Les Annales de droit

12 | 2018
Varia

L’évaluation de l’autonomie des collectivités

territoriales dans les systèmes juridiques
d’inspiration française
An evaluation of the autonomy of territorial communities in French-inspired
legal systems

Fathi Zerari

Édition électronique
URL : [Link]
DOI : 10.4000/add.1306
ISSN : 2606-1988

Éditeur
Presses universitaires de Rouen et du Havre

Édition imprimée
Pagination : 211-227
ISBN : 979-10-240-0937-7
ISSN : 1955-0855

Référence électronique
Fathi Zerari, « L’évaluation de l’autonomie des collectivités territoriales dans les systèmes juridiques
d’inspiration française », Les Annales de droit [En ligne], 12 | 2018, mis en ligne le 05 février 2019,
consulté le 10 décembre 2020. URL : [Link] ; DOI : [Link]
10.4000/add.1306

Presses universitaires de Rouen et du Havre

 L’évaluation de l’autonomie des collectivités
territoriales dans les systèmes juridiques
d’inspiration française

Fathi ZERARI

Sous l’angle ontologique, on a tendance à percevoir les collectivités

territoriales comme des personnes qui existent en dehors de l’« être » de
l’État. Or, Maurice Hauriou a constaté, dans un premier temps, qu’elles
sont une manière d’être de l’État 1 . Les deux conceptions semblent
contradictoires, notamment si l’on accepte que la source de légitimité
du pouvoir central de l’État ne puisse être fragmentée tel que l’a
exprimé l’abbé Sieyès pour lequel « l’État français n’est pas un assemblage
de petites nations 2 », affirmation qui a constitué, dès lors, la source
historique de la tradition centralisatrice de la République française 3 .
Outre les enchevêtrements conceptuels entre la notion d’État et celle
de collectivité territoriale, ces institutions ne peuvent échapper à la
dynamique d’évolution, tant en leur existence et organisation qu’en
leurs domaines d’action et modes de fonctionnement, ce qui fait que la
ligne distinctive entre les deux notions est en mouvement permanent.
En effet, les appellations diverses du phénomène des entités locales
décentralisées ne sont pas seulement dues à la diversité des contextes
et des points de vue, mais aussi à la nature évolutive du phénomène.
George Jones, professeur émérite à l’université de Londres, va jusqu’à
affirmer que la notion de « gouvernement local » est en déclin, ce qui
a mené à l’essor d’une nouvelle notion, celle de « gouvernance locale »,
étroitement associée à la notion de démocratie participative 4 .

1. Maurice Hauriou, « Décentralisation », dans Léon Béquet, Répertoire du droit admi-

nistratif, Paris, P. Dupont, , p. .
2. Voir Vida Azimi, « La nation contre les petites nations », dans L’administration
territoriale de la France (-), Presses universitaires d’Orléans, , p. .
3. Gérard Marcou, « Le principe d’indivisibilité de la République », Pouvoirs, no ,
janvier , p. .
4. George Jones, The future of local government: has it one?,
[Link]
_has_it_one__pmpa__may_.pdf (consulté le  novembre ).
212 Fathi ZERARI

Le but de cette recherche est de jeter davantage de lumière sur les

limites et les éléments de l’autonomie des collectivités territoriales en
s’inspirant du modèle français et de la littérature abondante y étant
relative dans le but de participer à dégager les repères d’évaluation de
cette autonomie dans les systèmes juridiques d’inspiration française. Sur
la base de ces repères, une échelle d’évaluation adaptée à chaque contexte
pourrait être dressée pour indiquer le degré d’autonomie des collectivités
territoriales et poursuivre son évolution.
La recherche discute, d’abord, des enchevêtrements entre la notion
d’« État » et celle de « collectivité territoriale » afin de repérer les limites
de cette dernière (1), pour ensuite rechercher les vecteurs essentiels de
l’autonomie des collectivités territoriales, d’après le modèle français (2).

1. La collectivité territoriale :
notion distincte ou dérivée de celle de l’État
Dans son espace politique qu’est l’État, chaque société partage au
moins  dénominateurs communs : l’unité politique, l’intégrité du ter-
ritoire et l’unicité du pouvoir central. En revanche, à l’échelle locale,
la société peut ne pas paraître aussi homogène, car les habitants de
chaque communauté peuvent être liés par un sentiment distinct ancré en
chacun, extériorisé à l’occasion de manifestations collectives et exprimé,
sur le plan juridique, par la collectivité territoriale 5 .
Selon Georges Burdeau, l’État n’appartient pas à la phénoménologie
tangible ; il est plutôt une idée que l’homme a inventée pour ne pas obéir
à l’homme 6 ; ce qui sert à détacher les rapports d’autorité et d’obéissance
des relations personnelles de chef à sujet. Peut-on postuler, par analogie,
que la collectivité locale est une notion similaire, mais à une moindre
échelle ou qu’elle est un démembrement de l’État qui sert à assouplir ce
rapport ?
D’abord, il faut attirer l’attention sur la multiplicité d’appellations
du mode d’organisation des entités locales décentralisées pour savoir
s’il s’agit de synonymie ou de différence de nature ou de portée (1.1).
Ensuite, un aperçu historique servira à poursuivre le parcours historique
du phénomène de la décentralisation territoriale, étroitement lié à celui
de l’État, afin de préciser s’il répond à des volontés dépendantes ou
indépendantes de la volonté du pouvoir central de l’État (1.2). Enfin, on

5. Mathieu Doat, Recherche sur la notion de collectivité locale en droit administratif

français, Paris, LGDJ, , p. ,  et .
6. Georges Burdeau, L’État, Paris, Seuil, , p. -.
L’évaluation de l’autonomie des collectivités territoriales 213

pourrait tracer, selon « une logique floue », les limites de la notion de

décentralisation territoriale, quelle que soit la forme de l’État (1.3).

