INTRODUCTION

Depuis que la République démocratique du Congo a obtenu son indépendance en 1960, elle a
connu différentes formes d'organisation administrative et territoriale de l'État. Entre 1966 et
2006, le pays a été confronté à différentes formes de réformes, telles que la centralisation, la
décentralisation, la déconcentration, la réduction et/ou l'augmentation du nombre de
provinces ainsi que de leurs appellations.
Suite à deux périodes de changement politique, d'avril 1990 à mai 1997 et de juin 2003 à juin
2006, le pays a adopté une nouvelle Constitution, qui a été approuvée par référendum
populaire et promulguée le 18 février 2006. De cette manière, elle marque le début de la
troisième République.
Plusieurs réformes institutionnelles, aussi profondes, importantes que complexes, sont
réalisées par cette Constitution dans l'État congolais. La réorganisation administrative et
territoriale du pays est l'une des réformes, qui repose sur la décentralisation comme nouveau
mode de fonctionnement et d'organisation de l'État. Le système de fonctionnement et les liens
organiques de la République démocratique du Congo doivent être modifiés pour rapprocher
les dirigeants du peuple et favoriser le développement local.
À partir de 2006, la décentralisation en République démocratique du Congo est l'objet
d'études de divers chercheurs. Différentes études ont été publiées à ce sujet. Par exemple,
dans un rapport publié en 2010, la Banque mondiale a examiné les difficultés associées à la
nouvelle division territoriale du pays en vingt-six provinces. Dans ce rapport, elle a collaboré
avec la Commission européenne, la coopération belge au développement et le Programme des
Nations unies pour le développement pour proposer des solutions pour une mise en œuvre
efficace des réformes de décentralisation dans le cadre de cette nouvelle division provinciale.
Selon Sébastien Melmoth, cette décentralisation congolaise après le conflit et extrêmement
politique, malgré ses propres incertitudes, est l'une des solutions institutionnelles à la
conflictualité congolaise et à la question de l'unité d'un territoire à la taille d'un continent.
En ce qui concerne les finances des entités territoriales décentralisées (les communes),
Emmanuel Kasongo souligne toutes les problématiques que pose la décentralisation. Il
constate donc que la décentralisation semble être un débarras où l'État central déplace tous
ses fonctionnaires supplémentaires dans les provinces et les communes afin de fournir leurs
compétences techniques en soutien aux administrations locales, mais sans disposer d'un
financement adéquat.
Selon Pierre Englebert, la décentralisation congolaise ne ressemble guère à ces lois et se
concentre plutôt sur un système instable de politiques contradictoires, de lois épuisées,
inexistantes ou non appliquées, d'un statut aléatoire et précaire pour ses agents, ainsi que sur
un foisonnement institutionnel chaotique. C'est pourquoi il existe une grande incertitude
concernant l'application des lois, les compétences réelles de certains organes et institutions,
ainsi que la validité juridique des décisions provenant de diverses sources d'imposition. La
première manifestation de cette incertitude est l'omission de la décentralisation par un
gouvernement qui a des préférences plus centralisatrices.
Selon Bob Kabamba, lorsqu'il évoque le concept de régionalisme politique et les réformes
qu'il engendre, le principal obstacle à la décentralisation en République démocratique du
Congo est le manque de volonté politique du pouvoir central qui ne souhaite pas voir ses
réformes être mises en pratique, ou encore, le refus de ce pouvoir central de céder les
prérogatives à transférer. De la même manière, Paule Bouvier soutient que : « Les imprévus
de la décentralisation en République démocratique du Congo sont causés par le choix du
mode de gouvernance par les autorités centrales, qui se distingue par deux aspects : l'un est
officiel et l'autre est restreint à des personnes qui ne sont pas nécessairement des
fonctionnaires officiels ». Selon lui, la mise en place concrète de la décentralisation et de ses
réformes repose sur une exigence tout aussi cruciale : la volonté politique des autorités
centrales.
Enfin, selon Michel Liégeois, la décentralisation dans un État fragile comme la République
démocratique du Congo ne peut être limitée à la simple modification des structures
institutionnelles. Selon lui, tout le processus rencontre un souci global de planification et de
timing.
Depuis l'indépendance du pays en 1960, les réformes administratives et territoriales sont
intégrées à l'agenda politique, comme le souligne Paule Bouvier dans son article intitulé « les
imprévus de la décentralisation en République démocratique du Congo ». Cela découle de la
grande taille du pays (y compris son mélange ethnique complexe) et de la complexité de son
économie politique nationale, ce qui affaiblit véritablement son système administratif et
territorial. La discussion historique concernant ces réformes porte principalement sur la
décentralisation territoriale et la décentralisation de la fonction publique. Au cours de la
deuxième période de transition politique (2003-2006), et avant l'adoption de la Constitution
de 2006, les débats entre ceux qui soutenaient un système politique fédéral et ceux qui
défendaient un régime centralisé fort ont été animés. La Constitution de 2006 établit un
système qui peut être considéré comme un État unitaire fortement décentralisé, avec une
grande autonomie accordée aux provinces et aux entités territoriales décentralisées. Ce n'est
pas un système fédéral, car les provinces ne disposent pas de leurs propres Constitutions, ni
même d'un système décentralisé, car ces dernières sont situées au-dessus des entités
territoriales décentralisées. Le régionalisme politique est le nom de ce système (voir point
1.2.3). La Constitution de 2006 apporte également trois éléments essentiels supplémentaires :
- la fragmentation du territoire national avec une croissance du nombre de provinces passant
de onze à vingt-six (incluant la ville de Kinshasa). Étant donné que la date limite de ce
passage était dépassée, le législateur a dû réviser l'article 226 de la Constitution en 2011,
supprimant ainsi le délai de trois ans. - le partage des responsabilités entre le pouvoir central
et les provinces, qui se traduit par un transfert à ces dernières des compétences nécessaires à
leur autonomie dans la gestion administrative et les ressources (libre administration des
provinces) ; - la décentralisation administrative traditionnelle qui donne à la ville, à la
commune, au secteur et à la chefferie la personnalité juridique et le statut d'entité territoriale
décentralisée.
Il est clair que la décentralisation telle qu'elle est définie dans cette Constitution de 2006
accorde des pouvoirs considérables aux provinces et aux entités territoriales décentralisées.
Ainsi, il est nécessaire de revoir les fonctions de l'État central et de ses liens organiques avec
les provinces et les entités territoriales décentralisées (réformes), car les premières bénéficient
de compétences exclusives dans vingt-neuf domaines et sont concurrentielles avec le
gouvernement central dans vingt-cinq domaines, tandis que les secondes reçoivent des
compétences dans les domaines d'intérêt urbain tels que la police, l'état-civil, la voirie, etc.
Peu importe la manière dont cette décentralisation est mise en place, elle nécessite des
réformes dans tout le système de l'État.
En fait, la véritable difficulté dans le débat sur les réformes administratives et territoriales de
la décentralisation en République démocratique du Congo réside dans leur mise en place
concrète, conformément aux lois en vigueur, et dans la nécessité de satisfaire les besoins de la
gouvernance locale. Depuis que la Constitution de la troisième République a établi la
décentralisation comme moyen de gestion de l'État, les réformes qui devaient l'accompagner
rencontrent des difficultés dans leur mise en place. La principale cause de cette situation
réside dans le pouvoir central qui laisse finalement le pays dans un contexte politico-
institutionnel très confus. Ce pouvoir central a donc tendance à remettre en question les
réformes de la décentralisation, que ce soit en s'abstenant de mettre en œuvre certaines lois et
engagements liés à la décentralisation, en particulier après les élections de 2006, ou en
appliquant des politiques qui sont en contradiction avec la Constitution et les lois sur la
décentralisation (la nomination des commissaires spéciaux en lieu et place de l'élection des
gouverneurs illustre notre point de vue). Non seulement les autorités centrales, comme
mentionné précédemment, sont responsables de cette réalité, mais également certaines
autorités des provinces et des entités territoriales décentralisées qui ont souvent tendance à
privilégier un ralentissement ou un abandon de certaines dimensions de la décentralisation.
Cette affirmation peut être confirmée par la position des élites politiques de l'ancienne
province du Katanga avant la division du pays en vingt-six provinces en 2015. En 2017, onze
ans après l'adoption de la décentralisation, de nombreuses réformes ont été mises en place
mais restent encore inappliquées. De cette façon, la rétrocession des recettes nationales à 40
% aux provinces n'a jamais été mise en œuvre, en accord avec la Constitution. Il n'est pas
toujours possible de réaliser le transfert des compétences, un aspect essentiel et crucial de la
décentralisation, car les provinces restent toujours privées de leurs pouvoirs administratifs et
politiques. Le législateur a récemment adopté la loi organique établissant la Caisse nationale
de péréquation, mais elle demeurait essentielle pour financer les projets et programmes
d'investissement publics, afin de garantir la solidarité nationale et de résoudre le déséquilibre
de développement entre les provinces et les autres entités territoriales décentralisées.
En raison de la décentralisation et de l'espoir de ses réformes, la communauté internationale
s'est largement engagée, notamment à travers les bailleurs de fonds tels que la Banque
africaine de développement, l'Union européenne, le Programme de développement de
l'Organisation des Nations unies (PNUD), la Banque mondiale, la Coopération belge au
développement, etc. Ces donateurs ont même apporté une grande aide aux provinces et aux
entités territoriales décentralisées, en particulier en ce qui concerne les aspects techniques et
institutionnels.
Bien que le constituant, le peuple congolais et les bailleurs de fonds manifestent leur volonté,
la réalisation concrète des réformes administratives et territoriales de la décentralisation
demeure hypothétique. La République démocratique du Congo, tout comme de nombreux
pays africains, a mis en place des réformes de décentralisation, mais comme dans la plupart
d'entre elles, leur mise en pratique n'a souvent été que verbale ou partielle. Comme dans les
autres pays africains, les attentes des Congolais et des bailleurs de fonds sont similaires, la
décentralisation au Congo a entraîné une détérioration significative de la qualité de la
gouvernance, avec une impasse dans la mise en œuvre concrète de ses réformes. Dans cette
œuvre, nous chercherons à résoudre cette problématique en exposant au lecteur quelques
éléments essentiels qui peuvent expliquer l'impasse dans laquelle se trouve la mise en place
des réformes administratives et territoriales de la décentralisation du Congo.
Pour mener notre réflexion de manière efficace, nous utiliserons principalement les
informations concernant cette décentralisation : Une analyse spécifique de la Constitution et
de toutes les fondations juridiques sera effectuée. Nous examinerons également les rapports
des institutions internationales, du gouvernement congolais et de la doctrine (thèses de
doctorat, articles et ouvrages) concernant la décentralisation de manière générale, ainsi que le
cas spécifique de la République démocratique du Congo. Nous enrichirons cette approche
documentaire en réalisant des entretiens avec des experts en décentralisation au Congo.
L'étude est divisée en cinq chapitres. Les documents essentiels, tels que les lois organiques
complètes sur la décentralisation en République démocratique du Congo, sont inclus dans les
annexes pour des raisons organisationnelles. Le chapitre initial se concentre sur les aspects
théoriques et conceptuels. L'objectif est d'établir le cadre théorique d'analyse et de présenter
les concepts clés qui seront utilisés lors de la réflexion. Le chapitre suivant abordera l'histoire
de la décentralisation et de la division territoriale en République démocratique du Congo,
dans le but de fournir au lecteur une vision claire de la réforme administrative et territoriale
en cours. Le cadre juridique de la réforme administrative et territoriale en République
démocratique du Congo est exposé et étudié dans le troisième chapitre. Les réformes
majeures que la décentralisation actuelle entraîne dans le système de fonctionnement de l'État
congolais sont exposées dans le quatrième chapitre. Enfin, le chapitre cinquième examine les
éléments qui peuvent expliquer l'inéluctable mise en place des réformes administratives et
territoriales de la décentralisation.
CHAPITRE 1: CONCEPTUELLES ET THÉORIQUES DÉFINITIONS
[Link] théorique d'étude
La réalisation des réformes de décentralisation en Côte d'Ivoire présente des occasions de
souligner les théories de l'utilisation de l'État et du désordre en Afrique, ainsi que celles sur la
pertinence des réformes périodiques. Les théories de Patrick Chabal et Jean-Pascal Daloz sur
l'instrumentalisation de l'État et le désordre en Afrique offrent une perspective de l'Afrique
contemporaine, qui se démarque des discours politiquement corrects. Les écrivains accordent
une grande importance aux dynamiques d'informatisation et aux relations particularistes, des
ressources essentielles pour compenser le manque d'État. De plus, ils mettent en évidence
l'importance de considérer les logiques culturelles profondément ancrées qui sont même
indispensables aux élites africaines pour appréhender certaines politiques mises en œuvre. En
résumé, les théories sur l'utilisation de l'État et le désordre en Afrique soulignent la
désorganisation et l'utilisation qui caractérisent le système politique africain.
La République démocratique du Congo est également confrontée à cette réalité. D'après ces
auteurs, il existe souvent une grande confusion entre la sphère publique et les intérêts privés
des acteurs au pouvoir dans les pays africains. Cela se manifeste par une désorganisation
persistante qui se traduit par une inefficacité gouvernementale et administrative, un refus de
toute véritable institutionnalisation et une certaine arrogance envers les règles formelles sur le
plan politico-économique. Ces théories soulignent également la capacité extraordinaire des
élites politiques africaines à utiliser quasiment simultanément plusieurs registres, voire
contradictoires, sans se préoccuper de la cohérence ou du respect des lois. La réalisation des
réformes de la décentralisation au Congo illustre parfaitement cette réflexion théorique, car le
gouvernement congolais n'hésite pas à instaurer des politiques contradictoires et inachevées
dans le contexte de la décentralisation, sans prendre en considération la Constitution et les
lois concernant la décentralisation. Il existe également le problème des intérêts des acteurs, en
particulier ceux du pouvoir, qui entravent la mise en place des réformes. Finalement, on
constate une agitation institutionnelle croissante due à un manque de coordination entre
divers niveaux de pouvoir : le gouvernement central, les provinces et les entités territoriales
décentralisées. Patrick Chabal et Jean-Pascal Daloz ont avancé des réflexions pertinentes
pour expliquer la situation d'incertitude ou d'impasse dans laquelle se trouvent les réformes
de la décentralisation congolaise. Elles soulignent que l'impasse dans la mise en place des
réformes de décentralisation bénéficie finalement aux acteurs et à leurs intérêts, et elle
renforce les pouvoirs d'un État en reformation plutôt qu'à une dévolution de ses compétences
et ressources aux provinces et aux entités territoriales décentralisées.
De la même manière, on peut ajouter aux théories de l'utilisation de l'État et du désordre en
Afrique celles sur la rationalité des réformes partielles proposées par Matt Andrews. Selon
l'écrivain, il existe plusieurs raisons qui expliquent pourquoi, en général, dans les pays en
développement (y compris les pays africains), les réformes ne parviennent pas souvent aux
résultats attendus. Il illustre bien sa réflexion théorique lorsqu’il estime que : « Ces réformes
s’appuient continuellement sur des processus dominants où le contexte n’est généralement
pas pris en considération, où de bonnes pratiques peu adaptées sont reproduites de façon
mimétique et où l’on compte sur des ensembles restreints d’agents de haut niveau pour prôner
la réforme. » En général, ces interventions engendrent des réformes sous la forme de signaux,
où la structure du gouvernement change, mais sa fonctionnalité demeure inchangée : ce que
vous observez ne correspond pas à la réalité. La situation d'impasse des réformes de la
décentralisation congolaise est due à l'absence de prise en compte de plusieurs facteurs avant
l'adoption de cette forme d'organisation de l'État dans la Constitution de 2006. Selon Matt
Andrews, les réformes échouent souvent car elles supposent la présence de divers éléments
positifs qui ne sont en réalité pas présents, tels que le caractère laxiste du budget de l'État, la
volonté politique, l'autoritarisme et la corruption. Il est inévitable que la réalisation des
réformes territoriales et administratives de la décentralisation congolaise rencontre un
manque de ressources financières. Le budget de l'État ne peut pas prendre en charge ces
réformes, ce qui rend impossible l'application du mécanisme de rétrocession de 40 % des
recettes nationales, étant donné que le budget de l'État reste trop limité. La question de la
volonté politique, l'autoritarisme du pouvoir central qui pose de nombreux obstacles pour
empêcher la mise en place de ces réformes, ainsi que les intérêts des acteurs au pouvoir qui
entraînent la corruption, sont également abordées. Selon Matt Andrews, les gouvernements
des États en développement ont tendance à utiliser les réformes comme des signes de leurs
bonnes intentions. Ils en font suffisamment pour obtenir une aide financière ou pour
démontrer leur bonne intention, mais pas assez pour changer les comportements ou les
structures de pouvoir profondément ancrées. La réalisation des réformes de la
décentralisation congolaise met en évidence de manière parfaite cette conclusion de
l'écrivain.
1.2. Présentation des concepts
1.2.1. La décentralisation est un processus.
La décentralisation n'a pas une définition spécifique. Chaque définition prend en
considération le contexte spécifique à chaque État. Cependant, de manière générale, la
décentralisation consiste à donner aux entités décentralisées des compétences et des moyens
d'action publique, qui bénéficient généralement d'une certaine autonomie. Elle englobe
également toutes les approches d'organisation et de gestion visant à exercer le pouvoir de
décision au niveau hiérarchique inférieur. De cette manière, elle entraîne une autonomie des
entités territoriales décentralisées qui est restreinte et régie par la loi (voir la loi organique n°
08/016 du 07 octobre 2008 concernant la composition, l'organisation et le fonctionnement des
entités territoriales décentralisées, ainsi que leurs relations avec l'État et les provinces, la loi
de programmation n° 15/004 du 28 février 2015 qui détermine les modalités d'établissement
de nouvelles provinces, ainsi que la loi organique n° 15/006 du 25 mars 2015 qui fixe les
limites des nouvelles provinces et celles de la Ville de Kinshasa aux annexes). D'après
l'article 3 de la Constitution congolaise, les provinces et les entités territoriales décentralisées
(non toutes) possèdent une personnalité juridique et sont gérés par les autorités locales. Elles
ont la liberté d'administrer et de gérer leurs ressources économiques, humaines, financières et
techniques de manière autonome.
On considère donc la décentralisation comme une démarche qui concerne les liens entre l'État
et les institutions décentralisées. C'est un processus politique basé sur le partage des
responsabilités, où le pouvoir central accorde une autonomie de décision et de gestion pour
certaines compétences aux entités territoriales décentralisées. Au Congo, la décentralisation
est une réforme organisationnelle où le gouvernement central accorde clairement des
pouvoirs à des institutions situées en bas de la hiérarchie politique, administrative et
territoriale.
De plus, la décentralisation se démarque de la déconcentration. Le concept de
déconcentration fait référence à une réorganisation interne de l'État en faveur des entités
administratives périphériques. Il s'agit d'un système où les autorités locales sont soumises à
l'autorité du gouvernement central ou des représentants locaux. Enfin, il s'agit d'un système
où toutes les décisions cruciales relèvent du pouvoir du gouvernement central, les agents
locaux se limitant à les mettre en œuvre. La personnalité juridique est l'élément qui distingue
de manière générale la décentralisation de la déconcentration. Le territoire, le quartier, le
groupement et le village sont désormais des entités territoriales décentralisées qui ne
possèdent pas de personnalité juridique en raison de la nouvelle décentralisation établie dans
la Constitution congolaise de 2006.
En ce qui concerne les différentes formes de décentralisation, on fait généralement une
distinction entre la décentralisation territoriale et administrative et la décentralisation
fonctionnelle ou technique. La décentralisation territoriale implique la remise en charge de la
gestion de tous ou d'une partie des intérêts des entités territoriales décentralisées à des
autorités régionales ou locales qui ont une autonomie organique et qui représentent les
pouvoirs locaux plutôt que le pouvoir central. La décentralisation fonctionnelle ou technique
se produit lorsque les organismes décentralisés sont des entités publiques responsables de la
gestion d'un service d'État. La personnalité morale et les ressources propres leur sont
accordées, mais elles ne possèdent qu'une compétence d'attribution qui correspond à l'objet
même du service public qui leur est confié. En plus de ces deux formes de décentralisation,
une nouvelle forme d'organisation de l'État est apparue, connue sous le nom de régionalisme
politique (voir point 1.2.3). La Constitution congolaise de 2006, en théorie, renforce une
décentralisation qui avait été lancée en 1982 à travers une ordonnance-loi appelée «
décentralisation VUNDUAWE ».
Il existe des divergences d'opinions quant à la légitimité de la décentralisation pour le pouvoir
central, les entités territoriales décentralisées et les populations locales. Effectivement, toutes
les théories n'ont pas de consensus sur ce :
- Selon certaines personnes, la décentralisation peut encourager la mobilisation des
populations en faveur du développement local. Ainsi, la décentralisation en tant que système
politique ou système d'organisation administrative améliore les conditions de vie et le bien-
être des habitants locaux. Son rôle est également de favoriser une connexion directe entre
l'administration et les citoyens tout en réduisant la lenteur dans la prestation des services
publics. À la différence de la centralisation, la décentralisation présente l'avantage de faire
participer les populations à la gestion de l'État. Le pouvoir central cherche à maintenir les
responsabilités politiques de contrôle tout en transférant une grande partie de ses
compétences aux entités décentralisées. De cette manière, les entités décentralisées ont la
responsabilité totale de la gestion administrative, politique et financière. La décentralisation
présente des bénéfices en fonction des objectifs que l'on se fixe. La décentralisation offre
également aux entités décentralisées la possibilité de former leurs propres organes de prise de
décision. Il est également nécessaire de transférer les compétences et les ressources. En
somme, la décentralisation se présente comme une méthode efficace pour organiser l'État et
comme une méthode d'organisation politique démocratique d'un État. On la considère
également comme une méthode de gestion politico-administrative.
- Selon d'autres, la décentralisation en tant que méthode d'organisation ne présente pas les
bénéfices promis par les théoriciens qui soutiennent ce système. Elle comporte également des
inconvénients, tels que l'augmentation des responsabilités de l'administration publique et la
multiplication des organes de décision, ce qui requiert une coordination étroite. La
décentralisation peut également engendrer un conflit entre les divers organes de décision.
Dans le contexte congolais, la décentralisation soulève la question de la compétence ou de
l'incompétence des agents nouvellement embauchés, ce qui entraîne un manque de
professionnalisme dans le processus de prise de décision.

