les humanitaires

dans la guerre
CHEZ LE MÊME ÉDITEUR/DIFFUSEUR

« Le Sahel en crises»
Questions internationales, n° 58, 2012
« L'humanitaire»
Questions internationales, n° 56, 2012
« Géographie des conflits»
Béatrice Giblin (dir.), Documentation photographique, n° 8086, 2012
La po(itique étrangère de la France: de la fin de la guerre froide
au prmtemps arabe
Frédéric Chari lion, coll. « Les études ", 2011
« À quoi sert le droit international»
Questions internationales, n° 49, 2011
L'ONU, garant de la sécurité collective
Dossier d'actualité, 2011
[Link]/dossiers/maintien-paix/[Link]
Les organisations en charge des réfugiés
Dossier d'actualité, 2007
[Link]/dossiers/refugies-i [Link]
« La guerre au xx e siècle: l'expérience des civils»
Anne Duménil, Documentation photographique, n° 8034, 2005
« L'ONU à l'épreuve»
Questions internationales, n° 11, 2005
« La guerre au xx e siècle: l'expérience combattante»
Stéphane Audoin-Rousseau, Documentation photographique, n° 8041,2004
« Les conflits en Afrique»
Questions internationales, n° 5, 2004

DU MÊME AUTEUR, CHEZ D'AUTRES ÉDITEURS

Le Nigeria
Karthala, Paris, coll. « Méridiens ", 1994
Violence et sécurité urbaines en Afrique du Sud et au Nigeria,
un essai de privatisation: Durban, Johannesburg, Kano, Lagos
et Port Harcourt
L'Harmattan, Paris, coll. « Logiques politiques ", 1997,2 vol.
L'aide humanitaire, aide à la guerre?
Complexe, Bruxelles, 2001
Villes et violences en Afrique subsaharienne
Karthala-IRD, Paris, 2002
Diaspora et terrorisme
Presses de Sciences-Po, Paris, 2003
Guerres d'aujourd'hui: les vérités qui dérangent
Tchou, Paris, 2007
États faibles et sécurité privée en Afrique noire: de l'ordre dans
les coulisses de la périphérie mondiale
L'Harmattan, Paris, coll. « Logiques sociales ", 2008
Les humanitaires
dans la guerre
des idéaux à l'épreuve
de la politique
Marc-Antoine Pérouse de Montclos
Docteur en sciences politiques, chercheur à l'Institut de recherche
pour le développement, enseignant à l'Institut d'études politiques
de Paris

La Documentation française
À mon fils, Pierre.

Département de l'édition
dirigé par Bernard Boulley
Collection dirigée par Pierre-Alain Greciano
© Direction de l'information légale et administrative, Paris, 2012
155N 1763-6191

Les opinions exprimées dans cette étude n'engagent que leur auteur.

« Aux termes du Code de la propriété intellectuelle, toute reproduction ou représentation, intégrale

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et suivants du Code de la propriété intellectuelle.
Il est rappelé également que l'usage abusif et collectif de la photocopie met en danger l'équilibre
économique des circuits du livre. )}
Sommaire

INTRODUCTION •••••••••••.•••••••••.•••••••••••••••••••••••••••• 9

Du RÔLE STRATÉGIQUE DES HUMANITAIRES

DANS LES CONFLITS ARMÉS 15

1. Des ressources matérielles et symboliques 19

Des problèmes de définition et d'approche 21
Au niveau local: l'alimentation des économies de guerre 26
Les moddlités du « coulage» de l'aide ddns la guerre 29
De la prolongation à l'exacerbation des conflits 33
Au niveau international: l'aide, une diplomatie par procuration 36
Coopérations étatiques et politiques étrangères 36
Assistances internationales et politiques intérieures 41
Des changements de forme mais pas de fond .42
5
2. Une perspective historique: cas d'études .47
La famine de 1921-1923 en Russie .47
La diplomatie humanitaire des États-Unis 48
La récupération communiste. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Deux crises du temps de la guerre froide 53
Le Biafra en 1968 53
Le Cambodge en 1979 58
Trois conflits africains des années 1990 64
Le Liberia: 1989-1997 64
Le Sud du Souddn : 1983-2005 68
La Somalie: depuis 1988. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

L'ÉVOLUTION DES STRATÉGIES D'ACTION HUMANITAIRE

DAN S L AGU ERR E • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • ••••••••• 79

3. Le discours et la pratique 83
Les réponses des humanitaires aux effets pervers de l'aide 84
Le recentrage de l'aide 85
Les demi-mesures 88
Le retrait stratégique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
 De la négation à la diversion du problème 93
L'aveuglement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
La bureaucratisation de l'aide 97
Le raisonnement scientifique 100
La relativisation 101
Le retournement des arguments contre les détournements 105
L'inefficacité des embargos 106
Les biais de la justice internationale III
La politisation des retraits 113

4. Le recours. la force 119

Une étude du risque pour les travailleurs humanitaires 120
Des attaques délibérées 120
Un constat nuancé 123
Les morts oubliés du CICR 125
Des effets pervers du catastrophisme et de l'héroïsme humanitaires 130
De la problématique des escortes armées 133
Une thématique ancienne: l'intervention militaire au nom de l'humanité 138
Convergences et complémentarités entre humanitaires et militaires 139
Les interventions d'humanité au XIX< siècle 144
De la guerre totale à l'ingérence humanitaire au xx< siècle 149
Responsabilité de protéger et sécurité humaine au XXI" siècle 153
6

LES HUMANITAIRES DANS LES OPÉRATIONS DE PAIX:

INTÉGRATION OU DÉSINTÉGRATION ? 157

5. La variété des points de vue 161

Les humanitaires contre les militaires 162
Les militaires contre les humanitaires 165
Les impératifi de la coordination 0 • 0 •••••••••••••••• 167
Les oppositions de nature pratique .. 0 •••••••••••••••••••••• 0 • 0 • 0 •••• 171
Des métiers fonclamentalement différents . 0 • • • 0 • 0 0 0 • • • 0 0 • • • • • • • • • • 0 ••• 172
La temporalité 0 ••••••••••• 0 •• 0 ••••••••••••••••••••• 174
Les problèmes de communication 0 ••••••••• 0 •••••••••••• 0 176

&. Les oppositions de nature stratégique et idéologique 181

Des divergences de mise en œuvre 0 •• 0 • 0 ••••• 0 0 0 ••••• 181
L'exemple des programmes de démobilisation en Ituri 0 • 0 •••••••••••••••••• 182
Les raisons d'une désaffection « humanitaire »0 •••••••• 0 •• 0 ••••••••••••• 185
Les militaires d'abord, les femmes et les enfants après . .... 0 ••• 0 0 •••••• 0 ••• 189
De l'air à la terre 0 0 • 0 ••••••• 0 ••••••••••• 0 ••••••••• 0 0 0 •••••••••• 193
Le débat sur les indicateurs de réussite ou dëchec 0 ••• 0 0 ••••• 196
 Des objections d'ordre philosophique 20 1
Des réformes impossibles 203
Des opératiom foncièrement politiques 206
Les abus de la rhétorique du « soldat secouriste» 211

CONCLUSION . • • . . • • . . . . . . . . • . . . . . . . • . . . . . . . • . • . • • . . . . . . . . . • . . . 219

ANNEXES
Bibliographie 229
Liste des acronymes utilisés 249
Liste des tableaux, figure et encadrés 253

7
INTRODUCTION

Cette histoire des humanitaires dans la guerre n'est pas un récit chronologique ni
descriptif du rôle des secouristes déployés sur des champs de bataille. À partir de plu-
sieurs exemples choisis, mon propos est plutôt de montrer en quoi le passé éclaire
les difficultés du temps présent. Poursuivant la réflexion entamée dans un ouvrage
publié en 2001, je pars ici du constat que l'aide à destination de régions en crise est
une ressource politique pour les belligérants comme pour les pays donateurs. Mary
Anderson, Jean-Christophe Rufin, Piona Terry et bien d'autres l ont notamment
montré que l'assistance de la communauté internationale alimentait les économies
de guerre à travers trois principaux mécanismes. En premier lieu, il faut citer les
pratiques de prédation des combattants qui rackettent les travailleurs humanitaires,
revendent les vivres au marché noir et volent le matériel des secouristes pour le recy-
cler en équipements militaires. À un niveau plus subtil, plus difficile à appréhender,
les opérateurs de l'aide entretiennent également les circuits commerciaux des zones
de conflits armés, où ils achètent de l'essence, louent des maisons, emploient des
autochtones et enrichissent les profiteurs de guerre qui, de gré ou de force, financent
les factions en lice. En assurant la gestion des hôpitaux ou des écoles, enfin, les huma-
nitaires déchargent les belligérants de leurs obligations sociales et permettent donc
de concentrer toutes les ressources locales sur l'effort de guerre.
9
Particulièrement évidents dans les pays pauvres, tous ces problèmes ne sont ni nou-
veaux ni limités au « tiers-monde ». En Europe, rappelle l'historien John Hutchinson,
ils faisaient déjà débat entre Florence Nightingale et Henry Dunant au moment de
la fondation de la Croix-Rouge en 1863 (voir infra, p. 29). Autrement dit, on ne
peut pas les imputer à une dégradation du comportement des belligérants comme
le prétend une certaine vulgate sur les prétendues « nouvelles guerres ». En outre, ils
ne doivent pas faire oublier que les enjeux politiques de l'aide ne s'arrêtent pas à des
questions matérielles et qu'ils comprennent aussi des ressources symboliques abso-
lument essentielles. En effet, la représentation de la victime et de la souffrance est
un outil majeur de la guerre de propagande qui consiste à diaboliser l'ennemi pour
mieux l'isoler et le déshumaniser. De ce point de vue, l'aide internationale relève
bien d'une forme de diplomatie par procuration lorsqu'elle est amenée à légitimer
des belligérants ou des résistants.
Pour illustrer le propos, il convient ainsi de travailler dans une perspective histo-
rique afin de démontrer les permanences structurelles des problèmes rencontrés et
soulevés par les humanitaires aujourd'hui. Par-delà les frontières et les analyses qui,
à présent, se focalisent uniquement sur les dictatures du tiers-monde, il importe par
exemple de rappeler l'attitude des Alliés qui militarisèrent et interdirent la distribution

(1) On trouvera dans la bibliographie, p. 229 et s., les références complètes des contributions ou
ouvrages mentionnés au fil du texte.
 r l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

de secours dans les territoires occupés par les Allemands pendant les deux guerres
mondiales. Dans le cadre de ce livre, les cas d'études retenus couvrent en l'occur-
rence tout le xxe siècle, depuis la diplomatie humanitaire des Américains lors de la
famine de 1922 en Russie jusqu'au rôle politique de l'aide au Biafra en 1968, puis
au Cambodge en 1979. Pour compléter le tableau, on s'intéresse aussi à trois conflits
africains qui sont plus proches de nous dans le temps: le Liberia, le Sud du Soudan
et la Somalie. Ceux-ci dessinent en effet une échelle de graduation de l'impact des
organisations humanitaires dans des économies de guerre.
Un tel matériau met bien en évidence les différentes facettes de l'instrumentalisation
stratégique de l'aide, qu'il s'agisse des bailleurs de fonds ou des belligérants quand ils
intègrent les secouristes dans leur politique extérieure, voire directement dans leurs
armées, par exemple pendant la Première Guerre mondiale. De fait, l'humanitaire
entretient des rapports ambigus au militaire en situation de conflit armé. Qu'il soit
racketté, manipulé ou récupéré à des fins politiques, il ne correspond en tout cas pas
au vœu d'" apolitisme)} de sa version suisse, renvoyant le concept de neutralité à un
objectifidéal mais inatteignable. Des enquêtes menées par l'auteur dans des camps
de déplacés au Burundi le confirment à leur manière: les organisations humani-
taires sont loin d'être perçues comme des acteurs impartiaux et désintéressés. Et leur
dimension politique n'en apparaît que plus évidente lorsqu'on veut leur assigner une
fonction de prévention des conflits, de promotion de la démocratie, de régulation
10
des flux migratoires ou d'appât en vue de garantir la paix sociale dans le cadre de la
lutte contre le terrorisme.
Une approche historique permet alors de mettre en perspective les difficultés du
temps présent en poursuivant une démarche d'investigation répondant à un double
objectif: analyser dans la durée les enjeux stratégiques de l'assistance à des personnes
en danger de mort, d'une part, et souligner les problèmes structurels de l'aide dans
des situations de violence armée, d'autre part. En effet, il s'avère que les opéra-
tions de secours sur les champs de bataille ont toujours été très politiques, tant du
côté des belligérants que des humanitaires et de leurs bailleurs dans le cadre d'une
" diplomatie par procuration ». En tant que telle, l'instrumentalisation de l'aide n'a
rien de fondamentalement nouveau, qu'il s'agisse de mettre en scène les victimes
pour plaider la cause d'une insurrection armée et justifier une intervention militaire
de la communauté internationale, ou qu'il s'agisse au contraire de valoriser l'acti-
visme humanitaire pour se trouver un alibi et refuser de s'immiscer dans un conflit.
Aujourd'hui, certains spécialistes parlent d'une " politisation» et d'une " complexi-
fication )} accrues des procédures de secours dans le monde multipolaire de l'après-
guerre froide. Mais leurs analyses se projettent généralement sur des temps assez
courts, qui ne dépassent pas les deux ou trois dernières décennies. Désormais gal-
vaudé et amplifié par la rhétorique globale des organisations intergouvernementales,
le concept des '( urgences complexes)} (complex emergencies) , par exemple, est apparu
dans les années 1990, laissant croire à tort que les opérations humanitaires d'autre-
fois étaient plus « simples ». En réalité, l'impression d'une « complexification)} poli-
tique des actions de secours signale d'abord nos difficultés à comprendre l'impact et
INTRODUCTION

les interactions sociales et économiques de l'aide dans des situations que, par facilité
d'analyse, des chercheurs et des journalistes ont pu qualifier de « nouvelles guerres».
Elle se nourrit également de la prolifération et du fort taux de rotation des expatriés
humanitaires sur le terrain, une contrainte qui handicape la capitalisation d'expé-
rience et conduit à redécouvrir indéfiniment les enjeux et les obstacles de l'assistance
internationale dans des pays en crise.
Pour mieux comprendre les changements en cours, il importe donc de revenir sur
l'évolution des stratégies de secours depuis la fondation du mouvement humanitaire
« moderne» avec la Croix-Rouge d'Henry Dunant en 1863. Le propos est bien de
mettre en évidence les éléments récurrents qui structurent et limitent les possibi-
lités d'action en situation de guerre. Il est aussi de souligner la dangerosité du tra-
vail humanitaire, tant sur le plan physique que politique. Les opérations de secours
en temps de guerre comportent une grande part de risque et, dans la longue durée,
aucun indicateur sérieux ne témoigne d'une aggravation en la matière. Les analyses
historiques et statistiques contredisent ainsi l'affirmation de Tanja Schümer selon
laquelle « la profession humanitaire est devenue complexe, contestée et dangereuse
en ce début du XXI e siècle ». Au regard des expériences passées, rien ne permet de
soutenir que les secouristes d'aujourd'hui seraient davantage exposés à un risque de
récupération politique susceptible d'entacher leur neutralité et de provoquer des
représailles de la part des belligérants. La « profession» humanitaire n'est pas devenue
complexe et dangereuse. Elle l'a toujours été. 11
La remarque vaut d'ailleurs en ce qui concerne ses rapports au militaire. Des auteurs
comme Sami Makki, qui travaillent sur des séquences courtes, affirment par exemple
que les humanitaires seraient de plus en plus assujettis aux armées, notamment dans
le cadre d'opérations de paix. Bien qu'il prenne en compte la profondeur historique
de l'aide, Thomas Weiss en tient pour preuve la multiplication des interventions
armées de l'ONU et la recrudescence des attaques contre les secouristes depuis la fin
de la guerre froide. Mais, en réalité, on a plutôt assisté à un mouvement de balan-
cier, avec des phases d'intégration totale au militaire pendant les deux guerres mon-
diales, suivies de périodes d'assouplissement, en particulier au cours des années 1980,
heure de gloire du « sans-frontiérisme ». Aujourd'hui, les humanitaires sont en tout
cas beaucoup plus libres et affranchis des armées qu'ils ne l'ont été au moment de la
création du mouvement de la Croix-Rouge pendant la seconde moitié du XIXe siècle,
quand ils devaient porter des uniformes et obéir aux états-majors pour être auto-
risés à se déployer sur les champs de bataille. De là à imaginer une dépolitisation des
secours en temps de guerre, il ya un pas que l'on ne saurait franchir. Si les huma-
nitaires ont réussi à acquérir une certaine marge de manœuvre, ils n'en demeurent
pas moins soumis à de nombreuses contraintes et risquent toujours d'être instru-
mentalisés par les belligérants et les États.
Ce qui a vraiment changé depuis la fin de la guerre froide, c'est finalement la pro-
lifération, la globalisation, la marchandisation et l'institutionnalisation des organi-
sations de secours qui interviennent au cœur des conflits armés, et pas seulement à
 r l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

la marge. De fait, les formes d'action humanitaire ont beaucoup évolué. Parmi les
nombreux éléments qui attirent aujourd'hui l'attention, on retient par exemple la
judiciarisation de la guerre, l'informatisation de la communication, la formalisa-
tion des appels de fonds, la certification des procédures d'assistance, l'amélioration
de l'accès à des populations vulnérables, la multiplication des opérations de paix et
l'émergence de nouveaux pays bailleurs comme la Chine, l'Arabie saoudite, l'Irlande
ou l'Inde. Fondamentalement, la massification des secours et leur plus grande visi-
bilité médiatique ne permettent cependant pas d'affirmer que l'aide serait plus -
ou moins - politique. Toutes proportions gardées, chaque acteur humanitaire, pris
à l'unité, continue en effet de véhiculer des enjeux symboliques et matériels qui lui
confèrent une valeur stratégique aux yeux des belligérants comme des bailleurs de
fonds. D'une manière générale, l'action humanitaire se redéfinit en permanence en
fonction des contraintes auxquelles elle est confrontée. Dans la durée, sa transforma-
tion tient davantage à l'élargissement de son mandat par rapport à la mission origi-
nelle du comité de secours aux blessés de guerre d'Henry Dunant en 1863.
Les chapitres qui suivent ont ainsi pour but de décrypter les enjeux et les moda-
lités de l'aide dans des situations de conflits armés fort diverses à travers le temps et
l'espace, de l'Europe à l'Mrique en passant par l'Asie. Il existe déjà une littérature
académique très riche à propos des opérations de paix et de la coopération interna-
tionale, et ses enseignements nourrissent utilement les débats sur la dimension poli-
12
tique de l'humanitaire. Mais une « entrée» par le militaire ou par l'aide ne permet
pas d'aborder tous les aspects stratégiques des actions de secours en temps de guerre.
De ce point de vue, il convient de revenir plus en détail sur le déroulement pratique
du travail humanitaire par le biais des opérateurs. Au vu de la diversité des acteurs
et de la masse d'informations réunies, on n'ira certes pas jusqu'à décrire précisément
le fonctionnement de chacune des institutions concernées, renvoyant aux monogra-
phies qui ont permis d'alimenter la réflexion et qui ont été mises en ligne sur le site
internet de l'Observatoire de l'action humanitaire. Lobjectif du livre est plutôt de
proposer une synthèse des discours, des argumentaires et des réflexions stratégiques
des organisations de secours. Dans des contextes de conflits armés, la résonance mili-
taire des termes utilisés n'est pas anodine. Par stratégie, on entend ici l'ensemble des
manœuvres et des objectifs opérationnels qui visent à exécuter une politique préa-
lablement définie. Autrement dit, on s'intéresse autant au langage programmatique
des secouristes qu'aux réponses qu'ils proposent pour contourner ou résoudre les
obstacles rencontrés sur des terrains de crise.
Le débat, en l'occurrence, se concentre sur les organisations non gouvernemen-
tales (ONG)2, car les associations de solidarité internationale incarnent mieux les
idéaux d'une action humanitaire universelle et affranchie des contingences natio-
nales des États. La première partie de l'ouvrage rappelle alors que les secours consti-
tuent une ressource matérielle et symbolique pour les belligérants comme pour les

(2) On trouvera p. 249 et s. le développé des acronymes utilisés dans cet ouvrage.
INTRODUCTION

pays donateurs. Structurellement, les agences d'aide sont donc amenées à être ins-
trumentalisées par les uns et les autres. I..: étude du budget de la plupart d'entre elles
révèle d'ailleurs des liens étroits avec les États, même si l'affirmation d'indépen-
dance du secteur associatif interdit de généraliser indûment et de considérer toutes
les ONG comme de simples sous-traitants. Partant, il convient d'analyser plus en
détail l'économie politique de l'assistance humanitaire. En effet, son impact est loin
d'être négligeable dans les pays pauvres où le budget opérationnel des ONG occi-
dentales dépasse fréquemment celui des ministères concernés: santé, éducation, tra-
vaux publics, agriculture, etc.
Dans une deuxième partie, je m'interrogerai ainsi sur la réponse des institutions
humanitaires aux effets pervers (et connus) de l'aide. I..:analyse porte à la fois sur les
mesures qui ont pu être prises et sur le discours des opérateurs à propos des dégâts
collatéraux de leur travail. Du fait de leur hétérogénéité, les organisations de secours
ont mis en œuvre des stratégies assez variées à cet égard. Au nom de l'impératif moral
de l'assistance à des personnes en danger, certaines nient purement et simplement
les problèmes qu'elles provoquent. D'autres, fort rares, acceptent au contraire de
se retirer pour ne pas contribuer à prolonger les conflits et les souffrances des vic-
times. Au final, il s'avère que le mouvement humanitaire n'a pas adopté de position
commune en la matière. À en juger par le discours dominant des praticiens, le seul
consensus des organisations de secours porte sur la dangerosité croissante de leurs
terrains d'intervention. En réalité, la montée du risque et l'accroissement des viola- 13
tions du droit humanitaire ne sont pas prouvés scientifiquement. Alimentée par la
théorie des « nouvelles guerres », l'impression d'une dégradation du comportement
des belligérants relève d'abord d'un sentiment grandissant d'irrationalité et d'absur-
dité à propos de la poursuite des conflits du tiers-monde malgré la fin de la guerre
froide. Mais elle nourrit aussi un discours très largement partagé sur la nécessité de
sécuriser les interventions humanitaires, quitte à employer la force en dernier recours.
Aussi convient-il, dans une troisième partie, d'étudier plus en profondeur les rela-
tions entre les secouristes civils et les militaires engagés dans des opérations de paix.
I..:analyse des acteurs met en évidence une très grande variété de points de vue à ce
propos, tant de la part des états-majors que des institutions humanitaires. À l'oc-
casion, on a pu observer des convergences assez théoriques sur l'éventualité d'un
recours à la force pour sauver des populations sur le point d'être massacrées. Mais,
dans la plupart des cas, les organisations de secours se sont montrées de plus en
plus critiques à mesure que se multipliaient les opérations de paix. De leur côté,
beaucoup de militaires n'ont pas caché leurs réticences à travailler avec des huma-
nitaires de plus en plus nombreux sur les champs de bataille et les terrains de crises
depuis la fin de la guerre froide. Parfois proches de l'oxymore, les oppositions entre
les deux types d'acteurs sont à la fois d'ordre pratique, stratégique et idéologique. In
fine, on serait cependant bien en peine d'affirmer que, pour sauver des populations
en danger de mort, il vaudrait mieux envoyer des secours, au risque de prolonger
 r l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

les conflits, ou des militaires, au risque d'enflammer encore davantage les tensions.
La conclusion renvoie ainsi les institutions humanitaires et les armées de la paix à
leurs contradictions et à leurs limites respectives en s'interrogeant sur la responsa-
bilité sociale des uns et des autres. Il en ressort surtout qu'il ya nécessité absolue de
mieux évaluer l'impact de l'aide.

14
 PREMIÈRE PARTIE

Du rôle stratégique
des humanitaires
dans les confl its armés
 r
"
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

De par ses ressources matérielles et symboliques, l'aide humanitaire constitue un

enjeu à part' entière des conflits armés. À ce titre, elle joue un rôle diplomatique,
économique et politique tout à la fois. En effet, elle est un puissant instrument de
communication. Sur les terrains de crise, elle permet notamment de désigner les vic-
times par opposition à leurs bourreaux. Sur le plan international, elle sert également
à relayer la politique extérieure des États, quoi qu'il en soit par ailleurs des velléités
d'indépendance des opérateurs de l'aide. En pratique, les décideurs et les bailleurs de
fonds institutionnels lui assignent ainsi des fonctions stratégiques qui promeuvent
des intérêts nationaux et vont souvent à l'encontre de la vocation d'universalité et
d'impartialité de l'action humanitaire, qu'il s'agisse de contenir des réfugiés dans
des camps, de prévenir les conflits ou d'accompagner des opérations militaires enga-
gées au nom de la paix.
Une analyse politique de l'aide oblige alors à étudier la filière d'un bout à l'autre de
la chaîne, du donateur jusqu'au récipiendaire. De fait, il serait illusoire d'imaginer
que les bailleurs de fonds institutionnels sont seuls maîtres du jeu et peuvent faci-
lement dicter leurs conditions. En réalité, les États « faibles» et les populations en
guerre sont loin d'être passifs. De par leur capacité de nuisance, de blocage et de
16
rapine, les commandants et les satrapes locaux, en particulier, n'ont rien à apprendre
en matière d'instrumentalisation des secours. Il convient à cet égard de revisiter la
littérature spécialisée qui, du temps de la guerre froide, analysait uniquement les
enjeux stratégiques de l'aide du point de vue des pays donateurs. Aujourd'hui, les
chercheurs s'intéressent davantage aux manipulations politiques des combattants du
tiers-monde: un renversement de perspective qui a d'ailleurs contribué à alimenter
le sentiment d'une aggravation des violations du droit humanitaire.
Constructive et réaliste, l'analyse qui suit n'est certainement pas la plus extrême qui
soit à cet égard. Elle se distingue en effet des néo-marxistes qui, d'emblée, font des
procès d'intentions impérialistes aux organisations de secours. À la différence du
philosophe Giorgio Agamben, qui évoque une « solidarité secrète» entre les huma-
nitaires et la violence d'État, elle ne dénonce pas non plus la brutalité intrinsèque
d'une assistance qui se préoccuperait uniquement des corps et déposséderait les
citoyens de leurs droits en les enfermant dans des camps de réfugiés!. Lorsqu'il ana-
lyse la façon dont les agences de secours ont contribué à militariser et prolonger le
conflit dans le Nord de l'Ouganda, le politiste Adam Branch soutient par exemple
que l'industrie de l'aide est profondément inscrite dans une logique de répression
et de domination. Selon lui, elle a besoin de victimes en détresse pour exercer sa

(1) Voir aussi Nyers, Peter [2006], Rethinking refugees: beyond states of emergency, Londres,
Routledge, p. 25-31.
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

fonction disciplinaire. Sa brutalité ne serait donc pas seulement due à un nécessaire

compromis avec les belligérants désireux d'utiliser ses ressources pour contrôler la
population et gagner la guerre.
Il convient pourtant d'être nuancé. En réalité, les méfaits des opérations de secours
relèvent d'abord et avant tout de dégâts collatéraux, certes indésirables, mais rare-
ment intentionnels. Quand ils se soucient vraiment de venir en aide aux victimes,
les humanitaires affrontent effectivement des dilemmes moraux pour assumer la
récupération politique et les conséquences négatives de leurs actions. Adam Branch,
lui, renverse doublement les perspectives. D'abord, il semble imputer la racine pro-
fonde des conHits africains à l'inHuence néfaste des puissances occidentales; ensuite,
il considère que le problème tient essentiellement à ce qu'il y a trop d'interventions
plutôt que pas assez. Aussi invite-t-illes défenseurs des droits de l'homme à se pré-
occuper davantage des dégâts causés par les humanitaires que des souffrances qui
conduisent à envisager l'envoi de secours. La proposition est assez étrange, car les
difficultés peuvent également provenir d'un manque d'aide, non d'un trop-plein. De
plus, l'action humanitaire est sans doute perfectible et amendable, à défaut de pou-
voir résoudre tous les problèmes qu'elle pose et qui se posent à elle. Les possibilités
de réforme, me semble-t-il, se situent bien du côté des ONG et de leurs bailleurs.

17
DES RESSOURCES MATÉRIELLES ET SYMBOLIQUES

Des ressources matérielles

et symbol iques
Lanalyse qui suit se nourrit en l'occurrence de matériaux historiques, de sources
secondaires et d'enquêtes empiriques réalisées auprès des victimes et des humani-
taires dans des régions telles que la Somalie, le Soudan, l'Éthiopie, l'Ouganda, le
Rwanda, le Burundi, Djibouti, le Mozambique, l'Ituri, le Liberia, le Yémen et la
Géorgie!. Enseignant à l'Université de Port Harcourt (Nigeria), thésard à l'Univer-
sité de Durban (Afrique du Sud), puis chercheur à l'IRD (Institut de recherche pour
le développement) au Kenya, j'ai diversifié mes terrains d'investigation au-delà de
l'Afrique subsaharienne, notamment en direction des pays développés qui accueillent
des exilés en provenance de régions en crise. Parti de l'étude de réfugiés somaliens
dans les camps du Kenya, j'en suis ainsi venu à analyser une diaspora diversifiée.
D'une certaine manière, mon intérêt pour les associations de solidarité internatio-
nale a suivi un cheminement similaire, du « bas» vers le « haut» et du terrain vers
les sièges administratifs en Occident. Intrigué par les pratiques concurrentielles des 19
humanitaires au Kenya, j'ai en effet été amené à remonter la filière pour aller inter-
roger les bailleurs de fonds et les organisateurs des opérations de secours. Depuis
une quinzaine d'années, j'ai en conséquence mené des centaines d'entretiens auprès
de volontaires et de responsables d'ONG, de fondations ou d'agences intergouver-
nementales en Afrique, en Europe, en Amérique du Nord et, dans une moindre
mesure, en Asie du Sud-Est.
Une analyse critique des ressources matérielles et symboliques de l'aide doit alors sur-
monter de nombreux défis. Linsécurité et les difficultés d'accès aux pays en guerre
constituent un premier obstacle, avec le risque d'être « embarqué» (embedded)
dans une opération de secours pour être autorisé à l'étudier. De plus, il est difficile
d'étudier « froidement» des sujets aussi « brûlants» que la souffrance et la solida-
rité humaines. Postures morales et « devoirs de réserve » compliquent indéniable-
ment l'analyse de l'aide humanitaire, imposant parfois le silence le plus complet2 •
Trop souvent, le sujet déchaîne des passions intenses qui empêchent de l'aborder
sereinement et rationnellement. Parfois, il arrive même que l'analyse politique des
secours à des personnes en détresse se heurte à une forme de chantage sentimental

(1) J'ai traduit en français toutes les citations tirées d'ouvrages en anglais.
(2) Juhem, Philippe [2001], " La légitimation de la cause humanitaire: un discours sans adver-
saires ", Mots, langages du politique, n° 65, p.9-27.
 r
.,1
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

et compassionnel qui culpabilise et récuse les critiques pour cause d'insensibilité ou

d'incompétence technique. De fait, les valeurs morales de l'aide humanitaire ne sont
pas contestables. A priori, l'aide, la solidarité et/ou la charité méritent d'être soute-
nues. Laction humanitaire dans les pays en développement suscite un enthousiasme
légitime. Refaire le monde, lutter contre la pauvreté, éradiquer la faim: les intentions
sont louables, pas toujours réalisables, certes, mais dignes de respect dans tous les
cas. Confessionnelles ou non, les ONG incarnent bien ces idéaux de compassion et
d'humanité. À la différence des États, elles paraissent plus proches de la population
pour les citoyens qui se méfient des hommes politiques, tant en Occident que dans
les pays en développement. Le petit donateur, en particulier, peut davantage s'identi-
fier à des structures qui reposent sur le volontariat et se disent non gouvernementales.
À leur manière, les humanitaires sont donc des « intouchables ». Entendons-nous
bien. Il ne s'agit évidemment pas de pestiférés, et encore moins d' outcasts indiens. Au
contraire, les humanitaires jouissent généralement d'une bonne réputation, tout au
moins dans le monde occidental. Or, c'est précisément à ce titre qu'ils revendiquent
une sorte d'immunité en principe réservée aux représentants de l'État. Ainsi trop
d'humanitaires ne rendent-ils des comptes qu'à eux-mêmes ou à leurs bailleurs. Alors
qu'ils n'ont pas été élus par les victimes et qu'ils ne suivent pas toujours les codes de
conduite exigés des gouvernements ou des entreprises multinationales, ils se veulent
la bonne conscience du monde, interpellent la classe dirigeante et sollicitent la géné-
20
rosité du public tout en opposant au vulgum pecus une fin de non-recevoir lorsqu'il
s'agit d'interroger un tant soit peu précisément leurs modalités de fonctionnement.
Au vu des dégâts collatéraux que peut provoquer l'aide, la contradiction n'en paraît
que plus flagrante: dans les pays développés, l'immunité des parlementaires ou des
diplomates a déjà suscité de nombreuses controverses lorsqu'elle rimait avec impu-
nité. On se demande en conséquence à quel titre les ONG humanitaires pourraient
se retrancher derrières leurs valeurs morales et leur prétendue indépendance pour
refuser les investigations non sollicitées.
Lanalyste se heurte ainsi à des difficultés qui tiennent à la fois aux « réticences» de
l'objet de son étude et aux pièges d'une généralisation abusive. Le défi en l'occurrence
est de parvenir à mettre en évidence des dérives que d'aucuns réprouveraient par ail-
leurs, tout en évitant de ternir inutilement la réputation d'organisations intègres.
D'un côté, la critique ne doit pas justifier le regain d'isolationnisme et le repli pou-
jadiste des sociétés industrialisées qui se préoccupent tant de leur confort matériel
qu'elles en finissent par ignorer les souffrances du « tiers-monde ». D'un autre côté,
l'analyste ne peut pas non plus se voiler la face sous prétexte de ne pas démobiliser
les bonnes volontés.
DES RESSOURCES MATÉRIELLES ET SYMBOLIQUES

• Des problèmes de définition

et d'approche
Laide humanitaire en temps de guerre est indéniablement un sujet compliqué. Une
première difficulté tient à des problèmes de définition. Le périmètre d'action de
l'aide humanitaire fait en effet l'objet de nombreuses controverses. Certains discutent
notamment la prétention des secouristes à aller au-delà de l'urgence et à participer
à des politiques de reconstruction qui tendent vers le développement. S'ils recon-
naissent que l'aide humanitaire peut provenir d'initiatives locales et pas seulement
internationales, d'autres interrogent quant à eux l'altruisme d'une démarche censée
porter assistance à des victimes que l'on ne connaît pas. Le caractère impersonnel et
souvent transnational de la geste humanitaire déroge en l'occurrence aux principes
mutualistes de l'entraide. De plus, le désintéressement revendiqué des secouristes
contrevient aux soubassements politiques de leurs actions et aux velléités de crois-
sance budgétaire de leurs institutions, qui se veulent professionnelles en opposant
l'amateurisme du volontariat à des logiques d'efficacité et de performance directe-
ment inspirées des modèles de management de l'entreprise.
La vocation à témoigner des souffrances des victimes et à dénoncer les exactions de
leurs tourmenteurs est également sujette à débat, car elle implique des engagements
publics qui perturbent la prudence et le quiétisme des organisations héritières des
idéaux de neutralité de la Croix-Rouge d'Henry Dunant. De ce point de vue, la 21
dimension morale de l'action humanitaire ne fait pas non plus l'unanimité parce
qu'elle renvoie à des valeurs religieuses, des discours idéologiques et des prétentions
universalistes susceptibles de gommer les différences culturelles et de promouvoir
des dynamiques de prosélytisme confessionnel. Indéniablement, l'assistance à des
personnes en détresse ne s'arrête pas à des questions médicales ou alimentaires. Elle
comprend aussi des éléments immatériels qui vont du soutien moral à la protec-
tion juridique des victimes. Historiquement, cependant, elle fait appel à des notions
comme la charité ou la compassion qui sont directement issues de corpus religieux.
À défaut d'un véritable consensus, la définition a minima le plus couramment admise
est que l'aide humanitaire vise à sauver des vies, alléger les souffrances et porter secours
à des personnes en détresse. Les moyens pour ce faire restent en revanche à préciser.
Faut-il par exemple recourir à la force militaire pour protéger des populations sur le
point d'être massacrées? Le débat est loin d'être tranché. Mais d'autres questions se
posent aussi quant aux moyens mis en œuvre pour assister des personnes en danger
de mort. Peut-on ainsi admettre que des États mènent une politique humanitaire
sincère? Beaucoup arguent que seuls les acteurs associatifs de droit privé répondent
aux attendus d'une aide altruiste, universelle, impartiale et affranchie des contin-
gences nationales. Les États, eux, ont d'abord vocation à défendre les intérêts de la
communauté de leurs citoyens. Autrement dit, leurs velléités à financer des actions
humanitaires s'arrêtent là où commence leur intérêt national. Structurellement, les
 r'4'LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

États ne peuvent pas être altruistes « au nom de l'humanité ». Les intérêts de leurs
citoyens et des victimes à sauver doivent coïncider pour qu'ils envisagent de déployer
des secours à l'étranger.
En pratique, une analyse réaliste de l'aide humanitaire internationale nécessite en fait
d'étudier le rôle des États et des acteurs privés tout à la fois. Le problème est alors
que ces derniers ne font pas non plus l'objet d'un entendement universel. Au-delà
de la diversité de leurs statuts juridiques d'un pays à l'autre, les ONG internatio-
nales, en particulier, posent des soucis de définition qui tiennent à la souplesse de
leur but non lucratif, aux ambitions professionnelles de leurs volontaires et à la
nature de leurs relations financières avec les pouvoirs politiques. En effet, le carac-
tère associatif et la vocation sociale des institutions dites « non gouvernementales»
ne suffisent pas toujours à délimiter précisément le champ d'intervention et de per-
formance des organisations secouristes de droit privé relativement aux entreprises,
aux compagnies d'assurances, aux mutuelles, aux coopératives ou même aux syndi-
cats. Il est vrai qu'une pareille ambiguïté touche également les acteurs publics qui se
revendiquent comme humanitaires. Les organisations de secours intervenant dans
des situations de conflits armés à!'étranger mériteraient d'être mieux étudiées à cet
égard, qu'elles relèvent d'un appareil gouvernemental, d'un dispositif multilatéral
ou d'une initiative citoyenne.
De fait, d'innombrables travaux portent sur la guerre et l'État. En revanche, l'intérêt
22 que soulèvent les institutions humanitaires est plus récent, de pair avec leur proli-
fération et leur montée en puissance. Depuis quelques années, les recherches à ce
sujet se sont plutôt focalisées sur les enjeux stratégiques des opérations de secours.
Concernant plus précisément le fonctionnement des institutions gouvernementales
ou associatives, plusieurs monographies ont certes été publiées, parmi lesquelles on
peut signaler les remarquables études d'Anne Vallaeys sur Médecins sans frontières,
d'Axelle Brodiez sur le Secours populaire français ou de Gil Loescher sur le Haut
Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. Des auteurs français comme Pascal
Dauvin et Johanna Siméant se sont également intéressés aux volontaires humani-
taires dans une perspective de sociologie politique. D'une manière générale, cepen-
dant, les études sur l'aide dans des pays en crise restent largement dominées par les
Anglo-Saxons, avec le Refùgee Studies Centre d'Oxford ou le Humanitarianism and
~r Project de la Brown University, puis de la Tufts University aux États-Unis.

Au sein d'un corpus très riche, beaucoup de recherches sur les secouristes font preuve
d'un manque de distance critique, comme le souligne Nicolas Guilhot à propos des
organisations de défense des droits de l'homme. La littérature académique à ce sujet,
résume l'ethnologue Wiebe Nauta, est souvent écrite par des militants, des sympathi-
sants ou d'anciens employés des institutions humanitaires 3. À force de précautions,

(3) Paradoxalement, cet auteur prend lui-même soin de s'autocensurer en utilisant des pseudo-
nymes et en écrivant toute une thèse sans nommer une seule fois rONG qui fait l'objet de son
étude en Afrique du Sud.
DES RESSOURCES MATÉRIELLES ET SYMBOLIQUES

des analystes en arrivent ainsi à produire des textes complètement abstraits, sans
aucun nom d'organisation et de lieu. Dans un milieu où tout le monde finit par
se connaître, les consultants sont particulièrement experts à ce jeu de la dissimula-
tion4. D'après Adam Branch et Sam Rich, les destinataires de l'aide, eux, rechignent
à témoigner des détournements des secours humanitaires, de peur d'entraîner une
interruption des programmes. Quant aux humanitaires, leurs témoignages portent
généralement sur les exactions des belligérants, et non sur les stratégies de secours.
Certes, l'empathie des acteurs et des évaluateurs de l'aide internationale n'empêche
pas toujours l'analyse critique. À la suite du tsunami asiatique de 2004, par exemple,
la pression conjuguée des médias, des donateurs et de l'opinion publique a obligé
les organisations humanitaires à rendre davantage de comptes sur leurs activités.
Pour faire évaluer leurs réalisations, les opérateurs ont alors monté un collectif qui
a réuni des ONG comme ActionAid, Tearfund, Save the Children, World Vision
International et les sections britannique et néerlandaise de la Caritas et d'Oxfam.
Parmi les trente spécialistes membres de cette Tsunami Evaluation Coalition, vingt-
quatre avaient en l'occurrence travaillé pour des agences humanitaires privées ou
publiques. Pour autant, le rapport finalement publié par John Telford et al. n'a pas
manqué de pointer les nombreux dysfonctionnements des organisations de secours.
Lexception mérite d'être signalée car, sur le terrain, Christophe Charbon relève que
la plupart des ONG se sont plutôt exprimées sur un mode publicitaire pour décrire
leurs interventions en faveur des victimes du tsunami. 23
Selon les points de vue, il existe ainsi des variations significatives que l'on retrouve
évidemment à propos de l'aide au développement en général- pas seulement des
opérations de secours en temps de guerre. Bien souvent, les experts sont proches des
bailleurs et proposent des analyses très nuancées. Dans le cadre d'un groupe de tra-
vail de la Banque mondiale, une des principales sources de financement de l'aide,
Robert Cassen dresse par exemple un bilan globalement positif de la coopération
internationale. Ancien conseiller économique de l'agence de coopération britannique
ODA, Paul Mosley plaide pour sa part en faveur d'un renforcement de l'aide aux
pays pauvres. En effet, les bailleurs institutionnels n'ont pas intérêt à clamer que les
programmes qu'ils ont financés ont échoué. Soucieux de ne pas heurter des parte-
naires indispensables, sans qui ils ne seraient pas opérationnels, ils tendent donc à
minimiser leurs critiques contre les ONG qui mettent en œuvre leur aide, quitte à
expurger les versions finales des rapports d'évaluation qu'ils commanditent5 . Il arrive

(4) En témoigne l'étude sur les ONG menée pour la Banque asiatique de développement par Bowden,
Peter [1990), "NGOs in Asia: issues in development", Public Administration and Oevelopment,
vol. 10, n° 2, p. 141-152.
(5) De Crombrugghe, Dominique et De Decker, Cecilia [2005], Évaluation du programme des éva-
luations 2000-2004, Paris, Ministère des Affaires étrangères, Direction générale de la coopération
internationale et du développement, p. 63.
 r JS HUMANITAIRES DANS lA GUERRE

également qu'ils prennent soin d'épargner les associations qui coopèrent et contri-
buent à nourrir leurs réflexioné.
Quand on travaille sur le fonctionnement et l'impact des institutions de secours
en temps de guerre, il importe donc de connaître précisément l'origine des sources
secondaires, qu'il s'agisse d'ouvrages académiques, de récits de voyages, de mémoires
individuels, d'archives, de rapports publics ou de littérature « grise ». On peut dis-
tinguer trois « points de vue » à cet égard. Les rétrospectives historiques, d'abord,
sont généralement commanditées par l'organisation elle-même, notamment à l'oc-
casion d'un anniversaire (voir tableau 1). Beaucoup relèvent en conséquence de l'ha-
giographie et sont écrites par des collaborateurs à la retraite. Parfois, les témoignages
recueillis n'en présentent pas moins un certain intérêt, car ils donnent des indices sur
la culture institutionnelle d'une organisation. Les historiens chargés de rédiger ces
rétrospectives ont en outre l'avantage d'avoir accès à des archives qui, sinon, risque-
raient de rester fermées, voire de disparaître. Quant aux versions « non autorisées »,
elles sont souvent écrites par des « dissidents» qui ont démissionné de l'organisa-
tion et qui en offrent alors une vision assez mordante.
Dans un deuxième cas de figure, les analyses sont produites par des chercheurs engagés
qui ont à la fois un pied « dedans» et un autre « dehors », à l'instar de Hugo Slim
à Save the Children, Mark Duffield et Tanja Schümer à Oxfam, Philippe Ryfman à
Action contre la faim ou Marc Le Pape, Didier Fassin et Michel Agier à Médecins
24 sans frontières. Sut le ton de la plaisanterie, le politiste Jean-François Bayart a pu qua-
lifier certains d'entre eux « d'intellectuels organiques du despotisme humanitaire )/.
Leurs perspectives ont toutefois le mérite d'éclairer les institutions humanitaires de
l'intérieur et d'ouvrir des débats bien informés qui ont souvent des débouchés pra-
tiques pour les opérateurs de l'aide.
Dans un troisième cas de figure, enfin, les stratégies d'action humanitaire sont analy-
sées par des observateurs extérieurs au mouvement: des chercheurs comme Alex de
Waal au Soudan en 1985 ou des journalistes comme William Shawcross au moment
de l'invasion vietnamienne du Cambodge en 1979 et Joseph Hanlon lors de la famine
de 1984 au Mozambique. En poste pendant plusieurs années dans des pays en crise,
ces spécialistes développent généralement une critique assez sévère de l'assistance
internationale. La virulence de leur analyse n'empêche cependant pas le dialogue
avec les secouristes. Théoricienne des dégâts collatéraux de l'aide, Mary Anderson

(6) Créé en 1951 sur la base d'un groupe interparlementaire, le One World Trust britannique a
ainsi commencé en 2003 à analyser le fonctionnement des ONG internationales en excluant de
son champ d'investigation les organisations qui avaient participé au montage de l'étude publiée
par Hetty Kovach et al., à savoir SCF, le CAFOD et Tearfund. Sans doute s'agissait-il d'éviter les
conflits d'intérêts. Mais dans la version 2006 du rapport présenté par Monica Blagescu et al., le
One World Trust dérogeait à ce principe et louait la transparence d'ActionAid, la seule ONG repré-
sentée dans son « conseil indépendant ".
(7) Politique africaine, n° 114, juin 2009, p. 172.
DES RESSOURCES MATÉRIELLES ET SYMBOLIQUES

a par exemple fini par créer son propre cabinet de consultant en la matière: CDA
(Collaborative for Development Action).

Tableau 1. -les ONG et leur histoire: quelques exemples d'hagiographies

76, To(
Voksl'l, Per (Red.) [1987], Utfordringen.' ved Kirkens Nndhjelps 40 Ars merke, Oslo,
Norwegian Church Aid
Church Aid.

Blackburn, Susan [1993], Praclical visionar/es, astudy of community aid abroad,

Oxfam (Australie)
Carlton (Vic.), Melbourne University Press.
ro
ia

25

En d'autres termes, le chercheur travaillant sur les stratégies de secours en temps

de guerre dispose d'un matériau écrit si abondant qu'il doit à chaque fois remettre
en perspective l'origine de ses sources secondaires. Démarrée en 2003, la base de
données de l'Observatoire de l'action humanitaire, en ligne sur l'internet, a préci-
sément été l'occasion d'établir des bibliographies exhaustives au cas par cas, pour
chacune des institutions étudiées. De par sa vocation encyclopédique, un des objec-
tifs du projet est en effet d'éviter les amalgames et d'étudier les associations de soli-
darité internationale dans toute leur diversité. À défaut de produire un dictionnaire
 rit HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

biographique digne de celui de Jean Maitron sur le mouvement ouvrier en France,

les monographies mises en ligne proposent une sorte de « prosopographie des ins-
titutions de secours" à travers le monde. Préalable indispensable à toute étude un
peu sérieuse sur le sujet, la compilation des informations disponibles peut paraître
fastidieuse, mais eUe nous éclaire en profondeur sur les dilemmes et les contradic-
tions internes aux associations de solidarité internationale qui, à un moment ou à
un autre de leur histoire, veulent apporter des secours à des populations en danger
dans des pays en guerre.

