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Définition du droit communautaire
2. Primauté du droit communautaire sur les règles du droit interne
B. Les sources du droit communautaire de l’environnement
1- Les traités établissant les Communautés et les Unions
2- La prise en compte de la protection de l’environnement dans les politiques communautaires
3- Les règlements communautaires
4- Les directives communautaires
5- Les Programmes d’actions prioritaires
Chapitre II : Mise en œuvre du droit communautaire de l’environnement
A Les techniques et modalités de mise en œuvre
B Les problèmes de mise en œuvre
Chapitre I: Notions et sources du Droit communautaire de l’Environnement
A. La notion de droit communautaire
1. Définition du droit communautaire
On peut considérer le droit communautaire comme l’ensemble des règles juridiques applicables aux
communautés et aux unions. Une telle définition, assez large, permet cependant de mettre l’accent sur
le cas particulier de l’Union européenne qui constitue l’exemple le plus élaboré de production et de
mise en œuvre des normes de droit communautaire.
Ainsi, dans le cadre européen, le droit communautaire est un ensemble de dispositions contenues dans
les différents traités constitutifs de l'Union européenne et dans les textes élaborés par les institutions
communautaires (le Conseil, la Commission et le Parlement européen). Ces normes interviennent dans
des domaines aussi variés que les transactions économiques, la consommation, l'environnement, la
politique sociale (sécurité sociale, droit du travail…), la formation, les droits des citoyens, etc…soit
pour harmoniser les législations nationales, soit pour les coordonner.
Des organes juridictionnels spécifiques en assurent le respect en Europe: la Cour de Justice des
Communautés Européennes (CJCE) et les juges nationaux.
Tout comme le droit national, le droit communautaire crée des droits et des obligations pour ceux qui
en sont les destinataires : particuliers, entreprises, Etats membres de l'Union européenne. Beaucoup de
dispositions sont directement applicables, c'est-à-dire qu'elles prennent place dans les ordres juridiques
internes, au côté des normes nationales, et produisent des effets sans nécessiter de formalités autres
que leur publication au Journal Officiel des Communautés Européennes (cas des règlements
communautaires). Le juge national doit donc les appliquer.
Afin de permettre aux particuliers de défendre les droits qu'ils tirent du droit communautaire, la Cour
de Justice des Communautés Européennes reconnaît, aussi souvent que possible, un droit des
particuliers à réclamer les mesures de transposition exigées par les directives adressées aux Etats
membres.
2. Primauté du droit communautaire sur les règles du droit interne
Les normes nationales doivent être conformes aux normes communautaires. Par conséquent, il est
possible de contester une loi ou un règlement national qui seraient en contradiction avec un ou des
textes communautaires. Si la contestation est acceptée, la norme nationale devra alors être écartée.
C'est ce que l'on appelle le principe de la primauté du droit communautaire par rapport aux droits
nationaux.
Les relations entre le droit communautaire et la protection de l’environnement sont encore en phase
de maturation et de développement, malgré les consécrations respectives du droit de l’environnement
et du droit communautaire. Elles sont nées au début des années 1970 en même temps que s’amorçait le
processus d’émergence du droit international de l’environnement avec la déclaration de Stockholm de
1972.
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Les bases juridiques de la prise en compte de la protection de l’environnement par le droit
communautaire sont bien connues, de même que les normes communautaires de protection de
l’environnement, et la mise en œuvre de ces normes.
Dans le cadre de l’approche juridique des problèmes d’intégration en Afrique, le cours de politiques et
droit communautaire de l’environnement traitera de l’ensemble des questions touchant à
l’environnement et à la gestion des ressources naturelles dans le cadre d’une approche juridique sous
régionale et continentale.
Les politiques et le droit communautaire de l’environnement constituent un des axes majeurs de la
mise en œuvre par les Etats de toute politique d’intégration au plan continental. Les dispositions
relatives aux politiques sectorielles font partie intégrante des Traités et accords conclus par les Etats
(soit dans le corps même des traités, soit dans des protocoles additionnels). Elles constituent une mise
en œuvre des dispositions constitutionnelles des Etats signataires. C’est notamment le cas au Sénégal
où le préambule de la constitution du 22 janvier 2001 prévoit comme objectif fondamental la
réalisation de l’unité africaine par l’intégration.