1.2.2. La division des territoires

La notion de subdivision territoriale désigne plusieurs éléments différents. La division d'une

province, d'une cité, d'un territoire, et ainsi de suite. L'objectif est de créer des ensembles
homogènes au sein d'un territoire spécifique. D'après Claude Raffestin, le processus de
subdivision territoriale est extrêmement complexe, ce qui nécessite la prise en considération
de plusieurs éléments pour l'analyser. Selon Friedrich Ratzel, la subdivision territoriale est
essentiellement caractérisée par quatre éléments : l'étendue du territoire divisé, sa position,
ses frontières et sa structure.
De plus, on fait souvent la distinction entre la subdivision qui repose sur les relations de
pouvoir entre la subdivision territoriale et administrative en elle-même. Dans son livre
intitulé : « Pour une géographie du pouvoir », Claude Raffestin explore la relation entre le
pouvoir et le territoire. Selon lui, lorsque les humains établissent une relation, ils créent
également une relation de pouvoir, qui peut être inégale ou analogue. D'après lui, le pouvoir
d'un individu résulte de la combinaison de son énergie, de son intelligence et de sa production
concernant une situation spécifique. Il est donc essentiel de prendre le contrôle du territoire
afin de renforcer les liens entre les limites, les contraintes et le travail, ainsi que le pouvoir.
Dans son livre intitulé « Géographie politique », Friedrich Ratzel considère que l'État est le
seul détenteur du pouvoir. Cet État, qui se trouve sur terre, doit s'étendre ou se réduire pour
prendre possession de son espace vital. C'est pourquoi il y a une compétition légitime entre
les États pour le contrôle du territoire. Lorsque les territoires sont subdivisés, le sentiment
d'attachement au sol n'est jamais aussi fort que lorsque le sol représente des entités
territoriales clairement définies entre des limites bien définies. Ainsi, il est crucial que le
pouvoir politique ait une bonne division de leur territoire afin de mieux faire face à divers
problèmes.
Par la suite, il existe la division territoriale et administrative en elle-même. Elle vise à rendre
l'administration et la gestion d'un territoire plus simples. Il semble que la subdivision
territoriale telle que définie dans la Constitution congolaise de 2006 soit le cas. Il est fort
probable que le législateur ait mis en place la subdivision territoriale dans le but de faciliter la
gestion des provinces autrefois vastes géographiquement grâce à un démembrement du
territoire. Au sein de la division territoriale et administrative, on distingue différents niveaux
de pouvoir. Les divers niveaux sont définis par les tâches qui doivent être accomplies dans
chacun d'entre eux :
- le gouvernement central ou le niveau supérieur ;
- les provinces ou les niveaux intermédiaires ;
- le degré de décentralisation des entités territoriales ou des niveaux inférieurs ou
locaux.
Dans le cadre de la République démocratique du Congo, il est nécessaire d'établir une
nouvelle structure et un nouveau fonctionnement de l'État, conformément à la Constitution et
aux lois.
1.2.3. Le politique régional
Depuis quelques années, on observe l'émergence d'un nouveau genre d'État appelé « l'État
régional », qui établit une distinction plus marquée entre l'État unitaire et l'État fédéral. Le
terme "région" est étroitement associé à un territoire plutôt qu'à un rapport de pouvoir. Le
régionalisme représente donc un système d'organisation de l'État où chaque région possède un
rôle et un statut politique distincts, avec une autonomie relative ou une personnalité juridique
encadrée par le gouvernement national. Selon Jean Beaufays, toute approche régionale
implique les éléments suivants :
 - les frontières définies ;
- les aptitudes propres aux régions ;
- les principes de formation et de fonctionnement des comités exécutifs régionaux ;
- la classification des standards ;
- les sources d'énergie des zones ;
- le lien avec la puissance ;
- les procédures de transition vers les autorités régionales ;
- le dialogue entre les régions ;
- l'impact sur les autres autorités locales.
On présente parfois le régionalisme politique comme une forme d'organisation intermédiaire
(refusant de qualifier l'État fédéral et d'avoir une autonomie incomplète), mais il s'agit
principalement de reconnaître institutionnellement les particularismes territoriaux. Ce
nouveau modèle d'organisation d'État semble être mis en œuvre par la Constitution
congolaise. Selon Vunduawe Te Pemako, ce modèle est similaire à l'organisation
institutionnelle et à la gestion d'un État unitaire décentralisé politiquement au niveau des
provinces, administrativement à l'échelon inférieur des entités territoriales décentralisées
telles que la ville, la commune, le secteur et la chefferie, et décentralisé pour les territoires,
les quartiers, les groupements et les villages. Ce régionalisme en République démocratique du
Congo se distingue par la fusion de deux ordres juridiques : l'ordre national et l'ordre
provincial, et de la répartition des compétences entre le pouvoir central et les provinces.
1.2.4. Réforme administrative et administration publique
L'administration publique examine les différentes manières dont les États sont organisés sur
le plan administratif. Elle examine également tous les aspects liés à l'action ou à
l'organisation du domaine public. Elle est distincte de l'emploi public. L'administration
publique fait référence principalement à toutes les entités chargées de gérer les activités
publiques et le bon fonctionnement des institutions de l'État. De plus, elle se concentre sur
l'organisation et le fonctionnement de toutes les entités juridiques : l'État, les collectivités
territoriales, les établissements publics, etc.
En plus de l'administration publique, il est fréquent de mentionner les réformes
administratives ces dernières années pour désigner les mesures prises pour améliorer le
fonctionnement de l'administration. La réforme administrative peut également impliquer une
réforme du gouvernement. La réforme administrative consiste à effectuer des modifications
au sein d'un organisme ou d'un système public afin d'améliorer sa structure, son
fonctionnement ou la qualité de son personnel. La Constitution de 2006 a modifié la structure
organisationnelle de l'État en République démocratique du Congo, à la fois en ce qui
concerne le démembrement, le fonctionnement et les prérogatives.
CHAPITRE 2 : RÉCENTÉRATION DE LA DÉCENTRALISATION ET DE LA
SUBDIVISION TERRITORIALE EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO

La République démocratique du Congo se distingue par une combinaison de réformes

territoriales et administratives qui découlent habituellement d'un ensemble de facteurs
sociaux, économiques et politiques. Bien que le pays ait été divisé en plusieurs régions depuis
l'époque coloniale, la décentralisation comme moyen de gestion de l'État n'a réellement
commencé qu'au début des années 60.
Il est important de souligner à ce stade que la subdivision territoriale en République
démocratique du Congo II n'est pas une pratique récente en République démocratique du
Congo. Même la réforme en cours de 2006 ne constitue pas une nouveauté dans l'histoire
politique et administrative du pays. Afin de mieux appréhender l'évolution de la division
territoriale dans la République démocratique du Congo, il est nécessaire de faire la distinction
entre quatre périodes :
- Les années 1947 à 1960 : Congo-Belge ; - Les années 1963 à 1965 : Première République ;
- Les années 1967 à 2006 : Deuxième République et les transitions politiques ; - Les années
2006 à nos jours : Troisième République.
2.1.1. Les années 1947 à 1960.
Suite à 1947, la République démocratique du Congo, connue sous le nom de Congo belge à
l'époque, ne comprenait que six provinces et vingt-cinq districts. L'arrêté royal du 29 juin
1933 a établi cette division territoriale dans le but de renforcer les pouvoirs du gouvernement
central et de réduire considérablement ceux des provinces. Les six provinces établies étaient
sous la direction de commissaires provinciaux qui représentaient le gouverneur-général du
Congo belge et que leur mission consistait à mettre en œuvre les décisions de ce dernier. Il y
avait cinq provinces : Léopoldville, Kasaï, Équateur, Province-Orientale, Kivu et Katanga.
2.1.2. De 1960 à 1965 : l'époque de la première République
La décolonisation, l'indépendance de la République démocratique du Congo et l'établissement
de la Première République sont tous liés à cette période. Jusqu'en 1962, la répartition
géographique de la République démocratique du Congo était la même que celle d'avant
l'indépendance, à savoir les six provinces mentionnées précédemment. Après 1962, plus
précisément en 1963, une nouvelle division territoriale du pays sera mise en place. D'après
Jean-Claude Bruneau, cette nouvelle division territoriale découle de la contradiction entre le
président Joseph Kasavubu, qui était fédéraliste, et son Premier ministre Patrice-Emery
Lumumba, qui était unitariste. Cela découle également de la guerre civile qui a touché le pays
en 1962, ce qui entraînera un nouveau découpage du territoire en vingt provinces plus petites,
qui seront d'ailleurs désignées sous le nom de « provincettes ». Cette région comprenait les
provinces suivantes : Congo-Central, Cuvette-Centrale, Haut-Congo, Katanga-Oriental,
Kibali-Ituri, Kivu-Central, Kwango, Kwilu, Léopoldville, Lomami, Luluabourg, Mai-
Ndombe, Maniema, Moyen-Congo, Nord-Katanga, Nord-Kivu, Sankuru, Sud-Kasaï, Ubangi,
Uélé, et UnitéKasaïenne.
Plus que cette division territoriale, il y avait également la question de la capacité de gestion
des nouvelles provinces, car à cette époque, la République démocratique du Congo manquait
des cadres qualifiés et nécessaires pour garantir le bon fonctionnement de ces entités
territoriales décentralisées. En 1964, la Constitution du pays sera modifiée, connue sous le
nom de « Constitution de Luluabourg ». La Constitution prévoit l'introduction d'un
fédéralisme, une décision motivée par des motifs politiques. Dans son quatrième article, elle
ne fera aucune modification de la division territoriale de 1963, elle conservera les vingt-et-
une provinces.
2.1.3. De 1965 à 2006 : la période de la Deuxième République et les changements politiques
Le 24 novembre 1965 marque le début de cette période, marquée par le coup d'État du
président Joseph Désiré Mobutu, alors colonel dans les Forces armées congolaises. Elle se
conclut en 2006, avec deux transitions politiques qui ont suivi le pays. Afin de faire face aux
rébellions qui remettaient en question la stabilité du pays et renforcer son pouvoir, le
gouvernement du président Mobutu a dû diminuer le nombre de provinces. C'est donc grâce à
l'ordonnance loi du 6 avril 1966 que le nombre de provinces autonomes est réduit à douze, y
compris la Ville de Léopoldville (Kinshasa). Bandundu, Équateur, Haut Congo, Kasaï-
Occidental, Kasaï-Oriental, Kongo-Central, Kibali Ituri, Nord-Katanga, Sud-Katanga, Nord-
Kivu, Sud-Kivu et l'Uélé étaient parmi ces provinces.

En 1967, on prévoit une nouvelle réduction du nombre de provinces à 8 avec la Ville de

Kinshasa. Lorsqu'on compare cette division territoriale de 1967 à celle d'avant 1962, les
changements n'ont touché que les provinces de Léopoldville (Kinshasa) et du Kasaï qui ont
été séparées. Les provinces du Congo-Central, du Bandundu et de la Ville province de
Kinshasa ont été créées en divisant la province de Léopoldville (Kinshasa) en trois. La
province du Kasaï a également été divisée, ce qui entraîne la création de deux nouvelles
provinces distinctes : le Kasaï-Occidental et le Kasaï-Oriental. Dans l'ensemble, les 8
provinces comprenaient Bandundu, Équateur, Kasaï-Occidental, Kasaï-Oriental, Kongo-
Central, Katanga, Kivu, Province-Orientale et la Ville de Kinshasa.
Le 27 octobre 1971 marque la naissance officielle du Zaïre en République démocratique du
Congo. Cependant, il n'y aura pas de nouvelle division territoriale de l'État, mais quelques
provinces seront renommées : la province du Katanga sera désignée comme le Shaba, la
province du Congo-Central sera désignée comme le Bas-Zaïre et la Province Orientale sera
désignée comme le Haut-Zaïre. En 1973, une nouvelle nomenclature administrative sera mise
en place avec la loi n°073 du 05 janvier 1973 : les provinces (régions), les districts (sous-
régions), les communes (zones) et les secteurs (collectivités).
En 1988, l'ordonnance loi n° 031 du 20 juillet 1988 a instauré une nouvelle division
territoriale. L'augmentation du nombre de régions (provinces) a encore été constatée, passant
de 8 à 10, avec la Ville province de Kinshasa. Le nouvel aspect inclus dans cette ordonnance
était la division de la région du Kivu en trois régions distinctes : le Nord-Kivu, le Sud-Kivu et
le Maniema. Dans l'ensemble, ces régions (provinces) comprenaient : Bandundu, Équateur,
Kasaï-Occidental, Kasaï-Oriental, Kongo-Central, Katanga, Nord-Kivu, Sud-Kivu, Maniema,
Province-Orientale.
Il convient de souligner que la région (province) du Kivu a été divisée à titre expérimental
dans le but d'un redécoupage futur de l'ensemble du pays après 1988. Suite à cette division
territoriale en 1988, la République démocratique du Congo (connue sous le nom de Zaïre à
l'époque) va commencer une transition politique dès les années 90. Le 17 mai 1997 marquera
la fin de cette première période de transition lorsque l'Alliance des Forces pour la Libération
du Congo (AFDL) prendra le pouvoir. Par la suite, il y aura une période de conflit qui
aboutira à une nouvelle transition politique entre 2003 et 2006. Durant l'intervalle de 1990 à
2006, la structure territoriale de la République sera basée sur l'ordonnance-loi n° 031 du 20
juillet 1988, mais avec des noms modifiés pour certaines provinces. Le Congo Central sera
transformé en Bas-Zaïre, puis en Bas-Congo. La Province Orientale sera désignée sous le
nom de Haut-Zaïre, puis elle sera redevenue la Province-Orientale. Le Katanga sera désigné
sous le nom de Shaba, puis de Katanga.
2.1.4. De 2006 à nos jours : période de la troisième République
En 2006, suite à la deuxième période de transition politique (2003-2006), un référendum est
organisé pour adopter une nouvelle Constitution. Les articles 2, 3 et 4 de cette Constitution
permettront d'introduire une nouvelle réforme territoriale. Selon son deuxième article, il est
prévu que le nombre de provinces augmente de onze à vingt-cinq, ainsi que la Ville de
Kinshasa. Bas-Uélé, Équateur, Haut-Lomami, Haut-Katanga, Haut-Uélé, Ituri, Kasaï, Kasaï-
Oriental, Kongo-central, Kwango, Kwilu, Lomami, Lualaba, Kasaï Central, Mai-Ndombe,
Maniema, Mongala, sont parmi ces provinces. Le Nord-Kivu, le Nord-Ubangi, Sankuru, le
Sud-Kivu, le Sud-Ubangi, le Tanganyika, la Tshopo et la Tshuapa.
2.1.5. Analyse de la répartition territoriale en République démocratique du Congo entre 1960
et 2006

Période de Le nombre de Les noms des Les bases

croissance provinces provinces légales
De 1947 à 1960 5+1 Léopoldville, Kasaï, Règlement royal
Équateur, Province daté du 29 juin 1933
de l'Orient, Kivu et
le Katanga
1960-1965 20+1 Congo-Central, La Loi du 9 mars
Cuvette-Centrale, 1962 et la Loi du 27
Haut-Congo, avril 1962 sont des
Katanga-Oriental, lois
Kibali-Ituri, Kivu- constitutionnelles
Central, Kwango,
Kwilu, Lomami,
Lualaba,
 Luluabourg, Mai-
Ndombe, Maniema,
Moyen-Congo,
Nord-Katanga,
Nord-Kivu, Sankuru,
Sud-Kasaï, Ubangi,
Uélé+ Le lieu de
Léopoldville
1965 1966 12+1 Bandundu, Équateur, Acte législatif du 6
Haut-Congo, Kasaï- avril 1966
Ouest, Kasaï-
Oriental, Kongo-
Centre, L'Ituri, le
Nord-Katanga, le
Sud-Katanga, le
Nord-Kivu, le Sud-
Kivu et l'Uélé +
Léopoldville
1967 8+1 Bandundu, Équateur,
Kasaï-Occidental ;
Kasaï-Oriental,
Kongo-Central,
Katanga, Kivu,
Province Orientale +
Kinshasa
(Léopoldville)
1988 10+1 Bandundu, Équateur, Depuis le 20 juillet
Kasaï-Ouest, Kasaï 1988 jusqu'à
Est, Kongo-Centre, aujourd'hui,
Katanga, Nord-Kivu, l'ordonnance-loi n°
Sud-Kivu, Maniema, 031 est en vigueur
Province-Orientale+
Kinshasa
2006 25+1 Bas-Uele, Équateur, Promulgation de la
Ituri, Kasaï, Kasaï- Constitution le 18
Oriental, Kongo- février 2006.
Central, Kwango,
Kwilu, Lomami,
Lualaba, Kasaï
Central, Mai-
Ndombe, Maniema,
Mongala, North
Kivu, North Ubangi,
Sankuru, South
Kivu, South Ubangi,
Tanganyika, Tshopo,
Tshuapa + Kinshasa
Une brève synthèse de l'histoire de la décentralisation en République démocratique du Congo

Au moment de son indépendance, la République démocratique du Congo présentait une

organisation étatique très floue. La constitution du 19 mai 1960, qui établit la structure de
l'État, donnera au pays un régime qui était initialement présenté comme unitaire, mais qui
était en réalité largement décentralisé, car les provinces de l'époque, dotées de la personnalité
civile, faisaient partie des institutions de l'État tout comme les institutions du gouvernement
central. Avec l'arrivée du président Mobutu, la décentralisation prendra fin jusqu'à la fin des
années 70. Dès 1982, la République connaîtra une réelle décentralisation grâce à trois lois
essentielles : - l'ordonnance-loi n°82-006 du 25 février 1982 établissant l'organisation
territoriale, politique et administrative de la République ; - l'ordonnance-loi n°82-007 du 25
février 1982 établissant l'organisation des élections législatives locales et municipales ; - Et
l'ordonnance-loi n°82 du 25 février 1982 établissant le statut de la Ville de Kinshasa.
Toutes les autres subdivisions territoriales, à l'exception du district, ont été transformées en
entités administratives décentralisées. Quand on examine ces diverses lois, on peut constater
que la nécessité de décentralisation du pays découle de la grande étendue du territoire
national, de la croissance démographique rapide du pays, des besoins de développement
harmonieux et équilibré des régions, ainsi que du besoin de rapprocher le pouvoir du peuple.
Cela semble également être vrai pour la décentralisation territoriale en cours. Avec cette
décentralisation en 1982, les dirigeants politiques de l'époque souhaitaient accorder une
certaine autonomie aux provinces, car la centralisation entravait l'épanouissement de
l'appareil de production en faisant trop dépendre les régions (provinces) du gouvernement
central, empêchant ainsi toute initiative et toute possibilité aux opérateurs économiques.
Malgré la mise en place de ces lois en 1982, la décentralisation n'a été qu'une décentralisation
institutionnelle, car le pays se trouvait dans un cadre autoritaire avec un pouvoir central
contrôlé par un seul parti et fortement centralisé, qui ne pouvait pas s'engager réellement dans
un processus de décentralisation.
La loi n°95-005, qui concerne la décentralisation territoriale, administrative et politique de la
République du Zaïre (République démocratique du Congo) pendant la période de transition, a
été promulguée le 20 septembre 1995. La loi de 1995 sur la décentralisation a conservé
presque la même structure que celle de l'Ordonnance-loi n°82-006 du 25 février 1982, mais
l'élément innovant de cette loi de 1995 était la suppression du pouvoir hiérarchique du
ministre de l'Intérieur sur les autorités respectives des entités décentralisées, avec la
reconnaissance du Collège exécutif de collectivité par le Collège exécutif régional. Cette loi
confère à toutes les entités administratives de l'État, telles que les régions (provinces), les
villes, les communes, les territoires et les collectivités, les pouvoirs législatifs et exécutifs. La
mise en œuvre concrète de cette loi posera des difficultés, car elle est restée inachevée et les
institutions régionales établies et organisées par cette loi ne seront pas mises en place en
raison de la guerre de libération de 1996–1997. Jusqu'à l'arrivée de la troisième République,
aucune nouvelle décentralisation ne se produira en République démocratique du Congo, à
l'exception du décret-loi n°081 du 02 juillet 1998 qui instaurait une nouvelle nomenclature
des entités décentralisées plutôt que de la décentralisation. Les provinces transforment les
régions en provinces, les sous-régions en districts, les zones rurales en territoires et les zones
urbaines en communes. Le 18 février 2006, la constitution remet en question les réformes
précédentes sur l'organisation territoriale et administrative en instaurant trois niveaux de
pouvoir et trois méthodes de gestion des entités de base.

CHAPITRE 3 : PRÉSENTATION ET ÉVALUATION DE LA RÉFORME

ADMINISTRATIVE ET TERRITORIALE EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU
CONGO, DÉMOCRATIQUE.
Comme mentionné précédemment, la décentralisation en cours en République démocratique
du Congo est l'application de la Constitution de 2006. La création de cette Constitution a eu
lieu lors de la deuxième période de transition politique qui a suivi le dialogue intercongolais.
Les articles 2, 3 et 4 établissent une nouvelle structure administrative et territoriale du pays,
ce qui nécessite diverses réformes, à la fois dans le découpage et dans l'organisation et le
fonctionnement des institutions. En même temps, elle augmente de onze à vingt-six le
nombre de provinces en les comparant aux anciens districts et établit principalement le
régionalisme politique et la décentralisation comme moyen d'organisation de l'État.
Selon son deuxième article, elle affirme que la République démocratique du Congo est
constituée de la Ville de Kinshasa et de vingt-cinq provinces qui possèdent une personnalité
juridique. Le Bas-Uele, Équateur, Haut-Lomami, Haut-Katanga, Haut-Uele, Ituri, Kasaï,
Kasaï-Oriental, Kongo-Central, Kwango, Kwilu, Lomami, Lualaba, Kasaï-Central, Mai-
Ndombe, Maniema, Mongala, Nord-Kivu, Nord-Ubangi, Sankuru, Sud-Kivu, Sud-Ubangi,
Tanganyika, Tshopo, Tshuapa comprennent ces provinces. Kinshasa est la capitale du pays et
le lieu où se trouvent les institutions gouvernementales. Son statut est de province. Il est
impossible de déplacer la capitale vers un autre endroit du pays que par le biais d'un
référendum.
La répartition des responsabilités entre l'État et les provinces est réalisée en respectant les
dispositions du titre III de la Constitution en vigueur. Dans son article 3, elle met en place une
réforme administrative en donnant la personnalité juridique aux provinces et aux entités
territoriales décentralisées, qui bénéficient également de la libre administration et de
l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques.
Cet article 3 de la Constitution est la fondation légale de la décentralisation en cours en
République démocratique du Congo. En plus de la Constitution, de nombreux autres
règlements (lois, lois organiques, Ordonnances, etc.) ont été adoptés et approuvés afin de
soutenir et de mettre en œuvre les diverses réformes. Les matrices de certaines de ces lois
sont présentées dans les lignes qui suivent.