1.1. Les appellations différentes des entités territoriales

décentralisées : synonymie ou différence de nature
ou de portée
Les appellations du mode d’organisation des entités territoriales dé-
centralisées peuvent différer d’un pays à l’autre et d’une époque à l’autre.
Entre autres appellations, on peut citer par exemple : décentralisation lo-
cale, administration locale, pouvoir local et gouvernement local. D’abord,
on peut se demander si les adjectifs « local » et « territorial » ont exac-
tement le même sens dans ce contexte. Chabane Benakezouh a affirmé
que les deux appellations n’étaient pas interchangeables en Algérie, alors
qu’en France, le Conseil constitutionnel les a déclarées synonymes 7 . Ce-
pendant, il faut tout de suite noter que Chabane Benakezouh s’est appuyé
sur le fait que toutes les constitutions algériennes ont consacré l’expres-
sion « collectivité locale », alors qu’en fait, la révision constitutionnelle
de janvier  a utilisé les deux expressions dans le même sens 8 . Pa-
reillement, certains estiment que les expressions « gouvernement local »
et « administration locale » définissent, toutes deux, une formule d’admi-
nistration infra-étatique qui ne comprend pas l’aspect législatif, si bien
que certaines entités jouissent de cette prérogative exercée par délégation
dans des domaines restreints et non pas en tant que prérogative initiale.
L’Égypte, par exemple, a changé l’appellation de « gouvernement local »
(Houkm Mahali) en « administration locale » (Idara Mahalia), sans rien
modifier des compétences 9 et prérogatives des entités territoriales dé-
centralisées 10 .

7. Chabane Benakezouh, « La dimension constitutionnelle de la décentralisation

territoriale en Algérie », dans Gilles J. Guglielmi et Julien Martin (dir.), Le droit
constitutionnel des collectivités territoriales, Boulogne-Billancourt, Berger-Levrault,
, p. -.
8. Voir les art. , §  et , § , de la Constitution algérienne. Révision constitution-
nelle du  mars , JORADP  mars , no , p. .
9. La notion de « compétence » a un caractère fonctionnel et sert à prévoir le
conflit entre les organes disposant du même pouvoir en définissant le domaine
d’action de chacun ; en l’occurrence, l’administration centrale et les collectivités
locales. Dans la loi fondamentale pour la République fédérale d’Allemagne,  types
de compétences existent : compétences exclusives, compétences concurrentes et
compétences communes. Voir, par exemple, Louis Favoreu et Wanda Mastor,
Les cours constitutionnelles, Paris, Dalloz, , p. -.
10. Ligue arabe-OADA, L’administration locale et les communes dans le monde arabe,
actes du Ve congrès arabe, Sharjah, Émirats arabes unis, mars , p. .
214 Fathi ZERARI

En revanche, d’autres associent la différence d’appellation à la diffé-

rence de nature ou de portée. L’expression « gouvernement local » ne
se réduirait pas à « administration locale » ou même à « pouvoir local »,
car le gouvernement local implique un degré d’autonomie du système
politico-administratif et donne la capacité aux entités infra-étatiques
territoriales d’élaborer et de conduire des politiques publiques, de les
mettre en cohérence et de leur donner un sens 11 .
Il est intéressant de rappeler la définition de la décentralisation locale
proposée par Maurice Hauriou qui l’a considéré comme une « manière
d’être de l’État », à laquelle il ajoute, quelques années plus tard, que les
entités locales décentralisées se trouvent « à côté de l’État » et sont ainsi
autrui par rapport à l’État, d’où l’intérêt de faire un rappel historique
succinct sur l’évolution du phénomène afin de mieux cerner la relation
des collectivités territoriales avec l’État 12 .

1.2. La décentralisation territoriale : une notion à contenu évolutif

Les entités territoriales décentralisées, quelles que soient leurs appel-
lations, sont un phénomène aussi ancien que les groupements humains,
mais, en tant que phénomène juridique, elles constituent des réalités
relativement récentes.
C’est en Angleterre que la première loi relative au gouvernement
local (local government) a été édictée en . En France, ce n’est
qu’en  que les circonscriptions administratives ont acquis le statut
de collectivités locales administrées par des conseils élus 13 . Dans le
monde arabe, l’Égypte a adopté le gouvernement local, en , lorsque
les conseils des régions (Muhafadhat) ont été dotés d’une personnalité
morale et de compétences propres 14 .
Si on revient sur la tradition française, l’origine des communes
remonte aux groupements naturels et autonomes préexistants à l’État,
ce qui montre que l’État n’a fait que les reconnaître. Au Moyen Âge,
le terme de commune s’applique à des villes ou des bourgs qui ont
reçu des autorités centrales la reconnaissance du droit de s’associer

11. François Rangeon, « Le gouvernement local », dans La gouvernabilité, Paris, PUF,

.
12. Maurice Hauriou, Principes de droit public, Paris, Larose, , p. .
13. Il s’agit de  grandes lois : la loi départementale du  août  et la loi municipale
du  avril , voir Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales au
Président de la République en date du  mars , JO  mars , no , p. .
14. Safouane Almabidhine, Houcine Altaraouna et Taoufiq Abdelhadi, La centralisation
et la décentralisation dans l’organisation de l’administration locale (en arabe),
Amman, Alyazourdi, , p. -.
L’évaluation de l’autonomie des collectivités territoriales 215

