Intro.

1
« Caractéristique de l’Etat de droit, le principe de légalité signifie que les autorités
publiques ne doivent pas seulement agir de la façon la plus rationnelle possible, ou encore
au mieux de ce qui leur paraît être l’intérêt général ; elles doivent respecter un ensemble
de règles établies par les autorités politiques, chargées par la nation à la fois de définir le
contenu de l’intérêt général et les modalités de fonctionnement de l’administration »
La définition ci-dessus associe les notions d’Etat de droit et de principe de légalité,
la seconde (la légalité) étant caractéristique de la première (Etat de droit).
En tout état de cause, un contrôle juridictionnel quant au respect par
l’administration des règles de droit positif
Le droit positif (du latin positum, posé en français, pour désigner le droit tel qu'il existe
réellement) est constitué de l'ensemble des règles juridiques en vigueur dans un État ou dans
un ensemble d'États de la Communauté internationale, à un moment donné, quelles que soient
leurs sources. Du fait de sa nature contingente, il s'oppose au droit naturel. Il peut se définir
comme l'ensemble des lois écrites et rassemblées dans des codes et qui s’appliquent dans une
société donnée à un moment donné de son histoire

demeure indispensable et constitue le pilier fondamental d’un véritable Etat de droit. La

question étant de savoir quelles juridictions seraient habilitées à exercer un tel contrôle.
Le principe selon lequel « Le Roi (l’Etat, et par voie de conséquence, son
administration) ne peut mal faire », a longtemps prôné que la souveraineté couvrait
l’ensemble de l’action administrative, orientée vers la satisfaction de l’intérêt général,
soustraite à tout contrôle juridictionnel et excluant la mise en cause d’une responsabilité
administrative quelconque.
Mais si une telle règle était aisément concevable à une époque où, hormis les
grands projets d’infrastructures ou d’aménagement, l’action administrative était réduite à
l’exercice de quelques fonctions régaliennes de l’Etat, elle ne l’est plus dès lors que cette
action administrative peut être à l’origine de préjudices excédant les inconvénients
normaux que les administrés sont normalement en devoir de supporter. Il a donc fallu que
ces derniers puissent s’adresser à un juge habilité à statuer sur leurs réclamations et
régler leurs contentieux avec l’administration.
Dans les pays appartenant au système juridique anglo-saxon qui ne connaissent
pas la dualité juridictionnelle, l’ensemble des contentieux de l’administration sont jugés
par des juges judiciaires et selon les règles de droit privé, on parle alors d’unicité de
juridiction et de droit applicable (unicité juridictionnelle).
Dans les pays appartenant au système juridique romanogermanique par contre,
le « contentieux administratif » relève d’un juge différent de celui qui traite les litiges de
droit commun. L’administration est alors jugée par un juge administratif et selon les règles
du droit administratif, on parle dans ce cas-ci de dualité de juridictions et de droits
applicables (dualité juridictionnelle).
Historiquement, le choix de la dualité a été fait pour la première fois par
l’Assemblée nationale française de 1789 dite « la Constituante » pour éviter que l’action
de la jeune administration révolutionnaire ne soit entravée par l’immixtion des juges
judiciaires comme celle de l’administration royale l’était jadis par les « parlements » de
l’Ancien régime.
En effet, la loi des 16 – 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III interdisent
aux juges judiciaires de « …troubler […] les opérations des corps administratifs, [de] citer
devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions », « … de connaître des
actes d’administration, de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit ».
Selon Jacques Chevalier, ces textes fondateurs n’interdisent pas en soi aux juges
judiciaires de juger l’administration (recevoir et juger des actions intentées contre
l’administration), mais de faire eux-mêmes œuvre d’administration en rendant des arrêts
de règlements ou en adressant des injonctions aux administrateurs. Cependant, une
conception particulière de la notion de séparation de pouvoirs selon laquelle « juger
l’administration, c’est encore administrer », a eu pour conséquence d’écarter le juge
