Les principes de sécurité juridique et de confiance légitime
dans la jurisprudence administrative française
Allocution de M. Jean-Marie WOEHRLING
Président de tribunal administratif
Je vais vous présenter une vision très personnelle du développement du principe de
confiance légitime et de sécurité juridique en droit administratif français.
Ce sera le point de vue d’un acteur du contentieux administratif puisque le premier
jugement de tribunal administratif qui a sanctionné l’Administration sur la base du
principe de confiance légitime a été pris dans une chambre que je présidais au
tribunal administratif de Strasbourg fin 1994. (TA de Strasbourg, 8 décembre 1994).
Une entreprise assurait l’importation de déchets ménagers d’Allemagne en France.
Elle le faisait conformément à la réglementation. Suite à la découverte d’un scandale
concernant des déchets hospitaliers d’origine étrangère et non éliminés
régulièrement, auquel l’entreprise en question était à tout à fait étrangère, la
réglementation a été changée pour ainsi dire du jour au lendemain. L’entreprise en
question qui s’était engagée par voie de contrat à des opérations d’importation de
déchets se trouvait dans l’impossibilité d’exécuter les contrats qu’elle avait conclus et
a subi un préjudice très important de ce fait. Elle a demandé des dommages et
intérêts à l’Etat français pour le préjudice causé par le changement brutal de
réglementation.
Les membres de la juridiction n’ont pas trouvé dans le droit français traditionnel, les
notions adéquates pour analyser ce litige : la mesure contestée n’était pas illégale ;
elle était justifiée par la volonté de mieux lutter contre le tourisme des déchets. Elle
ne s’appliquait que pour l’avenir et n’était donc pas rétroactive. L’entreprise n’avait
aucun droit au maintien de la législation antérieure. Mais de l’autre côté, l’entreprise
avait conclu sans faute et sans abus de droit des contrats sur la base d’une
réglementation non spécialement suspecte ni fragile. Elle avait utilisé en toute bonne
foi le droit existant et se voyait brutalement empêchée d’exécuter les engagements
contractuels qu’elle avait souscrits de bonne foi dans le cadre de cette législation.
Il existe bien une théorie du droit administratif français qui permettait d’obtenir une
indemnisation pour le préjudice causé par une réglementation légale qui a provoqué
un préjudice anormal et spécial, mais les conditions de cette jurisprudence étaient
trop strictes pour pouvoir être appliquée dans ce cas.
C’est dans ces conditions que les membres du tribunal administratif, lequel avait
dans sa bibliothèque l’ouvrage de Jürgen Schwarze sur les principes du droit
administratif européen, ont trouvé dans cet ouvrage la référence à un principe
juridique courant en Allemagne et aux Pays-Bas et repris par la Cour de Justice de la
Communauté européenne, le principe de confiance légitime selon lequel les acteurs
économiques doivent pouvoir en principe faire confiance dans une stabilité minimale
des réglementations et des actes juridiques.
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Le tribunal a formulé cette règle de la manière suivante : « Si les autorités
administratives peuvent modifier la réglementation qu’elles ont édictée, elles doivent
prendre les dispositions appropriées pour que les personnes concernées disposent
d’une information préalable ou que des mesures transitoires appropriées soient
aménagées dès lors que la mesure envisagée ne doit pas, par nature ou en raison
de l’urgence, prendre effet de manière immédiate ; à défaut de respecter ce principe
de la confiance légitime dans la clarté et la prévisibilité des règles juridiques et de
l’action administrative, l’administration engage sa responsabilité à raison du préjudice
anormal résultant d’une modification inutilement soudaine de ses règles ou
comportements ».
Dans le cas particulier, le tribunal a considéré qu’un délai de 6 mois aurait dû être
aménagé avant l’application de la réglementation nouvelle prohibant l’importation de
déchets.
C’est ce jugement du tribunal administratif de Strasbourg qui a engagé la discussion
sur le principe de confiance légitime ou de sécurité juridique en France. Le tribunal
administratif de Strasbourg n’a pas appliqué en l’espèce un principe de droit
communautaire, mais il s’est inspiré de la jurisprudence d’autres Etats européens et
de la jurisprudence communautaire, pour fonder un nouveau principe général du
droit français.
