Revue française de sociologie

La mise en œuvre d'une politique publique réglementaire : le

défrichement des bois et forêts
Simon Charbonneau, Jean-G. Padioleau

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Charbonneau Simon, Padioleau Jean-G. La mise en œuvre d'une politique publique réglementaire : le défrichement des
bois et forêts. In: Revue française de sociologie, 1980, 21-1. pp. 49-75;

doi : 10.2307/3320900;

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Abstract

Simon Charbonneau and Jean G. Padioleau : Bringing a new regulating policy into process : the cleaning of woods and forests.

This study examines, in two South-West " forest-clad " counties, the application of the 1 lth Provision of the 24 Dec. 1969 Appropriation
Bill. At the same time, it sketches the theoretical frame of the bringing into process of a regulating public policy in France.

Zusammenfassung

Simon Charbonneau, Jean G. Padioleau : Die Durchführung einer geregelten öffentlichen Politik : die Forstwirtschaft.

Dieser Aufsatz untersucht, in zwei « Walddepartements » in Südwestfrankreich, die Anwendung des Artikels 11 des Finanzgesetzes
von 24.12.1969 zur Forstwirtschaft. Er bietet die Gelegenheit zum Rahmen einer theoretischen Untersuchung über die Anwendung
einer geregelten ôffentlichen Politik in Frankreich.

Résumé

Simon Charbonneau et Jean G. Padioleau : La mise en œuvre d'une politique publique réglementaire : le défrichement des bois et
forêts.

Cette étude examine, dans deux départements « forestiers » du Sud-Ouest, l'application de l'Article II de la loi de finance du 24-12-
1969 sur le défrichement des bois et forêts. Cette analyse est l'occasion d'esquisser un cadre d'étude théorique de la mise en œuvre
d'une politique publique réglementaire dans le contexte français.
 R. franc socioi, XXI, 1980, 49-75

Simon CHARBONNEAU et Jean G. PADIOLEAU

La mise en œuvre

d'une politique publique réglementaire :

le défrichement des bois et forêts *

La mise en œuvre d'une politique publique peut être considérée comme un

processus au cours duquel des acteurs sociaux et des ressources sont mobilisés

pour réaliser les objectifs d'une politique préalablement définie. L'étude d'une
mise en œuvre (1) nécessite l'examen conjoint des deux faces de l'action
politique distinguée par R. Aron : le programme d'action appliqué à un problème

donné (policy) et la « politique-domaine » (politics) où sont aux prises des

individus et des groupes. Ce parti pris d'étudier les deux faces de la mise en

œuvre des politiques publiques distingue nos recherches des travaux de policy
science, soucieux de mesurer le succès ou l'échec des politiques-programme;
notre point de vue s'écarte aussi des études qui font fi de l'influence des
caractères propres d'une politique publique sur les acteurs responsables de son

exécution. C'est nous semble-t-il, l'une des faiblesses fondamentales d'un grand

nombre de travaux examinant les rapports Etat central-pouvoir périphérique.

Rien n'assure, à moins de fournir des observations contrôlées et pertinentes que

l'on puisse construire un modèle global centre-périphérie sans tenir compte des
types de politique publique.

Cette recherche
*
a pu être conduite grâce à 1977; [Link], The Missing Link: The
un financement de la DGRST (action concertée : Study of the Implementation of Social Policy,
théorie de la décision et politique publique). Une Washington, D.C., The Urban Institute, 1975;
version différente de ce texte a été présentée au J.L. Pressman et A.B. Wildavsky,
séminaire GAPAC, « L'analyse des politiques Implementation, Berkeley, University of California Press,
publiques » qui s'est tenu à la Maison des 1974; D.S. Van Meter, CE. Van Horn, «The

Sciences de l'Homme (17 février 1978). Nous tenons Policy Implementation Process : a Conceptual
à remercier les fonctionnaires qui à des titres Framework », in Administration and Society,
divers ont permis de réaliser cette étude en toute vol. 6, n°4, février 1975, pp. 445-488; et le
liberté. numéro spécial « Implementation Analysis » de la
(1) Parmi les principaux travaux étudiant la revue Policy Analysis, été 1975, publié sous la
mise en œuvre des politiques publiques, citons : direction de W. Williams. Un compte-rendu des
E. Bardach, The Implementation Game, ouvrages de Bardach et al. est publié dans la
Cambridge, Mass. Institute of Technology Press, revue Les analyses de la S.E.D.E.I.S., 3. n°

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Le dessein de cette contribution consiste à esquisser un cadre d'analyse des

rapports entre le centre et la périphérie â l'occasion de la mise en oeuvre une
politique publique. Cette étude examine une politique réglementaire qui résulte

de l'article 11 de la loi de finance rectificative du 24/12/1969 sur le

défrichement des bois et forêts dont on a pu suivre l'application dans deux départements
« forestiers » du Sud-Ouest (2). Cet article 1 1 substitue au système de la
déclaration et de l'opposition administrative la procédure de l'autorisation préalable de
défrichement ; il crée aussi une mesure fiscale : la taxe sur le défrichement des
bois et forêts (3). Nous esquisserons d'abord un cadre d'analyse de la mise en

oeuvre d'une politique publique réglementaire avant d'interpréter l'application de

l'article 1 1 .

La mise en œuvre pure d'une politique réglementaire.

La mise en oeuvre d'une politique publique doit être analysée comme une

succession de séquences d'action sociale survenant après qu'une politique

(policy) aura été légalement définie. Les systèmes d'action sociale désignent des
ensembles plus ou moins organisés d'acteurs occupant des positions hétérogènes
(élites politiques ou administratives, entrepreneurs, etc.) porteurs d'intérêts
multiples qui poursuivent des buts plus ou moins clairs et manipulent des ressources

variables en nature et en volume. Action sociale ? Ceci veut dire que les acteurs

(2) L'analyse développée dans les pages que, Droit de la protection de la Nature et de
suivantes ne prétend donc pas être généralisable à l'Environnement, Paris, L.G.D.J., 1973, pp. 444-

des politiques publiques autres que les politiques 463.

réglementaires : toute action d'intervention de la (4) Cet exposé ne doit pas induire en erreur :

puissance publique visant à obtenir d'acteurs des la présentation formalisée du cadre théorique a
conduites conformes aux normes (ex. : été mise au point après les premières analyses

autorisation,
paiement de taxes) prescrites par des des observations recueillies. La procédure
dispositions législatives et administratives. Si le cadre d'enquête utilisée s'inspire en effet de la démarche
d'analyse offert ici semble généralisable à connue sous le vocable de Grounded Theory
nombre de politiques réglementaires, l'objet singulier (. Glaser et A. Strauss) où l'élaboration
d'une politique n'est pas sans influence sur les théorique et l'examen des données s'interpénétrent

modalités concrètes qu'elle revêt. Cf. notre sans cesse (B. Glaser et A. Strauss, The
Les R. An- Grounded
analyse politiques réglementaires avec Discovery of Theory, Chicago, Aldine,
gelwar, ESSEC, 1978. Les autres types de 1966). En particulier cette construction par la
politique publique définis par Th. Lowi et al. raison critique d'un cadre d'analyse permet de
(distributive, redistributive, institutionnelle) appellent dessiner des univers d'actions possibles. Et
des recherches particulières (Th. Lowi, « précisément, l'analyste, se plaçant en situation

Business, Public
American Policy, Case Studies and d'observateur s'efforce de « révéler », pour parler

Political Theory», World Politics, 16, juillet comme les économistes, les stratégies des acteurs

1964, pp. 689-699). en comparant les actions possibles et celles

(3) Ces nouvelles dispositions sont présentées effectivement suivies. Par suite, l'analyse des actions
sous un juridique
angle dans S. Charbonneau, qui n'apparaissent pas dans la réalité devient
« Etude relative à la nouvelle législation sur les essentielle. Cette procédure est, nous semble-t-il,
défrichements », article à paraître dans la Revue un garde- fou utile pour éviter les pièges

du Droit de l'Environnement, et dans J. Lamar- multiples des interprétations ex-post.

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n'existent jamais que dans leurs rapports d'interaction avec d'autres agents (5).
L'étude de la mise en œuvre décompose ainsi le déploiement d'une politique

publique en une suite de décisions interdépendantes (ex. : le vote d'une loi,

l'écriture, la réception ou la non-réception d'une circulaire, etc.); chaque

décision est le produit d'un système d'action (agents, ressources) dont on examine le
fonctionnement; l'enjeu final est autant que faire se peut de reconstruire le
système d'action global dans lequel se développe la politique publique.

Cette idée de système d'action sociale met en évidence un trait essentiel de la

mise en œuvre, celui de la perturbation. Toute nouvelle politique publique

perturbe avec plus ou moins d'ampleur les modalités habituelles de conduite des
agents sociaux concernés. Définir, édicter une mesure, appeler à la mettre en

pratique mobilisent des acteurs ou dérangent des intérêts ou des croyances, font
naître des accords et des conflits. La mise en œuvre crée des problèmes : toute
différence perçue entre les états réels d'une situation et ses états désirés ou

attendus. En conséquence, le principe foncier de la mise en œuvre pure, comme

dirait B. de Jouvenel, vise à obtenir que dans des contextes perturbés des agents

multiples (B,,...,Bn) accomplissent les actions (X,, ...,

Xn) souhaitées par les
acteurs (A,, ...,
An) et favorables à la venue des effets attendus (Y,, ...,
Yn).

Le problème fondamental de la mise en œuvre, ou pour tout dire de l'action

politique, est donc celui de l'ordre (6). Imaginons la mise en œuvre d'une
politique publique où tout pourrait et devrait être programmable : l'univocité, le
certain et l'unanimité régleraient tous les éléments des systèmes d'action. Dans
de tels systèmes d'action, la notion de mise en œuvre aurait-elle encore un

sens ? On peut en douter car il n'y aurait pas à proprement parler action entre

les éléments du système mais automatisme, ce qui n'est pas le même chose.

A l'autre extrême, quand dans les opérations de mise en œuvre, tout, c'est-à-dire

n'importe quoi, peut se produire, le résultat porte un nom : le chaos. Autrement

dit, la mise en œuvre est un phénomène stochastique où il n'y a pas de
correspondance totale entre les situations possibles et les réponses et dès lors
apparaît la nécessité de décisions : faire ou ne pas faire tel acte. Mais si les
décisions fleurissent de tous bords, des phénomènes d'anarchie risquent

d'entraver le déroulement du programme d'action. La mise en œuvre d'une politique

s'efforce donc d'établir un ou des ordres plus ou moins heureux entre les
éléments programmés et discrétionnaires. Et ces ordres naissent du fait que les
acteurs respectent et partagent des contraintes, perçoivent des conditions de
succès ou d'échec, repèrent des alternatives, formulent des compromis.

(5) Comme l'écrit M. Weber : « l'action est Autres; (ii) la projection de significations et (iii)
sociale dans le mesure où, du fait de la signifïca- l'influence des représentations qu'ils ont des Au-

tion subjective que l'individu ou les individus qui très et de leurs propres actions,

agissent y attachent, elle tient compte du com- (6) Cette présentation succincte de l'analyse
portement des autres et en est affectée dans son des systèmes d'action sociale doit beaucoup au

cours». Theory Social and

of Economie Organi- travail de W. Buckley, Sociology and Modem
zation, New York, Free Press, 1964, p. 88. System Theory, Englewood Cliffs, New Jersey,
dans les des Prentice Hall, 1967, chap. IV, «Acts Inte-
Ainsi, stratégies acteurs s'insèrent and

toujours : (i) la présence (réelle ou imaginée) des ractions », pp. 82-94.

