Enjeux éthiques de la gestion de l'aide internationale

Ce cours invite l'étudiant à réfléchir sur les dimensions éthiques de

son intervention comme gestionnaire dans des projets d’aide
internationale. Les dilemmes moraux sont abordés sous trois angles :
les enjeux de l’aide internationale dans son ensemble comme secteur
d’activité humaine et économique, les enjeux qui concernent
l’organisation et ceux qui interpellent le gestionnaire dans son activité
quotidienne. Ce cours traite entre autres de respect mutuel
relativement à la culture, aux valeurs et aux comportements et de
recherche d'une plus grande équité dans les relations avec les
populations, les gouvernements, les agences d’aide, les bailleurs de
fonds, etc.

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l'ai...L’éthique de l’aide publique au d...

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VOL. 15, N° 2 | 2013
Enjeux éthiques de l'aide publique au
développement
Dossier : Enjeux éthiques de l'aide publique au
développement

L’éthique de l’aide publique au développement au

prisme des réorientations stratégiques des
partenariats institutionnels sur le terrain
Marc Maesschalck
[Link]
Résumé | Index | Plan | Texte | Bibliographie | Notes | Citation | Cité
par | Auteur
Résumés

FRANÇAISENGLISH
L’article défend la nécessité de redéfinir l’approche de l’éthique de
l’aide publique au développement (EAPD) pour interroger
prioritairement la transformation des formes de gouvernance de
l’action publique liée à une nouvelle vision des relations
internationales et de la coopération entre acteurs publics et privés.
Dans un tel cadre, les approches principielistes et participationnistes
de l’EAPD s’avèrent insuffisantes. La nouvelle gouvernance pose
d’abord des questions de gestion de l’innovation et de réduction des
risques. Celles-ci exigent un cadre d’évaluation éthique attentif à une
 gouvernance réflexive de la transdisciplinarité et des contraintes de
transition vers une « durabilité forte ».
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Entrées d’index

Mots-clés :
apprentissage, nouvelle gouvernance, participation, responsabilité
sociale
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Plan

L’exemple de la gouvernance de l’eau

Quelle approche éthique de la nouvelle gouvernance ?
L’insuffisance des cadres théoriques actuels de l’EAPD
Les enjeux d’une nouvelle approche de l’EAPD : logiques d’action
et production de savoir
Conclusion : la protection et l’accompagnement des
apprentissages collaboratifs
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Texte intégral
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1 L’ouvrage coordonné par Bonnie Campbell en 2009 donne un
panorama circonstancié de ces transformat (...)

2 Il s’agit du document Social Responsibility in the Mining and

Metals Sector in Developing Countrie (...)