et de se grouper. Ayant juré de s’aider mutuellement, le mouvement

communal renforça la cohésion des habitants pour se défendre et
lutter contre l’isolement 15 . C’est donc l’association et le serment qui
font la commune à cette époque. Cependant, ces entités n’ont pu
résister à la construction d’un État fort en quête d’affermissement
face aux divers corporatismes régnants. Aux xive et xve siècles, la
situation des communes se dégrade, car le roi ne s’adresse plus alors
à ses communes, mais à ses « bonnes villes », plus nombreuses et
plus soumises 16 . Après la Révolution française, la même tradition
s’est imposée et ceux qui revendiquaient l’autonomie des collectivités
locales étaient considérés comme des adversaires de l’unité nationale,
bien qu’après la prise de la Bastille, les communes révolutionnaires de
France soient organisées le  décembre  par l’Assemblée nationale
constituante et leur administration confiée à un conseil général composé
d’officiers municipaux et de notables élus par les citoyens actifs pour
deux ans parmi lesquels sont choisis le maire, le procureur-syndic et le
substitut 17 . Grâce aux projets de réforme de la fin du xviiie siècle, les
municipalités constituent, à côté des pouvoirs d’administration générale,
le premier degré de l’administration territoriale dont on reconnaît les
pouvoirs municipaux délégués par l’État 18 .
Bien que la doctrine s’appuie sur le principe de libre administration
pour défendre la décentralisation locale, il faudra attendre longtemps
avant que ce principe soit reconnu puisque dans la littérature consti-
tutionnelle française le terme « autonomie » était perçu comme une
atteinte à la forme unitaire de l’État, à l’intégrité du territoire et à l’indivi-
sibilité du peuple français. Par conséquent, ce terme a toujours été évité
et n’est utilisé qu’au début des années  dans l’article , consacré au
statut particulier des collectivités d’outre-mer 19 . Seule la loi organique
no - du  juillet  relative à l’autonomie financière des

15. Larousse, « Histoire des communes », [Link]

histoire_des_communes/ (consulté le  avril ).
16. Landry Ngono Tsimi, L’autonomie administrative et financière des collectivités
territoriales décentralisées : l’exemple du Cameroun, thèse en droit public, Paris,
Paris-Est Créteil Val-de-Marne, , p. .
17. Larousse, « Histoire des communes », art. cité.
18. Pour plus de détails sur la commune durant la première moitié du xixe siècle,
voir Philippe Tanchoux, « Les “pouvoirs municipaux” de la commune entre 
et  : un horizon chimérique ? » Parlement[s]. Revue d’histoire politique, ,
no , p. -.
19. [Link]
constitution/la-constitution-du--octobre-/texte-integral-de-la-constitution-
du--octobre--en vigueur..html.
216 Fathi ZERARI

collectivités territoriales reprend ce terme, mais uniquement dans son

intitulé comme pour « assurer un effet d’annonce 20 ».
Dans le contexte africain, la plupart des États, confrontés dès la fin
des années  à un processus de désarticulation de leurs systèmes po-
litiques et économiques, ont vu dans la décentralisation locale l’une des
solutions essentielles pour dissuader et prévenir les conflits politiques 21 .
Imprégnées en grande partie de la tradition française, les constitutions
africaines des années  ont consacré l’autonomie locale, mais avec
une teneur qui se décline généralement en autonomie administrative
et/ou financière sans portée politique 22 , hormis la constitution sud-
africaine, en son article , qui adopte une approche différente par
rapport à la décentralisation locale 23 . Celle-ci est prise dans le contexte
général de l’organisation du gouvernement constitué sous forme de
sphères (nationales, provinciales et locales) qui sont à la fois distinctes,
interdépendantes et intimement liées.
Bien que sa teneur soit en évolution et différenciée selon les contextes,
la collectivité locale, qui connaît aujourd’hui une phase propice à sa
prospérité, nécessite d’être délimitée afin de tracer son contour par
rapport à celui de l’État. En effet, la décentralisation est devenue
une composante permanente des systèmes politiques, ce qui a généré
des formes différentes d’États : État autonomique, État territorial à la
faveur de la valorisation du territoire et des territorialisations, État de
régionalisation de plein exercice 24 … À cet égard, des auteurs, comme
Domínguez Garcia, font référence à un « désordre terminologique » lors
de l’examen des entités infra-étatiques et dans leur relation avec des
concepts tels que la région, la communauté fédérée, l’État membre, l’État
fédéral ou quasi fédéral et les entités décentralisées 25 . Ainsi, le point

20. Comme le précise Frédéric Lafargue, ces dispositions figurent déjà dans le Code
général des collectivités territoriales sous un chapitre intitulé « Autonomie finan-
cière » (« La constitution et les finances locales », Nouveaux cahiers du Conseil
constitutionnel, no , , p. .
21. Célestin Keutcha Tchapnga, « Droit constitutionnel et conflits politiques dans les
États francophones d’Afrique noire », RFD const. , no , p. .
22. Didier Maus et al., Dossier de référence préparé par l’Institut international
d’administration publique, p. , [Link]
bamako..pdf (consulté le  mars ).
23. Southafrican government, Constitution of the Republic of South Africa, ,
Chapter  : Co-operative Government, [Link]
chapter--co-operative-government.
24. Chabane Benakezouh, art. cité, p. -.
25. Markku Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy: A Comparative
Study in Constitutional Law of Powers, Procedures and Institutions, Berlin, Springer,
, p. .
L’évaluation de l’autonomie des collectivités territoriales 217

suivant sera dédié aux limites de la collectivité territoriale selon la forme

adoptée par l’État.