• Au niveau local : l'alimentation

des économies de guerre
Politique, diplomatique et économique tout à la fois, l'importance stratégique de l'aide
humanitaire, en l'occurrence, s'apprécie d'abord sur les terrains de crises. Au-delà
de leurs aspects purement matériels, les secours ont une forte valeur symbolique.
Bien souvent, assister des victimes revient en effet à désigner leur agresseur. Laide
humanitaire, expliquent Clifford Bob et Erica Bouris, offre donc aux belligérants des
registres de légitimation qui alimentent les discours de propagande et permettent
de relayer une cause politique sur la scène internationale. David Stoll soutient ainsi
26 qu'au Guatemala dans les années 1980, les guérillas marxistes étaient plus populaires
à l'étranger que dans leur propre pays. En conséquence de quoi, le soutien et la légi-
timité qu'elles ont reçus des ONG internationales ne les ont pas incitées à engager
des négociations de paix avec le gouvernement, retardant d'autant la fin du conflit.
Un des exemples les plus connus en la matière est celui des sécessionnistes biafrais
du Nigeria qui, en 1968, se sont dotés d'une agence de presse à Genève pour valo-
riser leur image de victimes, appeler au secours et justifier leur combat acharné pour
l'indépendance. Le leader de la rébellion, Chukwuemeka Odumegwu Ojukwu, le
disait lui-même: « Parce que nous n'arrivions pas à obtenir une aide militaire, nous
avons vite compris que l'image d'un enfant au ventre ballonné serait plus efficace
pour gagner le soutien politique de la communauté internationale. ,,8 Dans un tel
contexte, les sécessionnistes ont organisé la visite de journalistes étrangers et mis
en scène la souffrance des Biafrais en sélectionnant soigneusement les paysans les
plus touchés par la famine afin de convaincre les Occidentaux de l'existence d'un
génocide 9 • Le procédé est toujours d'actualité. Aujourd'hui, les rebelles du Darfour

(8) Badom, Ted Gogote [1997], Foreign intervention in internai wars: the case of the Nigerian civil
war, 1967-70, Lund, Lund University Press, p.251-252.
(9) Laïdi, Zaki [1990], The superpawers and Africa: the canstraints of a rivalry, 1960-1990, Chicago,
University of Chicago Press, p. 47. Sur le terrain, Morris Davis et Kennedy Lindsay estiment cepen-
dant qu'en 1968, le gouvernement biafrais a d'abord cherché à masquer l'ampleur de la famine
afin de tromper l'opinion publique sur sa capacité de résistance militaire.
DES RESSOURCES MATÉRIELLES ET SYMBOLIQUES

utilisent également le terme de génocide pour susciter la sympathie « humanitaire )}

de la communauté internationale.
De leur côté, les gouvernements aux prises avec des mouvements insurrectionnels
ne sont pas les derniers à instrumentaliser les ressources symboliques de l'aide. Au
Darfour, à partir de 2005, la junte soudanaise a ainsi essayé de mettre la malnutri-
tion sur le compte des humanitaires chargés de gérer des camps insalubres qui avaient
précisément été créés à cause des attaques des soldats et des miliciens de Khartoum.
On trouve d'ailleurs des situations un peu similaires au Burundi et en Ouganda, où
les autorités ont également cherché à contrôler la population en la regroupant dans
des espaces fermés et approvisionnés par la communauté internationale tout au long
des années 1990. Mais l'aide humanitaire ne permet pas seulement à des gouver-
nements en guerre de se défausser de leurs responsabilités. Elle leur offre aussi des
registres de légitimation pour consolider ou élargir leur base sociale en s'attribuant
la paternité des programmes de secours financés par la communauté internationale.
Le constat s'applique évidemment aux États voisins lorsque les crises humanitaires
débordent sur leur territoire. Dans les années 1980 et 1990, par exemple, les dic-
tatures thaïlandaise, pakistanaise et zaïroise ont respectivement tiré parti de l'affiux
de réfugiés en provenance du Cambodge, d'Afghanistan et du Rwanda pour négo-
cier leur retour en grâce sur la scène internationale. Quant aux bailleurs de fonds,
ils ont évidemment tendance à intégrer leur assistance dans une politique de com-
munication destinée à séduire leur propre opinion publique ou à rallier des soutiens 27
à l'étranger. Sous la forme d'alibis contre ou, au contraire, de prétextes en faveur
d'une intervention militaire, l'aide leur procure notamment des arguments pour jus-
tifier soit que l'on « fait déjà quelque chose )}, soit qu'il « faut faire quelque chose )}
en envoyant des troupes s'interposer dans un conflit armé.
Sur le terrain, le comportement des secouristes peut également légitimer les pratiques
des belligérants, ainsi qu'en témoigne Mary Anderson, une spécialiste reconnue des
questions humanitaires. L'emploi de gardes armés par les agences d'aide justifie par
exemple le recours à la violence. De même, la proclamation d'indépendance des
ONG, leur réticence à coordonner les secours et leur dénigrement du travail des
autres n'incitent pas au respect des interlocuteurs avec qui on est en désaccord. En
outre, les travailleurs humanitaires qui utilisent à des fins personnelles les ressources
de leur organisation confortent le sentiment d'impunité ambiant et le mélange des
genres entre biens publics et privés. Une suspicion marquée à l'encontre de certains
groupes, considérés comme nocifs, ne facilite pas non plus l'instauration d'un climat
de confiance. Le manichéisme des humanitaires, en particulier, diabolise « l'ennemi )}
au profit de« victimes)} pourtant pas toujours innocentes. En incriminant les dona-
teurs ou les administrateurs de l'aide internationale à chaque fois qu'il y a un pro-
blème, le refus d'admettre ses erreurs renforce par ailleurs l'attitude des belligérants
qui se défaussent de leurs responsabilités dans les exactions commises contre la popu-
lation. Quant aux plans d'évacuation en faveur des expatriés et non des employés
locaux, enfin, ils laissent à penser que certaines vies valent plus que d'autres.
 r,l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Les ressources symboliques et immatérielles de l'assistance internationale ne sont

cependant pas les seules à retenir l'attention. Très concrètement, les secours huma-
nitaires sont tout aussi susceptibles d'influencer le cours des événements en contri-
buant à prolonger ou à aggraver les hostilités sur les terrains de crise. De fait, ils
nourrissent les économies de guerre dans des situations de pénurie et de compétition
exacerbée. Autrement dit, ils renforcent toujours les belligérants. Le problème est
d'ordre structurel et non conjoncrurel- il ne date pas de la fin de la guerre froide. Il
s'apparente au dilemme de la rançon à verser en vue d'obtenir la libération d'otages.
D'une manière ou d'une autre, les humanitaires doivent payer les geôliers et les bour-
reaux pour avoir accès aux victimes. Ce peut être sous la forme de taxes, de vols, de
détournements, de rackets de protection. Et le « percepteur» peut être un groupe
armé, une administration fiscale, un service de douanes, un commerçant privé qui
surfacrure ses devis. Peu importe. Dans tous les cas, il faut payer et assumer le risque
d'accroître le potentiel de nuisance des fauteurs de troubles. Dans une interview, un
pirate somalien expliquait ainsi qu'en touchant sa première rançon, d'un montant de
300000 dollars, il avait pu s'acheter des AK-47 et des vedettes plus rapides qui lui
avaient permis d'attaquer davantage de bateaux pour kidnapper des otages lO • À sa
manière, l'aide humanitaire pose un problème similaire lorsqu'il s'agit de céder aux
exigences des seigneurs de guerre pour venir au secours de leurs victimes.
Le dilemme de la rançon s'avère fort ancien. Déjà évoqué à propos du rachat des
28 esclaves chrétiens capturés en mer Méditerranée au XVIIIe siècle, il n'est pas apparu
. avec les prétendues « nouvelles » guerres qui ravagent aujourd'hui les pays en déve-
loppement. En outre, il ne se limite ni au tiers-monde ni au contexte international
de la lutte contre le terrorisme depuis 2001. En Europe, par exemple, le problème
n'a certainement pas échappé aux contemporains de la Première Guerre mondiale.
Dans un premier temps, les Alliés ont tout simplement interdit aux « humani-
taires » de l'époque d'aller ravitailler la Belgique occupée par les troupes allemandes.
« Nourrir et soigner les populations en guerre, écrivait ainsi l'historienne Annette
Becker à propos de cette période, n'est-ce pas nourrir et soigner la guerre? » À cette
question, Winston Churchill et Franklin Roosevelt allaient ensuite répondre posi-
tivement. Pendant la Seconde Guerre mondiale, les Américains et les Britanniques
ont misé sur une victoire militaire pour alléger les souffrances des populations sous
la férule du II{ Reich plutôt que d'autoriser la distribution de secours susceptibles
de prolonger le conflit en renforçant la capacité de nuisance de l'Allemagne nazie.
Qu'il s'agisse d'alimenter les belligérants ou de les décharger de leurs obligations
sociales à l'égard des combattants et des civils, l'aide humanitaire a toujours des
implications politiques. Mais l'impact stratégique de ses intrants n'en apparaît que
plus évident dans les économies fermées, à l'instar d'enclaves comme le Biafra ou de
villes assiégées comme Sarajevo. Les camps de réfugiés ou de prisonniers de guerre

(10) Abdulahi, Asad [22 nov. 2008], 'We consider ourselves heroes: a pirate speaks", The Guardian
(Londres), p. 1.
DES RESSOURCES MATÉRIELLES ET SYMBOLIQUES

sont assez emblématiques de ce point de vue. Placés sous perfusion humanitaire,

ils forment en effet des systèmes économiques relativement artificiels. Pendant la
Seconde Guerre mondiale, les cigarettes distribuées par la Croix-Rouge dans les
stalags et les oflags d'Allemagne sont ainsi devenues une sorte de monnaie dont le
cours s'écrivait au jour le jour ll . Au Cambodge aussi, après la chute du régime de
Pol Pot, les sacs de vivres de l'aide humanitaire ont pu jouer un rôle semblable dans
une économie démonétisée et autarcique où les échanges se faisaient sur la base de
troc, avec des grains de riz pour devise.

• Les modalités du « coulage» 12 de l'aide

dans la guerre
Plusieurs types de modalités président à la récupération politique et logistique de
l'aide par les belligérants (voir tableau 2). En général, à un premier niveau, les médias
mettent surtout en évidence les problèmes de racket, de pillage, de détournement
ou de revente illégale des vivres au marché noir. À un deuxième niveau, les effets
d'entraînement économiques des opérateurs humanitaires enrichissent également les
belligérants. À un troisième niveau, enfin, apparaît la question de la fongibilité de
l'aide, phénomène difficile à quantifier et à percevoir. D'un siècle et d'un continent
à l'autre, on retrouve toutefois le problème dans la plupart des champs de bataille
où interviennent des secouristes. En témoignent les débats que rapporte l'historien 29
John Hutchinson lors de la création de la Croix-Rouge par le Suisse Henry Dunant
en 1863, quand la fameuse infirmière britannique Florence Nightingale, héroïne de
la guerre de Crimée, refuse de participer à une initiative qui va faciliter le travail des
militaires en les déchargeant de leurs responsabilités médicales à l'égard des appelés
ou des soldats de métier. De fait, l'épreuve du terrain confirme bientôt les appré-
hensions des humanitaires de l'époque. Intervenus lors de la guerre franco-prus-
sienne de 1870, les précurseurs de la Croix-Rouge britannique notent par exemple
que la Convention de Genève de 1864, initialement prévue pour alléger les souf-
frances des combattants, conduit plutôt à améliorer l'efficacité des armées en leur
permettant de reconstituer leurs effectifs plus rapidement et de soigner leurs sol-
dats à moindres frais 13 •

(11) Incidemment, elles ont d'ailleurs généré quelques trafics à " l'extérieur ", en l'occurrence
auprès des geôliers allemands. Cf. Radford, Richard [nov. 1945], "The economic organisation of a
POW camp", Economiea, vol. 12, n° 48, p. 189-201.
(12) Sur la définition de ce terme familier, synonyme de fongibilité de l'aide, voir infra, p. 31.
(13) NSA [1871], Report of the operations of the British National Society for aid to the siek and
wounded in war, during the franeo-german war, 1870-1871, Londres, Harrison & Sons, p. 175,
cité par Gill, Rebecca [mai 2009], ''The 'rational administration of compassion': the origins of bri-
tish relief in war", Le Mouvement social, n° 227, p. 26.
 r
,./
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Tableau 2. - Les Irois principaux niveaux de coulage de l'aide dans la guerre

La prédation Vol, pillage, détournement direct, racket de protection, kidnapping
enrichi
les faeti

La substitution, la décharge
Réorientation de l'usage des ressources locales par effet de fongibilité
ou le « coulage»

Dans ses différentes variantes, le problème de la fongibilité de l'aide est également

évoqué au cours des deux guerres mondiales, en particulier lorsque les Alliés veulent
interdire aux organisations de secours de porter assistance aux populations des ter-
ritoires occupés par l'Allemagne, en Belgique en 1915 ou en Grèce en 1942. La
controverse resurgit ensuite à propos du Viêt Nam du Nord et du Biafra en 1968,
du Bangladesh en 1971, du Cambodge en 1979 ou du Sud du Soudan à partir de
1983. Les craintes en la matière jouent en l'occurrence sur tous les tableaux à la
fois, de la prédation à la substitution. Plus proche de nous dans le temps, le conflit
israélo-palestinien est assez emblématique à cet égard. À partir de positions oppo-
sées, résumées par Adi Ophir et Sari Hanafi, des analystes parviennent en effet à des
conclusions similaires, à savoir que l'aide entretient des logiques de guerre. D'un côté,
les éléments les plus conservateurs des gouvernements israéliens soutiennent ainsi
30 le principe d'un embargo qui, concrètement, limite les possibilités d'action huma-
nitaire afin d'asphyxier l'économie des Territoires occupés. De l'autre, des intellec-
tuels de gauche accusent l'assistance internationale de « suspendre» la catastrophe
et de dégager leur pays de la nécessité de trouver une issue politique au conflit en
maintenant les Palestiniens tout juste en état de survie.
Structurellement, il s'avère en fait que l'aide privée ou publique est toujours fon-
gible, y compris en temps de paix, lorsqu'elle permet à des dictatures belliqueuses de
dégager des ressources pour acheter des armes et se préparer à la guerre. De la subs-
titution au détournement pur et simple, plusieurs phénomènes se conjuguent. Soit
l'aide renforce l'appareil militaire des pays en développement en les dispensant de
financer les secteurs de l'éducation ou de la santé, qui sont pris en charge par l'assis-
tance internationale 14 • Soit encore elle est récupérée en vue d'acheter des armes. En
Mrique, Alfred Maizels et Machiko Nissanke observent ainsi une forte corrélation
entre l'augmentation des niveaux d'aide et de dépenses militaires. Tout en soute-
nant que la coopération économique américaine n'aurait finalement pas eu d'inci-
dence sur les budgets de la défense des pays récipiendaires, Nikolaos Zahariadis et
al. admettent pour leur part qu'il est difficile de trancher en la matière. Du temps de
la guerre froide, remarque en particulier Emile Benoit, les États-Unis ont privilégié
les pays alliés les plus menacés, qui consacraient une grande partie de leur budget

(14) Stein, Robert, Ishimatsu, Mark et Stoll, Richard [mars 1985], "The fiscal impact of the US
military assistance program, 1967-1976", The Western Polit/ca/ Quarter/y, vol. 38, n° 1, p. 27-43.
DES RESSOURCES MATÉRIELLES ET SYMBOLIQUES

à la défense. Autrement dit, la corrélation était aussi inversée: plus un régime ami
dépensait dans le secteur militaire, plus il avait des chances de recevoir une aide de
Washington.
Aujourd'hui, la fongibilité de l'aide, que les spécialistes désignent familièrement sous
le nom de « coulage », paraît toujours évidente dans les États à faible revenu. Les éco-
nomistes Paul Collier et al. montrent ainsi que Il % de l'assistance internationale
aux pays les plus pauvres servent encore à financer les dépenses militaires de régions
en proie à des conflits récurrents. À en croire les chiffres calculés sur cette base, le
« butin» s'élèverait à 3,7 milliards de dollars, soit 40 % du budget de la défense des
États ciblés! Bien qu'elle ne soit pas le seul continent concerné, l'Mrique subsaha-
rienne présente quelques cas emblématiques en la matière. Ravagé par des guerres à
répétition, l'Ouganda a par exemple profité de l'aide internationale pour se lancer à
la conquête de l'Est du Congo-Kinshasa à la fin des années 1990. Paradoxalement,
le pays ne s'est pas endetté à cause de la gabegie de la dictature d'Idi Amin Dada
entre 1971 et 1979, mais à partir du moment où il a signé un accord avec le FMI en
1981, en principe pour mener une politique économique qui aurait dû le conduire à
pouvoir rembourser ses créanciers. En 1998, l'effacement de sa dette a alors permis
au gouvernement de contracter de nouveaux emprunts pour un montant encore
supérieur. Les facilités de crédit n'ont cependant pas incité les autorités à investir
dans les services publics. Au contraire, elles ont plutôt encouragé le gouvernement
à engager des dépenses qui n'étaient pas financées par l'impôt et qui l'ont donc 31
dégagé de l'obligation de rendre des comptes à la population. En guise de dévelop-
pement, expliquent Andrew Mwenda et Bengt Nilsson, l'assistance internationale
a finalement soutenu les expéditions militaires de Kampala au Congo-Kinshasa et
au Soudan, pendant qu'en Ouganda l'indice de pauvreté se dégradait à partir de
1999. La Banque mondiale, relève William Reno, a néanmoins persisté à présenter
l'Ouganda comme une réussite et un modèle de réforme économique libérale en
citant pour preuve l'augmentation d'exportations qui résultaient en réalité du pillage
des ressources des territoires occupés au Congo voisin. Pour Adam Branch, la conclu-
sion est sans appel : plus le régime de Kampala a fait la guerre, plus il a été assisté
par la communauté internationale!
Bien entendu, les gouvernements ne sont pas seuls en cause en ce qui concerne le
coulage de l'aide. La récupération militaire des secours relève parfois d'une poli-
tique d'État, comme en Éthiopie en 1984 ou en Corée du Nord en 1997. Mais
les détournements ne sont pas forcément moins massifs et systématiques lorsqu'ils
sont le fait de seigneurs de guerre en Somalie ou en Mghanistan, dans des contextes
de corruption généralisée. Au Burundi ou au Congo-Kinshasa, ils impliquent en
l'occurrence toutes les formes d'autorité, qu'elles soient de nature étatique, coutu-
mière, militaire ou religieuse. En Birmanie, souligne encore Fiona Terry, les vols sont
surtout commis par des individus et des notables à un niveau très local, qui pour
réquisitionner un véhicule, qui pour revendre des médicaments au marché noir.
Concrètement, le coulage de l'aide prend ainsi des proportions et des formes assez
variées d'un conflit à l'autre.
 r
, "
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Pendant le siège de Sarajevo en 1992-1995, explique par exemple Peter Andreas, les
convois alimentaires sont pillés ou rackettés lorsqu'ils doivent traverser les points
de contrôle militaire des combattants, Le procédé est classique. Mais les détourne-
ments se font à tous les niveaux dans une ville où, selon Ivana Macek, les agences
humanitaires internationales emploient jusqu'à 5 % de la population, Ainsi, les vols
de vivres sont organisés avec la complicité du personnel local et des chauffeurs des
organisations de secours, parfois avec des véhicules à double fondIS, Sous couvert
d'action humanitaire, nombre d'ONG « bidons» sont également montées de toutes
pièces pour bénéficier de permis d'importation, accéder à l'aéroport et faire de la
contrebande l6 . Les autorités locales, qui manipulent et gonflent artificiellement les
listes des personnes dans le besoin, ne se gênent pas non plus pour détourner l'aide
internationale afin de la revendre au marché noir ou de ravitailler les combattants.
À elle seule, l'armée bosniaque prélève 30 % des vivres qui passent en contrebande
dans le tunnel menant à l'aéroport, seul point d'accès avec « l'extérieur »). Au total,
les observateurs pensent que les militaires captent environ 20 % de l'assistance inter-
nationale pendant toute la durée du siège. À l'échelle de la Bosnie entière, renchérit
Xavier Bougarel, entre 30 % et 50 % de l'aide auraient été détournés. Dans un envi-
ronnement très corrompu, la fin du conflit ne met d'ailleurs pas un terme au pro-
blème. Après la conclusion des accords de paix de Dayton, des journalistes estiment
encore que les autorités bosniaques empochent un cinquième de l'aide à la recons-
truction, qui s'élève à cinq milliards de dollars entre 1996 et 2003 17 ,
32
De fait, les pillages ne sont sûrement pas la seule façon d'instrumentaliser les secours.
Pendant le siège de Sarajevo, argue Peter Andreas, l'aide humanitaire ne contribue
pas seulement à prolonger le conflit parce qu'elle est détournée, mais aussi parce
qu'elle crée des conditions propices à toutes sortes de trafics autour de l'aéroport,
dernier point de communication avec le reste du monde. La résistance de la popu-
lation tient autant à l'assistance internationale qu'à la contrebande, qui joue visible-
ment un rôle plus important que pendant le blocus du Biafra au Nigeria entre 1967
et 1970. La grande différence est aussi que les Bosniaques finissent par rompre le
siège et par devenir indépendants au bout de trois ans de combats. Malgré les souf-
frances qu'elle a provoquées, la guerre donne moins un sentiment de gâchis et d'inu-
tilité qu'au Biafra, qui devait réintégrer le Nigeria après sa défaite et trois années
de lutte complètement infructueuses sur le plan politique. De ce point de vue, le
« coulage» de l'aide semble parfois plus justifiable lorsqu'il permet effectivement de
résister à un agresseur condamné par la communauté internationale.

(15) Magas, Branka et Zanic, Ive (eds.) [2001], The war in Croatia and Bosnia-Herzegovina, 1991-
1995, Londres, Frank Cass, p. 325.
(16) Bojitié, Vesna et Kaldor, Mary [1999], ''The 'abnormal' economy of Bosnia-Herzegovina", in
Schierup, Carl-Ulrik (ed.), Scramble for the Balkans: nationalism, globalism, and the political eco-
nomy of reconstruction, Basingstoke, Macmillan, p. 115.
(17) Hedges, Chris [17 août 1999], "Leaders in Bosnia are said to steal up to US$l billion", New
York Times, p. Al.
DES RESSOURCES MATÉRIELLES ET SYMBOLIQUES

En matière de détournements, les précédents de Sarajevo et du Biafra font figure

de cas d'école, car il s'agissait d'économies fermées où le cheminement des secours
était plus facile à repérer et à tracer. Les territoires sécessionnistes présentent ainsi
des caractéristiques qui mettent bien en évidence l'importance stratégique des huma-
nitaires. D'après Michel Leezenberg, les secours de la communauté internationale
ont par exemple permis de maintenir sous perfusion le Kurdistan irakien auto-
nome de 1991 à 2003. La visibilité des détournements ne doit cependant pas laisser
croire que les autres types de conflits échapperaient au problème. D'une manière
générale, l'impact stratégique et économique de l'aide paraît plus évident dans les
régions pauvres, où la compétition est d'autant plus âpre que les ressources sont
rares. L'assistance internationale ne joue pas moins un rôle important dans les pays
développés en temps de guerre ou en situation de reconstruction, à l'instar de l'Eu-
rope du Plan Marshall après 1945.

• De la prolongation à l'exacerbation des conflits

Dans tous les cas, les secours ne contribuent pas seulement à alimenter et, éventuelle-
ment, à prolonger les guerres. Leurs enjeux économiques peuvent aussi exacerber les
tensions en créant les conditions propices au développement de nouveaux conflits.
L'économiste Paul Collier va ainsi jusqu'à affirmer que l'aide augmente le risque de
coup d'État car elle rend les ressources du pouvoir plus attractives! L'assistance de 33
la communauté internationale tend par ailleurs à conforter les inégalités sociales,
voire à les aggraver 18 . En temps de paix, les études de Zoë Marriage, Roger Riddell
et Mark Robinson montrent déjà qu'elle touche, au mieux, les moins pauvres des
plus pauvres. Dans les contextes de guerre, elle ne parvient donc à atteindre qu'une
toute petite partie des populations vulnérables. Le reste est détourné et conforte le
pouvoir des nantis. En effet, la distribution des secours passe par les autorités locales,
gouvernementales ou non. De plus, elle emprunte les mêmes chemins que les routes
utilisées par les trafiquants d'armes et les commerçants qui ravitaillent les belligé-
rants et à qui il faut verser un droit de péage.
En d'autres termes, l'assistance internationale revient souvent à renforcer les domi-
nants 19 • Lors de la reconstruction de la Sierra Leone, relèvent par exemple Paul
Richards et al., les humanitaires ont donné des semences en s'appuyant sur les chefs
traditionnels qui, partis en exil pendant la guerre, ont profité de leur retour pour
accaparer l'aide au détriment des villageois restés au pays; les jeunes en conflit avec

(18) Celte déperdition vaut bien entendu pour les États au niveau national. En Inde, par exemple,
on estime que moins de la moitié des denrées subventionnées par le gouvernement parvient
effectivement aux victimes de malnutrition, soit parce que les foyers vivant au-dessous du seuil
de pauvreté ne sont pas répertoriés comme tels, soit parce qu'une bonne partie des stocks de
céréales destinés aux défavorisés sont détournés par des fonctionnaires corrompus. Cf. Bouissou,
Julien [2 sept. 2010], " En Inde, les greniers sont pleins, les pauvres ont faim ", Le Monde, p. 4.
(19) Pour un exemple européen, voir Stubbs, Paul [hiver 1997], "NGO work with forced migrants
in Croatia: lineages of a global middle class?", International Peacekeeping, vol. 4, n° 4, p. 50-60.
 r LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE
, .l

les anciens ont, quant à eux, été exclus des distributions de vivres et accusés de tra-
vailler pour les rebelles, qui ne se sont évidemment pas privés d'exploiter à leur profit
les dissensions locales pour recruter des partisans. En Indonésie après le tsunami de
2004, Richard Werly et Human Rights Watch notent également que les distribu-
tions de vivres ont accentué les inégalités sociales et que les organisations de secours
ont employé d'anciens militaires qui avaient violé les droits de l'homme et participé
à la répression contre la guérilla sécessionniste d'Aceh. À la même époque, explique
Arve Ofstad, l'aide internationale au Sri Lanka a permis de financer l'effort de guerre
de Colombo. Dans les régions reprises à la guérilla des Tigres tamouls, en particulier,
elle a servi à appuyer les projets de l'armée en vue de gagner « les cœurs et les esprits»
de la population. Dans les derniers bastions tenus par les rebelles, argue Suthaharan
Nadarajah, la communauté internationale a au contraire menacé d'arrêter son aide
pour inciter les insurgés à faire la paix2o . Ronald Herring en conclut que, conju-
guée à la libéralisation de l'économie, l'aide a finalement exacerbé les tensions eth-
niques en se concentrant sur les zones gouvernementales à dominante cinghalaise.
Pire encore, les enjeux matériels de l'assistance internationale peuvent aussi pousser
les combattants à s'en prendre délibérément aux populations civiles pour attirer les
agences d'aide dans des régions délaissées. Selon Danny Hoffman, les organisations
de secours ont ainsi accordé des « primes à la violence» aux groupes les plus bru-
taux et les moins respectueux du droit humanitaire au Liberia et en Sierra Leone. De
34
même, en Somalie, on a « récompensé» les fauteurs de troubles dans le Sud et non
les combattants qui avaient déposé les armes dans le Nord-Ouest. Des 115 millions
de dollars engagés dans ce pays au titre de l'aide en l'an 2000, par exemple, seule-
ment 42 % ont été « investis» dans le Nord, qui avait pourtant renoué avec la paix
et représentait plus de la moitié de la population du pays. Lessentiel des secours est
allé au Sud, où l'on continuait de se battre et où les urgences étaient plus visibles.
Concernant le Nord-Ouest, un soutien à la reconstruction aurait été beaucoup
moins médiatique et donc plus difficile à financer. En outre, les bailleurs de fonds
ont délibérément voulu sanctionner la région du Somaliland, qui avait proclamé son
indépendance en 1991, bravant ainsi les interdits de l'Union africaine à propos de
l'intangibilité des frontières coloniales. Considérant que son aide serait interprétée
comme une reconnaissance informelle du gouvernement au pouvoir à Hargeisa,
l'ONU, notamment, a refusé d'appuyer les efforts de paix au Nord-Ouest, mais a
continué de ravitailler les seigneurs de guerre dans le Sud, spécialement à Mogadiscio.
On trouve une problématique similaire dans les camps de déplacés ou de réfugiés
qui se construisent à la frontière du Soudan et du Tchad pour accueillir les victimes
de la crise du Darfour à partir de 2003. Tandis que les rebelles instrumentalisent les

(20) Pour une thèse inverse, selon laquelle le souci de neutralité des humanitaires a plutôt ren-
forcé la guérilla tamoule en essayant d'équilibrer la distribution des secours dans les deux camps
après le tsunami de 2004, voir Meyer, Éric [2005], " Sri Lanka: l'impact politique du tsunami ",
in Boisseau du Rocher, Sophie et Godement, François (dir.), Asie: Chine, Corée du Sud, Inde,
Japon, Sri Lanka, Thai1ande, La Documentation française, Paris, coll. " Les Études ", nOs 5223-
5224, p. 175-187.
DES RESSOURCES MATÉRIELLES ET SYMBOLIQUES

tensions pour essayer d'attirer l'attention des humanitaires et des médias, la com-
munauté internationale récompense et légitime les groupes les plus violents en les
invitant à des négociations de paix au détriment des autres acteurs politiques de la
région. La plupart des ingrédients du genre sont là : taxation, vol et détournement
de l'aide; manipulation de l'image des victimes dans le cadre d'une guerre de propa-
gande contre la junte de Khartoum; utilisation des camps de réfugiés comme bases
arrière et centres de ressources pour reconstituer ses forces après les combats, faire
transiter des armes, recruter des combattants parmi les civils, etc. Les affrontements
du Darfour ne réunissent certes pas toutes les caractéristiques des crises qui ont pu
troubler d'autres régions du monde. À la différence du Cambodge ou de l'Mgha-
nistan des années 1980, par exemple, peu de camps sont tenus par une faction en
particulier, ne serait-ce qu'à cause de la fragmentation des groupes rebelles et de leur
impopularité grandissante du fait de leur comportement prédateur. Mais le schéma
général ne déroge pas à la règle: l'aide, expliquent Clea Kahn et Helen Young, est
un enjeu économique qui exacerbe les hostilités, y compris à l'intérieur du Soudan.
Dans les camps de déplacés au Darfour, 9 des 13 incidents recensés par les Nations
Unies entre juin et septembre 2007 sont ainsi provoqués par des conflits relatifs à la
distribution ou au vol de ressources humanitaires: soit, sur la période considérée,
un motif d'affrontement beaucoup plus important que les tensions ethniques ou les
combats entre groupes armés!
La question est évidemment de savoir si la concentration des attaques dans les régions 35
sous perfusion humanitaire vient de ce que les secouristes ciblent les populations
les plus martyrisées ou de ce que les belligérants orientent leurs actions en fonction
du positionnement géographique de l'assistance internationale. Sans doute un peu
des deux. Plusieurs éléments montrent en effet que les secours attisent effective-
ment les combats. Des coïncidences temporelles, d'abord: au Mozambique dans les
années 1980, rappelle David Keen, les guérilleros de la Renamo (Resistência Nacional
Moçambicana) prennent ainsi soin d'attaquer les villes qui viennent juste d'être ravi-
taillées en aide. Des recoupements géographiques, ensuite: au Népal, les foyers de
l'insurrection maoïste correspondent aux districts ciblés par les programmes de déve-
loppement rural de la communauté internationale à Rapti, Bheri-Karnali, Seti et
Mahakali. À l'inverse, la rébellion ne réussit pas à s'implanter dans les régions restées
à l'écart des préoccupations des bailleurs de fonds, par exemple à Lumbini, Gandaki,
Manang et Mustang. Selon Francesca Bonino et Antonio Donini, les échecs des pro-
grammes de développement ont en fait nourri le ressentiment contre la monarchie
et projeté les masses paysannes dans les bras des maoïstes. Le basculement est par-
ticulièrement manifeste dans la vallée de la rivière Rapti, où l'aide des États-Unis,
initialement prévue pour compenser l'interdiction de la culture d'exportation de mari-
juana en 1976, a suscité de grands espoirs à la hauteur des déceptions qui ont suivi. ..
 r.;,'
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

• Au niveau international : l'aide,

une diplomatie par procuration
L:analyse des économies de guerre met ainsi en évidence l'instrumentalisation poli-
tique et militaire de l'aide par ses destinataires. À l'autre bout de la chaîne, les bailleurs
de fonds ne sont pas non plus en reste. Historiquement, la littérature académique
sur le sujet s'est d'ailleurs penchée davantage sur les manipulations politiques des
donateurs plutôt que sur celles des récipiendaires, en particulier pendant la guerre
froide, quand les puissances occidentales utilisaient leur assistance pour soutenir des
régimes alliés ou attirer des pays du camp soviétique, à l'instar du Plan Marshall en
1947 ou de l'aide américaine à l'Éthiopie marxiste au moment de la famine de 1984.
À l'analyse, il s'avère que les secours accordés à des régions en guerre ou en recons-
truction ont en fait permis de mettre en œuvre une sorte de diplomatie par pro-
curation. À l'époque, rappellent Stephen Browne, Leonard Dudley, Keith Griffin,
Stephen Kaplan, Masakatsu Kato, Robert McKinlay et al, le montant et la desti-
nation de l'aide étaient surtout conditionnés par des considérations géopolitiques,
militaires et économiques, bien plus que par les besoins de la population, la faisabi-
lité des projets ou leur efficacité en termes de développement. Hans Morgenthau, le
fameux théoricien des relations internationales, y voyait même une forme de corrup-
tion par laquelle les pays riches achetaient le ralliement des pays pauvres. À l'instar
de Robert McKinlay ou Teresa Hayter, d'autres auteurs estimaient quant à eux que
36
l'aide relevait d'une stratégie hégémonique en renforçant la position des intermé-
diaires du tiers-monde qui étaient les premiers à en bénéficier: cette « bourgeoisie
compradore » que les marxistes dénonçaient comme un instrument du capitalisme
international. Aux yeux d'analystes comme Klaus Knorr, Robert Gilpin, Robert
McKinlay et Richard Little, l'altruisme humanitaire n'était finalement qu'un motif
assez marginal de la coopération des États du Nord avec les pays du Sud.

• Coopérations étatiques et politiques étrangères

Depuis 200 1, la menace islamiste a certes remplacé le péril rouge. Les déterminants
politiques de l'aide n'en restent pas moins valides. À trente ans d'intervalle, il est
ainsi frappant de voir publier des livres qui, écrits respectivement par David Wall
en 1973 et Ian Smillie en 2004, portent des titres exactement identiques, le pre-
mier sur la coopération bilatérale des États, le second plus focalisé sur les acteurs
humanitaires privés. Si les auteurs ont changé sur la forme, le fond et leur conclu-
sion demeurent: l'aide se déploie toujours en fonction d'impératifs stratégiques.
Aujourd'hui, les décideurs occidentaux imaginent en l'occurrence que la lutte contre
la pauvreté peut contribuer à prévenir le terrorisme islamiste. À en croire le rapport
de Development Initiatives, sept des dix pays qui ont reçu le plus d'aide humani-
taire en 2007 étaient donc musulmans, à savoir, par ordre décroissant d'importance,
le Soudan, les Territoires palestiniens, l'Irak, l'Afghanistan, l'Indonésie, la Somalie
et le Pakistan. Depuis 200 1, la lutte contre le terrorisme a quelque peu bouleversé
DES RESSOURCES MATÉRIELLES ET SYMBOLIQUES

les hiérarchies à cet égard. I..:Australie, qui avait l'habitude d'investir l'essentiel de
son aide dans sa zone d'influence « naturelle» du Pacifique, a par exemple donné la
priorité à l'Mghanistan à partir du moment où elle y a déployé des troupes aux côtés
des États-Unis. Les pays occidentaux ne sont d'ailleurs pas les seuls à avoir connu
une telle évolution. Traditionnellement, la Palestine était le principal récipiendaire
de l'aide saoudienne. Mais elle a été dépassée par le Yémen en 2008, quand Riyad
a commencé à soutenir le gouvernement de Sanaa pour réprimer une insurrection
chiite à la frontière entre les deux pays.
La lutte contre le terrorisme islamiste n'est évidemment pas le seul déterminant
politique de l'aide. Des questions de visibilité et/ou de faisabilité entrent également
en ligne de compte. Selon William Trumbull, Jean-Claude Berthélemy et al., par
exemple, les États bailleurs privilégient souvent les crises les plus médiatisées, ou bien
les petits pays où leur coopération peut avoir un impact plus évident. Soucieux de
préserver leur influence, d'autres concentrent leurs efforts sur leurs anciennes colonies,
ou sur des régions géographiquement, culturellement et linguistiquement proches.
Point n'est besoin de crises liées à des conflits armés, en l'occurrence. Lorsqu'il ne
s'agit pas de sécheresses qui durent plusieurs années, la réponse à des catastrophes
naturelles comme les inondations, les incendies, les tempêtes ou les tremblements
de terre est tout aussi significative, car elle s'inscrit dans des temps courts, ce qui
permet de mieux cerner l'évolution des montants de l'aide. Güther Fink et Silvia
Redaelli proposent ainsi une lecture fondamentalement politique de la ventilation 37
géographique de l'assistance américaine, britannique, allemande, japonaise et nor-
végienne à des victimes de 270 cataclysmes recensés de la sorte sur la période 1992-
2004. À les en croire, les États bailleurs n'ont d'ailleurs pas favorisé leurs alliés, mais
les pays qui ne votaient pas comme eux à l'Assemblée générale des Nations Unies21 .
Très étudiée par les chercheurs, l'aide américaine est un classique du genre en la
matière, car ses ressorts financiers et politiques sont clairement assumés. Au sortir
de la Seconde Guerre mondiale, elle a d'abord servi à endiguer la menace commu-
niste et liquider les surplus agricoles en vue d'éviter un ralentissement de l'activité
économique aux États-Unis. À présent, selon Michael Dobbs et LeifWenar, elle
continue de bénéficier en priorité à des compagnies américaines, qui captent 80 %
des contrats et subventions de l'agence de coopération USAlD. En 2003, on esti-
mait que sur cinq dollars d'aide, quatre revenaient aux États-Unis sous forme de
prestations de services ou d'exportations vers les pays en développement. À travers
la coopération outre-mer, l'objectif est également de propager le modèle d'une éco-
nomie de marché, de garantir la liberté de commerce et de défendre les intérêts mili-
taires de Washington. Depuis la fin de la guerre froide, constate Steven Hook, l'aide
américaine reste ainsi déterminée par des considérations sécuritaires et stratégiques

(21) Voir aussi Drury, Cooper, Oison, Richard Stuart et Van Belle, Douglas [mai 2005], "The poli-
tics of humanitarian aid: US foreign disaster assistance, 1964-1995", Journal of Polit/cs. vol. 67,
n° 2, p. 454-73.
 ( .LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

f'
qui doivent peu aux efforts de démocratisation et de promotion des libertés civiques
des pays en développement. Selon Clair Apodaca et Michael Stohl, il est même pos-
sible qu'en dépit de la rhétorique progressiste des administrations démocrates, les
Présidents Jimmy Carter et Bill Clinton aient été encore moins sensibles que leurs
homologues républicains au respect des droits de l'homme dans les régions ciblées
par leur aide. Dans tous les cas, la répartition géographique des engagements finan-
ciers de la coopération américaine ne correspond pas aux niveaux de pauvreté ni à
l'urgence des besoins des différentes régions concernées.
En 2006, relève Giles Bolton, les principaux récipiendaires de l'aide de Washington
étaient, par ordre décroissant d'importance, Israël, l'Égypte, l'Irak, le Soudan, le
Pakistan, la Colombie, la Jordanie et l'Éthiopie, cette dernière étant la seule à faire
aussi partie du groupe des dix pays les plus pauvres du monde. En 1980, ajoutent
Frances Moore Lappé et al., Israël et l'Égypte étaient déjà en tête de liste; parmi les
huit qui suivaient, on trouvait le Portugal et seulement quatre, l'Inde, l'Indonésie,
le Bangladesh et le Pakistan, répondaient aux critères des pays à faible revenu tels
que définis à l'époque par la Banque mondiale...
D'un point de vue plus conjoncturel, l'aide américaine a également pu obéir à des
considérations très ponctuelles, par exemple lorsque des États du tiers-monde deve-
naient membres du Conseil de sécurité de l'ONU. D'après l'étude de Lyana Kuziemko
et Éric Werker, les montants accordés ont alors augmenté en moyenne de 59 % sur
38 la période 1946-2001, contre 8 % pour ce qui concernait les agences spécialisées
des Nations Unies, en particulier l'UNICEF, où Washington avait traditionnelle-
ment une grande influence. De telles évolutions étaient parfaitement identifiables
dans le temps; en effet, les États qui n'étaient pas membres permanents du Conseil
de sécurité avaient statistiquement peu de chances d'y siéger et n'étaient, de toute
façon, pas autorisés à y rester pendant deux mandats consécutifs. De plus, les enga-
gements financiers de la coopération américaine revenaient à leur niveau antérieur
aussitôt que le pays considéré perdait sa place au Conseil de sécurité, tandis qu'ils
explosaient lorsque des événements importants conduisaient la Maison-Blanche à
user de toute son influence pour essayer de faire voter des résolutions en sa faveur,
notamment en vue de justifier son intervention militaire en Irak en 2003.
Reste évidemment à savoir si l'assistance de Washington n'a pas aussi augmenté parce
que les nouveaux États membres du Conseil de sécurité de l'ONU se trouvaient en
meilleure position pour relayer leurs besoins auprès de la communauté internatio-
nale. Les pays en développement ne sont pas passifs. Laide se négocie au moins à
deux; elle ne répond pas seulement à l'agenda politique des bailleurs de fonds. Or,
les États récipiendaires ne sont pas les derniers à instrumentaliser l'assistance des pays
riches. Pour Anatole Collinet-Makosso et al., par exemple, les gouvernements afri-
cains se doivent d'assigner une fonction diplomatique à l'aide humanitaire. D'une
manière générale, les pays du Sud peuvent parfaitement jouer un guichet contre
l'autre pour défendre leurs intérêts. Ainsi, remarque Tony Killick, ils ont su retarder
DES RESSOURCES MATÉRIELLES ET SYMBOLIQUES

ou dévoyer les plans d'ajustement structurel de la Banque mondiale en s'arrangeant

avec le FMI. Bien souvent, ajoute Anneke Dijkstra, les réformes économiques et
administratives souhaitées par les bailleurs ont d'ailleurs été mises en place à cause
de pressions internes bien plus qu'externes.
Il convient à cet égard d'envisager la dimension politique de l'aide sous l'angle des
donateurs comme des destinataires. Jouant de la force des faibles, les pays du Sud
ne sont pas absents de la négociation22 . Il serait très réducteur d'imaginer que leur
politique étrangère et intérieure est complètement déterminée par l'offre de la com-
munauté internationale. Les Occidentaux surestiment souvent leur influence en
négligeant la capacité des pays pauvres à les manipuler: un biais qui reflète sans
doute le sentiment de supériorité des bailleurs institutionnels. Le bilan n'est certes
pas facile à établir. Eugene Wittkopf et Kul Rai estiment ainsi que l'aide américaine,
pour reprendre cet exemple, a permis d'acheter des voix à l'ONU. D'après l'étude
de Te-Yu Wang, qui porte sur 65 pays en développement de 1984 à 1993, l'aug-
mentation des engagements financiers de Washington s'est effectivement traduite
par des votes favorables aux États-Unis dans 20 % des cas en moyenne: un « taux
de coïncidence» qui est même monté à 55 % si l'on n'analyse que les résolutions
concernant directement la Maison-Blanche. Charles Kegley, Steven Hook, Edwin
Sexton et Terence Decker affirment cependant le contraire. D'après Paul Mosley,
les statistiques montrent que les niveaux d'aide n'ont guère influencé le vote des
pays récipiendaires aux Nations Unies du temps de la guerre froide. Championne 39
du non-alignement, l'Inde, en particulier, a joué la carte de l'URSS contre les États-
Unis pour obtenir une coopération de part et d'autre tout en échappant aux condi-
tionnalités militaires et diplomatiques de ses bailleurs23 •
En étudiant la ventilation géographique des ONG américaines financées sur fonds
privés, des chercheurs comme Tim Büthe et al. en concluent alors que les logiques
des coopérations bilatérales et internationales ne seraient en fait pas déterminées par
des considérations politiques et économiques. Même si les pays les plus pauvres ne
sont pas les principaux bénéficiaires de l'aide, les partisans de cette école de pensée
constatent que les bailleurs échouent souvent à imposer leurs conditionnalités. Les plus
gros récipiendaires de l'assistance internationale, font-ils observer, ne correspondent

(22) Les grands bailleurs de fonds de la coopération Sud-Sud, telles l'Arabie saoudite ou la Chine,
ne sont d'ailleurs pas non plus exempts de toute considération politique. Comparée aux pays occi-
dentaux, leur aide passe moins par des canaux multilatéraux et se concentre davantage sur des
espaces régionaux bien précis, souvent choisis en fonction d'intérêts stratégiques de proximité. Cf.
Developmentlnitiatives [201 0], Global humanitarian assistance report 2010, Londres, Development
Initiatives, p. 40. Voir aussi Whitfield, Lindsay (ed.) [2009J, The politics of aid: African strategies for
dealing with donors, Oxford, Oxford University Press, 401 p.
(23) Concernant les résolutions où les États-Unis et J'URSS se sont opposés, par exemple, New
Delhi a voté 38 fois dans le camp de Moscou et seulement 19 fois dans celui de Washington
entre 1958 et 1962. Cf. Eldridge, Philip John [1969], The politics of foreign aid in India, Londres,
Weidenfeld & Nicolson, p. 203.
 r
,1
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

pas non plus aux États où les bailleurs ont leurs intérêts économiques et commer-
ciaux. Dans tous les cas, les calculs destinés à promouvoir l'intérêt national du pays
donateur sont de toute façon trop compliqués pour avoir des chances d'aboutir. À
en croire Alain Noël, Jean-Philippe Thérien, Louis-Marie Imbeau et Robert Wood,
les coopérations outre-mer reflètent davantage les pratiques et les politiques sociales
des États-providences, qui sont les plus généreux. D'après John White, elles s'inscri-
vent également dans des logiques historiques qui tiennent à une présence coloniale
ou à la rigidité bureaucratique d'agences désireuses de continuer les programmes
entamés à la suite d'une catastrophe naturelle majeure. Traditionnellement, une
bonne partie de l'aide belge va ainsi à son ancienne colonie du Congo, quoi qu'il en
soit par ailleurs du potentiel minier de ce pays.
Les thèses qui nient l'instrumentalisation de l'assistance internationale sont cepen-
dant assez rares. Les réalistes, en particulier, se méfient des proclamations altruistes
et héroïques de la geste humanitaire. Le découplage observé entre les principaux par-
tenaires commerciaux et les destinataires de l'aide ne suffit pas pour convaincre du
désintéressement des pays donateurs. En effet, les programmes de coopération sont
également l'occasion d'ouvrir de nouvelles filières dans des régions avec lesquelles,
précisément, les bailleurs de fonds entretiennent peu de relations économiques. De
plus, la posture purement symbolique de l'assistance internationale n'est pas négli-
geable. Le besoin de démonstration de puissance explique dans une large mesure
40 l'intérêt porté par les États-Unis à des pays stratégiquement insignifiants comme la
Somalie lors de la famine de 1992, à une époque où Washington voulait affirmer
son nouveau rôle de gendarme mondial. Dans le même ordre d'idées, la France a
toujours été soucieuse d'assurer son rayonnement culturel. Son dispositif de coopé-
ration, expliquent Jean-Sébastien Rioux et Douglas Van Belle, a donc privilégié les
pays d'Afrique francophone, notamment ceux dont les crises étaient mieux couvertes
par le journal Le Monde, sans doute parce que les gouvernements en place croyaient
ainsi mieux répondre aux attentes de leur opinion publique.
Dans tous les cas, une lecture économique et géopolitique de l'aide en fonction des
marchés ou des ressources naturelles des régions ciblées s'avère pour le moins réduc-
trice. Un sentiment de culpabilité peut également animer les motivations des pays
bailleurs. Dans les années 1960, par exemple, un des premiers bénéficiaires de l'aide
de l'Allemagne fédérale a été Israël, comme une sorte de compensation pour l'Ho-
locauste. De ce point de vue, la coopération de Bonn a été assez différente de celle
du Japon, autre pays vaincu qui, lui, a effectivement instrumentalisé son aide à des
fins économiques. Au milieu des années 1950, Tokyo s'est ainsi lancé dans la coo-
pération pour le développement afin de régler ses réparations de guerre et de pro-
mouvoir son industrie dans le cadre de contrats qui lui ont permis d'exporter son
savoir-faire, quitte à laisser ses entrepreneurs déterminer les projets à mener.
DES RESSOURCES MATÉRIELLES ET SYMBOLIQUES

• Assistances internationales et politiques

intérieures
Autre point d'importance, les considérations de politique intérieure jouent aussi un
rôle non négligeable. À partir de 2004, soutient par exemple Alex de Waal, l'em-
pressement de Washington à secourir les populations du Darfour vient de ce que la
crise du Soudan constitue un des derniers terrains d'entente entre Républicains et
Démocrates en vue de rehausser le prestige moral des États-Unis après leur désastreuse
intervention militaire en Irak. D'une manière générale, rappellent Vernon Ruttan et
Paul Mosley, la coopération américaine doit tout à la fois répondre aux exigences du
Département d'État, qui cherche à privilégier les régimes amis, et du Congrès, qui
veut satisfaire divers lobbies d'électeurs: les agriculteurs soucieux d'écouler leurs sur-
plus, les communautés ethniques désireuses d'assister leur pays d'origine, les milieux
industriels préoccupés par leurs parts de marché à l'exportation, etc. Bien entendu,
de telles demandes sont parfois contradictoires, ce qui brouille le sens politique de
l'aide engagée au nom des États-Unis. Certains en concluent un peu vite que les
déterminants de l'assistance humanitaire seraient donc déliés de toute considération
liée à la défense de l'intérêt national, alors même que, précisément, ils répondent à
des contraintes complexes et difficiles à décrypter.
Parce qu'elle caracole en tête des États qui consacrent la plus grosse part de leur pro-
duit national brut à l'aide internationale, la Norvège constitue un cas d'école en la
41
matière. À sa manière, elle démontre en effet que même les pays les plus « généreux»
et les plus « désintéressés» ont dû composer avec la raison d'État et la logique du
marché. Contrairement aux dispositions de la coopération américaine, Oslo n'oblige
certes pas les ONG qu'il finance à acheter des produits fabriqués en Norvège: depuis
1979, la promotion des intérêts commerciaux du pays passe plutôt par le Norfund,
une structure qui garantit et subventionne les investissements des entreprises nor-
végiennes à l'étranger. Cependant, la Chambre de commerce identifie les fournis-
seurs chargés d'approvisionner les stocks de matériel humanitaire financés par le
ministère des Affaires étrangères et gérés par une association parapublique, le NRC.
Historiquement, explique Olav Stokke, une rapide rétrospective de la coopération
norvégienne révèle également d'importants enjeux de politique intérieure et exté-
rieure. Parce que la majorité au pouvoir s'était divisée à propos de l'adhésion du pays
à l'OTAN en 1949, le gouvernement travailliste de l'époque a d'abord financé une
aide au service de la paix afin de se réconcilier avec l'aile gauche et pacifiste du parti.
N'étant elle-même indépendante que depuis 1905, la Norvège a ensuite entrepris de
soutenir les luttes anticoloniales en Afrique. Au risque de contrevenir à ses intérêts
diplomatiques, elle s'est notamment engagée en faveur des mouvements de libéra-
tion dans les colonies portugaises, alors même que le Portugal était son allié au sein
de l'OTAN. Malgré le contexte de la guerre froide, elle a également soutenu des gué-
rillas reconnues par l'URSS et armées par les pays membres du Pacte de Varsovie, à
savoir l'ANC d'Afrique du Sud, la SWAPO de Namibie, la ZAPU du Zimbabwe,
le FRELIMO du Mozambique, le MPLA d'Angola et le PAIGC au Cap-Vert. À
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.
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

l'occasion, elle a aussi aidé des organisations considérées comme proches de la Chine
maoïste, tels la ZANU et le PAC en Afrique australe. Il est intéressant à cet égard
de noter que de tels « partenariats" se sont développés sous couvert d'aide humani-
taire à travers des ONG qui, comme la NCA ou la NPA, ont permis à la diplomatie
norvégienne de soutenir discrètement les guérilleros de l'ANC en Afrique du Sud,
de l'EPLF en Éthiopie et de la SPLA au Soudan. C'est seulement depuis la fin de la
guerre froide et des luttes de libération nationale qu'Oslo a recentré sa coopération
sur les États baltes et l'ex-URSS pour d'évidentes raisons de proximité géographique
et stratégique, mais toujours par le biais d'entités « privées ,,24.