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Dans ce cadre de pensée, l'agent social est d'une manière ou d'une autre

toujours actif : les acteurs sociaux engagés dans une mise en œuvre font face à
des problèmes qu'ils s'efforcent avec plus ou moins de bonheur de cerner et de
dépasser ou non. Les actions entreprises sont dites actions stratégiques

lorsqu'elles présentent une nécessité absolue perçue par l'agent; soit qu'elles

engagent sa survie, soit qu'elles aient des conséquences notables et relativement

durables sur la manière dont il exerce ses activités. Quant à la stratégie, elle

désigne l'orientation générale obligée dans le choix des actions stratégiques.

Les choix stratégiques des bureaucraties publiques se situent en général plus

au niveau des conditions d'activité qu'à celui des engagements fondamentaux de

survie, puisque nombre des missions et des procédures qu'elles suivent leur sont

imposées par le cadre légal-légitime du système politico-administratif. Dans le

contexte en effet d'une politique publique, tout spécialement celle appartenant à
la sphère des politiques réglementaires, agents et systèmes d'action apparaissent

dominés par un trait normatif : leur qualité de « publique » (7). Introduisons à ce

propos l'idée de « constitution organisationnelle » dont fait état M. Zald (8).

La formule désigne l'univers hétéroclite des accords tacites ou explicites, codifiés

ou informels qui définissent les identités collectives des agents, qui délimitent les
droits, les responsabilités, les obligations et les ressources légitimes des acteurs.

L'un des premiers éléments de la constitution organisationnelle d'une politique

publique est celui de la hiérarchie. Un acteur politico-administratif détenteur

d'une légitimité légale-rationnelle (« centre techno-bureaucrate ») exige de ses

subordonnés (périphérie bureaucratique) l'application de directives sous

certaines conditions (9) : quelques-unes sont contingentes à l'objet même de la

politique (ex. : politique industrielle), d'autres relèvent des caractéristiques d'une
bureaucratie publique (neutralité des agents, impersonnalité, universalité de la
Règle) ou de dispositions de l'appareil juridique en vigueur (ex. : hiérarchie des
actes juridiques). Cette exigence de conformité à des principes s'associe à celle de
responsabilité : les citoyens, à des titres divers, peuvent exercer un recours

lorsqu'ils constatent des écarts entre les conduites légitimes, attendues d'une
bureaucratie légale -

rationnelle responsable de l'exécution d'une politique, et

les pratiques réelles de cette bureaucratie. En outre, comme le voit bien

J. Dewey (10), une action est également publique par ses conséquences induites
sur d'autres acteurs qui, bien qu'ils ne participent pas directement à la dite
action, peuvent avoir le droit d'intervenir. L'appareil techno-bureaucrate péri-

(7) Ce caractère flagrant nécessite des remar- P. Self, Bureaucracy or Management, Londres,
ques tant l'étude des organisations est peu diserte G. Bell and Sons, 1965.
à ce propos -

quand elle ne balance pas par (8) M. Zald, "Political Economy : a Frame-

dessus bord cette dimension essentielle. Un point work for

Comparative Analysis", in M. Zald
de vue similaire est développé par des auteurs (éd.), Power in Organizations, Nahsville, Tenn.,
britanniques, cf. en particulier les remarques de Vanderbilt University Press, 1970, pp. 221-261.
D. Keeling, Management in Government, Lon- (9) Nous emploierons indifféremment
cendres, Allen and Unwin, 1972; M.J. Hill, The tre, centre techno-bureaucrate; périphérie, péri-

Sociology of Public Administration, Londres, phérie-bureaucratique, ou tout bonnement Ad-

Weindenfeld and Nicholson, 1972; C.R. Hi- ministration.

nings et al, Public Organizations and Planned (10) J. Dewey, The Public and its Problems,
Social Change, Paris, EGOS/MSH, 1975; New York, Holt, 1927, pp. 12-17.

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phérique ou central responsable de la mise en œuvre se trouve ainsi sous le

surveillance (i) d'assujettis circonscrits par la politique publique, (ii) d'organes de
contrôle (autorités judiciaires) et (iii) de publics externes d'une grande variété

(mass media, élites politiques, opinions publiques, administrations concurrentes,

etc.). Ces derniers par leur mobilisation peuvent soudain agir et se transformer
en « acteurs-surveillants » des activités des fonctionnaires.

Le dilemme d'action : universalisme-particularisme

Au cours d'une mise en œuvre, les acteurs, et singulièrement les agents

publics (11), rencontrent une myriade de problèmes et de conjonctures qu'ils

doivent sinon résoudre, tout au moins contenir. La complexité est une de ces

conjonctures et son traitement nous semble crucial pour comprendre la mise en

œuvre d'une politique réglementaire. Dans le langage de la théorie des

organisations,
la complexité désigne l'hétérogénéité et la multiplicité plus ou moins

grandes d'informations dont les acteurs responsables de l'exécution d'une

politique doivent tenir compte. Plus la complexité s'élève plus l'action des agents

risque d'être délicate (12). Un fonctionnaire éprouve, par exemple, cette

complexité lorsqu'il perçoit des écarts entre les dispositions générales, abstraites,
formulées par le législateur et les situations concrètes auxquelles il doit faire
face. Ces sentiments de complexité peuvent naître (i) d'objectifs ambigus ou

contradictoires, (ii) de dispositions incomplètes ou mal formulées, (iii) de

problèmes pratiques d'administration d'une politique, ou (iiii) de la diversité des
populations d'acteurs (13). Ainsi, pour des fonctionnaires en présence de
situations concrètes, des normes d'interdit ou d'autorisation plus strictes ou plus

laxistes que celles inscrites dans les textes semblent nécessaires pour mener à
bien leur mission. Certes les conjonctures de complexité revêtent de multiples

facettes selon les circonstances. Cependant, parmi les problèmes auxquels font
face les politiques réglementaires, un dilemme d'action, nous dirait T. Parsons,
les domine. Ce dilemme d'action, nous semble-t-il, est issu peu ou prou de
tensions entre les pôles de l'« universalisme » et du « particularisme ». Soit Ego
(fonctionnaire, administré, etc.) juge les situations ou les autres acteurs (Alter)
d'après des critères généraux applicables d'une manière universelle aux acteurs

ou aux situations analogues; soit Ego écarte les critères généraux de jugement et

recourt à des normes ne s'appliquant qu'à l'acteur ou à la situation pris dans

leur singularité. Très souvent le fonctionnaire applique la Règle sans égard pour

les caractères particuliers des assujettis (universalisme); non moins souvent, le

(11) Tout 1972, 6, 1, 1-21 R.B. Duncan, "Characte-

au long des pages suivantes nous pp. ;

prenons le parti de nous placer plus spécialement ristics of Organizational Environments and

point de vue des acteurs-fonctionnaires. ceived Environment Uncertainty", Administra-

Perdu

(12) Nous nous appuyons ici sur les travatux five Science Quarterly, 17, 3, sept. 1972,
de la sociologie des organisations et plus spécia-
pp. 313-327.
Iement sur les contributions de John Child, "Or- (13) Faute de place nous nous permettons de
Environment and Perfor- renvoyer aux exemples concrets décrits dans
ganizational structure,
mance, the Role of Strategic Choice", Sociology, R. Angelmar, J. Padioleau, op. cit.

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Revue française de sociologie

fonctionnaire interprète le règlement afin de tenir compte de la singularité des

citoyens et des situations (particularisme) (14). Dans la pratique, le dilemme
d'action universalisme-particularisme correspond à des actions stratégiques qu'il

est nécessaire de distinguer.

Dans la stratégie de l'universalisme où l'application uniforme de la Règle de
droit est la norme, les fonctionnaires, et en général les citoyens, attendent et

préfèrent l'action stratégique d'autorité: action stratégique attendue car tout un

chacun doit exécuter et respecter la Règle de droit, préférée pour des raisons

d'économie et de sécurité des biens ou des personnes. Mais surtout,

l'universalisme est une source fondamentale de l'autorité légale -
légitime des pouvoirs

publics. L'autorité est une relation de commande où (B), l'assujetti d'une

politique réglementaire, consent à obéir aux ordres (x) de (A), le fonctionnaire ; aux
yeux de (B), (x) et (A) apparaissent légalement légitimes -

y compris, le cas

échéant, l'appel à la contrainte. Mais si les pouvoirs publics acceptent une

stratégie particulariste d'application de la Règle, des rapports d'un autre style

vont poindre entre les administrés et les fonctionnaires. En effet, dans la relation

d'autorité légale-légitime idéale peu de contingences surviennent : (A) et (B) ont

des droits et des obligations réciproques perçues comme telles.

A l'inverse, les actions stratégiques du particularisme qui visent à permettre

l'aménagement de la Règle introduisent de la discrétion entre les partenaires (A)

et (B). L'une d'entre elles peut être une action stratégique de pouvoir : le
fonctionnaire (A) introduit pour mille et une raisons des contingences dans sa

relation avec l'administré (B). « Etant donné votre situation, dit (A) à (B), je vais

vous exempter du paiement de cette taxe bien que les textes ne le prévoient

pas ». Ou encore, l'appareil techno-bureaucratique a recours à des actions

stratégiques particularistes dites influence : les connaissances, l'expérience du

fonctionnaire lui permettent de conseiller l'assujetti. Par exemple, (A) conseille à
(B) de présenter son dossier de telle manière pour obtenir l'autorisation de
construire. Parfois, l'aménagement de la règle s'accompagne de contreparties,
l'action stratégique correspond alors à Yéchange -

qui peut aller parfois jusqu'à

la corruption. Enfin, confrontés à des situations de complexité aiguë, les
pouvoirs publics peuvent tout simplement ne rien faire : la stratégie déployée est

celle du retrait. Une stratégie qui se veut universaliste tend ainsi vers des actions

« programmées » (H. Simon) tandis que les stratégies particularistes ou celle du

retrait entraînent les fonctionnaires dans l'univers des « décisions critiques ».

Selon H. Simon, une action peut être dite programmée dans la mesure où les
règles et les critères qui définissent les réactions des agents apparaissent

stéréotypés et routiniers. Dans une « décision critique » (Ph. Selznick) il y a rupture de

ces programmes standardisés d'action : l'acteur social se trouve dans l'obligation,
à cause du caractère inédit ou anormal de la situation rencontrée, d'exercer une

(14) Une description vivante et imagée du cembre 1971, pp. 70-98 : «Plus on comprend,
dilemme d'action universalisme-particularisme moins on surveille la réalisation. Plus on est près

est donnée par Cleus Flavius (pseudonyme d'un de la base, moins on saisit les finalités et les
haut fonctionnaire) dans un article intitulé « Le raisons » (p. 74).
Prince enchaîné », dans la revue Foi et Vie, dé-

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capacité reflexive : c'est-à-dire d'examiner des alternatives et de prendre des

risques (15).
Quels acteurs peuvent user de l'une ou de l'autre de ces stratégies ? Nous
voyons dans ce choix des éléments essentiels nécessaires à tout modèle centre-

périphérie. Si les administrations locales modifient seules les stratégies d'action

voulues par le centre, l'expression pouvoir périphérique apparaît pertinente.

Toutefois, rien n'assure que la périphérie puisse décider seule ou qu'elle impose
ses vues au centre par suite des phénomènes d'incertitude et de conflit qui

interfèrent.

Un modèle interactionniste centre- périphérie :

la gestion quotidienne de l'incertitude et du conflit

Un décideur éprouve un sentiment d'incertitude pour deux raisons (16):

(a) un défaut d'information sur son environnement : (i) parfois l'acteur ne

peut prévoir avec certitude les événements susceptibles d'affecter ses choix ou

(ii) il ne connaît pas avec précision les liens de causalité entre les éléments de son

environnement ;
(b) les caractères intrinsèques à l'environnement : (i) ce dernier est instable ou

(ii) l'acteur n'a pas ou peu de contrôle sur l'environnement.