Pour mieux comprendre ce principe, il est nécessaire de rappeler ses
caractéristiques dans la jurisprudence européenne. Le principe de confiance
légitime, étroitement lié à celui de sécurité juridique est apparu très tôt dans la
jurisprudence de CJCE, c’est-à-dire dans les années 1960. Pour le professeur
Jürgen Schwarze, la sécurité juridique correspond à une approche de droit objectif et
définit une exigence formulée à l’égard de l’ordre juridique. Elle peut aussi bien être
opposée aux prétentions d’un citoyen que soutenir celles-ci. Le principe de confiance
légitime correspond quant à lui à un droit subjectif. Il est invocable par un citoyen
contre une mesure qui lui est préjudiciable. Le bien-fondé de la confiance légitime
s’apprécie donc au regard d’une situation concrète déterminée.
Le principe de sécurité juridique a permis à la jurisprudence communautaire de
fonder des règles relatives à la stabilité des actes créateurs de droit, s’opposant à la
rétroactivité des normes ou décisions et donc favorables à la prévisibilité de l’action
administrative. Quant au principe de confiance légitime, il concerne plus précisément
les questions de retrait des actes créateurs de droit et les situations parfois qualifiées
de « fausse rétroactivité », c’est-à-dire de remise en cause pour l’avenir de situations
juridiques constituées dans le passé.
L’idée générale est que les acteurs économiques doivent pouvoir gérer leurs affaires
en pouvant se fier à une stabilité raisonnable des situations juridiques. La confiance
légitime correspond donc à des situations où l’administration a fait naître de le chef
d’un particulier certaines espérances fondées (d’où le terme anglais de legitimate
expectation). Les cas d’applications possibles sont assez nombreux : questions
relatives aux promesses de l’administration ou de respect par l’administration de ses
propres décisions ou engagements, renseignements ou directives, questions
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concernant la notion de droits acquis, d’application de règles de délais, de respect de
procédures annoncées, d’effet dans les temps de actes et des jugements, de
conditions de modification de l’état de droit ou de fait, de dispositions transitoires, de
remise en cause d’avantages octroyés, etc.
La prise en considération d’une confiance légitime suppose toujours une balance
concrète entre l’intérêt légitime de la personne qui l’invoque et l’intérêt public. La
jurisprudence communautaire est d’ailleurs assez exigeante dans cette balance. Elle
considère par exemple que les acteurs économiques ont une obligation de se
renseigner sur les aléas possibles d’une situation juridique. Le bénéficiaire d’une
subvention publique ne peut, par exemple, invoquer la confiance légitime dans la
conservation de cette subvention s’il n’a pas cherché à vérifier qu’elle a été attribuée
légalement.
Les questions liées à la sécurité juridique et à la reconnaissance de la confiance
légitime n’étaient pas ignorées en France. Le droit administratif français avait trouvé,
mais sans se référer à ces notions, des réponses relativement satisfaisantes à un
certain nombre de questions liées à cette problématique : c’est ainsi qu’est reconnu
depuis longtemps le principe de non rétroactivité des actes administratifs ou qu’ont
été formalisées des règles restrictives de retrait et d’abrogation des actes « créateurs
de droits » ou encore qu’a été reconnue la responsabilité de l’administration pour non
respect de ses promesses, si celui-ci a eu des effets préjudiciables, en ce qui
concerne le contentieux de la responsabilité.
Mais dans les années 1990, il devenait de plus en plus visible que ces règles du droit
administratif français « classique » étaient insuffisantes sur un certain nombre de
points. Ceci a été révélé par le jugement du tribunal administratif de Strasbourg de
1994.