• Des changements de forme

mais pas de fond
Aujourd'hui, on serait finalement bien en peine de savoir si l'aide des pays riches est
plus politique. Les expériences passées montrent que les procédures d'assistance à des
personnes en détresse ont toujours répondu à des questions de pertinence stratégique
et de faisabilité. Qu'il s'agisse d'initiatives étatiques ou privées, elles n'ont jamais pu
établir leurs priorités en fonction de la seule évaluation de l'intensité des besoins, y
compris au niveau national, lorsque l'Angleterre victorienne du XIXe siècle voulait
conforter l'ordre social en privilégiant les « pauvres méritants" et capables de rentrer
42 dans le rang. Aujourd'hui encore, souligne Roberto Belloni, l'aide se heurte à des
contradictions d'ordre structurel de ce point de vue. Si on lui applique des critères
de faisabilité, elle devrait aller en priorité aux États les moins corrompus et les plus
transparents, qui sont davantage susceptibles d'en faire bon usage. Mais elle présen-
terait alors l'inconvénient d'accentuer les disparités existantes en ignorant délibéré-
ment les régions les plus nécessiteuses, qui sont généralement celles où la traçabilité
de l'assistance internationale est la plus difficile à mettre en œuvre.
En réalité, il faut bien admettre que l'on manque d'indicateurs pour mesurer le degré
de politisation de l'aide. Pour démontrer que Washington chercherait davantage à
instrumentaliser les organisations humanitaires, Sami Makki affirme par exemple
que l'agence de coopération américaine USAID aurait recentré ses financements
sur une poignée d'ONG plus ou moins inféodées au Pentagone. Mais rien ne dit
qu'un tel phénomène de concentration oligopolistique témoignerait d'une reprise
en mains de l'aide par les stratèges de la Maison-Blanche. De plus, les chiffres ne
confirment pas la tendance. Au contraire, les dix plus grosses ONG américaines ne
captent plus que 50 % de la rente humanitaire aujourd'hui, contre 90 % dans les
années 1980. En d'autres termes, le marché est devenu de plus en plus compétitif

(24) Créée en 1986, la Fondation Bellona a ainsi financé à Saint-Pétersbourg le Centre écologique
des droits de l'homme d'Alexandre Nikitine, un ancien capitaine de vaisseau de la Marine sovié-
tique à qui elle avait commandé un rapport sur les dangers de contamination des sous-marins
nucléaires de la flotte du Nord; ledit rapport devait valoir à son auteur une accusation d'espion-
nage et dix mois de prison préventive en 1996...
DES RESSOURCES MATÉRIELLES ET SYMBOLIQUES

et diversifié. À en croire James Fearon et Robert Gorman, le nombre d'ONG finan-

cées par l'USAID est ainsi passé de 40 à 531 entre 1982 et 2004. Parallèlement, les
deux plus importantes d'entre elles, CARE et CRS, ne recevaient plus que 27 % des
fonds versés par la coopération américaine à des ONG de solidarité internationale
en 2003, contre 79 % en 1976 25 ,
Le pourcentage de subventions publiques dans le budget d'une organisation huma-
nitaire ne suffit pas non plus pour apprécier la marge de manœuvre d'une asso-
ciation. En diversifiant sa base financière, une ONG peut parfaitement essayer de
jouer un guichet contre l'autre pour se ménager un espace de liberté opérationnel
et échapper à la mainmise d'un seul gouvernement, quitte à cumuler les contrats 26 •
Encore faut-il que ce taux de diversification ait un sens sur le plan politique. En Irak
à partir de 2003, être financé tout à la fois par les gouvernements américain, britan-
nique et australien ne garantit aucune marge de manœuvre puisque ces trois pays
font partie de la même coalition. De ce point de vue, la proportion de fonds dédiés
(earmarked) est un indicateur plus pertinent, car il met en évidence les condition-
nalités géographiques et thématiques des bailleurs qui soutiennent tel ou tel pro-
gramme dans telle ou telle région du monde. Le problème est que les organisations
humanitaires publient très rarement des informations aussi sensibles.
Faute de données précises, il convient donc d'étudier au cas par cas la relation
financière des ONG internationales avec leur pays de siège. À en croire John Clark,
celles-ci seraient de plus en plus dépendantes des subventions publiques, qui ont 43
augmenté beaucoup plus vite que les dons provenant de particuliers ou du secteur
privé. Au cours des trente dernières années, la formidable croissance budgétaire des
ONG humanitaires aurait ainsi été portée par l'implication grandissante des États,
notamment en Europe, où le milieu associatif est moins habitué qu'aux États-
Unis à être financé par le secteur privé. Depuis une dizaine d'années, il est cepen-
dant possible que la situation ait changé. Les chiffres recueillis par l'Observatoire
de l'action humanitaire, par exemple, ne confirment pas une telle corrélation sur la
période 1998-2007 (voir graphique, p. 44). Tirés des rapports d'activité des sec-
tions américaine, belge, française, norvégienne et suisse de MSF, ainsi que d'Oxfam
(Canada, Espagne, États-Unis, Pays-Bas, Québec, Grande-Bretagne, Australie), du
CICR (Suisse), de MERLIN et ASI (Grande-Bretagne), d'ACTED, du Comité
catholique contre la faim et pour le développement, du Comité français pour la soli-
darité internationale, de Frères des hommes, de la FIDH, du Secours populaire fran-
çais, de Médecins du monde, de Première Urgence et de Pharmaciens sans frontières
(France), de Handicap international (France, Belgique), d'Avocats sans frontières et
de SOS Faim (Belgique), de NCA et du NRC (Norvège), ils ne révèlent aucun lien

(25) USAID [2004], 2005 va/untary fareign aid pragrams. Report of va/untary agencies engaged in
averseas relief and deve/apment (the Va/Ag report), Alexandria (VA), Dimensions International, 185 p.
(26) En France, une loi de 1945 avait ainsi prévu d'interdire aux associations de recevoir des sub-
ventions de plus d'un seul service de l'État. Mais elle n'a jamais été appliquée.
 r'1 5 HUMANITAIRES DANS LA GU[RRE

entre la croissance budgétaire de ces organisations et l'évolution du pourcentage de

leurs financements publics. Au contraire, l'année exceptionnelle qui a suivi le tsu-
nami asiatique de la fin 2004 a plutôt été marquée par une augmentation conjonc-
turelle des dons provenant de particuliers et du secteur privé.

l'évolution du budget et des sources de financement des associations de solidarité

internationale (chiffres arrondis à partir des rapports d'activité du CICR et de 29 DNG,
1998-2007)

Budget en millionsd'€ % fonds publics

2600 55

2400 50

2200 45

2000 40

1800 35

44 1600 30

1400 25

1200 , 20
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Source: [Link] - graphique réalisé avec l'aide de Ghislain Bemais.

Un double constat s'impose à la lecture de ces chiffres. D'abord, les montants consa-
crés à des actions dites humanitaires ne cessent d'augmenter, même si les besoins
d'urgence sont, par essence, plus volatils et irréguliers que l'aide publique au déve-
loppement, qui dépend moins de la conjoncture et des crises. Ensuite, les ONG de
solidarité internationale ont réussi à constituer des fonds de réserve pour parer au
plus pressé et essayer d'échapper aux contraintes des financements publics. Notre
hypothèse est que les subventions des années 1990 ont en fait permis d'amasser
ce trésor de guerre; en d'autres termes, c'est l'argent des pouvoirs publics qui a
en quelque sorte été « privatisé» après avoir été placé sur des comptes rémunérés.
rétude d'Éric Werker et Faisal Ahmed consacrée aux ONG américaines confirme
d'ailleurs la tendance. Depuis 1989, constatent-ils, la croissance budgétaire des orga-
nisations de solidarité internationale basées aux États-Unis a été supérieure à celle
des subventions publiques. Or, une pareille augmentation ne provient pas des dons
DES RESSOURCES MATÉRIELLES ET SYMBOLIQUES

des particuliers ni du mécénat des entreprises, qui n'ont pas crû dans des propor-
tions similaires, mais de la vente de produits et de services, qui ont ainsi contribué
à « marchandiser » l'aide.
À la marge, on peut certes arguer que l'échantillon retenu par l'Observatoire de
l'action humanitaire n'est pas représentatif. Après tout, il s'agit quasi exclusivement
de grosses ONG qui comptent parmi les plus transparentes, les seules, en tout cas, à
publier régulièrement des données sur leurs budgets. De plus, il est possible qu'une
analyse recentrée sur les seules associations américaines donnerait des résultats sensi-
blement différents car, selon Alan Thomas, celles-ci brassent des montants plus élevés
et elles sont généralement réputées bénéficier d'une plus forte proportion de finance-
ments privés, ce qui fait baisser d'autant le pourcentage moyen de fonds publics dans
les ressources des ONG au niveau mondial. I..:étude d'Éric Werker et Faisal Ahmed
montre d'ailleurs que les organisations de solidarité internationale basées aux États-
Unis dépendent de moins en moins des subventions publiques, qui ne représentaient
plus qu'un quart de leur budget en 2004, contre trois cinquièmes en 1964. Enfin,
les chiffres recueillis par l'Observatoire de l'action humanitaire mettent en évidence
une corrélation entre les ressources financières, la transparence et les domaines d'ac-
tivité des associations analysées. Ainsi, les ONG les plus « riches» sont celles qui
sont spécialisées dans les soins médicaux ou l'aide alimentaire, et elles ont davan-
tage tendance à publier leurs comptes, peut-être parce qu'elles en ont les moyens ou
parce qu'elles subissent plus de pressions en ce sens. Les ONG de défense des droits 45
de l'homme, en revanche, sont beaucoup plus pauvres, sans doute parce que leurs
activités d'investigation et de communication nécessitent moins de fonds que pour
distribuer des vivres ou gérer un hôpital.
I..:hétérogénéité du mouvement humanitaire oblige en fait à relativiser l'impression
d'une politisation ou, au contraire, d'une dépolitisation des associations de solida-
rité internationale par rapport aux États. Des organisations à but non lucratif ont su
garder une marge de manœuvre afin de ne pas se cantonner à un rôle d'exécutant ou
de sous-traitant des gouvernements. Il convient donc d'éviter les amalgames. Pour
Gordon Cumming, par exemple, les différences tiennent davantage à la spécialisa-
tion des ONG : à l'en croire, les « urgentistes » dépendraient moins des subventions
publiques que les « développementalisres », dont les États financent les programmes
dans des contextes politiques plus stables. Plutôt que d'analyser les ressources bud-
gétaires des opérateurs, Peter Walker et Daniel Maxwell préfèrent quant à eux dis-
tinguer les organisations humanitaires en fonction de leurs philosophies d'action.
Leur typologie comprend ainsi: les « dunantistes » qui, tel MSF, se réclament du
principe de neutralité énoncé par Henry Dunant; les « wilsoniens » qui, à l'instar
de CARE, se veulent pragmatiques et acceptent davantage de coopérer avec les
autorités; les « solidaristes » qui, comme la NPA, privilégient le partenariat avec les
populations du Sud et prennent parti dans les conflits; les « confessionnels », enfin,
dont l'approche religieuse va parfois jusqu'au prosélytisme. Au final, il s'avère que
seules des monographies permettent vraiment d'apprécier le positionnement poli-
tique des associations de solidarité internationale au cas par cas, ce que démontre le
 r 1
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

chapitre suivant. Malgré la récurrence de certains éléments, la diversité des crises et

des contextes empêche de généraliser indûment. Parmi les nombreuses manifesta-
tions des usages politiques de l'aide, le « détournement }) de l'assistance internatio-
nale, en particulier, prend des formes très variées d'un conflit à l'autre.

46
UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE: CAS D'ÉTUDES

Une perspective historique ·

cas d'études
L'instrumentalisation des organisations humanitaires est particulièrement évidente
dans les économies de guerre, même si elle n'épargne pas les secouristes appelés à
intervenir dans d'autres types de situations. Les cas analysés ci-dessous montrent
que le « détournement » politique de l'aide transcende les lignes de fractures entre
le Sud et le Nord, l'Est et l'Ouest, le monde industrialisé et les pays en voie de déve-
loppement. Le phénomène s'observe aussi sur des terrains européens, pas seulement
africains, latino-américains ou asiatiques. En outre, il concerne bien autant les des-
tinataires que les bailleurs de fonds de l'aide. En revanche, son impact sur le cours
des guerres varie en fonction de nombreux déterminants qui sont à la fois d'ordre
économique, diplomatique, social, géographique et militaire.
À travers le siècle passé, l'intervention d'organisations humanitaires occidentales
constitue le point commun qui réunit les cas d'études présentés ici, de la famine 47
de 1922 en Russie à la Somalie d'aujourd'hui, en passant par la guerre du Biafra en
1968, la crise du Cambodge en 1979, le Liberia des années 1990 ou le Sud-Soudan
de 1983 à 2005. Les pays et les périodes analysés présentent néanmoins des diffé-
rences importantes. Leur sélection doit beaucoup à leur portée historique et à leur
renommée dans les cercles humanitaires: la famine en Russie parce qu'on y a stig-
matisé l'instrumentalisation des « idiots utiles »; la sécession biafraise parce qu'on y
a développé le concept d'une ingérence« sans-frontiériste »; la crise cambodgienne
parce qu'elle a catalysé jusqu'à l'extrême les tensions Est-Ouest; le chaos libérien
parce qu'il a symbolisé l'irrationalité des conflits armés au sortir de la guerre froide;
la partition soudanaise parce qu'elle s'est étalée sur plusieurs décennies et a fini par
devenir un réceptacle majeur de l'assistance internationale; l'implosion somalienne,
enfin, parce qu'elle reste un cas d'école, décrié comme un véritable cimetière de l'aide.

• La famine de 1921·1923 en Russie

La famine qui ravage la Russie et l'Ukraine de 1921 à 1923 illustre bien les enjeux
politiques des secours dans des situations d'urgence, tant pour leurs destinataires
que pour leurs bailleurs. À l'époque, l'aide alimentaire américaine est en effet uti-
lisée par Washington pour essayer d'établir des passerelles de dialogue avec Moscou
alors que les revers militaires des tsaristes ont convaincu les États-Unis de la pérennité
 r
'/
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

du régime bolchevique. Mais les distributions de vivres permettent aussi de conso-

lider le pouvoir. En conséquence, les organisations humanitaires américaines se
trouvent jouer un double jeu: celui de Washington pour essayer de pénétrer le
marché russe et endiguer la menace révolutionnaire en Europe centrale, d'une part,
et celui de Moscou en vue de renforcer le pouvoir bolchevique, de rétablir l'ordre et
de contrôler la population en mettant la main sur l'aide des pays capitalistes, d'autre
part. Rétrospectivement, ces opérations allaient d'ailleurs illustrer le concept d'« idiot
utile ». Attribuée sans preuves à Lénine, l'expression a connu son heure de gloire du
temps de la guerre froide; elle désigne aujourd'hui les humanitaires qui, de bonne
foi, font naïvement le jeu des belligérants ou des dictatures.

• La diplomatie humanitaire des États-Unis

Concernant la Russie, le propos n'est évidemment pas d'étudier les causes de la famine
et la chronologie des événements qui devaient conduire les « Rouges» à vaincre défini-
tivement les « Blancs ». Rappelons simplement le contexte où interviennent les orga-
nisations humanitaires américaines. Déjà très désorganisée au sortir de la Première
Guerre mondiale en 1918, l'agriculture de la Russie avait été laminée par le blocus
allié, la guerre civile et les tentatives de collectivisation communiste. Or, les services
sociaux de l'État n'étaient pas non plus en mesure de fonctionner convenablement.
48 Quant aux initiatives privées, elles avaient été durement réprimées, à commencer par
les œuvres de l'Église orthodoxe. Actives pendant la Première Guerre mondiale, les
organisations caritatives issues de la noblesse ou des municipalités zemstvos avaient
été balayées par la Révolution, tandis que la Croix-Rouge russe s'était scindée en
deux factions, l'une nationalisée, l'autre partie en exil l . Autrement dit, la capacité
de réponse locale à une crise alimentaire était extrêmement faible lorsque la famine
s'est précisée et a commencé à prendre de l'ampleur en 1921.
À l'époque, les intervenants extérieurs ne sont pas non plus légion pour essayer d'aider
la paysannerie russe. Défaites, les puissances centrales sont hors-jeu. La France, qui
est tout occupée à sa propre reconstruction, et le Royaume-Uni, qui gère diffici-
lement l'expansion de son empire colonial, n'ont pas non plus les moyens d'en-
voyer des secours sur place, même si leurs Croix-Rouges interviennent brièvement.
Parmi les Alliés, seuls les États-Unis ont la capacité de projeter un véritable dispo-
sitif d'assistance à l'intérieur de la Russie profonde. Washington n'a d'ailleurs pas
attendu la famine pour mettre en œuvre une diplomatie humanitaire. Peu avant la
fin de la Première Guerre mondiale, le dialogue est d'abord passé par l'entremise
de la Croix-Rouge américaine, l'ARC, et des Unions chrétiennes de jeunes gens, la

(1) Pichon-Bobrinskoy, Olga [20081, " La structuration du champ humanitaire autour des réfu-
giés de l'Empire russe (1915-1917)", in Forcade, Olivier et Nivet, Philippe (dir.), Les réfugiés en
Europe du xvr' au xX' siée/es: actes du colloque du Centre d'histoire des sociétés, des sciences
et des conflits de l'Université de Picardie Jules- Verne tenu à Amiens les 23 et 24 mars 2007, Paris,
Nouveau Monde, p. 143-166.
UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE: CAS O'ËTUOES

YMCA, deux organisations qui allaient ensuite accompagner le contingent envoyé

par les États-Unis combattre au côté des Blancs dans les régions d'Archangelsk, puis
de Vladivostok à partir de septembre 1918.
Pour Washington, qui a reconnu le régime révolutionnaire aussitôt après la chute
du tsar, l'objectif est initialement de sonder le prince Georgy Lvov pour savoir si la
Russie va continuer la guerre contre l'Allemagne. Le secrétaire général du Conseil
international des YMCA américaines, John Mott, est ainsi envoyé à Moscou par le
Président Woodrow Wilson dans le cadre d'une mission spéciale qui, en mai 1917,
essaie de convaincre les nouveaux dirigeants de poursuivre le combat. Les États-
Unis, entrés en guerre contre l'Allemagne en avril 1917, craignent en effet que
Berlin profite des troubles en Russie pour dégarnir son front oriental et transférer
des troupes vers la France. Présente à Saint-Pétersbourg depuis septembre 1900, la
YMCA américaine offre un canal de communication fort utile, car elle a été auto-
risée à ouvrir des foyers de soldats et à mener des activités sociales en milieu mili-
taire. Nonobstant les prétentions évangélistes et humanitaires de l'organisation, le
message qu'elle transmet aux autorités est tout à fait explicite: lors d'un discours en
date du 27 juin 1917, John Mott encourage publiquement les Cosaques à voter la
poursuite de la guerre contre l'Allemagne.
L'ARC, quant à elle, n'est pas en reste: elle ouvre un bureau à Petrograd en août 1917,
puis à Moscou dans la foulée de la révolution bolchevique en mars 1918. La Croix-
Rouge américaine, qui a approché les partisans d'Alexandre Kerenski, cherche à faire 49
miroiter la promesse d'une aide humanitaire en échange de débouchés commer-
ciaux et de la poursuite des combats contre l'Allemagne 2 . Dans ses rangs, on relève
par exemple la présence de diplomates comme Raymond Robins, qui, à Moscou
en novembre 1917, essaie de négocier avec Vladimir Illitch Oulianov « Lénine» et
Léon Trotski la reprise des opérations militaires contre Berlin. La composition de la
Croix-Rouge américaine en Russie est révélatrice: l'organisation ne compte quasi-
ment pas de civils; elle comprend surtout des officiers qui se comparent eux-mêmes
à une « armée haïtienne », faute de soldats! Entièrement financée par le directeur de
la Federal Reserve Bank à New York, William Boyce Thompson, la mission de l'ARC
à Petrograd, en particulier, paraît bien éloignée des préoccupations humanitaires.
Elle ne rend pas de comptes au siège de la Croix-Rouge américaine à Washington
et sert en fait de couverture à un lobby qui presse la Maison-Blanche de reconnaître
le gouvernement révolutionnaire et de lui accorder des prêts pour pouvoir com-
mercer avec les bolcheviks. La dimension politique du projet est d'ailleurs telle
que, dégoûtés, les sept médecins envoyés sur place démissionnent bien vite, à com-
mencer par leur responsable, Frank Billings, un professeur de médecine de l'uni-
versité de Chicago qui est remplacé par des confrères moins regardants, Raymond
Robins, puis Allen Wardwell.

(2) Sutlon, Antony [1974J. Wall Street and the bolshevik revolution, New Rochelle (NY). Arlington
House.
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LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Les secours déployés à l'occasion de la famine de 1921 répondent à des intérêts tout
à la fois commerciaux et stratégiques. La grande figure du moment est alors Herbert
Hoover, un riche homme d'affaires qui a supervisé la création en 1919 d'une agence
spécialisée et paraétatique, l'ARA. Directeur de la Grain Corporation aux États-Unis,
il avait des intérêts dans la Russie tsariste, ce qui le rendait suspect d'aider les bol-
cheviks en vue d'obtenir une concession minière dans l'Oural. Devenu ministre du
Commerce, il obtint que, à partir de décembre 1921, Washington finance officiel-
lement l'ARA, organisme de droit privé, pour écouler les surplus de l'armée et éviter
une crise de l'agriculture américaine. Impliqué en 1915 dans l'organisation des secours
à destination de la Belgique occupée par les Allemands, Herbert Hoover avait déjà
réussi à déroger au blocus des Alliés pour ravitailler les prisonniers de guerre russes
en Allemagne, en Autriche et en Hongrie en 1918; élu Président des États-Unis
en 1928, il poursuivra ensuite sa carrière « politico-humanitaire" de 1937 à 1947
en supervisant la distribution de l'aide alimentaire américaine en Asie, d'abord en
Chine, puis dans d'autres pays de la région au sortir de la Seconde Guerre mondiale3.
En Russie, après la révolution bolchevique, l'ARA a en fait commencé par assister
les « Blancs ». De la même façon que Herbert Hoover était intervenu pour endiguer
la menace communiste en Hongrie en 1918, elle a distribué aux contre-révolution-
naires des vivres, des vêtements et du carburant à un moment critique, lors d'une
offensive en vue de reprendre Petrograd aux bolcheviks en 1919. Par la suite, l'ARA
50 doit cependant admettre la défaite des Blancs et composer avec le nouveau régime
au pouvoir à Moscou. La famine lui donne l'occasion de revenir sur le devant de la
scène, cette fois du côté soviétique. À l'instar de l'ARC à Petrograd en 1917, l'ARA
fait alors office de consulat américain à Moscou en 1921. Sur place, elle est enca-
drée par d'anciens officiers de la Première Guerre mondiale. Responsable de la dis-
tribution des secours américains en Arménie en 1919, le directeur de ses opérations,
le colonel William Haskell, a ainsi commandé le 6g e régiment de combat contre les
Allemands en 1917. Ce sont par ailleurs des destroyers de la Navy qui escortent les
bateaux de vivres jusque dans les ports russes: une bonne occasion de collecter des
renseignements sur l'état de l'économie et des installations militaires du pays. Les
communistes ne sont évidemment pas dupes, mais ils acceptent l'aide américaine
du moment qu'elle sert leurs intérêts. Les secours leur permettent de passer un cap
difficile et de consolider leur régime, qui se constitue formellement sous le nom
d'Union des Républiques socialistes soviétiques en décembre 1922.

(3) Bane, Suda Lorena et Lutz, Ralph Haswell (eds.) [1943], Organization of American relief in
Europe, 1918·1919. California, Stanford University Press; Surface, Frank et Bland, Raymond [1931J,
American food in the world war and reconstruction period: operations of the organizations under
the direction of Herbert Hoover, 1914 to 1924. California, Stanford University Press.
UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE: CAS D'ÉTUDES

• La récupération communiste
De fait, les communistes prennent vite le contrôle de l'aide afin de déterminer les
modalités de sa distribution en fonction de critères politiques. En vertu d'un accord
négocié entre les autorités américaines et russes à Riga le 20 août 1921, l'ARA dis-
pose théoriquement d'une certaine liberté d'action, ainsi que d'une immuni té diplo-
matique qui la protège des interférences gouvernementales. Sur le papier tout au
moins, l'agence de Herbert Hoover peut circuler à sa guise à l'intérieur du pays. Elle
est libre de recruter elle-même des employés sur place et de choisir les bénéficiaires
de son aide en organisant des comités locaux 4 • Mais les responsables de l'ARA
témoignent bientôt des pressions administratives qui, concrètement, entravent leur
travail et permettent aux communistes de détourner les secours s.
Les dysfonctionnements apparaissent à plusieurs niveaux. Aussitôt après la signature
de l'accord de Riga, d'abord, le Politburo dissout le« Comité russe contre la famine »,
qui était censé servir d'interface avec l'ARA. Accusés d'être des opposants sociaux-
démocrates, ses membres sont arrêtés et remplacés par une commission gouverne-
mentale qui devient l'unique interlocuteur officiel de l'agence américaine au niveau
national, notamment pour organiser le transport des vivres. À l'échelle locale, les
comités de liaison sont également soumis aux bolcheviks, qui contrôlent la moindre
de leurs décisions. Concrètement, tout doit passer par l'intermédiaire du commis-
saire Alexandre Eiduk, l'intraitable ministre plénipotentiaire en charge des relations
avec les autorités américaines. L'ARA n'est donc plus en mesure de sélectionner les 51
partenaires avec qui elle souhaite travailler pour distribuer de la nourriture aux vic-
times de la famine, à commencer par l'Église orthodoxe.
Autre difficulté, l'agence américaine a de plus en plus de mal à choisir elle-même ses
employés locaux. Tandis que les syndicats veulent contrôler ses recrutements, cer-
tains de ses collaborateurs russes sont arrêtés par la Tcheka. Les pressions s'exercent
à tous les niveaux de la chaîne logistique. Dans les ports où débarquent les vivres,
les dockers menacent de faire grève si on ne les laisse pas continuer à percer les sacs
de nourriture pour emporter quelques grains dans leur poche. À!'étape suivante, les
employés du chemin de fer ne sont pas en reste. Ils bloquent les convois et finissent
par convaincre les autorités de les ravitailler en réquisitionnant une partie du fret de
l'ARA. De ce fait, des wagons se perdent en cours de route ou restent en rade dans
des gares que l'agence américaine ne parvient pas à localiser. Jusqu'à un tiers d'entre
eux n'arrive pas à destination, d'après les statistiques de l'ARA pour le mois de jan-
vier 1922. En avril 1922, seuls 2 454 wagons sur un total de 9 414 sont parvenus
à bon port: un retard qui s'explique autant par la résistance des cheminots que par
l'engorgement des voies ferrées et le manque de charbon pour les locomotives.

(4) Fisher, Harold Henry [1971], The famine in Soviet Russia, 1919-1923: the operations of the
American relief administration, New York, McMilian.
(5) Golder, Frank Alfred et Hutchinson, Lincoln [1927], On the trail of the Russian famine, California,
Stanford University Press.
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LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Les problèmes ne viennent pas que de la logistique. LARA est également empêchée de
choisir elle-même les populations qu'elle veut aider. Accusée de privilégier les nantis,
elle doit bientôt obéir aux critères de classes du parti et demander à chaque fois une
autorisation spéciale pour distribuer les rations d'une valeur supérieure à cinquante
dollars: cette contrainte pénalise par exemple les envois nominatifs de la commu-
nauté juive des États-Unis, que l'ARA est chargée de convoyer. Initialement réservée
aux enfants, puis étendue aux adultes, l'aide alimentaire américaine permet finale-
ment de consolider le régime. Suivant les dispositions de l'accord de Riga, les fonc-
tionnaires, les syndicalistes, les militaires et les familles de soldats sont certes exclus
des distributions de vivres. Mais on assiste en réalité à une sorte de division du tra-
vail. D'un côté, la nourriture disponible sur place va en priorité aux fonctionnaires;
de l'autre, l'ARA ravitaille les paysans, les commerçants et les travailleurs qualifiés.
Dans les campagnes, les villageois qui reçoivent de l'aide doivent en effet remettre
une partie de leur récolte aux autorités: ils sont taxés en nature. De plus, la nour-
riture peut à tout moment être réquisitionnée par les autorités. LARA essaie de
sauver la face en négociant ces « emprunts» sous la forme de prêts remboursables.
Lidée est de faire contribuer les bolcheviks aux opérations de secours, avec vingt
millions de dollars du côté américain pour distribuer des vivres, contre dix millions
de dollars du côté soviétique pour acheter des semences. Mais fondamentalement,
cela n'empêche pas de consolider l'emprise du Parti communiste, qui continue de
52
taxer la paysannerie.
Linstrumentalisation politique de l'aide apparaît ainsi de façon criante quand, en
octobre 1922, les Soviétiques recommencent à exporter des céréales alors que l'Ukraine
crie toujours famine et que la Russie capte l'essentiel des distributions de vivres. En
principe, l'objectif est de se procurer des devises pour acheter des machines-outils,
redémarrer l'industrie, payer la récolte des paysans et éviter des réquisitions contre-
productives. Mais en réalité, la reprise des exportations revient à punir l'Ukraine,
qui a « démérité» du fait de son hostilité aux révolutionnaires. Cette « Nouvelle
Politique économique» s'accompagne d'un durcissement à l'égard de l'ARA, qui a le
plus grand mal à maintenir ses propres cantines et à empêcher les autorités locales de
distribuer les vivres à sa place. Concrètement, les syndicats communistes achèvent de
prendre le contrôle de la logistique humanitaire. Pour sa part, Moscou interdit aux
Américains d'organiser des soupes populaires dans les régions déjà prises en charge
par des institutions gouvernementales. Le parti-État, qui revient sur les dispositions
de l'accord de Riga, entreprend également de prélever des taxes sur l'aide alimen-
taire. Poussée dans ses derniers retranchements, l'ARA finit donc par se désengager
en 1923, une décision qu'elle justifie en arguant d'une relative décrue de la famine.
Les autorités locales s'empressent alors de mettre la main sur les réserves financières
et les surplus alimentaires de l'agence américaine, dont un bon nombre d'employés
russes sont arrêtés après le départ des expatriés ...
UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE: CAS D'ÉTUDES

• Deux crises du temps de la guerre froide

La dimension politique de l'aide occidentale pendant la famine en Russie s'inscrit
certes dans un contexte bien particulier, à une époque où les procédures d'assistance
humanitaire ne sont pas encore très institutionnalisées. Mais les difficultés rencontrées
en 1922-1923 relèvent indéniablement de problèmes structurels que l'on retrouve
dans d'autres situations et sur d'autres continents, notamment dans les pays en déve-
loppement du temps de la décolonisation. Les conflits post-indépendance le montrent
à leur manière, à commencer par la guerre du Viêt Nam, où les ONG ont soutenu
les opérations de l'armée américaine à destination des civils. La famine du Biafra au
Nigeria en 1968 est un cas d'école en la matière, puisque l'aide a permis aux séces-
sionnistes de poursuivre le combat et a donc contribué à prolonger les souffrances
de la population. La controverse devait ensuite resurgir au moment de la crise du
Cambodge en 1979, sans parler de la famine de 1984 en Éthiopie. À chaque fois,
notre analyse insiste davantage sur le rôle stratégique de l'aide dans les zones rebelles:
en effet, les procédures de détournement du côté gouvernemental sont plus « clas-
siques », qu'il s'agisse d'une dictature militaire au Nigeria ou d'un pouvoir commu-
niste en « République populaire du Kampuchéa» (Cambodge).

• Le Biafra en 1968
53
La guerre du Biafra est souvent présentée comme l'acte de naissance de l'interven-
tion humanitaire moderne, sur le mode du « sans-frontiérisme ». Certains y voient
même un moment fondateur du droit d'ingérence tel qu'on le connaît aujourd'hui.
Très étudiée, la crise a été un des premiers drames africains à être autant média-
tisé. Elle est aussi connue à cause du rôle stratégique qu'y ont joué les humanitaires
pour aider les sécessionnistes à contourner le blocus de l'armée nigériane et à résister
pendant plus d'un an, jusqu'à l'effondrement de la République du Biafra en jan-
vier 1970. Les événements ont suffisamment fait couler d'encre pour qu'on puisse
les récapituler brièvement6 . Après la proclamation de l'indépendance du Biafra par
Chukwuemeka Odumegwu üjukwu en mai 1967, les sécessionnistes ibo avaient
perdu leur dernier accès à la mer, Port Harcourt, en mai 1968. Complètement encer-
clés, ils devaient alors se ravitailler en armes et en vivres grâce au pont aérien mis en
place par les organisations humanitaires, en violation de la souveraineté nigériane 7 .

(6) POllr une synthèse, voir Pérouse de Montclos, Marc-Antoine [2009], "Humanitarian aid and the
Biafra war: lessons not learned", in Okonta, Ike et Meagher, Kate (eds.), Legacies of Biafra: vio-
lence, identity and citizenship in Nigeria, Dakar, Africa Development, vol. 34, n° 1, p. 69-82. On
peut également consulter un ouvrage qui se veut plus complet, mais comporte quelques erreurs:
Obiaga, Ndubisi [2004], The politics of humanitarian organizations intervention, Lanham (Md.),
University Press of America.
(7) Urhobo, Emmanuel [1978], Relief operations in the Nigerian civil war, Ibadan, Daystar Press.
 r. i'
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Relatées par Thierry Hentsch, les péripéties du CICR sont emblématiques en la

matière. Tandis que la famine se développe dans les zones rebelles, l'institution gene-
voise tente vainement de négocier un corridor terrestre pour laisser passer les vivres
à travers les lignes de front. Mais le CICR se heurte à l'intransigeance du gouverne-
ment fédéral de Yakubu Gowon, qui refuse l'envoi de troupes étrangères pour s'in-
terposer entre les belligérants et utilise la faim comme une arme de guerre en vue de
hâter la reddition des sécessionnistes. Pour des questions de préséance et de souve-
raineté, les rebelles refusent quant à eux le transit des secours par le Nigeria. À les en
croire, les vivres pourraient y être empoisonnés, soupçons que confirmeront ultérieu-
rement des traces d'arsenic et de cyanure trouvées dans certains aliments par le séna-
teur Charles Goodell et le nutritionniste Jean Mayer au cours d'une enquête remise
au Congrès américain le 25 février 1969. Surtout, les Biafrais craignent que la neu-
tralisation d'un corridor terrestre interfère avec leurs opérations militaires à Agwu
et les empêche de reprendre leur capitale Enugu, qui vient de tomber aux mains des
fédéraux. Ils préfèrent des envois aériens qui, sous couvert d'aide humanitaire, per-
mettent d'acheminer des armes et de compenser l'arrêt des importations par la voie
maritime depuis Porr Harcourt. Le CICR doit donc se résoudre à utiliser l'avion
et a toutes les peines du monde à vaincre les réticences des fédéraux, des sécession-
nistes et même de l'ancien colonisateur britannique, qui, selon Dan Jacobs, le dis-
suade de ravitailler les Biafrais afin de minimiser l'ampleur de la crise humanitaire,
d'écourter la guerre, de préserver ses intérêts économiques au Nigeria et d'empê-
54 cher le basculement de Lagos vers l'URSS au cas où l'opinion publique contrain-
drait le Royaume-Uni à cesser ses livraisons d'armes au régime de Yakubu Gowon.
En l'absence d'autorisation officielle et écrite, Genève décide ainsi de monter un
pont aérien qui démarre en avril 1968 et qui dépasse en importance le précédent
des Américains vers Berlin à partir de juin 1948. Appelée INALWA (International
Airlift Wést Aftica) , l'opération va se révéler fort coûteuse et causer un déficit à peu
près équivalent au quart du budget du CICR au cours de l'année. Elle soulève en
outre de nombreuses controverses parce qu'elle contribue à prolonger le conflit en
permettant aux rebelles encerclés de poursuivre les combats. De fait, le Comité de
Genève utilise initialement les avions d'un aventurier américain, Hank Warton, qui
convoie aussi les armes des sécessionnistes. Repeints aux couleurs du CICR, les appa-
reils changent souvent d'itinéraire pour ne pas donner l'impression de décoller depuis
l'île portugaise de Sao Tomé, base arrière des Biafrais d'où les Églises opèrent des vols
clandestins en violation de l'espace aérien nigérian. Le gouvernement de Yakubu
Gowon n'est pas dupe: en juillet 1968, l'accident survenu à un de ces avions du côté
fédéral dévoile d'ailleurs la supercherie. De plus, les secours sont directement remis
aux troupes biafraises. Faute de représentant sur place, le Comiré confie aux autorités
sécessionnistes le soin de distribuer les vivres et doit accepter de nourrir les gardes
des prisonniers de guerre nigérians entre avril et juillet 1968. Autrement dit, il ne
contrôle quasiment pas l'utilisation de ses secours car, pour éviter d'avoir à franchir
les lignes de front, les discussions avec les Biafrais se font plutôt depuis Genève par
l'intermédiaire du vice-président du CICR, Jacques Freymond. Le délégué général
UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE: CAS D'ÉTUDES

que le Comité envoie ensuite dans le réduit indépendantiste, un homme d'affaires

du nom de Heinrich Jaggi, n'est guère plus heureux lorsqu'il essaie de négocier la
neutralisation d'un aérodrome civil construit à Obilagun avec l'aide de conseillers
de l'armée de l'air suisse avant d'être bombardé par les fédéraux en août 1968. Bien
qu'il refuse les escortes armées des Biafrais, ses activités sont étroitement contrôlées
et les équipements radio qu'il fournit pour guider les avions de ravitaillement sont
récupérés par les rebelles au moment de la capture d'Obilagun par les troupes nigé-
rianes en septembre 1968. Le seul terrain où débarquer les vivres reste alors l'aéro-
port militaire d'Vli, où passent également les armes et où les fédéraux concentrent
désormais leurs attaques parce que c'est le dernier lien de l'enclave sécessionniste
avec le monde extérieur.
Les discussions du CICR avec les Nigérians et les Biafrais révèlent tous les enjeux
stratégiques d'un ravitaillement par voie aérienne. D'abord hostile, le gouvernement
de Yakubu Gowon finit tout juste par tolérer des atterrissages de jour à condition
que les sécessionnistes neutralisent le site d'Vli et permettent à l'aviation nigériane
de le survoler lors du déchargement des cargaisons humanitaires. De leur côté, les
Biafrais refusent évidemment de renoncer à leur unique aéroport militaire et arguent
que des opérations diurnes découvriraient l'emplacement de leurs pistes camou-
flées dans la brousse. Parallèlement, la bataille se joue auprès de l'opinion publique
mondiale. En refusant des envois humanitaires pendant la journée, les rebelles ont
le mauvais rôle. Chukwuemeka Odumegwu Ojukwu, en particulier, est suspecté 55
d'exploiter la famine pour attirer la sympathie et les dons des Occidentaux à tra-
vers son agence de presse, basée en Suisse. En attendant, le CICR est coincé entre
les sécessionnistes, qui ne lui permettent pas d'atterrir de jour, et les fédéraux, qui
révoquent en novembre 1968 l'autorisation de voler de nuit.
En vertu d'accords conclus le Il avril, puis le 3 septembre 1968, Genève n'obtient
des Nigérians qu'un droit de survol aérien le jour, « à ses risques et périls ». Vne
telle disposition ne le met nullement à l'abri du tir des troupes gouvernementales
et permet à Lagos de contrôler indirectement la cadence des ravitaillements à partir
de Santa Isabel sur l'île espagnole de Fernando Po, à la différence des vols clan-
destins entrepris par les Églises depuis Sao Tomé. En outre, les possibilités d'accès
au terrain se réduisent de plus en plus à mesure que la famine s'aggrave. Devenue
indépendante au sein de la Guinée équatoriale en octobre 1968, Fernando Po sus-
pend à son tour, en janvier 1969, les vols du CICR, ceci pour satisfaire les exigences
du Nigeria et contrer les Ibo du Biafra, qui sont majoritaires parmi les immigrés
d'un pays lui-même en proie à des tensions sécessionnistes. Accusé de transporter
des armes, en réalité du carburant pour les camions destinés à distribuer les vivres
à l'intérieur de l'enclave sécessionniste, le Comité de Genève doit définitivement
interrompre ses vols à partir de Santa Isabel en novembre 1969. Or, les tentatives
de ravitaillement depuis les autres pays de la région n'aboutissent guère. Autant le
Cameroun a adopté une position de facto favorable au blocus des fédéraux, autant
le Gabon soutient ouvertement les sécessionnistes - il a reconnu la République du
Biafra. De peur de compromettre sa neutralité, le CICR décline donc la proposition
 r l"
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

de travailler à partir de Libreville. Voisin du Nigeria, le Dahomey (actuel Bénin)

n'offre pas non plus une plate-forme opérationnelle à cause des pressions de Lagos
et de la présence d'une minorité yorouba hostile aux Ibo du Biafra. Le pont aérien
que Genève tente de mettre en place à partir de Cotonou en février 1969 se heurte
à l'opposition absolue de Yakubu Gowon malgré l'accord de principe du Président
béninois Émile Zinsou, un médecin qui ne cache pas sa sympathie pour les victimes
de la famine dans l'enclave sécessionniste.
Entre-temps, la situation ne cesse de se dégrader à l'intérieur du Biafra, où les équipes
du CICR sont l'objet de représailles. Le 30 septembre 1968, quatre volontaires sont
assassinés par des soldats gouvernementaux au moment de la prise d'Ogikwe dans le
district d'Awo-Omama. En janvier 1969, encore, l'hôpital d'Awo-Omama est bom-
bardé par les Nigérians malgré l'emblème de la Croix-Rouge. Les pilotes du CICR
ne sont pas non plus épargnés en dépit des précautions de Genève, qui donne aux
fédéraux les détails de chacun de ses vols afin d'éviter les bavures. Le 5 juin 1969,
à la tombée du jour, un avion du Comité est délibérément abattu par les Nigérians
au-dessus d'Ikot Okoro, ce qui provoque la mort des quatre membres de son équi-
page. La violation manifeste du droit humanitaire amène le CICR à protester publi-
quement et à suspendre ses opérations. Pour leur part, les fédéraux dessaisissent
l'organisation de son rôle de coordination et placent tous les secours sous le com-
mandement d'une commission gouvernementale le 30 juin. En poste à Lagos depuis
56
août 1968, August Lindt est expulsé et remplacé par Georg Hoffmann, qui a la répu-
tation d'être plus favorable à Yakubu Gowon, puis par Enrico Bignami, un ancien
cadre de la firme Nestlé. Dorénavant, le CICR ne peut plus que distribuer les vivres
acheminés clandestinement par la Croix-Rouge française et les Églises, qui n'ont
pas interrompu leurs opérations pour protester contre l'attaque de juin 1969. Le
Comité essaie vainement de négocier sur Vii des vols diurnes depuis Cotonou ou
Santa Isabel en permettant aux Nigérians de dévier les avions sur Lagos afin d'y mener
des inspections surprises. Mais, malgré la signature d'un accord avec les fédéraux le
13 septembre 1969, les Biafrais arguent d'un principe de réciprocité et bloquent la
situation en réclamant à leur tour le droit d'interdire l'atterrissage des appareils sus-
pects et de nommer un représentant dans la commission chargée de contrôler les
vols. Les sécessionnistes trouvent que le compromis proposé fragilise la défense d'lTli
pour un volume d'aide assez négligeable, alors que les Églises continuent leurs vols
clandestins et nocturnes depuis Silo Tomé. Avec des horaires d'atterrissage limités,
le nouveau dispositif présenterait l'inconvénient de contraindre toutes les organi-
sations humanitaires à se placer sous la coupe du CICR. Il n'a de toute façon plus
lieu d'être après la reddition des rebelles en janvier 1970.
Au final, le bilan diplomatique du CICR est assez mitigé. Sous la pression des
Britanniques, explique David Forsythe, l'institution a manqué de subtilité et de
lucidité politiques. Influencée par l'agence Markpress, qui a relayé la propagande
des rebelles à Genève, elle n'a pas su conserver la confiance du gouvernement nigé-
rian. Sa précipitation a d'abord heurté les autorités de Lagos, placées devant le fait
accompli lorsque le Comité s'est passé de leur accord pour envoyer des secours par
UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE: CAS D'ÉTUDES

avion aux rebelles à Port Harcourt en novembre 1967. De ce fait, le CICR a vite
été accusé par la presse locale de violer la souveraineté du Nigeria et de convoyer
des armes pour les Biafrais. Dès janvier 1968, ses vols ont alors été suspendus pen-
dant un temps, officiellement sous prétexte de ne pouvoir garantir leur sécurité, en
réalité pour les obliger à atterrir préalablement en zone fédérale afin de vérifier leur
cargaison. Diplomate issu de la « famille du chocolat », ambassadeur de Suisse à
Washington puis Moscou et ancien Haut Commissaire des Nations Unies pour les
Réfugiés, l'envoyé spécial du CICR à Lagos, August Lindt, a ensuite donné l'impres-
sion de soutenir les rebelles dans le cadre d'un appel lancé en mai 1968 et malencon-
treusement intitulé « SOS Biafra ». Dans un communiqué du 17 août 1968, encore,
il a critiqué les fédéraux et non les sécessionnistes, pourtant bien aussi responsables
des obstacles dressés dans l'acheminement de l'aide. August Lindt a ainsi protesté
contre la réquisition militaire d'un appareil de la Croix-Rouge, tout en autorisant le
décollage d'une cargaison vers Uli sans l'accord préalable du gouvernement fédéral.
Pour sa part, le vice-président du CICR, Jacques Freymond, a transmis à l'émissaire
du Biafra à Genève des renseignements des services américains selon lesquels l'avia-
tion ennemie avait acquis en juillet 1969 des équipements pour intercepter les vols
de nuitS. Au sein même de l'institution, certains n'ont pas non plus caché leurs
sympathies biafraises, s'indignant de l'incapacité de la communauté internationale
à forcer le blocus des troupes nigérianes. Parmi les volontaires envoyés sur place, le
jeune docteur Bernard Kouchner allait, par exemple, rompre la « loi du silence »
et dénoncer un « génocide» qui ne devait finalement pas avoir lieu après la vic- 57
toire des fédéraux 9 . D'après le responsable nigérian de la reconstruction de l'État
du Centre-Est en 1970, davantage d'Ibo seraient en réalité morts de faim après la
guerre, et non pendant: une situation qui n'était pas due à une volonté d'extermi-
nation mais à la corruption, à la désorganisation et au détournement de l'aide lO •••
Bien entendu, la diplomatie humanitaire de l'époque a aussi eu des prolongements
au niveau des États. La crise du Biafra, en l'occurrence, a dérogé aux alliances de
la guerre froide et de la confrontation Est-Ouest. D'un côté, on trouvait en effet
le Royaume-Uni, l'Égypte nassérienne et l'URSS dans le camp des fédéraux; de
l'autre, la France gaulliste, le Gabon « conservateur» et la Tanzanie « progressiste»
en soutien aux sécessionnistes. De telles alliances ont brouillé le sens politique des
aides gouvernementales à destination des zones de combats. En réalité, le conflit a
surtout vu s'affronter en coulisses deux puissances occidentales, le Royaume-Uni et

(8) Cronje, Susan [1972]. The World and Nigeria: the diplomatie history of the Biafran war, 1967-
1970, Londres, Sidgwick & Jackson.
(9) Sur l'instrumentalisation politique de ces témoignages humanitaires par les services secrets
français et les rebelles biafrais, voir Brauman, Rony [2006], " Les liaisons dangereuses du témoi-
gnage humanitaire et des propagandes politiques ", in Le Pape, Marc, Siméant, Johanna et Vidal,
Claudine (dir.), Crises extrêmes: face aux massacres, aux guerres civiles et aux génocides, Paris,
La Découverte, p. 188-204.
(10) Obi-Ani, Paul [1998], Post-eivil war social and economic reconstruction of Igboland, 1970-
1983, Enugu, Mikon Press, p. 14.
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LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

la France, suivant un clivage anglophone/francophone qui s'est poursuivi à travers

toute l'Mrique, depuis l'affaire de Fachoda de 1898 jusqu'au génocide rwandais de
1994 11 . La Chine maoïste, quant à elle, devait appuyer les rebelles par opposition à
Moscou 12 . Les États-Unis, enfin, ont conservé une position assez neutre et réservée
tout au long des hostilités, se contentant de financer une bonne partie de l'aide aux
victimes du conflit: 36 % d'un total de 170 millions de dollars entre 1967 et 1970,
voire 45 % si l'on inclut les donations privées, selon Morris Davis 13 .
De ce point de vue, l'originalité de la crise biafraise a été de mettre en évidence la
capacité des organismes de secours à développer leur propre politique humanitaire
dans un cadre qui ne répondait pas aux attentes de leur pays de siège. Le décalage est
particulièrement frappant dans le cas d'ONG britanniques comme Oxfam, qui, en
aidant les Ibo, s'est mise en porte-à-faux par rapport à la position de Londres, favo-
rable au blocus. Au final, c'est surtout la montée en puissance de ces acteurs qui a fait
nouveauté, plus que la construction d'un droit d'ingérence empiriste. Paradoxalement,
le Biafra aura peut-être été un des terrains où les ONG ont été les plus affranchies
des contraintes politiques de leurs gouvernements respectifs, quoi qu'il en soit de
la récupération de leur aide par les belligérants: une « indépendance» qui ne les a
pas soustraites aux contingences stratégiques des situations de guerre, mais qui leur
a permis de s'affirmer sur la scène diplomatique internationale.