Au-delà de cet exemple, les Etats en signant et ratifiant les Traités d’intégration se fixent en même
temps des objectifs d’intégration des politiques sectorielles. Cela peut être illustré par l’article 4 du
Traité de l’UEMOA du 10 janvier 1994 qui dispose « … l’union poursuit les objectifs ci-après :
instituer une coordination des politiques sectorielles nationales par la mise en œuvre d’actions
communes et de politiques communes notamment dans les domaines suivants : ressources humaines,
aménagement du territoire, transports et télécommunication, environnement, agriculture, énergie,
industrie et mines… ».
L’art. 101 du Traité de l’UEMOA dispose que c’est en vue de compléter les politiques économiques
menées au niveau de l’union qu’il est institué un cadre juridique définissant les politiques sectorielles
devant être mises en œuvre par les Etats membres. L’art. 102 du Traité de l’UEMOA intègre au Traité
le protocole additionnel énonçant et définissant ces politiques sectorielles. Cependant le traité d’Abuja
du 3 juin 1991 instituant la Communauté Economique Africaine (CEA) constituait également et de
manière plus large car couvrant tout le continent sous l’égide de l’OUA, un exemple de mise en œuvre
des politiques sectorielles intégrées. Le Traité d’Abuja renforçait par la même occasion l’unité des
organisations les plus importantes parmi les communautés déjà en place (comme la CEDEAO). En
effet l’une des missions assignées à la CEA d’après le Traité d’Abuja était : « le renforcement du cadre
institutionnel des communautés économiques régionales existantes…. »
Ce renforcement concerne les différents secteurs de l’intégration y compris les politiques sectorielles.
Il faut donc considérer que le Traité d’Abuja fixait des objectifs d’intégration que devaient suivre les
communautés déjà en place et celles à venir en Afrique (cas de l’UEMOA à partir de 1994). Depuis
l’année 2000, l’Union Africaine prend le relais de la CEA en remplacement de l’OUA.
B. Les sources du droit communautaire de l’environnement
1- Les traités établissant les Communautés et les Unions
En Europe, le cadre juridique de la Communauté européenne est défini dans une série de traités : le
Traité de Paris instituant la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier ; l’accord sur la
Communauté Européenne de l’Énergie Atomique (Euratom) ; et le Traité de Rome créant la
Communauté Économique Européenne (Marché commun). Pour encourager une évolution ultérieure,
les trois accords ont prévu des conférences intergouvernementales périodiques. C’est ainsi qu’ont été
élaborés l’Acte Unique Européen de 1986 et le Traité de Maastricht de 1991 sur l’Union Européenne.
En Afrique, l’Acte constitutif de l’Union Africaine du 11 Juillet 2000 remplace le traité
d’Abuja de Juin 1991; plus tard, l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) sera
créée par le traité de Janvier 1994, en comportant des parties sur l’environnement. Il en est de même
du traité révisé de la CEDEAO de 1992.
Considérés dans leur ensemble, ces textes créent des institutions et autorisent l’adoption de normes.
Quatre institutions européennes sont particulièrement appelées à réaliser les objectifs de l’Union : le
Conseil des Ministres, la Commission, le Parlement européen et la Cour de Justice. Ces organes sont
assistés par le Comité Économique et Social, la Cour des comptes et la Banque Européenne
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d’Investissement.
Conformément à l’article 189 du Traité de Rome, les normes communautaires sont adoptées
sous forme de règlements, de directives et de recommandations. Seules les deux premières formes sont
contraignantes. La Commission a le droit de proposer des normes mais leur adoption demande une
décision du Conseil après consultation du Parlement européen. L’article 138b du Traité de Maastricht
autorise la majorité du Parlement à inviter la Commission à soumettre une proposition sur des
questions où le Parlement considère que l’action communautaire est nécessaire. En outre, le Parlement
a maintenant le pouvoir d’opposer son droit de veto à certaines mesures relatives à l’environnement.