Quand le centre est l'entrepreneur de la politique publique, l'option du retrait

apparaît peu vraisemblable -

tout du moins à l'origine du déploiement de la
politique. En revanche, cette stratégie peut être très tôt considérée comme

pertinente par la périphérie. Les services extérieurs des Ministères et/ ou les
Préfectures sont convaincus de l'hostilité des assujettis potentiels à la règle de
l'universalité; en même temps ils ont le sentiment de ne pas pouvoir les
contrôler. Le retrait est praticable, à la condition de rendre sinon impossible tout
au moins incertaine, la réaction normale du centre. Pour ce faire, la périphérie

mobilise des soutiens locaux, ou camoufle le retrait au regard du centre, ou

encore, persuade celui-ci de l'opportunité d'un retrait. Quel que soit le cas de
figure, discrétion oblige car des publics-surveillants peuvent dénoncer l'abus de
cette stratégie sur le devant de la scène sociale et politique.

En théorie, la stratégie opposée, celle de l'universalisme, ne soulève pas de

problèmes d'incertitude au centre : l'universalité de la Règle est la norme à
suivre. Quand bien même le centre éprouverait-il des sentiments d'incertitude,
l'attachement à la Règle peut lui permettre de les ignorer ou d'agir comme s'il se

(15) Ces distinctions de H. Simon et 1 1, 1966, pp. 179-206.

Ph. Selznick sont aussi reprises dans l'analyse (16) Ici nous nous inspirons de l'excellente
d'une bureaucratie municipale par B. Walter, revue de la notion d'incertitude, employée trop
"Internal Control Relations in Administrative souvent à tort et à travers, effectuée par

Hierarchies", Administrative Science Quarterly, R.B. Duncan, op. cit.

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Revue française de sociologie

trouvait engagé dans une situation de certitude (17). Dans ce cas, les exigences

fondamentales de l'action du centre sont celles d'une communication et d'une

surveillance étroites des bureaucrates périphériques -

toutes choses qui

peuvent excéder les ressources du centre (18). Autre situation: l'expérience, le

diagnostic, les avertissements de la périphérie suggèrent au centre d'éviter
l'empressement, de tenir compte de l'incertitude par la recherche d'informations,
par l'établissement de délais d'application et/ou par la persuasion (19). Mais ces
procédés de gestion de l'incertitude exigent (i) des ressources, (ii) du temps qui

peut être préjudiciable à l'urgence d'une politique, et (iii) une certaine

dépendance vis-à-vis des informations communiquées par la périphérie. Quoi qu'il en

soit, dans ces situations, le centre demeure l'acteur essentiel responsable des
actions stratégiques.

Si la périphérie est sceptique sur la pertinence de l'option universaliste du

centre, elle peut considérer des actions stratégiques particularistes. Le choix

d'une stratégie particulariste risque cependant de mettre la périphérie dans

l'embarras. Les conditions nécessaires, qui sont proches de celles requises par

l'action stratégique du retrait (soutiens locaux, dissimulation), ne sont pas

toujours présentes. Ainsi, en tant que dérogation discrétionnaire, les actions

stratégiques de pouvoir engagent-elles la lourde responsabilité des agents

périphériques. La charge apparente de cette responsabilité va dépendre

principalement de la visibilité des actes de pouvoir ou, avec plus de réalisme, des
conséquences visibles de ces actes, auprès du centre, des assujettis potentiels et

des acteurs-surveillants. La périphérie, peut-on conjecturer, usera de ces actions

stratégiques de pouvoir avec prudence et s'efforcera d'obtenir l'aval du centre.

En revanche, le caractère plus discret et l'absence d'engagement contraignant

des actes d'influence favorisent la latitude d'action de la périphérie. Quant à

l'échange, l'incertitude y fait peu problème s'il est légal-légitime; s'il est

discrétionnaire (ex. transaction) ou corrompu, la réserve dans la première hypothèse,

le secret dans la seconde, sont requis.

Au regard du centre, une stratégie particulariste rend plus incertains les effets

attendus d'une politique ; elle nécessite des procédures de communication et de

contrôle à la fois plus étroites et plus différenciées (20). Néanmoins dans
l'hypothèse où le centre accepte de son plein gré ou à la suite de pressions une

stratégie particulariste, l'autonomie de la périphérie ne nous semble pas

inéluctable
(21). Bien au contraire : en face de décisions critiques, caractéristiques d'une

(17) Pour un inventaire de l'influence de ces (19) K.R. MacCrimmon, R.N. Taylor, op.

mécanismes de perception, cf. la contribution de cit., 1402-1413.

pp.

K.R. MacCrimmon, R.N. Taylor, "Decision (20) Cf. A.H. Van de Ven, A.L. Delbecq :

Making and Problem Solving", dans The Hand- "Determinants of coordination modes within or-

book Organizational Psycho- American Sociological

of Industrial and ganizations", Review,
logy, Rand 1975, 1397- 2, 322-338; V.A.
Chicago, McNally, pp. vol.41,
n°

avril 1976, pp.

1453. Thompson, Organization in Action, New York,

(18) Ces conditions de communication et de Me Graw Hill, 1967, pp. 54-65.
surveillance sont répertoriées dans Van Meter et (2 1 ) La périphérie peut être dite autonome
Van Horn (op. cit.), H. Kaufman, Administra- quand elle décide d'une action sans avoir à en

tive Feedback, Washington, D.C., The Brookings référer au centre.

Institution, 1973.

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stratégie particulariste, la périphérie peut préférer s'en remettre à la

responsabilité
expresse du centre; à l'inverse, les actions programmées d'une stratégie

universaliste seraient celles où en définitive la périphérie exercerait le plus son

autonomie. Du point de vue même des assujettis, une stratégie particulariste

crée des zones d'incertitude dans l'application de la Règle -

empressons-nous

de le dire : pour certains d'entre eux, à cause des inégalités de ressources entre

administrés. L'un des périls de toute stratégie particulariste est de faire naître

chez certains assujettis des doutes générateurs de conflits sur les valeurs de la
constitution organisationnelle d'une politique publique.

La gestion des conflits

Dans un conflit, (i) les auteurs dépendent les uns des autres, (ii) leurs
préférences s'opposent, (iii) la situation est perçue comme conflictuelle. Il est

nécessaire de distinguer les conflits de nature bureaucratique et ceux que nous

qualifierons, à la suite de L.R. Pondy (22), de politiques, ces derniers portant sur

la convenance même des stratégies et des actions stratégiques choisies. Les

conflits bureaucratiques, qui prolifèrent notamment au cours du déploiement
d'une stratégie universaliste, touchent des points particuliers d'une stratégie ou

d'une action stratégique. En général, le recours à l'autorité, la persuasion,

l'information ou à des stimulants matériels permet de résoudre nombre de
conflits bureaucratiques -
fût-ce aux dépens de l'efficacité ou de l'efficience des
programmes d'action (23). Par contre, les conflits politiques qui contestent

l'autorité, l'expertise, l'équité de l'appareil administratif central ou périphérique

compromettent les modes de résolution (24).

Quels que soient les choix stratégiques effectués, l'apparition de réactions

génératrices de tensions politiques entre le pouvoir administratif et les publics

d'assujettis ou externes dépend en grande partie de leurs perceptions des coûts et

des bénéfices liés aux options stratégiques. Tout d'abord les acteurs sociaux

paraissent plus sensibles à des gains ou à des coûts à court terme. Des
observations contrôlées ou des résultats d'expérience en témoignent : les acteurs

sociaux portent plus d'attention aux menaces à court terme qu'aux dividendes
lointains (25). Ensuite, l'impact des coûts et des bénéfices varie selon le degré de
concentration sur des acteurs sociaux : plus les bénéfices d'une option straté-

(22) L.R. Pondy,

"
Organizational Conflict : (24) Bien évidemment, des conflits bureau-

Concepts and Models ", Administrative Science cratiques servent parfois de paravant ou se trans-

Quarterly, 304- forment

vol. 12, n°

2, sept. 1967, pp. en conflits politiques.

314: "Variations of Organizational Conflict", (25) H. Raiffa, Decision and Analysis, New
Administrative Science Quarterly, vol. 14, 4,
n°

York, Addison-
Wesley, 1968, pp. 91-94;
dec. 1969, pp. 499-505. F. Mosteller et Ph. Nogee, "An Experimental
(23) Cf. J.G. March, H.A. Simon, Les or- Measurement of Utility", Journal of Political
ganisations, Paris, Dunod, 1974, chap. ??, Economy, vol.59, oct. 1951, pp. 371-404;
pp. 1 10-133; R.H. Hall, Organizations: Struc- [Link], Political Organizations, New
ture and Process, Englewood Cliffs, New Jer-
York, Basic Books, 1973, chap. 8 et 10.
sey, Prentice Hall, 1972, chap. VII, pp. 203-243.

57
Revue française de sociologie

gique atteignent des groupes sociaux homogènes et limités en taille plus ces

derniers en accepteront les coûts (26).

L'examen de la répartition des coûts et des bénéfices permet alors de déduire
des zones possibles et probables de conflits politiques. Les assujettis se

désintéressent des choix stratégiques quand les coûts et les bénéfices apparaissent

diffus. Si les coûts sont diffus et les bénéfices concentrés des pressions peuvent

être exercées sur l'appareil administratif mais celles-ci seront d'une intensité
limitée. En revanche, selon toute vraisemblance, les pressions seront plus fortes
dans deux situations : (i) des coûts concentrés s'associent avec des bénéfices
diffus, (ii) des coûts et des bénéfices concentrés s'entremêlent. Cependant, ces cas

de figure n'impliquent pas des lignes d'action similaires en ce qui regarde

l'Administration. Dans l'hypothèse où les fonctionnaires font face à des coûts et

à des bénéfices concentrés, assujettis et administrateurs peuvent établir des

échanges. L'existence de coûts concentrés et de bénéfices diffus place

l'administration dans un autre contexte : dans ce cas, les assujettis, en tout ou partie,
réclament une stratégie qui réduise les coûts, mais l'Administration ne peut

défendre cette politique. Le premier cas laisse, nous semble-t-il, une certaine

liberté d'action à la périphérie bureaucratique ou au centre pour trouver des

compromis, tandis que la seconde situation apparaît beaucoup plus délicate.

Aussi, dans cette dernière éventualité, la décision d'une option stratégique

appartient-elle au centre techno-bureaucrate.

Cette analyse confirme l'ambiguïté des options du particularisme et du retrait.

Celles-ci, en prenant des libertés avec la Règle de l'universalisme, tentent

d'assouplir, d'aménager, voire de réduire à néant, l'intervention réglementaire.

De ce point de vue, elles peuvent s'analyser comme des modes de résolution de

conflits. Mais de telles stratégies peuvent transformer la perception de la
politique réglementaire : l'application de celle-ci peut prendre l'aspect d'une faveur.
Des processus d'inégalités créateurs de sentiments de frustration risquent alors

de se développer, et d'aucuns parmi les assujettis s'estimant, à tort ou à raison,

lésés peuvent réagir, ne serait-ce qu'au nom du principe de l'égalité de tous
devant la loi (27). Dès lors, à leur tour, les options stratégiques déviantes de la
Règle demandent aussi à être évaluées en fonction des coûts et des bénéfices
entraînés parmi les assujettis.