judiciaire, qui n’a pas vocation à administrer, du traitement des contentieux de
l’administration.
Il s’est avéré par la suite nécessaire d’instituer un juge des contentieux de
l’administration qui soit imprégné des contraintes et nécessités propres à l’administration.
Dans un tout premier temps, l’administration s’en est elle-même chargée. Pour plus de
commodité et d’équité, ce système dit de « l’administration-juge » ou du « ministre-juge »
a été réformé, et le volet contentieux a donc été confié à des organes spécifiques de
l’administration.
Ainsi, furent créés des conseils de préfecture par la loi du 28 pluviôse an VIII (1800)
et un Conseil d’Etat (réincarnation de l’ancien « Conseil du Roi ») par la constitution du
22 frimaire an VIII. Mais leurs décisions n’étaient en réalité que des propositions de
solutions à soumettre à l’autorité administrative (préfet, ministre, Chef de l’Etat) qui
décidait in fine, la justice était encore « retenue ».
Par la suite, la loi du 24 mai 1872 est intervenue pour faire du Conseil d’Etat une
véritable juridiction en substituant à la justice retenue, la justice déléguée (dorénavant,
les décisions seront rendues par la juridiction administrative sans qu’il soit nécessaire de
les faire approuver par l’autorité administrative).
Par son arrêt CE, 13 décembre 1889, Cadot, le Conseil d’Etat s’est reconnu la
qualité de juge administratif de droit commun. Enfin, en 1953, les tribunaux administratifs
(créés par le décret du 30 septembre 1953) ont remplacé les conseils de préfecture et en
1987 les cours administratives d’appel (créées par la loi du 31 décembre 1987) ont fait
leur apparition.
Le modèle français de la dualité juridictionnelle a été repris par de nombreux Etats.
Ce modèle a notamment inspiré les pays d’Afrique subsaharienne lorsque ceux-ci ont
accédé à l’indépendance au début des années soixante. Les jeunes républiques d’Afrique
subsaharienne ont su réformer ce modèle issu de la conception révolutionnaire de la
séparation des autorités administratives et juridictionnelles et l’adapter aux réalités et
besoins qui étaient les leurs. Le modèle français de la dualité juridictionnelle ainsi repris
a évolué dans ces pays de telle sorte que l’on y retrouve des systèmes de dualité
juridictionnelle, certes analogues, mais bien différents du système français qui leur a servi
d’exemple. Le cas de Madagascar est une illustration singulière de cette thèse.
Madagascar a en effet créé, dès son indépendance, une Cour Suprême qui
comprend en son sein une Chambre administrative, celle-ci a repris la place laissée
vacante par l’ancien Conseil du contentieux administratif. C’est pourtant la loi n°2001-025
du 21 décembre 2001 relative au Tribunal administratif et au Tribunal financier, ainsi que
la loi organique n° : 2004-036 du 1er octobre 2004 relative à l’organisation, aux attributions,
au fonctionnement et à la procédure applicable devant la Cour Suprême et les trois Cours
la composant qui ont consacré l’existence d’un véritable ordre de juridictions
administratives à Madagascar en instituant des tribunaux administratifs et un Conseil
d’Etat malgaches.
Toutefois, nonobstant l’existence d’un ordre de juridictions administratives
malgaches, les juridictions judiciaires demeurent compétentes pour certaines matières
qui concernent l’administration publique. Ainsi, en matière de contentieux de
l’administration, les compétences sont réparties entre les deux ordres juridictionnels
administratif et judiciaire. Le contrôle juridictionnel de l’administration est donc exercé
conjointement par deux ordres de juridictions distincts conformément à des règles légales
ou jurisprudentielles de répartition de compétences.
Le cas malgache témoigne de la réalité de l’évolution du système de dualité
juridictionnelle en Afrique subsaharienne. Si les règles malgaches de répartition de
compétences et de règlement des conflits de compétences entre juridictions de l’ordre
administratif et de l’ordre judiciaire sont assez comparables à celles en vigueur en France,
l’organisation juridictionnelle à Madagascar est, à plusieurs égards, très différente de celle
de la France.
Le système malgache de dualité juridictionnelle résume l’histoire d’une évolution
que l’on a constaté o que l’on constate encore en Afrique subsaharienne francophone.