1.3. La forme de l’État et les limites de la notion

de « collectivité territoriale »
Dans le cadre de l’organisation des pouvoirs publics, la fonction de
l’État peut être partagée entre l’échelon central et les échelons inférieurs
selon des modes divers qui aboutissent à des formes d’États différentes :
unitaires, régionales, autonomiques ou fédérales 26 . À cet effet, le contour
théorique de la notion d’« État unitaire » s’étend ou se rétrécit d’après la
classification retenue ; la typologie dichotomique suppose que l’État est
unitaire lorsqu’il n’est pas fédéral, alors que la typologie trichotomique
suppose une forme charnière entre l’État fédéral et l’État unitaire, en
l’occurrence l’État régional ou autonomique 27 . D’après la première
classification, la limite des collectivités locales serait celle qui ne tolère
pas la diffusion du pouvoir constituant, trait distinctif de l’État fédéral,
mais qui peut quand même tolérer, dans une certaine mesure, une
diffusion du pouvoir politique 28 . Cependant, dans cette perspective
traditionnelle, des pays comme l’Italie ou l’Espagne seraient classés
comme des États unitaires 29 .
L’Espagne, exemple type d’État régional, s’organise en trois échelons
infra-étatiques : communes, provinces et communautés autonomes, de
manière à ce que chaque échelon dispose d’un degré d’autonomie,
nécessaire à la gestion de ses intérêts propres 30 . L’article - de la

26. La décentralisation locale est plus complexe dans les États fédéraux que dans les
États unitaires ou régionaux ; l’une des complexités est que le juge ordinaire peut
statuer sur la constitutionnalité des lois dans la fédération, comme aux États-Unis
ou au Brésil. Pour une comparaison entre le Brésil et la France, voir Bruno Romeu
Inocente, Les mécanismes de la solidarité territoriale : essai comparatif (Brésil-
France), thèse de droit public, Université de Bordeaux, , p. .
27. Selon Stéphane Rials, l’État régional s’explique par une dynamique beaucoup
plus économique, sociale et mentale que juridique (Destin du fédéralisme, Paris,
LGDJ,, p. ).
28. Pour plus de détails sur cette question, voir Jean-Pierre Duprat, « Les difficultés
de la représentation territoriale : le débat sur la réforme du Sénat espagnol », dans
Mélanges Patrice Gélard, Paris, Montchrestien, , p. -.
29. Il faut rappeler que les régions espagnoles ou italiennes ont obligé le pouvoir
constitutionnel à leur reconnaître davantage de compétences. Luciano Vandelli,
« Formes d’État : État régional, État décentralisé », dans Dominique Chagnollaud et
Michel Troper, Traité international de droit constitutionnel, Paris, Dalloz, t. , ,
p.  et suiv.
30. Bruno Romeu Inocente, op. cit., p. .
218 Fathi ZERARI

Constitution espagnole fait de  matières une compétence exclusive

de l’État ; quant aux matières transférées aux communautés autonomes,
elles sont au nombre de . Les matières qui ne relèvent pas de la
compétence de l’État peuvent entrer dans la sphère de compétences
des régions à condition que celles-ci les revendiquent, mais l’État
peut intervenir, lorsque l’intérêt général l’exige, pour harmoniser les
législations des communautés 31 .
En Italie, conformément à un arrêt de la Cour constitutionnelle, daté
du  avril , la souveraineté nationale est liée à l’existence des
collectivités territoriales autonomes ; les régions sont dotées, outre les
compétences partagées, d’un pouvoir législatif régional, alors que les
compétences exclusives de l’État font l’objet d’une liste limitative 32 .
En conséquence, selon les traditions et les époques, la collectivité
territoriale est tantôt conçue comme un corollaire de la souveraineté
nationale et implique ainsi un mode évolué d’organisation territoriale,
tantôt confinée à un mode minimal proche de la déconcentration ad-
ministrative. Entre ces deux limites, le point suivant essaie, sur la base
du modèle français d’administration locale, de discuter des repères
essentiels de l’autonomie des collectivités territoriales. Ces repères pour-
raient servir de vecteurs entre les conceptions minimalistes et évoluées
des collectivités territoriales pour proposer des échelles d’évaluation de
l’autonomie de ces entités par rapport à leur modèle de référence.

2. Les vecteurs de l’autonomie des collectivités territoriales

La décentralisation locale est un mode d’organisation de l’État mo-

derne, quelle que soit sa forme, unitaire ou non, qui tente de concilier
l’unité politique et les intérêts nationaux du peuple, d’un côté, et la
particularité des intérêts propres à la communauté locale et/ou son iden-
tité, de l’autre. Pour appréhender la notion de collectivité territoriale,
Bertrand Faure suggère  éléments : une personnalité morale de droit
public, des affaires propres, un pouvoir général de décision et un contrôle
de l’État 33 . D’autres affirment que la décentralisation locale est un mode
d’organisation de l’État qui permet un transfert d’attributions au profit
d’entités locales, juridiquement distinctes de l’État et dotées d’organes

31. Louis Favoreu et al., Droit constitutionnel, Paris, Dalloz, , p. -.
32. Didier Maus et Pierre Bon, Les grandes décisions des cours constitutionnelles
européennes, Paris, Dalloz, , p. .
33. Bertrand Faure, Droit des collectivités territoriales, Paris, Dalloz, , p. -.
L’évaluation de l’autonomie des collectivités territoriales 219

élus par les citoyens concernés, sous le contrôle de l’État 34 . Quoi qu’il
en soit des éléments proposés pour cerner la notion de décentralisation
territoriale, il incombe au pouvoir constituant d’assurer aux collectivités
territoriales une marge de liberté pour s’administrer librement, tel est
le cas en Suède, en Norvège ou aux États-Unis 35 , bien que d’autres
démocraties ne prévoient pas de dispositions d’ordre constitutionnel
pour la décentralisation locale.
Si on revient au modèle français, le principe de libre administration, tel
qu’il est expliqué à l’article , al. , et à l’article  de la Constitution 36 ,
permettra de déterminer le vecteur constitutionnel de l’autonomie des
collectivités locales (2.1). La nature et l’étendue du pouvoir général de
décision reconnu aux collectivités locales renseignent sur leur degré
d’autonomie juridique effective (2.2). Néanmoins, un vecteur financier
doit s’ajouter aux vecteurs juridiques pour que l’autonomie des collecti-
vités territoriales soit concrétisée (2.3).