1Les nouveaux développements du secteur minier sur le continent

africain et dans le sud du continent américain sont un indicateur
précieux des enjeux qu’une éthique de l’aide publique au
développement (EAPD) devrait aujourd’hui être en mesure de
relever1. Ces dix dernières années, les gouvernements australien et
canadien ont été particulièrement exemplaires et innovants en la
matière. Par des codes d’éthique, une stratégie performante de
responsabilité sociale des entreprises et une conception du
développement durable, les grandes entreprises minières sont
parvenues à s’imposer comme des partenaires institutionnels crédibles
et efficaces des politiques publiques en matière d’aide au
développement. Précédant la réunion des chefs de gouvernement des
pays du Commonwealth, la réunion de Perth en octobre 2011 a permis
à l’Australie d’établir, en accord avec les ministres africains des
Affaires étrangères, un code de bonnes pratiques des entreprises
australiennes présentes en Afrique2. La première ministre, Julia
Gillard, a lancé dans cette perspective un fonds d’aide nommé
l’Exploitation minière pour le développement. Au Canada, la place
accordée par le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du
Développement aux partenariats entre ONG et entreprises minières est
apparue comme une priorité du redéploiement de l’aide publique au
développement, devant permettre notamment aux entreprises de mieux
atteindre leurs objectifs de responsabilité sociale (Brazeau, 2013 : 51-
52).
2Ces nouvelles orientations n’ont certes pas laissé insensible la société
civile. De nombreuses voix se sont élevées pour dénoncer
d’éventuelles collusions et des conflits d’intérêts, tout en soulignant
les mauvaises performances environnementales et sociales du secteur.
Le projet de la première ministre australienne a été fortement critiqué
en mai dernier et au Canada les réactions ont été vives à l’encontre de
Julian Fantino, ministre de la Coopération internationale. Mais les
questions ne sont pas uniquement d’ordre idéologique ou de nature
strictement économique. Ces nouveaux dispositifs s’inscrivent aussi
dans la mise en place de nouvelles formes de gouvernance des
relations internationales qui tendent à intégrer de manière plus
systématique les partenariats institutionnels pour internaliser au
maximum les contraintes de développement durable. Cette tendance
est aussi particulièrement palpable dans d’autres secteurs, comme
l’agroalimentaire ou l’énergie. La difficulté d’une approche éthique de
ces phénomènes ne réside pas uniquement dans une forme de
prédominance aveugle des intérêts commerciaux et industriels sur
l’intérêt des populations locales ou dans le retrait de l’engagement
public par rapport à des mécanismes plus traditionnels de
« développement accompagné ou subsidié » avec des opérateurs
orientés vers l’action sociale. La difficulté rencontrée par l’éthique est
aussi intrinsèque : elle ne peut plus se limiter à analyser et à évaluer
des principes orientant des programmes d’action (en agissant comme
une fonction de cautionnement et d’alerte) ni se concentrer sur
différentes formes d’accompagnement des pratiques (fonction de
garantie et de renforcement des capacités). Ce qui est en jeu
aujourd’hui, au-delà de la capture des occasions par certains
opérateurs dominants, c’est la capacité à interroger éthiquement la
gouvernance des processus d’action publique, c’est-à-dire la manière
de produire de l’action collective en convoquant de nouveaux types de
partenaires, dans de nouveaux cadres normatifs et en fonction d’une
redéfinition des contraintes prioritaires à satisfaire (en particulier
environnementales). C’est ce nouveau cadre de gouvernance de
l’action publique que l’EAPD doit cerner si elle veut dépasser son
blocage cognitif et se confronter effectivement avec les nouvelles
formes de redéfinition de l’action publique en matière de
développement.
L’exemple de la gouvernance de l’eau
3Le domaine plus particulier de la gouvernance de l’accès à l’eau
potable dans les pays en voie de développement est ici
particulièrement exemplatif (Breuil, 2004 : 136-145). On a observé
durant les années 1990 une prolifération des modèles hybrides privé-
public à partir des recommandations de la Banque mondiale. Ces
nouveaux modèles n’ont pas uniquement eu pour conséquence de
créer, dans différents contextes, un changement de l’approche
traditionnelle du service par un opérateur unique en position
monopolistique. Parallèlement à une fragmentation du marché, on a vu
émerger des solutions innovantes. Celles-ci sont basées sur des
partenariats impliquant les usagers, les autorités publiques et des
opérateurs privés. Elles entraînent un partage des responsabilités, une
forme de participation citoyenne, un renforcement des possibilités
d’évaluation continue de la satisfaction communautaire. Ce type de
partenariat peut se limiter à la gestion de l’accès et de la distribution
de l’eau dans un cadre de régulation concertée des prix, sans partage
des fonctions de gestion technique et administrative du réseau (comme
Aguas Argentinas à Buenos Aires). Mais le partenariat peut aller plus
loin encore et intervenir également dans la gestion et l’organisation
technique de la distribution, par exemple par la délégation à des
« comités d’eau » la gestion d’un quartier (comme à Port-au-Prince)
ou par le transfert sous la forme de mini-concessions de l’organisation
technique d’un quartier ou de plusieurs quartiers à de petits opérateurs
privés (comme à Manille). En procédant de la sorte, les nouveaux
modèles de gouvernance ont permis de segmenter les régimes
existants en y introduisant des pratiques innovantes dans lesquelles la
division entre modèle communautaire, modèle industriel et modèle
d’intérêt général est dépassée au profit d’une recherche de la
combinaison de trois facteurs majeurs (Breuil, 2004 : 150-152) : la
participation des usagers, la gestion des conflits et un cadre
contractuel garantissant les risques pris par chacune des parties
(exploitant, usagers et autorité publique).
4La stabilisation de tels cadres expérimentalistes ne pose pas
uniquement des problèmes techniques d’ingénierie sur le plan des
contrats, du pilotage institutionnel ou du partenariat avec les usagers.
Le véritable objectif poursuivi par ces processus intégrés de
gouvernance va au-delà d’un effet marginal sur des niches de « bonnes
pratiques ». Il est plutôt de produire par effet d’entraînement une plus-
value dans l’ensemble des processus de développement en les
rattachant à une prise en compte mieux intégrée des contraintes de
développement durable expérimentées avec des partenaires
compétents, dotés d’un savoir spécifique adéquat. Suivant ce nouveau
cadre de gouvernance, la résolution des problèmes passe par un
contexte favorable à la production et à l’accroissement des savoirs
locaux. C’est donc à la fois d’une transformation des conditions de
production du savoir qu’il est question ainsi que d’une modification
des relations de pouvoir entre les acteurs touchés (Weaver, 2004 : 8).
5Pour mettre en place un encadrement contractuel « intelligent »
(ingénierie) de ces processus sur le terrain, les acteurs touchés doivent
être en mesure d’y inscrire leurs propres intérêts et de les défendre.
Or, dans nombre de situations transitionnelles tant sur le plan politique
que sur les plans économique et social, l’asymétrie entre des agents
économiques dominants porteurs d’intérêts bien délimités à court et à
 moyen terme (comme l’exploitation d’une ressource naturelle) et des
acteurs locaux aux intérêts multiples et encore peu ou mal fédérés
ainsi que des acteurs publics mal organisés et, parfois, instables,
compromet l’efficacité des mécanismes d’encadrement. Dans ces
situations, le véritable enjeu d’une politique publique de l’aide au
développement se situe en amont des techniques d’encadrement
contractuel et des choix de structures partenariales. Quel que soit le
cadre d’action choisi, il ne peut être capaciteur sui generis. Il y a des
conditions préalables à une politique publique de développement
participative et innovante qui permettent de prévenir la capture des
chances de développement par des intérêts particuliers. Il s’agit de
créer un contexte favorable à une codéfinition des enjeux collectifs à
partir d’outils comme le diagnostic territorial partagé de manière à
fixer le savoir nécessaire à une évaluation continue des cadres de
gouvernance choisis. C’est sur un tel plan que l’EAPD devrait
aujourd’hui apporter sa contribution. Une telle démarche éthique
devrait être en mesure de prendre en compte le processus de
gouvernance lui-même comme cadre combinant différents niveaux
d’action collective, tout en accumulant de nouvelles connaissances
dans la résolution des problèmes. De fait, une mise en dialogue de
différents savoirs, au moyen de formes de recherche participative,
incluant les acteurs touchés, est nécessaire pour parvenir à une
redéfinition des enjeux à prendre en considération collectivement dans
des régimes transitionnels d’action publique visant une « durabilité
forte » (Sumi, 2008 : 169 ; Dedeurwaerdere, 2013 : 91-93). Et il ne
s’agit pas uniquement de réorienter les méthodes de gestion de la
recherche : les savoirs recherchés sont ceux qui sont d’abord
thématisés et construits par les acteurs eux-mêmes dans des cadres
heuristiques qui leur sont propres pour signifier les éléments de la
pratique (Innes et Booher, 2010 : 35).
Quelle approche éthique de la nouvelle
gouvernance ?
3 À titre d’exemple, les recherches de Cobbaut et Boitte (2012 :
25-26) sur la gouvernance des progra (...)