58
• Le Cambodge en 1979
On trouve une situation identique pendant la crise cambodgienne de 1979, après
l'invasion vietnamienne et l'effondrement du régime de Pol Pot. Là aussi, le conflit ne
correspond pas exactement aux présupposés des alliances Est-Ouest entre « marxistes»
et « capitalistes ». D'un côté, on trouve une coalition hétéroclite qui réunit les
Américains, les Chinois, les Thaïlandais et les Khmers rouges chassés du pouvoir;
de l'autre, le gouvernement de Phnom Penh, le Viêt Nam et leurs alliés soviétiques.
Sur le terrain, le déploiement des humanitaires ne répond donc pas aux alignements
idéologiques de la guerre froide, même si leur intervention n'est pas sans arrière-pen-
sées politiques. Les belligérants, eux, ne se gênent pas pour instrumentaliser l'aide à
leur avantage et, à l'occasion, exagérer délibérément les besoins réels de la population.
Ces pratiques, expliquent Daniel Unger et Piona Terry, touchent autant les guérilleros
en exil que le gouvernement installé par les Vietnamiens à Phnom Penh. Comme

(11) Nweke, Aforka [1976], Externa/ intervention in African contlicts: France and French-speaking
West Africa in the Nigerian civil war, 1967-1970, Brookline (Mass.), Boston University, African
Studies Center, 77 p.
(12) Matusevich, Maxim [2003], No easy rowfor a Russian hoe: ide%gy andpragmatism in Nigerian-
Soviet relations, 1960-/991, Trenton (N.J.), Africa World Press; Chibundu, Victor Nwaozich [2000],
Nigeria-China foreign relations, 1960-1999, Ibadan, Spectrum.
(13) Pour une analyse de la position diplomatique de Washington, voir aussi Thompson, Joseph
[1990], American policy and African famine: the Nigeria-Biafra war, 1966-1970, New York, Greenwood.
UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE: CAS D'ÉTUDES

au Biafra en 1968, l'assistance humanitaire contribue ainsi à perpétuer le conflit en

renforçant les parties en lice. La différence est que l'aide ne se concentre plus sur
une enclave, mais sur les camps de réfugiés cambodgiens à la frontière thaïlandaise.
Chacune des trois principales factions rebelles dispose en l'occurrence de bases arrière
qui vivent de l'assistance humanitaire. À Huay Chan, Natrao, Site 8, Bo Rai et Ta
Luan, où l'on recense jusqu'à 65 000 réfugiés, les Khmers rouges tiennent des camps
qui sont mieux répartis tout le long de la frontière thaïlandaise, à défaut de compter
parmi les plus peuplés. À Sok Sann et Site 2, les républicains du Front national de
libération du peuple khmer (FNLPK) regroupent quant à eux la majorité des réfu-
giés, environ 165000 personnes sur la période 1982-1991. Avec 45000 personnes
sous leur contrôle à Site B, les royalistes sihanoukistes du Funcinpec (Front uni
national pour un Cambodge indépendant, neutre, pacifique et coopératif) sont
donc minoritaires. En 1982-1983, ils constituent toutefois le groupe dont la popu-
lation croît le plus rapidement, car ils récupèrent et abritent les nouveaux venus qui
ne sont pas encore affiliés à une des factions en lice. De fait, le seul camp théorique-
ment neutre, Khao 1 Dang, dépend du HCR, mais il est fermé à partir de 1983 aux
Cambodgiens qui continuent de franchir la frontière. Ouvert en 1979, le camp de
Nong Mak Moon disparaît pour sa part quand son chef, un trafiquant du nom de
Van Saren « Von Atichvong», est tué par l'armée thaïlandaise en 1980.
Placés sous perfusion humanitaire, les réfugiés qui s'agglutinent le long de la fron-
tière vont ainsi devenir le fer de lance de la lutte armée contre l'occupant vietna- 59
mien. Selon un sondage réalisé en 1986, 32 % des habitants du camp de Site 2
sont des guérilleros du FNLPK; jusqu'à 50 % de ceux de Green Hill combattent
pour Norodom Sihanouk l4 . Dès 1979, les enquêtes citées par Linda Mason et
Roger Brown ne laissent aucun doute sur le rôle des humanitaires en la matière: à
Mak Moon, 89 % du riz et 89 % de l'huile sont détournés par les hommes de Van
Saren; à Nong San, 49 % du riz et 46 % de l'eau sont directement ponctionnés
par les combattants sihanoukistes. En nourrissant et en soignant les réfugiés et les
guérilleros tout à la fois, l'aide occidentale contribue en fait à prolonger le conflit
jusqu'au départ négocié des troupes vietnamiennes en 1989 et au rapatriement des
Cambodgiens sous la supervision des Nations Unies dans la foulée des élections de
1993. Une situation que le père François Ponchaud, seul missionnaire à être resté
au Cambodge pendant la période khmère-rouge, résume de la manière suivante:
« En aidant des civils à la frontière, on entretient également des guerriers. En aidant
les autorités de Phnom Penh, on renforce un pouvoir étranger oppresseur. Ne pas
aider, c'est précipiter dans la maladie et dans la souffrance des milliers de déshérités.
Mais en aidant, d'un côté comme de l'autre, on entretient la guerre. ,,15

(14) Mysliwiec, Eva [1988], Punishing the poor: the international isolation of Kampuchea, Oxford,
Oxfam, p. 100.
(15) Propos cités par Trannln, Sabine [2005], Les ONG occidentales au Cambodge: la réalité der-
rière le mythe, Paris, L.:Harmatlan.
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LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Soutenu à bout de bras par les troupes d'occupation vietnamiennes, le gouvernement

de Heng Samrin n'est ainsi pas le dernier à essayer de mettre la main sur la manne
humanitaire. Initialement, il essaie de négocier un acheminement de l'aide dans les
zones sous son contrôle en échange d'un arrêt du ravitaillement des réfugiés cambod-
giens à la frontière thaïlandaise. Une des seules organisations autorisées à travailler
au Cambodge, le CICR est, encore une fois, révélateur des tensions en la matière.
Menacé d'expulsion en septembre 1979, il parvient tout juste à maintenir une pré-
sence à Phnom Penh, mais sans pouvoir renouveler son personnel, faute de visas. À
force de patience, il finit néanmoins par convaincre les autorités que leur obstruc-
tion n'empêchera pas les humanitaires en Thaïlande de continuer à porter secours
aux camps de réfugiés khmers-rouges, en lutte contre l'occupant vietnamien. Dans
le cadre d'un accord signé le 13 octobre 1979, le CICR est alors autorisé à monter
un pont aérien vers le Cambodge depuis Bangkok via Saigon. Sous la pression des
agences onusiennes, du gouvernement cambodgien, de l'ambassade américaine en
Thaïlande et d'ONG comme Worfd Relief, il entreprend notamment de distribuer
des semences destinées à faciliter la reconstruction des campagnes et à assurer l'au-
tosuffisance alimentaire des masses paysannes. Le problème est qu'il s'y prend trop
tard, au moment où la saison des moussons rend les pistes impraticables et ne permet
plus d'acheminer l'aide. De plus, il n'a pas la permission de superviser de visu les dis-
tributions des vivres. Il doit se contenter des rapports que la nouvelle Croix-Rouge
du Cambodge est censée lui remettre... et qu'il n'obtient pas.
60
Or cette dernière institution est en réalité une officine politique qui vise d'abord à
réclamer le siège que des représentants de Pol Pot en exil occupent toujours à l'Or-
ganisation des Nations Unies et à la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge. Présidée
par une femme victime des Khmers rouges, Pech Piroun, elle n'a pas pour objectif
d'aplanir les obstacles administratifs que les autorités dressent pour mettre la main
sur l'aide humanitaire. De retour de mission en novembre 1979, le chef des opé-
rations du CICR, Jean-Pierre Hocke, reconnaît ainsi que 97 % des 50 000 tonnes
de ravitaillement acheminées depuis la Thaïlande pourrissent dans les hangars de
Phnom Penh et les docks de Kompong Som. De fait, le gouvernement de Heng
Samrin cherche surtout à consolider son assise financière à travers l'aide alimentaire
et la devise locale que constitue le riz, avec lequel il paie ses fonctionnaires dans un
pays démonétisé par Pol Pot. Les détournements, explique William Shawcross, se
font à tous les niveaux et l'armée cambodgienne ne se prive pas d'utiliser les véhi-
cules du CICR sous prétexte d'escorter les expatriés et d'assurer leur sécurité.
En 1979, la crise du Cambodge présente certes d'importantes différences par rap-
port à celle du Biafra, où l'assistance humanitaire était devenue une des dernières
ressources (voire l'unique) des sécessionnistes après 1968. Dans les camps de réfu-
giés à la frontière thaïlandaise, d'abord, les combattants ne dépendent pas autant
des organisations de secours pour continuer la lutte contre l'occupant vietnamien.
Ils ne sont pas encerclés et il leur est toujours possible de se ravitailler en trafiquant
des pierres précieuses ou du teck avec les Thaïlandais. De plus, leurs camps ne cor-
respondent pas aux « sanctuaires humanitaires» décrits par Jean-Christophe Rufin
UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE: CAS D'ÉTUDES

à propos des Mghans qui, dans les années 1980, sont obligés de s'affilier à une fac-
tion pour être autorisés à trouver refuge au Pakistan et obtenir des rations alimen-
taires redistribuées en priorité aux combattants l6 . À la frontière thaïlandaise, en
l'occurrence, les guérillas en lice ne viennent pas se greffer sur des structures déjà
existantes. Après la chute du régime de Pol Pot, leurs bases militaires ont accueilli
les premiers arrivants et sont à l'origine des campements que la communauté inter-
nationale va ensuite assister. D'après Christel Thibault, les réfugiés choisissent quant
à eux d'aller vers tel ou tel site pour des raisons de proximité géographique et non
d'affiliation politique. Les différents mouvements de lutte armée utilisent donc l'aide
occidentale pour les attirer, grossir les rangs de leurs combattants et disposer d'élec-
teurs potentiels, voire captifs, en cas de rapatriement au Cambodge, étant entendu
que les occupants des camps devront les soutenir pour les « remercier» de les avoir
protégés contre les Vietnamiens.
La responsabilité des humanitaires dans la prolongation du conflit est assez évi-
dente à cet égard. Les hésitations des spécialistes portent plutôt sur le caractère
direct ou indirect de leur contribution à la résistance antivietnamienne. Dans le cas
du Biafra, les analystes sont à peu près d'accord sur le rôle déterminant de l'aide.
Au Cambodge, les avis semblent moins tranchés. « En apportant une aide huma-
nitaire à des camps où se trouvaient rassemblés des civils et des combattants dès le
début des années 1980, écrit ainsi Christel Thibault, la communauté internationale
a indirectement permis le maintien, puis le renforcement, de la résistance khmère- 61
rouge sur les marges septentrionales et occidentales du Cambodge. » Un peu plus
loin dans le même ouvrage, on lit cependant: « Non seulement l'assistance portée
aux réfugiés a directement contribué à l'entretien des mouvements de guérilla - et
donc à une certaine pérennisation des conflits armés - , mais la présence d'éléments
combattants dans les camps civils et la proximité géographique de ces camps et des
bases de la résistance ont considérablement accru l'exposition des réfugiés aux com-
bats frontaliers. »17

Au final, il s'avère que les deux cas de figure ont pu coexister en même temps, par-
fois de façon tout à fait délibérée. Entre 1980 et 1986, les Américains ont ainsi versé
aux Khmers rouges l'équivalent de 85 millions de dollars par l'intermédiaire « huma-
nitaire » d'une ONG établie à Bangkok et montée de toutes pièces par la CIA, le
Kampuchea Emergency Group. À l'époque, un pareil dispositif existait d'ailleurs pour
aider les contras contre les sandinistes au Nicaragua ou, en Mghanistan, les mou-
djahidine contre l'Armée rouge (voir encadré). Parallèlement, des organisations de
secours plus « authentiques» ont aussi contribué à entretenir le conflit cambodgien
en déchargeant les belligérants de leurs responsabilités sociales et en leur permettant

(16) Voir aussi Jalalzai, Musa Khan [1996], Seetarianism and ethnie violence in Afghanistan,
Lahore, Vanguard, p. 158-162.
(17) C'est nous qui soulignons.
 r
,l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

de concentrer toutes leurs ressources sur l'effort de guerre. En son temps, Florence
Nightingale avait déjà déploré le problème au moment de la fondation de la Croix-
Rouge en 1863. Dans le cas du Cambodge, une secouriste le résume à sa manière:
« Largent fourni aux agences et aux ONG, alors que les factions politico-militaires
disposent de leurs moyens propres, c'est autant que ces factions peuvent consacrer à
la guerre et ne pas consacrer aux besoins fondamentaux des gens sous leur contrôle.
Laction humanitaire à la frontière permet ainsi le financement de la poursuite de
la guerre civile. Les ONG soignent les victimes de la guerre. Les ONG fournissent
aux factions des moyens de subsistance qui leur permettent de ne pas s'occuper de
la survie des populations et de consacrer leurs moyens propres à la guerre. »18

CIA, aide humanitaire et ONG cc écrans »

du temps de la guerre froide
Du temps de la guerre froide, les États-Unis se sont fait une spécialité de monter
des ONG qui, constituées sur une base ad hoc, ont utilisé une couverture huma-
nitaire pour mener des activités politiques et soutenir le monde libre, souvent
avec la participation active de militaires à la retraite. Dès 1947, le général Haig
Shekerjian et un restaurateur chargé d'approvisionner l'armée américaine,
George Mardikian, ont par exemple créé une association d'aide aux Arméniens,
l'ANCHA (American National Committee to Aid Homeless Armenians). En
62 1950, un ancien ambassadeur à Moscou, l'amiral William Standley, a quant à
lui monté une « amicale », l'AFRF (American Friends of Russian Freedom), en
vue de faciliter l'exfiltration des réfugiés en provenance d'URSS. Cette même
année, le général Lucius Clay, qui venait tout juste d'atteindre l'âge de la retraite,
lançait une « croisade pour la liberté» (Crusade for Freedom) pour financer
des structures comme le National Committee for a Free Europe, à l'origine de
Radio Free Europe, et l'American Committee for Liberation, une organisation
qui a créé Radio Liberty et soutenu l'opposition aux régimes communistes en
Europe de l'Est, parfois avec d'anciens collaborateurs des nazis.
Après la guerre de Corée, les initiatives de la sorte n'ont pas non plus épargné les
pays du Sud. MEDICO (Medical International Cooperation), qui ne doit pas être
confondue avec une ONG homonyme, fondée en 1990 et active en Amérique
latine, a ainsi été créée en 1957 au Laos par un lieutenant de la marine amé-
ricaine, le docteur Thomas Dooley, qui avait assisté à la défaite des Français
en Indochine et avait bien l'intention d'endiguer la poussée des communistes.
Certaines de ces organisations n'ont d'ailleurs pas attendu longtemps avant de
fournir un appui militaire aux « combattants de la liberté ». Fondée en Floride
en 1968 par des vétérans du Viêt Nam sous l'égide d'un ancien responsable des
forces spéciales, le général Harry « Heinie » Aderholt, l'association des com-
mandos de l'armée de l'air (Air Commando Association) a par exemple soutenu

(18) Propos cités par Jennar, Raoul Marc [1995], Chroniques cambodgiennes: 1990-1994 : rapports
au Forum international des ONG au Cambodge, Paris, L.:Harmattan, p. 159.
UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE: CAS D'ÉTUDES

la guérilla hmong au Laos par l'intermédiaire de la World Medical Relief, une

ONG médicale établie en 1953 pour aider les Sud-Coréens. Par la suite, elle a
également entrepris d'assister les résistants Miskitos au Nicaragua sandiniste,
les familles de contras au Honduras et les Indiens enfermés par l'armée dans
des « hameaux stratégiques» au Guatemala. D'abord connue sous le nom de
Civilian Military Assistance puis de Civilian Material Assistance, enfin, la CMA
a été fondée en 1983 à Memphis, dans le Tennessee, par un ancien caporal des
marines, Tom Posey, qui a recruté des gardes somozistes et explicitement reven-
diqué ses activités « mercenaires» au service de la junte militaire au Salvador,
des contras au Nicaragua et de l'United Lao National Liberation Front de Yang
Pao au Laos.
Dans les années 1980, le N icaragua, l'Afghanistan et le Cambodge ont particu-
lièrement retenu l'attention de ces prétendues or~anisations humanitaires, à tel
point que le mélange des genres devait valoir aux Etats-Unis un scandale national,
l'irangate, et une condamnation en bonne et due forme de la Cour internatio-
nale de justice en 1986. Il faut dire que la clandestinité de pareilles opérations
a prêté le flanc à des dérives criminelles: trafics de drogues ou d'armes. Créé
en mai 1985, le Nicaraguan Freedom Fund était par exemple une initiative du
très conservateur Washington Times, le journal du fameux révérend Sun Myung
Moon, qui venait de faire treize mois de prison aux États-Unis pour obstruc-
tion à la justice, fraude fiscale et diverses malversations. Arrêté par les Nord-
Coréens à cause de ses prêches évangélistes, battu par la police, laissé pour
mort, puis détenu dans un camp de concentration de 1946 à 1950, il était un
anticommuniste convaincu qui avait créé une organisation d'aide à l'enfance
pour financer en sous-main son Église de l'Unification, établie à Séoul en 1954
et considérée par beaucoup comme une secte.
Dans la plupart des cas, ces ONG « militaro-humanitaires » ont évidemment 63
pris soin de cacher leurs liens avec le Pentagone, même si certaines, comme
l'Afghan Mercy Fund, ont pu officiellement recevoir des fonds du ministère de
la Défense. En général, il s'agissait plutôt de structures écrans où se mêlaient les
initiatives publiques et privées, en l'occurrence des milieux d'extrême droite.
Chargée de fournir du matériel de transmission à la résistance et de soutenir les
émissions clandestines de Radio Free Kabul, l'AAFA (American Aid For Afghans)
a par exemple été fondée en mars 1980 à Portland par un homme d'affaires de
l'Oregon, Don Weidenweber. Financé par la Heritage Foundation et la Ligue
anticommuniste mondiale (WACU, le Comité pour la libération de l'Afgha-
nistan (Committee for a Free Afghanistan) a quant à lui été créé un an après
par un spécialiste de la guerre psychologique, le colonel Karen McCay, afin de
fournir des équipements aux moudjahidine dans le cadre d'une opération bap-
tisée « des bottes pour les combattants de la liberté ». L'organisation était en
l'occurrence dirigée et parrainée par des généraux à la retraite tels que Milnor
Roberts, responsable des cadres de réserve, John Singlaub, président fondateur
de l'USCWF (United States Council for World Freedom, la section américaine
de la WACU, et Theodore Mataxis, un ancien du Viêt Nam qui avait mené des
opérations secrètes au Cambodge avant 1975 et qui a rejoint le Comité pour la
libération de l'Afghanistan en 1983.

Source: Observatoire de l'action humanitaire.

 r.~,
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

• Trois conflits africains des années 1990

Au Cambodge comme au Biafra, les enjeux stratégiques de l'aide humanitaire sont
particulièrement visibles. Mais ils ne disparaissent évidemment pas avec la fin de la
guerre froide. Bien au contraire, il est même possible que, dans les pays en dévelop-
pement, ils prennent de l'importance à mesure que les superpuissances américaine et
soviétique retirent leurs soutiens aux belligérants. Trois théâtres de conflits africains
des années 1990, le Liberia, le Soudan et la Somalie, mettent ainsi en lumière les
enjeux stratégiques de l'aide dans des économies de guerre (voir tableau 5, p. 78).
À des degrés divers, chacun d'eux montre en effet comment les secours nourrissent les
hostilités en étant récupérés par les parties en lice. Les différences observées d'un pays
à l'autre soulignent cependant que leur impact n'est pas uniforme et qu'il convient
donc de relativiser le rôle de l'aide en fonction du contexte militaire, social, poli-
tique et économique local.

• Le Liberia: 1989-1997
Commençons par évoquer rapidement le cas du Liberia sur la période qui va du
début de la rébellion de Charles Taylor en 1989 jusqu'à son élection en 1997. Le
conflit est symbolique, car il se déclenche juste après la chute du mur de Berlin, qui
64 semble inaugurer une nouvelle ère, affranchie des rivalités Est-Ouest. Les interven-
tions étrangères au Liberia après 1989 sont éclairantes à ce sujet. Malgré leur présence
historique dans un pays qui fait partie de leur aire d'influence depuis longtemps, les
États-Unis restent en effet très en retrait tout au long du conflit. C'est sous l'égide
du Nigeria et de la Communauté économique des États d'Mrique de l'Ouest (la
CEDEAO ou, d'après son acronyme anglais, ECOWAS) qu'une force d'interpo-
sition, l'ECOMOG, se déploie au Liberia, d'abord dans la capitale en 1990, puis
le long de la côte jusqu'à Buchanan à partir de 1992. Parallèlement, la ventilation
géographique de l'assistance étrangère met en exergue la profonde césure urbaine et
rurale qui oppose le gouvernement intérimaire d'Amos Sawyer à Monrovia, ville sous
perfusion humanitaire, et l'arrière-pays aux mains des guérillas, région délaissée par
les organisations de secours faute d'avoir obtenu un accès sécurisé aux victimes. De
ce point de vue, l'aide remplit bien sa fonction diplomatique, qui vise à conforter
et légitimer un pouvoir reconnu par la communauté internationale tout en isolant
les seigneurs de guerre de l' hinterland.
Dans l'enclave gouvernementale de Monrovia, la manne humanitaire suscite d'ail-
leurs bien des convoitises et des vocations (voir tableau 3, p. 66). Avant la guerre,
le Liberia ne comptait qu'une douzaine d'ONG au sens « moderne» du terme, abs-
traction faite des Églises et des associations d'originaires, qui jouaient un impor-
tant rôle social. Au pouvoir depuis 1980, la dictature de Samuel Doe avait en effet
réprimé les demandes de démocratisation de la société dite « civile », telle la NARDA
(New African Research and Development Association) à partir de 1987. Les militaires
UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE: CAS D'ÉTUDES

avaient notamment décapité la direction d'une des ONG les plus célèbres du Liberia,
Susukuu, qui avait été créée par des intellectuels en 1971 et nommée en référence à
deux mots, susu et kuu, désignant respectivement des tontines et des travaux commu-
nautaires dans les champs. Proche du Movement for Justice in Africa, un parti clan-
destin fondé début 1973, celle-ci avait d'abord manifesté son opposition au régime
du Président William Tolbert, au pouvoir de 1971 à 1980. Mais ses membres fon-
dateurs avaient ensuite fait les frais de la dictature de Samuel Doe : Siapha Kamara
était emprisonné, tandis qu'Amos Sawyer était contraint à l'exil. Devenu prési-
dent du Movement for Justice in Africa puis du Liberian People's Party, le directeur
de Susukuu, le docteur Togba-Nah Tipoteh, était quant à lui accusé d'avoir trempé
dans une tentative de coup d'État en 1981. Révoqué de ses fonctions gouvernemen-
tales, il devait poursuivre sa carrière politique au sein d'organismes comme l'IGL,
une plateforme rassemblant 25 organisations nationales au sortir de la conférence
souveraine de 1990, la Ali-Liberia Conference...
Après la chute de la dictature de Samuel Doe, la poursuite de la guerre bouleverse
alors la donne en précipitant l'afflux d'ONG occidentales dans la capitale. Outre
le CICR, le gouvernement intérimaire en recense une vingtaine en 1991. À ceci
s'ajoutent les ONG locales qui ont réussi à subsister ou qui se créent pour prendre le
relais avec des financements occidentaux. Confinées à des objectifs très ponctuels, la
plupart restent certes à l'intérieur de la capitale, sous la protection de l'ECOMOG.
Créée en 1975 pour soutenir des dispensaires ruraux à travers tout le pays, la CHAL 65
(Christian Health Association ofLiberia) recentre par exemple ses programmes sur
les seules régions de Monrovia et Tubmanburg, en l'occurrence en distribuant des
vivres et en assurant une veille nutritionnelle par l'intermédiaire des Églises regrou-
pées au sein de cellules appelées CCC (Concerned Christian Communities). Il faut
attendre les élections d'août 1997 pour que les opérateurs humanitaires puissent cir-
culer plus facilement et se déployer pleinement dans l'arrière-pays. Les ONG locales,
elles, en profitent pour s'étendre en dehors de la capitale. Elles sont officiellement
300 lorsqu'en juillet 2002 se tient à Ouagadougou une conférence de réconcilia-
tion présidée par Amos Sawyer et boycottée par le gouvernement de Charles Taylor
du fait qu'elle réunit les guérilleros du LURD et les acteurs organisés de la société
« civile)} : associations de solidarité, barreau, presse, mouvements étudiants, oppo-
sants en exil, leaders religieux, etc.
Dans une très large mesure, la multiplication des ONG se limite cependant à la
région de Monrovia et concerne peu les divers groupes rebelles qui se disputent le
contrôle de l'arrière-pays pendant la première phase de la guerre, après l'exécution
de Samuel Doe en septembre 1990. Malgré leur détournement, les secours ne jouent
donc pas un rôle aussi structurant, sur le plan militaire, que dans des pays comme la
Somalie ou l'Éthiopie, où ils ont effectivement contribué à prolonger les conflits. Si
l'aide déversée au Liberia est importante pour un petit pays qui, en temps normal,
est autosuffisant sur le plan alimentaire, les ressources locales permettent de financer
les belligérants sans avoir besoin d'une aide étrangère. À Monrovia, le gouverne-
ment intérimaire continue en l'occurrence de vendre des pavillons de complaisance,
 r,,,'
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

d'encaisser les revenus du port et de capter les remises de fonds de la diaspora libé-
rienne aux États-Unis. Dans l'arrière-pays rural, les factions rebelles exploitent quant
à elles les ressources naturelles des zones sous leur contrôle: caoutchouc des planta-
tions Firestone, minerais des monts Nimba, bois précieux de la forêt tropicale et dia-
mants de Sierra Leone 19 . Certes, la situation change quelque peu quand, en 1992,
la force d'interposition de la CEDEAü se déploie le long de la côte et s'empare du
port de Buchanan, empêchant les hommes de Charles Taylor de continuer à exporter
le fer et les agrumes du Nimba. Autre évolution notable, cette fois en 1996, l'entrée
des rebelles dans la capitale et le pillage des ressources humanitaires de la ville leur
permettent également de financer leurs combattants. Il n'en reste pas moins que,
d'une manière générale, l'aide ne joue pas un rôle crucial durant la guerre: non seu-
lement parce que le Liberia ne fait pas l'objet d'une forte mobilisation de la part de
la communauté internationale, mais aussi parce que les belligérants dépendent peu
des secours et ont d'autres moyens de se ravitailler.

Tableau 3. - Les ONG libériennes créées pendant la première phase de la guerre civile
(1989-1997)

CAP (Children's Assistance

Program)
66

Première ONG libérienne à avoir tenté de négocier un cessez-le-feu lors de sa création

en 1990, cette structure œcuménique compte des chrétiens du Liberian Councilof
Churches et des musulmans du National Muslim Council. Mais ses efforts de médiation
sont compromis par sa proximité avec le gouvernement intérimaire d'Amos Sawyer, qui
est au pouvoir à Monrovia de 1990 à 1994 et où un représentant de l'IFMC occupe le
IFMC (Inter-Faith Mediation poste de deuxième vice-président. En conséquence, l'institution perd en crédibilité. Au
Commission) sein du gouvernement de transition qui se met en place à la suite des accords de paix
d'Abuja d'aoOt 1995, elle est notamment accusée par Charles Taylor et Alhaji Kromah
d'avoir favorisé la fuite de leur rival Roosevelt Johnson lors du pillage de Monrovia
en avril 1996. Après les élections de 1997, l'IFMC entreprend alors de renouveler ses
instances dirigeantes sous la houlette de son nouveau président, Sheikh Kalumba
Konneh, à partir de 1999.

(19) Pérouse de Montclos, Marc-Antoine [1996], « Liberia: des prédateurs aux ramasseurs de
miettes ", in Jean, François et Rufin, Jean-Christophe (dir.), Les économies de guerre dans les
conflits de basse intensité, Paris, Hachette Pluriel, p. 269·297; Atkinson, Philippa [1997], The
war economy in Liberia: a political analysis, Londres, Overseas Development Institute, Relief and
Rehabilitation Network Paper, n° 22.
UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE: CAS O'ËTUOES

Fondée en 1991
« humanitaire »
Àmeitleure pre
d'Alhadji Kra
Créée fin 1994, celte organisation tient plus du parti politique que de l'ONG, label qu'elle
obtient au prétexte que son fondateur, Oscar Quiah, est le seul représentant de la société
LNC (Liberia National civile au Conseil d'État du gouvernement de transition en 1995. Originaire du comté de
Conference) Sinoe, ce dernier apendant longtemps louvoyé entre l'opposition et le gouvernement.
Ministre de l'Intérieur après le coup d'État militaire de 1980, il aplusieurs fois été
emprisonné sous les régimes de William Tolbert, puis de Samuel Doe.
barnga dans le fief de Charles Taylor
nues par les guérilleros du NPFl,

Proche de l'IFMC et fondée par Mary Brownell, celte plate-forme féministe est créée pour
participer à des négociations de paix à Accra au Ghana en 1994. Reprenant l'héritage
de la Liberian Federation of Wamens Organizatians, qui avait été interdite en 1980 par
la dictature de Samuel Doe, elle n'a pas seulement vocation à soutenir les efforts de
LWI (Liberian Wamens médiation, mais aussi à défendre les droits des femmes. Àpartir de 1995, elle est dirigée
Initiative) par la veuve d'un éminent avocat, Ruth Perry, qui aété sénatrice de 1985 à 1989 et qui,
devenue membre du Conseil d'État, préside brièvement le gouvernement de transition
en 1996-1997. Début 1996, les combats et le pillage de Monrovia obligent cependant la
LWI à s'installer momentanément à Freetown en Sierra Leone, où elle prend le nom de
LAW (Liberian Alternative at Wark for Peace and Demacracj).
Cr l avec le soutien de l'UNICEF et
de lion ad'abord pour vocation de
s'o place en 1990 afin de soigner les 67
MERCI (Medical Emergency de Monrovia. Àpartir de 1992,
and Relief Cooperative (National Drug service), une
i est ressuscitée sous
MERCI prend alors de l'ampleur.
, avec 2 hôpitaux, 25 dispensaires

Créée en 1996 par Jappah Nah, celte ONG compte parmi les plus critiques à l'égard de
l'autoritarisme du régime de Charles Taylor après les élections de 1997. Ses membres
MOOHAR (Mavement
sont d'ailleurs régulièrement harcelés par les services de sécurité de la présidence.
for the Defence ofHuman
Ainsi, accusé de collusion avec les rebelles fin 2002, son directeur, Aloysius Toe, est
Rights)
arrêté et emprisonné pendant huit mois avant de parvenir à prendre la fuite au Ghana
quand le régime s'effondre en 2003.
Officialisée sous l'égide de WaJa ... "'U',
UU'"" U'U

Liberia est née après le cessez-le-feu

save the Chi/dren, elle aide notamme
NAWOCOL (National tl'élection de Charles Taylor
Wamens Coalition ofLiberia) II (Association OfFemale Lawyers ofLiberia) d'Elizabeth Boyenneh, Qui se
charge de poursuivre les violeurs en justice, Réunissant 78 associations en 1999 contre
10 en 1991, la NAWOCOl élargit également son rayonnement géographique et obtient
des financements internationaux pour démarrer des programmes de lutte contre le sida.
Initialement spécialisée dans le développement agricole, l'ONG est fondée en 1992 avec
le soutien de l'organisation américaine Plan International. Uniquement active dans les
SOP (Sustainable régions tenues par le NPFL, elle étend ensuite son champ d'opérations et commence à
Develapment Pramaters) réhabiliter des anciens combaltants dans le cadre des programmes de démobilisation
financés par la communauté internationale après la chute du régime de Charles Taylor
en 2003.
 r
,1
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

SELF (Special Emergen

LifeFoodj

Sources: Observatoire de l'action humanitaire; Black, Richard et Brusset, Emery [2000], Emergency relief and
reconstruction - Astudy of the Liberian experience, Monrovia, United Nation Development Programme.

• Le Sud du Soudan : 1983-2005

Ce n'est pas le cas dans le Sud du Soudan et de la Somalie, où les importations huma-
nitaires constituent une composante essentielle de l'économie locale et vont jusqu'à
influencer le déroulement des combats. Dans ces deux pays, l'impact stratégique de
l'aide varie en l'occurrence de façon significative au cours des grandes étapes qui
marquent les affrontements. Avant de reprendre sous l'égide de la SPLA de John
68 Garang en 1983, le conflit sud-soudanais démarre ainsi avec une première guerre de
sécession de 1956 à 1972. À l'époque, les organisations humanitaires n'interviennent
quasiment pas et ne jouent donc pas de rôle significatif dans la poursuite des com-
bats et la réinstallation des réfugiés. Après la signature en 1972 des accords de paix
d'Addis-Abeba, en revanche, la communauté internationale entreprend d'appuyer la
reconstruction du Sud du Soudan. Son assistance est alors captée par les élites locales
alliées au régime de Gaafar Muhammad Nimeyri, une dictature « socialiste» qui a
tout juste commencé à négocier son ralliement au camp occidental. Dans la région
d'Abyei, frontalière avec le Nord, les États-Unis injectent par exemple 12 millions
de dollars pour financer des projets de « développement participatif» qui échouent,
faute de relais dans la population, mais qui servent la carrière du principal respon-
sable de leur mise en œuvre, à savoir Francis Deng, qui était un parent du chef de
district Justin Deng, avant de devenir ministre des Affaires étrangères du Soudan,
puis responsable des questions de déplacements forcés à l'üNU20 .
Linstrumentalisation politique et économique de l'aide est encore plus évidente
lorsque la guerre reprend en 1983. Du côté des rebelles, les secours jouent notam-
ment un rôle d'appoint très important dans les camps de réfugiés qui se déplacent
vers le Kenya lorsque la SPLA « marxiste» se fragmente et perd ses bases arrières en

(20) Huntington, Richard [1988], "Memories of development: the rise and fall of a participatory pro-
ject among the Dinka, 1977-1981", in Attwood, Donald et al. (eds.), Power and poverty: deve/op-
ment and deve/opment projects in the Third Wor/d, Boulder (Colo.), Westview, p. 85-103.
UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE: CAS D'ËTUDES

Éthiopie au moment de la chute de la dictature « rouge)} de Mengistu Haile Mariam

à Addis-Abeba en 1991. À la différence de Charles Taylor au Liberia, le mouvement
de John Garang ne dispose en effet pas de matières premières à exploiter et exporter
pour se financer. Il n'a pas non plus accès à la rente pétrolière jusqu'à ce qu'il intègre
le gouvernement de Khartoum après avoir signé des accords de paix à Naivasha au
Kenya en 2005. Aussi dépend-il davantage de l'assistance humanitaire. Avec ou sans
aide extérieure, les rebelles auraient certes essayé de continuer leur lutte, comme au
Liberia ou au Biafra, d'ailleurs. Mais les secours, explique Sofrono Efuk, ont certai-
nement permis de renforcer leur potentiel militaire en approvisionnant et en soi-
gnant les combattants et leurs dépendants.
Le camp gouvernemental, ajoute Mark Duffield, n'est pas en reste et une partie
de l'aide sert à financer ses offensives contre le Sud. Dès avant l'arrivée au pouvoir
d'une junte islamiste à Khartoum en 1989, l'armée ne se gêne pas pour détourner
les secours, taxer les humanitaires et manipuler les taux de change pour soutirer aux
organisations internationales des devises à bon prix. À l'époque, l'apport de l'aide
se révèle d'autant plus important que le gouvernement ne dispose pas encore des
ressources à l'exportation de la manne pétrolière, dont la production industrielle
démarre en 1999 et se traduit vite par un décuplement des dépenses d'armement
du pays. Comme au Liberia, la localisation géographique de l'assistance de la com-
munauté internationale conforte ainsi le camp gouvernemental. Mise en place sous
l'égide des Nations Unies à partir de 1989, l'opération Lifeline Sudan prévoit par 69
exemple de distribuer les secours à parité entre le Nord et le Sud. Mais ce dispo-
sitif, basé à Khartoum, pénalise les zones rebelles, où se concentrent les besoins, et
avantage la junte islamiste, qui a la possibilité de bloquer l'ensemble de l'aide quand
elle veut affamer les civils pour faire plier la guérilla et remporter des victoires mili-
taires. D'après Neil Middleton et Phil O'Keefe, les bailleurs de fonds assument d'ail-
leurs ce déséquilibre, souhaitant maintenir l'unité du Soudan et empêcher le pays de
verser dans un chaos à la somalienne. Le gouvernement de Khartoum, lui, interdit
fréquemment l'accès du Sud aux ONG humanitaires réunies dans un consortium
appelé CART (CombinedAgencies Relie/Team). Après 1991, les réfugiés au Kenya
et en Ouganda sont mieux servis à cet égard. Lorsqu'ils restent vivre dans le Sud du
Soudan, en revanche, les déplacés victimes de la guerre bénéficient moins de l'aide
internationale. Quant à ceux qui fuient vers le Nord musulman, beaucoup sont par-
qués dans de vastes camps à l'écart de Khartoum, où l'assistance des organisations
humanitaires entérine leur déculturation et leur assujettissement à l'ordre militaro-
islamiste de la junte.
Comme au Liberia, la dimension politique des ONG locales et internationales révèle
alors les soubassements d'une économie de guerre. Tous les camps en présence dis-
posent en l'occurrence de leurs branches « humanitaires », y compris l'opposition
armée dans le Nord avec des associations caritatives comme la Beja ReliefOrganisation,
l'Amal Trust ou la Nuba Relief Rehabilitation and Development Organisation (cf.
tableau 4, p. 73). Parfois, les initiatives en la matière se réduisent à un simple jeu de
réciprocités et d'équivalences. Ainsi, la SPLA monte en 1990 un Conseil œcuménique
 r LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE
.l

des Églises du Nouveau Soudan, parce que la junte de Khartoum a déjà un SCC, le
Sudan CouncilofChurches, qui date de 1965. Dans le même ordre d'idées, les propa-
gandistes du gouvernement et des rebelles se livrent bataille par l'intermédiaire d'ins-
titutions spécialisées. Sur la question de l'esclavage, par exemple, la junte établit en
mai 1999 une commission d'enquête, le CEAWAC (Committeefor the Eradication of
Abduction ofWomen and Children) , à laquelle la SPLA réplique en lançant trois ans
après une fondation à l'objectifsimilaire, la FREDCAC (Foundation for Rehabilitation,
Education and Development ofChildren [Link] by Armed Conflict).
Par rapport aux mouvements rebelles dans le Sud, le gouvernement a cependant
l'avantage de contrôler l'appareil d'État, ce qui lui permet de développer un sys-
tème plus sophistiqué pour capter et orienter l'aide humanitaire. Son dispositif gra-
vite en l'occurrence autour d'une agence de prosélytisme religieux créée en 1980,
la Da'wa lslamiya (l'Appel de l'islam), qui est statutairement exonérée d'impôts et
qui finit par monter un véritable empire commercial et industriel. Il comprend
aussi une myriade d'organisations apparues un ou deux ans après l'arrivée au pou-
voir des Frères musulmans en 1989, à l'instar d'Al Birr (Bienfaisance), qui construit
des hôpitaux dans le Sud, des Shaheed (Martyrs), qui assistent les familles des sol-
dats tués au combat, de la Fondation Abdel Rahman Ibn Awf, qui soutient les
milices gouvernementales, ou des femmes de Salaam allzzah (La paix dans l'hon-
neur), qui cuisinent pour les troupes. Sur le front intérieur, l'objectif est en l'occur-
70 rence de sanctuariser des positions stratégiques et de fixer la population en dehors
des zones rebelles. Parce que Khartoum a l'ambition d'exporter sa révolution isla-
mique à travers le monde, il s'agit également de porter la voix du Soudan dans le
reste de l'Afrique, par exemple au Tchad à partir de 1985, où Da'wa lslamiya essaie
de s'affranchir des financements libyens pour contenir les velléités annexionnistes
du colonel Muammar Kadhafi, voire jusqu'en Europe, où une obscure ONG, la
TWRA (Third World ReliefAgency), se charge de convoyer 350 millions de dollars
en provenance d'Iran, du Pakistan, de Brunei et de Malaisie pour soutenir les acti-
vités militaires des musulmans de Bosnie en 1992-1996.
Le dispositif gouvernemental de captation des secours tourne ainsi autour de deux
pivots: la perception de l'impôt musulman zakat, qui permet de financer les orga-
nisations « militaro-caritatives » de la mouvance islamiste, et le contrôle des activités
humanitaires étrangères, qui vise à restreindre l'aide aux zones rebelles. Au pouvoir
de 1969 à 1985, c'est le régime de Gaafar Nimeiry qui a posé les bases d'un tel sys-
tème. Il a notamment institutionnalisé la zakat, qui était initialement un don volon-
taire et une aumône religieuse avant de devenir un impôt obligatoire et une source
de revenu pour l'État dans le cadre d'une loi de 198421 • Placé sous la responsabilité
de la présidence et du ministère des Affaires sociales, un organisme spécialisé (Diwan

(21) En principe, les résidents étrangers ou non musulmans étaient quant à eux tenus de payer
une taxe de solidarité sociale. Cf. Converset, Émilie et Binois, Jean-Marc [2006], La " zakat " au
Soudan: une alternative islamique à l'aide humanitaire internationale?, Genève, IUED, Itinéraires
Notes et Travaux, n° 78.
UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE: CAS D'ÉTUDES

az-zakat) a alors été chargé de collecter et redistribuer cette contribution prélevée sur
les métaux précieux, les biens marchands, les bijoux, les dépôts bancaires, le cheptel,
les récoltes et les réserves en or ou en argent. Une pareille étatisation n'a d'ailleurs
pas été sans provoquer des réticences de la part des confréries soufies traditionnelles,
qui avaient l'habitude de percevoir elles-mêmes la zakatet qui ont essayé de se sous-
traire au système. Les partisans de la charité privée ont souligné que le dispositif
était injuste sur le plan social. D'une part, la zakat était essentiellement prélevée en
milieu rural, parmi les ménages les plus pauvres du pays, tandis que les compagnies
pétrolières en étaient exemptées grâce à des contrats de concession. D'autre part,
sa redistribution n'obéissait pas à une règle de péréquation et bénéficiait en priorité
aux régions les plus riches où l'impôt avait été collecté, à savoir la Gezira, Sennar,
Gedaref et Khartoum.
À partir de 1989, la junte islamiste a alors poursuivi l'étatisation de l'aumône religieuse
malgré sa rupture avec les principes d'économie planifiée du régime « socialiste» de
Gaafar Nimeiry. Officialisée par la loi dès 1980, puis inscrite dans la Constitution
de 1991, la Chambre de la zakat n'a guère réussi à s'affranchir de la tutelle du pou-
voir, même si elle a été autorisée à tenir ses comptes sur des registres distincts de
ceux du Trésor public. Concernant les initiatives caritatives du secteur privé, en
revanche, le libéralisme de la junte islamiste s'est plutôt traduit par un assouplisse-
ment de la législation sut la gestion, les investissements et la création de fondations
pieuses (waqIJ. En vertu de lois de 1970 et 1980, celles-ci avaient été placées sous 71
la coupe du ministère des Affaires religieuses, puis d'un État très centralisé qui les
avait tout simplement nationalisées. Mais après 1989, la junte islamiste a redonné
aux familles légataires des fondations pieuses les propriétés confisquées du temps de
la dictatute de Gaafar Nimeiry. Contournant les préceptes de l'école hanafite sur la
perpétuité du waqf, elle a même autorisé les fondateurs à révoquer leur legs. Avec
la Constitution de 1998, enfin, les associations dites tawali ont pu assez facilement
recevoir des financements de l'étranger. Ainsi, les fondations islamiques ont pro-
liféré et quelque peu compensé les échecs de l'étatisation d'une zakat dont la col-
lecte ne dépassait pas les 74 millions de dollars en 2003 à cause de l'évasion fiscale,
notamment de la part d'agriculteurs parfois poursuivis en justice pour avoir caché
une partie de leur bétail ou minimisé le montant de leurs récoltes.
eaide internationale, quant à elle, a constitué une source de revenus et de patronage
autrement plus importante pour le gouvernement. La dictature de Gaafar Nimeiry
avait déjà essayé de mettre la main sur les secours humanitaires lors de la famine de
1984 au Darfour. Ses successeurs islamistes n'ont pas procédé autrement. En 1992,
une loi, le ReliefAct, a même légalisé les détournements de l'armée en stipulant que
toute aide importée dans le pays appartenait au gouvernement. En 1996, les auto-
rités ont ensuite fusionné la Commission des secours et le Bureau des agences volon-
taires afin de mieux contrôler les activités des ONG occidentales. Avec la crise du
Darfour à partir de 2003, enfin, le gouvernement a entrepris d'infiltrer et encadrer
les organisations humanitaires grâce à une loi de 2006, l' Organization ofVoluntary
and Humanitarian WOrkAct, qui devait théoriquement lui permettre de sélectionner
 r
,l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

et recruter le personnel local des agences de secours. Pour parachever le tout, les
autorités ont souvent nommé des islamistes purs et durs à la tête des organismes de
contrôle de l'aide. La Humanitarian Ajfairs Commission, établie en 1996, a ainsi été
dirigée par Abdul-Rahman Abu Dum, un homme qui, avant d'être nommé gou-
verneur dans le Sud du Soudan, avait d'abord été en poste au Pakistan pour gérer
l'aide aux moudjahidine afghans depuis le bureau local de l'IARA à Peshawar. Ancien
responsable de l'ONG islamiste Muessessa Muwafag el Kheiriya, Sulaf el Din Salih
Mohamed Tahir a, quant à lui, été promu ministre des Affaires humanitaires en
2001, avant de prendre en charge les programmes de démobilisation des guérilleros
dans l'Est et le Sud du pays après les accords de paix de 2005.
En comparaison, le dispositif de captation de l'aide paraît plus éclaté dans les zones
libérées par la SPLA, où le mouvement de John Garang prétend organiser un État,
le « Nouveau Soudan », et gérer une administration territoriale comprenant des
comtés et des cantons (payam) subdivisés en quatre à six villages (boma)22. Tout
comme la junte à Khartoum, la guérilla sudiste instrumentalise certes les secours et
les ONG de la communauté internationale afin de contrôler la population et dis-
créditer l'ennemi. À travers le relais des organisations humanitaires, en particu-
lier les agences scandinaves, la propagande de John Garang consiste notamment à
dénoncer les bombardements gouvernementaux sur des civils qui ont délibérément
été rassemblés par les rebelles pour servir de bouclier humain autour des bases mili-
72
taires de la SPLA. Ladministration du « Nouveau Soudan» dispose par ailleurs de
divers organes pour capter l'aide internationale que les commandants locaux n'hé-
sitent pas non plus à détourner pour leur propre compte. À Nairobi, la SPLA établit
ainsi un bureau spécifique, le Development Assistance TèchnicalOffice, pour recevoir
les fonds de l'agence américaine USAID. À l'intérieur du Soudan, le mouvement
de John Garang monte également une branche humanitaire, la SRRA, dont l'ob-
jectif n'est pas d'aider les civils mais de soutenir la lutte armée. Cette coquille vide,
qui se contente pendant longtemps de délivrer des visas aux humanitaires occiden-
taux, cherche à mettre la main sur les secours en officialisant son racket de protec-
tion par un accord qui organise le partage des ressources, ce qui provoque le départ
de onze ONG étrangères en février-mars 200023 • Lannée suivante, encore, elle oblige
les humanitaires à salarier des opérateurs radio de la SPLA, sous peine de confisquer
leurs équipements de communications.
Toutefois, un pareil dispositifse révèle bien moins sophistiqué que celui de Khartoum.
En effet, les rebelles ne disposent pas des ressources d'un État. En outre, la SPLA
implose à partir de 1991, quand l'autorité de John Garang, qui a perdu ses bases

(22) Branch, Adam et Mampilly, Zachariah Cherian [2005], "Winning the war, but losing the peace?
The dilemma of SPLM/A civil administration and the tasks ahead", Journal of Modern African
5tudies vol. 43, n° 1, p. 1-20; Pérouse de Montclos, Marc-Antoine [2005], " Le gouvernement par
la guérilla: le cas du Sud-Soudan ", in Quantin, Patrick (dir.), Gouverner les sociétés africaines:
acteurs et institutions, Paris, Karthala, p. 289-300.
(23) Contrairement aux idées reçues, la junte islamiste n'est ainsi pas la seule à expulser les orga-
nisations humanitaires qui refusent de se plier aux diktats des belligérants.
UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE: CAS D'ÉTUDES

arrière en Éthiopie, est de plus en plus contestée de l'intérieur par des rivaux comme
Riek Machar ou Lam Akol, que la junte ne manquera pas d'instrumentaliser pour
affaiblir le principal mouvement d'opposition armée. Les diverses factions en lice se
disputent alors le contrôle de l'aide avec des branches humanitaires dont la proliféra-
tion n'a d'égale que l'inconsistance (voir tableau 4). Autre conséquence de cette frag-
mentation, les seigneurs de guerre ne se gênent pas pour piller les secours, renouant
avec la forme la plus primitive de détournement de l'assistance internationale.

Tableau 4. - Les principales ONG soudanaises pendant la deuxième phase de la guerre

dans le Sud (1983-2005)

• Au Nord

Oa'WB Islamlya 73
(l'Appel de l'islam)

• Au Sud
Fondée par le révérend Kenneth Baringwa lorsque la localité est prise par la SPLA .en
MRRA (Mundri Relief and Hl91, la Mundri We/fare Association s'affranchit bientôt de la tutelle des Églises et prend
Deve/opment Association) le nom de Mundri Relief and Devefopment Association en 1994.
Fondée dans les collines nouba en 1993, la NRRDO est pendant longtemps la seule ONG
NRRDO (Nuba Re/ief, àtravailler dans cette région disputée et difficile d'accès qui se situe sur les lignes de
Rehabilitation and front entre le Nord et le Sud. Ses activités sont assez variées, de la construction de petits
Deve/opment Drganization) barrages d'irrigation jusqu'à des réunions de réconciliation financées par la coopération
suisse en 2005.
Parrainée par Riek Machar, un dissident de la SPLA, cette branche humanitaire de la
RASS (ReliefAssociation for faction Nasir, opposée à John Garang, est fondée en 1991 et dirigée par un érudit, le
Southem Sudan) docteur Timothy Tutlam, qui deviendra gouverneur du Haut-Nil avant de mourir dans un
accident d'avion en février 199B.
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..
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Créée en 1986 en Éthiopie dans le camp de réfugiés d'Ilang, la SRRA est la branche
humanitaire de la SPLA el elle suil de près l'évolution politique de la guérilla de John
Garang, qui est dominée par les Dinka. Originaire de l'Equatoria, son premier directeur,
l'avocat Richard Mulla, échappe ainsi de peu, en 1988, à une tentative d'assassinat
déguisée en accident de voiture. Il aen effet eu le tort de demander des comptes à
la SPLA sur le détournement des fonds alloués par la communauté internationale au
moment de la famine de 1985. Exfiltré du Kenya par les bailleurs occidentaux de la
SRRA, Richard Mulla est ensuite remplacé brièvement par un gynécologue et un Dinka
SRRA (Sudan Relief and
fidèle à John Garang, Justin Yaac. L'organisation n'échappe pas pour autant à la scission
Rehabilitation Association)
de la SPLA en 1991. En elle!, l'ancien commandant du camp d'Ilang et beau-frère de Riek
Machar, Taban Deng Gai, qui en apris la tête après Justin Yaac, trahit John Garang en
négociant avec le gouvernement de Khartoum le transport fluvial d'une aide alimentaire
au profit de la faction Nasir depuis la ville de Malakal. Purgée de ses dissidents, la
SRRA est alors reprise en mains par la SPLA. Après le retour de Riak Machar dans le
giron du mouvement de John Garang en janvier 2002, elle absorbe finalement la RASS
et s'institutionnalise en prenant le nom de Sudan Relief and Rehabilitation Commission
début 2003
1998 par lee
lif d'attirer l'ai

Source: Observatoire de l'action humanitaire.