Du côté des acteurs-surveillants et tout spécialement parmi les publics

externes l'erreur serait de s'en tenir à un usage mécanique du schéma utilitariste

coûts-bénéfices. Certes les acteurs-surveillants se mobilisent d'autant plus quand

les coûts perçus sont élevés. Or l'hétérogénéité, la multitude de la plupart des

publics externes entravent les probabilités d'une mobilisation intense. M. Oison
le montre fort bien : plus un groupe social est important, plus est faible la

(26) J.Q. Wilson, op. cit. Paris, L.G.D.J., 1961, tome I, p. 261). Cette am-

(27) C'est dire l'ambiguïté du recours au biguité n'échappe pas à l'attention de juristes : S.
pouvoir discrétionnaire de l'Administration selon Charbonneau, op. cit.; Ch. Debbasch, «Le dé-

lequel « en présence de circonstances de fait don- clin du contentieux administratif ». Recueil Dal-

nées, l'autorité administrative est libre de prendre loz, 1 967, p. 95 ;

L.J. Chapuisat, « Le droit ad-

telle ou telle décision (...) autrement dit, lorsque ministratif et l'épreuve de l'urbanisme déroga-

sa conduite ne lui est pas dictée à l'avance par le toire », A.J.D.A., janvier 1974, page 3 et suivan-

droit » (A. de Laubadère), Droit Administratif, tes.

58
 Simon Charbonneau et Jean G. Padioleau

fraction de l'avantage total dont peut bénéficier un seul individu, plus est réduite

la probabilité qu'un intéressé obtiendra un avantage personnel suffisant pour

supporter seul la charge du financement, plus, enfin, sont élevés les coûts

d'organisation volontaire et collective. A l'inverse, plus le nombre des intéressés

est limité plus il y a de chances qu'ils entreprennent des actions collectives

volontaires (28). En conséquence, quand bien même seraient-ils convaincus du

bien-fondé ou du caractère admissible des coûts entraînés par une politique

réglementaire, les acteurs les plus immédiatement visibles et présents dans le

champ de perception des fonctionnaires demeurent les groupes d'assujettis
récalcitrants et organisés. Les publics externes occupent en général un rang
secondaire dans leurs préoccupations à moins que des entrepreneurs politiques,
nous dirait B. de Jouvenel, ne se saisissent du problème. Ou encore,
l'Administration se mue en entrepreneur politique, dans l'espoir de faire état d'une
surveillance active des publics externes -

nonobstant les obligations de réserve

et de neutralité.

Pour prévenir ou contenir les conflits induits par les options stratégiques du
particularisme ou du retrait, deux dimensions s'imposent aux responsables des
choix stratégiques : le taux d'homogénéité des groupes favorables ou

défavorables
à tel ou tel choix stratégique, et le volume des ressources mobilisables dont
disposent ces derniers. Nous l'avons vu, les menaces de conflits s'élèvent si

l'Administration s'engage dans l'application générale d'une stratégie particula-

riste ou de retrait sans tenir compte de l'homogénéité des cibles. Aussi, l'appareil
administratif préfère-t-il, pouvons-nous conjecturer, scinder les publics atteints

par un choix stratégique en catégories dont la segmentation idéale serait celle où

les variances intra-groupes seraient minimales et les variances inter-groupes

maximales. Ici, l'option stratégique apparaît adaptée aux membres d'une

catégorie,
tandis que l'Administration peut faire valoir les états totalement différents
des autres catégories. Ainsi, pour conclure, la gestion de conflits éventuels
associée aux conjonctures de complexité et d'incertitude incite-t-elle l'appareil
administratif à user de stratégies mixtes, où s'entremêlent des éléments d'univer-

salisme, de particularisme et de retrait.

Toutefois, dans la réalité, ce synopsis de stratégies et d'actions stratégiques est

inséparable d'un examen des circonstances de formulation et de décision d'une

politique. Ce serait, nous semble-t-il, commettre une belle bévue que d'établir
une rupture entre les stades précédant l'obtention du certificat de légalité d'une
politique et les phases intrinsèques de mise en œuvre. A notre avis, les
circonstances de la formulation et de la prise de décision légale hypothèquent pour une

bonne part les actions de l'appareil administratif et des publics d'assujettis ou de

surveillance. Les circonstances dessinent les devenirs de telle ou telle politique

publique en créant soit des ressources favorables à l'accomplissement des

programmes d'action, soit des préjudices et des contraintes (29). Il suffit pour s'en

convaincre d'étudier la réglementation des bois et forêts.

(28) M. Oison, The Logic of Collective Ac- (29) Ce point de vue est développé dans no-

tion, Cambridge, Mass., Harvard University tre étude avec R. Engelmar sur les politiques

Press, 1965. réglementaires (op. cit.).

59
Revue française de sociologie

Le déploiement d'une politique forestière

Dans cet exemple, la demande d'une politique réglementaire provient d'une

unité de l'appareil techno-bureaucrate, la Direction des Forêts, qui réussit sans

soutien politique à l'inscrire sur l'agenda du Gouvernement. Après 1965, la

Direction des Forêts se préoccupe des défrichements consécutifs à la croissance

urbaine, à des opérations industrielles ou à des spéculations agricoles. Ces

défrichements importent d'autant plus que le Gouvernement s'inquiète des
importations croissantes de pâte à papier (30). Dans ce contexte, c'est sans trop
de difficultés que le Direction des Forêts obtient l'accord pour une législation
plus rigoureuse du Ministre de l'Agriculture, des services compétents du
Ministère des Finances et du Premier Ministre -
à la condition, rapporte un haut
fonctionnaire, de faire preuve de «doigté politique » (3 ). La
1 préparation du
texte définitif est prompte et discrète : le Ministère de l'Agriculture ne consulte

aucun groupe professionnel, il ne mobilise aucune des forces sociales, politiques,

administratives, susceptibles de soutenir l'entreprise. Cette discrétion s'impose

aux yeux des « entrepreneurs technocrates » car l'objet des dispositions apparaît

éminemment conflictuel. Les intérêts sylvicoles ne risquent-ils pas en effet de

mobiliser des parlementaires sur le thème de la défense du droit de propriété ?
De plus, les mobiles d'efficacité et de justice imposent réserve et célérité (32).
Concrètement, le pouvoir politico-administratif introduit fortuitement dans la loi
de Finances rectificative (1969), parmi un ensemble hétérogène de mesures, un

article soumettant à la ratification parlementaire le régime d'autorisation

préalable des défrichements et l'instauration d'une taxe. Le recours à la loi de Finances
rectificative est une procédure normale lors de la création d'une taxe mais en

même temps le Gouvernement évite un débat général sur la politique forestière

réclamé par les sylviculteurs.

En définitive, dans ce contexte, le soutien parlementaire nécessaire au

passage du projet de loi ne laisse qu'une stratégie au pouvoir politico-administratif.

Renoncer à la mobilisation des intérêts favorables à la réglementation et refuser

des procédures autoritaires de législation (ex. vote bloqué) obligent à déployer

une stratégie de négociation avec les intérêts concernés : c'est-à-dire, étant donné
la distribution électorale ou sociale des sénateurs et des députés intéressés, avec

les représentants des sylviculteurs et des agriculteurs. Cette façon de procéder

n'est pas sans atouts. D'abord, elle accroît la légitimité des dispositions auprès

des assujettis : ceux-ci ne pourront prétendre qu'ils n'ont pas eu l'occasion de

(30) Cf. à ce propos S. Charbonneau. op. (31) Entretien, août 1977.

cit., J. Lamarque, op. cit. Cette analyse reprend (32) Ainsi le Ministre de l'Agriculture dé-

pour l'essentiel des travaux d'étudiants de clare : « Si une taxe était annoncée à l'avance, on

l'A.D.S.S.A. (A.M. Bergon, J.L. Gilardi, M. Ma- se précipiterait pour défricher avant qu'elle ne

ruani, G. Sambe) effectués sous notre direction soit entrée en application », J. O. Débats, Sénat,
au cours de l'année universitaire 1974-1975. 18-12-1969, p. 1822.

60
 Simon Charbonneau et Jean G. Padioleau

faire valoir leurs points de vue; elle peut réduire les erreurs de jugement; elle

informe l'appareil central des problèmes futurs de mise en œuvre et des acteurs

sociaux susceptibles d'être les plus récalcitrants. A l'inverse, le choix d'une

stratégie de négociation oblige de facto à des compromis qui risquent d'être
déséquilibrés puisque le pouvoir politico-administratif se trouve seul face à des
intérêts concentrés.

La stratégie de négociation gouvernementale comporte plusieurs facettes.

Dans la loi de Finances se glisse un article, précédant immédiatement les
nouvelles mesures, qui donne satisfaction à une vieille revendication des
sylviculteurs : l'exonération fiscale partielle sur les revenus tirés des jeunes
plantations. Quant au texte proprement dit, son caractère général, elliptique et

imprécis appelle des aménagements. En quelque sorte le texte est un essai dont la
transformation, pour parler comme les amateurs de rugby, va s'effectuer au

Parlement, et tout d'abord avec discrétion dans des commissions où les

représentants des intérêts agro-forestiers sont actifs. En effet, lors de la discussion en

séance publique, le Gouvernement introduit un nouveau texte qui reprend les

principaux souhaits des Commissions des Finances, de la Production et des
Echanges. D'ailleurs, en séance publique, chacun se félicite de cette

collaboration
(33). Pour être bref, ces « transactions » respectent les principes de fond du
projet (autorisation préalable, taxe) mais l'adjonction expresse d'exemptions,
d'exceptions ou de conditions d'application, pour la plupart à la demande de
parlementaires, compliqueront l'action des fonctionnaires. L'essentiel est surtout

ailleurs -
ce qui n'échappe pas à l'expérience politique des représentants des
intérêts agro-forestiers au Parlement. Dans l'ensemble, le texte final permet des
latitudes d'appréciation et d'action importantes aux unités périphériques de
l'appareil bureaucratique sur lesquelles eux-mêmes ou leurs mandants ne sont

pas sans influence (34).

Le centre, convaincu du bien-fondé de « sa » nouvelle politique, considère la
stratégie universaliste comme la norme à respecter tout en sachant qu'il doit
faire face à des oppositions. Il doit agir avec promptitude, de même que ses

subalternes périphériques, sous peine de réduire l'efficacité du nouveau

règlement. Les relations d'animation, de communication et de contrôle avec la

périphérie deviennent plus que jamais cruciales. Cette dernière, en effet, en

jouant sur les latitudes d'action et d'appréciation laissées dans le texte législatif,
ne va-t-elle pas pour répondre aux demandes réelles ou fictives d'assujettis
récalcitrants, faire prévaloir des stratégies particularistes ou de retrait ?
La Direction des Forêts n'ignore pas en effet le laisser-aller de nombreuses

administrations périphériques (35). Aussi adresse-t-elle avec une célérité remar-

(33) Cf. /. O., Débats parlementaires, A.N. exemple le 7

septembre 1966 une circulaire de
(34) Cf. S. Charbonneau, op. cit.; J. La- rappel Préfets
aux (ER/F2.2 4 505) n°

ayant

marque, op. cit. En particulier, le texte législatif pour objet la « codification des circulaires exis-

prévoit l'exemption du paiement de la taxe pour tantes, relatives au défrichement des bois » ; le
« les défrichements situés dans les zones définies 30 novembre 1967 une autre circulaire sur la
par décret après avis conforme du ou des « protection des espaces boisés dans les commu-

conseils généraux intéressés ». nes tenues d'avoir un plan d'urbanisme » (F/C

(35) La Direction des Forêts envoyait par 4591).

61
Revue française de sociologie

quable, dès le 12 janvier 1970, une circulaire soulignant le « caractère

immédiatement applicable » des nouvelles dispositions pour corriger les « errements en

vigueur » (36). Ce recours à la circulaire ministérielle est à l'évidence une action

tactique (37) du centre. Cette procédure fait l'économie d'un décret et réduit

d'autant les délais nécessaires à l'approbation requise des services administratifs

appartenant à plusieurs ministères; de plus, l'appel à la circulaire limite les

risques de contrôle juridique -

en particulier quand le texte n'est pas publié ;

enfin, la circulaire permet le cas échéant au centre techno-bureaucratique

d'interpréter sans trop d'embarras la volonté du législateur (38). Cette circulaire

recense sans commentaire les nouvelles modifications apportées par le

législateur; toutefois le centre précise qu'il entend mener un programme d'action
rigoureux et universaliste en jouant sur deux ensembles de dispositions : 1 ) le
paiement de la taxe (39), 2) l'interprétation stricte des refus d'autorisation de
défrichement.