Le contrôle parlementaire au sein de l’UEMOA est assuré par le comité interparlementaire (articles 35
à 37 du traité) en compte de la protection de l’environnement dans les politiques communautaires.
2- La prise en compte de la protection de l’environnement dans les politiques communautaires
Comme les questions concernant l’environnement ont suscité un intérêt croissant, bien après
l’adoption des premiers traités communautaires, l’Acte unique européen de 1986 a définitivement
réglé le problème de la compétence de la Communauté dans ce domaine. Avant l’Acte unique
européen, toutes les mesures concernant l’environnement étaient principalement fondées sur l’article
100 du Traité de Rome qui se rapporte à l’harmonisation des lois nationales ayant un effet direct sur
l’établissement et le fonctionnement du Marché commun. La protection de l’environnement a été
introduite dans la politique de la Communauté européenne par la Conférence des Chefs d’États et de
Gouvernement, qui s’est tenue à Paris en Novembre 1972, peu après la Conférence de Stockholm sur
l’Environnement Humain. La réunion de Paris a adopté une Déclaration selon laquelle : « L’expansion
économique qui n’est pas une fin en soi, doit, par priorité, permettre d’atténuer la disparité des
conditions de vie. Elle doit se poursuivre avec la participation de tous les partenaires sociaux. Elle doit
se traduire par une amélioration de la qualité aussi bien que des niveaux de vie. Conformément au
génie européen, une attention particulière sera portée aux valeurs et aux biens non matériels et à la
protection de l’environnement, afin de mettre le progrès au service des hommes ».»
L’Acte unique européen a ajouté un Titre VII au Traité pour définir les principes de la Communauté
concernant l’action sur l’environnement. Amendés par le Traité de Maastricht (où le Titre XVI qui
leur est consacré), les principes contenus dans l’article 130 R sont :
- la préservation, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement ;
- la protection de la santé des personnes ;
- l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles ;
- la promotion, sur le plan international, des mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux
ou planétaires de l’environnement.
L’article 130 R déclare également que l’action communautaire vise un niveau de protection élevé. Elle
est fondée sur les principes de précaution d’action préventive, sur le principe « pollueur-payeur ». Les
exigences en matière de protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la
mise en œuvre des autres politiques de la Communauté, à condition de ne pas avoir des motivations
économiques.
Le protocole additionnel n°2 au traité de l’UEMOA relatif aux politiques sectorielles consacre la
protection de l’environnement au rang de politique de l’Union. Il fixe les mêmes exigences
d’intégration de l’environnement dans les autres politiques de l’Union.
L’Acte constitutif de l’Union Africaine de Juillet 2000 dispose à son article 3 que les objectifs de
l’Union sont entre autres…la promotion du développement durable… Le Conseil Exécutif de l’Union
Africaine assure la coordination et décide des politiques dans les domaines de la protection de
l’environnement (article 13 1e).
Ces mesures sont soumises au contrôle de l’Union. L’Action de l’Union doit tenir compte des
données techniques et scientifiques disponibles, des conditions écologiques des différentes régions,
des avantages et des coûts qui peuvent résulter de l’action ou d’une absence d’intervention et enfin, du
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développement économique et social de l’Union dans son ensemble et du développement équilibré de
ses régions.
Un principe primordial est celui de la « subsidiarité », selon lequel une action communautaire relative
aux questions d’environnement ne doit être entreprise que si les objectifs peuvent être mieux atteints
par l’action de l’Union que par celle de chaque Etat membre pris individuellement.
3- Les règlements communautaires
Il faut considérer que les règlements ont les mêmes effets qu’une loi. Ils sont contraignants dans tous
leurs éléments et sont directement applicables dans tous les Etats membres. Un règlement s’impose
directement à chacun, sans intervention du droit national. Des règlements ont généralement été
adoptés dans le domaine de la protection de l’environnement lorsqu’ils concernaient le commerce
extérieur de la Communauté. Par exemple, le règlement 348/81 du 20 janvier 1981 établit des règles
communes applicables à l’importation de produits dérivés de baleines (J.O.C.E. no L 39 du 12 février
1981).