Intro.2
La justice administrative, une notion qui frappe maintenant l’observateur tant à la
fois par sa permanence mais aussi par sa subtilité.
Lorsqu’on parle de justice administrative, la première notion qui vient en tête est le
droit administratif, qui suppose ensuite le contrôle juridictionnel de l’administration,
concrétisé essentiellement :
- d’une part par le recours en responsabilité ou recours de pleine juridiction
- et d’autre part par le recours en annulation ou recours pour excès de pouvoir,
intentés devant les juridictions administratives ;
L’existence d’un appareil juridictionnel spécifique est en effet un préalable
nécessaire à la justice administrative. C’est surtout dans ce sens que Madagascar a opté
pour une dualité de juridiction afin de confier les litiges impliquant l’administration et ses
actes à un ordre juridictionnel particulier :
 l’ordre administratif, supposant un juge spécial : le juge administratif.
Bien que le droit administratif malgache de la responsabilité soit encore
actuellement embryonnaire, l’apparition de ce contrôle à Madagascar est le fruit d’un
processus historique.
Avant la colonisation, le code des 305 articles n’avait posé que le principe de
responsabilité personnelle des agents publiques pour faute de service, mais le contrôle
juridictionnel strict de l’administration faisait défaut.
C’est ensuite pendant la colonisation, au moment où le système juridique français
était transposé à Madagascar, qu’avait été créée la première juridiction administrative
malgache : le Conseil du Contentieux Administratif, qui avait le tort de ne pas séparer
les fonctions juridictionnelles de celles de l’administration active1.

1
J.P MASSERON: « La justice administrative à Madagascar », Imprimerie protestante Imarivolanitra,
Tananarive dépôt légal n° 85, Août 1963, p.133
 Et ce n’est qu’après le référendum du 28 septembre 1958 que la république
malgache avait organisé le Tribunal Administratif institué par la loi n° 59-017 du 07
décembre 1959.
Peu après cela, on avait créé la Cour suprême de Madagascar par la loi n° 61-013
du 19 juillet 1961 et la Chambre administrative pour sa part a commencé à fonctionner
réellement le 1er janvier 1962; qui est régie maintenant par la loi n° 2004-036 du 01
octobre 2004 et qui a instauré le Conseil d’Etat.
Le contrôle juridictionnel de l’administration est l’un des piliers fondamentaux pour
la consolidation de l’Etat de droit, ce en vertu du principe de légalité car être juge c’est
être modulateur de l’Etat de droit2.
L’Etat de droit implique en effet que la liberté de décision des organes de l’Etat soit,
à tous les niveaux, limitée par l’existence des règles, dont le respect est garanti par
l’intervention d’un juge. Et cette limitation de l’administration est une garantie du citoyen
contre l’arbitraire administratif et vise à réduire autant que possible l’hégémonie de
l’administration. Cependant, les citoyens ne sont soustraits à l’arbitraire étatique que si la
séparation des pouvoirs et l’indépendance de la justice sont effectives. C’est justement
sur cette question d’effectivité que l’on va se concentrer d’avantage pour le cas de
Madagascar.
De ce fait, les juridictions administratives ont été solennellement instituées à
Madagascar, mais comme on dit : la solennité ne suffit pas à donner l’effectivité
nécessaire ; car plus que toute autre institution, c’est sur le terrain de la pratique que la
justice peut être valablement appréciée3.
Ainsi, la question qui se pose est :
- étant à la fois gardiennes de l’efficacité administrative et de la protection des
administrés, les fonctions attendues des juridictions administratives malgaches
sont-elles effectivement remplies ?
Cette question mérite entre autres d’être posée car selon certains auteurs : « la
justice administrative est monstrueuse, bizarre et suspectée » ; de plus, bon nombre de
critiques disent en ce moment que la justice malgache est au plus bas de l’échelle.
En outre, le droit administratif lui-même est soumis à de nombreuses joutes
doctrinales car il a été longtemps considéré comme un droit du déséquilibre, un droit qui
fait peur, comme un droit de privilèges au service de l’administration qui détient
maintenant des prérogatives de puissance publique de plus en plus grandissantes.
D’où, l’expression malgache « atody miady amam-bato » se retrouve encore
confirmée. Or, Cette situation est évidemment inadmissible dans un État de droit car le
juge administratif assure aussi la protection des droits et libertés individuelles notamment
par le biais du recours pour excès de pouvoir qui est considéré par Gaston Jèze comme
: « la plus merveilleuse création des juristes, l’arme la plus efficace, la plus économique,
la plus pratique qui existe au monde pour défendre la liberté » ;