La production des normes

Le centre affirme d'entrée sa volonté d'une stratégie universaliste par

l'introduction d'un nouveau motif de refus d'autorisation de défricher : « la

conservation des bois reconnue comme nécessaire à l'équilibre biologique d'une
région » (40). « Sans plus attendre, bien que l'application de ce nouveau critère soit

particulièrement délicate en raison de nombreuses acceptions du terme «

équilibre biologique » (...) je vous demande, écrit le Directeur des Forêts aux Préfets,
de vous inspirer des considérations suivantes pour appliquer cette disposition.
Le législateur a voulu manifestement étendre les pouvoirs donnés au

gouvernement pour s'opposer à des défrichements dans des cas ne rentrant pas dans les
sept premiers paragraphes de l'a. 158, mais susceptibles néanmoins d'entraîner
des nuisances pour la collectivité. Peu de précisions figurent dans les travaux

(36) Circulaire FN 4503. sol contre les érosions et envahissements des

(37) Nous entendons par tactique une ma-
fleuves, rivières ou torrents; 3) à l'existence des
nœuvre locale d'un acteur où prédominent la sources et cours d'eau; 4) à la protection des
ruse et l'artifice, adaptée aux circonstances des dunes et des côtes l'érosion
contre de la mer et

actions stratégiques et des stratégies. l'envahissement des sables ; 5) à la défense

natio-

(38) Selon M. Guibal, depuis 1968, 30 % nale; 6) à la salubrité publique; 7) à la nécessité

des lois, en particulier celles d'origine gouverne- d'assurer le ravitaillement régional en bois et

mentale, ne reçoivent pas de textes d'application, produits dérivés, en ce qui concerne les bois
Revue de Droit Public, juillet-août 1974, p. 1043 provenant de reboisements exécutés en applica-

et [Link]. S. Charbonneau, op. cit., sur les tion du titre V du code ; 8) à l'équilibre biolo-

implications juridiques de ces pratiques. gique d'une région. Jusqu'en 1 908 il n'existait
(39) L'imposition d'une taxe, estiment les que les six premiers de refus motifs d'autorisa-

hauts fonctionnaires du Ministère de l'Agricul- tion. Par peur de bois d'œuvre

de la pénurie un

ture, peut provoquer une régulation des défri- septième cas a été rajouté
par une loi du 12 mai
chements en dissuadant certaines des spécula- 1908. Une loi du 22 mai 1971 a rajouté un

tions agricoles ou immobilières dont la rentabi- dernier motif: dans les zones qui font l'objet
lité s'avère à l'époque supérieure à celle de la d'un plan d'aménagement rural, l'administration
sylviculture. pourra s'opposer à un défrichement susceptible

(40) Un bois peut être conservé lorsqu'il est d'entraîner une rupture de l'équilibre agro-sylvo-

nécessaire : 1) au maintien des terres sur les pastoral.

montagnes ou sur les pentes; 2) à la défense du

62
 Simon Charbonneau et Jean G. Padioleau

parlementaires précédant le vote de cet amendement. J'estime cependant, sous

réserve de l'appréciation des tribunaux, qu'il importe d'adopter une acception

assez large du terme « équilibre biologique » incluant notamment les

préoccupations touchant à la vie de l'homme et de son environnement » (4 ). Cependant,
1

comme le texte cité en témoigne, l'appel du centre en vue d'une intervention

réglementaire rigoureuse rencontre des conjectures d'incertitude et de conflit.

L'incertitude naît de dispositions floues et du comportement des autorités de

contrôle. En effet, le Ministre de l'Agriculture ne peut refuser l'autorisation
qu'après avis de la section compétente du Conseil d'Etat et de celle des Travaux
Publics. Quant à la crainte de conflits, elle se traduit par un rappel ferme du
principe selon lequel « les lois restrictives du droit de propriété doivent être
interprétées de façon stricte ». Aussi s'empresse-t-on d'ajouter la directive
suivante : « II importera de ne retenir que des arguments suffisamment précis pour

emporter éventuellement la conviction des tribunaux ». Aussi, pour réduire

l'incertitude et contenir les conflits, le centre annonce-t-il une action stratégique

d'apprentissage, créatrice de ressources pour l'appareil administratif, selon

laquelle : « la doctrine devra se forger progressivement à l'occasion de

l'application de ce texte » (42).
Ce mode d'action fait donc tout à la fois appel à la prudence, à l'initiative et à
la coopération de l'appareil périphérique. Sa coopération est nécessaire puisque

la loi pose le principe d'un examen individuel des projets de défrichement. Qui
plus est, malgré les dispositions claires de l'article 157 du Code forestier, la
circulaire du 12 janvier 1970 permet aux Préfets d'accorder l'autorisation du
défrichement sur délégation du Ministre, c'est-à-dire, en fait, le Directeur
Départemental de l'Agriculture (43). Si celui-ci estime qu'il y a lieu d'assortir
l'autorisation de réserves, le Ministère interviendra en dernier ressort. Ainsi, la volonté

de mettre en œuvre une stratégie universaliste requiert-elle une coalition centre-

périphérie -

ou tout au moins dans un premier temps une coalition entre le

centre et certaines unités administratives périphériques.

Les refus de défricher au nom de l'équilibre biologique se manifestent

précisément dans les régions où apparaissent certaines conditions favorables à

l'action réglementaire. Dans les régions de
grande culture (les Champagnes, la
Beauce, la Brie, le plateau picard) ou à forte densité d'occupation humaine (les
départements des environs de Paris) les défrichements ont déjà attiré le regard

des services forestiers -

et en particulier celui de hauts fonctionnaires du

Ministère de l'Agriculture qui surveillent avec attention ces zones du
territoire (44). En outre, ces régions présentent des caractéristiques propices à l'ac-

(41) Op. cit., p. 2. lité de la présente procédure. Cf. S. Charbon-

(42) Op. cit., p. 2. neau, op. cit.

(43) Selon . 157 du Code forestier, (44) Renseignements pris dans une note in-

« l'autorisation est délivrée par le Ministre de terne non publiée du Service Forêtsdes rédigée

l'Agriculture après reconnaissance de l'état des par le Chef du Bureau de l'Aménagement Fon-

bois et après avis du Préfet ». En conséquence, si cier (mai 1975); ces renseignements été ont

le Préfet veut respecter à la lettre l'article 157, il confirmés par des entretiens à Paris (juillet 1976)
devra se consulter lui-même avant de prendre sa etdans l'un des départements étudiés (septembre
décision ! On peut s'interroger aussi sur la léga- 1976).

63
Revue française de sociologie

tion administrative. Les massifs forestiers présents dans ces régions sont

considérés comme ayant une « influence déterminante dans les domaines du

climat, de la pédologie, du cadre de vie, du paysage » (45) -

en d'autres termes,
ces massifs ne sont ni trop petits, ni trop grands. Enfin, par comparaison avec

des zones à haute densité forestière, les intérêts agro-sylvicoles y sont

relativement peu concentrés ou homogènes tandis que des publics externes se

préoccupent déjà du cadre de vie.

Précisément, l'examen des premiers dossiers d'« opposition à défrichement »

par la Section des Travaux Publics du Conseil d'Etat, le 3 septembre 1970,

portait sur des affaires situées dans ces régions. Le centre pouvait alors adresser

un second ensemble de directives à « Messieurs les Préfets » par une circulaire

en date du 29 septembre 1970(46). Généralement, la Haute Assemblée admet

les interprétations du Ministère. Si la circulaire ministérielle ne manque pas de

souligner ce résultat à l'adresse de la périphérie, toutefois, remarque le Directeur
général de la Protection de la Nature, « au cours de cette séance un avis

favorable a été donné au refus de défrichement mettant en cause l'équilibre

biologique de la champagne berrichonne ; par contre des défrichements dispersés
dans d'autres régions ont été autorisés ». Quoi qu'il en soit, dans l'optique du
centre la preuve est faite : avec des dossiers « précis », « complets », « constitués

avec soin », l'Administration dispose de ressources pour « aller à la

bataille » (47).
Ces premiers dossiers d'opposition impliqueraient la mobilisation des D.D.A.
où les « situation sont plus (48) à savoir
nuancées notamment, les » régions dont
la densité forestière est la plus élevée. Or, comme en fait état la note interne
récapitulative de mai 1975 de la Direction des Forêts, la préparation des dossiers
est beaucoup plus difficile dans les massifs des crêtes pré-ardennaises, de la
frange de la Sologne dans le Loiret. En effet, le motif de l'équilibre biologique
met en pleine lumière les tensions entre les pôles de l'universalisme et du
particularisme. D'une part, le centre développe pas à pas une stratégie qui se

veut universaliste, mais en même temps le motif de l'équilibre biologique sur

lequel il veut s'appuyer recouvre de facto un objet très hétérogène. Ces tensions
n'échappent pas au centre qui en coopération avec les appareils périphériques

s'efforce simultanément de définir des critères généraux et spécifiques de

l'équilibre biologique d'une région et d'établir les impacts précis d'un défrichement
particulier sur l'équilibre d'une région. A ceci s'ajoute l'opinion expresse du
ConseH d'Etat obligeant l'Administration à ne pas se contenter de références

générales sur des plans d'aménagement rural ou d'occupation des sols mais à
fournir un argumentaire circonstancié. Pour ce faire, si l'Administration veut

réaliser ses ambitions, elle doit s'engager dans des « études spécifiques

permettant de caractériser l'équilibre biologique d'une région et les objectifs de

protection à atteindre » (49). Bref, région par région, le centre suggère aux unités

(45) Id. note interne, p. 2. (48) Note interne, op. cit. Entretiens Paris et
(46) Circulaire PN 3019 NS. périphérie.
(47) Id. la dernière expression est extraite de (49) Circulaire PN 3019 NS; note in-

la note interne. terne, op. cit.

64
 Simon Charbonneau et Jean G. Padioleau

périphériques de définir une politique d'ensemble, tout ceci exigeant du temps et

des moyens matériels et humains, sans parler du recours éventuel aux

tribunaux (50).
En dépit de ces obstacles, des études de ce type ont pu être réalisées avec

succès dans différentes régions (Champagne crayeuse, plateau de Valbonne,

littoral Provence-Côte d'Azur). Néanmoins la mise au point d'une politique

d'ensemble demeure une chose difficile dans les départements où les conditions

rapportées ci-dessus sont pour la plupart moins saillantes. Dans ces contextes, la
périphérie peut, au grand jour, faire sienne la stratégie du retrait, ou si les
fonctionnaires locaux s'opposent au défrichement, ils le feront en prenant grand

soin de mettre de leur côté le maximum d'atouts périphériques et centraux.