3.1. Le 31 juillet 2008, la loi n° 08/012 a établi les principes généraux de la libre
administration des provinces.
La Constitution du 18 février 2006 est à l'origine de cette loi, qui établit deux niveaux
d'exercice du pouvoir d'État : le pouvoir central et la province, composée des entités
territoriales décentralisées telles que la ville, le secteur et la chefferie, ainsi que d'autres
circonscriptions administratives. Les règles et les mécanismes de fonctionnement complexes
entre le pouvoir central et les provinces, ainsi que entre les institutions provinciales et les
entités territoriales décentralisées, sont également à l'origine de cette loi. Il est donc crucial de
mettre en place une loi qui établit les principes fondamentaux qui régissent la libre
administration des provinces ainsi que leur autonomie de gestion des ressources humaines,
économiques, financières et techniques, conformément à l'article 123 de la Constitution.
Les institutions politiques provinciales telles que l'Assemblée provinciale et le gouvernement
provincial sont définies par cette loi. La nature juridique, l'organisation et le fonctionnement
de l'Assemblée provinciale sont également définis. Il en va de même pour le gouvernement
provincial, dont la structure juridique, l'organisation et le fonctionnement sont définis. Selon
les dispositions des articles 202, 203 et 204 de la Constitution, elle établit la répartition des
pouvoirs entre le pouvoir central et les provinces. Concernant les ressources des provinces,
elle fait une distinction entre les ressources propres (impôts, taxes, droits provinciaux et
locaux ainsi que les recettes de participation), avec une part de 40 % des recettes nationales
allouées aux provinces, et les ressources exceptionnelles. Comme mentionné précédemment,
cette loi vise principalement à éclaircir la complexité des règles et des mécanismes de
fonctionnement entre le pouvoir central et les provinces.
3.2. La loi organique du 7 octobre 2008 n°08/015
La Conférence des gouverneurs est mise en place par l'article 200 de la Constitution, avec
pour mission d'émettre des avis et de proposer des suggestions concernant la politique à
mener et la législation à élaborer par la République. La Conférence des gouverneurs de
province constitue un lieu de dialogue et de coopération entre le pouvoir exécutif national et
les provinces. Le cadre de concertation entre les provinces et le pouvoir exécutif national est
instauré par cette loi. Une façon de garantir une décentralisation efficace. Le président de la
République organise et dirige la Conférence des gouverneurs. En plus du Premier ministre,
du ministre de l'Intérieur et des gouverneurs des provinces, elle est constituée. On peut inviter
tout autre membre du gouvernement à y assister. Les réunions se déroulent successivement
dans chaque province. Le but de cette Conférence des gouverneurs est d'établir la zone
d'action exclusivement réservée au pouvoir central et aux provinces, ainsi que les zones
concurrentes entre les deux niveaux du pouvoir d'État.
3.3. La loi organique du 07 octobre 2008 n° 08/016
Avant même la mise en œuvre de la nouvelle division territoriale en 2008, le gouvernement
de la République démocratique du Congo va élaborer la loi sur la décentralisation. L'article 3
de la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008, qui concerne la composition, l'organisation
et le fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs relations avec l'État et les
provinces, sans avoir l'effectivité de vingt-six provinces, reflète la volonté du pouvoir
constituant en affirmant que la République démocratique du Congo est constituée de la Ville
de Kinshasa et de vingt-cinq provinces dotées de la personnalité juridique. Ces régions
comprennent le Bas-Uele, l'Équateur, le Haut-Lomami, le Haut-Katanga, le Haut-Uele, l'Ituri,
le Kasaï, le Kasaï-Central, le Kasaï-Oriental, le Kongo-Central, le Kwango, le Kwilu, le
Lomami, le Lualaba, Maï-Ndombe, Maniema, Mongala, le Nord-Kivu, le Nord-Ubangi, le
Sankuru, le Sud-Kivu, le Sud-Ubangi, la Tanganyika, le Tshopo et le Tshuapa. Dans son
quatrième article, elle établit la structure territoriale des provinces : les villes en communes,
les communes en quartiers et/ou en groupements incorporés, les territoires en
communes/secteurs et/ou chefferies, les secteurs ou chefferies en groupements, les
groupements en villages.
À la différence des autres lois concernant la décentralisation et la subdivision territoriale,
cette loi de 2008 apporte des modifications à la structure territoriale et administrative des
provinces, qui ne sont plus encadrées par des districts, mais plutôt par des zones urbaines et
rurales. Un autre aspect crucial est que les communes, qui étaient auparavant des extensions
des villes en milieu urbain, se transforment également en subdivisions des territoires ruraux.
Il existe également une division des territoires en secteurs et ou en chefferies. Les
dispositions des articles 66 et 67 de cette loi distinguent ces deux entités. Cependant, il
convient de souligner que toutes ces entités territoriales ne sont pas traitées de la même façon,
car à l'exception de la ville, de la commune, du secteur et de la chefferie, qui sont des entités
territoriales décentralisées ayant une personnalité juridique et qui bénéficient d'une
administration libre et d'une autonomie de gestion de leurs ressources humaines,
économiques, financières et techniques, le territoire, le quartier, le groupement et le village
sont des entités territoriales déconcentrées qui ne possèdent pas de personnalité juridique. Il
est tout de même intéressant de constater que cette loi instaure une décentralisation
significative, avec des structures de prise de décision à chaque niveau. Elle détermine
également la manière dont ces entités décentralisées sont financées.
4.4. La loi organique du 18 mai 2010 n° 10/011
Le deuxième alinéa de l'article 196 de la Constitution stipule que les provinces seront
divisées. La législation organique n° 10/011 du 18 mai 2010, qui établit les divisions
territoriales au sein des provinces, vient compléter la législation n°08/016 du 7 octobre 2008,
qui concerne la composition, l'organisation et le fonctionnement des entités territoriales
décentralisées ainsi que leurs relations avec l'État et les provinces. Selon la Constitution, elle
établit les divisions territoriales au sein des provinces et établit également l'organisation et le
fonctionnement des entités territoriales déconcentrées. Selon les lois organiques de 2008, elle
établit la province, qui constitue une entité politique et administrative du territoire de la
République démocratique du Congo. On la classe en villes et en territoires. Les villes sont
divisées à l'intérieur de la province en communes, en quartiers et/ou en groupements
incorporés, en territoires en communes/secteurs et/ou chefferies, en secteurs ou chefferies en
groupements et en villages.
3.5. La loi n° 15/004 sur la programmation du 28 février 2015
Selon l'article 226 de la Constitution congolaise de 2006, les dispositions de l'article 2 de la
présente Constitution entreront en vigueur dans les trente-six mois suivant l'établissement
effectif des institutions politiques prévues par celle-ci. D'après cette Constitution, il était
prévu que la République démocratique du Congo dispose de vingt-six provinces d'ici 36 mois
après l'avènement du gouvernement sorti des élections de 2006. En raison du non-respect de
cette disposition de la Constitution, le législateur a adopté la loi n°11/002 du 20 janvier 2011
pour réviser la Constitution. Cette loi a entraîné la suppression du délai constitutionnel initial,
ce qui a donné au gouvernement la possibilité d'adopter une loi de programmation
déterminant les modalités d'installation de ces nouvelles provinces sans nécessiter de délai.
De cette manière, cet article devient : « Une loi de programmation établit les conditions
d'établissement de nouvelles provinces mentionnées à l'article 2 de cette Constitution. En
attendant, la République démocratique du Congo est constituée de la Ville de Kinshasa ainsi
que de dix provinces suivantes qui ont leur propre statut juridique : Bandundu, Bas-Congo,
Equateur, Kasaï-Occidental, Kasaï-Oriental, Katanga, Maniema, Nord-Kivu, Province-
Orientale et Sud-Kivu. Grâce à la suppression du délai, le gouvernement central, par le biais
du ministre de l'Intérieur, va présenter un texte qui sera approuvé par le Parlement et
promulgué par le président de la République le 28 février 2015, qui établira les modalités
d'installation des nouvelles provinces.
L'élément clé de toute la controverse concernant la nouvelle division territoriale est cette loi
qui établit le calendrier d'établissement des nouvelles provinces, qui devait être effectué en
deux étapes. Le premier était lié à Kinshasa et aux quatre provinces non divisées : Kongo-
Central, Maniema, Nord-Kivu et Sud-Kivu. La deuxième, qui ne pouvait pas dépasser cent-
vingt jours à partir de la création des commissions, était appliquée aux autres provinces : Bas-
Uelé, Équateur, Haut-Katanga, Haut-Lomami, Haut-Uélé, l'Ituri, Kasaï, Kasaï Central, Kasaï
Oriental, Kwango, Kwilu, Lomami, Lualaba, Maï-Ndombe, Mongala, Nord-Ubangi,
Sankuru, Sud-Ubangi, Tanganyika, Tshopo et Tshuapa. Paraphrase: Comme prévu aux
articles 5 et 6 et bien qu’ayant connu un retard, les commissions chargées de démembrer les
provinces du Bandundu, Équateur, Kasaï-Occidental, Kasaï-Oriental, Katanga et la Province-
Orientale ont été mises en place pour l’établissement de l’actif et du passif des anciennes
provinces par le décret n°15/005 du 13 avril 2015 déterminant l’organisation et le
fonctionnement des commissions d’installation de nouvelles provinces démembrées, puis le
décret n°15/006 du 13 avril 2015 portant nomination des membres des commissions
d’installation de nouvelles provinces démembrées dont les rapports de leurs commissions ont
pris du retard dans l’installation de nouvelles provinces.
3.6. Une loi organique a été adoptée le 25 mars 2015.
Les limites des provinces et de la Ville de Kinshasa sont établies par cette loi. Elle établit
aussi les principaux lieux des provinces. Comme dans la Constitution du 18 février 2006, qui
a été modifiée et enrichie par la loi n°11/002 du 20 janvier 2011, elle réalise une réforme
majeure de l'organisation politique, administrative et territoriale de la République
démocratique du Congo. Une réforme qui concerne principalement une nouvelle division du
territoire national, avec une augmentation du nombre de provinces de onze à vingt-cinq, ainsi
que la création de la Ville province de Kinshasa. Il était essentiel, pour ces provinces qui
s'apprêtaient à bénéficier de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs
ressources, de définir à la fois leurs limites et leurs chefs-lieux par un texte juridique afin
d'éviter les conflits communautaires ou tribaux qui pourraient retarder leur mise en place
effective, et de prévoir les conditions de délocalisation des chefs-lieux en cas de besoin. De
cette manière, cette loi vient enrichir les lois qui mettent en œuvre la nouvelle réforme.
3.7. Une loi organique a été adoptée le 03 mai 2016 concernant la fonction publique de l'État
central, des provinces et des entités territoriales décentralisées.
Selon l'article 194 de la Constitution congolaise, cette loi organique établit la structure et le
fonctionnement des services publics du pouvoir central, des provinces et des entités
territoriales décentralisées. Selon les articles 3, 202 et 204 de la Constitution de 2006, qui
accordent à la province et aux entités territoriales décentralisées la liberté d'administration et
l'autonomie dans la gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et
techniques, il était nécessaire d'adopter une loi organique qui établirait l'organisation et le
fonctionnement des services publics du pouvoir central, des provinces et des entités
territoriales décentralisées. L'objectif de cette loi consistait à offrir à chaque niveau du
pouvoir étatique un cadre organique et fonctionnel cohérent. Elle fait une distinction entre
trois services publics de l'État : les services publics du pouvoir central, les services publics de
la province et ceux des entités territoriales décentralisées.
Les organismes publics du gouvernement central incluent :
1. le département dépendant du président de la République ;
2. les services liés au Premier ministre ;
3. le fonctionnement de l'Assemblée nationale ;
4. le fonctionnement du Sénat ;
5. le fonctionnement de la Cour Constitutionnelle et du Parquet général près de celle-ci ;
6. le fonctionnement des Ministères ;
7. le fonctionnement des tribunaux de l'ordre judiciaire et administratif ;
8. la gestion des tribunaux près des tribunaux de l'ordre judiciaire et administratif ;
9. le fonctionnement de la Cour des comptes.
Les différents services publics des provinces incluent :
1. le département dépendant du Gouverneur de province ;
2. le fonctionnement de la Assemblée provinciale ;
3. le fonctionnement des Ministères provinciaux.
Selon les circonstances, les services publics des entités territoriales décentralisées incluent :
1. la gestion des conseils municipaux, des communes, des secteurs et des chefferies ;
2. la gestion des Collèges exécutifs des municipalités, des communes, des secteurs et des
chefferies.
Les principes fondamentaux de l'organisation et du fonctionnement des services publics sont
également définis par cette loi. C'est :
- la parité ;
- la neutralité ;
- la conformité légale ;
- la pérennité ;
- la spécialisation ;
- la capacité d'adaptation.
En ce qui concerne la structure des services publics, les services du pouvoir central sont
responsables de l'autorité hiérarchique à laquelle ils sont liés. Ils sont sous la direction d'un
employé titulaire du poste de secrétaire général de l'administration publique. Le gouverneur
de la province est responsable des services publics de la province. Un fonctionnaire titulaire
du poste de directeur de l'administration publique les dirige. Enfin, le Collège exécutif est
responsable des services publics de l'entité territoriale décentralisée. Ils sont sous la direction
d'un employé titulaire du poste de chef de division de l'administration publique.