74

• La Somalie: depuis 1988

Véritable cimetière de l'aide internationale, la Somalie constitue quant à elle un cas
d'école en la matière. Ce pays de la Corne de l'Afrique vit en effet sous perfusion
humanitaire depuis la guerre de l'Ogaden qui l'a opposé à l'Éthiopie en 1977 et
qu'il a perdue en 1978. En trente ans, ses dirigeants et ses combattants ont donc eu
largement le temps d'apprendre à instrumentaliser les secours destinés aux popula-
tions réfugiées ou déplacées.
Comme au Soudan avant la reprise de la guerre sous l'égide de la SPLA en 1983, l'aide
y joue ainsi un rôle stratégique qui prend route son ampleur dès avant la chute de la
dictature de Syad Barré en 1991. Parmi les factions armées en exil, le SNM recrute
par exemple des combattants dans les camps de réfugiés isaaq assistés par la com-
munauté internationale en Éthiopie après le bombardement de la ville de Hargeisa
par les troupes de Mogadiscio en 1988. À l'époque, la guérilla, qui vient de perdre
l'appui d'Addis-Abeba, ne reçoit quasiment aucune aide financière de la parr de puis-
sances étrangères, hormis un soutien de principe à Aden de la République popu-
laire et démocratique du Yémen. Pour continuer le combat, le SNM doit compter
sur l'argent de sa diaspora et des camps de réfugiés qui lui servent de base logistique
et de vivier de recrutement. À l'inverse des autres factions armées en Somalie, le
mouvement est dirigé par des civils, selon un principe de rotation clanique qui ser-
vira de base aux fondements démocratiques de son pouvoir lors de la proclamation
UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE: CAS D'ÉTUDES

d'indépendance du Somaliland en 1991 24 • Aussi le SNM est-il davantage en prise

sur des ONG comme la SOMRA (Somali ReliefAssociation) ou la SORRA (Somali
Reliefand Rehabilitation Association) qui se préoccupent de reconstruire des postes
de santé et des écoles primaires dans les zones libérées par la guérilla: fondée offi-
ciellement à Londres en 1990, la première émane de la diaspora isaaq outre-mer j la
seconde, née en 1989 dans les camps de réfugiés d'Éthiopie, est animée par les fon-
dateurs d'un groupe de réflexion, Ufo, qui avaient entrepris de réhabiliter l'hôpital
de Hargeisa avant d'être mis en prison par la dictature en 1981 25 .
À Mogadiscio, dans le Sud, le régime de Syad Barré continue pour sa part de détourner
l'aide qui, précisément, fait tant défaut au SNM dans le Nord-Ouest de la Somalie
après les bombardements de 1988 et l'évacuation des humanitaires occidentaux.
Initialement prévue pour les victimes de la guerre de l'Ogaden en 1978, l'assistance
internationale finance une grande partie du budget de l'État. Entre 1980 et 1990,
elle représente entre 37,4 % et 58,6 % du produit national btut du payi 6. En consé-
quence de quoi, elle permet à Syad Barré de se maintenir au pouvoir malgré l'étau
des mouvements de lutte armée qui se resserre contre Mogadiscio. Selon certains
auteurs, ce serait ainsi la diminution de l'aide qui, avec la fin de la guerre froide,
précipite la chute de la dictature, débarrassant les Somaliens d'un régime autori-
taire et corrompu 27 .
La nouvelle phase de guerre civile, qui démarre en 1991, exacerbe alors la tendance
au pillage des secours. Encore une fois, une rapide analyse géopolitique est éclairante. 75
Dans le Nord-Ouest, l'ancien protectorat du Somaliland fait sécession et recouvre
une indépendance perdue en 1960. « Boycottée» par l'Union africaine, cette région
bénéficie donc peu d'une aide internationale dont la simple perspective suffit à ral-
lumer le conflit autour du port de Berbera en 1992. De ce fait, explique Alex de
Waal, le Somaliland indépendant échappe aux tourments de l'intervention « mili-
taro-humanitaire» à Mogadiscio et parvient bientôt à renouer avec la paix, précisé-
ment parce que l'initiative des négociations ne vient pas de l'extérieur. Dans le Sud,
en revanche, les Nations Unies sponsorisent maintes conférences de paix qui légi-
timent et nourrissent les seigneurs de guerre en lutte pour le contrôle du pouvoir.
L'affiux d'aide ne met pas un terme au conflit. Bien au contraire, il l'enflamme en
introduisant de nouveaux enjeux de compétition. Le phénomène est particulièrement

(24) Pérouse de Montclos, Marc-Antoine [1998], « Le Somaliland, de l'État virtuel à la gestion pra-
tique du pouvoir .. , Cultures et Conflits, nOs 31-32, p.205-223.
(25) Daar, Ahmed [1994], "Capacity building in the Republic of Somali land: SORRA and other local
NGOs", in Salih, Mohammed et Wohlgemuth, Lennart (eds.), Crisis management and the politics of
reconciliation in Somalia, Uppsala, Scandinavian Institute of African Studies, p. 92-100; Bradbury,
Mark [2008], Becoming Somali/and, Londres, James Currey, p. 70.
(26) Auvinen, Juha et Kivimâki, Timo [2000], "Somalia: the struggle for resources", in Nafziger,
Wayne, Stewart, Frances et Vâyrynen, Raimo (eds.), War, hunger, and displacement: vol. 2, Case
studies, Oxford, Oxford University Press, p.209.
(27) Pour un résumé des thèses à ce sujet, voir Abdulahi, Osman et Souaré, Issaka (eds.) [2007],
Somalia at the crossroads: challenges and perspectives in reconstituting a failed State, Londres,
Adonis & Abbey Publishers, p. 49-50.

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 r
·l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

frappant au moment de la famine qui ravage la région de Baidoa en 1992 et qui finit
par déclencher un surcroît de violence avec l'intervention militaire des Américains à
la fin de l'année. D'une logique implacable, l'enchaînement des événements donne
un peu le sentiment d'un cercle vicieux. En effet, constate Karin von Hippel, la crise
alimentaire perdure à mesure que les combattants volent les vivres, que les médias en
rendent compte, que l'opinion publique s'en émeut et qu'elle demande la mobilisa-
tion de la communauté internationale, obtenant un surcroît d'aide qui vient conti-
nuer d'alimenter la guerre!
Conduite au nom des Nations Unies, connue sous le nom d'opération Restore Hope
et limitée au Sud de la Somalie à partir de 1992, l'intervention militaire des États-
Unis s'achève sur un constat d'échec en 1995. En attendant, les combattants conti-
nuent de capter les secours et d'attaquer les civils. Laide humanitaire acquiert d'autant
plus d'importance que les groupes en lice ont très peu d'autres ressources pour se
financer. Dans le Sud, les plantations de banane de la période italienne ont été sac-
cagées; les exportations de bétail passent essentiellement par le Nord; quant au port
et à l'aéroport de Mogadiscio, ils ne fonctionnent plus et ne rapportent donc plus
de taxes. Les transferts de la diaspora somalienne sont à peu près les seuls à garantir
une manne financière régulière, nonobstant l'argent soutiré aux humanitaires sous
forme de racket de protection ou de rançons pour libérer les volontaires enlevés par
des gangs de criminels. À un moment, la « sécurité », c'est-à-dire la rémunération
76
de combattants promus gardes privés, accapare jusqu'à un tiers du budget des ONG
internationales actives à Mogadiscio.
Le départ des dernières troupes américaines, en 1995, ne met pas un terme aux
détournements de l'aide. Mais il déplace les feux de l'actualité vers d'autres pays en
crise, à commencer par la Bosnie. On oublie alors la Somalie jusqu'à ce que l'ar-
rivée au pouvoir des islamistes et la multiplication des actes de piraterie rappellent
la Corne de l'Mrique au bon souvenir des médias. En 2009, les bailleurs de fonds
sollicitent de nouveau la générosité de la communauté internationale en affirmant
que le Sud du pays connaît sa pire crise humanitaire depuis une quinzaine d'années.
Cette année-là, rapporte Mark Bradbury, ils lèvent ainsi jusqu'à 500 millions de dol-
lars, contre un plancher de 36 en 2000 ... et un maximum de 200 au moment de
l'opération Restore Hope en 1993. En effet, leur appel rencontre un certain écho du
fait que les décideurs politiques croient que l'aide humanitaire va aussi permettre
de lutter contre le terrorisme islamique et la piraterie. Il n'est pourtant pas évident
que les deux soient conciliables : c'est précisément quand ils étaient au pouvoir à
Mogadiscio en 2006 que les fondamentalistes ont réussi à endiguer la piraterie28 •

(28) Pour une analyse qui montre que le soutien aux pêcheurs de la côte somali (dons de bateaux,
construction d'embarcadères, etc.) va au contraire renforcer la capacité de nuisance des pirates,
voir: Hansen, Stig Jarle [2009], Piracy in the Greater gulf ofAden: myths, misconception and reme·
dies, Oslo, Norwegian Institute for Urban and Regional Research, p. 15.
UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE: CAS D'ÉTUDES

Structurellement, l'assistance internationale reste de toute façon un des moteurs du

conflit qui déchire la Somalie depuis plusieurs décennies. Couplées aux invasions
militaires de l'Éthiopie voisine et chrétienne, les interférences occidentales conti-
nuent par ailleurs d'alimenter le fonds de commerce des islamistes. De fait, le régime
d'Addis-Abeba n'était certainement pas le mieux placé pour aller rétablir l'ordre à
Mogadiscio en 2006. De même, on peut s'interroger sur la nécessité de confier à
Madrid la direction de l'opération navale européenne pour combattre la piraterie
dans la Corne de l'Mrique en 2009, alors que les pêcheurs espagnols étaient pré-
cisément accusés par les Somaliens d'être les premiers à aller piller les ressources
halieutiques de leurs eaux territoriales. Dans tous les cas, la situation n'a pas fonda-
mentalement changé sur le terrain. Régulièrement interceptés par les combattants,
les secours représentent toujours un enjeu important. « Ce que je ne comprends pas,
résumait un responsable du gouvernement provisoire de Mogadiscio, c'est pourquoi
les bailleurs continuent aveuglément à donner autant d'argent. L'aide humanitaire
en Somalie ne fait que nourrir la guerre depuis de nombreuses années, c'est un sys-
tème bien en place. ,,29
Ainsi, la Corne de l'Mrique aura été, avec le Biafra, un des rares cas où les secours
ont pu être une source d'approvisionnement indispensable pour les belligérants,
faute d'autres ressources (cf. tableau S, p. 78). L'assistance de la communauté inter-
nationale n'a pas joué un rôle aussi crucial au Liberia, tant du côté des rebelles que
du gouvernement. Dans le Sud du Soudan, le bilan est plus mitigé. Dans un pre- 77
mier temps, les secours ont été détournés par tous les camps en présence. Toutefois,
à partir de 1999, la junte de Khartoum a financé ses troupes essentiellement par
ses exportations de pétrole, tandis que la SPLA continuait de vivre de l'aide jusqu'à
la signature d'accords de paix en 200S. D'une manière générale, il est très rare que
les secours de la communauté internationale constituent l'unique source d'appro-
visionnement des belligérants, le Biafra et le Sud de la Somalie étant des exceptions
qui confirment la règle. Qu'on ne s'y trompe pas, cependant. La diversification du
ravitaillement des combattants n'absout pas les humanitaires de leurs responsabilités
dans la prolongation ou l'exacerbation des conflits. Comme on le verra dans le cha-
pitre suivant, la question n'est pas vraiment de savoir si, à eux seuls, les secours de la
communauté internationale alimentent toute une économie de guerre. Elle est plutôt
de s'interroger sur les effets positifs et négatifs de l'aide: un bilan difficile à établir.

(29) Braquehais, Stéphanie [12 oct. 2009], « Aide alimentaire de l'ONU: la faille somalienne ",
Libération, p. 7.
 r<t,'LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Tableau 5. - Les ressources des belligérants dans les guerres de Somalie, du Soudan
et du Liberia (1983·2005)

Plantation de
Production Gomme caoutchouc
Banane, bétail Bois précieux
agricole arabique, autres Firestone avant
1990

Pavi lions de
complaisance,
Services 0 0 0 0
revenus du port
de Monrovia

Àpartir de
o(jusqu'aux
78 Pétrole o o accords de o o
1999
de

Aide
humanitaire
++ ++ ++ ++ ++

Légende: 0 = nul; - = négligeable; + = important.

 DEUXIÈME PARTIE

L'évolution des stratégies

d'action humanitaire
dans la guerre
 r,,'
..
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

La récupération politique et militaire de l'assistance internationale ne laisse évidem-

ment pas les humanitaires indifférents. Pour atténuer le problème, à défaut d'y remé-
dier complètement, les organisations de secours ont échafaudé plusieurs stratégies,
parmi lesquelles on peut dégager deux principales tendances : la réduction, la sus-
pension ou l'arrêt de l'aide, qui sont analysés dans le chapitre suivant, et le recours
à la force, qui est traité dans le chapitre 5. Dans un cas comme dans l'autre, les
réponses proposées ne sont pas entièrement satisfaisantes, loin de là. Elles relèvent
de philosophies parfois opposées et suscitent de nombreux débats dont nous ten-
tons de rendre compte de la manière la plus synthétique possible. De par la diver-
sité de ses engagements et de ses missions, le mouvement humanitaire est en effet
trop hétérogène pour dégager une position commune sur la meilleure façon d'éviter
les détournements de l'aide. Concrètement, les stratégies d'intervention diffèrent
d'une organisation à l'autre.
De ce point de vue, il importe d'analyser plus en détailles cultures institutionnelles
et associatives qui peuvent déterminer les modes d'action et les discours sur la guerre
face au problème de fond de l'instrumentalisation politique de l'aide par les belli-
gérants. En pratique, les organisations humanitaires proposent des analyses plus ou
80
moins lucides de leurs limites et de leur capacité à gérer l'incertitude. Certaines se
contentent de nier les problèmes qu'elles soulèvent; d'autres les intègrent dans un
ensemble de contraintes qui justifieraient leurs échecs. Très peu en tirent les consé-
quences qui s'imposent parfois, à savoir l'arrêt de programmes humanitaires pour ne
pas contribuer à ravitailler les combattants et à prolonger les conflits. Dans la plu-
part des cas, les organisations humanitaires ne veulent pas conditionner leur aide à
des études de faisabilité. Leur refus de se désengager est d'ordre structurel. Il repose
sur un impératif moral d'assistance à des personnes en danger et se retrouve dans
leur dénonciation des embargos destinés à raréfier les ressources des belligérants.
Cette opposition de principe a, par exemple, été l'acte fondateur d'ONG comme
Save the Children, Oxfam ou Médecins sans frontières contre, respectivement, les
sanctions infligées à l'Allemagne en 1919, le blocus imposé à la Grèce occupée en
1942 et -l'encerclement de l'enclave biafraise par les troupes nigérianes en 1968.
Les divergences du mouvement humanitaire se retrouvenr à propos de la sécurisa-
tion des vivres apportés à des populations en guerre. Les secouristes hésitent notam-
ment à coopérer avec les forces armées en lice, si tant est qu'il soit possible de leur
échapper. La question soulève de nombreux problèmes éthiques et pratiques. Dans
des contextes d'insécurité non pas croissante mais permanente, le débat actuel sur
l'acceptation ou non d'escortes armées illustre bien les enjeux à cet égard, tant en
matière de gestion du risque que d'indépendance d'action et de neutralité revendi-
quée. Pour un humanitaire, la probabilité de se faire tuer n'a pas augmenté, ainsi
que nous le montrons à partir d'une série statistique relativement longue, qui couvre
plus d'un demi-siècle. En revanche, les secouristes présents sur les terrains de conflits
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

armés sont beaucoup plus nombreux, ce qui explique en grande partie l'augmenta-
tion corrélative du nombre de victimes dans leurs rangs. Conjuguée à une médiati-
sation de plus en plus sophistiquée de la geste humanitaire, une telle prolifération
a alors justifié une (re)militarisation de l'aide en redessinant la configuration et les
priorités des interventions de la communauté internationale dans des situations
de guerre. C'est ici que se situe la nouveauté du genre, bien plus que dans les vel-
léités d'instrumentalisation des belligérants ou dans la prétendue multiplication des
conflits armés et des atrocités.

81
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

Le discours et la pratique
Avant d'envisager de recourir à la force pour sécuriser les secours et protéger des
populations en danger, les humanitaires ont considéré d'autres options en vue de
limiter les effets pervers de l'aide dans des économies de guerre. À quelques excep-
tions près, la plupart cherchent d'abord à justifier la poursuite de leurs programmes.
Leur procrastination ne manque pas de surprendre. Pour peu que l'objectifsoit bien
de sauver des vies, on peut en effet s'étonner que les secouristes acceptent si facile-
ment de ravitailler les bourreaux. Certains y voient la conséquence d'une marchan-
disation et d'une expansion de l'aide qui ont transformé les acteurs humanitaires en
opérateurs d'abord préoccupés par leur croissance institutionnelle, plutôt que par
la qualité de leurs prestations. Mais le refus de se désengager tient aussi à la logique
jusqu'au-boutiste d'une assistance à des personnes en danger de mort. Face aux pres-
sions d'ordre moral, l'éventualité d'un retrait demande beaucoup de courage et de
lucidité. Or, l'émotion dont est porteuse la souffrance des victimes ne fait pas bon
ménage avec la froideur de calculs stratégiques sur l'impact positifou négatifde l'aide.
83
Concrètement, les organisations humanitaires sont parfois contraintes de se retirer
pour des raisons de sécurité ou d'économie, lorsque la vie de leur personnel est
directement mise en danger, ou lorsque les programmes ne sont plus financés. En
revanche, elles conçoivent très rarement leur retrait de façon stratégique et raisonnée,
après avoir conclu que les effets pervers de leurs actions l'emportent sur les bénéfices
apportés aux victimes. Médecins sans frontières est en l'occurrence une des seules
ONG à savoir« faire montre de fermeté quand il le faut. C'est une question de cré-
dibilité, constatent des journalistes spécialisés. On ne peut demander à la fois la
confiance des donateurs et, dans le même temps, se laisser vaincre par les pressions
d'où qu'elles viennent. La mission de l'association... n'est pas de s'investir aveuglé-
ment dans l'action humanitaire mais d'agir, après réflexion, interrogation sur la fina-
lité et la justification de l'aide à tel ou tel pays. Généreux, certes, mais pas naïfs» 1.

(1) Deldique, Pierre-Édouard et Ninin, Catherine [1991]. Globe doctors : 20 ans d'aventure huma-
nitaire, Paris, Belfond, p.299.
 [Link] HUMANITAIRES DANS LA GUERRE
, ,1

• Les réponses des humanitaires

aux effets pervers de l'aide
Plusieurs « solutions)} ont été proposées pour limiter les effets pervers de l'aide dans
des économies de guerre. De l'interruption momentanée jusqu'à un arrêt définitif
en passant par la diminution ou le recentrage de l'assistance internationale sur cer-
taines catégories de populations, il existe tout un éventail d'options en la matière.
Dans un document daté de 2004 et cité par Abby Stoddard et al., le bureau huma-
nitaire de la Commission européenne, ECHO, liste les différents cas de figure pos-
sibles : restriction géographique des secours aux seules zones sécurisées; suspension
ou poursuite a minima de programmes qui sont confiés à des sous-traitants, y com-
pris des entreprises; retrait des expatriés mais pas des employés locaux; évacuation de
la totalité du personnel et transfert des activités à des partenaires restés sur place. Un
désengagement complet n'est cependant pas évoqué officiellement. Et pour cause:
aux yeux de la plupart des organisations de secours, une telle éventualité s'apparente
à une sorte de bombe atomique, c'est-à-dire une arme qui a une portée dissuasive
mais ne doit en aucun cas être employée.
Avant d'en arriver là, une première « solution)} consiste d'abord à renforcer les codes
de conduites et les normes humanitaires qui devraient obliger les belligérants à mieux
respecter les principes d'une aide impartiale. Le problème est que la judiciarisation de
84 l'assistance internationale ne garantit pas par elle-même l'application des règles édic-
tées. À l'occasion, le développement de normes humanitaires peut même se révéler
contreproductif. Dès 1949, par exemple, les Conventions de Genève ont été utili-
sées à mauvais escient. Certaines de leurs dispositions prévoient en effet le rapatrie-
ment des prisonniers de guerre à l'issue des combats. Les Israéliens, dont l'État venait
d'être reconnu par la communauté internationale, en ont donc profité pour expulser
de leurs terres les Arabes de Palestine qu'ils détenaient, y compris les internés civils
à qui ils avaient si « généreusement )} attribué le statut très « protecteur)} de prison-
nier de guerre. D'une manière générale, plusieurs auteurs s'inquiètent ainsi de ce
que le développement du droit international humanitaire fragilise ceux qui veulent
bien l'appliquer et qui, précisément, sont souvent les plus respectueux des popula-
tions non combattantes. Nicholas Berry critique par exemple le pacifisme caché du
CICR qui, en restreignant les conditions de l'exercice de la force militaire, revient
en fait à empêcher les démocraties de répondre à des attaques en provenance de dic-
tatures, de mouvements terroristes ou de guérillas dans le cadre de guerres asymé-
triques. Dans le même ordre d'idées, Kelly Greenhill note que, depuis les années
1970, le développement de normes humanitaires et la multiplication des ONG ont
paradoxalement renforcé les acteurs qui ont délibérément créé des crises migratoires
pour tirer parti des failles du système et exploiter les flux de réfugiés à leur avantage.
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

• Le recentrage de l'aide
Sur le terrain, les opérateurs de l'aide sont sans doute plus pragmatiques et ne
cherchent pas forcément à révolutionner le droit international. Certains préco-
nisent plutôt de réduire la valeur marchande des intrants humanitaires afin de ne
pas éveiller les convoitises et de ne pas créer de nouveaux enjeux de compétition.
Le risque est alors de fournir des secours de moindre qualité sous prétexte de dis-
suader les pillages. Aussi convient-il de renforcer le contrôle des chaînes de distribu-
tion : par exemple, suggère John Borton, en implantant des puces électroniques pour
suivre le cheminement des intrants. Les partisans de l'aide alimentaire, en particu-
lier, arguent que les vivres sont moins « fongibles », c'est-à-dire moins susceptibles
d'être détournés qu'une assistance économique au budget d'un État en difficulté. En
effet, remarquent Hans Singer et al., une ligne de crédit est beaucoup plus abstraite
qu'un sac de riz, quoi qu'il en soit par ailleurs de sa traçabilité dans les statistiques
financières d'un pays en guerre. Au contraire, la distribution de vivres permettrait
aux bailleurs d'exercer des contrôles jusqu'au niveau le plus fin de la chaîne logis-
tique de l'aide, quitte à encadrer les réfugiés en leur donnant des cartes de rations
alimentaires dûment estampillées. Malheureusement, le comptage des familles qui
ont reçu du riz peut également donner lieu à toutes sortes de manipulations. Sur
place, les « bénéficiaires» trafiquent ou revendent leurs cartes de rations alimentaires
pour obtenir les compléments de nourriture qui ne sont pas fournis par les organi-
sations internationales. Quant aux autorités, elles essaient fréquemment de capter 85
un maximum d'aide en gonflant les chiffres des populations dans le besoin. En fait
de contrôle, la vérification de l'adéquation entre les volumes distribués et le nombre
de bénéficiaires déclarés peut ainsi être trompeuse.
Plutôt que de réduire la valeur marchande des intrants humanitaires, d'autres pro-
posent alors de sélectionner les destinataires de l'aide afin de ne pas ravitailler les
combattants qui se mêlent à la population civile. Concrètement, le procédé revient
souvent à écarter les hommes et à cibler les femmes et les enfants. Ces deux catégo-
ries incarnent en effet la victime innocente et vulnérable aux yeux des secouristes et
des donateurs. Ainsi, l'article 23 de la quatrième Convention de Genève de 1949
exclut délibérément les hommes adultes des dispositions qui visent à garantir le pas-
sage des secours de première nécessité (vivres, vêtements) pour les enfants de moins
de quinze ans, les femmes enceintes et les mères. En pratique, le procédé est assez
courant. Par exemple, dans les camps de réfugiés cambodgiens en Thaïlande, en
1979, l'UNICEF a mis en œuvre une forme de discrimination sexuelle que Médecins
du monde devait reprendre à son compte auprès des Rwandais au Zaïre en 1994.
Le problème est qu'une telle sélection doit beaucoup à des représentations et des
constructions sociales selon lesquelles les femmes et les enfants seraient les « princi-
pales » victimes des conflits armés, quoi qu'il en soit de leur rôle dans les hostilités
et l'approvisionnement des guerriers. Sur le plan militaire, le recentrage des secours
à partir de critères liés à l'âge ou au sexe ne peut pourtant pas faire illusion. Placées
sous la coupe des Khmers rouges, les Cambodgiennes ont dû reverser une dîme aux
sbires de Pol Pot, tandis que des combattants n'hésitaient pas à se grimer en femmes
 r
..l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

pour aller toucher leur ration alimentaire. Quant aux Rwandaises, elles n'ont pas
été les dernières à participer au génocide et à vouloir repartir à la conquête du pays
dont elles avaient été chassées par les guérilleros de Paul Kagamé2 .
De fait, les guerres ne sont pas seulement une affaire d'hommes. Des auteurs fémi-
nistes comme Joshua Goldstein remarquent ainsi que l'exclusion des femmes en
dehors des champs des batailles relève d'abord d'idées préconçues à propos de leur
spécialisation ménagère. En effet, les données empiriques ne confirment pas que
les hommes seraient génétiquement plus aptes à faire la guerre à cause de leur agi-
lité, de leur rapidité, de leur force physique ou de leur taux de testostérone. À meil-
leure preuve, la taille ou le poids moyen des soldats d'une armée ne disent rien de
la combativité, de l'agressivité, du moral et, in fine, du succès des troupes sur les
champs des batailles; le « petit)} bodoï vietnamien ou le « maigre » mooryan soma-
lien sont là pour en témoigner face au « gigantesque)} GI américain. De plus, les
femmes combattent également dans les guerres. On estime qu'elles constituaient
40 % des commandants de régiments des forces de libération au Viêt Nam dans les
années 1960, un tiers des Tigres Tamouls au Sri Lanka dans les années 1990, 10 %
des recrues de la branche armée de l'ANC en Afrique du Sud dans les années 1980,
6 % des guérilleros de la ZANLA au Zimbabwe dans les années 1970, etc. 3 Toutes
ne sont d'ailleurs pas recrutées de force. À la différence de leurs consœurs en Sierra
Leone ou dans le Nord de l'Ouganda, les Éthiopiennes, par exemple, ont pu s'en-
86
gager volontairement dans la rébellion tigréenne, tandis que les Mozambicaines, les
Érythréennes et les Zimbabwéennes ont été mobilisées dans des mouvements de libé-
ration puis des armées post-indépendance qui, se réclamant du marxisme, visaient
ouvertement à promouvoir les femmeé. Dans tous les cas, qu'il s'agisse ou non de
recrutements forcés, recentrer l'aide sur les populations dites « vulnérables" n'exo-
nère pas les humanitaires de leurs responsabilités dans la poursuite des conflits. Au
contraire, le procédé peut s'avérer contreproductiflorsqu'il s'agit de venir au secours
des victimes. En Bosnie, au cours des années 1990, explique Charli Carpenter, les
humanitaires ont ainsi choisi délibérément de négliger les hommes valides alors que
ceux-ci étaient davantage menacés par les milices serbes, qui les ont massacrés en les
séparant du reste de la population.
D'une manière générale, les jeunes adultes de sexe masculin et plus particulière-
ment ceux de 15 à 29 ans sont les premiers à être tués dans les conflits armés. Les

(2) African Rights [1995], Rwanda: not 50 innocent. When women become killers, Londres,
African Rights.
(3) Pérouse de Montclos, Marc-Antoine [2007], Guerres d'aujourd'hui: les vérités qui dérangent,
Paris, Tchou, p. 142-144; Cock, Jacklyn [1991], Colonels and cadres. War and gender in South
Africa, Oxford, Oxford University Press, p. 149 et 182-183; Turner, Karen Gotlschang [1998], Even
the women must fight: memories of war from North Vietnam, New York, Wiley, p. 20-21.
(4) Coulter, Chris, Persson, Mariam et Utas, Mats [2008], Young female fighters in African wars,
Upsala, Nordic Africa Institute.
 LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

femmes, elles, représentent moins d'un quart des décès 5. Certes, elles sont victimes
de violences spécifiques, notamment de viols. Mais au sortir des guerres, le désé-
quilibre du ratio des sexes pose de sérieuses questions sur la notion de vulnérabilité
que les humanitaires disent mettre en œuvre pour établir leurs priorités. En Bosnie,
les organisations de secours ont en l'occurrence évacué « les femmes et les enfants
d'abord». Suspectés d'être des combattants en puissance, les hommes, eux, ont souf-
fert d'une sorte de présomption de culpabilité. Aveuglés par les représentations clas-
siques de la victime « innocente», les humanitaires n'ont même pas imaginé que leur
tri pouvait relever d'une discrimination sexuelle. Il en a résulté que les hommes ont
été abandonnés à leur triste sort dans des villes assiégées, si bien que certains ont dû
se déguiser en femmes pour essayer de fuir. D'après Charli Carpenter, un tel triage
a finalement fait le jeu de Belgrade. En isolant les hommes, les forces serbes espé-
raient en effet démobiliser les combattants qui s'étaient engagés dans l'armée bos-
niaque pour protéger leur famille. Dans une logique d'épuration ethnique, l'idée était
aussi de ménager la communauté internationale en évitant le massacre de femmes
et d'enfants, plus choquant.
Le recentrage des secours sur des victimes « méritantes» présente ainsi l'inconvénient
de rompre avec le principe d'une aide distribuée en fonction des seuls besoins. De
plus, il ne prémunit en rien contre une utilisation militaire et politique de l'assistance
internationale. Pour minimiser les possibilités de détournements, les humanitaires
envisagent donc des procédures de sélection qui reposent aussi sur une base géogra- 87
phique, plutôt que sociale. Quand il établit des camps de réfugiés, le HCR essaie par
exemple de les tenir à l'écart des zones frontalières afin d'éviter qu'ils ne deviennent
des viviers de recrutement de combattants. Linconvénient, relève Taylor Seybolt, est
. alors de pénaliser les victimes en rallongeant les distances à parcourir pour atteindre
un abri, souvent dans des conditions très éprouvantes. Le problème est le même si les
humanitaires décident de privilégier les régions les plus faciles d'accès au détriment
des plus dangereuses, quitte à ne pas secourir les populations les plus nécessiteuses.
On conviendra certes qu'il faut bien établir des priorités si l'aide n'est pas suffisante
pour tous. Des choix s'imposent, comme dans une salle d'urgence après un gros acci-
dent de la route, quand les services de chirurgie, débordés, délaissent les cas déses-
pérés et ne traitent plus que les blessés encore susceptibles d'être sauvés. Mais un tel
tri ne laisse pas d'inquiéter lorsqu'il concerne préventivement des régions entières.
Si on peut concevoir qu'une ONG renonce temporairement à des projets éducatifs
dans des contextes de violence exacerbée, c'est beaucoup plus difficile à admettre
pour ce qui est de nourrir et soigner des personnes affamées ou grièvement blessées.

(5) Murray, Christopher et al. [9 fév. 2002], "Armed conflict as a public health problem", British
Medical Journal, vol. 324, n° 7333, p. 346-349.
 r,l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

• Les demi-mesures
De ce point de vue, c'est plutôt l'éventualité d'un désengagement a posteriori qui doit
prévaloir, une fois constatés les détournements de l'assistance internationale. Sous
prétexte de ne pas ravitailler les bourreaux, la décision a priori de ne pas intervenir
reviendrait en effet à délaisser des populations dont on ne sait pas vraiment si elles
auraient pu être assistées sans alimenter davantage des dynamiques de conflit. La
plupart du temps, les ONG internationales refusent de toute façon de s'en aller des
terrains de crise où elles ont ouvert des missions. Lorsque la situation empire, elles
préfèrent passer le relais à des associations locales pour justifier leur désengagement
sans donner l'impression d'abandonner les victimes. De telles procédures, il faut le
noter, ont d'abord concerné les organisations de déveloprement lorsque leurs pro-
grammes arrivaient à échéance et n'étaient plus financés . Depuis lors, expliquent
Abby Stoddard et al., la panoplie s'est élargie et comprend désormais: le contrôle à
distance (remote control), sous la supervision d'expatriés établis dans un pays voisin;
la délégation (remote support), qui laisse les employés locaux décider et gérer les pro-
grammes; la sous-traitance (sub-contracting) par des ONG ou des leaders commu-
nautaires; le transfert à des autorités locales et/ou gouvernementales; l'externalisation
(outsourcing) par le biais d'entreprises dûment rémunérées.

Toutes ces options présentent néanmoins de sérieux inconvénients. Confronté à de

nombreux problèmes de communication, le contrôle à distance, pour commencer,
88 n'évite pas les détournements de l'aide, même si la visite d'expatriés à intervalles plus
ou moins réguliers permet d'assurer une certaine continuité et de surveiller davantage
le déroulement des opérations. Plus flexible, le principe de la délégation a l'avantage
de raccourcir la chaîne de décision, d'émanciper les employés locaux et de confier la
poursuite des programmes à des autochtones qui connaissent mieux le terrain. Sur
place, cependant, le personnel qualifié fait parfois défaut. De surcroît, il a souvent
du mal à résister à la corruption ambiante et à la pression sociale de son entourage
pour mettre la main sur les secours. Dans le cas de la Somalie, par exemple, les opé-
rations humanitaires sont « téléguidées}) depuis le Kenya et les bailleurs n'ont en
fait aucun moyen de contrôler la destination finale de l'aide. « On ne peut presque
pas aller sur le terrain pour vérifier ce qui se passe, avoue ainsi, sous couvert de
l'anonymat, le responsable d'une agence onusienne à Nairobi. Tout repose sur la
confiance envers les ONG locales et les employés somaliens. Mais le problème, c'est
qu'ils risquent aussi leur vie s'ils dénoncent les malversations. Parfois, un de mes
employés me raconte un détournement de plusieurs camions à Mogadiscio par des
milices, ou par le gouvernement lui-même, mais il est terrifié que je puisse le répéter.
Les bureaux des Nations Unies se contentent des documents signés qui leur arrivent

(6) Bock. Edwin [1954], Fifty years of technical assistance: sorne administrative experiences of US
voluntaryagencies, Chicago, Public Administration Clearing House, p.51.
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

à Nairobi et c'est tout. En fait, si je veux savoir si certains projets ont vraiment été
mis en place, je risque ma vie et celle des employés locaux. ,,7
Les autres modalités de surveillance à distance ne sont guère plus convaincantes à
cet égard. Lorsqu'elle est confiée à des leaders communautaires, la sous-traitance de
l'aide n'évite pas non plus les risques de détournement, de partialité et d'instrumen-
talisation par des élites qui ne sont pas forcément représentatives de la masse des
victimes. Le transfert des activités humanitaires à des autorités gouvernementales
alimente également les économies de guerre, ce qui contrevient aux principes de
neutralité des secouristes, quoi qu'il en soit par ailleurs des mérites d'une telle pro-
cédure pour renforcer les capacités locales dans une perspective de développement.
In fine, les experts de l'évaluation préconisent plutôt de mettre fin aux programmes
lorsque les opérateurs et les bailleurs ne sont plus en mesure d'en vérifier la bonne
exécution8 . En effet, le problème n'est pas seulement que la réduction, la suspen-
sion, la délégation ou la sous-traitance de l'aide ne sont pas efficaces pour empêcher
tous les détournements. Il tient aussi aux dilemmes que soulèvent des stratégies qui
mettent en péril la vie des employés locaux ou qui transgressent le vœu d'impartia-
lité des humanitaires en privilégiant les régions les plus faciles d'accès et les moins
susceptibles de donner lieu au pillage des secours.
De fait, les processus de sélection qui reposent sur des critères de faisabilité ne sont
jamais très satisfaisants. Qu'il s'agisse d'urgence ou de développement, les diagnos-
tics sont toujours sujets à caution. Soucieux de recentrer l'assistance internationale 89
sur les régions où elle avait effectivement des chances d'avoir un impact positif, des
économistes recommandaient ainsi d'arrêter l'aide alimentaire à destination de l'Inde,
véritable cause perdue des années 19609 . Avec la révolution verte et la poursuite des
programmes de coopération pour le développement, le pays a pourtant réussi à s'ex-
traire des cycles récurrents de famine. La remarque s'étend aux régions en proie à des
conflits armés: rien ne permet apriori de supposer que l'aide y sera« tellement» ins-
trumentalisée qu'elle deviendra contre-productive. C'est le constat a posteriori d'un
détournement qui doit conduire à la mise en place de stratégies de désengagement.
L'autre éventualité, qui consiste à passer le relais aux employés locaux, n'est pas
non plus satisfaisante. En effet, les statistiques collectées par Abby Stoddard et al.
montrent que ceux-ci sont les principales victimes d'attaques contre les humani-
taires. Si les kidnappings ciblent davantage les expatriés, qui sont plus facilement
monnayables sur le marché des rançons, les employés locaux, eux, sont beaucoup
plus nombreux et moins susceptibles d'être évacués en cas de crise intense. De ce

(7) Braquehais, Stéphanie [12 ocl. 2009J, « Aide alimentaire de l'ONU: la faille somalienne ",
Libération, p.7.
(8) Eddy, Rebecca et Berry, Tiffany [septembre 2009], "The evaluator's role in recommending pro-
gram c1osure. A model for decision making and professional responsibility", American Journal of
Evaluation, vol. 30, n° 3, p. 363-376.
(9) Ehrlich, Paul [déc. 1967], "Paying the piper', New Scientist, vol. 1, n° 14, p. 652-655.
 r.i'LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

fait, ils connaissent un taux de mortalité bien supérieur. Dans l'optique de la délé-
gation ou de la sous-traitance, leur confier la poursuite des programmes humani-
taires revient donc à se décharger de ses responsabilités sociales sur la catégorie de
personnel la plus vulnérable. À l'exception de MSF, la plupart des grandes ONG
occidentales tendent ainsi à envoyer une moindre proportion d'expatriés sur le ter-
rain afin d'éviter qu'il ne leur arrive malheur. Pour se justifier, elles arguent que les
employés locaux connaissent bien le terrain et savent mieux négocier avec les belli-
gérants: une bien mauvaise façon, en l'occurrence, d'assumer les risques du métier.

• Le retrait stratégique
Le retrait complet des secouristes, sans même essayer de passer le relais aux autoch-
tones, constitue alors un dernier recours pour arrêter les détournements de l'aide
et ne pas devenir complice des affrontements. Quand on se situe dans une logique
d'efficacité, la démarche renvoie à tout un ensemble de réflexions qui touchent plus
généralement à l'aide, y compris en matière de développement. Deux positions s'op-
posent à cet égard, rune et l'autre préconisant de remplir ou, à l'inverse, de vider le
verre à moitié vide ou à moitié plein. Soutenue par le fameux économiste Jeffrey Sachs
et les partisans d'un Plan Marshall pour l'Afrique, la première soutient que l'aide a
échoué du fait qu'elle a été trop dispersée et trop parcimonieuse. Pour y remédier, il
90 conviendrait donc d'augmenter les montants qui lui sont consacrés. Mais d'autres
analystes avancent au contraire l'idée que trop d'aide tue l'aide. À en croire Fredrik
Erixon, il vaudrait mieux recentrer et limiter l'assistance de la communauté interna-
tionale pour la rendre plus efficace. Les opposants à l'idée d'un Plan Marshall pour
l'Afrique n'ont ainsi pas manqué de pointer les problèmes de corruption et de népo-
tisme qui ont relativisé les améliorations vantées dans le village modèle de l'écono-
miste Jeffrey Sachs, en l'occurrence à Sauri au Kenya lO .
Récurrent, un des principaux arguments à ce sujet est que l'assistance de la com-
munauté internationale enfonce les pays destinataires dans les ornières de la dépen-
dance en les empêchant de se développer par eux-mêmes. Pour Jonathan Glennie,
par exemple, il faut donc diminuer l'aide plutôt que l'augmenter. En effet, sourient-
il, la coopération avec des gouvernements africains a souvent fragilisé les institutions
démocratiques, détérioré les services de base et aggravé les inégalités sociales sans par-
venir à vraiment lutter contre la faim. De plus, les demandes en faveur d'une aug-
mentation de l'aide présentent l'inconvénient de détourner l'attention des réformes
qui permettraient de réduire la pauvreté en Afrique. Ancienne consultante de la

(10) Sur place, relate Sam Rich, on a par exemple constaté de nombreux dysfonctionnements:
une clinique si mal construite qu'on ne pouvait en ouvrir les portes; une camionnette qui devait
servir d'ambulance et qui n'avait jamais été utilisée à cette fin, etc. Plus grave, les habitants ont
peu contribué à l'entretien de certaines réalisations, qui sont vite tombées à l'abandon après le
départ des opérateurs de l'aide. Autre problème classique, l'assistance de la communauté inter-
nationale a créé des différentiels de développement sources de conflit avec les autorités locales
et les villages voisins qui ne bénéficiaient pas de telles largesses.
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

Banque mondiale, la Zambienne Dambisa Moyo arrive à des conclusions similaires

quand elle constate que l'assistance de la communauté internationale a renforcé la
mentalité rentière des gouvernements africains, dissuadé l'épargne, alimenté la cor-
ruption, relancé l'inflation et miné l'assise fiscale des États. En bonne adepte des pres-
criptions néolibérales de son employeur, elle préconise en conséquence de revenir
aux fondamentaux du marché en attirant les investissements étrangers, en ouvrant
le marché des obligations aux États africains, en appuyant les remises de fonds des
migrants et, d'une manière générale, en facilitant l'accès au crédit de la population.
Il existe cependant des différences majeures entre les partisans d'une réduction ou d'un
arrêt définitif de l'aide. Les premiers visent souvent à réformer le système en amélio-
rant ses procédures et ses capacités opérationnelles. Parmi les seconds, en revanche,
d'autres condamnent d'emblée l'efficacité d'une aide qui, « pour lutter contre la pau-
vreté dans le monde, n'a jamais été efficace, ne peut l'être et ne le sera sans doute
jamais» 11. À sa manière, leur virulence rappelle d'ailleurs le cartiérisme des années
1950, du nom de ce journaliste de Paris-Match, Raymond Cartier, qui dénonçait le
coût des colonies et recommandait de financer « la Corrèze avant le Zambèze ». De
fait, la logique d'un arrêt total de l'aide peut répondre à des considérations natio-
nalistes qui n'ont rien à voir avec une démarche visant à améliorer la qualité de l'as-
sistance fournie à des populations en détresse. Lautre différence fondamentale tient
évidemment aux particularités de contextes de crises qui exacerbent les problèmes
déjà identifiés pour l'aide au développement. En effet, les guerres mettent en évi- 91
dence des aspects sans doute moins criants en temps de paix, à savoir la responsa-
bilité sociale et pénale des secouristes qui contribuent à prolonger les hostilités en
persistant à vouloir alimenter les victimes ... et leurs tourmenteurs.
Par retrait stratégique, on entend ainsi des procédures de désengagement qui répondent
en priorité à une analyse raisonnée sur les conséquences positives et négatives de
l'aide, et non à des contraintes d'ordre économique ou sécuritaire: fin du finance-
ment d'un programme; montée des menaces contre le personnel humanitaire ... En
général, les organisations de secours sont très réticentes à envisager une telle option.
Mais les défenseurs des droits de l'homme et les chercheurs y sont plus favorables.
Parce qu'ils se préoccupent d'abord des libertés civiques, les premiers peuvent parfai-
tement préconiser de suspendre l'aide jusqu'à ce que les responsables des violations
arrêtent leurs pratiques répressives. Bien qu'ils veillent au respect du droit interna-
tional humanitaire, et donc en partie des droits de l'homme, les secouristes sont en
revanche confrontés à des problèmes d'une autre nature. Dénoncer les responsables
d'exactions, c'est prendre le risque d'être expulsé et de ne plus pouvoir aider les vic-
times. Les organisations de défense des droits de l'homme, elles, ont sans doute plus

(11) Dichter, Thomas [2005], Time to stop fooling ourselves about foreign aid: a practitioner's view,
Washington OC, Cato Institute, Center for Global Liberty & Prosperity, p. 2.
 r,l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

de facilités à assumer une pareille éventualité car, contrairement aux humanitaires,

elles n'ont pas besoin d'avoir un accès permanent au terrain, quitte à envoyer clan-
destinement des missions d'enquête au coup par coup.
Les milieux académiques, quant à eux, se montrent davantage sensibles aux consé-
quences de l'aide à plus ou moins long terme. Alors que les secouristes sont pris dans
l'urgence, les chercheurs ont le temps de la réflexion pour développer des approches
plus déductives et « conséquentialistes » des problèmes. À propos du Darfour, Clea
Kahn invitait ainsi la communauté humanitaire à s'interroger sur son rôle dans la
poursuite du conflit du fait de détournements qui ont directement renforcé les belli-
gérants, empêché de procéder à des distributions équitables et politisé l'aide au béné-
fice des clientèles des pouvoirs locaux, tant gouvernementaux que rebelles. Dans le
cas de l'Ouganda, encore, d'autres préconisaient quant à eux un arrêt total de l'as-
sistance internationale à un régime qui en avait profité pour développer des réseaux
militaires mafieux et justifier son refus de se démocratiser sous prétexte de réprimer
la rébellion dans le Nord. Au pire, argue Andrew Mwenda, une interruption de l'aide
humanitaire aurait incité les victimes à rejoindre soit la guérilla, soit les forces gou-
vernementales, voire, plus vraisemblablement, à monter leur propre mouvement de
lutte armée pour mettre fin à la guerre...
D'une manière générale, les milieux académiques admettent sans difficultés que
les secouristes peuvent faire du mal et desservir les populations qu'ils prétendent
92 secourir. Pour Adam Branch, par exemple, ce n'est pas l'apathie des Occidentaux
qui a contribué à prolonger les conflits africains, mais au contraire leur intervention
au nom du droit d'ingérence humanitaire, de la justice internationale, de la liberté
de commerce ou de la guerre contre le terrorisme. Des chercheurs comme Mary
Anderson posent donc des limites aux bonnes intentions. Spécialiste reconnu de
l'aide humanitaire, Thomas Weiss recommande notamment aux ONG de se coor-
donner davantage et de mieux analyser les contraintes du terrain, quitte à refuser
d'agir quand les défis se révèlent insurmontables et qu'elles n'ont pas les compé-
tences requises. D'après Hugo Slim, encore, l'éthique d'une organisation de secours
s'apprécie surtout lorsque celle-ci démontre qu'elle est motivée par des intentions
« vertueuses », qu'elle connaît bien le contexte de ses interventions, qu'elle délibère
avant de prendre ses décisions et qu'elle cherche à limiter les effets pervers de son
aide. Pour l'auteur, enfin, la meilleure façon d'appréhender la performance straté-
gique d'une ONG est finalement de s'interroger sur sa capacité d'analyse et d'auto-
critique, c'est-à-dire son aptitude à :
- évaluer la qualité de ses prestations indépendamment de la logique contractuelle,
financière et politique des bailleurs;
- corriger le tir au cours d'un programme et, éventuellement, renvoyer les élé-
ments dévoyés, à titre individuel, dans des affaires de vols, de trafics d'influence ou
de sévices sexuels;
- se désengager des situations où, manifestement, l'aide est détournée à des fins
belliqueuses.
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

Rares sont cependant les organisations de secours qui acceptent d'abandonner les vic-
times à leur triste sort plutôt que de vouloir à tout prix les aider en facilitant le tra-
vail d'extermination de leurs tourmenteurs. LObservatoire de l'action humanitaire
n'a identifié que trois ONG à avoir officiellement intégré des procédures de retrait
stratégique dans leur dispositif d'intervention: les Français de MSF, les Norvégiens
du NRC et les Américains de l'IRe. D'autres organisations, tels le CICR ou Oxfam,
ont développé des réflexions à ce sujet, voire des doctrines, mais sans vraiment les
mettre en œuvre, ou alors si ponctuellement qu'on ne peut y discerner une véri-
table ligne de conduite. Au contraire, les Médecins sans frontières ont plusieurs fois
expérimenté le procédé. Au moment de la famine de 1985 en Éthiopie, ils ont ainsi
assumé jusqu'au bout le risque d'être expulsés du pays pour avoir dénoncé les abus
de la dictature, qui utilisait l'aide internationale pour transférer de force la popu-
lation en dehors des zones insurrectionnelles du Tigré et de l'Érythrée. En 1994,
encore, les Médecins sans frontières ont préféré se retirer des camps de réfugiés rwan-
dais au Zaïre plutôt que de ravitailler des « génocideurs » en train de se réarmer pour
achever leur sinistre tâche.

• De la négation à la diversion du problème

La répugnance des secouristes à abandonner les terrains de crise tient évidemment à 93
l'impératif moral de l'assistance à des personnes en danger. Convaincus que les vic-
times sont incapables de se prendre en charge elles-mêmes, beaucoup d'humanitaires
entretiennent une vision assez passive des populations dans le besoin. Au risque de
camper le rôle de l'ingénu ou de l'idiot utile, ils croient en conséquence à l'impact
déterminant de leurs secours et sont persuadés de faire du bien. Ainsi, ils mécon-
naissent les méfaits de l'aide et récusent les critiques, qui sont mises sur le compte
d'une « herméneutique de la suspicion ),12. Cette forme d'auto-intoxication sur les
mérites du « sauveur» illustre à sa manière l'adage selon lequel « l'enfer est pavé de
bonnes intentions ». Elle est particulièrement marquée dans les ONG confession-
nelles, chrétiennes ou islamiques, à tel point que certains ont comparé les agences
d'aide au Vatican 13! De même que l'infaillibilité proclamée de la papauté ne peut
guère être contestée à partir de preuves tangibles et terrestres, les échecs des secou-
ristes sont en effet très difficiles à démontrer du fait de l'imbrication d'une multi-
tude de facteurs dans la prolongation des souffrances des victimes.
D'autres raisons expliquent cependant l'obstination de la plupart des organisations
humanitaires à vouloir poursuivre des programmes dont certaines connaissent parfai-
tement les dégâts collatéraux. Léconomie politique de l'aide est un premier élément.

(12) Quarles Van Ufford, Philip et Giri, Ananta Kumar (eds.) [2003], A moral critique of develop-
ment: in search of global responsibi/ities, Londres, Routledge, p. 17.
(13) White, John Alexander [1974], The politics of foreign aid, New York, St. Martin's Press, p.56.
 r 1
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Beaucoup d'ONG, réduites à un rôle de sous-traitant, ont en l'occurrence besoin

des contrats des bailleurs de fonds pour assurer leur survie institutionnelle. Elles
n'ont donc pas intérêt à mettre fin à leurs programmes. De façon plus subtile, elles
peuvent aussi justifier leur présence en soulignant qu'un retrait ne permettrait pas
de mettre un terme aux exactions des bourreaux. Dès lors, elles ne cherchent plus
à nier les problèmes mais à les contourner grâce à divers arguments qui sont ana-
lysés à la fin de ce chapitre.

• L'aveuglement
Une rapide analyse du discours des institutions humanitaires met d'abord en évi-
dence une forte tendance à vouloir occulter les détournements de l'aide. Ce n'est pas
nouveau. Pendant la famine de 1922 en Russie, déjà, Herbert Hoover avait entre-
pris de rassurer les Américains qui s'inquiétaient de voir l'ARA ravitailler les bol-
cheviks. Il avait notamment sous-estimé la rapidité avec laquelle les communistes
allaient prendre le contrôle de la distribution de vivres. Lors d'une famine en Chine
en 1929, relève également Merle Eugene Curti, les organisations humanitaires de
l'époque, essentiellement des missionnaires, avaient minimisé les détournements
de nourriture au profit des seigneurs de guerre: à en croire leurs déclarations à la
presse, seuls 400 dollars sur un million auraient été subtilisés par des bandits ou des
94 fonctionnaires corrompus! La question a ensuite été écartée d'un revers de la main
au sortir de la Seconde Guerre mondiale, quand s'est mise en place l'architecture
moderne de l'aide alimentaire dans le cadre du Plan Marshall. En effet, les bailleurs
de fonds américains se préoccupaient davantage d'écouler les excédents agricoles
des États-Unis que de vérifier leur bon usage dans des pays en reconstruction. De
plus, les détournements étaient sans doute moins visibles sur les marchés locaux, car
les vivres consistaient surtout en céréales, une denrée plus fongible que les produits
spécifiques des nutritionnistes de l'urgence aujourd'hui. Avec le temps de la déco-
lonisation, enfin, les « souverainistes » ont argué que les bailleurs de l'aide interna-
tionale n'avaient de toute façon pas à interférer dans les politiques de distribution
d'États indépendants 14 .
Depuis, des professionnels de la communication se sont emparés du problème.
Pendant le siège de Sarajevo en 1992-1995, note par exemple Peter Andreas, le
HCR était chargé de gérer l'aéroport par où entraient les vivres. Ses responsables,

(14) Pour que l'opinion publique se préoccupe davantage du détournement des secours, il a en
fait fallu attendre que les contribuables s'inquiètent de l'usage de leurs fonds à mesure ,que l'aide
était déliée des objectifs économiques des Etats donateurs. L:engagement militaire des Etats-Unis
au Viêt Nam a aussi joué un rôle, avec de nombreuses controverses sur la façon dont l'assistance
occidentale a pu faciliter l'effort de guerre du Nord communiste. Dès 1963, relatent Hans Singer et
al., la spectaculaire explosion du Star of Alexandria dans le port d'Anaba en Algérie devait ainsi
alerter l'opinion publique, car le cargo transportait à la fois des armes soviétiques à destination
des guérilleros communistes angolais et des donations de mals américain, qui furent revendues
sur place au lieu d'être livrées en Égypte.
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

lorsqu'ils étaient interviewés, ont essayé de minimiser l'ampleur des détournements.