6Différents secteurs de recherche ont déjà ciblé ce genre de question

et tenté d’y apporter des réponses. C’est le cas dans le domaine des
politiques de santé publique ou dans le domaine des politiques
d’éducation3. Les questions développées autour de la sécurité
alimentaire nous rapprochent plus du secteur de l’aide publique au
développement parce qu’elles engagent des processus bi- ou
multilatéraux de coopération et sont directement confrontées aux
nouvelles formes de partenariat institutionnel avec les grandes firmes
agroalimentaires. Certains experts (De Schutter, 2009 : 19-20)
insistent sur la nécessité de privilégier une « approche basée sur les
droits » pour réformer la gouvernance du système agroalimentaire
mondial plutôt qu’une approche strictement basée sur le marché. Mais
le présupposé d’une telle position réside d’une part dans une capacité
attendue de changement des acteurs touchés et d’autre part dans la
possibilité d’une forme collective d’autodiagnostic et d’apprentissage
des gouvernements par rapport aux contraintes d’un développement
durable propice à l’amélioration du sort des populations touchées.
C’est pourquoi il faut lier une telle position à une approche plus
globale des formes de gouvernance (De Schutter et Lenoble, 2010 : 4-
10) capable de construire un mécanisme réflexif d’évaluation et de
réorientation permettant d’éviter son blocage dans l’une des versions
déjà connues de l’éthique : soit un principe de défense des droits des
petits producteurs devant les grandes firmes (principialisme), soit un
recours à une concertation plus large des acteurs touchés pour
encadrer les pratiques (délibérativisme), soit une volonté de lier le
développement économique à des effets d’utilité sociale, en particulier
l’éradication de la faim et de la grande pauvreté (utilitarisme). Ce qui
est en jeu dans le déplacement proposé, ce n’est pas simplement une
liste d’options directement opérationnelles pour éviter les biais
engendrés par un système donné, c’est une manière différente
d’envisager les contraintes de coopération entre les acteurs pour les
amener à produire de nouvelles expériences et, par elles, les
conditions cognitives de nouvelles solutions (Maesschalck, 2009 :
268-271).
7Créer de nouvelles chaînes d’interactions de manière à expérimenter
de nouvelles solutions combinant des logiques d’action inédites grâce
à des productions de savoir innovantes, c’est précisément un enjeu que
la nouvelle gouvernance entend relever. L’intérêt du pragmatisme est
d’apporter une vision renouvelée de la participation dans la résolution
des problèmes et la prise de décision, tandis que le néo-
institutionnalisme permet d’envisager des formes de coordination
institutionnelles plus collaboratives et évolutives où l’échange sur les
bonnes pratiques et la responsabilité sociale peuvent trouver une place
légitime dans l’optimisation des choix institutionnels.
8De plus, la nouvelle gouvernance amène à envisager l’incomplétude
des différentes stratégies selon un modèle autopoïétique plus intégré
comprenant différents niveaux d’action et des possibilités de couplage.
Selon cette optique, la gouvernance d’une action « multiniveau » sur
un territoire posera prioritairement un problème d’association entre
des stratégies consistant à maintenir la stabilité d’un régime dominant
et d’autres stratégies consistant à favoriser la création d’espaces
protégés de la sélection des pratiques dominantes et expérimentant des
solutions innovantes.
9S’assurer que ce type d’effet de généralisation est effectivement en
marche grâce à des partenariats d’un nouveau genre est une question
qui met en cause la capacité de l’éthique à se déplacer vers les enjeux
de gouvernance des processus d’aide publique au développement. De
fait, ce n’est pas tant l’auto-évaluation et la transparence des processus
qui est en question, mais plutôt la capacité de produire une
métaréflexion sur les cours d’action eux-mêmes, c’est-à-dire sur ce
qui se joue de la transformation des acteurs et de leurs attentes à
l’égard de l’intérêt public dans les processus auxquels ils participent.
Il ne suffit pas, notamment, d’être partie prenante d’un processus
contenant substantiellement des intérêts liés au développement humain
d’une population (aider à une campagne de vaccination, par exemple)
pour se transformer en même temps en acteur institutionnel et
envisager des contraintes d’autolimitation dans ses propres pratiques
industrielles et commerciales. Et le cadre de la nouvelle gouvernance
(Eberlein et Kerwer, 2004 : 131-133) n’est pas prémuni, par ses efforts
de self-monitoring, contre des comportements opportunistes et des
conflits possibles entre intérêts privés et publics (Vincent-Jones,
2006 : 348 ; Helper et al., 2000 : 471-472). Comment les acteurs vont-
ils pouvoir coopérer pour produire des savoirs durables de leur
situation ? Comment les amener à réaliser un diagnostic partagé sur
leur territoire commun d’activité ? Comment permettre à différents
types de pratique et de résolution des problèmes d’interagir de
manière à s’enrichir mutuellement ? Comment évaluer collectivement
les dispositifs de contrôle mis en place et donner plus de pertinence à
l’action publique d’encadrement de solutions durables ?
L’insuffisance des cadres théoriques actuels de
l’EAPD
10Relever de tels enjeux implique, du côté de l’éthique, la production
d’un cadre théorique adapté qui fait largement défaut aux approches