CHAPITRE 4 : LA DECENTRALISATION EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU

CONGO ET LES CHANGEMENTS QU'ELLE ENTRAINE DANS LE
FONCTIONNEMENT DE L'ÉTAT
Au cours de ce chapitre, nous examinerons les changements apportés par la décentralisation
et le régionalisme politique dans le système de fonctionnement de l'État congolais, avant
d'examiner les éléments qui peuvent expliquer l'impasse dans leur mise en œuvre concrète au
chapitre suivant.
Comme indiqué précédemment, la décentralisation en cours en République démocratique du
Congo nécessite trois réformes majeures. La première concerne la réforme des territoires, en
particulier en ce qui concerne la division du pays. L'autonomie administrative, financière et
économique accordée aux provinces est abordée dans la deuxième réforme, avec un partage
des responsabilités entre le pouvoir central et ces provinces. Et pour terminer, la troisième
réforme concerne la décentralisation administrative traditionnelle, avec l'attribution de la
personnalité juridique à certaines entités territoriales décentralisées. La mise en place de ces
diverses réformes entraîne une transformation totale de l'organisation administrative et
institutionnelle de la République démocratique du Congo. Cela influence le fonctionnement
du système de l'État et les interactions entre ses diverses composantes. De cette manière, en
plus des autres institutions principales du pays, la décentralisation modifie l'organisation du
système administratif congolais, car les nouvelles provinces et les entités territoriales
décentralisées deviennent des entités juridiques et sont gérées par les organes locaux.
4.1. Le partage des tâches entre le gouvernement central et les régions.
Le premier niveau d'organisation institutionnelle et administrative entre les provinces et le
pouvoir central est instauré par la Constitution congolaise. Les provinces jouent un rôle
essentiel dans l'administration et la politique du territoire national. Elles possèdent une
personnalité juridique, ont une certaine autonomie dans la gestion de leurs ressources
(humaines, économiques, financières et techniques) et exercent les compétences qui leur sont
attribuées par la Constitution grâce à leurs institutions politiques. Elles travaillent en
collaboration avec les autres provinces et le pouvoir central pour assurer le bon
fonctionnement des institutions.
Au sein de la nouvelle constitution, les provinces sont désormais considérées comme des
entités territoriales décentralisées et sont désormais des éléments politiques et administratifs
de la République. D'après cette analyse, il apparaît que les provinces sont des entités
territoriales politiques régionalisées qui possèdent une personnalité juridique et sont gérées
par des organes locaux qui sont régis par les articles 197 et 198 de la législation
constitutionnelle. Cela témoigne d'une transformation par rapport à l'ancien système de
fonctionnement de l'État. La nouvelle position des provinces en tant que parties politiques et
administratives de l'État, et en tant qu'intermédiaire entre le pouvoir central et les entités
territoriales décentralisées, telle que définie dans la Constitution de 2006 et la loi n°08/012 du
31 juillet 2008 sur la libre administration des provinces, rompt complètement avec leur statut
précédent où elles étaient considérées comme de simples entités territoriales décentralisées,
en particulier sous l'ordonnance loi n°82-006 du 25 février 1982, la loi n°95-005 du 20
décembre 1995 et le décret-loi n°081/1998 du 2 juillet 1998. L'établissement de ce cadre
institutionnel, qui découle du régionalisme politique, instaure la notion de compétences entre
le gouvernement central et les provinces, ce qui entraîne un partage des responsabilités. Dans
son article intitulé « La mise en place difficile de la décentralisation en République
démocratique du Congo et du régionalisme politique », Bob Kabamba offre une vision
globale des relations entre l'État et les provinces. Trois catégories de compétences se
distinguent : il existe des matières qui sont soit exclusives du pouvoir central, soit
concurrentes entre le pouvoir central et les provinces, soit exclusives des provinces. Les
sections 202 et 204 de la Constitution établissent une liste de 36 matières qui relèvent
exclusivement de la compétence de l'État central et 29 matières qui sont exclusivement du
contrôle des provinces. Ce qui revêt une grande importance ici, c'est que la Constitution fait
également référence aux domaines qui relèvent de la compétence concurrentielle entre l'État
central et les provinces. La Constitution établit le principe de supériorité de la législation
nationale par rapport à la législation provinciale pour ces matières concurrentes. Tout décret
provincial qui ne respecte pas les lois et règlements nationaux est considéré comme nul et
abrogé de plein droit, en cas d'incompatibilité.
En ce qui concerne la répartition des compétences entre l'État central et les provinces, il est
évident que la Constitution ne définit pas les matières résiduaires, car dans un système
régionaliste, il existe toujours un mécanisme dans la Constitution qui résoud la question des
matières non définies comme étant à compétence exclusive et concurrentielle. En Belgique,
par exemple, la responsabilité des matières résiduaires revient à l'État fédéral. Cependant, en
République démocratique du Congo, en raison de l'ambiguïté de la Constitution, la Cour
constitutionnelle est chargée de résoudre la question des matières résiduaires, ce qui peut
poser un problème majeur à l'avenir.
Il existe également des relations verticales et horizontales entre l'État central et les provinces
qui concernent le rôle des institutions de l'État central dans la prévention ou la résolution de
tout conflit de compétence avec les provinces. L'ensemble de ces réformes concernant le
partage des compétences entraîne également un transfert des compétences du gouvernement
central vers les provinces dans les domaines qui leur sont réservés.
4.2. Les entités territoriales décentralisées bénéficient de la personnalité juridique.
La personnalité juridique des entités territoriales décentralisées, telles que la ville, la
commune, le secteur et la chefferie, leur permet de gérer librement leurs ressources humaines,
économiques, financières et techniques. La loi n° 08/016 du 7 octobre 2008 accorde aux
entités territoriales décentralisées des organes politiques tels que les Conseils urbains et les
Collèges exécutifs urbains pour les villes, les Conseils communaux et les Collèges exécutifs
communaux pour les communes, ainsi que les Conseils des secteurs et les Collèges exécutifs
des secteurs ou chefferies qui ne sont pas encore opérationnels à ce jour. Cependant, les
entités territoriales décentralisées sont soumises à un régime distinct de celui des provinces.
À la différence des provinces, les régions décentralisées ont la possibilité de prendre des
mesures uniquement dans les domaines d'intérêt urbain. D'après les dispositions de l'article 5,
alinéa 2 de la loi du 7 octobre 2008 concernant la composition, l'organisation et le
fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs relations avec l'État et les
provinces, toutes les entités territoriales décentralisées exercent des compétences de
proximité qui ne sont pas attribuées par la Constitution au pouvoir central et aux provinces :
les routes d'intérêt local, l'éclairage, les spectacles et les manifestations publiques, l'hygiène
publique, les marchés d'intérêt local, etc. Après avoir énuméré les compétences entre l'État
central et les provinces dans les articles 201 à 206 de la Constitution, le titre III de la loi n°
08/016 du 7 octobre 2008, conformément à la Constitution, établit les relations entre l'État
central, les provinces et les entités territoriales décentralisées.
Les entités territoriales décentralisées sont dotées d'une personnalité juridique qui entraîne
l'établissement de mécanismes de contrôle et de tutelle. Cela constitue également une
nouveauté par rapport à l'organisation administrative précédente du pays. D'après
[Link], la tutelle administrative fait référence à tous les pouvoirs restreints accordés
par la loi, le décret, l'ordonnance, en vertu de la loi, aux autorités administratives représentant
l'État, les régions (provinces) afin de garantir le respect du droit et la préservation de l'intérêt
général contre l'inertie préjudiciable, les excès et les empiétements des agents ou des
organismes décentralisés. Il s'agit de donner aux autorités de tutelle des pouvoirs restreints.
La présence des pouvoirs de contrôle et de tutelle est limitée aux situations spécifiquement
définies par la loi, et les dispositions qui les établissent doivent être interprétées de manière
stricte. En ce qui concerne la République démocratique du Congo, les autorités provinciales
sont chargées de superviser les actions des entités territoriales décentralisées, tant à l'avance
qu'à l'avenir, mais l'État central est responsable de l'organisation de cette tutelle. Les matières
soumises à un contrôle préalable (budget, taxes, etc.) et celles qui sont listées pour être
soumises à un contrôle ultérieure sont définies par la loi de 2008. Dans le cadre de leur
contrôle de tutelle, les provinces ont vingt jours à partir de la réception du projet d'acte
concerné pour exprimer leur opinion. Après cette période, le projet d'acte est soumis à une
délibération ou à une mise en œuvre. Finalement, l'objectif de la tutelle exercée par les
provinces est de garantir la conformité légale tout en préservant l'intérêt général.
4.3. La coopération entre le gouvernement central et les provinces : une relation hiérarchique
Dans le contexte congolais, la décentralisation implique une modification des relations entre
le gouvernement central et les provinces. La Conférence des gouverneurs est établie grâce à
la loi organique n°08/015 du 7 octobre 2008. Selon la Constitution, son but est de créer une
structure de consultation et de coopération entre le pouvoir exécutif national et les
gouverneurs de province. La Conférence des gouverneurs est un lieu de consultation régulière
entre les provinces et l'État central pour les réformes administratives. Cette réforme est une
innovation qui n'existait pas avant l'adoption de la décentralisation dans la Constitution de
2006. L'objectif est de favoriser une coopération entre le gouvernement central et les
provinces afin de harmoniser les politiques entre les deux niveaux de gouvernement.
4.4. La modification de la gestion des finances publiques.
Le repartage des responsabilités entre le gouvernement central et les provinces est
directement lié à la réforme fiscale et financière. La nouvelle personnalité juridique accordée
aux provinces et aux entités territoriales décentralisées est également responsable de cela.
Cela signifie que les provinces et les entités territoriales décentralisées ont une autonomie
financière. L'objectif est de fournir à ces dernières des ressources financières correspondantes
aux transferts de compétences afin qu'elles puissent prendre en charge leurs nouvelles tâches.
Grâce à la réforme fiscale, les provinces et les entités territoriales décentralisées reçoivent
une partie des impôts et taxes du gouvernement central. La Constitution, les lois de
décentralisation et les lois sur les finances publiques sont les éléments qui régissent la
répartition des finances publiques.
L'adoption de la décentralisation comme mode d'organisation de l'État en 2006 a entraîné une
réforme majeure dans la gestion des finances de l'État. L'article 171 de la Constitution établit
que les finances du pouvoir central et celles des provinces sont distinctes, tandis que l'article
175 de la Constitution établit le principe de la rétrocession des recettes de l'État en stipulant
que la part des recettes nationales allouées aux provinces est fixée à 40 %, qui est retenue à la
source. Dans l'ensemble, parmi les 100 % des recettes nationales, 50 % sont destinées à l'État
central (gouvernement central), 40% sont redistribuées aux provinces et 10 % alimentent la
caisse de péréquation qui vise à compenser les disparités économiques entre les districts. De
plus, la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 qui établit les principes fondamentaux de la libre
administration des provinces confirme la volonté exprimée par le constituant en stipulant que
la retenue à la source se fait par un versement automatique de 40 % dans le compte de la
province et de 60 % dans le compte général du Trésor. Les provinces et les entités territoriales
décentralisées bénéficient également de l'autonomie qui leur permet de mobiliser leurs
propres recettes au sein de l'organisation administrative et politique de l'État. Les provinces
disposent de ressources propres telles que les impôts, les taxes, les droits provinciaux et
locaux, ainsi que les recettes provenant des participations. Les taxes, les droits provinciaux et
locaux incluent les taxes d'intérêt commun, les taxes propres à chaque province et à chaque
entité, ainsi que les recettes administratives liées aux actes générateurs dont la décision relève
de la compétence des provinces. Les taxes d'intérêt commun comprennent la taxe spéciale de
circulation routière, la taxe annuelle pour la délivrance de la patente, différentes taxes de
consommation sur la bière, l'alcool et les spiritueux, ainsi que le tabac, la taxe de superficie
sur les concessions forestières, la taxe de superficie sur les concessions minières, la taxe sur
les ventes de matières précieuses de production artisanale, ainsi que toutes autres taxes
établies par le pouvoir central et qui revienne entièrement ou partiellement aux provinces en
vertu de la loi. En plus des impôts et taxes mentionnés précédemment, les provinces
bénéficient, d'un côté, des revenus provenant des taxes spécifiques qui sont collectées sur les
produits locaux qui ne sont pas imposés par le gouvernement central. Selon l'article 105 de la
loi organique n° 08/016 du 7 octobre 2008, qui concerne la composition, l'organisation et le
fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs relations avec l'État et les
provinces, les entités territoriales décentralisées peuvent bénéficier des recettes nationales et
provinciales. Ces ressources financières incluent les ressources propres ainsi que les recettes
nationales allouées aux provinces. La réforme financière est due à la décentralisation, ce qui
signifie que les provinces sont désormais responsables de certaines responsabilités au nom et
pour le compte du pouvoir central, telles que l'état civil, l'administration des cours et
tribunaux, l'enseignement maternel primaire, secondaire, professionnel, spécial, etc. On peut
également observer la même situation au sein des entités territoriales décentralisées qui
contribuent également à la réalisation des politiques publiques nationales. Ainsi, il est
également essentiel que les provinces et les entités territoriales décentralisées disposent des
ressources nécessaires, car sans autonomie financière, il est impossible d'avoir une réforme
réussie, comme nous le verrons plus tard.
4.5. La division de la région nationale
Le principal objectif de cette réforme est de diviser le territoire de la République
démocratique du Congo en vingt-six provinces. La Constitution, la loi de programmation n°
15/004 du 28 février 2015 et la loi organique n° 15/006 du 25 mars 2015 sont à l'origine de
cette disposition. Selon l'article 2 de la Constitution, la loi n° 15/004 du 28 février 2015
établit deux étapes : la première concerne la Ville de Kinshasa et les quatre provinces non
démembrées, tandis que la seconde, qui ne peut excéder cent vingt jours à partir de la création
des commissions, concerne les provinces démembrées. Le processus d'établissement de
nouvelles provinces est officiellement lancé par cette loi, qui sera suivie par le décret
n°15/005 du 13 avril 2015, qui définit l'organisation et le fonctionnement des commissions
d'établissement de nouvelles provinces démembrées. Après avoir examiné ces deux textes, il
était prévu que cette réforme territoriale soit mise en œuvre dans un délai de cent vingt jours,
avec la mise en place des assemblées provinciales et des gouvernements provinciaux. Selon
l'article 10 de la loi de programmation, il est prévu que : « La durée complète de l'installation
des institutions provinciales ne peut dépasser cent vingt jours à partir de la création des
commissions ». Cependant, les commissions mentionnées à l'article 10 de la loi de
programmation ont été créées le 13 avril 2015 par le décret mentionné précédemment, et
jusqu'à fin octobre 2015, les provinces démembrées étaient toujours sans gouvernements
provinciaux. Avant que les bureaux définitifs des assemblées provinciales ne soient installés,
les provinces étaient sous la direction de commissaires provinciaux spéciaux désignés par le
gouvernement central. La violation de la Constitution et des lois sur la décentralisation a été
commise également.
4.6. La fonction gouvernementale de l'État
La Constitution congolaise de 2006 a introduit une réforme majeure, à savoir la
décentralisation de la fonction. La réforme majeure résulte du régionalisme politique qui
établit deux niveaux de pouvoir de l'État, la libre administration des provinces, l'autonomie de
gestion de leurs ressources économiques, financières et humaines, ainsi que la personnalité
juridique accordée aux entités territoriales décentralisées. La mise en place des
administrations provinciales et locales est justifiée par l'autonomie constitutionnelle très large
accordée aux provinces et l'autonomie administrative accordée aux entités territoriales
décentralisées. Ces administrations doivent être distinctes de l'administration de l'État central.
D'une part, la fonction publique nationale est distincte de la fonction publique provinciale et
locale, selon la Constitution. La réforme de la gestion des ressources humaines à ces
différents niveaux est due à cette situation. Selon l'article 194 de la Constitution, une loi
organique a été adoptée en mai 2016, près de dix ans après l'adoption de la décentralisation,
pour organiser et gérer les services publics du pouvoir central, des provinces et des entités
territoriales décentralisées de la République démocratique du Congo. Les services publics
centraux et déconcentrés du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales
décentralisées sont organisés dans le cadre organique de cette loi. Les différentes
composantes de ce cadre organique comprennent des secrétariats généraux au niveau
national, des secrétariats provinciaux pour les administrations responsables des matières qui
relèvent exclusivement des provinces et des divisions locales pour les administrations des
entit
CHAPITRE 5 : LES RÉFORMES ADMINISTRATIVES ET TERRITORIALES DE LA
DÉCENTRALISATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO, L'IMPASSE
ET L'INCERTITUDE PENDANT LEUR RÉALISATION

