REPUBLIQUE DU CAMEROUN REPUBLIC OF
CAMEROON
PAIX-TRAVAIL-PATRIE PEACE-WORK-
FATHERLAND
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MINISTERE DES FINANCES MINISTRY OF
FINANCE
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SECRETARIAT GENERAL
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DIRECTION GENERALE DU BUDGET
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N°______ /N/MINFI/SG/DGB/naj
Yaoundé, le
Rapport du séminaire de réflexion et
d’échange sur le contrôle
administratif.
Contexte
La loi n°2007/006 du 26 décembre 2007, portant nouveau régime
financier de l’Etat fait évoluer le budget de l’Etat d’un budget de moyens à un
budget axé sur les résultats par l’introduction des programmes et d’objectifs
mesurés par les indicateurs de performance tout en conservant néanmoins une
approche de moyens.
Parallèlement à l’introduction des programmes dans le budget de l’Etat,
cette loi permet de responsabiliser davantage les ordonnateurs, de rénover et
renforcer les contrôles administratif, parlementaire et juridictionnel, et
d’introduire de nouveaux outils de gestion des finances publiques, notamment
en matière de contrôle interne et de contrôle de performance.
C’est dans cette optique que le Gouvernement, en application de la loi
énoncée ci-dessus, a pris un certain nombre de mesures, à l’effet de mener la
réflexion devant découler au vaste chantier d’élaboration des textes
d’application y relatifs.
Partant de la logique que la connaissance se partage de nos jours, une
équipe de l’assistance technique française en matière de contrôle, composée
des hauts responsables (Messieurs CHARRIER Claude et TOFFEL Jean-Luc), de
la Direction Générale des Finances Publiques du Ministère français en charge
des Finances, a séjourné au Cameroun du 31 octobre au 07 novembre 2007, à
l’effet de venir en appui à un séminaire de réflexion, d’échange et de partage
d’informations sur le contrôle administratif organisé par la Direction Générale
du Budget.
Le présent rapport qui déroule la quintessence des travaux du séminaire
s’articule autour des points suivants :
I. Objectif général et objectifs spécifiques de la mission.
A. Objectif général
L’objectif général de la mission consistait à accompagner l’équipe
chargée de la mise en œuvre du nouveau Régime Financier dans la réflexion,
visant la réforme du contrôle administratif et sa mise en œuvre.
B. Les objectifs spécifiques de la mission.
Ces objectifs consistaient à :
- initier et former le groupe de travail chargé de la mise en œuvre de
la réforme de la loi de finances, dans la définition des principaux concepts en
matière de contrôle;
- assister le groupe de travail dans l’établissement d’un bilan
synthétique de l’existant du contrôle administratif au Cameroun ;
- conseiller le groupe de travail dans le projet d’élaboration des
textes particuliers relatifs aux contrôles administratifs.
Ce chantier ne pouvant être efficace que si certains concepts prévus dans
le nouveau régime financier sont clairement définis.
II. Définition des concepts dans le sens du Nouveau Régime Financier.
Contrôle administratif : un contrôle de régularité et de performance
ainsi que les missions d’audit de la gestion des administrations publiques, des
entreprises publiques, des établissements publics ainsi que les entités privées
ayant reçu une subvention, un aval ou une caution de l’Etat ou de toute autre
personne morale de droit public, sont menés par les services spécialisés
compétents de l’Exécutif ( Article 73 du NRF).
Dans le cadre du contrôle administratif, on distingue le contrôle à priori
et le contrôle à postériori.
A. Contrôle à priori :
1°) Contrôle financier : Contrôle de l’engagement juridique de la dépense
publique.
Ce contrôle comprend le contrôle de la conformité des engagements par
rapport aux programmes et de la régulation budgétaire.
2°) Contrôles comptables : Ceux-ci sont de la responsabilité du comptable
assignataire et relèvent du double rôle de « payeur » et de « caissier ».
3°) Contrôles de cohérence / concordance : ils incombent aux services de
l’ordonnateur et peuvent s’assimiler à une validation interne permettant de
s’assurer de la conformité des documents traités.
B. Contrôle a posteriori :
Le contrôle à postériori quant à lui est constitué des notions suivantes :
1°) Contrôles internes : ils incombent aux ordonnateurs et portent sur le
respect des procédures et la régularité de la dépense.
2°) Contrôle de gestion : il contribue au pilotage par objectifs des services
et permet aux ordonnateurs de moduler leur action notamment au regard des
coûts.