Dès 1995, un professeur de droit, le professeur Pacteau posa la question « la
sécurité juridique, un principe qui nous manque ? », pour répondre plutôt
négativement : « la sécurité juridique n’est rien d’autre que le nom donné par le juge
à l’expression de son équité et de sa discrétionnalité » avait estimé le professeur
Boulois. « Notre système juridique n’ignore rien de ce qui constitue la sécurité »
affirmèrent la plupart des spécialistes. Selon la majorité de la doctrine, « le droit
administratif français n’a rien à apprendre de ces théories européennes ». Plus tard,
on expliquera que la notion de confiance légitime est typique du droit allemand, un
droit fortement subjectif, et incompatible avec l’esprit du droit français lequel
constitue un droit traditionnellement objectif !!
Le professeur Fromont, qui s’est rendu célèbre comme le meilleur connaisseur du
droit public allemand en France, avait quant à lui plaidé pour l’émergence d’un droit
administratif futur combinant les traditions françaises et allemandes. « Nous pensons
que le futur droit administratif commun sera fondé sur une conception systématique
du droit acceptant l’idée que de nombreuses règles juridiques sont sources de droit
subjectifs car c’est le seul moyen de replacer l’individu au centre du droit public.
Appliqué au principe de sécurité juridique, cela signifie que ce principe sera source
de droits subjectifs tels que le droit au respect de la confiance légitime ».
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On le voit, cette question est devenue en France l’objet d’une véritable confrontation
culturelle entre des traditions juridiques nationales, allemande et française, presque
une guerre de religion.
Mais il n’y a pas eu de guerre de religion car le jugement du tribunal administratif de
Strasbourg a été déclaré anathème et hérétique. Le Conseil d’Etat a condamné avec
force la position retenue par cet arrêt. Depuis, la messe est dite : il n’existe pas de
principe de confiance juridique en droit français. Des arrêts récents viennent
régulièrement le confirmer.
C’est du moins la position théorique. Car en pratique, il en est différemment.
→ En premier lieu, le Conseil d’Etat a dû prendre acte que le principe de
confiance légitime existe en droit communautaire. Par conséquent, chaque fois que
l’application du droit communautaire est en cause, même de façon très indirecte, le
juge administratif français met en œuvre le principe de confiance légitime tel que
celui-ci a été consacré par la jurisprudence communautaire.
Ceci dit, cette application du principe de confiance légitime « communautaire » est
restée théorique et platonique : jamais aucune décision d’annulation ou de
condamnation n’a été prise sur ce fondement.
Au sujet, par exemple, d’une réduction des paiements accordés au titre des régimes
de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune, le Conseil d’Etat a
considéré que le Gouvernement avait annoncé dès le mois de mai 1999 son
intention de mettre en place une modulation des aides tel que permise par la
réglementation communautaire et que, dans ces conditions, les producteurs prudents
et avisés étaient en mesure de prévoir les règles nouvelles mises en place en mai
2000 (CE 11 juillet 2001 Fédération Nationale des Syndicats d’exploitants agricoles
n° 21494). Il n’y a donc pas eu atteinte au principe de la confiance légitime.
→ En 2ème lieu, le Conseil d’Etat applique le principe de la confiance légitime tel
que celui-ci a été consacré par la Cour Européenne des Droits de l’Homme. Celle-ci
considère que « l’espérance légitime » d’obtenir un avantage matériel constitue un
bien au sens des stipulations de l’article 1 du premier protocole additionnel (CEDH
Pine Valley Developpements c/ Irlande, 1991 réq. 12742/87).
Le Conseil d’Etat accepte par exemple de vérifier si dans une situation donnée il y
avait une « espérance légitime » d’une personne d’obtenir la restitution d’une somme
d’argent de la part de l’administration (CE 4 octobre 2010 Fondation de France n°
318014 ; AJDA 2010 p 1828).
→ Enfin et surtout, en 2006, le Conseil d’Etat a reconnu de manière solennelle,
par un arrêt KPMG l’existence d’un principe de sécurité juridique.