Le processus de prise des règlements par les organes de l’UEMOA et de la CEDEAO tarde encore à se
déclencher en matière d’environnement. Il en est de même pour l’Union Africaine qui date de Juillet
2000.
4- Les directives communautaires
Les directives lient tout Etat membre quant au résultat à atteindre mais laissent aux autorités nationales
la liberté de choisir la forme et les moyens de l’action. Le Conseil des ministres adopte habituellement
des directives sur proposition de la Commission, en y indiquant une date ou un délai dans lequel les
Etat membres doivent transcrire la directive dans le droit national. La directive est alors notifiée aux
Etats membres. Sur les centaines de textes législatifs de la Communauté qui ont été adoptés sur
l’environnement, plus de 200 sont des directives ou des règlements sur l’eau, l’air, le sol, le bruit, les
déchets et la nature.
Dans l’affaire Francovich et Bonifaci contre Italie la Cour européenne de Justice a considéré qu’un
Etat membre peut être responsable vis-à-vis de particuliers pour les dommages causés par le
manquement de l’Etat à appliquer une directive de la Communauté. Bien qu’une directive sur
l’environnement n’ait pas été en cause en l’espèce, la décision accorde aux particuliers le droit de
porter la non-application des directives devant leurs tribunaux nationaux lorsque la directive accorde
des droits aux particuliers et qu’il existe un lien de causalité entre la non-application et les dommages
subis par ces particuliers.
5- Les Programmes d’actions prioritaires
En Europe, le cadre général de la politique communautaire de l’environnement a été défini dans
plusieurs programmes d’action adoptés. Le Conseil, en adoptant le premier programme d’action des
Communautés Européennes sur l’Environnement (1973-1976), a déclaré que la promotion d’un
développement harmonieux des activités économiques et d’une expansion continue et équilibrée, « ne
peut pas se concevoir désormais sans une lutte efficace contre les pollutions et nuisances ni sans
l’amélioration de la qualité de la vie et de la protection du milieu ; l’amélioration de la qualité de la vie
et la protection du milieu naturel figurent parmi les tâches essentielles de la Communauté».
L’UEMOA a élaboré dès 1997 un premier programme communautaire de gestion de l’environnement
et des ressources naturelles, avec des domaines d’actions prioritaires, conformément au protocole
additionnel n°2 instituant les politiques sectorielles.
Les objectifs de la politique communautaire de l’environnement en Europe, indiqués dès le Premier
Programme d’actions (1973-1976) doivent améliorer le cadre et la qualité de la vie, l’environnement et
les conditions de vie. A cette fin, la politique doit :
- prévenir, réduire et dans la mesure du possible, éliminer la pollution et les nuisances ;
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- assurer la gestion rationnelle des ressources naturelles et éviter toute exploitation pouvant causer
des dommages importants à l’équilibre écologique ;
- guider le développement en fonction de critères de qualité, notamment en améliorant les conditions
de travail et le cadre de vie ;
- prendre davantage en compte l’intérêt de la protection de l’environnement dans l’aménagement du
territoire ;
- rechercher des solutions communes aux problèmes de l’environnement en accord avec les Etats ne
faisant pas partie de la Communauté, notamment dans le cadre d’organisations internationales.
Des programmes d’action plus récents mettent l’accent sur l’éducation, la nécessité d’un meilleur
accès du public à l’information relative aux problèmes d’environnement et la possibilité pour les
individus et les groupes de défendre leurs droits ou intérêts au moyen de procédures administratives.
Les Programmes d’action sont avant tout destinés à guider les activités de l’Union elle-même. Chaque
programme vise à combattre la pollution et, récemment, à intégrer les considérations
environnementales dans toutes les actions communautaires, ainsi qu’à améliorer l’accès au public à
l’information sur l’environnement, détenue par les autorités. Bien que juridiquement non
contraignants, les Programmes d’action peuvent contribuer au développement de lois puisque les
actions prévues impliquent souvent la préparation de normes législatives.
Dans le cadre de la politique communautaire de l’environnement, l’UEMOA s’efforce
d’améliorer et d’élargir ses programmes d’action, en synergie avec la CEDEAO et l’Union Africaine.