D'une manière générale, la professionnalisation des agences de secours et la diffu-
sion des modèles de management de l'entreprise ont accentué les pressions exercées
sur la performance des humanitaires. Dans une logique d'expansion tous azimuts,
la course effrénée à la collecte de fonds n'y a pas non plus été pour rien, obligeant à
communiquer davantage sur un mode publicitaire et à enjoliver la réalité des opé-
rations réalisées sur le terrain. Le rôle des professionnels du marketing n'est cepen-
dant pas seul en cause. Pris dans le feu de l'action, beaucoup d'humanitaires n'ont
tout simplement pas le temps de penser aux conséquences de leurs actes. Focalisés
sur des problèmes techniques et logistiques, ils ne voient pas l'impact de leurs acti-
vités au-delà du périmètre restreint de leur cœur de métier, notamment dans le cas
de l'aide alimentaire 15• Ainsi, explique Matthew Hunt, les médecins se préoccupent
d'abord de la qualité de leurs médicaments, de leurs soins ou de leurs collabora-
teurs, et non des implications politiques de leurs actions. Parfois, un pareil aveu-
glement provient également des ONG de défense des droits de l'homme. À propos
du Sud du Soudan, par exemple, Human Rights Watch dénonçait à juste titre les
bombardements de Khartoum sur des aéroports qui servaient à convoyer de l'aide
humanitaire en zone rebelle 16 . Lorganisation soulignait que ces pistes d'atterrissage
ne pouvaient être des objectifs militaires, puisque la guérilla n'avait pas d'armée de
l'air. Mais elle oubliait de mentionner que, comme au Biafra, les aéroports concernés
servaient effectivement à ravitailler les rebelles en armes.
95
Lignorance des usages stratégiques de l'aide serait donc un facteur important de
l'occultation des problèmes. Le cas du Laos le signale à sa manière. Sous prétexte de
promouvoir le développement des zones utiles du pays, les agences internationales
y ont effet facilité la réinstallation forcée des minorités montagnardes qui résistaient
à la mainmise de Vientiane depuis l'arrivée au pouvoir des communistes en 1975.
D'après Ian Baird et Bruce Shoemaker, seule une poignée d'ONG a refusé d'être
complice de tels programmes. La plupart des agences d'aide soit ont soutenu acti-
vement le plan de développement du gouvernement, soit l'ont critiqué mais Yont
quand même participé, soit ont nié ses implications stratégiques. Dans tous les cas,
le fort taux de rotation du personnel expatrié a largement contribué à entretenir
l' « ignorance» d'organisations caractérisées par une faible mémoire institutionnelle.
Quant aux employés locaux, ils n'étaient guère en mesure de s'opposer aux pressions
du pouvoir. Recrutés dans les milieux instruits de la capitale, ils appartenaient à la
majorité ethnique des Lao de la plaine et étaient donc moins sensibles aux spécifi-
cités culturelles des minorités montagnardes. De ce fait, les agences d'aide se sont
davantage intéressées à la poursuite de leurs activités qu'à l'analyse de leurs impli-
cations politiques.

(15) Anderson, Mary [2001], "Humanitarian NGOs in conflict intervention", in Crocker, Chester,
Hampson, Fen Osier et Aall, Pamela (eds.), Turbulent peace: the challenges of managing interna-
tional conflict, Washington OC, United States Institute of Peace Press, p. 642.
(16) Rone, Jemera [2003], Sudan, oil, and human rights, New York, Human Rights Watch, p. 327.
 r
·l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Au-delà de l'urgence des conditions de travail, d'autres facteurs expliquent les « œil-
lères » des humanitaires qui nient l'instrumentalisation de leur assistance par les
autorités des pays en développement. Des raisons de nature idéologique ou philoso-
phique peuvent en effet jouer un rôle 17 . Portées par des idéaux religieux pas toujours
conciliables avec une approche pragmatique de la compassion, les ONG confession-
nelles, en particulier, sont souvent les premières à récuser les « élucubrations» des
intellectuels qui mettent en évidence les dégâts collatéraux de l'aide. Dans la culture
chrétienne, par exemple, la notion de repentance, le manichéisme et le sentiment de
culpabilité des nations riches entretiennent l'idée d'un devoir d'assistance à!'égard
des pays pauvres, notamment si les États donateurs ont un passé colonial. La pour-
suite des secours relève alors d'une obligation morale déconnectée de toute préoccu-
pation d'efficacité. D'où le paradoxe que révèle Roger Riddell à partir des sondages
effectués dans des pays comme le Danemark, où ceux-là mêmes qui se disent favo-
rables à l'aide au développement (75 % des personnes interrogées) sont également
nombreux à penser qu'elle est inefficace (50 % des personnes interrogées)!
Bien entendu, la négation des détournements de l'assistance internationale peut
aussi découler de positions politiques. Prompts à dénoncer les méfaits des dictatures
de droite mais pas de gauche, les tiers-mondistes des années 1970 ont excellé en la
matière, quitte à jouer le rôle d'idiots utiles. Lors de la famine de 1985 en Éthiopie,
par exemple, les Médecins sans frontières ont été accusés de faire le jeu des États-Unis
96
pour avoir dénoncé publiquement les manipulations du régime « marxiste» qui, au
pouvoir à Addis-Abeba, utilisait l'aide pour déporter les paysans en dehors des zones
insurrectionnelles. Des intellectuels engagés se sont alors employés à nier les détour-
nements de l'assistance internationale. « Les rumeurs ... à propos de la déportation
massive des habitants du Nord nous laissaient présumer un univers concentration-
naire, écrivait par exemple un couple de journalistes proches du Secours populaire
français et du Parti communiste français. Ce que nous avons vu était tout autre. Pas
de mur ou de barbelés, encore moins de miradors, de militaires ou de fusils, l'ab-
sence de contraintes était suffisamment évidente pour que la légende de la dépor-
tation forcée et massive de la population ne puisse pas être un peu étayée. » Et les
journalistes de conclure en approuvant le régime et sa politique de réinstallation au
Sud: « Toutes les réserves imaginables sur la façon dont les départS ont été organisés
renforcent encore la nécessité d'organiser la solidarité. Ce n'est pas par le mensonge
ou la calomnie que l'on peut aider les gens à s'en sortir. Il est plus que jamais indis-
pensable d'aider les populations à s'installer. »18

(17) Pour un cas extrême d'aveuglement, qui devait mener au scandale de l'Arche de Zoé au
Tchad en 2008. voirTroubé, Christian [2008], Les forcenés de l'humanitaire: les leçons de l'Arche
de Zoé. Précédé de Zoé et Zorro, le néo-bon et le néo-eon, par Régis Debray, Paris, Autrement.
(18) Franey, Jean-Pierre et Lily [1986], Éthiopie, la face cachée, Paris, Messidor, p. 30 et 51.
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

• La bureaucratisation de l'aide
Depuis lors, la fin de la guerre froide a atténué les querelles idéologiques qui avaient
pu opposer les organisations de solidarité internationale à propos de la responsabilité
des États du tiers-monde dans le détournement de l'assistance internationale. Mais
la bureaucratisation et la marchandisation de l'aide, découpée en appels d'offres, ont
abouti à un résultat assez identique: les ONG chargées d'exécuter les programmes
des bailleurs ont tout intérêt à minimiser les problèmes. « D'abord préoccupées par
leur survie institutionnelle, explique Kees Bielort, elles cherchent à cacher les dégâts
qu'elles provoquent, quitte à bafouer leurs principes. » Ancien Peace Corps, Terry
Alliband relate ainsi les déboires d'une ONG britannique qui a persisté à financer un
programme dont elle savait pertinemment que les fonds étaient détournés. Quant
aux bailleurs des associations de solidarité internationale, ils doivent rendre des
comptes aux États donateurs et sont donc tout autant enclins à enjoliver leur « per-
formance ». Pour justifier leurs dépenses et leur existence, ils continuent donc d'ap-
porter une aide dont ils ne peuvent pas vraiment mesurer l'efficacité ni l'utilité pour
sauver des vies. Juges et parties, les experts qu'ils mandatent sont en fait envoyés sur
le terrain vérifier la bonne réalisation - et non l'impact social- de programmes
conçus par les bailleurs et mis en œuvre par leurs sous-traitants.
Malgré leur confidentialité, les évaluations réalisées en interne ne peuvent pas non
plus mettre en évidence les dégâts collatéraux de l'assistance internationale si cela
compromet la réputation des institutions concernées. Connue pour ses pesanteurs 97
bureaucratiques et sa rigidité doctrinale, la Banque mondiale est significative à cet
égard. Certes, elle ne constitue pas une institution humanitaire en tant que telle.
Mais elle a été créée pour soutenir la reconstruction de l'Europe après la Seconde
Guerre mondiale et, aujourd'hui, elle finance de plus en plus de programmes dans
des pays ravagés par des conflits armés ou des catastrophes naturelles. De plus, elle
compte désormais parmi les principaux bailleurs de l'aide, y compris pour des orga-
nisations de secours. Il est donc intéressant de regarder la façon dont fonctionne
son propre bureau d'évaluation. Destiné à examiner tous les départements de l'ins-
titution, celui-ci se veut indépendant, puisqu'il rend des comptes directement au
conseil d'administration de la Banque, et non à son président. En pratique, explique
William Russell Easterly, ses évaluateurs évitent cependant de critiquer outre mesure
les collègues des autres départements où ils sont susceptibles de faire un jour car-
rière. Quand bien même certains s'y risquent, leurs rapports n'ont de toute façon
pas ou peu d'incidences sur la poursuite ou l'arrêt des programmes. Au mépris de
la réalité observable, la plupart se contentent plutôt de mettre en exergue des résul-
tats « globalement positifs », Ils ne cherchent pas à pointer les responsabilités indivi-
duelles, n'entraînent aucune sanction et leurs résumés sont soigneusement expurgés
 r,,'
.
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

avant d'être publiés 19 . Ainsi, ils n'encouragent pas les remises en question. Pour ne
pas perdre la face, constatent David Dollar et Jakob Svensson, la Banque mondiale
s'est au contraire entêtée à poursuivre des programmes non efficaces en y engageant
encore plus d'argent.
Dans un tel système, l'aptitude des ONG à corriger le tir n'est guère appréciée si
l'arrêt d'une opération remet en cause les termes de référence édictés par les agences
d'aide. Les États donateurs récompensent la docilité mais pas la lucidité: la pour-
suite des programmes et non la rupture des contrats. Soucieux de « laver leur linge
sale en famille », ils n'envisagent pas de sanctionner publiquement les ONG qui
effectuent un mauvais travail et qui pourraient nuire à la réputation de l'ensemble
des bailleurs et de leurs sous-traitants. Les évaluations ex post qu'ils commanditent
servent surtout de caution pseudo-scientifique pour entériner après coup le choix
de cesser un projet ou d'en lancer un. D'après Wiebe Nauta, elles permettent aussi
de justifier les nouvelles orientations d'une ONG, quitte à admettre tardivement
les échecs du passé et, surtout, des prédécesseurs en charge des programmes incri-
minés. À en croire ses détracteurs les plus virulents, ce système a finalement pour
fonction essentielle de légitimer son utilité afin de se perpétuer. « Au lieu de réflé-
chir à la façon de créer des emplois pour les Africains, écrit ainsi un ancien volon-
taire humanitaire, les discussions portent sur la nécessité de lever des fonds pour
envoyer encore davantage d'experts, préserver les postes des expatriés et créer des
98
emplois pour les jeunes diplômés sortis des universités occidentales. Les gens qu'on
charge d'aller analyser les problèmes de l'Afrique sont précisément ceux qui vivent
et profitent de ces diagnostics» 20!
De fait, la bureaucratisation de l'aide a conduit les acteurs humanitaires à s'enfermer
dans une logique d'expansion et non de repli. Le modèle suit celui des institutions
financières, qui cherchent à prêter de plus en plus afin que le remboursement des
intérêts augmente leur revenu. Concernant la plupart des agences gouvernemen-
tales de coopération qui soutiennent des programmes humanitaires, leurs règles de
comptabilité interdisent de provisionner des fonds pour l'année suivante, à l'instar
des règles budgétaires publiques de nombre de pays occidentaux. Autrement dit, Je
budget d'une institution doit être consommé dans l'année, faute de quoi il ne sera
pas renouvelé à montant égal. Dans un tel système, il est alors plus facile de recon-
duire les programmes plutôt que de les dore pour en entreprendre de nouveaux. Afin
de répondre à la pression du Parlement, d'obtenir la reconduction de son budget et
d'atteindre l'objectif de 1 % du PNB consacré à l'aide publique au développement,

(19) Les rapports des consultants externes, eux, sont parlois réécrits quand ils se révèlent trop
compromettants. Cf. Lappé, Frances Moore, Collins, Joseph et Kinley, David [1980], Aid as obs-
tacle: twenty questions about our foreign aid and the hungry, San Francisco, Institute for Food
and Development Policy, p. 88.
(20) Maren, Michael [août 1993], "The food-aid racket", Harper's Magazine, p. 12.
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

l'agence de coopération suédoise SIDA s'efforce ainsi de consommer tout son argent
en cours d'année. De façon significative, notent Clark Gibson et al., les trois quarts
de ses programmes sont donc la continuation d'anciens.
À l'intérieur même des ONG, les logiques de professionnalisation et de marchan-
disation ont également abouti à des phénomènes similaires pour assurer la péren-
nité d'associations initialement montées dans l'urgence. Soucieux de garder leur
emploi, les collaborateurs locaux des organisations humanitaires, expliquent par
exemple Éric Comte et Erwan Quéinnec, ont sans doute intérêt à faire durer une
mission. Davantage préoccupés par la réalisation des objectifs assignés par les bail-
leurs, les expatriés peuvent en revanche espérer être affectés dans d'autres pays. En
accord avec leur direction, ils n'en sont pas moins réticents à abandonner des pro-
grammes dans le contexte de compétition qui oppose les ONG pour remporter des
contrats auprès des agences gouvernementales. Le témoignage d'un ancien expatrié
humanitaire en Somalie est éloquent à ce sujet. « Les sommes allouées par les bail-
leurs peuvent être très élevées, écrit-il, de sorte qu'il est délicat pour une ONG de se
désengager d'une cause, quand bien même sur le plan éthique un départ s'impose-
rait. [économie a envahi le champ humanitaire. Quiconque visite le service mission
d'une telle organisation comprend que l'on est en présence d'une véritable entre-
prise. On y parle compétition, rentabilité, image de marque, bénéfice, marketing, pac-
kaging, ressources humaines, logistique, etc. 21 »
Sur le terrain, certaines organisations ont ainsi été amenées à vanter leur profession- 99
nalisme en récusant leurs concurrents. Quitte à admettre les dysfonctionnements de
l'assistance internationale, elles ont par exemple prétendu qu'elles savaient mieux
gérer la distribution des secours dans des contextes de conflits armés. Mais le jeu
de la concurrence a aussi favorisé les scissions ou la création de nouvelles ONG, un
phénomène beaucoup plus fréquent que les fusions, les regroupements ou les dis-
solutions. De ce fait, les tentatives de coordination des acteurs humanitaires sont
devenues encore plus difficiles, écartant route possibilité d'un retrait concerté et stra-
tégique des situations les plus douteuses. Au contraire, les sous-traitants des bailleurs
se sont empressés de reprendre les programmes des rares ONG qui avaient préféré
quitter le terrain pour ne pas contribuer à prolonger les conflits et les souffrances des
victimes. Il est vrai qu'une meilleure coordination des acteurs humanitaires revien-
drait de toute façon à placer les secouristes sous la tutelle d'organismes politiques
dont la principale préoccupation n'est pas de mettre un terme aux détournements
de l'aide. Qu'elle provienne des agences onusiennes, des États bailleurs ou des pays
d'accueil des réfugiés, l'analyse stratégique de l'assistance internationale est essen-
tiellement déterminée par les contraintes locales et/ou la promotion des intérêts

(21) Et l'auteur de se demander: « Doit-on accepter des budgets sans poser aucune exigence
éthique? Avoir pour seul déterminant "augmentation des sommes allouées d'une année sur
l'autre? Faire d'un drapeau aux couleurs de l'organisation flottant sur le terrain la seule raison
pour assurer la présence? " Cf. Chifolo, U. [1996], Le miroir humanitaire: retour de Somalie, Paris,
L:Harmattan, p. 55 et 58.
 r JS HUMANITAIRES nANS LA GUER.,

nationaux. Dans bien des cas, elle n'a donc pas pour priorité d'empêcher la récupé-
ration de l'aide par les belligérants, ceci expliquant pourquoi les Occidentaux ont
continué de maintenir sous perfusion humanitaire les Khmers rouges en Thaïlande
et les Moudjahidine afghans au Pakistan dans les années 1980.

• Le raisonnement scientifique
Au-delà des logiques de compétition et d'expansion économiques, des biais analy-
tiques conduisent ainsi les agences de secours à poursuivre leurs programmes sans
trop se préoccuper des dégâts collatéraux qu'elles provoquent. La démarche intel-
lectuelle est cette fois assez différente de celle des doctrinaires ou des religieux qui
se contentent de nier la réalité des problèmes. Elle consiste en l'occurrence à recon-
naître officiellement les effets pervers de l'aide pour mieux justifier la nécessité de
professionnaliser le milieu humanitaire. Désormais, la plupart des institutionnels
admettent en effet que l'assistance internationale peut alimenter, voire exacerber
les conflits. En France, les écrits de Bernard Debré, ministre de la Coopération du
gouvernement d'Édouard Balladur, ou Jean-Michel Severino, directeur général de
l'Agence française de développement, en témoignent à leur manière. « raide publique
au développement, constate ce dernier, a pu agir comme facteur de solution mais
aussi parfois comme facteur d'aggravation des crises, par exemple en soutenant des
100 régimes qui menaient des politiques critiquables ou en créant des ruptures sociales,
déplacements de population, inégalités de développement entre régions. On connaît
des politiques d'aide au développement qui ont accru les tensions sociales et plus ou
moins contribué directement à la création de situations de crise. Tout ceci signifie
que si on veut qu'elle joue un rôle positif sur la prévention de crise, il faut que l'aide
publique au développement incorpore une analyse sociale et politique au sein même
des processus d'élaboration des projets et des programmes de développement. Or,
ce processus d'analyse politique et sociale est justement une des catégories qui a été
le plus officiellement niée à l'aide publique au développement, soit sous l'impulsion
des ministères des Affaires étrangères, soit par les institutions multilatérales sous la
surveillance très étroite des ministères des Finances au sein des conseils d'adminis-
tration de ces organisations. raide publique au développement a donc été très lar-
gement orientée vers une approche technocratique, neutre, dite objective, sans que
l'on soit toujours capable de définir quelle était cette objectivité. »
La remarque s'applique évidemment aux secours d'urgence que les humanitaires
mettent en œuvre. Initié par le mouvement de la Croix-Rouge et repris par des
ONG anglo-saxonnes après la crise de l'Afrique des Grands Lacs en 1994, le code de
conduite du Sphere Project a ainsi introduit des normes purement techniques pour
garantir la qualité des vivres et des soins. Destiné à formaliser le droit d'assistance à
des populations en danger, il énumère les standards minimaux des intrants huma-
nitaires : valeur nutritionnelle des aliments, mode de prescription des médicaments,
cahier des charges à respecter pour construire des puits ou des logements, etc. Mais
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

il ne dit rien de la façon de réagir aux détournements de l'aide. L'article 2.4. de la

Charte du Sphere Project se contente à ce propos de formuler des vœux pieux en pro-
clamant qu'il « est du devoir des belligérants de respecter les interventions humani-
taires ». Savoir comment les y contraindre n'est pas expliqué.
Noyée dans le jargon technique des praticiens de la logistique, de la nutrition ou
de la médecine d'urgence, la professionnalisation des acteurs humanitaires n'a donc
pas permis d'élaborer des procédures de retrait concerté et stratégique au cas où les
effets pervers de l'aide l'emporteraient sur les effets positifs. Au contraire, la sophis-
tication des discours institutionnels a accompagné la production d'arguments plus
ou moins subtils pour justifier la poursuite de l'assistance internationale en dépit de
ses dommages collatéraux. Parmi les thèses développées en faveur des humanitaires,
plusieurs reviennent régulièrement. Retenons les principales d'entre elles, que l'on
peut résumer de la façon suivante:
- on aurait indûment généralisé les effets indésirables de l'aide à partir de quelques
cas exceptionnels en Mrique ;
- on exagérerait l'influence des organisations humanitaires sur les économies de
guerre;
-les détournements de l'assistance internationale conduiraient en fait à réduire
l'âpreté de la compétition et à calmer les motifs de mécontentement;
- un arrêt des opérations humanitaires ne permettrait de toute façon pas de mettre
un terme aux conflits: à meilleure preuve, les expériences déjà menées se sont révé- 101
lées inefficaces pour contrer les logiques de prédation des belligérants;
-les stratégies de désengagement des États bailleurs, quant à elles, obéiraient à des
considérations politiques et ne viseraient pas à protéger les victimes.

• La relativisation
Chacun de ces arguments mérite explication. Passons rapidement sur le premier: les
précédents chapitres ont précisément montré que les problèmes de détournement
des secours étaient structurels, qu'ils ne se limitaient pas aux pays les plus pauvres
d'Mrique et qu'on les rencontrait autant en Russie en 1922 qu'au Cambodge en
1979 ou en Bosnie en 1995. Le deuxième argument revient pour sa part à relati-
viser les effets pervers de l'aide au regard du bien prodigué. Les débats à ce propos
portent notamment sur l'ampleur des détournements. En l'absence de données
fiables, les controverses sont nombreuses, allant jusqu'à justifier une intervention
musclée et désastreuse de la communauté internationale en Somalie après la famine
de Baidoa en 1992. À l'époque, les chiffres sur les pertes en ligne de l'aide alimen-
taire variaient ainsi de 10 % à 90 % suivant qu'ils étaient avancés par des humani-
taires opposés ou favorables à l'envoi de troupes en provenance des États-Unis. Au
Népal, à la fin de la décennie 1990, les chercheurs n'étaient pas non plus d'accord
sur le montant de la « ponction» des belligérants, mais Jonathan Goodhand esti-
mait que les taxes imposées par les rebelles maoïstes avaient augmenté de 10 % le
coût de l'assistance internationale.
 r
./
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

La difficulté est que le calcul de l'ampleur des détournements ne peut jamais être
précis dans des situations de guerre où les appareils statistiques sont défaillants. De ce
point de vue, l'établissement d'un seuil critique devient un leurre si l'on veut mettre
en balance les effets positifs et négatifs de l'aide. Faudrait-il donc se retirer à partir
du moment où plus de 50 % des intrants humanitaires sont capturés par les com-
battants? Et pourquoi pas 60 %? Ou 40 %? Comme on l'a déjà souligné, le fond
du problème n'est de toute façon pas de savoir si, à elle seule, l'aide suffit à entre-
tenir un conflit. Il est plutôt de s'interroger sur la part de responsabilité des huma-
nitaires qui assument sciemment ou naïvement le détournement de leurs secours.
Un tel questionnement évacue les controverses sur le montant de la ponction des
belligérants. Il écarte également les débats sur la mesure de l'impact de l'aide quant
à la prolongation des conflits.
Dans le cas du Biafra, par exemple, on a accusé les humanitaires d'avoir permis
aux sécessionnistes de résister pendant dix-huit mois après la perte de leur dernier
débouché sur la mer, Port Harcourt, en mai 1968. Le moment d'une bataille déci-
sive, qui devait signaler la défaite des rebelles sur le plan militaire, a en l'occurrence
introduit un marqueur temporel assez clair. Il en est sans doute de même avec l'en-
cerclement des Bosniaques de Sarajevo et la mise en place d'un pont aérien huma-
nitaire à partir de juillet 1992. Mais dans le cas du Liberia, de la Somalie ou du
Soudan, comment savoir à partir de quand l'aide a joué un rôle si crucial qu'elle a
102
directement contribué à la poursuite des hostilités? Au mieux, on peut identifier
quelques temps forts qui ont structuré les économies de guerre de ces pays - et
donc les ressources des belligérants: la mise en exploitation du pétrole au profit de
Khartoum à partir de 1999, la perte du terminal minéralier de Buchanan par les
forces de Charles Taylor en 1992, etc. En revanche, il parait impossible de mesurer
exactement l'impact militaire des secours. Un pareil constat renvoie dos à dos les
partisans et les opposants des thèses sur le rôle de l'aide humanitaire dans le pro-
longement des conflits.
James Fearon remarque ainsi que le nombre de guerres a précisément diminué au
moment où les budgets des organisations de secours explosaient, tout au long des
années 1990. Il en conclut qu'on ne peut imputer à l'aide le moindre rôle dans le
prolongement des conflits. À en croire les économistes Joppe De Ree et Eleonora
Nillesen, une augmentation de l'assistance de la communauté internationale tendrait
au contraire à diminuer la durée des guerres. Mais une telle assertion contredit alors
le discours convenu des humanitaires qui justifient leurs échecs en affirmant que les
affrontements d'aujourd'hui seraient plus meurtriers, plus criminels, plus dévastateurs
et, d'une manière générale, plus compliqués à gérer: un constat résumé sous le nom
d'" urgences complexes ». En réalité, cette théorie dite des « nouvelles guerres» sou-
tient que l'aide est davantage pillée par les belligérants. En effet, les secours auraient
pris encore plus d'importance après l'effondrement de l'URSS, le désengagement
des grandes puissances et la réduction de leur coopération militaire avec des gouver-
nements ou des mouvements insurrectionnels. Il y a donc lieu de s'interroger sur la
portée stratégique de l'aide, quoi qu'il en soit par ailleurs de la prétendue nouveauté
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

de conflits criminels qui, autrefois, auraient été rationnels et politiques parce qu'ils
étaient compris comme des guerres par procuration entre l'Est et l'Ouest.
On peut de toute façon retourner l'argument qui consiste à relativiser l'apport mili-
taire des secours. Si l'aide joue un rôle stratégique insignifiant, comment donc ima-
giner qu'elle permette de prévenir, voire de résoudre les conflits - une prétention
qu'affichent nombre d'institutions humanitaires? La contradiction paraît encore
plus criante pendant la période extrêmement volatile qui suit l'arrêt des combats,
lorsque l'assistance de la communauté internationale est censée stabiliser la situa-
tion et empêcher la reprise des hostilités. Dans un même article, une journaliste
du Monde admettait ainsi que l'aide à la reconstruction profitait « souvent aux fau-
teurs de guerre », ajoutant que « ce n'est évidemment pas une raison suffisante pour
ne rien faire »22. Mais un peu plus loin, l'auteure rappelait que « dans près d'un cas
sur deux les accords de paix sont rompus dans les cinq années qui les suivent ». Un
tel constat interroge cruellement la capacité de l'aide internationale à prévenir la
reprise des conflits... et à assumer le renforcement des belligérants grâce à des pro-
grammes humanitaires.
En réalité, si les secours jouent rarement un rôle déterminant dans la poursuite des
guerres, ils n'ont pas non plus pour objectifde construire la paix et de rétablir l'ordre.
Malgré le précédent du Plan Marshall, les faits ne confirment pas l'idée que l'assis-
tance de la communauté internationale puisse effectivement prévenir la reprise ou
la poursuite des conflits armés contemporains. Non sans contradictions, ce sont 103
d'ailleurs les mêmes économistes qui, à l'instar de Paul Collier et Anke HoefRer,
expliquent par la fongibilité de l'aide aussi bien la hausse des achats d'armes, le ren-
forcement des États et la diminution du risque de guerre civile qu'une probabilité
accrue de troubles politiques parce que les ressources publiques, lorsqu'elles augmen-
tent, attisent les convoitises. Fondamentalement, la variabilité des montants en jeu, à
la hausse comme à la baisse, est sans doute plus cruciale car elle provoque des chocs
exogènes susceptibles de perturber des équilibres fragiles et d'entraîner des conflits.
Robert Lensink et Oliver Morrissey montrent ainsi que ce sont surtout les incerti-
tudes sur la poursuite des programmes de coopération qui ont un impact négatif
sur la croissance économique, au risque d'attiser les tensions sociales. La volatilité de
l'aide paraît alors encore plus déstabilisatrice lorsqu'elle se conjugue à une fragmen-
tation et une multiplication des bailleurs qui obligent les autorités locales à jouer
un guichet contre l'autre pour se disputer leur part du pactole.
Dans les pays en développement, les corrélations observées ne prouvent en tout cas
pas de relation de cause à effet entre l'aide à la reconstruction et la résolution des
crises. Après le tsunami asiatique de décembre 2004, par exemple, certains ont pré-
tendu que l'assistance humanitaire allait aussi faciliter le retour à la paix à Aceh en

(22) Caramel, Laurence [7 mars 2006], « Guerre-pauvreté: comment sortir de l'engrenage? ",
Le Monde, p.11.
 r l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Indonésie et en pays tamoul au Sri Lanka23 • Mais il n'en a rien été. Au Sri Lanka, les
combats ont repris en juillet 2006 et se sont poursuivis jusqu'à la victoire militaire
des troupes gouvernementales en mai 2009. Quant à l'Indonésie, explique Kirsten
Schulze, les négociations de paix étaient déjà sur le point d'aboutir car les indépen-
dantistes du GAM avaient subi des défaites importantes avec l'opération Terpadu
à partir de mai 2003. Sur 8 000 guérilleros, plus de 5 000 avaient été tués, empri-
sonnés ou capturés; retranchés dans les montagnes et privés d'accès à la côte, les
derniers combattants avaient perdu leurs sources de financement et leur logistique
militaire, tandis que leurs chefs en exil les pressaient d'accepter un compromis pour
mettre un terme au conRit. À l'occasion de l'élection du Président Susilo Bambang
Yudhoyono en septembre 2004, le changement de gouvernement à la tête de l'In-
donésie avait en outre conduit Djakarta à reprendre les négociations de paix. Un
mois avant le tsunami de décembre, un accord avait ainsi été conclu avec le GAM
pour démobiliser, intégrer et verser des compensations financières aux guérilleros.
Finalement, les secours humanitaires n'ont fait qu'entériner ce processus.
Indéniablement, c'est d'abord la population elle-même qui peut construire la paix.
La communauté internationale, elle, joue parfois un rôle de facilitateur ou de média-
teur. Mais des interventions trop appuyées sont toujours susceptibles de relancer les
conRits. Selon Adam Branch, par exemple, le Nord de l'Ouganda n'a pas beaucoup
bénéficié de l'accord de paix régional conclu en 2005 sous les auspices de la com-
104
munauté internationale pour le Sud du Soudan voisin: en effet, les puissances occi-
dentales ont plutôt contribué à prolonger la guerre en armant le gouvernement de
Kampala et en finançant l'enfermement de la population dans des camps.
D'une manière générale, la fréquence des détournements de l'aide permet difficile-
ment de supposer que l'assistance internationale puisse prévenir les conRits en relan-
çant le commerce et en diminuant la compétition pour les biens de première nécessité
en situation de pénurie. Au contraire, relatent Hans Singer et al., il est arrivé que, de
sa propre initiative, la population préfère désamorcer des sources de tensions poten-
tielles en rejetant les propositions de coopération étrangère. Au Nord de Djibouti,
un des pays les plus arides du monde, des nomades Mar ont ainsi renoncé à des pro-
jets de forage susceptibles de ranimer les querelles locales autour de la gestion des
points d'eau et des aires de transhumance. En Somalie, encore, des chefs traditionnels
ont refusé que l'on creuse de nouveaux puits qui auraient créé des tensions en inci-
tant les groupes pastoraux à augmenter leur bétail sans respecter l'environnement...

(23) Hervel, Clarisse [2008], L'impact des catastrophes naturelles sur la résolution des conflits
en Asie: les cas du Sri Lanka, de l'Indonésie et du Cachemire, Bangkok, Institut de recherche
sur l'Asie du Sud-Est.
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

• Le retournement des arguments

contre les détournements
Franchissant une étape dans la réflexion, d'autres théories renversent cependant la
proposition, tablant précisément sur le détournement des secours pour faire baisser
les prix des biens sur les marchés et donc diminuer les motifs de mécontentement
et de révolte. L'idée, assez ancienne, est que le versement de rançons garantit la paix
sociale 24 . En son temps, un économiste quaker, Herbert Ward Fraser, s'en était
déjà fait l'écho en arguant que les Nordistes auraient été mieux avisés de racheter
les esclaves des Sudistes pour éviter une guerre civile aux États-Unis 25 . Dans cette
optique, enrichir les exploiteurs et les bourreaux permettrait d'insérer les groupes les
plus violents dans les circuits d'une économie légale et pacifiée, quitte à les récom-
penser au détriment de leurs victimes. Le raisonnement va parfois assez loin dans
le paradoxe, puisque certains auteurs préconisent même d'augmenter l'aide afin de
pouvoir « arroser ,) tous les combattants. À sa manière, c'est un peu ce que laisse
entendre Nicolas de Torrenté, un directeur de la section américaine de MSF, quand
il refuse de prendre en compte les contraintes de faisabilité qui peuvent dissuader
les bailleurs d'intervenir dans certaines régions. « L'assistance humanitaire, écrit-il,
se déploie [alors] dans des situations de vide politique. Le résultat est qu'elle ne peut
pas répondre à tous les besoins et attise la compétition entre les belligérants pour
détourner les secours, y compris par la violence. "
105
À en croire les partisans d'une augmentation assumée de l'assistance internationale
et de ses dégâts collatéraux, la captation de l'aide par le camp du plus fort facilite au
contraire sa victoire militaire, et donc la paix et le rétablissement d'un État de droit.
À propos de la manne humanitaire qui s'est déversée en Mghanistan après le débar-
quement des Américains fin 2001, un spécialiste du monde musulman déclarait par
exemple: « Les chefs de guerre demanderont à prélever leur pourcentage au passage.
Et il ne faut surtout pas les empêcher de le faire! C'est la seule chance qu'ait le pays
de rester à peu près pacifié. Puis, très lentement, de pouvoir reconstruire un État
central. ,,26 Il est vrai qu'un tel raisonnement s'inscrivait dans le cadre d'une aide à
la reconstruction après l'effondrement du régime des taliban. Lorsque les secours se
déploient pendant le déroulement des combats, leur détournement par les parties
en lice a en revanche peu de chances de contribuer à stabiliser la situation. Et si l'on
considère que seule une véritable victoire militaire peut conduire à une paix durable,
alors autant faciliter la tâche des combattants et donner directement des armes à une
des factions en compétition pour hâter le dénouement du conflit!

(24) Azam, Jean-Paul [avr, 1995], "How to pay lor the peace? A theoretical Iramework with rele-
rences to Alrican countries", Public Choice. vol. 83, nOs 112, p, 173-184,
(25) Cité par Hostetter, David [oct. 2002], " Liberation in one organization: apartheid, nonviolence,
and the politics 01 the AFSC ", Peace & Change. vol. 27, n° 4, p, 586.
(26) Planhol (de), Xavier, interview dans Libération [17 février 2002].
 r. LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE
1

De toure façon, les théories favorables à une augmentation ou à une diminurion

raisonnée de l'aide burent toujours sur le problème insurmontable de la mesure de
son impact stratégique. Les guerres, on le sait, n'ont pas besoin des humanitaires
pour se développer et, à quelques exceptions près, les combattants sont parfaitement
capables de poursuivre les hostilités sans les secours de la communauté internatio-
nale. Autrement dit, l'aide ne peut qu'entretenir ou exacerber des affrontements déjà
existants: au pire, elle crée des micro-conflits à l'intérieur d'un théâtre d'opération
militaire. Aussi convient-il de relativiser son rôle stratégique dans un sens comme
dans l'autre, en refusant d'exagérer son impact sur le prolongement ou la résolution
des guerres. Dépassant les débats un peu stériles sur l'impossible mesure statistique
des effets pervers de l'aide, des analystes récusent ainsi l'éventualité d'une interrup-
tion des secours à partir d'une autre batterie d'arguments, qui touchent à l'ineffi-
cacité du procédé.
Selon cette école de pensée, un arrêt des opérations humanitaires n'empêche pas la
poursuite des hostilités et ne réduit pas les souffrances des victimes. Au contraire,
une réduction drastique de l'assistance de la communauté internationale tendrait à
diminuer la capacité des gouvernements récipiendaires à acheter la paix sociale. Le
problème viendrait moins des montants en jeu que de l'extrême volatilité des pro-
grammes humanitaires. Sur la période 1981-2005, Richard Nielsen et al prouvent
ainsi que les variations de l'aide ont pu provoquer des chocs exogènes qui ont entraîné
106
des conflits armés. Dans le cas du Mali, constatent-ils, les efforts de la communauté
internationale pour assister les victimes de la sécheresse des années 1980 ont par
exemple permis aux autorités de contenter les Touaregs, qui sont entrés en rébellion
quand les montants des subventions gouvernementales ont diminué. Les auteurs
ne s'intéressent cependant pas au cas de figure inverse où, par effet de fongibilité, la
réduction de l'aide affecte aussi la propension des États à acheter des armes, affai-
blissant d'autant leur capacité à monter des offensives militaires. À en croire Richard
Nie1sen et al, la probabilité d'un conflit s'accroît surtour quand l'assistance de la
communauté internationale diminue, pas quand elle augmente.

• L'inefficacité des embargos

À sa manière, le problème d'un arrêt des opérations humanitaires serait donc simi-
laire à celui des sanctions économiques, qui sont parfois accusées de semer les
germes de la violence en fermant les débouchés extérieurs d'un pays, en précipitant
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

la déstructuration de son tissu industriel et en aggravant le chômage27 . De fait, les

embargos sont souvent inefficaces, surtout s'ils ne sont pas mis en œuvre dans un
cadre multilatéral. Or, il est rare d'obtenir l'approbation de tous les États pour blo-
quer un pays susceptible de menacer la paix mondiale, à l'instar de l'Iran aujourd'hui.
Ainsi, sur 116 sanctions unilatérales entre 1970 et 1990 (dont 39 par les États-
Unis), seules 5 ont abouti à leurs fins 28 . Le constat vaut aussi pour les organisations
de coopération et les institutions financières à un niveau multilatéral. La Banque
mondiale, souligne par exemple Anneke Geske Dijkstra, n'a pas réussi à faire appli-
quer effectivement ses « recommandations » en menaçant de suspendre ses crédits
ou d'imposer des pénalités aux mauvais payeurs.
Les humanitaires, eux, sont généralement très hostiles au principe des sanctions éco-
nomiques. Plusieurs ONG sont ainsi nées par opposition à des blocus militaires, à
l'instar de Save the Children à propos de l'Allemagne en 1919, d'Oxfam au moment
de la famine de 1942 en Grèce ou de MSF à la suite de la crise biafraise de 1968. En
effet, les sanctions contre des États « voyoUS» ou des guérillas « terroristes» pénalisent
d'abord les civils, bien plus que les combattants ou les cliques au pouvoir. Parfois,
elles sont même assimilées à des crimes contre l'humanité lorsqu'elles infligent des
souffrances inutiles, par exemple en Irak du temps de l'embargo des années 1990.
Paul Conlon propose donc de les interdire en renforçant et en élargissant les dispo-
sitions des Conventions de Genève qui obligent les belligérants à laisser passer les
secours du moment qu'ils peuvent en contrôler la nature et la destination finale. 107
Moins radicaux, d'autres recommandent la mise en place de sanctions ciblées sur
des produits ou des personnes bien spéCifiques. Les boycotts, notamment, ont pour
objectifde priver la classe dirigeante des ressources à l'exportation, à la différence des
embargos, qui portent sur les importations et affectent davantage les masses. Mais
le procédé ne fait guère illusion: après tout, les droits de douane constituent égale-
ment une source de revenu importante pour les dictatures.
Dans bien des cas, les humanitaires admettent seulement les embargos contre les
armes. Là aussi, cependant, l'efficacité du procédé reste à démontrer lorsqu'il s'agit
d'alléger les souffrances de la population. En réalité, on connaît malle rôle des armes
à feu, tant pour déclencher un conflit que pour l'abréger. D'un côté, Errol Henderson
et David Singer affirment que les dépenses du secteur de la défense accroissent le
risque de guerre civile. De l'autre, Havard Hegre et Nicholas Sambanis rappellent

(27) En Afrique du Sud, c'était par exemple l'avis de Helen Suzman, présidente de l'Institut des rela-
tions raciales el unique députée du seul parti progressiste blanc admis à siéger au Parlement du
temps de l'apartheid. Cf. SAIRR [1992], Race relations survey, Johannesburg, South African Institute
of Race Relations, p. xxxvii. Voir aussi Crawford, Neta [1997], "The humanitarian consequences of
sanctioning South Africa: a preliminary assessmenr', in Weiss, Thomas, Cortright, David, Lopez,
George et Minear, Larry (eds.), Political gains and civi/ian pain: humanitarian impacts of economic
sanctions, Lanham, Rowman & Lilliefield, p. 57-89; De Beer, David [1994],,, Les sanctions écono-
miques contre le régime d'apartheid d'Afrique du Sud .. , Alternatives non violentes, n° 92, p. 31-42.

(28) Ellioll, Ann Kimberly [1998], ''The sanctions glass: half full of completely empty?", International
Security, vol. 23, n° 1, p. 50-65; Pape, Robert [1997], "Why economic sanctions do not work?",
International Security, vol. 22, n° 2, p. 90-136.
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LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

que les armements ont un effet dissuasif et que des effectifs militaires importants
réduisent les possibilités d'attaques, Le nombre d'armes à feu en circulation dans la
population ne suffit pas non plus à provoquer des affrontements. En témoignent les
pratiques de conscription permanente de la paisible Suisse, où les citoyens gardent
leur arsenal militaire chez eux. Le contrôle social de l'usage des armes est évidem-
ment plus important: de part et d'autre de la mer Rouge, le Yémen et la Somalie le
montrent à leur manière, puisque l'application d'un « prix du sang» (diya) a pen-
dant longtemps permis de réguler les conflits et d'empêcher les vendettas chez le
premier mais pas chez la seconde. L'argument de la sophistication grandissante des
armements n'est pas non plus convaincant pour ce qui est d'analyser la fabrique des
violences. Le génocide rwandais s'est fait à la machette, tandis que les conflits contem-
porains n'ont jamais réussi à égaler le record absolu de nombre de victimes enregis-
trées pendant les deux guerres mondiales 29 . D'une manière générale, on ne trouve
pas de corrélation systématique entre la puissance de destruction d'une arme, la fré-
quence de son usage et l'ampleur de ses dégâts dans la population30 •
Ainsi, les doutes concernant l'efficacité des divers types de sanctions ne vont pas
dans le sens d'un arrêt de l'aide en vue d'assécher une économie de guerre et de
mettre un terme aux hostilités. Pour les humanitaires, se retirer présenterait en fait
le même type d'inconvénients que les embargos et reviendrait à entériner les blocus
militaires à l'encontre des populations les plus vulnérables, qui sont déjà prises en
108
otages par les belligérants. Selon un ancien délégué du CICR, Hans-Peter Gasser, le
procédé serait inutile et contreproductif, voire aussi dangereux, pour les civils, que
les interventions armées entreprises au nom de la paix. En effet, autant l'aide atti-
serait les convoitises et nourrirait les conflits, autant son interruption aiguiserait la
compétition pour des ressources devenues encore plus rares, poussant les populations
affamées à rejoindre les groupes combattants, en particulier dans les pays pauvres.
Encore récemment, un représentant du secrétaire général des Nations Unies arguait
par exemple qu'en dépit des risques de détournements, il ne fallait pas réduire l'as-
sistance de la communauté internationale à la Somalie, parce que cela ferait le jeu
des milices islamistes 31 • Autre variante du même thème, reprise par Janice Gross
Stein, une cessation des opérations humanitaires n'inciterait pas non plus les habi-
tants à se soulever pour renverser des pouvoirs sanguinaires. Directeur des urgences
à Oxfam de 1994 à 1999, Nicholas Stockton remarquait ainsi qu'après l'arrivée au

(29) Clodfelter, Michael [2008], Wat1are and armed conflicts: a statistica/ encyc/opedia of casua/ty
and other figures, 1494-2007, Londres, McFarland, p.2.
(30) En Europe, au XVIe siècle, par exemple, la généralisation de l'usage des armes à feu a initia-
lement entraîné une réduction des pertes en vies humaines, car l'introduction de la poudre per-
mettait de faire des économies en mobilisant moins d'hommes. Cf. Landers, John Uuil. 2005],
"The destructiveness of pre-industrial warfare: political and technological determinants", Journa/
of Peace Research, vol. 42, n° 4, p. 459. Sur l'arme nucléaire et son pouvoir de dissuasion, voir
aussi Mueller, John [2010], Atomic obsession: nuc/ear a/armism from Hiroshima to a/-Qaeda,
Oxford, Oxford University Press.
(31) Interview de Walter Kâlin le 21 octobre 2009, accessible sur: [Link]/appslnews/story.
asp?NewsID=32649&Cr=somali&Cr1=
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

pouvoir des taliban en Mghanistan en 1996, les conditionnalités des bailleurs de

fonds n'avaient pas mis fin à la guerre, pas plus qu'elles n'avaient encouragé le nou-
veau régime à coopérer avec les Occidentaux.
On peut bien sûr s'interroger sur la logique de pareils raisonnements, qui insistent
sur les éventuelles conséquences d'un arrêt des secours sans les mettre en balance
avec les dégâts collatéraux de l'assistance humanitaire. D'un côté, les opérateurs
tendent à minimiser les effets pervers de leur travail, ce qui pose aussi des questions
sur l'efficacité et l'impact général d'une aide indolore, y compris dans ses aspects
positifs. De l'autre, les humanitaires soutiennent qu'une suspension de l'assistance
internationale n'aurait pas non plus d'incidence conséquente sur le déroulement des
conflits32 • Sanction positive ou négative, l'aide n'a en fait pas les pouvoirs que cer-
tains lui prêtent indûment: ni pour stopper les conflits, ni pour les entretenir à elle
seule. Trop souvent présenté comme un deus ex machina, l'humanitaire occidental
n'a pas les moyens de sauver le monde, pas plus évidemment qu'il ne serait à l'origine
de ses turpitudes. Il n'est d'ailleurs pas le seul à décider des modalités de son retrait.
Les pays récipiendaires ne restent pas passifs. À l'occasion, il leur arrive également
de renoncer d'eux-mêmes à l'aide étrangère, à l'instar du Nigeria après la guerre du
Biafra en 1970 ou du Kenya lorsqu'il a mis un terme à la coopération norvégienne
après la rupture de ses relations diplomatiques avec Oslo en 1990. Il convient à cet
égard de relativiser l'impact de l'assistance internationale, dans un sens comme dans
l'autre. Dans un article demeuré fameux, l'économiste James Buchanan arguait ainsi 109
que les donateurs avaient finalement peu de prises sur les destinataires de leur aide,
dont ils encourageaient l'oisiveté sans parvenir à les mettre au travail. Concernant
les secours dans des pays en guerre, l'influence des humanitaires est tout aussi dou-
teuse. Laide internationale peut exacerber ou atténuer les conflits, mais pas les pré-
venir ou les créer de toutes pièces.
En d'autres termes, un arrêt des secours n'aurait pas ou peu d'incidence sur la pour-
suite des hostilités, quoi qu'il en soit par ailleurs de la responsabilité sociale des
humanitaires en la matière. Le procédé serait d'autant plus inefficace qu'il ne fait pas
l'unanimité et ne rallie donc pas suffisamment d'opérateurs pour avoir un impact
sur le comportement des combattants. Ainsi, les ONG ont beau jeu d'arguer qu'un
arrêt des opérations humanitaires ne sert à rien puisque les États persistent souvent
à soutenir les belligérants par des canaux informels. À partir de 1979, soutient par
exemple Daniel Unger, un retrait des camps de réfugiés cambodgiens n'aurait pas
permis d'abréger les souffrances de la population en coupant les vivres des combat-
tants car la Chine, la Thaïlande et les États-Unis auraient certainement continué
d'armer les Khmers rouges pour lutter contre l'envahisseur vietnamien et son allié
soviétique. Dans le même ordre d'idées, une suspension de l'assistance humanitaire

(32) Paradoxalement, d'ailleurs, les ONG qui s'opposent aux sanctions économiques contre des
États en dénonçant leur inanité sont les mêmes qui participent à des campagnes de boycott contre
des compagnies jugées socialement irresponsables, à l'instar de NCA ou d'Oxfam.
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LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

aux Mghans en exil au Pakistan n'aurait sans doute pas changé le cours de la guerre, car
Washington aurait sûrement maintenu son aide à la résistance contre l'Armée rouge.
Le plus souvent, la sanction reste de toute façon à l'état de simple menace. lhad
Dunning montre ainsi comment, pendant la guerre froide, les bailleurs de fonds
n'étaient pas crédibles lorsqu'ils voulaient imposer des conditions pour obliger les pays
récipiendaires à se démocratiser. En effet, ces derniers savaient que, de toute façon,
les grandes puissances ne les abandonneraient pas, car elles cherchaient essentielle-
ment à conforter les alliances des blocs américain ou soviétique. Depuis la fin de la
guerre froide, beaucoup de pays se sont certes démocratisés. Mais il paraît difficile
de mettre ce processus sur le compte d'une efficacité renforcée des conditionnalités
de l'aide 33 . Aujourd'hui, de nombreux gouvernements ne prennent toujours pas au
sérieux les avertissements des bailleurs, à l'instar de celui de la Sierra Leone qui, en
2004, a continué de recevoir une assistance internationale en dépit de sa procrasti-
nation à lutter contre la corruption34 . De fait, les États qui mettent officiellement un
terme à leur aide au développement pour sanctionner un régime continuent généra-
lement de financer des organisations humanitaires qui, sur le terrain, permettent à
leur manière d'entretenir des relations diplomatiques en parallèle. Plus flexibles, les
ONG « urgentistes », en particulier, ont l'habitude de relayer discrètement les pro-
grammes que les agences de coopération bilatérale ou les organismes multilatéraux
ne peuvent ou ne veulent plus assumer ouvertement.
110 Un tel rôle semble d'autant plus logique que les humanitaires sont hostiles à l'idée
de suspendre leurs opérations sur la base de considérations politiques dans les pays
responsables de violations massives des droits de l'homme. Selon les organisations
« dunantistes », les secours ont en effet pour objectif de sauver des vies et non de
promouvoir des réformes gouvernementales. Des médecins comme John Kraemer et
al arguent pour leur parr qu'en cas de nécessité, le droit à la santé, tel qu'il peut être
codifié dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et cultu-
rels (1976) ou la Convention internationale des droits de l'enfant (1989), interdit
aux États de refuser l'aide humanitaire sans laquelle la population subirait de graves
« souffrances physiques et mentales », un des éléments retenus pour définir les crimes
contre l'humanité dans la jurisprudence de la Cour pénale internationale établie en
1998. Non sans contradictions, des juristes soulignent quant à eux que l'assistance
de la communauté internationale est aussi censée défendre les droits économiques,
sociaux et culturels des populations en danger de mort. À ce titre, elle ne devrait donc
pas être remise en cause, à moins de contrevenir aux dispositions de la Déclaration
des droits de l'homme de 1948.