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Dans le cas concerné par cet arrêt, le problème était similaire à celui auquel avait été
confronté le tribunal administratif de Strasbourg. Les règles de déontologie relatives
aux commissaires aux comptes ont été modifiées sans période transitoire : ces
règles nouvelles interdisent à ces commissaires d’exercer à la fois pour la même
entreprise les fonctions de contrôle et de conseil. La société KPMG qui avait de
nombreux contrats en cours qui portaient ensemble sur ces deux catégories de
service estimait que le changement brutal de réglementation était irrégulier. Le CE lui
a donné raison : la réglementation nouvelle était irrégulière en tant qu’elle ne
comportait pas de dispositions transitoires appropriées. Le raisonnement suivi était
exactement le même que celui qu’avait développé le tribunal administratif. Mais au
lieu d’appeler ce raisonnement « confiance légitime », le Conseil d’Etat l’a appelé
« sécurité juridique ».
Un arrêt Lacroix du Conseil d’Etat du 16 décembre 2006 précise cette nouvelle
jurisprudence : « l’exercice du pouvoir réglementaire implique pour son détenteur la
possibilité de modifier à tout moment les normes qu’il définit (…). Toutefois, il
incombe à celui-ci d’édicter pour des motifs de sécurité juridique les mesures
transitoires qu’impose cette réglementation nouvelle lorsque l’application immédiate
de celle-ci porte une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause ».
Ce principe vaut pour l’autorité réglementaire mais non pour le législateur. Sauf en
matière pénale, le Conseil constitutionnel considère qu’une loi peut être rétroactive
pour un motif d’intérêt général suffisant et sous réserve de respecter les décisions de
justice passées en force de chose jugée. Le juge constitutionnel considère, de plus,
que la liberté contractuelle n’est protégée par aucune exigence constitutionnelle. Il
sanctionne cependant seulement des atteintes excessives à l’économie des
conventions et contrats conclus. Le législateur doit faire la balance entre l’intérêt de
l’application d’une mesure nouvelle à des contrats en cours d’exécution et les
atteintes qui en résultent. Cette formulation n’est cependant pas très éloignée des
principes qui servent à la base de l’arrêt KPMG.
Ce principe de sécurité juridique a servi au Conseil d’Etat de fondement pour adopter
deux autres nouveaux principes jurisprudentiels :
- Premièrement, le principe selon lequel le juge peut reporter dans le temps la
date d’effet d’une annulation contentieuse : pour des raisons d’intérêt général
liées à la clarté des situations juridiques, la juridiction peut décider que
l’annulation d’un acte qu’elle prononce ne prendra pas effet à la date à
laquelle cet acte a été pris, c’est-à-dire de façon rétroactive, mais à une date
postérieure : dans un arrêt AC du 11 mai 2004, le Conseil d’Etat a annulé pour
un vice de procédure des arrêtés de 2001 relatifs à des indemnités de
chômage. Il a considéré que l’annulation en 2004 des arrêtés de l’année 2001
avec effet à la date d’entrée en vigueur de ces arrêtés allait créer un désordre
juridique considérable, avec l’obligation de recalculer pour un nombre
considérable de personnes sur plusieurs années leurs indemnités de
chômage avec le cas échéant de nombreux reversements. Par ailleurs, il a
estimé qu’il fallait laisser à l’administration un délai pour tirer des les
conséquences de l’illégalité constatée. Il a donc fixé la date d’effet de sa
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décision d’annulation pour ces arrêtés à une date postérieure au jugement (le
1er juillet 2004).
Cette décision est en fait antérieure à la décision KPMG. Aussi, le terme
« sécurité juridique » n’a pas encore été utilisé dans cet arrêt. Mais cette
jurisprudence est dans la même ligne conceptuelle que l’arrêt KPMG.
D’ailleurs dans des arrêts postérieurs, dans lesquels cette faculté de déplacer
la date d’effet d’une annulation juridictionnelle a été mise en œuvre, il est fait
expressément référence aux nécessités de la sécurité. Tel est le cas d’un
arrêt du 10 novembre 2010, Région du Nord Pas de Calais (concernant le
report d’effet de l’annulation d’une décision de 2006 transférant des agents de
l’Etat à la Région).