2.1. L’autonomie des collectivités territoriales

et le principe de libre administration
D’emblée, il est à noter que certains analystes, comme André Roux,
considèrent que la libre administration est l’une des expressions de
l’autonomie locale 37 . Le principe de libre administration se concrétise
sur le plan structurel par la reconnaissance de la personnalité morale des
collectivités locales, que ce soit par la constitution ou par un dispositif
de rang inférieur : statut particulier, loi organique, loi ordinaire, règle-
ment… Cette reconnaissance interdit aux pouvoirs publics d’exercer un
quelconque pouvoir hiérarchique sur la collectivité locale, ce qui trace

34. Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Montchrestien,

, p. .
35. Jean-Bernard Auby, « La protection constitutionnelle des autonomies locales »,
Dr. adm. , no , p. .
36. L’art. , §  dispose que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre
les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être
mises en œuvre à leur échelon ». « Dans les conditions prévues par la loi, ces
collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un
pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. » Quant à l’art. ,
il dispose que « la loi détermine les principes fondamentaux : […] de la libre
administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs
ressources » ([Link]
francais/la-constitution/la-constitution-du--octobre-/texte-integral-de-la-
constitution-du--octobre--en vigueur..html).
37. André Roux, « La libre administration des collectivités territoriales : une exception
française ? », Les cahiers de l’institut Louis Favoreu, no , , p. .
220 Fathi ZERARI

une ligne distinctive entre la décentralisation locale et la déconcentration

administrative.
Politiquement parlant, l’essor de la théorie démocratique, en tant
que source de légitimité des pouvoirs publics, et son introduction, à
l’échelle locale, appelle à ce que les communautés locales s’administrent
directement ou par le biais de leurs élus, sous peine d’atrophier la base
de légitimité des collectivités locales.
Maurice Hauriou considère que les raisons de la décentralisation lo-
cale ne sont pas purement administratives, mais d’ordre constitutionnel ;
il ajoute que s’il s’agissait de doter le pays d’une administration efficace à
moindre coût, la centralisation administrative répondrait à cette attente,
alors que les pays modernes n’ont pas seulement besoin d’une bonne
administration, ils ont aussi besoin de liberté politique 38 . La Constitu-
tion française de  disposait déjà que les collectivités territoriales
s’administrent librement par des conseils élus 39 . Ainsi, Louis Favoreu
affirme que l’élection des organes délibérants est le minimum requis
pour que le principe de libre administration soit assuré 40 .
Il faut noter que la loi constitutionnelle du  mars  relative
à l’organisation décentralisée de la République a reconnu le droit de
pétition qui permet aux électeurs locaux d’inscrire à l’ordre du jour de
l’organe délibérant une question relevant de sa compétence, qui peut
à son tour la soumettre à l’appréciation de la communauté locale par
référendum valant décision, alors que l’ancien article , al.  de la
Constitution ne prévoyait que la démocratie représentative.
Sur le plan fonctionnel, la collectivité locale est dotée, selon le principe
de libre administration, d’un pouvoir discrétionnaire par rapport au trai-
tement individuel des affaires locales dans la limite des règles juridiques
auxquelles elle doit obéir. À cet égard, Jean-François Brisson observe
que le principe de libre administration, bien que constitutionnalisé, en
France, reste un concept juridique assez mystérieux, car le législateur n’a
pas de repères précis quant aux minimums d’exigences relatives à l’appli-
cation de ce principe 41 . Cependant, Jacques-Henri Stahl conclut que le
Conseil constitutionnel peut censurer certaines mesures législatives, tel
un ultime garde-fou, pour interdire au législateur de remettre en cause

38. Maurice Hauriou, Précis de droit administratif, Paris, Sirey, , p. .
39. Louis Favoreu et al., op. cit., p. .
40. Ibid., p. .
41. Jean-François Brisson, « La réforme du système d’administration aéroportuaire :
bilan et perspectives », dans La réforme aéroportuaire de la loi du  août  à
l’épreuve des faits, Paris, L’Harmattan, , p. .
L’évaluation de l’autonomie des collectivités territoriales 221

les principaux traits de la vie locale, à savoir le principe électif des organes
qui dirigent les collectivités territoriales, un minimum de compétences
et un minimum de ressources propres, quant au reste, il peut être remis
à l’appréciation du législateur 42 . De son côté, Bertrand Faure estime que
le passage du contrôle de légalité au contrôle de constitutionnalité laisse
suggérer qu’il existe une géométrie sélective de la loi qui peut habiliter
le gouvernement à prendre des mesures strictement complémentaires 43 ,
sans effets contraignants nouveaux à l’égard de l’administration décentra-
lisée, mais peut aussi confier des compétences discrétionnaires aux collec-
tivités en les habilitant, en termes généraux, pour qu’elles fassent face aux
besoins nouveaux ou complémentaires qui se présenteraient à elles 44 .
Au demeurant, on peut se demander si le principe de libre adminis-
tration implique aussi un pouvoir normatif des collectivités locales.

2.2. Le principe de libre administration des collectivités

territoriales et le pouvoir normatif
L’ensemble des collectivités locales, quel que soit le cadre dans lequel
elles peuvent s’associer et bien qu’elles constituent géométriquement et
statistiquement parlant l’ensemble du territoire national et du peuple, ne
peut exercer un pouvoir qui rivalise avec le pouvoir politique central de
l’État qui s’étend à tout le territoire et tout le peuple en tant que seule et
unique entité. Or, le terme « autonomie » renvoie à la capacité d’une per-
sonne physique ou morale, d’un objet ou d’un être, en général, d’agir selon
ses propres règles 45 . En effet, l’étymologie du terme « autonomie » in-
dique que celui-ci trouve ses racines dans la langue grecque « αυτονομία »
(autonomia), issu du terme « autonomos », composé de deux parties :
αυτός (autos), « soi-même », et νομός (nomos), la « loi 46 ».