dominantes en la matière, à savoir les approches héritées du
principialisme rawlsien, du délibérativisme et de l’utilitarisme. Notre
hypothèse est que l’EAPD ne peut apporter une contribution
satisfaisante à de tels enjeux que si elle transforme son cadre cognitif
pour prendre la mesure des questions soulevées par la nouvelle
gouvernance.
11Si nous soulignons cette difficulté cognitive, c’est parce que nous
pensons que le déplacement nécessaire vers les questions de
gouvernance d’une EAPD passe par une meilleure définition du
blocage lié au plan des fondements théoriques pour ensuite en éviter la
répétition.
12Nous éclairerons le blocage cognitif en question à partir d’un
double constat. Malgré la sophistication des analyses et des réflexions
en matière d’EAPD, celle-ci reste d’abord tributaire d’une grande
fracture que Richard Rorty (1997 : 35) nous semble avoir parfaitement
mise en scène dans son article sur « universalisme moral et tri
économique ». Il a notamment en vue, dans cette intervention à
l’UNESCO, l’utilitarisme des institutions internationales que semblent
incarner typiquement, selon lui, les positions d’un Posner. La fracture
que définit Rorty sépare d’un côté l’idéalisme caractéristique selon lui,
depuis Contingence, ironie et solidarité (Rorty, 1993 : 132-136), de la
morale humaniste du métaphysicien libéral et de l’autre côté
l’utilitarisme dominant les approches law and economics de l’action
publique. L’idéaliste conçoit la solidarité dans le développement des
peuples comme un contrat entre des parties passé au nom d’un
ensemble de principes généraux traduits dans des engagements. C’est
une promesse d’action aussi fondamentale que l’engagement mutuel
qui lie des citoyens par le texte d’une constitution formant une
communauté politique. Pour l’utilitariste, ce qui importe, ce sont les
circonstances particulières et la manière d’y optimiser l’utilisation de
ressources rares pour produire un bénéfice supérieur. En fonction des
moyens disponibles et des contraintes liées au contexte politique, tenir
un engagement signifie allouer au mieux des ressources pour satisfaire
la partie en demande sans léser la partie sollicitée. La réponse à
apporter à une situation de détresse dans ce cas, comme d’ailleurs la
manière de s’engager dans de grands programmes et de les conduire
effectivement à terme, dépendra donc d’un équilibre et d’une sélection
parmi les besoins à couvrir. Cette sélection aura un double critère :
cibler les objectifs qui donnent le plus de garanties de réussite pour
améliorer la situation des demandeurs, tout en offrant le meilleur
rendement de l’investissement pour les sollicités (tant au chapitre de
l’image qu’en ce qui a trait à la limitation du coût).
13Une fracture apparaît ainsi clairement entre les attentes
principialistes guidant les grandes déclarations d’engagement et les
mises en œuvre utilitaristes clairement orientées vers la construction
d’une biopolitique du développement humain. Cette fracture n’est pas
une fiction intellectuelle, mais demeure une clé de lecture
opérationnelle pour saisir les écarts entre les théories libérales de la
justice appliquées à l’éthique du développement et les cadres
utilitaristes mobilisés pour engager sélectivement des moyens sur de
grands objectifs d’éradication. La faille demeure même lorsque des
synthèses sont tentées : ainsi, considérer comme un bien primaire dont
il faut doter les plus mal lotis un objectif particulier d’une politique de
santé (comme une vaccination contre une maladie particulière), c’est
isoler ce bien du processus de construction d’un droit à ce bien (droit à
définir et à mettre en œuvre politiquement), pour le traiter de manière
utilitariste et le produire sans considération des conditions politiques
de son maintien comme partie d’un droit fondamental à la santé.
14Notre deuxième constat concerne une autre fracture, cette fois entre
les formes de coopération attendues pour réaliser un engagement ou
tenir une promesse dans le cadre d’une aide publique au
développement. Les chercheurs qui ont étudié les deux grandes
versions contemporaines du procéduralisme éthique (rawlsien et
habermassien) ont remarqué que la manière de traiter les engagements
internationaux ne suivait pas directement la logique mise en œuvre sur
le plan de la politique intérieure. On observe ainsi une fracture entre
une perspective « cosmopolitique faible » et une perspective
« cosmopolitique forte » lorsqu’il s’agit, pour des sociétés libérales,
d’interagir dans le domaine des relations internationales avec des
sociétés hiérarchiques et autoritaires, où les mêmes règles ne peuvent
plus s’appliquer.
15La perspective « cosmopolitique faible » suggère de rechercher
l’intérêt des citoyens par des accords passés avec les représentants des
sociétés autoritaires de manière à produire des régimes d’action qui
entraînent l’amélioration des conditions de vie et nécessitent des
formes de participation interne des citoyens. Un système mieux
équilibré de conditionnalité de l’aide peut parvenir à s’élaborer dans
un tel cadre. D’une part, pour participer à une communauté
d’assistance mutuelle, les sociétés hiérarchiques doivent satisfaire à
certaines règles de fonctionnement qui se concrétisent par la garantie
d’un ensemble de protection et de droits fondamentaux reconnus aux
différentes catégories de citoyens (Rawls, 1996 : 67). D’autre part,
l’action d’assistance doit d’abord se concentrer sur l’amélioration des