D'ailleurs, les « directives de politique forestière » précitées indiquent bien sans

la moindre circonlocution que « leur application (...), et notamment à la forêt

privée, nécessite une certaine souplesse : la Puissance Publique, dans ces cas,
doit agir essentiellement par persuasion et incitation » (5 ). 1

A ce propos, le cas du massif forestier gascon est exemplaire. Dans cette

région, le retrait est d'abord la règle ! Qui plus est, cette stratégie du retrait reçoit

l'accord du centre. Pourquoi ? Dans le massif forestier le plus étendu de

l'Europe Occidentale, la notion d'équilibre biologique est malaisée à définir;
mais, surtout, les répercussions du défrichement dans le milieu et l'économie
sont très délicates à évaluer avec précision et sans ambiguïtés. De surcroît, en

Aquitaine, une stratégie ferme de refus d'autorisation de défricher entre

directement en conflit avec des politiques jusqu'alors suivies au nom... de la Protection

de la Forêt (lutte contre incendies, développement
les des cultures) et du
développement régional (aménagement touristique) (52). Aussi, quand des
acteurs-surveillants périphériques, en l'occurrence le Président de la
M.I.A.C.A. (53), s'inquiètent en 1974 « des risques que ferait courir aux

capacités touristiques de la région et aux équilibres naturels une extension incontrôlée

des défrichements dans le massif forestier gascon », le Ministre de l'Agriculture
leur répond avec clarté, sans oublier d'en avertir les préfets de la Gascogne, que

« compte tenu de la nature et de la situation de ce massif, je ne peux être amené,

sur votre proposition, à refuser des autorisations de défrichement que dans des
cas très exceptionnels »(54). Entre 1970 et 1975 ces cas exceptionnels d'opposi-

(50) Dans
ce but la circulaire du 29 septem-
les entretiens effectués à Paris et dans les dépar-

bre 1 970
fournit un inventaire de conditions : tements.
taux de boisement de la région considérée; ca- (52) Comme en témoigne la correspondance
dence des défrichements réalisés pendant les der- de l'ingénieur en chef du Génie Rural des Eaux
nières années; etc. De plus, une circulaire du et Forêts, chef du Service Régional d'Aménage-

Service des Forêts SF 3024, en date du 12 ment Forestier, adressée au chef du Service des
août 1971, adressé aux Préfets définit les « direc- Forêts du Ministère, « après concertation avec les
forestière Ces dernières, des Directeurs Ré-
tives de politique ». pré-
cinq D.D.A., et consultation

but forêt à de l'Environnement Natio-

cise-t-on « ont pour d'intégrer la gionaux et de l'Office

l'aménagement global du territoire et de la faire nal des Forêts, menées au cours de ces derniers
participer à la politique d'amélioration des res- mois» (lettre du 8/1/1973).
sources naturelles décidée par le Gouverne- (53) Mission Interministérielle pour l'Amé-

ment ». nagement de Côte Aquitaine.

la
(51) Circulaire SF n°

3024, op. cit. L'impor- (54) Réponse du 9/4/1974 à la lettre du

tance de cette recommandation est confirmée par Président de la M.I.A.C.A. du 14/2/1974.

65
Revue française de sociologie

tion s'élèvent au nombre de ... deux, qui seront d'ailleurs ratifiés par le Conseil
d'Etat. Dans ces deux affaires, les D.D.A. disposent d'un dossier technique bien
étayé dont on a pris soin de vérifier au préalable avec le centre la pertinence des
arguments au regard de la doctrine du Conseil d'Etat; des publics externes (ex.
Ministère de l'Environnement, associations) interviennent; le poids politique de
ces deux propriétaires apparaît faible; les préfets donnent leur accord; enfin,
pour l'Administration, il s'agit de faire un exemple (55). Le succès auprès du
Conseil d'Etat est d'importance. D'abord, du point de vue du centre : ces affaires

créent un précédent pour les massifs forestiers étendus; ensuite, les services

départementaux du Sud-Ouest ont la preuve qu'un recours fondé sur le motif

d'équilibre biologique est une action praticable (56).

Outre les caractères intrinsèques de la forêt des Landes, la stratégie du retrait

trouve aussi son fondement dans la concentration des coûts, les capacités de
mobilisation et de contrôle de groupes sociaux locaux susceptibles d'être atteints

par les oppositions à défricher. Les élus du Sud-Ouest ont été les plus actifs et les
plus efficaces lors des débats au Parlement; des syndicats agricoles et sylvicoles

actifs entretiennent des relations suivies avec les autorités administratives

locales (57); depuis longtemps les services forestiers ferment volontiers les yeux sur

les infractions au Code forestier, ce qui fait dire à un fonctionnaire introduisant

son successeur en 1968 : «La loi de défrichement ne s'applique pas dans ce

département » (58). Et assurément les administrateurs locaux perçoivent avec

acuité les réactions réelles ou potentielles des assujettis aux nouvelles

dispositions. Néanmoins, la connivence, sinon la capture des administrations locales

par des intérêts particuliers s'avère beaucoup plus subtile que d'aucuns veulent

le faire croire. Ou pour le moins, des distinctions sont nécessaires.

Au titre d'opposition pour rupture d'équilibre biologique, la stratégie du

retrait apparaît jouable dans le Sud-Ouest à la suite de l'assentiment formel du
centre. A l'évidence, si la périphérie administrative n'avertit pas « Paris » des
difficultés de mise en œuvre de la notion d'équilibre biologique, l'absence de
dossiers d'opposition, malgré la poursuite des défrichements risque d'attirer
l'attention du centre et d'accroître sa surveillance. De façon caractéristique, les
Directeurs Départementaux ou le Chef du Service Régional d'Aménagement
Forestier s'inquiètent au cours des années 1971-1973 auprès du Ministère des

(55) Pour étudier ces deux affaires, nous Conseil d'Etat concourt à la recherche de solu-

avons eu recours à des entretiens à l'examen

et tions aux graves problèmes que pose l'aménage-

de notes internes et de lettres échangées entre ment rural dans cette grande région forestière »;
Paris et la périphérie. c'est à ses yeux une occasion de mettre en place
(56) Ainsi, dans une lettre adressée par un un moyen réglementaire, « par exemple une ins-

haut fonctionnaire du Service des Forêts à un truction du Ministre de l'Agriculture établie sur

Ingénieur Général, l'auteur précise que l'ensei- le fondement de cet avis ».

gnement à tirer des arrêts du Conseil d'Etat trai- (57) Cf. à ce propos S. Charbonneau, op.

tant du problème de l'équilibre biologique doit cit. ; N. Duru, La puissance économique de la

être porté à la connaissance des services. L'une Forêt, thèse Bordeaux, 1971 ; La Revue
préoccupations
géogrades
du haut fonctionnaire pari- phique des Pyrénées et du Sud-Ouest, fascicule
sien est d'ailleurs de remettre à jour les instruc- 44, avril 1973;
l'organe des sylviculteurs,
et La
tions concernant le défrichement. A propos de Forêt de Gascogne, 1969 à 1973.
l'une des deux affaires dont nous parlons, l'au- (58) Entretien, février 1977.
teur de la lettre souligne combien « l'avis du

66
 Simon Charbonneau et Jean G. Padioleau

« problèmes posés par les défrichements en Aquitaine », du « volume des

affaires de défrichement » ; mais surtout, ces acteurs périphériques « appellent » le
centre à « une politique des défrichements », à « la consolidation de moyens

propres à administrer », étant donné « la difficile situation actuelle » et la

«dimension exceptionnelle du sujet» (59).
Dans d'autres situations les écarts à la règle de l'universalité sont tacites entre

le Ministère de l'Agriculture et la périphérie mais l'aval du centre est néanmoins

donné. Ce type de rapports est caractéristique des liens qui s'établissent entre les
D.D.A. et les communes. Ces dernières ou les sections de communes possèdent

dans le Sud-Ouest des domaines forestiers importants (60). Selon les textes

législatifs, ces forêts sont toutes soumises au régime forestier (6 ). 1 Or, en

Aquitaine, nombre de communes-propriétaires refusent cet assujettissement;

elles gèrent les bois comme bon leur semble, ce qui exaspère les services

forestiers locaux et parisiens. Dans ce contexte, l'application stricte de la

nouvelle loi crée des inégalités supplémentaires entre les communes : les forêts
soumises au régime forestier obtiendraient l'autorisation de défricher à la
condition que « la distraction reste compatible avec certaines réserves », tandis

que les autres collectivités ne seraient soumises à aucune condition (62). Mais les
fonctionnaires forestiers à tous les échelons ne l'ignorent pas : les relations avec

les collectivités locales ne sont pas du même type que celles entretenues avec des
personnes privées. Les services forestiers critiquent les communes « factieuses »

sans intervenir puisque celles-ci disposent de ressources pour résister à l'emprise

de l'Administration. D'abord dans les deux départements étudiés, les préfets

apparaissent avant tout soucieux d'entretenir de bons rapports avec les édiles
municipaux et les conseils généraux; les préfets peuvent aussi faire valoir, en

invoquant la rhétorique de l'intérêt général, des besoins concurrents à ceux de la

forêt: le développement urbain ou industriel (63); ensuite les communes

peuvent compter sur le soutien des parlementaires mais aussi le cas échéant sur

l'appui d'une administration rivale, la Direction Départementale de l'Equipe-

(59) Lettres adressées par les départements à Forestier « Aquitaine » évalue la répartition de la
Paris, 1971-1973. propriété dans le Massif des Landes de Gascogne
(60) Le Service Régional d'Aménagement de la façon suivante :

Catégorie de propriétaires Surface (ha) %

-
Etat 44 052 3,8
-
Collectivités locales
= soumis au régime forestier 33 184 2,9
=
non soumis au régime forestier 60 000 5,1
-
Etablissements publics 1314 0,1
-
Particuliers 1 027 688 83,1
238*
Total 1166 100,0
*
dont 946 500 ha en pin maritime.

(61) Le régime forestier constitue un ensem- Cf. J. Lamarque, op. cit.

ble de règles spéciales d'ordre public dérogatoires (62) Parmi ces réserves, citons notamment :

au droit commun et déterminées par le Code les garanties de l'aménagement forestier, respect
forestier en vue d'assurer la conservation et la de l'aménagement de l'espace rural, etc.

mise en valeur des bois et forêts auxquels elles (63) Cf. l'article pionnier de J.P. Worms,
s'appliquent dans l'intérêt supérieur de la nation « Le préfet et ses notables », Sociologie du tra-
(planifïcation des travaux et des coupes de bois), vail, 8, 3, 1966, pp. 249-276.

67
Revue française de sociologie

ment (64). Malgré quelques oppositions notoires de la part des autorités

forestières, les communes obtiennent pratiquement toujours les autorisations de

défricher. D'ailleurs, à quelques exceptions près (cf. infra) les interventions des
préfets, des députés ou des sénateurs ont été sollicitées au cours de la période

analysée, par des collectivités locales. Cette stratégie particulariste connue et

acceptée tacitement par le centre risque néanmoins d'entraîner, souligne une

note de l'administration forestière, des « comparaisons choquantes entre les

collectivités ». Aussi, une lettre ministérielle adressée au Préfet d'Aquitaine du
12 avril 1972 demande-t-elle aux services périphériques de mettre une condition

au défrichement : l'engagement de la commune de soumettre sa forêt au régime

forestier. C'est-à-dire d'entreprendre des actions stratégiques d'échanges non

prévues par le législateur mais avec l'accord du centre.

Les aléas de l'utilitarisme

La taxe sur le défrichement semble témoigner a contrario de la difficulté de

mettre en œuvre des règlements. Les responsables de la politique forestière
auraient pu imaginer la définition de nouveaux cas détaillés d'interdiction quitte

à accroître d'autant la complexité des tâches des administrations périphériques.

Ici, le recours à la sanction économique vient à la rescousse, si l'on peut dire,

d'un moyen juridique traditionnel, l'interdiction (65). Dans l'esprit des hauts
fonctionnaires parisiens la sanction économique apparaît d'abord sous l'aspect
d'un moyen de dissuasion fiscale; de plus, l'administration d'une taxe leur
semble une chose aisée dès l'instant où la mesure a reçu l'approbation du
législateur; enfin, mais à titre subsidiaire, le produit de cette taxe peut être
destiné à assurer le financement d'opérations de boisement et d'aménagement
forestiers par les pouvoirs publics. Si les mécanismes financiers apparaissent

parés de la vertu d'excellence aux esprits mâtinés de micro-économie, les

difficultés de mise en œuvre qu'ils induisent ne sont pas minces. A l'évidence,
l'emploi d'armes de dissuasion fiscale entraine une conséquence inéluctable : les
coûts à court-terme d'une politique apparaissent immédiatement perceptibles aux

assujettis qui, s'ils disposent de ressources vont tenter de s'y soustraire. Dès lors,
à la lumière du schéma développé supra, les problèmes vont s'accroître et,
partant, les pressions sur les services périphériques.