En règle générale, les réformes font partie d'un processus qui s'étend sur le temps et dont la
réussite repose principalement sur la volonté des acteurs, les mécanismes mis en œuvre par le
pouvoir politique, et ainsi de suite. Dans le contexte de la République démocratique du
Congo, les changements administratifs et territoriaux de la décentralisation ont incité le
gouvernement central à instaurer divers outils d'accompagnement pour assurer leur efficacité
et leur suivi. À partir de 2007, le gouvernement congolais avait instauré et mis en place les
dispositifs pour stimuler, superviser, suivre et soutenir les réformes administratives et
territoriales de la décentralisation. Le Conseil national de mise en œuvre et de suivi du
processus de décentralisation a été créé dans cette situation. Cet organe constitue un cadre
unique et consensuel qui assure la régulation du processus de réformes administratives et
territoriales. Il établit les principes directeurs, les axes principaux, les structures et les
mécanismes institutionnels qui sont essentiels pour mettre en œuvre les réformes découlant
de la décentralisation. Il y a deux sous-organes au sein de ce Conseil national de mise en
œuvre et de suivi du processus de décentralisation : le comité interministériel chargé de
piloter, de coordonner et de suivre la mise en œuvre du processus de décentralisation et la
cellule technique d'appui à la décentralisation. D'autres institutions internationales, telles que
la Commission européenne et l'Association internationale des maires francophones, avaient
apporté leur soutien financier et technique à ces dispositifs institutionnels de l'État congolais.
Elles avaient joué un rôle majeur dans l'assistance technique à la décentralisation.
Cependant, selon nous, il serait préférable d'incorporer ces cadres institutionnels au sein du
Ministère de la décentralisation plutôt que de celui de l'intérieur. Comme de nombreuses
autres expériences de décentralisation en Afrique, la mise en place des réformes de la
décentralisation congolaise a été nettement inférieure aux attentes. Bien que de nombreuses
lois soient adoptées et promulguées, peu de réformes ont suivi les lois : aucune autre élection
n'a été organisée au niveau provincial et celles des entités territoriales décentralisées restent
encore en attente.
En règle générale, le pouvoir central n'a pas transféré les compétences aux provinces, ni ne
réaffecte les fonctionnaires des administrations provinciales dans les zones décentralisées par
la loi, ni appliqué le mécanisme de rétrocession à hauteur de 40 %, entre autres. En fait, les
réformes de décentralisation semblent être affectées par un manque de volonté politique
essentielle combiné avec les intérêts des acteurs, un manque de financement requis, une non-
adoption de ces réformes par la population, un manque de mesures concrètes pour transférer
les compétences et les ressources correspondantes, ainsi qu'une coordination inefficace entre
les différents niveaux de pouvoir. Malgré leur manque d'exhaustivité, ces éléments peuvent
expliquer l'impasse dans laquelle se trouvent les réformes de la décentralisation au Congo.
5.1. La volonté politique joue un rôle essentiel dans la réalisation des réformes.
La Constitution de 2006 établit la décentralisation comme moyen d'organisation de l'État. La
mise en place de cette mesure était conditionnée par l'adoption et la mise en place d'autres
normes législatives par le pouvoir politique. Selon l'étude de la Constitution, il est évident
que, même si la décentralisation a été mise en place en 2006, les premières lois sur les
réformes administratives et territoriales n'ont été adoptées et promulguées qu'à partir de 2008,
soit deux ans après l'adoption de la Constitution. Deux lois organiques étaient en vigueur :
l'une concernant la libre administration des provinces, l'autre expliquant en détail
l'organisation et le fonctionnement des entités territoriales ainsi que leurs relations avec le
gouvernement central et les provinces. Cependant, ces lois sont mal mises en pratique. Par la
suite, d'autres lois seront mises en place entre 2010 et 2016. Le retard dans la prise de
décision et la mise en place de ces lois concernant la mise en place des réformes
administratives et territoriales de la décentralisation a représenté un obstacle majeur au
processus de décentralisation, car ces lois étaient censées établir les conditions de mise en
œuvre de ces réformes. Cependant, les faits sur le terrain démontrent que de nombreuses lois
concernant la décentralisation sont en voie de modification, notamment la loi sur les
transferts de compétences de l'administration et celle sur les finances publiques, généralement
auprès de la commission des lois du gouvernement. Dans la réalité, cela implique que les
provinces et les entités territoriales décentralisées continuent de fonctionner en tant qu'unités
décentralisées.
La question de la volonté politique découle de la mise en œuvre de politiques contradictoires
et de lois non mises en œuvre par le pouvoir central. Il est évident que cette situation
correspond parfaitement à ce que Patrick Chabal et Jean Pascal Daloz décrivent comme un
désordre dans la sphère publique indienne. Parfois, cela entraîne une incertitude généralisée
concernant l'application des lois sur les réformes, les compétences réelles de certains organes
et institutions, ainsi que la validité juridique des décisions provenant de diverses sources
d'autorité. La question de la volonté politique est également marquée par les doutes du
pouvoir central quant à la mise en œuvre effective de la décentralisation. La fréquence
croissante des prérequis pour la mise en place des réformes de décentralisation en témoigne.
Par exemple, la démarche d'adoption des lois organiques a été très longue, et une fois qu'elles
ont été promulguées, ces lois recommandent généralement des mécanismes de blocage liés
aux textes réglementaires d'application. Il est clair que cela s'applique également à la retenue
à la source de 40 % des recettes nationales attribuées aux provinces. En fin de compte, la loi
sur les finances publiques exige d'autres conditions que la Constitution n'avait pas pris en
compte. L'instruction permanente du ministre national chargé des finances et du budget est
principalement à prendre en compte.
De plus, il est également possible de constater la réticence à transférer les pouvoirs accordés
aux provinces et aux entités territoriales décentralisées par le gouvernement central. Cela
concerne principalement le fait que le gouvernement central doit accorder aux provinces les
ressources financières requises selon l'article 175 de la Constitution, ainsi que l'importance
des réformes de décentralisation dans le budget de l'État. Les provinces et les entités
territoriales décentralisées ne bénéficient pas de 40 % des recettes nationales du
gouvernement central.
Dès 2008, les données concernant la mise en œuvre du budget avaient révélé que la
rétrocession totale n'avait représenté que 10,5 % des recettes nationales. En 2013, la cellule
technique d'appui à la décentralisation (CTAD) a obtenu seulement 11,7 % de son budget,
contre un taux global de 69 % du budget d'exécution (incluant les dépenses financées par
l'aide), tandis que le Ministère de la décentralisation a reçu seulement 11,7 % de son budget.
D'autre part, le budget du président de la République a été attribué à 243 %, le cabinet du
Premier ministre a été attribué à 227 %, et le cabinet du porte-parole du gouvernement a été
attribué à 202 % au total. Les chiffres indiquent clairement le manque d'intérêt du pouvoir
central pour financer les réformes de décentralisation, et il convient de souligner que cette
situation est répandue dans les États africains. Il traite également de la migration des
compétences vers les régions décentralisées et de la rotation du personnel vers les ministères
provinciaux.
L'élection des autorités politiques des provinces et des entités territoriales décentralisées est
également un sujet de volonté politique. Aucune autre élection n'a eu lieu au niveau
provincial depuis 2006. Les gouverneurs des provinces, qui ont été élus dans le cadre de la
nouvelle division territoriale du pays, se retrouvent dans une position défavorable en ce qui
concerne leur légitimité, car ils ont été élus par les députés provinciaux sans mandat politique
légal. Les élections provinciales prévues en 2011 auraient dû être organisées par le
gouvernement central pour donner une véritable légitimité politique à ces nouveaux
gouverneurs. Il semble que les entités territoriales décentralisées rencontrent une situation
plus complexe. D'après la loi organique n° 08/016 du 7 octobre 2008 concernant la structure,
l'organisation et le fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs relations
avec l'État et les provinces, la ville, la commune, le secteur et la chefferie sont des entités qui
sont gérées par des organes locaux qui doivent être élus. Cependant, jusqu'à présent, après
deux législatures, aucune élection n'a été organisée par le gouvernement central au niveau
local. Ainsi, contrairement à la Constitution et à la loi mentionnée précédemment, le pouvoir
central nomme les maires, bourgmestres, chefs de secteur ou de chefferies, ce qui ne
contribue pas à renforcer la bonne gouvernance locale, car certaines populations ne se
reconnaissent pas à travers ces autorités des entités territoriales décentralisées appelées
Kinshasa.
Selon Heritier Mambi Tunga-Bau, la volonté politique englobe également ce qu'il qualifie de
« compromis de contournement des réformes de décentralisation entre le pouvoir central et
les provinces ». L'instrumentalisation et le désordre qui caractérisent le système politique
dans les pays africains sont encore plus évidents dans cette situation. Ces deux niveaux
d'organisation de l'État peuvent trouver des solutions intermédiaires grâce à ce compromis de
contournement, bien qu'ils soient en contradiction avec la Constitution et les lois sur la
décentralisation. Par exemple, sur le plan financier, les provinces reçoivent 40 % des recettes
nationales en lieu et place d'une retenue à la source, comme stipulé par la constitution. Selon
l'article 175 de la Constitution, la retenue est effectuée à la source, sans aucune condition
préalable.
La loi des finances engendre une autre confusion concernant cette question en qualifiant la
retenue à la source de donation. Cependant, il est principalement question de l'instruction
permanente du ministre des Finances et de son arrêté conjoint avec son homologue du budget
pour définir les modalités pratiques de cette retenue, ce qui pose un problème majeur. De
plus, la question de la volonté politique est associée à l'hybridation et à la multiplication des
institutions. Elle a provoqué une confusion dans les institutions, au point qu'il est encore
difficile de repérer les institutions de l'État autorisées à mettre en œuvre ces réformes. Cette
situation soulève également la question de plusieurs mesures prises par l'administration dans
le cadre de cette décentralisation, en particulier dans le domaine de l'éducation nationale. En
raison de l'hybridation et de la multiplication, il existe actuellement une certaine incertitude
quant à la mise en place des réformes de décentralisation. La mise en place des réformes est
entravée par la multitude d'institutions et cette situation semble encore complexe en raison de
la série d'actions prises par le gouvernement central lors de la création de nouvelles provinces
dans le cadre de la division du territoire national.
En règle générale, le manque de volonté politique est dû au retard pris dans le vote et la
promulgation des lois organiques concernant la décentralisation, à la non-application ou à
l'application partielle de ces lois organiques et de la Constitution, ainsi qu'à la non-
implémentation des réformes de décentralisation au niveau local. Le gouvernement central
souhaite maintenir le statu quo en ce qui concerne les réformes. Les gouverneurs des
provinces qui ont fait preuve d'un fort soutien à la décentralisation ont rencontré des
difficultés importantes avec le pouvoir central.

5.2. Entre la réalisation des mesures de décentralisation et les intérêts des acteurs impliqués.
Les intérêts des acteurs politiques supposés les mettre en place semblent entraver les
réformes de décentralisation. La décentralisation pose tout le problème dès son adoption dans
la Constitution de 2006. Il convient de souligner que l'adoption de la décentralisation en 2006
a été perçue comme le moindre obstacle entre les partisans de l'unité et les partisans du
fédéralisme. Cependant, étant donné que les unitaristes ont remporté les élections de 2006 et
2011, les réformes de décentralisation seront mises en place de manière partielle, c'est-à-dire
en fonction de leur satisfaction ou de leur désaccord. Selon les partisans des élections de 2006
et 2011, la décentralisation et ses réformes sont considérées comme une pilule amère et seront
mises en place selon leur propre vision et leurs propres intérêts. Ils cherchent à centraliser et à
contrôler tout, un peu comme lors de la Seconde République.
Selon Paule Bouvier, il est également observé que, durant la première et la deuxième
législature de la troisième République, la mise en œuvre des réformes de décentralisation
rencontre des obstacles de la part des autorités du gouvernement central. Selon Pierre
Englebert, la décentralisation congolaise découle du régime de transition post-conflit de
2003-2006, qui était dirigé par des personnalités politiques fédéralistes et était supervisé par
les partenaires financiers du Congo qui apprécient ce système. En revanche, sa mise en place
repose sur le régime de Joseph Kabila, qui est plus uniforme, plus libéré de ses partenaires et
prône un système nettement plus unitaire ». Il est probable que la négligence des
engagements pris soit une stratégie d'ajournement visant à ralentir ou à éviter la
décentralisation, et cela s'inscrit dans un recul démocratique plus important qui a commencé
dès la fin de la transition. D'ailleurs, cette situation reflète la tendance du pouvoir central à
renforcer ses pouvoirs au détriment des provinces.
Cette situation a été observée lors de la révision constitutionnelle en 2011, où le président de
la République a la possibilité de mettre fin aux fonctions des gouverneurs des provinces, qui
sont néanmoins élus par les assemblées. Dans cette situation, les acteurs ne considèrent pas
les programmes élaborés, les promesses avancées et les plans établis en matière de
décentralisation comme des actions à entreprendre, mais plutôt comme des outils de
marketing politique utilisés par ces acteurs pour attirer l'adhésion de la communauté
internationale et des populations locales. Devant leurs intérêts, ils sont enthousiastes à la
recherche de soutien afin d'obtenir un contrôle du pouvoir, ce qui implique une maîtrise au
niveau des provinces et des entités territoriales décentralisées. Ils ont du mal à accepter les
réformes de décentralisation qu'ils ne se sont pas adaptées ou les stratégies qui mettent en
péril leurs responsabilités. On peut également confirmer cette observation en observant une
augmentation des réunions, des ateliers, des centres de pilotage et des réunions de travail sur
les réformes de la décentralisation. Il n'est pas nécessaire de participer à la mise en place des
réformes, mais plutôt de mettre en place des acteurs pour gérer les espaces de pouvoir qu'ils
souhaitent préserver. Ainsi, les unitaristes se préoccupent uniquement du contrôle des
provinces et des entités territoriales décentralisées. Afin d'accomplir cela, il est nécessaire de
maintenir des alliés fidèles aux postes de contrôle local, ce qui suggère toute la volonté du
pouvoir central de ne pas organiser les élections locales. Alors que les réformes de
décentralisation sont réduites par le gouvernement central, on observe une volonté des élites
décentralisées de s'impliquer dans le système informel de dénonciation, ce qui a encore
affaibli la capacité de la décentralisation à développer la gouvernance locale, la
responsabilisation et l'auto-administration. En même temps, l'augmentation des réseaux a
renforcé la pression exercée sur les gouverneurs et les représentants de leurs provinces et des
populations pour piller les ressources.
En d'autres termes, en raison de leurs intérêts, les unitaristes regroupés au sein du
gouvernement central ne sont pas très motivés à mettre fin à l'impasse dans laquelle se trouve
la mise en place des réformes, car cela leur permet de garder le contrôle sur de nombreux
acteurs qu'ils ne peuvent pas contrôler de manière alternative. La détérioration des situations
politiques est facilitée par cette situation, ce qui permet au régime de consacrer du temps à
des actions insignifiantes, mais qui donnent l'impression de gouverner. C'est la raison pour
laquelle il est important de saisir l'annulation des édits provinciaux par le Premier ministre ou
l'inclusion d'une clause de révocation des gouverneurs des provinces par le président de la
République lors de la révision constitutionnelle de 2011. Cela prive la gouvernance locale
tant désirée par tous de la majeure partie de ses pouvoirs et de ses responsabilités. En
s'efforçant à tout prix de préserver ses intérêts au détriment des réformes de décentralisation
et de compromettre le statut et l'action des provinces, le gouvernement central cherche à
maintenir un contrôle actif malgré ses propres lacunes.
Ce constat peut également être renforcé par la récente division du pays, qui a été effectuée en
catastrophe en 2015. Depuis que la République démocratique du Congo a été officiellement
divisée en vingt-six provinces, le gouvernement central continue de mener une série de
démarches et d'initiatives qui, même si elles ne rassurent pas l'opinion, suscitent des
inquiétudes chez tout le monde, y compris la communauté internationale qui a apporté un
soutien important au début du processus de décentralisation. Parmi celles-ci, on retrouve la
contrainte de nommer des commissaires provinciaux illégitimes et inconstitutionnels, la mise
en congé tacite des assemblées provinciales, le gel de la rétrocession destinée aux provinces,
la remise en cause de l'unité centralisée et la retraite des gouverneurs considérés comme
incontrôlables. L'appréhension de cette situation est plutôt politique que de la nécessité de
mettre en place les réformes de décentralisation.