2
Me Lydia RAKOTO, avocat au barreau de Madagascar, « l’égalité des justiciables devant le juge
administratif », in Annales Droit, Nouvelle série n°3, Acte du colloque sur la « promotion du droit et justice
administrative », Antananarivo, 30-31 Octobre 2013, édition jurid’ika, 2014, pp. 23-31.

3
Cf. M.A. BENABDALLAH, professeur à l’Université Mohammed V Rabat-Souissi, « Justice
administrative et dualité de juridictions » in Revue juridique, politique et économique du Maroc n° 27,
1999, pp. 55-56
 alors en vertu du principe d’égalité de tous devant la loi il ne doit pas y avoir de
hiérarchie entre les justiciables puisque la garantie réelle de la protection des justiciables
revient au juge et ensuite en vertu du principe de la soumission de l’administration au
droit, celle-ci est tenue de respecter la décision rendue par le juge.
Pour cette raison, la justice administrative malgache se doit d’être en mesure
d’atteindre cet objectif car les juridictions administratives sont appelées à être un facteur
de développement puisque « l’Etat de droit et la bonne gouvernance » riment
naturellement avec le concept de « développement ».
Pourtant, on constate que les décisions du juge administratif demeurent souvent
inexécutées par l’administration car on relève dans la jurisprudence administrative
malgache de nombreux cas d’inexécution qui montrent que les sanctions pour violation
de la chose ordonnée ou de la chose jugée ne sont pas effectives pour les décisions
rendues par le juge au profit du justiciable, cela est dû à de nombreux facteurs d’ordre
matériel, financier et technique notamment l’insuffisance des moyens de contrainte dont
le juge administratif dispose sur l’administration et l’ampleur de l’influence que les
gouvernants pourraient avoir sur le juge.
Selon le dictionnaire Le Robert, effectivité signifie « caractère de ce qui est effectif,
qui produit des effets réels » et le lexique des termes juridiques apporte une signification
beaucoup plus précise en considérant l’effectivité à un caractère réel et concret d’un droit,
au-delà de sa reconnaissance abstraite par les textes.
De par cette définition, étudier l’effectivité de la justice administrative à Madagascar
suscite à la fois :
- la question d’efficacité c’est-à-dire une justice de qualité et traduite par des actes
réels,
- et également la question d’efficience qui suppose la réalisation d’objectifs en
optimisant les moyens mis à la disposition du juge administratif.
Par ailleurs, l’indépendance du juge et la pertinence de son action sont aussi des
points essentiels à considérer car la justice malgache est vraiment confrontée en ce
moment à des méfiances et des suspicions qui font perdre sa crédibilité aux yeux des
justiciables ; pourtant le peuple Malagasy, en tant que peuple souverain, est en droit
d’exiger une justice digne de confiance et les juges ont le devoir de lui donner cette justice
digne de ce nom.
Or, l’existence de juges indépendants des gouvernants et de l’administration est
également un des éléments qui caractérise l’Etat de droit et qu’en plus de cela
l’indépendance de la Justice est consubstantielle à l’Etat de droit.
Originellement, le Conseil d’Etat est marqué par ce qu’on appelle « l’esprit de corps
», le sentiment d’appartenir à une élite, qui lui impose de suivre une certaine éthique et
morale dans les décisions qu’il prend, car en tant que protecteur des droits et libertés des
administrés il a le devoir d’être efficace et impartial dans l’exercice de ses fonctions
puisque comme disait un éminent juriste du pays, le juge est « un homme et une femme
ordinaire à qui est donné un pouvoir extraordinaire »sans oublier que « la grandeur de cet
homme, de cette femme réside uniquement dans sa volonté constante et dans ses efforts
quotidiens à vouloir mériter la confiance du peuple au nom duquel il, elle va rendre la
justice ».
Bref, vu sous cet angle, une justice administrative est dite effective dans la mesure
où elle est facilement accessible par tous et dont l’exécution des décisions rendues, dans
un délai raisonnable, est assurée car le juge dispose non seulement d’une indépendance
réelle mais surtout de pouvoirs de contrainte garantis par le législateur. Mais on verra que
cette définition soulève plus d’interrogations qu’elle n’offre de réponse.
Ainsi, l’enjeu de notre étude est double :
- il vaut mieux d’abord étudier qu’institutionnellement, la justice administrative
malgache apparait comme étant effective (I);
- avant d’analyser que dans la mise en œuvre, cette effectivité est contestable
en ce qu’elle est soumise à diverses limites et faiblesses (II).
Intro.3