42. Jacques-Henri Stahl, « Le principe de libre administration a-t-il une portée norma-
tive ? », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, , no , p. .
43. Au sujet du contrôle de l’État sur les collectivités locales, voir, notamment, Pascal
Combeau (dir.), Les contrôles de l’État sur les collectivités territoriales aujourd’hui,
Paris, L’Harmattan, , p. -. Pascal Combeau précise qu’il a évité d’utiliser le
terme « tutelle » dans le titre et l’a remplacé par le terme « contrôle » en référence au
contrôle administratif visé par l’article  de la Constitution, mais il l’a aussi employé
au pluriel, ce qui indique qu’il existe d’autres moyens de contrôle que celui de la
légalité aménagé en .
44. Bertrand Faure, « Règlements locaux et règlements nationaux », Nouveaux cahiers
du Conseil constitutionnel, , no , p. .
45. Larousse, « Autonomie », [Link]
 ?q=autonomie (consulté le  avril ).
46. Oxford dictionaries, « Autonomy », [Link]
english/autonomy (consulté le  avril ).
222 Fathi ZERARI

Il y a ainsi quatre significations au terme « autonomie » : () un droit

d’agir selon sa propre discrétion dans certains domaines, que ce soit sur
une base individuelle ou par un organisme officiel (Hauriou, Bernhardt,
Oberreuter), () un synonyme d’indépendance (Jellinek), () un syno-
nyme de décentralisation (Barthélemy, Steiner) et () une référence à une
entité qui a des pouvoirs exclusifs de législation, d’administration et d’ar-
bitrage dans des domaines spécifiques (Laband, Carré de Malberg, Duguit,
Dörge, Robinson, Sohn, Crawford, Hannum et Lillich). Dans la quatrième
catégorie, on peut distinguer l’autonomie politique et l’autonomie admi-
nistrative qui se limite aux seuls pouvoirs à caractère administratif 47 .
Si on s’intéresse au terme d’autonomie, d’après les sens relatifs à
la décentralisation territoriale, la charte européenne de l’autonomie
locale 48 , ratifiée par la France en , est un document incontournable.
L’article  dispose que l’autonomie consiste en la capacité effective,
pour les collectivités locales, de régler et de gérer, dans le cadre de la
loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations,
une part importante des affaires publiques par le biais d’organes col-
légiaux composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire,
direct et universel 49 . Cet article résume les éléments de l’autonomie
des collectivités locales, tels qu’ils sont conçus à l’échelle européenne,
notamment la capacité effective des collectivités locales à régler et gérer
des affaires publiques qui requiert un pouvoir normatif. C’est pour cela
qu’en France, l’Association des régions de France réclame un pouvoir
législatif pour les régions, à l’instar des États régionaux 50 . Une telle

47. Markku Suksi, op. cit., p. -.

48. Cette charte a été ouverte à la signature des États membres du Conseil de
l’Europe, en tant que convention, le  octobre  ; elle est entrée en vigueur le
er septembre . Le er janvier , elle fut ratifiée par  des  États membres
du Conseil de l’Europe. Voir Conseil de l’Europe, Charte européenne de l’autonomie
locale et rapport explicatif, , p. , [Link]
Source/CharteEuropeenne_fr.pdf. Faut-il noter qu’à l’échelle mondiale, un projet
de charte d’autonomie locale est en train de se cristalliser et fait l’objet de multiples
consultations ? Si ce projet voyait le jour, il serait peut-être pour les collectivités
locales, ce que la Déclaration universelle des droits de l’homme est pour l’individu.
Le projet précise que son objectif est de permettre aux collectivités locales de
se développer pour devenir des partenaires effectifs dans l’exercice des pouvoirs
publics et participer, ainsi, au processus de développement. Voir : ONU HABITAT,
Recommandation pour la mise en œuvre de la décentralisation et le renforcement des
pouvoirs locaux.
49. Conseil de l’Europe, Charte européenne de l’autonomie locale..., op. cit.,
[Link]
50. Jacqueline Montain-Domenach, Gouvernance publique : quelles conséquences d’un
pouvoir législatif régional sur les politiques publiques ?, Les cahiers de l’Institut de la
décentralisation, no , .
L’évaluation de l’autonomie des collectivités territoriales 223

revendication pourrait être fondée sur le fait que ce pouvoir apparaît

avec l’institution et non pas en raison d’une délégation de l’État, car si ce
dernier reconnaît l’« être » des collectivités locales, il reconnaît, du coup,
leur « agir 51 ». Ce qui pourrait vouloir dire que le pouvoir normatif des
collectivités locales leur est consubstantiel.
En revanche, dans le cadre de l’État, le pouvoir normatif des collecti-
vités locales ne peut être initial, parce que, sur la base de l’unité et l’in-
divisibilité de l’État, celui-ci est le seul détenteur de ce pouvoir. Dès lors,
le pouvoir normatif de la collectivité locale ne peut être conçu que sous
l’empire du droit étatique 52 . En effet, le Conseil constitutionnel français
considère que l’indivisibilité de la République interdit à toute autorité
française non étatique, y compris les collectivités locales, de disposer
d’un pouvoir normatif initial 53 , ce qui implique expressément que la
libre administration, en France, ne peut signifier une quelconque diffu-
sion du pouvoir législatif ; bien au contraire, la France a opté pour l’unifor-
misation des statuts territoriaux, hormis le cas particulier des colonies 54 .
En fait, le modèle français d’administration territoriale, dominé par le
principe de la compétence législative pour fixer les compétences locales,
connaît, notamment après la révision constitutionnelle du  mars
 relative à l’organisation décentralisée de la République et de la
loi no - du  août , relative aux libertés et responsabilités
locales, une nouvelle conception du transfert des compétences de l’État
aux collectivités territoriales, notamment la constitutionnalisation du
pouvoir réglementaire, du principe de subsidiarité, de l’expérimentation
législative et réglementaire, de l’interdiction de la tutelle d’une collecti-
vité sur une autre et de la création du chef de filât 55 .
Effectivement, la jurisprudence abondante en France, tant adminis-
trative que constitutionnelle, précise que malgré la place privilégiée à