Par une décision du 6 octobre 2010 (QPC n° 2010-45), le Conseil
constitutionnel a suivi le même raisonnement. Après avoir constaté, dans le
cadre de la nouvelle procédure permettant de contester la constitutionnalité
d’une loi déjà promulguée, que l’article L45 du code des postes et des
télécommunications électriques était inconstitutionnel, il a estimé qu’une
abrogation immédiate de cet article, qui datait de 2004, aurait pour la sécurité
juridique des conséquences manifestement excessives et reporté la date
d’effet de cette abrogation au 1er juillet 2011.
- Deuxièmement, dans un arrêté Tropic de 2007, le Conseil d’Etat a tiré une
autre application du principe de sécurité juridique : il a décidé que dans
certains cas, les décisions de revirement de jurisprudence ne prendraient effet
que pour l’avenir. Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat a modifié sa jurisprudence
sur les règles de procédure contentieuse applicables à la contestation par des
tiers d’actes administratifs préalables à la conclusion de contrats. Selon
l’ancienne jurisprudence, ces tiers pouvaient attaquer ces actes administratifs
détachables par la voie du recours pou excès de pouvoir. Il a estimé qu’à
l’avenir, ce genre de contestation devait être présenté comme un recours
contractuel. Il a admis que cette modification de sa jurisprudence ne
s’appliquait que pour l’avenir.
On peut ainsi relever trois jurisprudences nouvelles directement et expressément
rattachées au principe de sécurité juridique :
- l’obligation dans certains cas d’aménager des dispositions transitoires ;
- la possibilité de ne pas donner un effet rétroactif à des revirements de
jurisprudence ;
- la faculté de moduler dans le temps les effets d’une annulation contentieuse.
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Il est un 4ème domaine qui devrait être mentionné ici : dans beaucoup de pays un
important domaine d’application du principe de sécurité juridique concerne les
conditions de retrait ou d’abrogation des actes administratifs individuels créateurs de
droits pour les particuliers.
Dans la jurisprudence française, cette question reste cependant traitée, comme dans
le passé, sous le concept de « respect des droits acquis ». Après la reconnaissance
en 2006 par le Conseil d’Etat d’un principe de sécurité juridique dans le droit
français, cette terminologie n’a pas évolué et la méthode d’analyse non plus. Les
arrêts continuent de faire référence au principe de droit acquis et non à celui de
respect de la sécurité juridique. Mais la préoccupation de la sécurité juridique a
conduit le Conseil d’Etat à revoir sa jurisprudence sur plusieurs points depuis une
dizaine d’années.
La jurisprudence cachet n’était donc en réalité pas protectrice.
Le Conseil d’Etat a corrigé cette situation au début des années 2000 :
- arrêt Ternon 2001 : le retrait n’est possible que dans un délai de 4 mois après la
date de la décision (même s’il n’y a pas de mesure de publicité), sauf exception
et cas particuliers ;
- arrêt Soulier 2002 : les décisions à caractère financier peuvent être créatrices
de droit de droit.
Dans le cadre de ces évolutions, le Conseil d’Etat n’invoque pas la sécurité juridique
ou (a fortiori) la confiance légitime. Mais, comme l’a relevé le professeur Delvolvé, la
modification de la jurisprudence « n’a pas d’autres justifications que la sécurité dont
doivent bénéficier les administrés et la confiance qu’ils peuvent légitimement mettre
dans la décision qu’a pris l’administration à leur profit ».
Cette matière n’a cependant pas été revue en profondeur à l’occasion de l’admission
de la notion de sécurité juridique dans la jurisprudence. On peut dire que la
conciliation du principe de légalité (disparition des actes illégaux) et du principe de
sécurité juridique (maintien des actes créateurs de droits) est restée malaisée
complexe et insatisfaisante dans la jurisprudence française.
Pour être complet, il faut aussi signaler que le Conseil d’Etat a consacré un rapport
d’étude en 2006 à la sécurité juridique. Dans ce rapport, il a abordé un autre aspect
de cette notion. Il a souligné le caractère de plus en plus foisonnant de la production
de normes communautaires législatives et réglementaires. Il a aussi constaté la
baisse dans la qualité de rédaction et de formulation des normes juridiques. Mais ces
considérations de sécurité juridique dans la production des normes doivent être
distinguées du principe de sécurité juridique.