Au cours du débat parlementaire les oppositions les plus vives au projet

gouvernemental portent précisément sur le principe d'une taxe (66). D'ailleurs,

(64) Ces rivalités sont décrites dans la thèse (65) Cette idée n'est pas nouvelle. Un décret
de D. Bayard sur « Les Directions Départemen- du 2 mai 1848 avait prévu de faire payer l'auto-
3e Uni-
tales de l'Equipement ». Thèse de Cycle, risation de défrichement le partage de la par

versité de Paris-Dauphine, Paris, 1975. Dans no-

plus-value devant la transformation
résulter de
tre exemple, le Chef du Service Régional d'Ame- de sol boisé en terre arable. La délivrance de
nagement Forestier écrit au Chef du Service des cette autorisation était subordonnée à ce paie-

Forêts à Paris : « la procédure de délivrance du ment. Voir Ch. Guyot, Cours de droit forestier,
permis de construire subordonnée à l'avis de 1908-1910, Paris, p. 831.
l'Ingénieur des Eaux et Forêts n'est pas respectée (66) Cf. sur ce point, les analyses de
d'une façon satisfaisante » (1973)... S. Charbonneau (op. cit.); J. Lamarque {op. cit.).

68
 Simon Charbonneau et Jean G. Padioleau

le maniement de mesures économiques est plus complexe que les avocats de la

théorie économique de l'action politique ne le croient. Pour être efficace

l'imposition nécessite d'être relativement élevée. Mais ceci risque de créer des injustices
et le cas échéant des actions en retour. Aussi le texte législatif sous la pression

de groupes d'intérêts prévoit-il des exemptions (67) au paiement de la taxe.

En dépit, ou peut-être à cause de ces mesures, l'appareil bureaucratique va avoir

beaucoup de mal à suivre le principe d'une stratégie universaliste.

D'entrée, la mise en oeuvre d'une taxe place le centre dans une situation

moins avantageuse que lorsqu'il peut utiliser la procédure d'autorisation

préalable
de défricher. Une fois de plus, bien que la loi (par. XV) laisse à un décret
pris en Conseil d'Etat, après avis du Conseil Supérieur de la forêt et des produits

forestiers, le soin de préciser ses conditions d'application, le recours au procédé

de la circulaire est toujours possible mais bien évidemment sous le double

timbre du Ministère de l'Agriculture et du Ministère des Finances. Cette
circulaire annoncée par celle du 12/1/1970 ne sera adressée que le 18/1/1971 et

rendue publique au Journal Officiel du 25/5/1971 (68). Cependant, au cours de

cette période d'attente, des acteurs sociaux, futurs assujettis, ne restent pas

inactifs. Les promoteurs immobiliers, les entrepreneurs de travaux publics (ex. :

les exploitants de carrières) critiquent en privé les nouvelles dispositions mais ne

réagissent pas puisqu'ils peuvent imputer le montant de la taxe à des tiers... les
consommateurs (69). A défaut d'avoir recours à cette option, sylviculteurs et

agriculteurs disposent de ressources de « prise de parole » (Hirschman) afin de

faire pression sur l'Administration à plusieurs niveaux.

Le Gouvernement a accepté un amendement sénatorial au terme duquel les

1er
demandes de défrichement déposées avant le octobre 1969 ne pouvaient faire
l'objet de la taxation tandis que le texte primitif proposé au Parlement prévoyait

que « la taxe est due pour tout défrichement imposable réalisé à compter du
1er/ 1 / 1 970 ». Ce n'est donc plus l'acte de défrichement qui est pris en

considération comme point de départ de la loi mais la demande de défrichement. Cette

entorse à la réglementation primitive permet à des propriétaires avertis dès
septembre 1969 du projet de loi d'échapper à la taxation; elle laisse aussi la
possibilité aux services périphériques d'agir selon des modes particularistes

d'influence tout en échappant au regard du centre. Nos entretiens le confirment,

(67) L'article 11 § VI de la loi du 24/12/ La seconde catégorie recouvre six cas

1969 distingue, sans que l'on saisisse bien le d'exemption (espaces verts urbains; équipements
fondement de cette distinction, les opérations d'intérêt public, etc.). Cf. S. Charbonneau, op.

n'entrant pas dans le champ d'application de la cit.; J. Lamarque (op. cit.).

loi des véritables cas d'exemption de la taxe. La (68) « Les nécessités d'une mise au point, en

première catégorie concerne d'abord (i) les opé-

accord avec le Ministère de l'Economie et des
rations ayant pour but de remettre en valeur Finances en ont retardé la publication » écrit le
d'anciens terrains de culture ou de pacages enva- Directeur Général de la Protection de la Nature
his par une végétation spontanée, etc.; (ii) les aux Directeurs Départementaux de l'Agriculture
opérations portant sur les noyeraies, oliveraies, (Circulaire PN 3015 du 29 mars
n°
1971).
etc.; (iii) les opérations de défrichement dont le (69) Cet effet pervers de certaines politiques
but est de créer à l'intérieur de la forêt les équi- réglementaires est exposé en détail dans R. An-

pements indispensables à sa mise en valeur et à gelmar, J. Padioleau, op. cit.

sa protection.

69
Revue française de sociologie

des notes internes en font foi, les préfets et des D.D.A. des deux départements
laissent reconquérir le « temps perdu » par quelques agriculteurs afin d'assurer
le passage sans trop de heurts à la nouvelle législation.

En effet, les sylviculteurs, exploitants agricoles, se mobilisent -

et/ou sont

mobilisés par les organismes professionnels et les élus ; les rencontres se

succèdent avec les préfets et les services forestiers locaux; des élus interviennent
auprès du Ministre et de son cabinet; le Conseil Général se réunit en session

extraordinaire dans l'un des départements, la Commission Régionale des Landes

de Gascogne émet des propositions de conciliation; les préfets et les D.D.A.
avertissent le centre des difficultés rencontrées tout en suggérant des mesures

transitoires pour le prélèvement de la taxe (70). Bref, les interactions entre le

centre et la périphérie deviennent politiques -

au sens courant du terme. Dans

l'exemple précédent de l'équilibre biologique, les relations affichent une qualité

technique : les services parisiens des forêts s'adressent directement aux

administrations locales ;
à présent, le Ministre -

ou le Secrétaire d'Etat -

de
l'Agriculture écrit lui-même aux Préfets (71). Les résultats des démarches des groupes

d'intérêts ne sont pas minces. Sans entrer dans trop de détails la circulaire du
18/1/1971 s'écarte de la loi, et dans certains cas, aux dires des juristes, elle

prend même une réelle liberté par rapport à la volonté du législateur (72).
L'exégèse de ce texte n'est pas en effet sans surprendre. Ainsi, parmi les
opérations non imposables figurent les « défrichements nécessaires à la création

de coupures contre l'incendie », dont les rédacteurs de la circulaire précisent

« qu'indépendamment des pare-feu ordinaires, dans les régions particulièrement

exposées aux incendies, notamment dans le massif forestier gascon et la région

méditerranéenne, un dispositif de coupures fractionnant le massif et pouvant

inclure des territoires affectés à la culture ou aux pâturages, peut être mis à
l'étude par les services compétents en particulier par les Directions
Départementales de l'Agriculture et les services de la protection civile ». Or, cette dernière
disposition qui permet l'encadrement des défrichements apparaît d'emblée
inapplicable à l'une des D.D.A. (73), tant et si bien qu'une lettre du Secrétaire d'Etat,
adressée en date du 18 mai 1971 au Préfet de la Région d'Aquitaine, « décide »

l'exonération du paiement de la taxe sous des conditions très avantageuses pour

les intérêts sylvicoles et agricoles (74). De plus cette lettre ministérielle, dont la

(70) Sources : presse locale et professionnelle les suivantes:

conditions 1) la parcelle à défri-

(La Forêt de Gascogne) ; rapports internes ; lettres cher être située

devra à l'intérieur du périmètre
des D.D.A. aux Préfets; des Préfets et des des « Landes de Gascogne »(...); 2) la parcelle à
D.D.A. aux services parisiens; entretiens, sep- défricher devra être située dans une commune

tembre 1976, février 1977. dont le taux de boisement est supérieur à 75 %

(71) Cf. lettre du Ministre au Préfet de la (...); le défrichement devra contribuer à la pro-

Région Aquitaine du 1er mars 1971. tection du massif forestier contre les incendies
(72) S. Charbonneau, op. cit., J. Lamarque, (...) (rôle de pare-feu des cultures envisagées;
op. cit. facilités d'accès au massif boisé; création de
(73) Lettre Directeur Départemental
du de points d'eau), etc. Comme le remarquent
l'Agriculture adressée au Ministre le 24/3/1971. S. Charbonneau, op. cit., J. Lamarque, op. cit.,
(74) Le Secrétaire d'Etat écrit : « Après avoir nombre de ces conditions correspondent parfai-

fait étudier ce problème conjointement par les tement aux nécessités de la maisiculture inten-

services centraux, régionaux et départementaux, sive (assainissement du sol, création de points

j'ai décidé que l'exonération serait accordée dans d'eau).

70
 Simon Charbonneau et Jean G. Padioleau

nature juridique est difficile à définir, accroît la latitude d'appréciation des

services administratifs locaux.
Dans ces luttes d'intérêts les acteurs sociaux ne sont pas logés à la même

enseigne. Certains intérêts privés manipulent deux ressources : celles de

représentation et celles de mobilisation -
au sens d'actions collectives potentielles.

Les organisations professionnelles de propriétaires ou d'agriculteurs remplissent

leur rôle normal de réprésentation d'intérêts et menacent d'entreprendre des

actions collectives. Ces modes d'action caractérisent en particulier les groupes

sociaux dont la puissance réside moins dans leur poids économique stricto sensu

que dans leur organisation collective. L'exemple des petits agriculteurs dans l'un
des départements où le M.O.D.E.F. est bien implanté illustre cette situation. A la
suite de protestations et de menaces ouvertes d'action collective, le Ministre de
l'Agriculture demande par lettre au Préfet d'exonérer de la taxe les petites

exploitations grâce à une interprétation de la réglementation des cumuls (75).