51. Marc Joyau, De l’autonomie des collectivités locales françaises, essai sur le pouvoir
normatif local, Paris, LGDJ, , p. .
52. Raymond Carré de Malberg, Contribution à la théorie de l’État, Paris, CNRS, ,
p. .
53. Cons. const., déc.  févr. , no - sur la loi relative aux droits et
libertés des communes, des départements et des régions, http ://[Link]-
[Link]/decision//--dc/decision-n---dc-du--fevrier-
..html.
54. Félicien Lemaire, Le principe d’indivisibilité de la République : mythe et réalités,
Presses universitaires de Rennes, , p. -, -, . Voir aussi Louis
Favoreu et al., op. cit., p. .
55. Jean-François Brisson (dir.), Les transferts de compétences de l’État aux collectivités
locales, Paris, L’Harmattan, , p.  et suiv.
224 Fathi ZERARI

la loi dans la détermination des règles relatives aux collectivités terri-

toriales 56 , notamment le contour de la libre administration, un pouvoir
réglementaire est jugé indispensable, conformément à l’article , al.  de
la Constitution en vigueur, au profit des collectivités locales pour qu’elles
puissent exercer leurs compétences et rendre leur autonomie effective 57 .
Outre le pouvoir normatif, jugé indispensable pour rendre effective
l’autonomie des collectivités locales sur le plan juridique, l’autonomie
financière n’est pas moins importante pour rendre cette autonomie
effective dans la réalité.

2.3. L’autonomie financière des collectivités locales

L’autonomie financière est une notion complexe et évolutive qui revêt
plusieurs aspects : politique, économique et juridique. Elle prend des
formes diverses : autonomie générale, composée d’autonomie budgé-
taire, autonomie fiscale et autonomie de gestion, et connaît une su-
perposition d’autonomies formelle et réelle. Bien que cette notion soit
utilisée dans des domaines différents 58 , on essaie de la traiter ici sous
un angle plus juridique, en se basant sur certaines règles, nommément
celles prévues à l’article  de la charte européenne de l’autonomie locale,
à savoir la reconnaissance de sources propres, suffisantes, diversifiées,
évolutives et proportionnées par rapport aux missions, tout en prévoyant
des mesures de péréquation pour, au moins, réduire les inégalités entre
les localités 59 .
Le premier élément de l’autonomie financière qu’est la quote-part des
ressources propres de la collectivité locale, par rapport aux ressources
nécessaires, représente le noyau dur. L’article - de la Constitution
dispose que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des
collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collec-
tivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ». La
loi organique du  juillet  a défini de manière assez large ces
ressources propres : les impositions de toute nature, les redevances pour

56. Louis Favoreu et al., op. cit., p. .

57. Cons. const., déc.  juil. , no - QPC, Commune de Dunkerque.
[Link]
juillet-..html.
58. Éric Oliva, « La conception de l’autonomie financière locale : quel contenu ? quelle
effectivité ? », Gestion et finances publiques, no , mars-avril , p. -.
59. Conseil de l’Europe, Charte européenne de l’autonomie locale, op. cit. Le projet
mondial de charte de l’autonomie locale précise aussi que la décentralisation
effective et l’autonomie locale requièrent une autonomie financière adéquate. ONU
HABITAT, Recommandation, op. cit.
L’évaluation de l’autonomie des collectivités territoriales 225

services rendus, les produits du domaine, les participations d’urbanisme,

les produits financiers, les dons et legs, et aussi les impositions dont la loi
détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette 60 .
Bien que l’article - et la loi organique du  juillet,  aient cité
les recettes fiscales comme l’une des ressources propres des collectivités
territoriales, on pourrait remettre en question l’autonomie financière
de ces dernières lorsque la liberté de gestion des fonds qui leur sont
alloués n’est pas associée à un pouvoir fiscal conséquent. Toutefois,
Michel Bouvier affirme que le pouvoir fiscal, avant d’être une technique
économique ou juridique, est un fait politique majeur, car il ne peut y
avoir de pouvoir politique autonome sans pouvoir fiscal. Il ajoute que
tout pouvoir fiscal qui concourt à celui de l’État peut provoquer l’éclate-
ment de ce dernier en de multiples féodalités 61 . Effectivement, le Conseil
constitutionnel français a déjà dissocié, dans sa décision no - DC
du  décembre , l’autonomie financière de l’autonomie fiscale
en précisant que cette dernière ne résulte d’aucune disposition de la
Constitution, y compris l’article - 62 .
Par conséquent, les collectivités territoriales françaises ne disposent
pas d’une autonomie fiscale 63 . De surcroît, c’est le législateur qui dé-
termine leurs ressources, y compris les ressources propres, ainsi que les
dispositifs de péréquation, ce qui lui permet d’agir sur les domaines qui
lui paraissent plus utiles. Cependant, il faut rappeler que l’article -
dispose que la loi peut, dans les limites qu’elle détermine, autoriser les
collectivités locales à fixer l’assiette et le taux des impositions de toute na-
ture. En outre, des garanties constitutionnelles 64 , assorties d’une justice
constitutionnelle bienveillante, peuvent encadrer le pouvoir législatif,
afin qu’il ne porte pas atteinte à l’autonomie financière des collectivités
locales dont les points de repère peuvent être résumés comme suit :
– des ressources propres suffisantes ;
– la compensation des nouvelles compétences par des ressources équi-
valentes ;
– des dispositifs de péréquation pour assurer la solidarité entre les
collectivités locales face aux éventuels déficits ;