(33) Pour un point de vue contraire, voir Goldsmith, Arhur [2001], "Foreign aid and statehood in
Africa", International Organization, vol. 55, n° 1, p. 123-148-
(34) Hazen, Jennifer [2006], "The donor's catch-22; the negative effects of Northern aid on war-torn
States in the South", San Diego, Annual Meeting of the International Studies Association, polycop.
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

• Les biais de la justice internationale

Sur le plan juridique, précisément, les réticences des secouristes à l'encontre de
toute idée de sanction se font même sentir en ce qui concerne l'exercice de la justice
pénale internationale. A priori, cette dernière vise pourtant à assurer le respect du
droit humanitaire: à défaut de tout pouvoir dissuasif ou policier, elle cherche notam-
ment à briser l'impunité dont jouissent les responsables de massacres. Le problème
est qu'elle peur aussi exacerber les violences, à l'instar des trafiquants d'esclaves qui,
au XIXe siècle, préféraient éliminer les preuves et se débarrasser en mer des « pièces
à conviction» lorsqu'ils étaient sur le point d'être arraisonnés par la marine britan-
nique. D'une manière générale, il n'est pas facile de concilier les exigences de la jus-
tice et/ou de la paix. Peu avant sa chute, Mouammar Kadhafi expliquait ainsi qu'il
préférait continuer de se battre jusqu'à la mort plutôt que d'être jugé par la Cour
pénale internationale35 . Vouloir punir les violateurs du droit humanitaire, c'est aussi
prendre le risque de relancer un conflit au lieu d'inciter les combattants à déposer les
armes en rejoignant un gouvernement d'unité nationale ou en adhérant à un pro-
cessus d'amnistie 36 . Mais récompenser les auteurs de violences en leur confiant des
responsabilités publiques, c'est les légitimer et les encourager à recourir à la force pour
s'emparer du pouvoir, quitte à entretenir le désir de vengeance de leurs victimes37 •
Notre propos n'est évidemment pas ici d'analyser plus avant les travers de la justice
pénale internationale, mais de comprendre le raisonnement des humanitaires qui
refusent de coopérer avec les juges et de servir de témoins à charge contre les belli- 111

gérants. Les points de friction ne manquent pas. Au Darfour, début 2009, la junte
islamiste au pouvoir à Khartoum a ainsi expulsé des secouristes occidentaux parce
qu'elle craignait que ceux-ci fournissent des preuves de son implication dans les mas-
sacres commis par les milices janjawid. En pays acholi dans le Nord de l'Ouganda,
encore, des humanitaires se sont plaints de l'activisme de la Cour pénale interna-
tionale qui, en décidant en 2005 de poursuivre le leader de l'Armée de résistance
du Seigneur (LRA), a précipité l'échec des négociations de paix et poussé les guéril-
leros de Joseph Kony à reprendre le combat et à poursuivre leurs exactions depuis
la République démocratique du Congo, où ils avaient trouvé refuge 38 . Sur place, les
médiateurs locaux se sont également inquiétés de ce que les mandats d'arrêt de La
Haye allaient légitimer la répression de l'armée ougandaise en vue d'appréhender les

(35) Le Monde [3 nov. 2011], p. 4.

(36) Snyder, Jack et Vinjamuri, Leslie [hiver 2003], ''Trials and errors: principle and pragmatism in
strategies of international justice", International Security, vol. 28, n° 3, p. 5-44.
(37) Jeangène Vilmer, Jean-Baptiste [2011], Pas de paix sans justice? Le dilemme de la paix et
de la justice en sortie de conflit armé, Paris, Presses de Sciences Po.
(38) Pour un point de vue contraire, qui estime que le nombre de morts dans le Nord de l'Ouganda
et en République démocratique du Congo a au contraire diminué après que la Cour a engagé
des poursuites, voir Ramcharan, Bertrand [2010], Preventive human rights strategies, New York,
Routledge, p. 120.
 r,
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE
"

suspects39 . Du fait de l'absence de protection des témoins et des réticences des vic-
times à dénoncer les criminels au sein de leur propre groupe, la procédure risquait
en outre d'attiser les tensions ethniques contre les Acholi, notamment en favorisant
,.
les temoIgnages .
ISSUS d' autres communautes, 40 .

D'une manière générale, les organisations de secours redoutent que leur collabo-
ration à des enquêtes policières ou à des instructions judiciaires ne compromette
leur neutralité et ne restreigne leur accès aux populations en danger en assimilant
leurs personnels à des « mouchards ». Pour continuer d'être accepté par les combat-
tants sur les champs de bataille, le CICR a ainsi négocié une exemption de fait et
obtenu une dérogation statutaire au traité de Rome afin que ses délégués ne soient
pas contraints d'aller témoigner à La Haye. Les ONG humanitaires, quant à elles,
peuvent toujours arguer du secret professionnel et du caractère confidentiel de leurs
informations pour refuser d'assister la Cour pénale internationale. MSF, notamment,
souligne que l'utilisation politique de la justice pour accompagner les opérations de
paix et « inciter» les belligérants à négocier crée un risque supplémentaire pour le
personnel déployé sur le terrain. Malgré sa propension à témoigner et à dénoncer
les crimes de guerre, l'organisation assume le paradoxe qui consiste à refuser de coo-
pérer avec les magistrats chargés de sanctionner les violations du droit humanitaire.
Selon Françoise Bouchet-Saulnier et Fabien Dubuet, elle argue qu'il ne lui est pas
possible de transmettre des informations sensibles à une cour internationale plutôt
112
qu'à des tribunaux nationaux qui sont souvent plus politiques, mais dont la mise à
l'écart obligerait MSF à entrer dans d'interminables querelles sur le respect des sou-
verainetés judiciaires. Sur le terrain, enfin, il paraît difficile de concilier toutes les
exigences du genre: au Darfour en 2005, par exemple, l'organisation a dénoncé
des viols à grande échelle tout en essayant de dissuader la police locale d'interroger
les victimes, quitte à empêcher les autorités d'enquêter sur des actes de guerre pour
réprimer leurs auteurs.
Autre reproche formulé à l'encontre de la justice pénale internationale, celle-ci inter-
vient trop tard, après les crises, privilégiant une logique de punition des bourreaux
à celle de compensation ou de sauvetage des victimes. En bref, elle venge les morts
mais ne répare pas les torts causés aux rescapés, pas plus qu'elle ne promeut des dyna-
miques de réconciliation. En se déployant au nom de l'intérêt supérieur de l'humanité,
elle ne répond pas non plus aux demandes des victimes; dans le Nord de l'Ouganda
ravagé par les combats entre l'armée et la LRA, relève par exemple Adam Branch,
seuls 3 % des Acholi faisaient de la justice leur priorité, la plupart étant davantage
concernés par la paix, la sécurité, la santé, l'éducation ou l'accès à la terre. Parce
qu'elle reflète la loi du plus fort et sanctionne seulement les États faibles, la Cour

(39) Les représentations de ce conflit, souvent présenté comme un des plus atroces d'Afrique, jouent
indéniablement en faveur du gouvernement Cf. Finnstrëm, Sverker [2008], Living with bad surroun-
dings: war, history, and everyday moments in Northern Uganda, Durham, Duke University Press.
(40) Allen, Tim [2006], Trial justice: the international criminal court and the Lord's resistance army,
Londres, Zed Books.
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

pénale internationale contrevient en ourre au principe humanitaire d'équité dans le

traitement des victimes. En envisageant de punir les bavures des troupes engagées
au nom de l'humanité, elle peur aussi dissuader certains pays comme les États-Unis
de participer à des opérations de paix. En août 2010, le Rwanda a ainsi menacé de
retirer ses casques bleus du Darfour après qu'un rapport des Nations Unies eut accusé
son armée d'avoir commis des actes de génocide en République démocratique du
Congo entre 1996 et 1998. Enfin, soutient Thomas Smith, il est arrivé que la justice
soit urilisée comme un alibi pour ne pas intervenir dans des régions en proie à des
massacres. Selon Michel Feher, le TPIR a été créé au sortir du génocide rwandais de
1994 précisément pour faire pardonner la cruelle absence de la communauté inter-
nationale au moment des faits. Dans le même ordre d'idées, ajoure Rachel Kerr, le
TPIYa été suspecté de servir à masquer l'échec des militaires occidentaux, incapables
d'appréhender les criminels de guerre et de mettre un terme au conflit bosniaque
avant 1995. Plus loin dans le temps, Aimée Bunting sourient également que, pen-
dant la Seconde Guerre mondiale, la menace de poursuites judiciaires contre les nazis
a permis de justifier l'inaction des Alliés pour sauver les victimes de l'Holocauste.

• La politisation des retraits

Fondamentalement, les réticences des humanitaires contre des sanctions d'ordre éco-
nomique ou pénal tiennent ainsi aux problèmes pratiques et politiques qui en déna- 113
turent le sens. En effet, les États envisagent rarement d'arrêter leur aide pour prévenir
ou mettre un terme à des conflits. En Somalie, par exemple, les bailleurs de fonds
n'ont guère réagi aux détournements des secours par la junte de Siyad Barré. Ils ont
attendu le bombardement des habitants de Hargeisa pour menacer le régime d'une
suspension de leur assistance à partir de 1988. En pratique, ils n'ont vraiment arrêté
leur aide qu'au moment de la chute de la dictature en 1991, lorsqu'il n'y a plus eu
d'interlocuteur gouvernemental pour recevoir leurs fonds. Ces logiques financières
ont ensuite perduré au milieu des combats. Après l'échec de l'opération Restore Hope
et le retrait des dernières troupes américaines en 1995, le montant de l'aide humani-
taire a beaucoup diminué et a atteint un plancher de 95 millions de dollars en 2001
parce que les arriérés du Fonds européen de développement avaient été totalement
dépensés, et non parce que l'assistance internationale entretenait les seigneurs de
guerre. De même, explique Mark Bradbury, les États-Unis ont dû réduire en 2009
leur assistance à la Somalie du fait de leur législation antiterroriste, parce qu'ils crai-
gnaient de voir les secours profiter aux combattants islamistes, et non parce qu'ils
voulaient mettre un terme au conflit en asséchant une économie de guerre.
Historiquement, les exceptions confirment d'ailleurs la règle. Au moment d'une épi-
démie de typhus qui ravageait la Pologne en 1920, le ministre britannique Austen
Chamberlain a ainsi refusé de financer des programmes de santé afin de dissuader
 r,
-
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE
Ji~:';

Varsovie d'attaquer la Lituanie sur des frontières contestéeé 1• En effet, l'objectif de

Londres était plutôt de consolider la construction d'un « cordon sanitaire» pour
endiguer la menace soviétique. Favorables à la décolonisation, les États-Unis ont
quant à eux arrêté leur coopération militaire avec les Pays-Bas en 1948 et menacé
de leur couper les fonds s'ils persistaient à réprimer les indépendantistes indoné-
siens qui avaient pris le maquié 2 . Washington, pour sa part, trouvait plus utile de
former les élites nationalistes du tiers-monde pour contrer les influences commu-
nistes en Asie. La plupart du temps, les décisions de mettre fin à des programmes
d'aide ont finalement répondu à des considérations de politique intérieure ou exté-
rieure, ce qui témoignait parfois d'un simple désintérêt pour des crises ayant perdu
de leur pertinence stratégique, comme en Mghanistan après le retrait des troupes
d'occupation soviétiques en 198943 . Le cas de figure inverse est tout aussi probant,
quand l'aide a été utilisée comme une sanction positive, une « carotte)} destinée par
exemple à inciter des États belliqueux à renoncer à l'arme atomique, tels l'Iran ou
la Corée du Nord aujourd'hui.
Avec Mark Robinson, beaucoup d'humanitaires considèrent ainsi qu'en la matière,
les bailleurs occidentaux appliquent deux poids et deux mesures, sanctionnant en
priorité les régimes qui vont à l'encontre de leurs intérêts stratégiques et sur lesquels
ils peuvent faire pression. Des études statistiques le confirment: en réalité, les condi-
tionnalités de l'aide liées au respect des droits de l'homme ne seraient appliquées que
114
dans les pays à faibles enjeux économiques et politiqueé4 . Les États-Unis, en parti-
culier, ont souvent promis d'augmenter ou, au contraire, menacé d'interrompre leur
assistance dans le cadre de négociations diplomatiques, par exemple au moment de la
nationalisation du pétrole iranien par le gouvernement de Mohammad Mossadegh
en 1951. Avec le temps, leurs sanctions ont même fini par prendre un caractère auto-
matique. Adoptés à la suite de nationalisations au Brésil en 1962, les amendements
de deux sénateurs, un républicain et un démocrate, John Hickenlooper et Edward
Brooke, ont explicitement interdit de continuer à aider les pays qui auraient nationa-
lisé des propriétés américaines et refusé de rembourser des dettes contractées auprès
de Washington. Dès lors, la politique de coopération des États-Unis a été encore
plus conditionnée par des considérations économiques. Non sans paradoxes: en

(41) Towers, Bridget [1995J, "Red Cross organisational politics, 1918-1922: relations of dominance
and the inlluence 01 the United States", inWeindling, Paul (ed.), International health organisations
and movements, 1918-1939, Cambridge, Cambridge University Press, p. 45.
(42) Weissman, Steve (ed.) [1974], The Trojan horse: a radical look at foreign aid, San Francisco,
Ramparts Press, p. 96.
(43) Fielden, Matthew [mai 1998], ''The geopolitics 01 aid: the provision and termination 01 aid to alghan
relugees in North West lrontier province, Pakistan", Polit/cal Geography, vol. 17, n° 4, p.459-487.
(44) Barratt, Bethany [2006], "When to take the rights approach: the conditional effect 01 rights on
provision 01 overseas development assistance", San Diego, Annual Meeting 01 the International
Studies Association, polycop.
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

Éthiopie, après l'arrivée au pouvoir d'une junte marxiste en 1975, la Maison-Blanche

a diminué, puis en 1979, interrompu son aide non parce que le pays avait versé dans
le camp soviétique, mais parce que les autorités avaient annulé des créances et natio-
nalisé des biens américainé 5.
Les alliances de la guerre froide ont aussi joué un rôle. Ainsi, Daniel Cingranelli,
Thomas Pasquarello, Simon Payaslian, Steven Poe et al ont montré que les violations
des droits de l'homme n'avaient pas empêché les États-Unis de continuer à soutenir
les pays les moins développés dans leur chasse gardée en Amérique latine. Sous la pré-
sidence de Jimmy Carter à partir de 1977, Washingto n a certes commencé à vouloir
déterminer le montant de son aide en fonction de critères liés à l'ouverture démo-
cratique des dictatures en question. Mais ces efforts de moralisation ont été remis
en cause par l'arrivée au pouvoir de Ronald Reagan en 1981. Avec les lois (public
laws) PL98-164 et PL99-190, la politique de linkage de l'administration républi-
caine allait alors conditionner la poursuite ou l'interruption de l'aide américaine aux
positions diplomatiques des pays récipiendaires en faveur ou non de Washington,
notamment lors du vote de résolutions à l'Assemblée générale des Nations Unies.
Les États-Unis, il est vrai, ne sont pas les seuls à avoir procédé ainsi. Tant le Japon
que la France ou le Royaume-Uni ont conditionné la poursuite de leur aide à des
impératifs politiques et économiques. Même les pays les plus « généreux» ont dû
composer avec la raison d'État. En mai 2000, expliquent par exemple Ketil Hansen
et Axel Borchgrevink, la Norvège a gelé son aide à l'Éthiopie non pour mettre 6n à 115
la guerre contre l'Érythrée, mais pour des raisons de politique intérieure. Tout juste
arrivé au pouvoir à Oslo, le gouvernement travailliste a en effet voulu répondre aux
critiques de l'opposition, qui avait accusé ses prédécesseurs de mollesse. Ce faisant,
il a également cherché à rassurer une opinion publique qui craignait de voir l'aide
détournée par un régime suspecté de vouloir reconquérir l'Érythrée, une ancienne
province éthiopienne. Pour 6nir, le gouvernement a pris sa décision de façon uni-
latérale, sans concertation avec les autres bailleurs, alors que la coopération norvé-
gienne ne représentait que 1,5 % de l'aide reçue par Addis-Abeba et n'avait donc
aucune chance d'influencer le cours des événements. La procédure a semblé d'au-
tant plus absurde qu'elle intervenait deux ans après le début de la guerre... et trois
semaines avant la 6n des combats, qui devait aboutir à la signature d'un accord de
paix à Alger en décembre 2000. La suite des événements a été un peu plus logique
à cet égard, la Norvège conditionnant la reprise de son aide à une démocratisation
du régime éthiopien ...
Bien entendu, les États bailleurs peuvent aussi geler leur assistance pour des raisons
budgétaires. La crainte d'alimenter des économies de guerre sert alors de prétexte

(45) La poursuite de projets de développement rural n'avait de toute façon plus grand sens du fait
de la collectivisation de l'agriculture et de la priorité donnée à l'alimentation des citadins. Cf. Kissi,
Edward [sept. 2005], "Beneath international famine relief in Ethiopia: the United States, Ethiopia
and the debate over relief aid, development assistance, and human rights", African Studies Review,
vol. 48, n° 2, p. 116.
 r LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE
, ,l

afin de justifier une diminution de l'aide, comme en Sierra Leone et au Congo-

Kinshasa en 1997. Le cas du Royaume-Uni est éclairant de ce point de vue. Après
la victoire électorale des travaillistes emmenés par Tony Blair, son agence de coopé-
ration, l'Office du développement outre-mer (ODA), a été transformée en profon-
deur. Rebaptisée DflD, elle a élaboré une stratégie qui visait à résoudre les causes
profondes des conflits, prévenir les effets pervers de l'aide, promouvoir les droits de
l'homme et éviter d'alimenter les économies de guerre. Son premier terrain d'essai
a été la Sierra Leone, d'où le Royaume-Uni a suspendu son aide en octobre 1997,
officiellement parce qu'il ne pouvait plus garantir la sécurité des travailleurs huma-
nitaires déployés sur le terrain. En réalité, affirme Tanja Schümer, l'objectif n'était
pas d'empêcher le détournement des secours, mais de sanctionner la junte militaire
qui venait de renverser le Président élu Ahmad Tejan Kabbah. Laffaire était éminem-
ment politique. À meilleure preuve, Londres a repris son assistance dès qu'Ahmad
Tejan Kabbah a pu revenir au pouvoir en 1998.
D'une manière générale, on serait bien en peine de savoir si l'espoir d'améliorer la
situation conditionne effectivement les montants de l'aide internationale, à la hausse
comme à la baisse. Dans bien des cas, l'arrêt des programmes de coopération répond
plutôt aux contraintes administratives des bailleurs, qui doivent réduire leurs enga-
gements lorsqu'un régime s'écroule et qu'il n'y a plus d'interlocuteurs susceptibles
de gérer les opérations sur place. Une telle démarche ne relève pas vraiment d'une
116
éthique ni d'une stratégie visant à influencer le cours des événements afin de sauver
des vies. Bien au contraire, elle témoigne des difficultés de bailleurs qui semblent
dépassés par l'ampleur d'une crise. Les travaux des économistes ne montrent en tout
cas pas de cohérence en la matière. Pour Lisa Chauvet, par exemple, le déclenche-
ment d'un conflit armé tend à faire augmenter les montants d'aide engagés dans un
pays en crise. Mais Jean-Claude Berthélemy arrive à une conclusion opposée. En fin
de compte, il convient surtout de relativiser l'impact positif ou négatifde l'aide sur le
déclenchement et le développement des guerres, en fonction des spécificités locales.
Les humanitaires, eux, s'opposent généralement à un arrêt concerté et stratégique des
opérations de secours pour toute une série de raisons que l'on peut résumer ainsi: le
procédé est difficile à mettre en œuvre faute de consensus; il ne permet pas de mettre
fin à des conflits; il n'est pas plus efficace que les embargos; il est très largement uti-
lisé à des fins politiques; son impact est tout aussi douteux que les effets pervers de
l'aide dans une économie de guerre. Plus fondamentalement encore, l'éventualité
d'un retrait contrevient à deux grands principes d'une philosophie de l'action des-
tinée à sauver des vies. En premier lieu, l'impératif moral de l'assistance à des per-
sonnes en danger interdit d'abandonner les victimes à leur triste sort, quoi qu'il en
soit par ailleurs de la complicité et de la responsabilité des humanitaires dans la pour-
suite des hostilités. Ensuite, l'idéal de la neutralité oblige à aider tous les camps en
présence sans avoir à sélectionner les terrains d'intervention en fonction des possibi-
lités d'accès ou de la faisabili té des opérations de secours. Se retirer ou refuser d'as-
sister un des belligérants est en soi un acte politique, qui revient à laisser le plus fort
LE DISCOURS ET LA PRATIQUE

remporter la guerre. Aussi les humanitaires préfèrent-ils généralement poursuivre

leurs opérations en assumant plus ou moins bien le risque de ravitailler les bour-
reaux et de desservir l'intérêt des victimes. Dans les situations les plus compromet-
tantes, il leur arrive même d'accepter le recours à la force.

117
LE RECOU R5 À LA FORCE

Le recours à la force
Intervenir au milieu des conflits armés oblige indéniablement à gérer l'insécurité. Sur
le terrain, assurer la protection du personnel humanitaire recoupe parfois les préoc-
cupations des secouristes soucieux d'éviter le détournement de leur aide par les bel-
ligérants. Mais la sécurisation des procédures d'assistance ne permet pas toujours de
concilier les deux objectifs. D'un côté, il s'agit de protéger en priorité les organisa-
tions humanitaires, souvent dans des espaces réduits ou confinés; de l'aurre, il s'agit
de séparer les combattants des civils, une tâche autrement plus ardue. Parmi les opé-
rations de paix de la communauté internationale, Emmanuel Spiry distingue ainsi
les « interventions humanitaires» des « interventions d'humanité ». Selon lui, les
premières sont destinées à fournir un « soutien logistique et militaire pour assurer
la sécurité des convois d'aide ». Les secondes, elles, visent à « soustraire les victimes
des massacres des griffes de leurs oppresseurs ». Dans tous les cas, cependant, l'idée
est bien de recourir à la force.
Plusieurs possibilités s'offrent alors aux secouristes. En premier lieu, ils peuvent
119
demander à la communauté internationale de monter une opération de paix. Sinon,
il leur faut composer avec les forces de sécurité locales, celles-là mêmes qui, généra-
lement, comptent parmi les principaux vecteurs de la violence. En pratique, il n'est
en fait pas rare de voir des organisations humanitaires recourir aux armées ou aux
polices nationales, par exemple pour maintenir l'ordre dans les camps de réfugiés.
Depuis quelque temps, les sociétés de gardiennage et les compagnies militaires pri-
vées sont également de la partie. En effet, la contractualisation de prestataires spé-
cialisés n'est plus du seul ressort des entreprises ou des agences gouvernementales,
qu'il s'agisse de déminer une région ou de protéger un entrepôt de vivres. D'après
Cate Buchanan, Robert Muggah, Abby Stoddard, Tony Vaux, et al, de plus en plus
d'ONG emploient des gardes privés. Les bailleurs n'y sont d'ailleurs pas pour rien.
Ainsi, l'agence de coopération britannique et le Centre de crise du ministère français
des Affaires étrangères refusent désormais de financer les projets des opérateurs de
l'aide qui ne prévoient pas de budget pour leur sécurité dans les zones à risques!.

(1) Mostura, Serge et al. [2011], Actes de la Conférence nationale humanitaire, Paris, Ministère
des Affaires étrangères, p. 23.
 r l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

• Une étude du risque pour les travailleurs

humanitaires
Un tel recours à la force peut évidemment surprendre de la part des humanitaires. Mais
il correspond au sentiment très répandu d'une aggravation générale de l'insécurité.
De l'Irak à la T chétchénie en passant par le Darfour, l'Mghanistan ou la Somalie,
r
les médias s'en font d'ailleurs écho : à en croire une idée couramment admise, de
plus en plus de travailleurs humanitaires sont tués sur les terrains de conflits armés.
Avant d'étudier plus avant comment les organisations de secours envisagent de
recourir à la force pour se défendre, il convient donc de s'interroger sur la réalité
d'un phénomène qui, souvent, revient à justifier la militarisation des procédures
d'assistance. En effet, la plus grande visibilité médiatique des attaques contre les
humanitaires ne suffit pas à valider scientifiquement une impression qui repose sur
deux présupposés: l'augmentation du risque, c'est-à-dire du nombre de victimes en
valeur relative, d'une part, et la recrudescence d'attaques délibérées, d'autre part. En
l'état actuel de nos connaissances, ni l'une ni l'autre de ces propositions n'est véri-
fiable. Au contraire, les taux d'homicide ont sans doute diminué, corrélativement à
la multiplication des agences humanitaires et des secouristes déployés dans des pays
en crise. À partir d'une recherche menée sur les rapports d'activité du CICR, les
seuls à permettre d'établir une série statistique relativement longue, les données dis-
ponibles ne montrent en tout cas pas de dégradation de la situation due à une plus
120
grande dangerosité des crises.

• Des attaques délibérées

Force est d'abord de reconnaître que l'assassinat ciblé de personnels humanitaires
n'est absolument pas une nouveauté. La Convention de Genève de 1864 est ainsi
violée dès sa première application concrète, au moment de la guerre franco-prus-
sienne de 1870, lorsque plusieurs infirmiers et médecins sont délibérément tués ou
achevés sut le front. À l'époque, déjà, l'emblème de la Croix-Rouge ne protège pas
des tirs ennemis. Bien au contraire, relate Ralph Keeler, il tend plutôt à les attirer et
les secouristes ont vite fait de replier leurs drapeaux pour se mettre à l'abri durant le
siège de Paris par les Allemands. Malgré toute sa sympathie pour la cause des Français,
Charles Ryan, un médecin irlandais engagé dans les rangs de « l'ambulance» amé-
ricaine, témoigne par exemple des abus dont il est le témoin dans les deux camps
où il a l'occasion de soigner des blessés. Bien que porteur d'un brassard de la Croix-
Rouge, il est lui-même arrêté par des francs-tireurs qui l'accusent d'espionner pout
le compte des Allemands et manquent de peu de l'exécuter.
La suite des événements n'est guère plus heureuse. En effet, les guerres balkaniques
qui opposent les populations slaves à l'Empire ottoman n'épargnent pas les humani-
taires, illustrant à leur manière la fameuse théorie du choc des civilisations que l'on
retrouve aujourd'hui à propos de pays comme l'Mghanistan. À l'époque, les troupes
LE RECOURS À LA FORCE

turques identifient le symbole de la Croix-Rouge aux croisades. Elles ne respectent

donc pas un emblème dont la signification et la neutralité autoproclamée ne sont
reconnues que par les puissances chrétiennes. Au contraire, elles y voient plutôt une
forme de provocation, à l'instar, d'ailleurs, de certains moudjahidine responsables de
l'assassinat de personnel humanitaire occidental en Mghanistan un siècle plus tard.
En Serbie, en septembre 1876, par exemple, les soldats ottomans tuent un secou-
riste et arrachent son bras porteur d'un brassard de la Croix-Rouge. En octobre sui-
vant au Monténégro, encore, ils tirent délibérément sur un convoi de blessés. En
revanche, ils cessent leurs attaques dès que les secouristes renoncent à arborer l'em-
blème de la Croix-Rouge!
Les conflits entre musulmans et chrétiens ne doivent pas induire en erreur à cet égard.
En réalité, le symbole de la Croix-Rouge ne protége pas plus lors de l'invasion ita-
lienne de l'Éthiopie en 1936, qui oppose deux belligérants de culture chrétienne. Au
contraire, explique Rainer Baudendistel, le CICR est obligé de retirer son emblème
pour éviter d'être repéré et attaqué par l'aviation mussolinienne. Les Italiens pré-
tendent en effet que leurs bombardements d'hôpitaux sont des dégâts collatéraux
dus à une trop grande proximité des installations sanitaires de la Croix-Rouge par
rapport à des objectifs militaires. Il en résulte que le CICR doit cacher ses cliniques
de campagne dans des grottes loin des positions de l'armée éthiopienne, et donc des
blessés de guerre. Loin de protéger, son emblème se révèle contreproductif. Il fait
fuir les malades et les employés locaux, qui n'ont plus confiance dans une Croix- 121
Rouge discréditée. Le CICR est d'autant plus surpris qu'il s'attendait à de grandes
difficultés logistiques du côté éthiopien mais pas à des attaques du côté italien, qui
était censé incarner l'œuvre civilisatrice de l'Occident en Mrique.
Bien sûr, on peut objecter qu'à l'époque les Conventions de Genève restent mal
connues. Mais le développement et la diffusion du droit humanitaire ne mettent
pas fin aux attaques intentionnelles contre les secouristes. Pour mémoire, rappelons
ainsi les cas du comte Folke Bernadotte, médiateur de la Croix-Rouge victime d'un
attentat à Jérusalem en 1948, ou du docteur Matthaeus Vischer, délégué du CICR
accusé d'espionnage par les troupes d'occupation japonaise et exécuté par décapita-
tion avec sa femme à Bornéo en 1943. D'une manière générale, il convient de noter
que le développement du droit humanitaire revient aussi à multiplier les possibilités
de violations. En effet, les juristes ont relevé les niveaux d'exigence quant aux règles
d'engagement militaire. Or, il en est du droit international humanitaire comme du
Code de la route. Il y a encore cinquante ans, par exemple, la France comptait peu
de lignes blanches et de limites de vitesse, sans même parler des permis à points.
Depuis lors, les probabilités d'infraction au Code de la route se sont beaucoup mul-
tipliées à mesure que la voirie s'étendait, que le nombre de voitures augmentait et
que des gendarmes et des radars étaient postés à chaque virage.
Aujourd'hui, il paraît donc difficile de savoir si le comportement des belligérants
(ou des conducteurs) s'est vraiment dégradé, toutes choses égales par ailleurs. Ainsi,
il n'est pas possible d'affirmer que, dorénavant, les violences contre les humanitaires
 r
·l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

seraient plus délibérées 2 . Les données réunies par Abby 5toddard et al. montrent
que la plupart des attaques recensées au cours de la dernière décennie ont été ciblées
sans que l'on puisse réellement départager leurs ressorts politiques ou criminels. Les
auteurs à l'origine de ces recherches le disent eux-mêmes: il ne leur a pas été pos-
sible d'identifier clairement et systématiquement les motivations des violences contre
les humanitaires. Leur étude, qui exclut les accidents, englobe toutes les attaques
liées à la criminalité ou à des troubles politiques, qu'il s'agisse de voler un expa-
trié du fait qu'il est potentiellement riche ou qu'il s'agisse de l'assassiner pour s'en
prendre à un symbole de l'Occident et envoyer un message à l'ennemi. En d'autres
termes, beaucoup d'humanitaires sont agressés comme n'importe quel commerçant
ou homme d'affaires: parce qu'ils ont une valeur marchande ou parce qu'ils trans-
portent des liquidités, et non spécifiquement parce qu'ils travaillent pour une orga-
nisation de secours.
Mais le discours contemporain sur la dangerosité grandissante des zones de conflits
ne s'arrête pas là. Il table également sur une augmentation du nombre de victimes
humanitaires en valeur absolue, voire relative. Or, une telle assertion soulève de
sérieux problèmes méthodologiques que l'on trouve aussi à propos d'autres pro-
fessions appelées à intervenir en zones de conflits. Ainsi, Reporters sans frontières
(R5F) prétend que le métier de journaliste serait devenu plus dangereux au vu de la
multiplication des agressions enregistrées à travers le monde. Basée à Paris, l'associa-
122
tion appuie ses dires sur son recensement annuel des reporters tués dans l'exercice
de leur profession. La catégorie ciblée par ses enquêtes paraît assez claire. Excluant
les victimes d'accidents de voiture ou d'avion, l'ONG française ne comptabilise que
les assassinats délibérés, officiellement prouvés et objets d'une procédure judiciaire
dont l'enquête est close. Mais la couverture géographique de la recension effectuée
s'avère beaucoup plus vague. D'abord, la base de données de RSF n'est pas publiée
intégralement depuis ses débuts en 1990. Aussi ne répond-elle pas aux critères scien-
tifiques qui devraient permettre de vérifier et suivre l'évolution des faits rapportés;
à partir de 2002, notamment, la série est uniquement disponible sur le site internet
de l'association et ne comprend plus le « baromètre» qui, dans les versions papiers,
récapitulait les noms de chaque journaliste tué pays par pays. Autre problème, la col-
lation des données manque de cohérence. En effet, les pays listés dans les rapports
annuels de RSF ne sont pas forcément les mêmes d'une année à l'autre. Leur sélection
est en l'occurrence laissée à l'appréciation des responsables de la zone géographique
considérée. Pour autant, la couverture géographique des enquêtes menées n'a pas
diminué car les pays « manquants» continuent d'être suivis par les correspondants

(2) Traditionnellement, la mortalité des expatriés est d'abord due aux accidents de la route et aux
maladies, ainsi que le montrent des études sur les acteurs de la coopération néerlandaise pour
le développement en 1984-1994 et sur les missionnaires protestants américains en Afrique de
1945 à 1985. Cf. Schouten, Erik et Borgdoff, Martien [18 nov. 1995], "Increased mortality amongst
dutch development workers", British Medical Journal, vol. 311, n° 7016, p. 1342-1344; Frame, John,
Lange, Robert et Frankenfield, Diane Duin 1992], "Mortalily trends of American missionaries in
Africa, 1945-1985, American Journal of Tropical Medicine and Hygiene, vol. 46, n° 6, p.686-690.
LE RECOURS À LA FORCE

locaux de l'association, y compris lorsqu'il ne s'y passe rien. Malgré les apparences,
la couverture géographique des enquêtes s'est donc élargie à mesure que RSF déve-
loppait son rayon d'action et s'implantait dans un nombre croissant de régions.
Autrement dit, il n'est pas possible d'affirmer que l'augmentation des assassinats de
journalistes (87 en 2007 contre 55 en 1987) serait due à un exercice de plus en plus
dangereux de la profession. Le phénomène provient également de l'extension spa-
tiale de l'appareil de captation statistique de RSF. De ce point de vue, il se pourrait
fort bien que le nombre de journalistes tués ait diminué si l'on retenait les mêmes
pays en 1987 qu'en 2007. À partir de sa propre base de données, une ONG améri-
caine, le Comité pour la protection des journalistes (Committee to Proteetfournalists) ,
arrivait d'ailleurs à une pareille conclusion. À l'en croire, le nombre de journalistes
tués dans l'exercice de leur profession a en réalité diminué depuis la fin de la guerre
froide, entre autres du « fait qu'il y a moins de conflits à l'échelle mondiale »3.

• Un constat nuancé
La recension des humanitaires victimes d'attaques n'échappe évidemment pas à de tels
problèmes méthodologiques. En effet, les données disponibles s'avèrent trop éparses
et aléatoires pour en tirer des conclusions définitives. Les difficultés d'accès au ter-
rain, d'abord, limitent beaucoup la qualité et la fiabilité des informations recueillies
à propos des causes précises d'un accident ou d'un attentat. De peur d'inquiéter leur 123
personnel et leurs bailleurs, ensuite, les organisations de secours rechignent parfois
à communiquer leurs pertes. En outre, elles ne sont pas toujours très claires sur les
nombres d'expatriés et d'autochtones employés dans des missions à risques. Faute
de précisions sur la ventilation géographique de leurs personnels, nous n'avons donc
pas d'informations permettant de calculer des taux d'homicides, d'apprécier la dan-
gerosité d'un pays et de mesurer la probabilité d'être tué au cours d'une opération
humanitaire. Jusqu'à récemment, des chercheurs comme Cate Buchanan et Robert
Muggah menaient des enquêtes de victimisation et des sondages d'opinion sur le
sentiment d'insécurité. Mais ces méthodes laissent toujours à désirer.
D'un côté, elles ne donnent pas lieu à des passages répétés et ne proposent qu'une
photo de la situation à un moment donné, sans permettre d'apprécier les évolutions
dans le temps. De l'autre, elles reposent sur le volontariat des personnes sondées et
présentent toujours un risque de biais analytique en privilégiant la parole des vic-
times au détriment de ceux à qui il n'est rien arrivé: dans le monde policier, déjà,
les résultats obtenus par des enquêtes de victimisation sont bien supérieurs à la cri-
minalité déclarée et recensée dans les statistiques officielles.

(3) Brokaw, Tom [2005], "Toute nouvelle est-elle synonyme de bonne nouvelle? ", in Cahill, Kevin
Michael (ed.), Traditions, valeurs et action humanitaire, Paris, Nil, p. 149.
 r,l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Quelles que soient les méthodologies retenues, le discours des humanitaires sur la
multiplication des attaques à leur encontre repose de toute façon sur une augmenta-
tion des chiffres en valeur absolue et non relative, ce qui ne nous dit rien de la dan-
gerosité réelle de leur travail. De 1997 à 2005, Abby Stoddard, Mani Sheik et al. ont
par exemple recensé la mort de 434 humanitaires en mission, contre 375 de 1985
à 1998, soit une moyenne de 48 par an, au lieu de 12 précédemment. Ces chiffres
sont assez similaires au nombre de casques bleus tués pendant la même période.
Sachant qu'ils ne comptabilisent pas les militants des droits de l'homme et qu'ils
incluent les sous-traitants des entreprises en contrat avec des ONG pour des pro-
grammes d'urgence mais pas de reconstruction, ils sont encore plus impressionnants
si l'on compare les années 2008 (I22 morts) et 1998 (36). Pourtant, il importe de
prendre aussi en compte l'augmentation du nombre de secouristes déployés sur le
terrain. Pour dégager des tendances et mesurer l'exposition au risque, les crimino-
logues travaillent en l'occurrence sur des taux et non des valeurs absolues. Une ana-
lyse du risque pesant sur les humanitaires devrait donc mettre en relation les morts
recensées avec le nombre total de personnes employées dans le groupe étudié. Une
comparaison avec la mortalité des casques bleus déployés dans des missions onu-
siennes est instructive à cet égard. Depuis la fin de la guerre froide, celle-ci a crû en
valeur absolue du fait de la multiplication des opérations de paix, de l'extension de
leur mandat et de l'augmentation de leurs effectifs totaux à travers le monde. En
revanche, les taux de mortalité violente ont légèrement décru si l'on en croit l'étude
124 de Benjamin Seet et Gilbert Burnham. Encore s'agit-il d'analyses qui excluent de
leur champ d'investigation l'opération des Nations Unies au Congo de 1960 à 1964,
sous prétexte qu'elle a été la plus meurtrière de tous les temps (250 morts dans les
rangs des casques bleus) et qu'elle était trop singulière pour être représentative de
son époque!
Concernant les organisations de secours, on manque cruellement de données en la
matière. Faute de coordination et de consensus, tout d'abord, il n'existe pas d'in-
formations globales et centralisées sur les « métiers» de l'humanitaire, une notion
qui fait encore débat. Selon Thomas Dichter, 1'« industrie» de l'aide occuperait
un demi-million de personnes, y compris les employés de bureaux d'institutions
comme la Banque mondiale. Sur le terrain, William Smyser estime que 75 000 tra-
vailleurs humanitaires sont déployés dans le monde pour des opérations de secours,
de reconstruction ou de réhabilitation, le double si l'on inclut leurs collègues affectés
à des tâches administratives au siège des organisations concernées. D'après Abby
Stoddard et al., ils étaient jusqu'à 290 000 en 2008, expatriés et personnels locaux
inclus. Rétrospectivement, une seule chose paraît sûre: l'augmentation des effec-
tifs concernés, de pair avec la multiplication et la massification des interventions
de la communauté internationale dans les zones de crise depuis la fin de la guerre
froide. Au Soudan en 2006, par exemple, on recensait 16 000 humanitaires rien
qu'au Darfour...
Au vu du nombre croissant de secouristes déployés sur le terrain, il semble donc peu
probable que les taux de mortalité aient beaucoup changé depuis la fin de la guerre
LE RECOURS À LA FORCE

froide. Dans leur fameuse étude, Abby Stoddard et al. ont ainsi essayé de pallier
l'absence de chiffres fiables sur la présence et les effectifs des organisations huma-
nitaires intervenant dans des zones de guerre. Pour cela, ils ont d'abord dû calculer
un ratio moyen de travailleurs par dépense engagée. En outre, ils se sont intéressés à
une période où l'explosion du nombre de secouristes était en phase de stabilisation,
et où le suivi de l'information à leur sujet n'avait pas connu d'interruption majeure.
Ils ont alors trouvé que les taux n'avaient pas augmenté à l'échelle planétaire, avec
5 à 6 victimes d'attaques pour 10 000 humanitaires entre 1997 et 2005. Depuis
lors, ils ont même observé une légère tendance à la baisse, à l'exception notable de
trois pays dont les taux de mortalité « humanitaire» ont beaucoup augmenté et fait
ponctuellement remonter la moyenne mondiale, à savoir la Somalie, le Darfour et
l'Mghanistan.
Dans tous les cas, les périodes étudiées, au sortir de la guerre froide, sont de toute
façon trop courtes pour tirer des bilans définitifs. Elles ne nous disent rien de l'évo-
lution des risques encourus par les secouristes sur le long terme. En réalité, l'aug-
mentation du nombre de victimes n'est même pas si évidente en valeur absolue.
D'après les estimations de Victoria Wheeler, Adele Harmer et OPIO, 76 travailleurs
humanitaires ont été tués en mission au cours de l'année 2003 et un total de 271
seraient morts de 2000 à 2005. Mais les sociétés nationales de la Croix-Rouge ont
payé un tribut encore plus lourd pendant la Seconde Guerre mondiale. En cinq ans,
la Croce Rossa italienne a recensé 275 victimes, tandis que son homologue française 125
a déploré 414 décès, dont une majorité de femmes, avec 242 infirmières tuées sous
les bombes. À elles seules, ces deux sociétés nationales ont enregistré dans leurs rangs
une moyenne de 138 morts par an, presque deux fois plus que pour l'ensemble des
organisations de secours en 2003. Moins touchée que pendant la Première Guerre
mondiale, l'ARC (American Red Cross) n'a pas été en reste. En quatre ans, relate
Charles Hurd, elle a ainsi déploré la mort de 86 volontaires dont 52 femmes de
1941 à 1945, contre respectivement 194 et 124 en 1917 et 1918. Avec un total de
280 pertes pour 51 600 volontaires déployés pendant les deux guerres mondiales,
les effectifs de l'ARC ont donc connu un taux de mortalité de 5 %0. En valeur rela-
tive, c'est à peu près équivalent aux précédents des YMCA pendant la Première
Guerre mondiale... et plus de dix fois supérieur aux résultats des études qui, à pré-
sent, enregistrent 6 morts pour 10000 personnes dans les rangs des humanitaireé.

• Les morts oubliés du CICR

Au vu de son ancienneté, le CICR, qui date de 1863, est en fait une des seules orga-
nisations de secours qui permettent d'apprécier des tendances sur le long terme grâce
à des séries statistiques relativement consistantes sur ses effectifs, d'une part, et des

(4) Geneva Declaration [2009], The global burden of armed violence, Geneva, Small Arms Survey,
p.138.
 r
··l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Tableau 6. - Nombre d'employés et d'expatriés au CICR, 1945·2006

1945 2447 179 nd nd 2626

1948 394 90 nd nd 484
1949 nd 73 nd nd nd
1950 275 41 nd nd 316
1951 275 56 nd nd 331
1952 252 49 nd nd 301
1953 240 49 nd nd 289
1954 nd 34 nd nd 179
1955 nd 40 nd nd nd
1956 152 18 nd nd 170
1957 175 13 nd nd 187
1970 224 34 nd 84 342
1971 228 32 nd 84 344
1973 239 111 nd 222 5n
1974 227 126 nd 220 573
1975 238 85 nd 130 453
1976 240 78 nd 200 518
1977 251 89 nd 197 537
126
1978 257 97 nd 188 542
1979 312 150 nd 244 706
1980 386 258 nd 518 1162
1981 419 272 nd 901 1592
1982 462 340 nd 980 1782

informations assez suivies sur les pertes que ceux-ci ont subies, d'autre part. Dès
avant la Seconde Guerre mondiale, les archives exploitées par Rainer Baudendistel
fournissent ainsi des indications précieuses sur la dangerosité du travail humani-
taire au moment de l'invasion de l'Éthiopie par les fascistes en 1936. À l'époque,
les bombardements italiens tuent en effet un total de 47 patients et volontaires du
mouvement international de la Croix-Rouge. Dans un seul pays et pour une seule
institution de secours, cela représente, en moins d'un an, un chiffre comparable en
valeur absolue aux moyennes annuelles que l'on recense aujourd'hui pour un per-
sonnel autrement plus nombreux à l'échelle mondiale. De façon significative, les
victimes sont très nombreuses dans les rangs des 144 expatriés de toutes nationa-
lités (suisses, finlandais, néerlandais, britanniques, suédois, norvégiens, grecs, égyp-
tiens) venus secourir les Éthiopiens. Parmi eux, trois meurent d'accidents; les quatre
autres sont délibérément tués, soit un taux de mortalité de 5 %0.
La Seconde Guerre mondiale est encore plus meurtrière. À l'instar des sociétés natio-
nales de la Croix-Rouge, qui connaissent une véritable hécatombe en Europe, le
LE RECOURS À LA FORCE

464
498 nd 1140 2049
550
580 nd 2400 3480
596
658 -95 3040 4339
631
647 808 -155 4620 6 075
663
1992 675 928 -154 5368 6 971
664
1994 640 978 -193 5288 6906
1995 645 102·9 4es 8!i9l)
1996 673 1109 -223 7022 8804
1997 652 1064 ·196 [Link]
1998 628 1106 -201 6481 8215
1999 609 1160 .,Z60 93!i$
2000 826 1250 -270 8000 10 076
2001 800 1155 -176 10851
127
2002 826 1226 -205 9821 11 873
2003 823 1OS8 ·233 10335 1.2483
2004 831 1134 -214 11 067 13 281
200S 783 1219 -228 9964 1233.1
2006 783 1506 -173 10 174 12463
Source: rapports d'activité du CICR. D'autres sources qui émanent également de l'institution publient des chiffres
différents. Cf. Haug, Hans [1993], Humanité pour tous: le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-
Rouge, Berne, Institut Henry-Dunant. Faute de mieux, on s'est donc basé sur les rapports d'activité sans préjuger de
l'exactitude des données du département des ressources humaines du CICR. Les chiffres de l'année 1945 concernent le
personnel employé par l'institution en décembre 1945.

CICR dénombre en effet 37 morts dans ses rangs entre 1939 et 1945. La propor-
tion de tués est absolument énorme, près d'un quart des effectifs engagés en zone
de guerre si l'on considère que l'organisation compte un maximum de 150 délégués
pendant toute la durée de conflit. Elle apparaît certes moins grave quand on inclut
l'ensemble des collaborateurs du CICR, avec 1 900 employés et 1 800 bénévoles en
1945. Mais elle reste effrayante quand on sait que la plupart de ces volontaires tra-
vaillent en Suisse, 179 seulement étant postés à l'étranger.
Source assez unique au sein de la communauté humanitaire, les rapports d'activité
annuels que le CICR publie à partir de 1948 permettent ensuite de continuer à ana-
lyser la dangerosité du travail des secouristes dans des zones conflictuelles. Il a certes
 r,
.. /'1'
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

fallu effectuer des ajustements pour construire une série statistique cohérente, réca-
pitulée dans le tableau 6. En effet, les informations sur le personnel du CICR depuis
1950 ne sont pas présentées de la même façon d'une décennie à l'autre, comptabili-
sant des moyennes annuelles ou des chiffres obtenus en fin d'année, et des individus
ou des équivalents temps plein. Certaines années, le nombre d'employés et d'expa-
triés n'est pas indiqué du tout, comme en 1955, en 1972 et de 1958 à 1969. De plus,
les chiffres présentés sont parfois contradictoires. En 2001, par exemple, le CICR
publiait à propos de ses collaborateurs des statistiques des années antérieures, depuis
1993, qui étaient différentes de celles de ses précédents rapports d'activité annuels.
Les données fournies permettent cependant d'estimer des taux de mortalité à diffé-
rentes époques. Laprès-guerre, tout d'abord, est relativement calme. Le CICR ente-
gistre peu de pertes, car il connaît une sérieuse baisse de régime qui, de pair avec
une diminution de ses ressources financières, restreint considérablement les possibi-
lités d'envoi d'expatriés dans des zones de combats. Lorganisation, par exemple, est
quasiment absente de la guerre de Corée en 1950. Les incidents relevés au cours de
ces années ne sont pourtant pas sans intérêt, car ils montrent que les dégâts collaté-
raux des opérations de paix n'ont rien de nouveau pour les humanitaires. Genève,
qui avait hésité à demander au Japon une indemnisation pour l'exécution de son
délégué à Bornéo en 1943, obtient ainsi des Nations Unies le versement de com-
pensations pour les familles de trois employés tués accidentellement par des casques
128
bleus à Elisabethville au Congo-Kinshasa en 1961. Mais il faut attendre la famine au .
Biafra en 1968 et, surtout, les crises du Cambodge en 1979, de l'Éthiopie en 1984
puis de l'Afrique des Grands Lacs en 1994 pour que le CICR réinvestisse vraiment
les terrains de guerre.
Lorganisation, qui dépasse pour la première fois le millier d'expatriés en 1993, est
alors beaucoup plus exposée au risque. Il est donc logique qu'elle recense davantage
de morts dans ses rangs. En cinquante ans, l'organisation a ainsi multiplié par trente
ses effectifs expatriés, avec 1 250 collaborateurs sur le terrain en 2000, contre 41 en
1950. Pour que se maintiennent les tendances de la mortalité mentionnées pendant
la Seconde Guerre mondiale, avec 37 morts sur 179 postes de travail à l'étranger, il
aurait fallu que le CICR perde 258 hommes et femmes en 2000, voire 1 912 si l'on
incluait les employés locaux! Les chiffres disponibles n'aboutissent heureusement
pas à ces résultats ni ne confirment le sentiment d'une aggravation en la matière.
Selon son rapport d'activité de l'année 1994, le CICR a déploré la mort de 18 expa-
triés et 40 employés locaux depuis 1985, tandis que 147 autres « disparaissaient ».
Abstraction faite des « disparitions », pour lesquelles nous ne disposons pas de pré-
cisions, le taux de mortalité des humanitaires serait en réalité cent fois inférieur aux
proportions observées pendant la Seconde Guerre mondiale.
Il convient certes de noter les limites de l'exercice. D'une part, le total cumulé d'ex-
patriés (7650) ou d'employés locaux (39 103) entre 1985 et 1994 ne tient compte
ni du renouvellement ni de la ventilation géographique des effectifs, postés dans des
pays en guerre ou non. D'autre part, les chiffres publiés par le CICR ne distinguent
LE RECOURS À LA FORCE

pas les accidents des maladies mortelles, des balles « perdues» ou des attaques déli-
bérées. Ils permettent seulement de mesurer l'exposition au risque sur une période
de dix ans. Les résultats obtenus, où les expatriés apparaissent deux fois plus exposés
que les employés locaux, divergent des conclusions de l'étude de Mani Sheik, qui
montrait le contraire. Mais il en irait sans doute différemment si l'on comptabili-
sait les disparitions, qui concernent très vraisemblablement les employés locaux.
Toutes catégories incluses, le nombre de victimes dans les rangs du CICR n'a pas
cessé de diminuer par la suite, si l'on en croit l'étude d'Abby Stoddard et al. sur la
période 1997-2008.
Bien entendu, la relativisation de ces taux de mortalité dans une perspective his-
torique ne doit pas conduire à minimiser la dangerosité du travail humanitaire en
zone de guerre. La « profession» reste une des plus risquées qui soit. À en juger
par le nombre d'accidents du travail mortels enregistrés aux États-Unis et cités par
Abby Stoddard et al., elle vient au cinquième rang après celles des bûcherons, des
pilotes d'avion, des pêcheurs et des ouvriers de la sidérurgie. Le CICR, affirme Marc
von Boemcken, aurait ainsi enregistré dans ses rangs un taux de victimes supérieur
à celui de l'armée américaine au cours des années 1990. Le taux de décès au sein
de l'institution serait également supérieur à celui des pompiers ou des policiers, à
raison de 1 % ou 2 % par an d'après Barthold Bierens de Haan, son responsable du
soutien psychologique au personnel envoyé en mission, qui ne cite aucune base de
données pour étayer ses pourcentages. De fait, les chiffres tirés des rapports d'ac- 129
tivité du CICR sont proches des taux d'homicides enregistrés dans des régions
connues pour leur fort niveau de criminalité. Avec une occurrence de 235 morts
violentes pour 100 000 expatriés et 102 pour 100 000 employés locaux entre 1985
et 1994, ils relèvent indéniablement de situations de guerre et sont bien supérieurs
aux statistiques disponibles dans des pays violents comme l'Mrique du Sud ou la
Colombie. En outre, ils prennent une tout autre ampleur si on les met en relation
avec le nombre de volontaires déployés dans une mission donnée, sachant que les
effectifs sont beaucoup plus réduits à l'échelle d'une région. À défaut de connaître
précisément la ventilation géographique des employés du CICR, il est cependant
impossible de dessiner rétrospectivement une carte de la dangerosité des terrains
d'intervention. On en est réduit là à de simples conjectures, notamment à partir de
témoignages et d'impressions qui, en intégrant des indicateurs tels que les enlève-
ments ou les agressions, aboutissent seulement à mesurer le sentiment d'insécurité
et non la réalité des homicides.
In fine, il se révèle impossible de valider l'hypothèse d'une augmentation de la pro-
babilité d'être tué au cours d'une mission humanitaire. En valeur absolue, la mul-
tiplication des problèmes de sécurité du personnel reflète d'abord et avant tour la
prolifération des effectifs et des organisations de secours actives sur le terrain. Elle
ne peut être imputée à un moindre respect du droit humanitaire par les belligérants.
Il n'est pas du tout évident, par exemple, que le risque d'un détournement de l'aide
aille en s'aggravant. Loin d'être un phénomène nouveau, la militarisation des des-
tinataires de l'assistance internationale tendrait plutôt à décroître si l'on en croit les
 r
,l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

rares études sur le sujet. La proportion de réfugiés impliqués dans des actes de vio-
lence serait ainsi tombée de 60 % en 1987 à 32 % en 1998, avec un plancher de
13 % en 19975. De ce point de vue, il convient de prendre ses distances avec une
certaine forme d'héroïsme humanitaire qui, conjugué à une vision catastrophiste
des conflits armés, voudrait nous faire croire que la situation serait pire aujourd'hui.
Brouillé par l'émotion et l'empathie avec les victimes, le témoignage des acteurs de
terrain tend trop souvent à exagérer le caractère inédit des atrocités commises dans le
temps présent, comme si c'était toujours la « première fois ». Un travail de mémoire
et d'histoire sur les morts oubliés de l'humanitaire est indispensable.