ressources disponibles, en admettant l’effet des dysfonctionnements
systémiques sur le niveau de pauvreté vécu par les populations
(Pogge, 2003 : 296-271) et donc en réduisant les causes d’inégalité
(Nagel, 2005 : 7).
16De son côté, l’approche de type « cosmopolitique forte » considère
que l’émergence de régimes internationaux plus équitables dépend de
la formation préalable d’une nouvelle conscience civique
internationale (Habermas, 2000 : 35-37). Or, celle-ci passe
nécessairement par les effets sur la politique intérieure d’une
domestication progressive des conditions liées aux échanges
mondialisés. Pour que cette cosmopolitique puisse s’ancrer dans les
pratiques subalternes des sociétés civiles locales, il faut favoriser
l’émergence de pratiques coopératives par l’entremise d’acteurs de
terrain répondant à des besoins précis et délimités de manière à ouvrir
des espaces décentrés, capables d’apporter des méthodes et des
solutions nouvelles. Cette manière de faire exige le respect d’une
contrainte de neutralité au bénéfice de l’efficacité des actions
coopératives. L’effet d’entraînement dans ce modèle d’action doit
provenir de la prolifération des expériences décentrées et de leur mise
en connexion dans un réseau de pratiques. Il est même possible
d’envisager sur cette base l’apprentissage indirect d’un méta-jeu chez
les acteurs touchés qui les amène à favoriser les comportements
rendant possibles les échanges de pratique et les transferts de
compétences.
17La fracture qui apparaît entre ces deux approches ne se situe pas
fondamentalement dans la manière dont la coopération avec les
sociétés non libérales est envisagée, mais plutôt dans la manière dont
la fonction de l’encadrement hiérarchique des politiques publiques est
conçue. D’un côté, une vision classique de type command and
control axée sur des stratégies de redistribution devrait suffire pour
améliorer la disponibilité des biens primaires dans une société donnée.
De l’autre, il faut partir d’une « procéduralisation » des schémas
institutionnels de manière à élargir l’engagement des acteurs dans de
meilleures politiques d’allocation des ressources. Il s’agit alors,
comme le dit Beck, de trouver « de nouvelles règles de politique
intérieure mondiale » (2009 : 240).
18Ces deux fractures nous semblent décisives pour comprendre le
blocage de l’éthique publique par rapport à la gouvernance des
processus qui l’interpellent et qu’elle tente d’accompagner. Il y a
d’une part l’acceptation d’un double cadre de référence admettant la
nécessité de compléter l’approche principielle par une contrainte
d’optimisation utilitariste des ressources. Il y a d’autre part
l’acceptation d’une bipolarité du champ opérationnel nécessitant de
compléter des approches « par en haut » basées sur des effets de
ressources par des approches « par en bas » basées sur la participation
et l’égalité dans l’échange.
19Cette double incomplétude du cadre intellectuel peut expliquer,
d’un côté, le succès d’approches expérimentalistes visant à accroître
les capacités d’engagement des acteurs dans la résolution de leurs
problèmes. L’orientation la plus décisive est celle développée en
particulier par A. Sen qui permet d’intégrer un calcul sur
l’accroissement probable des potentialités des individus au moyen
d’un programme d’action. Dans ce cadre mobilisant un usage plus fin
des indicateurs de développement humain (Alkire, 2002 : 182-187), il
devient possible d’élaborer des objectifs intermédiaires ciblant
des functionings à intégrer pour réduire une situation générale
d’inégalité, en santé publique par exemple (Le Clainche, 2008 : 103).
20Mais la double incomplétude permet aussi d’expliquer, d’un autre
côté, le besoin persistant de produire des régimes d’action plus stables
en attirant des acteurs mieux adaptés aux contraintes
d’internationalisation que les États eux-mêmes et que les acteurs des
sociétés civiles locales. Ainsi, la coopération entre acteurs privés et
publics, l’expérience des partenariats privé-public dans de nombreux
secteurs, de même que l’idée d’élargir les processus de construction
des politiques publiques grâce à des mécanismes de co-élaboration
pouvaient offrir un cadre opérationnel transférable à l’aide publique au
développement et ouvrir des perspectives pour dépasser la
contradiction formée par les recours simultanés à des cadres
hiérarchiques et participatifs. Dès lors, même l’utilitarisme qui
dominait l’ensemble des approches antérieures en s’imposant dans les
schémas d’action opérationnelle sur le terrain et dans l’allocation des
ressources peut désormais céder le pas à des approches plus
pragmatistes qui vont tenter de définir de nouvelles formes d’action
collective pour remplir les missions d’aide publique au
développement.
21Ce cadre nouveau de gouvernance comprend à la fois une
modification de la culture d’action des différents acteurs touchés et la
production d’un savoir lié à un environnement défini.
Les enjeux d’une nouvelle approche de l’EAPD :
logiques d’action et production de savoir
22L’intérêt d’un tel cadre pour l’EAPD est de parvenir à dépasser les
blocages cognitifs dont elle procède et qu’elle continue d’alimenter,
en changeant son niveau de questionnement. Si l’on continue de se
fixer sur les critères les plus acceptables de justice sociale, et même si
la question de leur mise en œuvre est intégrée non seulement en
fonction de la mesurabilité (indicateurs), mais aussi pragmatiquement
