Marie-Soleil Tremblay, Professeure
CONTRÔLE École nationale d’administration publique
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Le contrôle est une procédure mise en œuvre en vue de s'assurer de l'exactitude d'un enregis-
trement, du bon fonctionnement d'une structure, d'un service ou d'un système.
Dans l’histoire de la théorie des organisations, Anthony (1965) a initialement décrit le contrôle
de gestion comme étant : « […] le processus par lequel les responsables s’assurent que les ressources
sont obtenues et utilisées avec efficacité et efficience dans l’accomplissement des objectifs de
l’organisation ». Les systèmes de contrôle sont donc un ensemble de procédures visant à augmenter
la probabilité de respect des objectifs de l’organisation (Flamholtz, 1979). Au sens plus large, la
notion de contrôle a été décrite comme une route, une influence créatrice d'ordre ou d'une certaine
régularité (Chiapello, 1996). Cette dernière définition reconnaît que les contrôles peuvent être ad-
ministratifs, sociaux ou provenir des individus eux-mêmes (autocontrôle). Ces deux derniers types
de contrôles sont cependant moins visibles.
Pour l’administration publique qui doit mettre en place des stratégies découlant des orientations
politiques qui lui sont transmises, tout en respectant un cadre financier et juridique prédéfini, les
modes de contrôles administratifs sont soit externes soit internes à un ministère ou un organisme
public, et peuvent être envisagés en lien avec le moment de leur exécution, soit ex ante ou ex post.
Lorsque ces contrôles sont en amont des opérations, ils sont nommés ex ante. Ceux-ci peuvent
ralentir les opérations dans la mesure où ils ne sont pas suffisamment automatisés. Parmi ces
contrôles, existent les processus de contrôle budgétaire, les activités menées par les commissions
parlementaires en lien avec l’étude des crédits, les activités de surveillance conduites par le contrô-
leur des finances et plusieurs contrôles internes mis en place par les ministères et les organismes
conformément aux responsabilités législatives qui leurs sont confiées.
Les contrôles ex post se produisent normalement après une prise de décision et ne ralentissent
pas la cadence des opérations, conformément aux principes de la nouvelle gestion publique. Les
objectifs de ces contrôles sont donc liés à la réparation de dommages, mais également au processus
d’apprentissage, et visent à réduire la répétition d’erreurs à l’avenir. Parmi ces contrôles, divers
mécanismes externes existent, notamment la vérification législative ou externe, le Protecteur du
citoyen ainsi que les mécanismes de reddition de comptes prévus par les obligations d’imputabilité.
Les pressions que peuvent exercer les citoyens et les médias au sujet de certaines opérations peu-
vent également constituer une forme de contrôle ex ante. À l’interne, lorsque les opérations sont
classées en fonction de leurs risques, les contrôles ex post sont appliqués aux opérations moins ou
peu risquées, alors que la vérification interne devrait normalement se pencher sur les opérations
plus à risque.
CONTRÔLE
Les limites des contrôles sont liées à la présence du facteur humain, ce qui implique nécessaire-
ment qu’il peut y avoir erreur de jugement. Les décisions sont prises en un temps limité et en fonc-
tion des données disponibles qui sont parfois incomplètes. Les contrôles informatiques des
opérations routinières et à haut volume limitent les risques de cette nature, mais lorsque les
contrôles sont manuels, une mauvaise compréhension de la tâche ou l’absence de formation adé-
quate peut nuire à leur efficacité. Le contrôle ne peut donc pas être plus efficace que les personnes
responsables de sa mise en œuvre. Le risque de contournement d’un contrôle, par des dirigeants ou
des employés cherchant à réaliser un profit personnel, peut être diminué par une simple séparation
des tâches. Il demeure toutefois possible puisque la collusion entre plusieurs individus peut dissi-
muler certains gestes, limitant ainsi l’efficacité des contrôles en place.
Enfin, les ressources étant limitées, les gestionnaires et les administrateurs devraient avant tout
s’assurer que les coûts de mise en place et de maintien d’un contrôle sont inférieurs aux avantages
relatifs procurés par son implantation et aux avantages générés. C’est ainsi que l’évaluation du ris-
que, bien que subjective, et du coût de mise en place d’un contrôle permet de limiter les contrôles
excessifs. Cette réduction des contrôles excessifs est l’enjeu principal des orientations futures dans
ce domaine et sa réussite passera par une participation intrinsèque des dirigeants de l’entreprise.