60. Alain Guengant, « La constitution peut-elle garantir l’autonomie financière des

collectivités territoriales ? », RERU , no , p. .
61. Michel Bouvier, « L’autonomie financière locale a-t-elle un sens ? », RF fin.
publ. févr. , no , p. -.
62. Michel Verpeaux, Les collectivités territoriales en France, Paris, Dalloz, , p. .
63. Louis Favoreu et al., op. cit., p. .
64. Pour de plus amples détails sur ces garanties, voir Alain Guengant, art. cité, p. 
et suiv.
226 Fathi ZERARI

– une marge d’autonomie dépensière, concrétisée par les dépenses dites

facultatives se trouvant entre les dépenses obligatoires et les dépenses
interdites, qui reflète la libre disposition des collectivités territoriales
de leurs ressources ;
– l’interdiction de toute tutelle financière, d’une collectivité territoriale
sur une autre, conformément à l’article , al.  de la Constitution.

Conclusion

Bien que certaines communautés locales aient préexisté à l’État, elles

ne peuvent, du point de vue ontologique, rivaliser avec l’« être » de l’État,
sous peine de le fragmenter. Par ailleurs, si l’État fédéral tolère plusieurs
entités disposant du pouvoir constituant et si le pouvoir législatif peut
être partagé avec une ou plusieurs entités infra-étatiques dans les États
régionaux ou autonomiques, les collectivités territoriales ne peuvent
disposer du pouvoir législatif dans les États décentralisés et ne sont donc
qu’une manière d’être de l’État. En revanche, du point de vue juridique,
les collectivités territoriales ont leur propre existence à côté de l’État, ce
qui exige que des contrôles soient exercés par ce dernier.
L’État central exerce des contrôles sur les collectivités territoriales, selon
les impératifs nationaux de l’époque, qui peuvent se limiter au contrôle
de légalité ou s’étendre au contrôle d’opportunité. Il est à noter que
l’évolution de la nature et de la portée de ce contrôle peut transformer un
fédéralisme administratif en un fédéralisme politique ou même nourrir
les volontés séparatistes, et ce, sous l’effet de l’évolution naturelle des
communautés locales, notamment avec la prise de conscience des com-
posantes ethniques, linguistiques, culturelles et régionales dans beaucoup
de pays européens, mais aussi en Afrique et dans le monde arabe.
Depuis les années , beaucoup de pays africains et arabes ont vu
dans l’autonomie locale une composante nécessaire à leur stabilité poli-
tique et leur développement durable. Afin d’évaluer objectivement le de-
gré d’autonomie des collectivités territoriales dans ces pays, un nombre
d’indicateurs déduit du modèle français est à prendre en considéra-
tion. D’abord, le rang du cadre juridique des collectivités territoriales
renseigne sur le degré de leur enracinement dans l’ordonnancement
juridique et dans la société. Ainsi, une décentralisation locale constitu-
tionnellement reconnue ne peut être remise en cause par des normes
infraconstitutionnelles, sous peine d’inconstitutionnalité, ce qui l’em-
pêche d’être remise en cause par les autres pouvoirs publics. Dans le
cas où certains aspects de la décentralisation locale seraient encadrés
par une strate de normes infraconstitutionnelles, les éventuelles atteintes
L’évaluation de l’autonomie des collectivités territoriales 227

à ces aspects peuvent être contestées sur cette base et les mécanismes
de défense des collectivités locales se concrétisent, en conséquence, en
recours administratif et/ou juridictionnel.
Malgré la place privilégiée de la loi dans la détermination des règles
relatives aux collectivités territoriales en France, des garanties constitu-
tionnelles encadrent le pouvoir législatif afin qu’il ne porte pas atteinte à
l’autonomie des collectivités locales. Sur le plan structurel, ces garanties
portent sur la reconnaissance de l’existence juridique des collectivités
territoriales, le principe électif des organes qui les dirigent ainsi que sur
les principes de démocratie locale (référendum local et droit de pétition).
Sur le plan fonctionnel, les collectivités territoriales ont connu la consti-
tutionnalisation du pouvoir réglementaire, du principe de subsidiarité,
de l’expérimentation législative et réglementaire, de l’interdiction de
tutelle d’une collectivité sur une autre et de la création du chef de filât, en
plus des  éléments principaux garantissant leur autonomie financière.
Par conséquent, la justice constitutionnelle, saisie par les parties habili-
tées, statue sur les atteintes portées à l’autonomie des collectivités terri-
toriales. Celles-ci disposent, depuis , de la procédure de la question
prioritaire de constitutionnalité permettant de demander l’abrogation
des mesures législatives qu’elles estiment attentatoires à leurs libertés
constitutionnellement garanties.
En harmonie avec les impératifs nationaux de chaque société, des
échelles adéquates, basées sur les indicateurs proposés ci-dessus, peuvent
être élaborées afin de donner un degré, même approximatif, de l’autono-
mie des collectivités locales pour situer leur position par rapport à leur
modèle d’inspiration, et pour pouvoir opérer les ajustements propices
pour les hisser au niveau de ce modèle. On peut suggérer que l’impact de
chaque indicateur soit calculé en concordance avec le rang du texte qui
le prévoit, le rang et l’efficacité de l’instance qui le garantit et ses effets
dans la réalité, particulièrement sur la prospérité culturelle, sociale, éco-
nomique, politique et administrative des communautés locales. Ainsi,
un « baromètre de l’autonomie des collectivités territoriales dans les
systèmes juridiques d’inspiration française », adapté au contexte étudié,
pourrait être élaboré.

Membre de l’institut Léon Duguit, université de Bordeaux

Maître de conférences, faculté de droit et des sciences politiques
Université Mohamed Cherif Messaadia (Algérie)