Quelques définitions
 Définition du contentieux Administratif
Primo, le terme contentieux administratif, dans son sens large, désigne les litiges qui peuvent
naitre de l’activité de l’Administration Publique ainsi que les procédés qui permettent de résoudre
ces litiges.
Secundo, le contentieux administratif regroupe l’ensemble des règles applicables à la solution
juridictionnelle des litiges soulevés par l’activité administrative lorsque celle-ci est portée devant
le juge administratif.
Cette deuxième conception du contentieux administratif écarte le domaine de l’étude sur
toutes les difficultés suscitées par l’activité de l’Administration, qui ne sont pas soumises à des
juridictions.
 Notion de litige
Selon la conception classique, le litige soumis au juge résulte de l’opposition de deux parties
qui, ne pouvant concilier leurs prétentions respectives, demandent au juge de les départager.
Ainsi, le litige se définit comme un conflit entre deux sujets de droits. Par conséquent, est
considérée comme litige administratif ; celui porté devant une juridiction de l’ordre administratif.
En effet, cette conception est liée seulement à la seule considération du juge de la résoudre.
Au sens large, le litige administratif est celui dans lequel une personne publique est partie,
c’est-à-dire dans lequel la prétention ou l’opposition soumis au juge émane des représentants
d’une personne publique. A la différence de la conception classique, cette définition donne aux
contentieux administratif un domaine très large en y faisant rentrer les litiges portés devant les
juridictions judiciaires.
Fondement et source du contentieux administratifs
1- Fondement (intérêt)
La justification de l’existence du contentieux administratif est celle qui s’attache à tout
contentieux, à tout système juridictionnel de solution des litiges. Il est de l’intérêt de la société que
les contestations relatives à une question de droit fassent l’objet d’une solution juridique dégagée
par un juge offrant des garanties de capacité et d’impartialité. Le contentieux assure ainsi le
maintien de l’ordre public en évitant des désordres pouvant naître des litiges non résolus. Il permet
encore de préserver l’ordre juridique en imposant l’application exacte de la règle de droit et en
réprimant les atteintes qui lui sont portées.
A ce fondement social (collectif) s’ajoutent des justifications individuelles. Le contentieux
permet au titulaire d’un droit d’en assurer la défense et de le mettre en œuvre si des tiers en
contestent l’existence ou prétendent s’opposer à son exercice.
En outre, le contentieux administratif présente aussi une fonction d’équilibre du fait que la
mise en œuvre de la responsabilité de l’Administration, étant donné que celle-ci dispose des
privilèges juridiques, des prérogatives exorbitants du droit commun, est une contrepartie du
caractère inégalitaire du rapport juridique entre l’Administration et les administrés. En fait
l’intervention du juge vise à :
 assigne la Règle de droit ;