en fonction de la capacité, on persiste à rechercher un optimum de
rationalité (hypothèse de rationalité parfaite) et un modèle
institutionnel susceptible de l’imposer. Or, dans la pratique, non
seulement différentes conceptions de l’optimalité en matière de justice
sociale continuent de s’affronter, mais en plus, leurs traductions
institutionnelles demeurent sous-optimales et impliquent précisément
de les combiner pour diminuer les risques. La véritable question d’une
éthique se situe donc plutôt dans l’analyse critique des procédures de
gouvernance de ce pluralisme des solutions tentant à la fois de garantir
la stabilité et de préserver l’innovation pour soutenir les transitions
nécessaires devant les effets sous-optimaux. Ce cadre de gouvernance
n’inclut pas uniquement des questions de justice sociale, mais
également des questions de sécurité collective, de durabilité et de
participation.
23Ainsi, pour revenir à l’exemple de la gouvernance de l’eau, la
question n’est pas de sélectionner un modèle particulier en fonction
des caractéristiques particulières d’un terrain, comme si l’on pouvait
séparer la question d’une autorité de régulation des prix de l’eau de
celle de la gestion technique et administrative de la distribution,
impliquant le lien plus direct entre consommateur final et opérateur
privé. L’enjeu réside plutôt dans la combinabilité de différents
modèles public, industriel et communautaire et dans les conditions
favorables à des apprentissages rendus possibles par leurs interactions,
comme dans le cas des « comités d’eau » communautaires à Port-au-
Prince ou des petits opérateurs privés à Manille.
24Il nous semble donc nécessaire de prendre de la distance par rapport
à la critique trop directe des nouvelles formes de partenariat tripartite
entre autorité publique, opérateur privé et usagers/citoyens. Il est
certain que la logique industrialo-commerciale ne se combine pas
facilement avec une approche pensée en fonction de services d’intérêt
général ou du bien commun, peut-être encore plus difficilement avec
une approche communautaire pensée en fonction du partage des
décisions et de la reconnaissance des identités particulières. Mais c’est
l’ensemble des cadres d’hybridation qui doivent être réfléchis et
évalués en fonction des nouvelles questions qu’ils permettent de
soulever. Or, celles-ci nous semblent être essentiellement de deux
ordres : une nouvelle économie du savoir collectif et une redéfinition
des différents rôles dans la résolution des problèmes communs. Une
responsabilité collective à l’égard du changement de l’APD devrait
être élaborée sur ce plan.
25Les réflexions menées sur les régimes et les niches aujourd’hui dans
le cadre d’une gouvernance multiniveau sont particulièrement bien
adaptées, sur un plan descriptif, au cadre de la nouvelle gouvernance
(Raven, 2006 : 582-585 ; Schot et Geels, 2008 : 539-541). Elles
reflètent parfaitement l’état d’un contexte d’action publique parvenant
à combiner plusieurs logiques d’action sans précipiter des réformes
institutionnelles, mais en préparant celles-ci par le déplacement des
enjeux vers une nouvelle économie de la connaissance.
26Un premier point que les théoriciens des niches n’ont pas manqué
de soulever concerne précisément les limites de cette nouvelle
économie de la connaissance (Smith, 2007 : 429-431 ; Geels et Raven,
2006 : 376-377). Si l’on peut considérer que l’espace protégé des
niches permet à des pratiques innovantes de se développer, rien dans
ce genre de dispositif ne permet de penser que c’est d’une manière
linéaire et spontanée que l’accumulation localisée de savoir rendue
possible par la niche va pouvoir se généraliser et se transférer de
manière à inférer une transition dans un régime d’action dominant. Il
faut donc poser la question d’un niveau intermédiaire où puissent se
« traduire » ces savoirs de niche de manière à ce qu’ils deviennent
transférables à d’autres expériences (Raven et al., 2011 : 3-5). Dans la
perspective d’une réflexion éthique telle que nous l’envisageons, cette
question de traduction est loin d’être anodine. Elle ne pose pas
uniquement un problème de construction d’un niveau supplémentaire,
mais elle renvoie également à deux autres questions décisives : celle
des porte-parole nécessaires au transfert de ces savoirs vers un niveau
de débat plus élevé, et celle du mode de construction des savoirs eux-
mêmes, dans la mesure où celui-ci détermine par l’intermédiaire des
critères de validité le problème de la légitimité des porte-parole dans
une économie nouvelle de la connaissance.
27Le deuxième point concerne les transformations d’identité d’action
et leur prise en compte dans les structures institutionnelles. Il faut
noter l’ambivalence particulière des théories actuelles à ce sujet :
l’auto-transformation des acteurs collectifs est constamment
présupposée et attendue dans la plupart des dispositifs de
foromisation, d’hybridation et de partenariat, dans la mesure où les
acteurs agrégés doivent se confronter à des préférences et à des
comportements étrangers aux leurs, tout en supposant que les
mécanismes collaboratifs mis en place suffiront pour engendrer chez
ces acteurs de nouvelles heuristiques des positionnements autres, de
nouvelles représentations de leurs intérêts propres, voire de nouvelles
identités par rapport à leurs intérêts à être partie prenante de ce genre
de processus. Pourtant, comme l’ont bien noté Inneset
Booher (2010 : 142), ce type de déplacement est loin d’être