5.3. Les finances publiques sont un élément clé des réformes.

L'une des principales réformes de la décentralisation est le transfert des compétences et la
répartition des responsabilités entre le gouvernement central et les provinces. Le transfert des
compétences consiste également à transférer une partie de son pouvoir fiscal et financier de la
part du pouvoir central aux provinces et aux entités territoriales décentralisées afin de leur
permettre de prendre en charge de manière adéquate les charges et les responsabilités qui leur
sont attribuées par la Constitution et les politiques de décentralisation. L'impasse dans
laquelle se trouvent les réformes semble être directement liée au financement de la
décentralisation. L'écart le plus important entre les objectifs de la décentralisation et la réalité
des politiques effectivement mises en place se situe au niveau fiscal. La plupart des mesures
financières énoncées dans la Constitution ou dans les lois organiques sur la décentralisation
n'ont pas été mises en œuvre. Selon Matt Andrews (voir point 1.1), il est important de prendre
en compte le caractère laxiste du budget lorsqu'on réalise des réformes administratives et
territoriales dans les pays en développement.
Contrairement à l'article 171, il n'y a pas de distinction entre les finances du pouvoir central et
celles des provinces. À la différence de l'article 175, les provinces ne reçoivent pas 40 % des
recettes nationales du gouvernement. Les finances sont l'outil essentiel pour évaluer les
réformes de décentralisation. La répartition de 40 % des recettes nationales du gouvernement
central vers les provinces et de ces dernières vers les entités territoriales décentralisées est
principalement l'objet de ces finances. Elles portent également sur la capacité des provinces et
des entités territoriales décentralisées à générer des revenus dans le cadre de leurs nouvelles
prérogatives (autonomie fiscale) en collectant tous les impôts et taxes, conformément à la loi
n°08/012 portant principes fondamentaux concernant la libre administration des provinces et
à la loi organique n°08/016 du 7 octobre 2008 sur la composition, l'organisation et le
fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs relations avec l'État et les
provinces. Finalement, elles sont liées au processus de péréquation.
Selon la Constitution congolaise, chaque année, une loi établit le budget des recettes et des
dépenses de l'État, à savoir celui du pouvoir central et des provinces. La proportion des
recettes nationales attribuées aux provinces est de 40 %. Elle est conservée à l'origine. En
raison de l'expérience passée et de l'influence politique de certaines provinces, le constituant
a estimé nécessaire de préciser que la part des recettes nationales attribuées aux provinces
serait prélevée à la source. L'objectif était de prévenir le passage de ces ressources par
Kinshasa afin de dépendre ensuite du souhait du gouvernement central. Les finances d'une
entité territoriale décentralisée diffèrent de celles d'une province, selon l'article 104 de la loi
organique n° 08/016 du 07 octobre 2008. Cette disposition constitutionnelle est renforcée par
l'article 104 de la loi organique n° 08/016, qui concerne la composition, l'organisation et le
fonctionnement des entités territoriales décentralisées.
De plus, une importante question concernant la décentralisation concerne le non-respect du
processus de rétrocession de 40 % des recettes nationales attribuées aux provinces. Deux
problèmes se posent lors de l'analyse des données : l'équité dans la répartition entre les
provinces de ces revenus nationaux et l'efficacité de la rétrocession. Selon la Constitution, la
part de 40 % des recettes nationales est conservée à la source. Un autre problème se pose
avec cette disposition constitutionnelle, à savoir quelles ressources pourraient être nationales
et comment les attribuer à chaque province, étant donné que la plupart de ces ressources sont
des taxes sur les transactions plutôt que sur la production. La question sera abordée lors du
Forum national sur la décentralisation. Il y aura donc trois catégories de recettes. Les recettes
de catégorie A, qui incluent les revenus de la Direction générale des impôts, DGI, ainsi que
de la Direction générale des recettes administratives, domaniales et de participation,
DGRAD, comprennent toutes les recettes qui peuvent être attribuées, identifiées et facilement
localisées. Selon la Constitution, la province retient 40 % de ces recettes à la source. Les
revenus de catégorie B (revenus de l'Office des douanes et accises, OFIDA, et de la Direction
des grandes entreprises, DGE) englobent toutes les recettes qui ne peuvent pas être facilement
attribuées et localisées. Ainsi, ces recettes sont redistribuées entre les différentes provinces en
utilisant une formule. Enfin, les recettes de la catégorie C sont liées aux recettes provenant du
pétrole.
Cependant, il a rapidement été démontré que, même si la Constitution prévoit le mécanisme
de retenue à la source et que la solution a été trouvée lors du Forum national sur la
décentralisation, le gouvernement central n'a jamais transféré 40 % des recettes nationales
aux provinces. D'après les données communiquées par la Banque mondiale en 2010, il a été
constaté que la rétrocession totale n'avait représenté que 10,5 % des recettes nationales en
2008. Ces données diffèrent de la situation avant la décentralisation, où les taux de
rétrocession étaient d'environ 20 %.
Paraphrase : La problématique de la rétrocession est également observée dans la période
comprise entre 2011 à 2015 où le gouvernement central a alloué chaque année aux provinces,
un montant fixe de 214 milliards de Francs congolais (soit plus au moins de 232 millions de
dollars, taux de change de 2015) sur les 40 % des recettes à caractère national pendant que,
durant la même période, l’accroissement des recettes courantes est passé de 3.067 milliards
de Francs congolais (soit plus au moins de 3 milliards de dollars, taux de change de 2015) en
2011 à 5.392 milliards de Francs (soit plus de 5 milliards de dollars, taux de change de 2015)
congolais en 2015, soit un accroissement de 76 % . Devant cette situation, de nombreuses
autorités des provinces anciennes ont pris position pour demander la réalisation effective de
la rétrocession de 40 % des recettes nationales. Le gouvernement central était critiqué pour
son manque de volonté politique et de transparence dans la réalisation des rétrocessions,
l'insuffisance de ces montants et l'irrégularité des transferts. En juin 2014, le gouvernement
central a demandé à Julien Paluku, gouverneur de la province du Nord-Kivu, une rétrocession
mensuelle de 5 millions de dollars américains, ce qui représente 40 % de ses recettes
mensuelles, qui étaient estimées à 14 millions de dollars américains. Selon lui, la somme de
500 ou 600 mille dollars américains que le gouvernement central remit chaque mois à sa
province était injuste et insuffisante. La même frustration a été manifestée dans l'ancienne
province du Katanga. Moïse Katumbi, l'ancien gouverneur, a été de plus en plus privé des
ressources nécessaires à sa politique. C'est pourquoi il a effectué de nombreux déplacements
depuis la capitale Kinshasa afin de demander des ressources financières au gouvernement
central. De la même manière, Gabriel Kyungu Wa Kumwanza, ancien président de
l'Assemblée provinciale de la même province, avait exprimé sa désapprobation envers
l'attitude du gouvernement central concernant le fait que leur province ne reçoive pas
réellement 40 % des recettes générées. Selon lui, le Katanga n'a reçu que 18 millions de
dollars de recettes nationales et de redevance minière, d'un total de plus de 830 millions de
dollars, au lieu des 330 millions du gouvernement central.
Toutes ces données démontrent clairement que la rétrocession représente un défi majeur qui
nécessite d'être surmonté. Il est donc crucial que les provinces et les entités territoriales
décentralisées bénéficient des ressources financières nécessaires, car les réformes de
décentralisation leur accordent d'importantes prérogatives dont la réalisation dépend
entièrement de la disponibilité des ressources financières. Après l'introduction des réformes
de décentralisation en Afrique, le principal moyen de financement des autorités locales est le
transfert intergouvernemental, en raison de l'absence d'une assiette fiscale locale adéquate. En
raison de la faible rétrocession, les provinces congolaises ne pourront pas mettre en pratique
leurs nouvelles compétences acquises grâce à la décentralisation.
Le financement et la rétrocession sont également des problèmes auxquels font face les entités
territoriales décentralisées. Selon l'article 115 de la loi organique n° 08/016 qui concerne la
composition, l'organisation et le fonctionnement des entités territoriales décentralisées et
leurs relations avec l'État et les provinces, les provinces doivent également donner une part de
40 % des recettes reçues du gouvernement central aux entités territoriales décentralisées.
Après que le gouvernement central ait réduit les sommes allouées aux provinces, ces
dernières ne remettent presque rien aux entités territoriales décentralisées. Les provinces
utilisent fréquemment la faiblesse de la rétrocession du gouvernement central comme excuse
pour ne pas verser une partie des recettes aux entités territoriales décentralisées. D'après
Pierre Englebert, dans la commune de Lemba (250 000 habitants) à Kinshasa, les transferts
totals de la province s'élevaient à 55 millions de francs congolais en 2009, contre un milliard
prévu (soit un taux de réalisation de 0,55 %). En 2010, la population de Kimbanseke (1,4
million d'habitants) était seulement de 9 millions (environ 7 300 euros), comparativement à
un budget de 6 milliards (soit un taux de réalisation de 0,15 %).
Dans le Bas-Congo, à Mbanza-Ngungu, la province reçoit habituellement 1,5 million de
dollars par mois, mais en mai 2011, elle n'avait encore versé que l'équivalent du mois de
janvier. Étant donné cette situation, d'autres provinces exigent même aux entités territoriales
décentralisées de ne pas prendre en compte les rétrocessions dans leurs budgets. L'absence de
moyens financiers pour répondre à leurs missions et réaliser les compétences qui relèvent
désormais de leur domaine d'action prive également les entités territoriales décentralisées de
leur rôle dans le processus de décentralisation. Généralement, les petits revenus qui restent
aux entités territoriales décentralisées doivent servir à payer les salaires des agents locaux,
aux primes et aux frais de fonctionnement de tous les fonctionnaires affectés localement
(parfois, plusieurs centaines), ainsi qu'aux services et aux responsabilités des entités
territoriales décentralisées. Les données présentées concernant les communes de Lemba et
Kimbanseke à Kinshasa demeurent impressionnantes. L'État self se distingue par sa propre
reproduction, où les ressources sont presque entièrement accaparées.
En plus de l'absence de respect des rétrocessions, les réformes de décentralisation soulèvent
également un autre défi : l'autonomie financière accordée aux provinces et aux entités
territoriales décentralisées. Selon les articles 50 et 51 de la Constitution, les provinces ont un
pouvoir fiscal considérable, incluant les droits d'imposition, tels que la perception des taxes
d'intérêt commun (TIC) : la taxe sur les véhicules d'inscription, les frais de licence
d'exploitation, ainsi que la fiscalité sur la consommation d'alcool et de tabac produit
localement, la taille des forêts et des concessions minières, ainsi que l'extraction artisanale
des métaux précieux. Si le gouvernement central ne les impose pas déjà, les provinces ont
également la possibilité de mettre en place des impôts sur les questions locales et de collecter
des recettes administratives liées aux actes qui relèvent de leurs compétences. Les autorités
provinciales et les entités territoriales décentralisées ont mis en place ces prérogatives
constitutionnelles de manière telle que les populations locales, qui considéraient les réformes
de la décentralisation comme une façon de favoriser une bonne gouvernance locale, semblent
désormais être privées de ressources financières par les édits pris par leurs autorités
provinciales.
Dès 2007, dans le Bas-Congo (actuellement Kongo-Central), deux décrets ont instauré
soixante-quatorze impôts pour la province et quatorze pour les entités territoriales
décentralisées. En 2014, une taxe sur les frais de scolarité a même été mise en place sans que
la province soit responsable de l'éducation. Kinshasa prévoit également d'élargir la taxe sur la
consommation et de prélever une taxe sur la pollution sur l'utilisation de sacs en plastique. La
municipalité a même instauré une taxe de 5 dollars au départ de l'aéroport international de
N'djili, même si le transport aérien n'est pas sous sa responsabilité. Même si les provinces ne
possèdent pas de pouvoir direct sur le secteur minier, les autorités ont rapidement tenté
d'utiliser les ressources de l'industrie minière pour générer des recettes exceptionnelles, une
nouvelle forme d'impôt qui dépasse les limites de la loi. Dans l'ensemble, les réformes de la
décentralisation congolaise ont sans aucun doute entraîné une augmentation du nombre de
taxes et de frais auxquels les citoyens sont confrontés. En l'absence de transfert des
compétences, les provinces sont enclines à accroître les taxes et les frais de charge sans
fournir les services qui leur sont liés. De plus en plus, elles semblent être des prédateurs qui
ne cherchent qu'à maximiser les bénéfices sans rendre les services publics essentiels aux
populations.
De plus, de manière étrange, les provinces semblent échapper à la surveillance fiscale, ce qui
rend difficile de déterminer comment elles utilisent leurs ressources. Plusieurs erreurs et
dépenses injustifiées ont été identifiées par la Cour des comptes dans de nombreuses
anciennes provinces telles que le Bandundu, le Bas du Congo, l'Équateur, et bien d'autres
encore. La majorité de leurs ressources était consacrée aux salaires et au fonctionnement, en
particulier pour les gouverneurs, leurs cabinets et les députés provinciaux. Encore une fois,
les investigations effectuées par la Cour des comptes sur la réalisation des dépenses
provinciales révèlent une forme d'autofocus d'un système. Au sein de l'ancienne province du
Bandundu, toutes les dépenses ont été orientées vers le cabinet du gouverneur. Lors de la
rétrocession, l'ancienne province du Bas-Congo a reçu 18 millions de dollars, dont 73 % ont
été versés au cabinet du gouverneur. Au sein du cabinet du gouverneur, Kinshasa a enregistré
une concentration de 80 % des dépenses. Il semble que la situation reste la même dans le
reste des provinces anciennes.
Outre le système de rétrocession et de l'autonomie fiscale accordée aux provinces et aux
entités territoriales décentralisées, la Constitution crée une Caisse nationale de péréquation
(fonds d'investissements) chargée de financer les projets et programmes d'investissement
public, dans le but de garantir la solidarité nationale et de résoudre le déséquilibre de
développement entre les provinces et les autres entités territoriales. Cependant, l'absence d'un
cadre légal qui définit son organisation et son fonctionnement pendant plus de neuf ans a
engendré des difficultés. Il est donc évident que, sans les ressources financières nécessaires et
sans une transparence dans les dépenses engagées, il sera difficile de mettre en place les
réformes administratives et territoriales de la décentralisation.