3°) Contrôle de performance : évaluation a posteriori des actions
engagées permettant d’apprécier leur efficacité et leur efficience au vu des
objectifs et indicateurs de gestion préalablement établis.
4°) Audit : on distingue l’audit interne et l’audit
externe.
- L’audit interne permet de s’assurer que les risques et procédures
sont maîtrisés et apporte un éclairage technique sur les éventuelles mesures
correctives.
- L’audit externe peut être confié à des entités spécialisées
indépendantes et offre à l’ordonnateur la possibilité de recourir à une expertise
plus large.
La réflexion sur les concepts ci-dessus a permis de dégager quelques
orientations sur le contrôle administratif.
III Orientations dégagées.
Au cours des travaux, les échanges ont permis aux experts français et aux
membres du groupe de travail de dégager les orientations suivantes :
- mettre en place certains mécanismes, à l’effet d’éviter les
redondances dans la chaîne d’exécution de la dépense ;
- supprimer les doubles présentations ;
- recourir à la professionnalisation des intervenants ;
- définir de façon précise les fonctions de chaque intervenant ;
- alléger les contrôles à priori, et développer les contrôles à
postériori ;
- bien positionner chaque contrôle et chaque acteur dans la chaine
d’exécution de la dépense.
A. Du Contrôle Financier
Le groupe de travail à relevé qu’il était important de maintenir le
contrôle financier, ce dernier devrait uniquement se limiter au contrôle
juridique des engagements, sanctionné par l’apposition d’un visa.
S’il a été proposé que le Contrôleur Financier continu de jouer le rôle de
contrôle des engagements juridiques, il n’en demeure pas moins qu’il y’a lieu
de préciser le rôle, le périmètre d’intervention et le positionnement du
contrôleur.
S’agissant du contrôle financier, il est question de voir comment
responsabiliser l’ordonnateur en mettant auprès de celui-ci, un contrôle le plus
allégé possible.
Pour répondre à cette préoccupation, il a d’abord été nécessaire de faire
la différence entre le visa préalable afférent aux engagements juridiques et le
visa relatif aux engagements comptables. À ce niveau les débats ont bien voulu
présenter chaque catégorie de dépenses à l’effet de cerner chaque réalité.
Pour les marchés, lettres commandes et autres décisions, il faut
nécessairement un visa préalable, le problème ne se pose donc pas ici, le
contrôleur financier pourrait continuer à jouer ce rôle.
Mais pour les missions et les bons de commande administratifs, se pose
alors le problème de lourdeurs de par les interventions de l’ordonnateur, du
contrôleur financier et même du comptable.
Afin d’alléger la chaîne d’exécution de la dépense à ce niveau, les
participants ont proposé d’instaurer les mécanismes permettant de respecter
la budgétisation arrêtée lors de la préparation du budget, ceci afin d’éviter le
fractionnement de certaines catégories de dépenses et partant, le recours
abusif aux bons de commande administratifs. De ce fait, les menus dépenses ne
pourraient plus passer par le Contrôle Financier. Mais en ce qui concerne les
autres engagements de l’Etat vis-à-vis d’un tiers, il faudrait instituer un
Contrôle Financier, en vue du contrôle juridique de ces dépenses par
l’apposition d’un visa.
B. Du Contrôle Comptable
Le traitement du contrôle comptable a permis aux participants de relever
qu’il n’y a pas de changement spécifique à ce type de contrôle par rapport aux
textes en vigueur à ce jour, étant entendu que le projet de texte portant
règlement général sur la comptabilité publique est en cours d’élaboration. En
outre, le comptable continuera toujours de jouer son rôle de cassier et de
payeur.
Il a été retenu qu’une nomenclature des pièces justificatives permettant
de codifier la relation entre l’ordonnateur et le comptable, sera élaborée en
liaison avec la Chambre des Comptes.
C. Des Contrôles internes
Les contrôles internes dont les acteurs sont différents de ceux du
contrôle de gestion, sont des contrôles permanents, obligatoires et
institutionnalisés, assurés par des responsables opérationnels permettant la
maîtrise des risques et la remontée périodique des informations de la base vers
la centrale.