une certaine compensation pour les préjudices qu’elle a pu leur causés.

Il remplit donc une fonction de protectrice pour les administrés car il met les individus à
préserver, dans la mesure prévue par la règle de droit, leurs droits et intérêts à l’encontre des
exigences de l’activité administrative. C’est dans ce sens qu’il est considéré comme moyen de
protection des Liberté Publique.
2- Sources
Les institutions et les procédures qui constituent le contentieux administratif sont soumises
à un régime juridique résultant des règles qui composent les sources du contentieux administratif.
Ces sources peuvent être internationales, constitutionnelles, législatives, réglementaires,
doctrinales, et jurisprudentielles.
a) Les sources internationales
Il peut s’agir des règles écrites : traités bilatéraux ou multilatéraux, règles communautaires,
applicable dans notre ordre juridique. Il peut s’agir aussi des sources non-écrites, en l’occurrence
le droit international coutumier.
Exemple : immunité juridictionnelle des Etats et organisations internationales.
b) Les sources constitutionnelles (Constitution de la troisième république amendée de
2007)
Certaines dispositions constitutionnelles prévoient des règles concernant le contentieux
administratif.
Exemple :
Les Art 105 et 106 affirment l’indépendance de l’autorité judiciaire et l’inamovibilité des
magistrats du siège. Ils accordent certaines garanties essentielles à une partie des juges chargés
de connaître du contentieux administratif.
L’Art 123 prévoit les attributions du conseil d’état.
c) Les sources législatives et réglementaires

Il s’agit des textes émanant de l’organe législatif et de l’organe exécutif, selon le cas du domaine
de la loi (Art 83 de la constitution) ou du domaine réglementaire.
d) Les sources doctrinales

D’une part il s’agit de doctrine qui régit le droit administratif en générale. Mais d’autre part, on peut
classer les principes généraux de droit (PGD) parmi les sources doctrinales. En fait, à l’aide de
ces principes, le juge palliant l’insuffisance des dispositions législatives, a doté le contentieux de
certain de ses cadres fondamentaux. De même, la formulation des règles générales de
procédures sont semblables aux principes généraux. Bref, ces derniers s’imposent alors à
l’Administration, aux juridictions
Exemple :
Dans le domaine de l’organisation juridictionnelle ; le principe de double degré de juridiction.
Dans le domaine de procédure et des recours ; le principe au caractère contradictoire de la
procédure, le principe du respect des droits de défense.
Dans le domaine de la compétence juridictionnelle : le principe selon lequel l’autorité judiciaire
est gardienne de la propriété privée.
e) Les sources jurisprudentielles

A la différence du droit privé, les textes qui forment les règles du contentieux administratif,
n’ont pas fait l’objet des codifications systématiques. Ainsi la jurisprudence s’est donc tentée
amené comme en D.A.G, à dégager des principes que le pouvoir législatif et réglementaires
n’avaient pas au devoir établir.
Il a été d’autant plus que les secteurs entiers et fondamentaux du contentieux ne comportent
qu’une faible part de sources textuellement. Ainsi la jurisprudence joue un rôle très important en
matière de contentieux administratifs. On peut en conclure ce dernier à un caractère
jurisprudentiel.