5.4. Il y a un manque de stratégie pour faire en sorte que les réformes de décentralisation
soient prises en compte par la population et les acteurs.
Selon Héritier Mambi Tunga-Bau, la réalisation des réformes administratives et territoriales
de la décentralisation requiert de nombreuses stratégies, telles que la vulgarisation, la
planification et la concertation entre les acteurs. Tout d'abord, le gouvernement central aurait
pu rendre les textes juridiques (Constitution et lois organiques) plus accessibles aux lecteurs
non spécialistes des questions de décentralisation, en particulier aux populations locales. La
participation de la population à la réalisation des changements administratifs et territoriaux
entraînés par la décentralisation demeure cruciale. Il est essentiel de prendre en considération
leurs points de vue sur le processus de prise de décision, car ils ont un impact sur leurs
problèmes quotidiens et leur environnement direct et immédiat, ce qui nécessite une
adaptation. Il est essentiel pour les dirigeants de garantir que la population puisse jouer un
rôle actif dans les réformes administratives et territoriales. Cela implique la mise en place de
campagnes de sensibilisation sur ces réformes dans toutes les provinces (en particulier celles
qui ont été divisées en nouvelles régions) afin de faire pleinement usage de la
décentralisation. Il ne faut pas limiter ces campagnes de sensibilisation aux chefs-lieux des
provinces et à certains districts et agglomérations stratégiques, mais il est essentiel de toucher
la plupart des entités territoriales décentralisées. Il est essentiel d'expliquer et de mettre à
disposition du grand public non seulement la Constitution, mais également les lois organiques
et les autres textes officiels concernant la mise en place des réformes de décentralisation.
L'appropriation présente l'avantage de permettre à la population de participer aux réformes et
de demander des comptes aux dirigeants. La population peut également acquérir une
compréhension des mécanismes de la gestion décentralisée pour s'approprier la gouvernance
locale.
En fait, depuis le début des réformes administratives et territoriales de la décentralisation, la
population a été exclue du processus, elle n'a pas été pleinement informée et pris conscience.
La prise en compte de la population est essentielle pour assurer le succès et l'efficacité des
réformes. Il est essentiel de sensibiliser les habitants locaux au sens des réformes, car si elles
ne saisissent pas les conséquences et les défis de ces réformes, elles ne pourront pas les
souhaiter. Il est donc essentiel de mettre en place des initiatives de sensibilisation pour aider
les populations à saisir et à accepter le processus des réformes. Cela aurait également pour
effet de renforcer les compétences des populations qui seront engagées dans la gestion des
provinces et auront une compréhension de leur rôle. En 2010, la Cellule technique d'appui à
la décentralisation (CTAD) a initié une campagne de sensibilisation sur les réformes liées à la
décentralisation. L'objectif de cette campagne était d'informer et de sensibiliser la population
congolaise, tant en milieu rural qu'en milieu urbain, à la responsabilité des provinces et des
entités territoriales décentralisées dans la gestion de leur croissance.
La planification des réformes de décentralisation est également insuffisante. De nos jours, il
est compliqué de mettre en place ces réformes de décentralisation sans préciser les différentes
étapes, les ressources matérielles, financières et humaines nécessaires pour y parvenir. Les
acteurs sont également concernés par l'appropriation, car leur participation à la mise en place
des réformes demeure cruciale. Une collaboration entre les différents acteurs de la société
(civile et politique) pourrait favoriser une mobilisation efficace des ressources liées à la
décentralisation. Le Forum national sur la décentralisation d'octobre 2007 a joué un rôle
important dans l'adoption des réformes de la décentralisation par les acteurs et les parties
prenantes. Cependant, son organisation pose également des problèmes, car elle pose d'une
part la question de la validité juridique des décisions prises, et d'autre part, il a créé d'autres
institutions telles que le Conseil national de mise en œuvre et de suivi du processus de la
décentralisation (CNMD), le Comité interministériel de pilotage, de coordination et de suivi
du CNMD, ainsi que la Cellule technique d'appui à la décentralisation. Une multiplication des
institutions qui soulève des difficultés.
5.5. Il est question de renforcer la coordination entre les différents niveaux de l'organisation
de l'État.
En République démocratique du Congo, lors de la décentralisation, les provinces et les entités
territoriales décentralisées ont bénéficié d'une grande autonomie. Ces concessions entraînent
une transformation majeure des pratiques politiques. La complexification de l'organisation de
l'État avec la mise en place de plusieurs niveaux de pouvoir administratif et politique est l'un
des défis rencontrés face aux réformes administratives et territoriales. Les réformes ont
entraîné une augmentation des niveaux d'intervention de l'État dans divers secteurs. La mise
en œuvre d'une coordination entre les différents niveaux de l'organisation de l'État était donc
indispensable grâce à des structures hiérarchiques qui impliquent la définition d'objectifs et
de règles, l'attribution des tâches de responsabilité et la création de lignes de contrôle direct et
de participation. En établissant une administration de proximité et en permettant à chaque
entité de disposer de ses propres ressources pour assurer l'épanouissement de ses
communautés, les réformes administratives et territoriales faciliteront l'évaluation des
changements sociaux au sein de la population par le gouvernement central. Cependant, elles
modifient également la structure de l'État. Il est donc nécessaire d'établir un système pour
préserver la cohérence nationale lors de la consolidation de la décentralisation et de ses
réformes. C'est dans cette situation que la Constitution congolaise, à l'article 200, instaure la
Conférence des gouverneurs, dont le rôle est de donner des avis et de proposer des
suggestions concernant la politique à mettre en place et la législation à élaborer par la
République. Il s'agit d'un lieu de collaboration et de coopération entre le pouvoir exécutif
national et les gouverneurs provinciaux.
De plus, même si un cadre de coordination entre le pouvoir central et les provinces est
théoriquement existant, la réalisation des relations entre les autorités gouvernementales et
provinciales demeure un véritable défi. En 2010, la Banque mondiale a mis en évidence les
problèmes et le manque de coordination entre les ministres nationaux et provinciaux dans son
rapport. Il semble que les échanges d'informations entre les deux niveaux de pouvoir soient
peu fréquents. Les réalités des provinces sont peu connues par le gouvernement central et il
ne répond généralement pas aux préoccupations soulevées par ces dernières. De la même
manière, les ministres provinciaux expriment leur mécontentement quant à leur manque de
communication avec leurs homologues nationaux concernant des questions qui concernent
leurs domaines dans leurs provinces respectives. La collaboration entre les Ministères
transversaux, dont la mission principale est d'assister les Ministères sectoriels dans la mise en
place graduelle du mode de gestion décentralisée en matière de gestion des finances
publiques et de réforme de l'administration publique, est également un problème. Toutes ces
déclarations mettent en évidence le défi considérable auxquels les dirigeants doivent faire
face afin de consolider les réformes administratives et territoriales dans le contexte de la
décentralisation.
L'institution d'une instance de concertation entre le gouvernement central et les provinces est
prévue dans la Constitution congolaise afin de garantir une bonne gestion des réformes
administratives et territoriales de la décentralisation. En revanche, elle ne mentionne aucune
information concernant la coordination entre les provinces et les entités territoriales
décentralisées. Il est nécessaire de consulter la loi organique n° 08/016 du 7 octobre 2008
concernant la composition, l'organisation et le fonctionnement des entités territoriales
décentralisées, ainsi que leurs relations avec l'État et les provinces. Dans son article 101, il est
stipulé que le gouverneur de province organise au moins une fois par an une réunion avec les
chefs exécutifs des entités territoriales décentralisées afin de leur permettre de se concerter et
d'harmoniser leurs points de vue sur les sujets relevant de leurs responsabilités. Même si cet
article instaure un système de concertation, il ne crée pas une véritable instance de
coordination comme la Conférence des gouverneurs, à laquelle une loi organique a été
promulguée. Il aurait été préférable que le législateur adopte une loi qui établit un cadre de
coordination entre les provinces et les entités territoriales décentralisées, avec des
responsabilités et des missions explicites, car c'est au niveau de ces entités que la
décentralisation doit véritablement être mise en œuvre. Le fait de confier cette prérogative
aux gouverneurs des provinces ne favorise pas une cohérence optimale. Les enquêtes de
terrain de la Banque mondiale mettent en évidence clairement que les relations entre les
provinces et les entités territoriales décentralisées ne sont pas bien organisées et sont
principalement protocolaires. Il existe donc un déficit de moyens de communication qui
facilitent le contact entre les chefs-lieux des provinces et les entités territoriales
décentralisées. De plus, il aurait été judicieux que le législateur prenne également en compte
la coordination dans les relations entre les responsables des territoires et les chefs coutumiers.
Le rapport de la Banque mondiale remet également en question le déficit de coordination
entre les autorités provinciales, en particulier les ministres provinciaux et les services
déconcentrés, ce qui entraînerait même une certaine confusion. Les services déconcentrés
sont soumis à leurs ministères respectifs du gouvernement central et ne sont pas soumis aux
directives des ministres provinciaux de leurs secteurs respectifs. Il est crucial de prévenir tout
désordre qui entraînerait un manque de cohérence si les réformes administratives et
territoriales de la décentralisation congolaise sont mises en place. L'efficacité de ces
mécanismes de coordination sur les actions à entreprendre sera en partie cruciale pour le
succès des réformes administratives et territoriales de la décentralisation.
5.6. La difficulté à mettre en œuvre la fonction publique provinciale
En ce qui concerne la gestion publique, la décentralisation associée au régionalisme politique
entraîne une augmentation des services publics de l'État, ce qui nécessite une réforme de la
fonction publique. Cela implique que les provinces et les entités territoriales décentralisées
doivent disposer de ressources humaines et techniques. Trois fonctions publiques sont
définies dans la Constitution de 2006 : le gouvernement central, les provinces et les entités
territoriales décentralisées. Il était nécessaire d'établir une nouvelle loi qui définisse les
compétences et les modalités de gestion de chacune d'entre elles. Elle n'a été mise en place
qu'en 2016. Par conséquent, tout au long de cette période, les provinces et les entités
territoriales décentralisées n'avaient pas leur propre administration. Le gouvernement central
était responsable des divers services de l'État au sein des provinces et des entités territoriales
décentralisées. Contrairement à ce qui peut sembler, même après la mise en place de cette loi,
les administrations provinciales se basent principalement sur les services déconcentrés de
l'État central pour leur fonctionnement. La cohabitation et les conflits de compétences entre
les chefs de division et leurs ministres provinciaux sont des problèmes. Le statut hybride des
fonctionnaires locaux crée une confusion accrue, car les provinces et les entités territoriales
décentralisées sont principalement constituées de personnel déconcentré. Comme les
ressources sont limitées, elles font généralement appel aux branches provinciales et locales
des ministères nationaux. Cela entraîne la création d'un cadre administratif spécifique qui se
forme au fur et à mesure des adaptations et des improvisations. Le gouvernement central
profite pleinement de cette situation, car il a tendance à utiliser les entités territoriales
décentralisées comme une source de déchets pour un personnel étendu. Cela s'applique
spécifiquement aux communes de la Ville de Kinshasa. Les agents du gouvernement central
occupent une place prépondérante dans les provinces et les entités territoriales décentralisées.
En réalité, cette situation engendre une confusion car elle est amplifiée par une incertitude
concernant les statuts et les rémunérations de ces fonctionnaires. L'immatriculation des
fonctionnaires recrutés directement par les provinces et les entités territoriales décentralisées
pose également un autre problème.
Selon la Constitution, 29 domaines sont réservés aux provinces, tels que la santé, l'éducation
et la fonction publique provinciale. Les compétences transférées aux provinces nécessitent
également le transfert du personnel et de leur rémunération, ce qui entraînera un poids
financier considérable sur ces provinces qui sont déjà affaiblies financièrement. Selon Kai
Kaiser, la situation est claire : « Le transfert de gestion du personnel pourrait entraîner une
surcharge des capacités des administrations provinciales à lui seul ». Jusqu'à présent, il
n'existe pas encore de véritable administration décentralisée au niveau provincial et local. Le
personnel et le patrimoine des provinces et des entités territoriales décentralisées sont
absents. Le personnel et les biens meubles et immeubles du pouvoir central sont utilisés par
elles.
De plus, les services publics de l'État rencontrent une grave pénurie de ressources matérielles
indispensables. Il est nécessaire de créer des locaux pour accueillir tous ces nouveaux
services dans les provinces et les entités territoriales décentralisées, ainsi que des logements
pour les personnes occupant ces nouveaux postes. Cependant, la plupart des bâtiments de
l'État (maisons administratives, édifices publics, établissements scolaires) utilisés par les
services publics provinciaux et les entités territoriales décentralisées remontent à l'époque
coloniale. La récente division territoriale du pays n'a guère d'effet positif. La plupart des
nouvelles provinces sont dépourvues des infrastructures requises pour accueillir les nouveaux
services publics. Un autre souci avec la décentralisation de la fonction publique est la non-
maîtrise des effectifs. Le manque de cohérence des données sur la fonction publique, en
particulier dans la prévision des besoins financiers des provinces, ainsi que la difficulté liée
aux nouvelles unités, aux postes vacants et à leur rationalisation, sont deux grandes difficultés
qui se posent à cela.
Il est difficile de mettre en œuvre la fonction publique dans les provinces et les entités
territoriales décentralisées en raison du retard dans la promulgation de la loi organique sur les
services publics du gouvernement central, des provinces et des entités territoriales
décentralisées. Le manque de ressources matérielles nécessaires dans les provinces et les
entités territoriales décentralisées, ainsi que la non-régulation du nombre de fonctionnaires de
l'État, sont également à l'origine de cela.