En effet, l’examen des précédents contrôles internes et externes met en évidence le fait que les di-
vers intervenants ont un rôle à jouer pour dépister les failles des contrôles internes, alors que les
responsables des activités subissent en quelque sorte ces contrôles. Une approche axée davantage
sur l’évaluation des risques responsabilise ces intervenants en les intégrant à l’étape de détermina-
tion des risques et, pour gérer ceux-ci de façon convenable, à celle d’identification des contrôles à
mettre en place. Il faut cependant reconnaître que dans une culture où le politique cherche à éviter
le blâme (Hood, 2007), tout devient risque, ce qui limite les réductions éventuelles en matière de
contrôle.
Faisant écho à cette critique, Power (2004) reconnaît que les systèmes de contrôle internes po-
sent de graves problèmes. Non seulement il est difficile de déterminer leur efficacité qui reste en
principe inconnue, mais ce qui importe davantage, c’est qu’une obsession croissante quant aux
contrôles internes peut comporter en soi un risque accru. D’abord, les systèmes de contrôle inter-
nes sont des prévisions organisationnelles de contrôlabilité qui peuvent être mal conçues; la fiabili-
té de tels systèmes dépend de l’imagination de ceux qui les ont pensés. Ensuite, les systèmes de
contrôle internes se sont tournés essentiellement vers l’intérieur et peuvent donc contenir des hy-
pothèses erronées quant aux questions sur lesquelles le public veut être rassuré.
Alors qu’anciennement, les contrôles de l’État visaient à assurer une conformité absolue entre
les lois et les règlements et leur application, le concept actuel de gestion des risques vise davantage
la sélection des contrôles à implanter en fonction de la probabilité qu’un événement se produise et
de son impact sur les activités d’un ministère ou d’un organisme. Ce nouveau modèle de contrôle
s’éloigne de la méfiance fondamentale envers la direction pour devenir un système qui la valorise et
qui s’attend à ce qu’elle prenne des risques calculés et des décisions fondées sur des attentes dé-
terminées. Cependant, les gestionnaires du secteur public doivent périodiquement rendre compte
aux citoyens de l’utilisation honnête et efficace de leurs taxes et doivent habituellement respecter
des normes plus élevées de probité financière que les gestionnaires du secteur privé. Dans le sec-
teur public, les gestionnaires tolèrent habituellement moins les risques et, à juste titre, la mauvaise
gestion financière. Selon l’OCDE (2005), une poignée de pays ont tenté d’intégrer une gestion ap-
propriée des risques dans leurs systèmes de contrôle et de responsabilité, mais l’expérience est
plutôt limitée et les leçons à en tirer sont actuellement peu nombreuses.
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CONTRÔLE
Bibliographie
Anthony, N. (1965). Planning and Control Systems: A Framework for Analysis, Boston, Harvard University.
Chiapello, E. (1996). « Les typologies des modes de contrôle et leurs facteurs de contingence : un essai
d’organisation de la littérature », Comptabilité-Contrôle-Audit, vol. 2, no 2, p. 51-74.
Flamholtz, E. (1979). « Organizational Control Systems as a Managerial Tool », California Management Review,
vol. 22, no 2, p. 50-59.
Hood, C. (2007). « What Happens When Transparency Meets Blame-Avoidance? », Public Management Review,
vol. 9, no 2, p. 191-210.
OCDE (2005). Policy Brief - Public Sector Modernisation: Modernising Accountability and Control,
[Link]/dataoecd/14/45/[Link] (page consultée en mars 2010).
Power, M. (2004). The Risk Management of Everything: Rethinking the politics of uncertainty, London, Demos.
REPRODUCTION La reproduction totale ou partielle des définitions du Dictionnaire encyclopédique de l’administration
publique est autorisée, à condition d’en indiquer la source.
POUR CITER Tremblay, M.-S. (2012). « Contrôle », dans L. Côté et J.-F. Savard (dir.), Le Dictionnaire encyclopédique
de l’administration publique, [en ligne], [Link]
INFORMATION Pour information veuillez consulter [Link]
DÉPÔT LÉGAL Bibliothèque et Archives Canada, 2012 | ISBN 978-2-923008-70-7 (En ligne)
LE DICTIONNAIRE ENCYCLOPÉDIQUE DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE 3