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Pour finir, il convient d’indiquer les domaines dans lesquels le Conseil d’Etat na pas
encore donné une application concrète à la notion de sécurité juridique bien que
celle-ci soit directement en cause.
Il faut à cet égard surtout mentionner d’abord la question de l’invocabilité des
circulaires, instructions et directives n’ayant pas le caractère d’actes réglementaires.
Le respect du principe de sécurité devrait logiquement conduire à ce que des prises
de position de l’administration sur l’interprétation du droit ou sur l’application qu’elle
prévoit d’en faire lui soit opposables.
Cette opposabilité est organisée par certains textes de lois spéciaux en matière de
droit fiscal et de droit de la sécurité sociale. Mais elle ne vaut pas de manière
générale et la jurisprudence ne l’a jamais consacrée.
Par ailleurs, la jurisprudence administrative française accepte que la responsabilité
de l’administration est engagée :
- par les promesses non tenues (CE Huileries de Chauny 1964)
- par des renseignements erronés.
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Mais dans le contentieux de la légalité, l’administration ne se voit pas suffisamment
contrainte de prendre en compte les attentes légitimes qu’elle a fait naître.
Pour le Conseil d’Etat, une circulaire, une directive, une instruction de service ou une
autre prise de position de l’administration ne lui est pas opposable si l’autorité en
cause n’a pas en la matière, disposé et exercé un authentique pouvoir réglementaire.
(Si l’administration a un pouvoir réglementaire, on applique à la mesure en question
les règles de contrôle des actes réglementaires).
On connaît les raisons de la réticence de l’administration : reconnaître l’opposabilité
des prises de position formelles de l’administration conduit indirectement à permettre
à l’administration de créer de nouvelles règles, de lier à l’avance son pouvoir
d’appréciation, voire de développer des règles contra legem.
Mais ces inconvénients, s’ils sont admis en droit fiscal et social, pourquoi ne
pourraient-ils pas aussi être acceptés, sous réserve de certains corrections,
concernant principalement les droits des tiers, dans d’autres domaines. Dans la
pratique, les circulaires et directives sont déjà considérées par l’administration, dans
la plupart des cas, comme un engagement à respecter. Le refus de l’administration
d’appliquer ses propres circulaires n’intervient donc qu’assez rarement.
L’Etat actuel de la jurisprudence paraît d’autant plus insatisfaisant qu’elle n’est pas
en cohérence avec les progrès du contrôle juridictionnel exercé sur le pouvoir
d’appréciation de l’administration.
En vertu du principe de sécurité juridique et de confiance légitime, lorsque
l’administration annonce un comportement déterminé, elle devrait en principe s’y
tenir sauf si elle peut justifier de raisons valables de s’en écarter, telles que l’intérêt
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général, les droits des tiers ou la connaissance par le bénéficiaire du caractère
erroné ou illégal de cette mesure.
Enfin, un autre domaine d’application de la sécurité juridique concerne la question de
la régularisation des actes entachés d’irrégularités mais qui sont néanmoins justifiés
au fond, notamment au regard de la confiance légitime.
Il y a quelques progrès qui ont été faits en la matière dans les dernières années par
la jurisprudence en ce qui concerne la substitution de motifs (jurisprudence Hallal CE
6 février 2004) ou la définition des vices de procédures non substantiels (CE 23
décembre 2011 Danthony). Mais il reste au juge administratif français à aller plus loin
dans l’effort consistant à faire prévaloir le bien-fondé substantiel d’une mesure sur
ses irrégularités superficielles qui n’entache pas la légitimité de la mesure. En effet,
la sécurité juridique serait renforcée par la sauvegarde des actes justifiés quant au
fond mais que l’administration a prise de manière irrégulière.
En conclusion, le principe de sécurité juridique a fait une entrée remarquable dans la
jurisprudence française, mais ce principe reste pour le moment cantonné à des
domaines d’application circonscrits. Il reste de larges perspectives d’évolution.
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