D. Du Contrôle de gestion
Le contrôle de gestion a été présenté comme une démarche, un
processus de maîtrise de la performance, un outil de pilotage, d’organisation
de la décision, de management, de responsable bref une affaire de décideur. À
ce niveau peuvent être définis de nouveaux outils de pilotage : indicateurs,
tableaux de bord…
Les outils informatiques utilisés dans le cadre de ces contrôles
permettent de :
1. établir les tableaux de bord, à l’effet de restituer les informations ;
2. diffuser les objectifs et les résultats des gestionnaires ;
3. faire une approche comparative des résultats dans le temps et
dans la géographie ;
4. moduler l’assimilation des objectifs, à l’effet de bien les calibrer en
prenant en compte les éléments exogènes ;
5. déterminer l’efficience par l’introduction de charges et des
effectifs ;
6. faire le compte rendu de gestion par l’établissement des résultats
en fin l’année et une remontée de l’information vers la centrale.
Au vu de ce qui précède, il est question de bien positionner l’un et
l’autre ; car malgré le fait que ces deux contrôles sont complémentaires, ils ont
néanmoins des finalités différentes.
E. Du Contrôle de performance
C’est un outil d’appréciation de la bonne réalisation des objectifs
préalablement définis grâce aux notions d’efficacité et d’efficience.
F. De l’Audit : il faudrait d’abord faire la distinction entre
l’audit interne et l’audit externe de par la différence des acteurs et de leur
positionnement dans la chaîne d’exécution de la dépense.
L’audit interne étant l’évaluation interne des procédures par les
inspections des Directions permettant d’apprécier la pertinence des chaînes de
travail ;
Alors que les audits externes sont confiés à des entités distinctes et
permettent une appréciation externalisée des process ;
III. Perspectives.
Suite à ce séminaire, certaines propositions sur le contrôle
administratif peuvent déjà être adoptées et insérées dans le projet de décret
en cours de finalisation.
Dans un avenir très proche, le groupe de travail sur la réforme du
nouveau Régime Financier pourrait amorcer le travail sur l’élaboration des
textes relatifs au contrôle administratif.
A. Elaboration des textes généraux relatifs à :
1. Contrôle financier ;
L’élaboration du texte relatif au contrôle financier pourrait se faire par la
relecture des textes existants en vue de leur amendement et de leur
adaptation au contexte de réformes.
Pour les autres contrôles (contrôle de gestion, contrôle interne, contrôle
de performance et audit), il faudrait mener par la suite, la réflexion sur un texte
« cadre » permettant de définir les concepts, les périmètres et l’ensemble du
dispositif et inciter les différents acteurs à les mettre en œuvre.
B. Elaboration du manuel de procédures sur :
1. Le contrôle financier (pourrait suivre après le texte sur le contrôle
financier) ;
2. Le contrôle de gestion ;
3. Le contrôle de performance ;
4. Le contrôle interne ;
5. Audit.
L’élaboration du manuel de procédures pour les autres contrôles
pourrait suivre le moment venu.
C. Réflexion sur les modules de formation sur :
1. Le contrôle financier (le plus urgent);
2. Le contrôle de gestion ;
3. Le contrôle de performance ;
4. Le contrôle interne ;
5. Audit.
Il serait opportun d’intégrer les modules de formation de ces
notions dans la formation initiale et continue des fonctionnaires à l’Ecole
Nationale d’Administration et de Magistrature et dans les autres Grandes
Ecoles, et les adapter aux programmes existants.
CONCLUSION :
- La réforme initiée dans le cadre de la loi n° 2007/006 du 26
décembre 2007 portant Régime Financier de l’Etat introduit de nouveaux
concepts qui conduisent à une réflexion sur la réforme de l’architecture des
contrôles. Ainsi, les notions de programmes et de performance seront le
fondement de ce système.
- L’exploitation des résultats des contrôles pourrait utilement
s’intégrer dans une démarche d’évaluation des politiques publiques et servir de
base aux actions correctives éventuelles.
- Les débats ont permis d’une part de s’orienter vers une
suppression des redondances actuelles et d’autre part d’éviter la création de
strates de contrôles supplémentaires en privilégiant l’adaptation et la
transformation des structures existantes.
- Pour ce faire, une professionnalisation et une qualification des
intervenants doivent être recherchées, de même, leur positionnement et/ou
leur rattachement conditionneront leur efficacité, cette dernière nécessitant la
mise à disposition de ressources humaines et de moyens de fonctionnement en
adéquation avec les ambitions de la réforme.
- La première étape du calendrier de déploiement du nouveau
dispositif devrait être, après signature du décret portant Règlement Général
sur la Comptabilité Publique une mise en œuvre rapide de l’adaptation du
contrôle financier, moteur de cette réforme. Par la suite, le déploiement de la
nouvelle architecture devra se faire en parallèle avec la mise en place des
programmes prévus par le Nouveau Régime Financier.