Mais d'autres intérêts privés, tout en bénéficiant, en tout ou partie, de ces

actions collectives, usent de ressources complémentaires. Deux cas de figure se

rencontrent dans les dossiers de défrichement. Le moins fréquent (N = 8) est

celui où l'assujetti est un notable dont le poids politique paraît élevé au Préfet et

au Directeur de la D.D.A. (76). L'agencement des actes de pression ne varie

guère d'une affaire à l'autre (appels au Préfet et aux élus) mais le récalcitrant

menace toujours de ne plus entretenir avec l'Administration des « relations

cordiales » comme l'écrit l'un d'entre eux (77). Dans la plupart de ces cas, les
D.D.A. tergiversent dans l'attente d'une directive précise du Préfet. Dans
d'autres circonstances beaucoup plus nombreuses -

une cinquantaine environ -

des personnes privées s'efforcent de ne pas payer tribut à l'Etat par l'exercice de
plusieurs manœuvres ou par l'emploi de ressources spécifiques de pression. Ces
affaires recouvrent les dossiers de grandes exploitations agricoles ou d'intérêts
agro-alimentaires. La connaissance précoce du projet de loi permet d'abord à
nombre d'entre eux d'effectuer en temps voulu des demandes de défrichement
permettant l'exonération de la taxe. Ensuite les entreprises, en particulier celles

de maïsiculture, préfèrent tomber sous le coup d'une amende hypothétique -

qui revêt souvent l'aspect d'une transaction -

plutôt que de payer une taxe

dont le montant met en péril la rentabilité à court terme des exploitations. Les
entreprises poursuivies utilisant des cabinets parisiens spécialisés dans ce genre

de contentieux font alors volontiers des procès à l'Administration. Les choses

traînant en longueur, elles retardent le paiement de la taxe en se référant à des

(75) Lettre du Ministre au Préfet : « Les affaire qui va faire un bruit considérable (...).
exploitants agricoles dont la superficie est infé- J'accepterai d'aller à la bataille mais il faudra
rieure au plafond fixé par la réglementation des cependant assurer nos arrières si nous prenons

cumuls pourront utiliser en une seule fois cinq une position de combat (...). Malheureusement
droits annuels successifs à l'exonération de la l'on touche à l'une de ces « vieilles idoles » que

taxe concernant les défrichements agricoles infé- l'on encense par habitude, et tout le mal est là ».

rieurs à 1 ha», etc. (Lettre du 8 juin 1971). (77) Ce « Président» termine lettre
sa par
(76) A titre d'exemple, ces propos d'un di- une formule digne de figurer dans l'anthologie
recteur de D.D.A. écrits en marge d'un dossier : des propos du notable gascon : « Je demande à la
« Le Président X a fait un « foin » extraordinaire collectivité de me dire merci ».

auprès de Il faut que nous

...(...)
sortions de cette

71
Revue française de sociologie

documents administratifs dont les juristes soulignent l'ambiguïté (78). Enfin, ce

groupe d'entrepreneurs, arguant de leur poids économique, effectuent des

pressions au niveau des ministères pour obtenir des dérogations directement
applicables à leur situation. Car si les unités administratives périphériques portent

attention aux requêtes des intérêts locaux organisés ou à celles des notables et

deviennent, de temps à autre, des porte-parole auprès du centre, ces services se

soucient moins des intérêts de l'agriculture industrielle, dont les vrais

responsables sont d'ailleurs des « propriétaires absents ». Dans ces cas la périphérie

administrative prend soin de laisser au centre la responsabilité de tels actes de

pouvoir. En revanche, les exigences de quiétude politique mais aussi le caractère

légitime des demandes locales incitent les D.D.A. ou les Préfectures à les
prendre en charge quand elles apparaissent transmises par des organisations

représentatives (79).
Enfin, une autre source de variation apparaît dans l'établissement et le
recouvrement de la taxe. Bien que les deux départements aient des taux de
boisement proches, l'empressement des services forestiers à faire respecter la
volonté du législateur varie de l'un à l'autre. En effet, dans l'un des
départements
-

appelé A -
par suite de l'homogénéité, de la concentration et de
l'organisation des intérêts agricoles, de la proximité -
d'aucuns diraient de la
promiscuité -
des cercles politico-administratifs et professionnels, la D.D.A. et

la préfecture ne sont pas très rigoristes (80). Mieux encore, les services locaux
par l'intermédiaire d'actes d'influence, invisibles au regard du centre, conseillent

les petits exploitants dans la présentation des dossiers afin qu'ils puissent jouir
d'exonérations (81). A l'inverse, dans le département -
dénommé -
le style

d'action s'avère nettement plus bureaucratique, au sens weberien du terme, par

suite d'une proéminence moindre de ces facteurs (82).

Dans ces conditions les conséquences de ces pratiques n'ont rien d'inattendu ;

elles ne sont pas plus le résultat de nébuleux effets de système que le produit

d'effets pervers d'une main invisible. Le tableau montre la poursuite puis la

baisse des travaux de défrichement. L'application des nouvelles dispositions
législatives correspond à une mise en oeuvre progressive (83). Certes les adminis-

(78) S. Charbonneau, op. cit., J. Lamarque, internes inexistantes. Par contre, dans le départe-

op. cit. ment les dossiers sont remplis avec application;

(79) Ce critère de représentativité donnant la correspondance inter-services est abondante,

une légitimité aux intérêts professionnels est fort Par ailleurs, dans le département les syndicats

bien analysé par E. Suleiman, dans Les hauts- sylvicoles et agricoles ont pour voisins de pa-

fonctionnaires et la politique. Paris, Le Seuil, lier... les services forestiers.

1976. (83) II ne s'agit pas ici d'évaluer la politique
(80) L'ingénieur général demande d'ailleurs du 24/12/1969 : c'est-à-dire de mesurer les im-
des explications au directeur de la D.D.A. en pacts dus à sa mise en oeuvre. Une étude d'éva-
1972 (note interne). luation nécessiterait de tenir compte de plusieurs
(81) Ainsi des facilités offertes par la régie-
facteurs : l'augmentation du prix des bois et des
mentation des cumuls (entretiens et observations terres; l'évolution de la rentabilité des exploita-

sur le terrain). tions le ralentissement de l'urbanisa-

agricoles;
(82) Ces deux styles d'action apparaissent tion, etc. Selon les spécialistes ces variables

aussi dans les modalités d'organisation et dans jouent un rôle considérable dans la tendance qui
des traces du travail administratif. Dans le dépar- se dessine à partir de 1974.
tement B: les dossiers sont réduits; les notes

72
 Simon Charbonneau et Jean G. Padioleau

TABLEAU. -
Défrichements autorisés de 1968 à 1975

Département A

1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975

Défrichements
autorisés (N) 23 39 14 53 60 84 57
Défrichements
refusés

Superficie
autorisée (ha) -
3 045 743 694 2 427 822 980 354
Défrichements
soumis

à la taxe (N) 1 4 24 35 49 50

#
1 092 ha.

Département

1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975

Défrichements
autorisés (N) 2 129 400 345 560 507 374 237
Défrichements
1*
refusés

Superficie
autorisée (ha) 950 9 353 3 799 3 401 4 401 2 875 2 400 1 593
Défrichements
soumis

à la taxe (N) - -
19 7 16 40 48 23

•
48 ha 04.

Source : Services forestiers locaux.

trations usent ici et là de modes particularistes d'action mais sans perdre de vue

le fil directeur d'une stratégie universaliste. Cet objectif guide en particulier

l'effort constant de la Haute Administration pour disposer de nouvelles

ressources d'action en provoquant la définition de normes juridiques plus rigoureuses

(ex. : notion d'équilibre biologique). Cette volonté de l'appareil d'Etat rencontre

d'ailleurs le soutien d'acteurs locaux qui établissent une surveillance croissante

sur les opérations forestières (industriels papetiers, associations de chasse,

mouvements de défense de la nature, M.I.A.C.A.). Et c'est précisément cette

coalition de services administratifs départementaux et parisiens mais aussi d'acteurs

surveillants locaux et nationaux qui, un peu plus tard permet au centre d'appe-

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Revue française de sociologie

1er à plus de rigueur dans l'application de la taxe (84). Dès lors dans un contexte

d'interactions aussi complexes l'on comprend notre réticence à user, à ce stade

de l'enquête, d'expressions imagées comme celles de « pouvoir périphérique » et

à plus forte raison d'une « domination » du pouvoir périphérique. L'observation

contrôlée nous permet simplement d'affirmer ceci : à l'exception des actes

d'influence, toutes les actions dérogatoires à la Règle de droit l'ont été avec

l'accord et sous la responsabilité du centre. Mais peut-être ce résultat incite-t-il

déjà à la prudence quand d'aventure d'aucuns parlent d'un pouvoir périphérique

puissant ?

Tout se passe donc comme si au cours du déploiement de cette politique

l'Administration apparaissait plus à même de poursuivre ses missions par la

mobilisation de ressources traditionnelles normatives qu'en ayant recours à des
sanctions économiques. Le résultat mérite discussion étant donné les propos,
aujourd'hui en vogue, d'économistes orthodoxes qui se gaussent de l'inefficacité
des mesures réglementaires afin de promouvoir des mécanismes de régulation

économique à base de sanctions utilitaires (taxes, redevances, primes, etc.) (85).

D'ordinaire la préférence des élites politiques pour des modes normatifs

d'intervention s'explique par l'emprise des considérants de praticabilité politique ou par

les avantages de l'action symbolique en matière de réglementation (86). L'étude

de cas présentée ici ajoute un élément supplémentaire de réflexion. Les mesures

réglementaires permettraient en pratique à l'Administration d'être dans une

situation plus favorable pour poursuivre des objectifs voulus par le législateur.
En conséquence, il apparaît nécessaire de s'interroger sur Y à-propos de stratégies

d'intervention militariste de la puissance publique pour l'ordre politique. Ces

sanctions utilitaires, par l'ampleur des actions en retour qu'elles peuvent induire,
ne risquent-elles pas aussi d'éroder les fondements d'un Etat légal légitime ?
Dans le cas présent, l'intervention réglementaire manifeste l'avantage de
préserver un peu plus l'autonomie de l'Etat vis-à-vis des assujettis et d'offrir des
ressources d'action. « Cependant, rappelle M. Weber dans un beau texte qui

anticipe sur les résultats des travaux empiriques anglo-saxons, la puissance du

droit sur l'économie est devenue non pas plus forte, mais plus faible qu'elle ne

l'était dans les conditions antérieures (...); l'expérience a montré que rien n'est

(84) Ainsi le Secrétaire d'Etat demande dans (85) En particulier les économistes publiant

une lettre aux préfets de la région « de bien dans The Journal of Political Economy, The
vouloir faire procéder à un contrôle systéma-
'
Journal of Law and Economies. Une utile recen-

tique et plus sévère permettant de s'assurer que sion de ces travaux est fournie dans H.J. Le-

les conditions nécessaires sont bien remplies page, Demain le Capitalisme, Paris, le Livre de
avant que soit accordée l'exonération de la taxe Poche, 1978, chap. VI.
sur le défrichement dont il s'agit » (lettre du 9/ (86) Cf. Jean G. Padioleau, « La lutte contre
4/1974). De même une lettre de l'Ingénieur Gé- le tabagisme : action politique et régulation éta-

néral chargé de Région demande aux Directeurs tique de la vie quotidienne », Revue française de
de D.D.A., « d'être plus vigilants que jamais en science politique, vol. 27, n°

6, décembre 1977,
la matière » (lettre du 19 juillet 1974). pp. 932-959.

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 Simon Charbonneau et Jean G. Padioleau

plus inaccessible à l'influence du droit que les phénomènes qui découlent des
sources les plus fondamentales de l'activité économique (...). Dans une économie
fondée sur une interprétation universelle des marchés, les succès secondaires et

accidentels que peut obtenir une prescription légale sont soustraits dans une

large mesure à la prévision des auteurs de celle-ci, lesquels dépendent

entièrement des personnes privées dont les intérêts sont en jeu. Lorsqu'une prescription

réussit à s'imposer, les intéressés peuvent même défigurer l'objectif que ses

auteurs ont voulu lui donner jusqu'à le transformer en son contraire. Cela est

arrivé souvent » (87). Pour notre part nous nous contenterons de dire que la
force effective du règlement ou de la sanction économique ne saurait être établie
d'une manière générale mais seulement de cas en cas. C'est dire l'urgence
d'analyses concrètes de politiques publiques avant de pouvoir formuler des
conclusions avec quelque assurance et sans dogmatisme sur les relations entre le
centre et les périphéries.

Simon Charbonneau
Université de Bordeaux I

Jean G. Padioleau

Ecole Supérieure des Sciences économiques

et commerciales, E.S.S.E.C., Cergy

(87) M. Weber, Economie et Société, Paris, Pion, 1971, tomel, pp. 348-349.

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