automatique : d’une part, il est lié à une forme de production de savoir
réflexif sur l’action en cours d’action et, d’autre part, il dépend encore
à la fois de la qualité du cadre collaboratif mis en place et surtout du
rapport au partage de pouvoir que celui-ci induit dans la durée. C’est
sur ce dernier plan du pouvoir que la question de la « traduction
institutionnelle » de l’action est la plus délicate et la plus directe : à
savoir quel est le type d’engagement (commitment) que comprend la
mise en place d’un cadre de gouvernance déterminé par rapport à la
manière de mettre en œuvre et de gouverner des processus
transitionnels ? Cet engagement a des répercussions tant sur le plan du
pilotage et de la gestion des conflits que sur ceux déjà relevés du
partage du pouvoir et de la fixation des apprentissages dans des
identités nouvelles.
Conclusion : la protection et l’accompagnement
des apprentissages collaboratifs
28Les enjeux d’une EAPD nous semblent donc aujourd’hui liés
prioritairement à la construction des savoirs d’action et à la
transformation des identités d’action dans des formes de partenariats
innovants. Il ne s’agit pas simplement d’un problème méthodologique
mais, par l’intermédiaire des transformations des formes
d’apprentissage organisationnel, d’un problème d’accompagnement et
de garantie des finalités collectives de ces transformations concernant
à la fois les modes d’agence des acteurs et leur capacité de production
de nouveaux savoirs communs. Ce sont ces deux dimensions que
l’EAPD doit cerner si elle veut dépasser son blocage cognitif et se
confronter effectivement avec les nouvelles formes de redéfinition de
l’action publique en matière de développement. La construction de
savoirs transdisciplinaires constituant un bien commun des processus
d’action, de même que les processus de redéfinition des formes
d’agence propres aux « niches » de pratiques innovantes exigent non
seulement des structures les protégeant des captures opportunistes,
mais surtout de nouvelles formes d’accompagnement réflexif et
évaluatif leur permettant de stabiliser, de traduire et de partager leurs
propositions dans les régimes de pouvoir existants.
29Appliquons cette conclusion à notre point de départ. Nous avions
souligné les réactions soulevées par le rôle ambigu dévolu à des
acteurs privés dominants – telles les minières – dans des programmes
d’aide publique au développement. Nous avons cité l’Australie
(Mining for Development) et le Canada, mais l’action de la Banque
européenne d’investissement (BEI) dans ce secteur au Mozambique
(cuivre) a également été abondamment critiquée, de même que
l’action de la Chine en Angola ou en République démocratique du
Congo, notamment sur le plan de l’impact environnemental. Les
démarches éthiques que suscitent ces pratiques ne doivent pas se
limiter à des questions de conflit d’intérêts ou de respect de critères de
justice acceptables dans un cadre de responsabilité sociale des
entreprises, tel celui que pourraient fournir les accords de Cotonou sur
la réduction de la pauvreté et le développement durable des États ACP
(Afrique, Caraïbes, Pacifique). L’enjeu primordial réside plutôt dans
la transformation de la gouvernance de l’aide publique au
développement et dans l’assimilation progressive des pratiques de
nouvelle gestion publique et d’hybridation des partenariats dans la
production des biens publics. À ce sujet, le jugement formulé par le
professeur Dzaka (2008 : 3) du Congo-Brazzaville nous paraît
particulièrement interpellant. Il considère en effet (et nous soulignons)
que « sous réserve de bonne gouvernance de la part des pays
bénéficiaires », la nouvelle formule d’aide publique au développement
de la Chine en partenariat « gagnant-gagnant » (Livre blanc de 2006)
aura un effet favorable sur le développement durable des pays
d’Afrique centrale. Cette réserve est effectivement le nœud de la
question et ne concerne pas uniquement la gouvernance des pays
bénéficiaires, mais également l’ensemble du mécanisme de
gouvernance de l’aide publique au développement bilatérale qui est
mis en place dans ce cadre. Il est de fait décisif de s’interroger sur les
ressources nécessaires pour concilier des processus innovants de
partenariats interorganisationnels (passant souvent par la formule
de joint-ventures – Dzaka, 2008 : 17) – lesquels garantissent pour les
pays touchés un accroissement à la fois des biens publics et des
transferts tant de connaissances que de savoir-faire – et des contraintes
de société durable tant sur le plan environnemental que sur le plan
social (l’impact au Gabon a été souligné par Rocha, 2008 : 19).
30Ce genre de défi ne peut être relevé que par des cadres de
gouvernance rendant possible la recherche de nouvelles solutions en
régime stable, à l’exemple des expériences dans le domaine de l’eau
que nous avons rapportées plus haut et où une action est menée sur
trois plans : encadrement contractuel, pilotage institutionnel et
engagement de toutes les parties touchées. Dès que ce type
d’expérimentation est privilégié pour encadrer les partenariats
interorganisationnels et éviter leur capture opportuniste par l’acteur
dominant, les deux questions qui se posent prioritairement sont celles
de la construction de nouveaux savoirs d’action (transdisciplinarité) et
la redéfinition des identités d’action au-delà du partage
entre shareholders et stakeholders.
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Bibliographie