Chapitre II : Mise en œuvre du droit communautaire de l’environnement
On peut relever un certain nombre de techniques de mise en œuvre de ces normes communautaires, en
même temps que les problèmes qui en découlent.
A Les techniques et modalités de mise en œuvre
La mise en œuvre des normes communautaires par les Etats membres peut nécessiter l’adaptation de la
législation, des structures et des procédures administratives nationales afin qu’elles soient conformes
aux règlements ou aux directives et qu’elles appliquent les normes communautaires. Chaque Etat
membre doit faire en sorte que les normes relatives à la qualité de l’environnement soient respectées.
Certaines directives enjoignent également aux Etats membres de soumettre des rapports à la
Commission sur des aspects environnementaux spécifiques. La Cour de Justice de l’Union européenne
a souligné l’importance d’une mise en œuvre rapide des directives formelles et informelles à sa
disposition, dont la possibilité de recourir à la Cour de Justice qui assure la mise en œuvre du droit
européen. La jurisprudence de la Cour est une importante source de droit permettant d’orienter
l’application et l’interprétation de la loi.
La Commission de l’UEMOA détient également des pouvoirs de contrôle (articles 26 à 34 du traité)
pour obliger un Etat à se conformer à l’arrêt de la Cour de Justice, lorsque cette dernière rend une
décision.
Le droit communautaire a eu une énorme influence sur le droit des Etats membres ; une forte
proportion des législations nationales relatives à l’environnement a été adoptée suite aux règlements et
directives de la Communauté. Par exemple, le décret-loi n° 186/90 du 6 juin 1990 du Portugal se
réfère expressément, comme source, à la directive de la Communauté 85/337/C.E.E.
En outre, le droit communautaire européen a eu une influence considérable ces dernières années sur le
droit de certains Etats, notamment en Europe centrale et orientale. Par exemple, la loi bulgare de 1991
sur la protection de l’environnement prévoit que dans les cas de pollution transfrontalières, les traités
et les conventions auxquels adhère la Bulgarie seront applicables ; elle ajoute ensuite : « en l’absence
d’instruments réglementaires, il faudra appliquer les normes et obligations de la Communauté
européenne » (article 6).
D’autres dispositions de la législation bulgare, concernant notamment la formation en matière
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d’environnement et les études d’impact écologique se fondent entièrement sur les directives de la
Communauté. En Europe occidentale, la Suisse, pays non-membre, a adopté des mesures inspirées de
la directive Seveso de la C.E. sur la pollution toxique accidentelle on peut déplorer la faible influence
constatée en Afrique sur les droit nationaux des Etats membres de la CEDEAO, de l’UEMOA entre
autres. Ce constat ne peut pas être fait pour l’Union Africaine qui n’existe que depuis six ans
seulement. Néanmoins, des efforts doivent être entrepris.
B Les problèmes de mise en œuvre
Malgré les avancées signalées plus haut, il convient de relever toutefois que l’application du droit
communautaire laisse à désirer et subit souvent des retards. La Commission européenne a entamé de
nombreuses procédures pour violation contre les Etats membres, notamment en ce qui concerne la
qualité de l’eau. L’adoption des normes communautaires par négociation entre Etats membres signifie
que les directives sont souvent le produit de compromis et peuvent être incompatibles avec les
différents aspects du droit national, exigeant une importante action nationale.
Par exemple, les Pays-Bas ont dû introduire une nouvelle loi, apportant d’importantes modifications à
leur système de gestion de l’eau pour respecter les directives communautaires sur l’eau. Ce même
processus de négociation de la Communauté peut aussi avoir comme résultat des normes larges et
discrétionnaires qui limitent la protection de l’environnement. C’est le cas de la directive
communautaire relative aux eaux de baignade qui contient une vague définition des eaux qu’elle
réglemente.
Le résultat en est que chaque Etat membre applique des critères différents dans l’identification des
eaux de baignade, en excluant souvent les sites de mauvaise qualité en raison du coût élevé
qu’entraînerait l’amélioration de la qualité de leurs eaux.
De même, les Etats ont un pouvoir discrétionnaire complet pour désigner les eaux couvertes par la
directive sur les eaux.
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