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Notes

1 L’ouvrage coordonné par Bonnie Campbell en 2009 donne un

panorama circonstancié de ces transformations réalisées dans le cadre
légal du Foreign Direct Investment (FDI) soutenu par la Banque
mondiale (1992 : 53). La conclusion de l’ouvrage (Campbell, 2009 :
254) introduit parfaitement notre réflexion sur les conditions de
processus de réforme capables d’interconnecter les choix des modèles
de développement et les modes de gouvernance publique. Pour une
approche plus globale des enjeux du FDI du point de vue du
développement humain, voir De Schutter (2012 : 1-24).

2 Il s’agit du document Social Responsibility in the Mining and

Metals Sector in Developing Countries (2011 : 57 sqq.) mentionnant
notamment que la meilleure façon de gérer les répercussions sociales
 d’une activité est d’entreprendre des actions sur trois plans : des
projets d’investissement communautaire, le recours à des méthodes
participatives de planification de ces investissements et la mise en
œuvre d’un plan de gestion intégrant les contraintes de développement
social durable.

3 À titre d’exemple, les recherches de Cobbaut et Boitte (2012 : 25-

26) sur la gouvernance des programmes d’éthique en établissement
hospitalier et celles de Brabant (2012 : 39-48) sur la gouvernance de
l’éducation à domicile.
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Pour citer cet article

Référence électronique
Marc Maesschalck, « L’éthique de l’aide publique au développement
au prisme des réorientations stratégiques des partenariats
institutionnels sur le terrain », Éthique publique [En ligne], vol. 15, n°
2 | 2013, mis en ligne le 28 avril 2014, consulté le 15 novembre
2022. URL :
[Link] ; DOI :
[Link]
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Cet article est cité par

 Brabant, Christine. (2017) L’apprentissage de la participation à la

réflexivité institutionnelle chez des intervenants en scolarisation à la
maison1. Revue des sciences de l’éducation, 42.
DOI: 10.7202/1040086ar
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Auteur

Marc Maesschalck
Marc Maesschalck est docteur en philosophie et en lettres de
l’Université catholique de Louvain et agrégé de l’enseignement
supérieur. Il a enseigné en Haïti, au Québec, en France et au
 Luxembourg. Il dirige actuellement différents programmes de
recherche au Centre de philosophie du droit de Louvain sur la
gouvernance démocratique et la théorie de l’action collective.
Spécialiste de l’idéalisme allemand, il a publié de nombreuses études
en philosophie sociale et politique ainsi qu’en éthique et en théorie du
droit. Ses derniers ouvrages sont Democracy, Law and
Governance (Ashgate, 2010, avec Jacques Lenoble ; en français aux
Éditions Revue de droit de l’Université de Sherbrooke,
2011), Transformations de l’éthique (Lang, 2010) et Nouvelle critique
sociale (Polimetrica, 2011, avec Alain Loute).
Articles du même auteur
 Présentation [Texte intégral]
Paru dans Éthique publique, vol. 8, n° 1 | 2006
 Religions et démocratie délibérative. Comment sortir de
l’impasse ? [Texte intégral]
Paru dans Éthique publique, vol. 8, n° 1 | 2006
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La gouvernance algorithmique
 vol. 23, n° 1 | 2021
Marchés publics et grands projets d’infrastructure : comment
gérer les risques éthiques ?
 vol. 22, n° 1 | 2020
Débats publics sur sujets sensibles : risques et défis
 vol. 21, n° 2 | 2019
Les instruments de la justice fiscale
 vol. 21, n° 1 | 2019
Certification de l'éthique et enjeux éthiques de la certification
 vol. 20, n° 2 | 2018
Les défis éthiques des déterminants sociaux de la santé
 vol. 20, n° 1 | 2018
Conditions éthiques de l'interface politico-administrative en
régime démocratique
 vol. 19, n° 2 | 2017
Patrimoine et éthique publique : enjeux politiques et
professionnels de la représentation et de la communication du
patrimoine
 vol. 19, n° 1 | 2017
Former à la compétence éthique : un défi ou une impasse ?
 vol. 18, n° 2 | 2016
Éthique et scandales publics
 vol. 18, n° 1 | 2016
Controverse et acceptabilité sociale des projets de développement
économique
 vol. 17, n° 2 | 2015
Enjeux éthiques des (biens) communs
 vol. 17, n° 1 | 2015
Penser l'ouverture des frontières
 vol. 16, n° 2 | 2014
Éthique et recon figurations de l’économie de marché : nouvelles
alternatives, nouveaux enjeux
 vol. 16, n° 1 | 2014
Enjeux éthiques des politiques publiques en matière
d'environnement
 vol. 15, n° 2 | 2013
Enjeux éthiques de l'aide publique au développement
 vol. 15, n° 1 | 2013
Enjeux éthiques et pratiques déontologiques du 4e pouvoir
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 vol. 14, n° 1 | 2012
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Dialogues pour réinventer la démocratie
 vol. 13, n° 1 | 2011
Faire des lois sur l'éthique ?
 vol. 12, n° 1 | 2010
Responsabilité sociale et éthique de la recherche
 vol. 11, n° 2 | 2009
Le travail en crise
 vol. 11, n° 1 | 2009
Justice scolaire et école publique
 vol. 10, n° 2 | 2008
Les enjeux éthiques du vieillissement
 vol. 10, n° 1 | 2008
Les finances publiques
 vol. 9, n° 2 | 2007
Les gardiens de l'éthique
 vol. 9, n° 1 | 2007
L'aménagement de la diversité culturelle et religieuse
 vol. 8, n° 2 | 2006
Le complexe médico-pharmaceutique
 vol. 8, n° 1 | 2006
La religion dans l'espace public
 vol. 7, n° 2 | 2005
L'éthique du sport en débat
 vol. 7, n° 1 | 2005
Nouvelles formes de la démocratie
 vol. 6, n° 2 | 2004
Les enjeux éthiques de la gestion de l'informatique
 vol. 6, n° 1 | 2004
Que reste-t-il du bien commun ?
 vol. 5, n° 2 | 2003
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 vol. 5, n° 1 | 2003
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 vol. 4, n° 1 | 2002
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