• Des effets pervers du catastrophisme

et de l'héroïsme humanitaires
rillusion d'une insécurité grandissante peut en effet conduire à commettre des erreurs
dont la portée est à la fois pratique et théorique. Le premier défaut est de renvoyer
une image très noire des belligérants « sauvages » du tiers-monde, qui non seulement
seraient moins respectueux du droit humanitaire relativement aux pays développés,
mais aussi le seraient de moins en moins. Il convient à cet égard de revenir sur l'idée
selon laquelle les crises d'aujourd'hui seraient plus « complexes », plus meurtrières
pour les civils et, partant, plus dangereuses pour les agences d'aide. Selon Philippe
130 Ryfman, par exemple, la « détérioration de la sécurité » des secouristes déployés dans
les zones de combats serait autant due à « l'atomisation des conflits» qu'à « l'augmen-
tation mathématique du nombre de travailleurs humanitaires sur le terrain ». Mais
en réalité, les catastrophes liées à des troubles politiques ou à des désordres naturels
ont toujours été effroyablement compliquées. À présent, les interventions humani-
taires se complexifient d'abord par effet démographique, corrélativement à la multi-
plication des organisations de secours et à l'augmentation continue de la population,
et donc du nombre de victimes. Pour le reste, Charles Keely et aL considèrent que
les guerres puniques de l'Antiquité, les Croisades du Moyen Âge et l'Holocauste du
xxe siècle étaient déjà des « urgences complexes ».
Reprise par des chercheurs comme Sami Makki, la vulgate des organisations de
secours table cependant sur une « multiplication des crises et des situations d'ur-
gence depuis la fin de la guerre froide ». De façon prospective, John Borton fait par
exemple l'hypothèse d'un rétrécissement de l'espace humanitaire et d'une prolifé-
ration de guerres plus meurtrières. De telles analyses ne veulent ainsi pas voir qu'en
réalité, ce sont les opérations de secours qui se sont multipliées, plus que les catas-
trophes. Concernant plus spécifiquement les conflits armés, elles vont encore plus
loin, estimant que les guerres auraient fondamentalement changé de nature et seraient
donc plus dangereuses pour les volontaires des ÜNG. À en croire une responsable

(5) Étude quantitative réalisée par Sarah Lischer pour le HCR et citée par Muggah, Robert (ed.)
[2006], No refuge: the crisis of refugee militarization in Africa, Londres, Zed Books, p. 37.
LE RECOURS À LA FORCE

de l'aide européenne, par exemple, « le rétrécissement de "l'espace humanitaire" se

traduit par une augmentation des risques de sécurité pOUf le personnel humani-
taire. Les violations du droit humanitaire international par des belligérants de tous
bords se font plus fréquentes »6. Ancien délégué des opérations internationales de
la Croix-Rouge française, Guillaume d'Andlau établit pour sa part un lien direct
entre le ciblage des attaques et l'évolution de la nature des affrontements. Selon lui,
les secouristes d'autrefois étaient seulement instrumentalisés pour mettre en scène
les victimes. À l'époque, les guerres visaient en effet à contrôler des territoires et non
pas à en exterminer ou à en chasser la population. En revanche, les secouristes d'au-
jourd'hui seraient dorénavant attaqués délibérément, parce qu'ils constitueraient des
témoins gênants des nettoyages ethniques.
Certains humanitaires arguent en outre que la recrudescence des violences à leur
encontre serait due à un moindre respect de leur indépendance par les bailleurs de
fonds occidentaux, qui cherchent à les intégrer dans des opérations de paix et à leur
assigner un rôle d'accompagnement social pour occuper des territoires en proie à des
conflits armés. À les en croire, la préservation de leut neutralité garantirait mieux
la sécurité des secouristes à long terme? Elle leur permettrait aussi de continuer à
déterminer leurs activités en fonction des vrais besoins essentiels de la population,
et non de considérations politiques ou militaires. Au contraire, l'impartialité des
humanitaires serait compromise du fait de leur assimilation à des troupes en posture
de combat, qu'il s'agisse d'interventions bi- ou multilatérales. À meilleure preuve, 131
les pays aujourd'hui réputés comme les plus dangereux pour les secouristes seraient
précisément ceux où des militaires occidentaux se sont déployés (Mghanistan, Irak)
ou ont menacé de le faire en envoyant des alliés occuper le terrain, en l'occurrence
avec les Éthiopiens en Somalie ou les contingents de l'Union africaine au Darfour.
La remarque s'appliquerait également aux casques bleus engagés dans des opérations
de paix. En effet, l'ONU doit composer avec les troupes gouvernementales car elle
travaille généralement en accord avec les autorités des pays où elle intervient. Pour
les humanitaires, accepter d'être escorté par des casques bleus revient en conséquence
à être associé aux forces de sécurité locales, qui sont souvent détestées. Dans le cadre
de l'opération des Nations Unies au Burundi (ONUB) de 2004 à 2006, par exemple,
les convois alimentaires et militaires des institutions onusiennes étaient suivis ou
encadrés par une armée à dominante tutsi, ce qui les rangeait dans le camp du pou-
voir aux yeux de la population et des rebelles hutu.
En résumé, toutes ces théories partent du présupposé selon lequel l'espace d'interven-
tion des humanitaires se serait « rétréci ». Au sortir de la guerre froide, un président

(6) Kristalina Georgieva, commissaire européenne à la coopération internationale, à l'aide huma-

nitaire et à la réponse aux crises, in Mostura, Serge et al. [2011], Actes de la Conférence natio-
nale humanitaire, Paris, Ministère des Affaires étrangères, p. 45.
(7) Byman, Daniel L. [2001], "Uncertain partners: NGOs and the military", Survival, vol. 43, n° 2,
p. 106; Micheletti, Pierre (dir.) [2011], Afghanistan: gagner les cœurs et les esprits, Grenoble,
Presses universitaires de Grenoble, p. 178. Voir aussi la tribune de l'ancien président de Médecins
du monde, Pierre Micheletti, dans Le Monde du 14 août 2010.
 r!, LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

du Conseil international de MSF, Jacques de Milliano, observait ainsi avec un brin

d'ironie qu'autrefois, les médecins avaient coutume d'escorter les armées en cam-
pagnes, alors que désormais, c'étaient les militaires qui escortaient les volontaires des
organisations de secours 8 . À propos de la guerre contre le terrorisme et plus parti-
culièrement des combats entre les troupes américaines et les taliban en Mghanistan,
Piona Terry arguait pour sa part que la nouveauté ne venait pas de l'instrumentali-
sation de l'aide par les bailleurs ou les combattants, mais du refus systématique, de
part et d'autre, de croire à la neutralité des secouristes.
D'une manière générale, force est cependant de constater que l'espace humanitaire
s'est beaucoup élargi en s'étendant à d'autres pays et catégories de victimes. Sur le
plan géographique, d'abord, les progrès sont indéniables depuis que les blocages de
la guerre froide ont été levés et que les secouristes ont pu accéder à des régions autre-
fois fermées, notamment dans le camp « socialiste ». Ancien président de la section
française de MSF, Rony Brauman remarque par exemple que les Médecins sans fron-
tières n'eurent bientôt plus besoin de mener des opérations clandestines, entre autres
raisons parce que les mouvements de guérilla avaient perdu le soutien des grandes
puissances et contrôlaient moins de territoires susceptibles d'être gouvernés par des
pouvoirs insurrectionnels9 • Depuis lors, ajoute-t-il, « jamais l'accès aux situations de
conflits et aux victimes n'a été aussi ouvert aux secours humanitaires »10. Sur le plan
juridique, en outre, le développement du droit international humanitaire est parti-
132
culièrement impressionnant puisqu'il couvre dorénavant toutes les victimes civiles
d'affrontements armés, et pas seulement les militaires, ceci sans parler des conven-
tions qui visent à responsabiliser les belligérants et à limiter leurs dégâts collatéraux
en interdisant les mines antipersonnel ou en condamnant les crimes de guerre devant
la justice internationale.
Sur le plan politique, enfin, rien ne permet d'affirmer que la supposée recrudescence
des violences recensées contre des secouristes serait due à une instrumentalisation
accrue de l'aide. Les attaquants, explique ainsi Laura Hammond, ne s'en prennent
pas aux humanitaires parce qu'ils constitueraient un maillon faible ou parce qu'ils
seraient confondus avec les soldats occidentaux déployés dans des opérations de
paix, mais parce qu'ils représentent un symbole susceptible de convoyer des mes-
sages forts en vue de démontrer la détermination des belligérants, de prouver leur
capacité de nuisance et de capter l'attention des médias. Autrement dit, ces violences
ciblées ne sont pas irrationnelles. Elles relèvent bien de stratégies militaires, et non
de déviances ou d'erreurs. Loin de refléter un affaiblissement des principes h uma-
nitaires, elles témoignent plutôt de la montée en puissance d'acteurs dont la valeur
et les enjeux politiques auraient augmenté corrélativement à la multiplication des

(8) Jean, François (dir.) [1993], Face aux crises... , Paris, Hachette, coll." Pluriel », p. 10.

(9) Brauman, Rony [2009], La médecine humanitaire, Paris, PUF, coll." Que sais-je? " n° 3844, p.60.
(10) Brauman, Rony [2009], Humanitaire, diplomatie et droits de l'homme, Paris, éd. du Cygne, p. 82.
LE RECOURS À LA FORCE

organisations de secours sur le terrain. De ce point de vue, conclut Laura Hammond,

la revendication d'indépendance et de neutralité des ONG ne résoudra certaine-
ment pas le problème.

• De la problématique des escortes armées

De fait, la volonté de distinguer les humanitaires des soldats engagés dans des opé-
rations de paix relève d'abord d'une posture idéologique, voire morale, et non d'une
analyse d'impact. Très symbolique, la question des uniformes le montre à sa manière.
En Mghanistan, depuis 2002, les ONG humanitaires reprochent ainsi aux mili-
taires de la coalition occidentale d'avoir dépêché des hommes en civil pour monter
de petits projets de développement, ce qui entretient la confusion aux yeux de la
population. Mais Jean-Dominique Bunel remarque qu'en Bosnie en 1994, ce sont
les secouristes eux-mêmes qui cherchaient à se faire passer pour des casques bleus
en repeignant leurs véhicules en blanc afin de franchir plus facilement les barrages
serbes ou croates. Au-delà des oppositions de principe, le débat qui agite à présent
les organisations « dunantistes » mériterait en réalité de s'appuyer sur des données
factuelles un peu plus consistantes avant de récuser d'emblée l'efficacité des protec-
tions armées pour sécuriser le personnel humanitaire dans des contextes de crise
très différents. Dans l'idéal, il faudrait, à situation comparable, mesurer la dangero-
sité du travail des secouristes avec ou sans escorte militaire. La probabilité d'être tué 133
serait-elle donc plus forte dans un cas ou dans l'autre? La question n'est pas que pra-
tique. Elle a aussi des implications juridiques, comme on l'a vu dans le procès qui,
en 2007, a opposé le gouvernement néerlandais à la section suisse de Médecins sans
frontières à propos du remboursement de la rançon versée aux ravisseurs d'Arjan
Erkel en Tchétchénie, les autorités bataves accusant l'ONG d'avoir exposé inutile-
ment leur collaborateur en lui refusant les services d'une escorte militaire.
En l'état actuel des choses, aucune étude statistique ne permet de trancher entre les
deux options et de savoir laquelle garantit mieux la sécurité du personnel humani-
taire sur le long terme: la protection armée des casques bleus ou l'apparente neutra-
lité de secouristes mieux intégrés au sein de la population. Concrètement, expliquent
Abby Stoddard et al., on sait seulement que les risques d'attaques contre des expatriés
sont un peu plus élevés lorsqu'une opération de paix onusienne se déroule concomi-
tamment à des programmes d'assistance. Mais l'observation ne s'applique pas aux
employés locaux. De plus, un pareil constat ne vient pas forcément de ce que les .
humanitaires auraient perdu leur neutralité en étant associés à des forces armées :
en effet, les expatriés tendent aussi à relâcher leur vigilance parce qu'ils se sentent
davantage en sécurité lorsqu'ils côtoient des casques bleus. Sur le plan statistique, les
résultats ne sont de toute façon pas significatifs quand on les croise avec une inter-
vention militaire étrangère, la présence de groupes terroristes ou l'intégration des
 r
,l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

secouristes dans le cadre d'une mission des Nations Unies. D'une manière générale,
il n'y a pas de corrélation entre les niveaux de violence observés et la fréquence des
attaques contre des humanitaires.
Il paraît donc impossible de conclure. D'un côté, on ne sait pas si les militaires
peuvent efficacement protéger les organisations de secours. Quoi qu'il en soit des
contextes historiques, les mérites de leur encadrement ne sont pas du tout évidents
quand on songe au sort des humanitaires « embarqués» (embedded) dans des unités
combattantes pendant la Première Guerre mondiale, à une époque où, hormis pour
une poignée de pacifistes, la militarisation de l'aide était tout à fait admise. Vêtus
d'un uniforme et pourvus d'un statut militaire spécial, les hommes et les femmes des
YMCA et des YWCA se sont par exemple déployés sur le front européen aux côtés
de l'armée américaine en campagne contre l'Allemagne à partir de 1917. Chargés
de ravitailler et d'organiser les loisirs des troupes, ils ont alors connu le même taux
de pertes (l %) que les soldats au combat, avec 276 morts sur 25 926 volontaires ll •
Avec un total de 720 collaborateurs en Grande-Bretagne et de 640 sur le continent,
les Quakers britanniques des ambulances de la FAU n'ont pas non plus été épargnés.
Intégrés à des unités combattantes et vêtus d'uniformes militaires, ils ont déploré la
mort de 21 hommes entre 1914 et 1918, soit un taux de mortalité de 2 % à 3 %
suivant que l'on inclut ou non le personnel administratif resté outre-Manche.
Ces chiffres impressionnants ne permettent cependant pas d'apprécier les inconvé-
134 nients ou les mérites d'une protection armée. En effet, ils peuvent tout aussi bien
être mis sur le compte d'un positionnement plus dangereux à proximité des zones
de combat, à l'instar des volontaires des sociétés de la Croix-Rouge pendant les
deux guerres mondiales. De plus, autant l'efficacité d'une protection militaire des
secouristes paraît douteuse, autant la revendication de neutralité des humanitaires
ne garantit nullement leur insertion dans la population et, partant, leur accepta-
tion et un moindre risque d'attaque. Le cas du meurtre de la directrice de CARE en
Irak en novembre 2004 le montre à sa manière: celle-ci, rappelle Laura Hammond,
a été tuée alors qu'elle était mariée à un Irakien, s'était convertie à l'islam, vivait
dans le pays depuis trente ans et parlait parfaitement arabe. Quant au CICR, qui
compte parmi les organisations humanitaires les plus soucieuses de leur neutralité,
il est régulièrement victime d'attaques en dépit de ses efforts pour n'être aligné sur
aucun belligérant. En mars 2003, un de ses collaborateurs, Ricardo Munguia, a par
exemple été assassiné en Mghanistan par des hommes qui avaient été appareillés
d'une prothèse de la Croix-Rouge internationale l2 ! Il faut donc se rendre à l'évi-
dence. Ni la neutralité ni le recours à la force ne protègent totalement de la violence.
Ainsi, on ne sait pas non plus dans quelle mesure l'acceptation d'un encadrement

(11) Harris, Frederick et al. (eds.) [1922]. Service with fighting men: an account of the work of the
American Young Men's Christian Associations in the world war, New York, Association Press, 2 vol.
(12) Terry, Fiona et Corbaz, Laurent [2011], " Aujourd'hui et demain, maintenir une capacité à
agir ", in Micheletti, Pierre (dir.), Afghanistan: gagner les cœurs et les esprits, Grenoble, Presses
universitaires de Grenoble, p.256.
LE RECOURS À LA FORCE

militaire « compromet» une organisation de secours et, par extension, tous les autres
acteurs humanitaires. Selon Nicolas de Torrenté, une ONG intégrée à l'armée amé-
ricaine en Irak peut parfaitement se déployer de façon indépendante dans d'autres
pays en guerre: sa réputation ne semble pas en souffrir aux yeux des belligérants.
Statistiquement, les organisations évangéliques ou réputées proches du Pentagone
ne sont pas plus visées que d'autres par les attaques.
Pour Abby Stoddard et al., les humanitaires sont en fait ciblés parce qu'ils représen-
tent des valeurs que rejettent les groupes combattants. À meilleure preuve, les attaques
à leur encontre seraient de plus en plus motivées par des ressorts politiques en vue
de dénoncer l'impérialisme occidental et non voler des équipements. En revanche,
la coopération des humanitaires avec des militaires et la provenance gouvernemen-
tale de leurs financements ne seraient pas des facteurs déterminants. Les attaques
seraient seulement facilitées parce que les secouristes constituent le « ventre mou»
des opérations de paix et sont plus vulnérables que les soldats occidentaux. Étudié
par Victoria Wheeler et al., le cas de l'Afghanistan le montre à sa manière. Depuis
2002, rien ne prouve que les attaques perpétrées contre des humanitaires y soient
dues à la confusion que les militaires ont créée aux yeux de la population, en l'occur-
rence en distribuant eux-mêmes des secours. En réalité, le problème vient d'abord
de ce que les expatriés des ONG occidentales constituent une cible facile, au service
des intérêts du gouvernement de Kaboul et de ses clientèles politiques.
Aussi convient-il de revenir sur les présupposés concernant une collaboration avec des 135
troupes supposées impopulaires parce qu'elles ont envahi un pays ou parce qu'elles
ont massacré des civils. Comme les journalistes ou les chercheurs, les humanitaires
ont souvent une perception des militaires plus négative que les populations locales.
Les sondages commandités ou réalisés par les ONG cherchent ainsi à souligner les
dangers physiques que présente leur association involontaire à des soldats déployés
dans un cadre bi- ou multilatéral. D'après une enquête de Physicians for Human
Rights auprès de 2 000 ménages dans le Sud de l'Irak effectuée en juin 2003, 53 %
des personnes interrogées trouvaient par exemple que la distribution des secours
n'aurait pas dû être supervisée par les troupes de la Coalition antiterroriste et 87 %
auraient préféré une intervention de l'ONU 13 . Selon un sondage d'Oxfam auprès
de 500 civils dans six provinces d'Afghanistan, encore, 25 % des personnes inter-
rogées percevaient les soldats occidentaux et les fonctionnaires gouvernementaux
comme une menace importante 14 •

(13) PHR [2003]. Southem Iraq: reports of human rights abuses and views on justice. reconstruc-
tion and govemment. Boston. Physicians for Human Righls.
(14) Cairns. Edmund [2008], For a safer tomorrow: protecting civilians in a multipolar world. Oxford.
Oxfam, p. 97.
 r
,1
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Pour autant, il n'est pas évident que les populations locales soient forcément plus
hostiles aux militaires qu'aux ONG humanitaires. Notons en premier lieu les limites
de sondages toujours aléatoires en situation de crise, en particulier dans le contexte
de dictatures qui répriment la liberté d'expression et ne permettent pas vraiment
de connaître l'avis des habitants. En réalité, on est souvent bien en peine de savoir
si la population concernée est favorable ou non au déploiement de troupes étran-
gères pour mettre un terme à des exactions 1S • Les études disponibles renvoient
plutôt une image positive des interventions « militaro-humanitaires » de la commu-
nauté internationale. Ainsi, selon des sondages réalisés par le CICR et Greenberg
Research sur un échantillon de 1 005 personnes dans douze pays en guerre à la fin
des années 1990, les deux tiers des personnes interrogées y étaient favorables et plus
de la moitié pensait qu'elles étaient efficaces. En Mghanistan et au Liberia, en par-
ticulier, les troupes de l'ISAF et de l'UNMIL ont d'abord été bien perçues, car elles
avaient effectivement permis de mettre fin aux combats 16 . De même, des études
conduites par Antonio Donini et al. en Mghanistan, au Kosovo et en Sierra Leone
ont montré que les populations locales avaient positivement accueilli les casques
bleus, les forces de l'OTAN ou les militaires britanniques venus les « sauver» des
griffes de pouvoirs sanguinaires. En revanche, l'image des humanitaires s'est vite
dégradée, à mesure que ceux-ci étaient accusés de s'enrichir sur le dos de la popu-
lation et qu'ils se révélaient incapables de reconstruire rapidement des pays ravagés
par des années de guerre. En Mghanistan, après l'intervention de l'armée améri-
136 caine en 2001, observe notamment Nicholas Stockton, le débarquement à grands
frais des expatriés de l'ONU et des ONG a provoqué un fort ressentiment dans la
population, attisant ses sentiments anti-occidentaux. Par contraste avec la pauvreté
ambiante, l'opulence des humanitaires a paru d'autant plus choquante que, d'après
certaines estimations, seuls 45 % de l'aide internationale parvenaient effectivement
sur le terrain 17 .
Ainsi, il y a loin du discours à la pratique. Les humanitaires prétendent qu'ils sont
plus proches de la population et donc mieux à même de répondre à ses besoins.
Mais leur action s'inscrit dans des temps relativement longs, alors que l'intervention
de militaires étrangers peut être très ponctuelle et vite conclue par des victoires de
façade, à défaut d'occuper et de vraiment tenir le terrain. De plus, on est en droit de
s'interroger sur le paradoxe qui consiste, pour les humanitaires, à fournir des vivres
sans pouvoir protéger les victimes qu'ils souhaitent assister. Nous aurons l'occasion
d'y revenir (voir p. 152-155). En attendant, notons qu'il peut y avoir un sérieux

(15) Sur la nécessité d'obtenir le consentement des victimes pour démarrer une opération de paix,
voir Tes6n, Fernando [1988], Humanitarian intervention: an inquiry into law and morality, Dobbs
Ferry (NY), Transnational Publishers,
(16) Klem, Bart et Van Laar, Stefan [2008], "Pride and prejudice: an afghan and liberian case
study", in Rietjens, Sebastiaan et Bollen, Myriame (eds,), Managing civil-milltary cooperation,
Aldershot, Ashgate, p. 129-145,
(17) Follorou, Jacques [12 juin 2008J, " Afghanistan: l'efficacité de l'aide en question ", Le
Monde, p. 18.
LE RECOURS À LA FORCE

décalage avec les attentes de la population. D'après r enquête précitée de Physicians

for Human Rights, qui a été réalisée en 2003 à An-Najaf, An-Nasyriah et Al-Amarah
dans des fiefs de l'opposition chiite à la dictature de Saddam Hussein, le premier
besoin exprimé par les habitants était par exemple la sécurité physique des personnes
et des biens, et non raccès à r eau ou à la santé. Dans le même ordte d'idées, les mili-
taires répondent parfois à des attentes que les ONG laïques ne peuvent satisfaire sans
enfreindre leurs principes d'impartialité. En Sierra Leone ou en Afghanistan, par
exemple, la population a apprécié que les casques bleus ou les troupes de l'OTAN
construisent des mosquées, ce que les secouristes occidentaux n'auraient probable-
ment pas accepté de faire.
D'une manière générale, les présupposés des humanitaires ne correspondent pas tou-
jours à la perception locale des militaires. En période de crise, soulignent Antonio
Donini et al., la population n'attache pas forcément beaucoup d'importance à la
neutralité des secouristes. A priori, elle ne se soucie guère des débats qui agitent les
humanitaires sur une éventuelle confusion des genres avec des activités militaires.
Elle n'a donc aucune raison de récuser d'emblée les programmes de secours menés
par des troupes étrangères. En effet, les habitants se préoccupent peu de savoir qui
intervient, mais davantage de ce qu'on leur apporte. Bien entendu, la perception des
militaires peut ensuite se dégrader lorsque l'intervention ponctuelle se transforme en
occupation. En attendant, il convient de nuancer le tableau manichéen qui oppose
de façon trop tranchée le soldat de la paix au volontaire humanitaire. 137
Dans le même ordre d'idées, il importe de revenir sur la façon dont les Occidentaux
se représentent les conflits du tiers-monde. Le catastrophisme qui prévaut sur la sécu-
rité des travailleurs humanitaires a des conséquences pratiques. À partir d'un mauvais
diagnostic, l'impression d'une plus grande dangerosité justifie en effet l'autodéfense
et le recours à la force alors qu'on ne sait pas grand-chose de l'efficacité d'un encadre-
ment militaire des secouristes. Dans le Nord de l'Ouganda à la fin des années 1990,
l'insécurité a ainsi permis de justifier des escortes armées qui, selon Adam Branch, ont
surtout servi à contrôler les distributions de nourriture afin de ravitailler les popu-
lations regroupées dans des camps fermés et destinés à les isoler des guérilleros de la
région. Dans certains cas, la protection des humanitaires a aussi pu devenir un élé-
ment structurant, voire une motivation majeure des opérations de « paix» interna-
tionales ou unilatérales. En Bosnie, note par exemple Thomas Weiss, elle a dissuadé
les casques bleus de s'en prendre aux Serbes de peur que ceux-ci n'exercent des repré-
sailles contre le personnel des agences d'aide. En Somalie, elle a au contraire justifié
le déploiement de troupes américaines en décembre 1992, puis kenyanes en octobre
2011, officiellement en réaction au kidnapping par les islamistes somaliens de deux
travailleurs humanitaires espagnols dans un camp de réfugiés du Nord du Kenya...
 r,,'LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

• Une thématique ancienne : l'intervention

militaire au nom de l'humanité
Très en vogue depuis l'effondrement de l'URSS, la théorie des « nouvelles guerres»
a finalement conduit à légitimer une « re-militarisation» de l'aide en arguant que les
travailleurs humanitaires étaient désormais plus menacés. Alors que se multipliaient
les opérations de paix entreprises sous l'égide des Nations Unies, la reconfiguration
d'un monde devenu multipolaire a ainsi remis au goût du jour un procédé déjà bien
éprouvé, à savoir l'usage de la force pour sauver des populations sur le point d'être
exterminées. De ce point de vue, écrit Alex Bellamy, notre xxI" siècle « n'est pas dif-
férent » si l'on en juge par les précédents des Occidentaux intervenus en faveur des
Grecs massacrés par les Ottomans ou des Cubains réprimés par les Espagnols à la fin
du XIXe siècle. Fondamentalement, la militarisation de l'assistance à des personnes
en danger de mort part en effet du constat qu'au bout d'un moment, il ne sert à
rien de persister à ravitailler des victimes qui, de toute façon, sont condamnées à
être tuées. Dans certains cas, il vaut alors mieux envoyer des troupes pour s'inter-
poser et sauver ceux qui peuvent encore l'être.
Une ancienne responsable du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfu-
giés, la Japonaise Sadako Ogata, le reconnaissait à sa manière lorsqu'elle disait qu'il
n'existait pas toujours de solutions humanitaires à des problèmes humanitaires. La
138 question se pose avec encore plus de virulence lorsque l'on connaît les méfaits d'une
aide qui, parfois, prolonge les souffrances des victimes de guerre au lieu de les sou-
lager. Somme toute, ne serait-il pas plus efficace de chercher à mettre un terme aux
affrontements armés pour sauver des personnes en danger? William Fenrick argue
par exemple que « la seule façon d'éviter les morts et les destructions, c'est d'em-
pêcher les guerres ». Une proposition qui peut aussi bien se décliner dans une ver-
sion pacifiste que militariste: soit en interdisant le recours à la force armée, soit en
contraire en l'autorisant afin de s'interposer entre les belligérants et d'imposer la paix
manu militari, quitte à faciliter la victoire du camp le mieux placé pour résoudre
définitivement le conRit à l'origine de la confrontation.
À titre individuel, certains secouristes ont d'ailleurs franchi le cap et pris les armes,
considérant qu'ils aideraient plus efficacement les victimes en combattant à leurs
côtés. Dès la guerre franco-prussienne de 1870, par exemple, certains des Irlandais
de la Croix-Rouge se sont engagés dans l'armée française 1B • On a retrouvé de tels
phénomènes avec les brigades internationales en Espagne à partir de 1936 ou avec
le fameux comte Carl Gustav von Rosen, pilote d'avion et singulier personnage, qui
a commencé par travailler pour le CICR lors de l'invasion italienne de l'Éthiopie

(18) Fleetwood, John [1964], "An Irish field ambulance in the Franco-Prussian war", Irish Sword,
vol. 6, n° 24, p. 137-148; Julienne, Janick [2008], " Les Irlandais dans le conflit franco-prussien:
vers une renaissance des brigades irlandaises? », Revue historique des armées, n° 253, p. 66-73 ;
Gill, Rebecca [mai 2009J, "The 'rational administration of compassion': the origins of British relief
in war", Le Mouvement social, n° 227, p. 9'26.
LE RECOURS À LA FORCE

avant de lutter aux côtés des Finlandais contre les Russes en Carélie en 1940 et de
monter une armée de l'air pour le Négus en 1946, puis pour les sécessionnistes bia-
frais au Nigeria en 1%8. Parmi les ONG étudiées par l'Observatoire de l'action
humanitaire, on relève également des parcours de ce type chez des volontaires de
Solidarités, d'ACF ou de la Guilde du Raid en Bosnie et en Mghanistan dans les
années 1980 et 1990.

• Convergences et complémentarités
entre humanitaires et militaires
De fait, on assiste à certaines convergences entre secouristes et militaires sur les ter-
rains de crises. Historiquement, d'abord, le droit international humanitaire désigne
les lois de la guerre et vise à protéger les soldats mis hors de combat. Autrement
dit, il a pour principale fonction de réguler les opérations militaires et les possibi-
lités d'intervention des secouristes sur les champs de bataille. Les deux types d'ac-
teurs partagent de surcroît le goût du risque et des valeurs touchant à une éthique
de l'engagement, de la loyauté, de la solidarité collective et du respect qui les réunit
face aux impératifs de rentabilité désormais en vigueur dans le contexte de la mon-
dialisation marchande. En outre, constatent Didier Fassin et Mariella Pandolfi, ils
suivent des règles de vie et de sécurité assez identiques dans des situations de grand
danger qui relèvent de l'exception et de l'état d'urgence 19 • Il arrive même qu'ils 139
tombent ensemble sous les balles ennemies. Par ailleurs, il n'est pas rare de trouver
d'anciens militaires dans les ONG; le département logistique de MSF, par exemple,
s'est inspiré du système organisationnel des armées lorsqu'il a été monté en 1979 par
un pharmacien de retour des camps de réfugiés en Thaïlande. D'une manière géné-
rale, il existe de nombreuses complémentarités dans le travail qu'accomplissent les
humanitaires et les soldats déployés dans le cadre d'une mission de paix. Mus par
un objectif commun, qui est d'alléger les souffrances des civils pris en otages dans
des conflits, les premiers fournissent des secours, tandis que les seconds s'interposent
entre les belligérants pour mettre un terme aux hostilités et sécuriser l'accès aux vic-
times. Du pouvoir de tuer au pouvoir de sauver des vies, les deux types d'acteurs
mènent ainsi des activités susceptibles de s'appuyer les unes les autres. Comme le
disait joliment un humanitaire interviewé en Ituri dans l'Est du Congo, « les mili-
taires ont besoin des ONG pour gagner la paix )'.
Sur le terrain, les organisations de secours sont chargées de traiter le volet social des
crises aux côtés des armées envoyées pour rétablir et maintenir l'ordre. Elles éva-
luent les besoins, gèrent les camps de réfugiés ou de déplacés, déminent les zones

(19) Rappelons que les secouristes déployés sur les champs de bataille ont d'abord été soumis
au code disciplinaire des armées. Lors de la guerre franco-prussienne de 1870, Charles Ryan rap-
porte par exemple que les infirmiers de son équipe avaient été condamnés à vingt-quatre heures de
cachot pour s'être endormis pendant leur service après plusieurs journées de travail sans sommeil!
 r<, LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

« polluées », ravitaillent les populations nécessiteuses et fournissent des services

adaptés suivant leur spécialité: adduction d'eau, santé publique, etc. Lorsqu'il s'agit
de reconstruire des pays ravagés par la guerre, certaines vont encore plus loin, se char-
geant de la réinsertion professionnelle des combattants démobilisés et de l'éduca-
tion civique des populations incitées à aller voter à des élections destinées à entériner
un accord de paix. Suivant le mandat que leur a confié la communauté internatio-
nale, les casques bleus assurent pour leur part la sécurité des travailleurs humani-
taires, ouvrent l'accès aux zones de combat et, à l'occasion, assurent la logistique des
secours en organisant le transport maritime des vivres ou, plus rarement, leur lar-
gage aérien au-dessus des régions les plus reculées.
Bien entendu, l'implication des militaires dans des tâches civiles ne s'arrête pas au
cadre multilatéral des opérations de paix de l'ONU. Avec son programme de renfor-
cement des capacités africaines de maintien de la paix (RECAMP), l'armée française
a par exemple commencé en 1996 à former des troupes sénégalaises et maliennes
à la gestion de camps de réfugiés. Après le tremblement de terre qui a ravagé le
Cachemire pakistanais fin 2005, les militaires de l'OTAN ont quant à eux monté
leur première opération de secours dans un pays non membre pour les victimes d'une
catastrophe naturelle. Les armées du tiers-monde n'ont pas non plus été en reste
dans ce domaine, qu'il s'agisse de répondre à des crises alimentaires ou politiques.
À l'étranger, les troupes indiennes ont ainsi organisé un pont aérien pour ravitailler
140
les Tamouls de Jaffna assiégés par les Srilankais en 1987. Dans son propre pays, à la
suite d'importantes inondations en 1999, le gouvernement vénézuelien a, quant à
lui, déployé l'armée tout à la fois afin d'évacuer les rescapés et de maintenir l'ordre,
avec une sorte de division du travail entre les militaires et les policiers chargés, res-
pectivement, de secourir les civils ou d'empêcher les pillages2o .
La multiplication des opérations de paix depuis une vingtaine d'années ne doit pas
induire en erreur à cet égard. Du temps de la guerre froide, remarque d'abord Katarina
Mansson, certaines interventions militaires de l'ONU comportaient déjà un volet
humanitaire et se préoccupaient du respect des droits de l'homme. Ainsi, rappelle
Thomas Mockaitis, les casques bleus expédiés au Congo dans les années 1960 avaient
non seulement pour mandat de rétablir la paix, mais aussi de protéger et ravitailler
les victimes du conflit. Dans le cadre de la force multinationale déployée au Liban,
le contingent italien a pour sa part distribué des vivres aux rescapés des massacres
des camps de Sabra et Chatila dans la banlieue de Beyrouth en 1982. De plus, l'im-
plication de soldats dans des tâches civiles ne s'est jamais limitée aux opérations de
paix. Les casques bleus ne sont assurément pas les seuls à s'être préoccupés du volet
social de leur engagement militaire. Si elles n'ont pas le caractère cosmopolite des
contingents onusiens, les armées nationales ont souvent monté des programmes
d'aide pour gagner « les cœurs et les esprits» de la population.

(20) Fassin, Didier et Vasquez, Paula [août 2005], "Humanitarian exception as the rule: the poli-
tical theology of the 1999 tragedia in Venezuela", American Ethna/agist, vol. 32, n° 3, p.389-405.
LE RECOURS À LA FORCE

Historiquement, les opérations de « coopération civilo-militaire », dites cimic dans les

pays anglo-saxons, ont en l'occurrence pris des formes variées suivant les contextes.
Dans un premier cas de figure, explique Thijs Brocades Zaalberg, des armées ont été
amenées à administrer les populations des territoires qu'elles avaient occupés. Les
troupes alliées ont ainsi distribué des vivres en Mrique du Nord à partir de 1942,
puis en Allemagne et au Japon après la victoire de 1945, les militaires occidentaux
se chargeant ensuite de ravitailler par avion les habitants de Berlin lors du blocus
soviétique de 1948-194921 • Dans un deuxième cas de figure, les états-majors ont
aussi développé des stratégies de « coopération civilo-militaire » à des fins contre-
insurrectionnelles, par exemple avec les Français en Algérie ou les Américains au
Viêt Nam dans les années 1950 et 1960. Enfin, il est arrivé que des armées occiden-
tales cherchent à sécuriser une zone sans adopter de posture combattante, mais sim-
plement en essayant de gagner la confiance de la population, à l'instar des troupes
américaines dans le Nord-Est du Kenya aujourd'hui, pour endiguer la menace isla-
miste venue de Somalien.
La période de la guerre froide est assez emblématique de ce point de vue. En effet, les
puissances occidentales de l'époque peuvent rarement mettre en œuvre des actions
multilatérales pour aller rétablir l'ordre dans des pays en crise, alors que la perspec-
tive d'un veto américain ou soviétique dissuade le Conseil de sécurité de l'ONU
de monter des opérations d'imposition de la paix. En revanche, les volets militaire
et économique de l'aide au développement sont totalement mêlés. Les deux sont 141
conçus comme un tout dans le contexte stratégique de la guerre froide. Ainsi, l'Amé-
ricain George Liska assume parfaitement le fait que l'aide économique et militaire
soit un instrument de politique extérieure. Bien souvent, remarque David Baldwin,
les réflexions sur le sujet sont d'ailleurs animées par des généraux du Pentagone:
George Marshall, qui donne son nom au Plan élaboré en 1947 pour reconstruire
l'Europe de l'Ouest; William Henry Draper, qui préside en 1959 un comité sur la
réforme de la coopération militaire; Lucius Clay, chargé d'écrire un rapport sur l'aide
publique au développement en 1963.
Du point de vue des États-Unis, l'objectif est clair: il est formulé sans circonlocu-
tions humanitaires. Il s'agit bien sûr d'aider en priorité les alliés de l'Occident afin
d'endiguer la menace communiste. Dans la lignée de la stratégie mise en œuvre pen-
dant la Seconde Guerre mondiale, quand la Maison-Blanche avait refusé d'envoyer
des secours aux territoires occupés par les nazis, Washington renonce en conséquence
à assister les « démocraties populaires» d'Europe de l'Est. Dans le reste du monde,
relève Charles Wolf, l'aide américaine est moins déterminée par l'intensité des besoins
humanitaires que par les aspirations sociales, les niveaux de vie et un indice dit de

(21) Weiss, Thomas et Campbell, Kurt [sept. 1991], "Military humanitarianism", Survival, vol. 33,
n° 5, p.451-465.
(22) Bradbury, Mark et Kleinman, Michael [2010], Winning hearts and minds? Examining the re/a-
tionship between aid and securily in Kenya, Medford (MA), Tufts University, Feinstein International
Center.
 r, LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

« vulnérabilité» politique calculé en fonction de la pénétration des idées marxistes

dans un pays donné, par exemple à partir des résultats du Parti communiste lors
d'élections en Inde. Dans une telle perspective, la coopération militaire et les opé-
rations de secours sont parfaitement fongibles. Et c'est tout à fait officiellement que
les États récipiendaires sont autorisés à acheter des armes en revendant une partie des
vivres qui leurs sont donnés par les États-Unis. À en croire les auditions de la sous-
commission économique du sénateur William Proxmire au Congrès en 1971, les
programmes d'aide alimentaire décidés par le Président John Kennedy permettent
ainsi de financer des équipements militaires d'un montant total de 693 millions de
dollars sur la période 1965-1970, essentiellement dans des pays comme le Viêt Nam
du Sud, le Laos, le Cambodge, la Corée du Sud et la Turquie.
À dire vrai, les États-Unis ne sont pas les seuls à procéder de cette manière. À l'époque,
tous les pays membres de l'OCDE englobent le coût de leur coopération militaire
dans le calcul des montants qu'ils consacrent au développement du tiers-monde,
quitte à laisser apparaître le Portugal en 1970 comme un des plus gros pourvoyeurs
d'aide du fait de ses dépenses dans les guerres coloniales en Angola, au Mozambique
et en Guinée-Bissao! Aux États-Unis, par exemple, la présentation comptable de
l'assistance aux pays du Sud inclut l'annulation de la dette militaire de l'Égypte,
qui sera ainsi récompensée de sa fidélité lors de la première crise du Golfe en 1991.
Introduite par le Foreign Assistance Act de 1961, la distinction entre aides militaire
142
et économique reste purement formelle. Sur les terrains de guerre, les corps expé-
ditionnaires américains continuent de concevoir les secours à destination des civils
comme un multiplicateur de force.
Les États-Unis, encore une fois, n'ont ni exclusivité ni primauté en la matière. Ce
sont les expériences des Britanniques en Malaisie ou des Français en Algérie qui ont
inspiré les actions civilo-militaires des Américains au Viêt Nam. Lors de la coloni-
sation, déjà, Paris et Londres avaient largement usé du procédé qui consistait, pour
les armées conquérantes, à monter des projets d'assistance en vue d'acheter la paix
sociale et de séduire les populations des territoires occupés. Au moment de la déco-
lonisation, ensuite, Britanniques et Français ont souvent envisagé leur aide comme
un instrument de guerre psychologique et de lutte contre les mouvements de libé-
ration: des stratégies contre-insurrectionnelles connues sous le nom de WHAM
(Winning the Hearts and Minds), pour reprendre l'acronyme anglaiS des opérations
visant à « gagner les cœurs et les esprits ». À l'occasion, les secours ont aussi pu être
distribués de façon plus discrète par des ONG « civiles », plutôt que par les armées
elles-mêmes. Pendant la révolte Mau Mau au Kenya, par exemple, le gouvernement
a financé une organisation d'aide aux paysannes, Maendeleo Ytz "Wanawake, créée par
des femmes de colons en 1952, année où était proclamé l'état d'urgence. En échange
de ses services « humanitaires », cette ONG visait non seulement à récompenser les
Africaines restées fidèles à la Couronne, en l'occurrence en les exemptant de travaux
LE RECOU R5 À LA FORCE

d'utilité collective, mais aussi à les dissuader de rejoindre les rebelles, quitte à leur
demander de renseigner les autorités sur les activités du voisinage 23 .
Ainsi, le concept actuel des ACM (actions civilo-militaires) trouve vraisemblable-
ment son origine moderne en Malaisie en 1948, lorsque les Britanniques tentèrent
d'écraser une guérilla en distribuant de la nourriture aux paysans, en menant des
programmes de développement rural et en regroupant la population dans des vil-
lages « protégés ». Convaincu de l'inefficacité d'une solution purement militaire,
le gouverneur de l'époque, le général Gerald Templar, estimait qu'il fallait surtout
gagner « les cœurs et les esprits» des Malais. Aux Philippines, en 1951, le général
américain Edward Lansdale, que l'on retrouvera plus tard en poste au Viêt Nam
du Sud, reprit l'idée à son compte et créa un Bureau des affaires civiles, le Civil
Ajfairs Office, afin de combattre l'insurrection des paysans Huk sous la houlette des
communistes dans la province de Luzon à partir de 1949. Après l'Asie, la « chasse
gardée» des États-Unis en Amérique latine constitua un véritable terrain d'expéri-
mentation de ce point de vue. En 1960 au Guatemala, l'armée américaine établissait
par exemple des « équipes mobiles », les Civil Ajfairs Mobile Training Tèams, dont le
champ d'activité annonçait d'une certaine manière le slogan de la stratégie contre-
insurrectionnelle du général Rios Montt en 1982 : frijoles y /usiles (( des haricots et
des fusils »)24. Au cours des années 1980, l'administration de Ronald Reagan allait
ensuite développer le procédé dans les pays voisins du Nicaragua sandiniste, notam-
ment le Honduras et le Salvador. 143
Malgré l'effondrement de l'ennemi communiste au sortir de la guerre froide, les coo-
pérations civilo-militaires sont revenues au goût du jour quand les États-Unis ont
voulu assumer un rôle de gendarme planétaire dans un monde devenu multipolaire.
Un commandant des Marines, le général Charles Krulak, a notamment développé
la doctrine des « trois blocs », dite 3BW (Three-Block W'lir), qui a inspiré la direc-
tive présidentielle n° 56 du Président Bill Clinton, en mai 1997. Celle-ci, explique
Christopher Spearin, place le « pilier humanitaire» au même niveau que les combats
à proprement parler, d'une part, et les opérations de stabilisation et de consolidation
des acquis, d'autre part. Les interventions de l'armée américaine en Mghanistan puis
en Irak ont été l'occasion d'en appliquer les préceptes.
Contrairement au discours dominant des humanitaires qui s'inquiètent d'une mili-
tarisation grandissante de l'aide, il s'avère ainsi qu'au xxe siècle, l'envoi de secours
par des États en guerre a toujours été intrinsèquement associé à des perspectives d'al-
liances stratégiques ou de maîtrise du terrain. À présent, les velléités de contrôle des
ONG en Irak ou en Mghanistan soutiennent parfaitement la comparaison avec le

(23) Aubrey, Lisa Marie [1997]. The politics of development cooperation: NGOs, gender and par-
tnership in Kenya, Londres, Routledge, p. 45-49; Presley, Cora [1992], Kikuyu women, the Mau
Mau rebellion, and social change in Kenya, Boulder, Westview Press, p. 166.
(24) Murray, Kevin et Barry, Tom [1995J, Inside El Salvador, Albuquerque (NM), Resource Center
Press; Barry, Tom [1992], Inside Guatemala, Albuquerque (N. M.), Inter-Hemispheric Education
Resource Center.
 r WS HUMANITAIRES DANS LA GUERRE
~(,

précédent de la guerre du Viêr Nam, quand les stratèges de Washington voulaient

assigner à l'aide une fonction contre-insurrectionnelle en vue de gagner « les cœurs
et les esprits" des paysans regroupés et surveillés dans des « villages de la paix ,,25.
La marge de manœuvre était même encore plus étroite du temps de l'occupation de
l'Allemagne en 1945, lorsque l'armée américaine encadrait strictement le déploie-
ment des agences de secours en leur délivrant des visas avec parcimonie, en décidant
de leur implantation géographique et en leur allouant des quotas pour importer et
débarquer des vivres dans les ports sous son contrôle26 • En d'autres termes, on n'as-
siste pas aujourd'hui à un surcroît de subordination de l'humanitaire au militaire,
mais plutôt à un retour de balancier. Après la complète intégration des agences de
secours dans les forces alliées pendant les deux guerres mondiales, la guerre froide
avait en réalité été une période de relative liberté pour les « sans-frontiéristes " dési-
reux de s'affranchir du carcan des États. À partir de 2001, on observe en revanche
une reprise en mains dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.

8
• Les interventions d'humanité au XIX siècle
De ce point de vue, il convient de rappeler la dimension historique de déploiements
que l'on a pu successivement qualifier d'interventions d'humanité au XIX e siècle,
de droit d'ingérence humanitaire au xxe siècle ou de responsabilité de protéger au
e
144 XXI siècle, quitte à utiliser des noms différents pour désigner un même concept. Les
Français, en particulier, croient trop souvent que les opérations de la sorte datent de
la fin de la guerre froide, quand le juriste Mario Bettati et le futur ministre Bernard
Kouchner leur donnent un nouvel élan en faisant adopter des résolutions ad hoc aux
Nations Unies. En réalité, les engagements militaires à buts « humanitaires" sont
bien antérieurs, bien qu'ils n'aient pas toujours été aussi codifiés dans le cadre de
dispositifs multilatéraux. En France, par exemple, le fameux décret du 19 novembre
1792 promettait « fraternité et secours à tous les peuples qui voudraient recouvrer
leur liberté ". Mais évidemment, il s'agissait bien autant de dépêcher des troupes
pour aller aider des populations opprimées... que pour exporter des valeurs révolu-
tionnaires et conquérir le reste de l'Europe.
À dire vrai, les interventions militaires engagées à titre « humanitaire" ont toujours
été ambiguës sur le plan politique. Historiquement, Simon Chesterman soutient
ainsi que les souverainetés nationales n'ont pas été un obstacle pour monter des opé-
rations unilatérales ou collectives en vue d'empêcher des massacres. En effet, argue-
t-il, les possibilités d'interventions sont d'abord et avant tout limitées par la volonté
politique des États, et non par des contraintes juridiques internationales. Le principe

(25) Voir à ce sujet l'excellent numéro de la revue Peace and Change. vol. 27, n° 2, 2002, entiè-
rement consacré à l'humanitaire pendant la guerre du Viêt Nam.
(26) McSweeney, Edward [1950J, American vo/untary aid for Germany, 1945-1950, Fribourg-en-
Brisgau, Caritas-Verlag.
LE RECOURS À LA fORCE

des souverainetés nationales n'empêche donc pas de prétendre vouloir sauver des vies
en déployant des troupes à l'étranger, y compris dans le cadre de la guerre clausewit-
zienne en Europe au temps des Lumières. De fait, les traités de Westphalie de 1648
et de Vienne de 1815 sont d'abord et avant tout des accords de paix qui consacrent
une situation donnée. Autrement dit, ils n'excluent pas complètement l'éventualité
d'une intervention contre un État belliqueux qui romprait l'équilibre des forces en
présence. D'après David Trim, une telle perspective relativise d'ailleurs l'illégalité
d'une ingérence destinée à s'interposer entre les belligérants. Bien sûr, les considéra-
tions « humanitaires» de l'époque apparaissent comme un motifassez mineur, voire
accessoire, pour justifier des engagements militaires à un moment où les nations en
lice se préoccupent surtout de délimiter leurs frontières. Mais elles sont constitu-
tives des débats sur le concept de guerre juste, que le juriste hollandais Hugo Grotius
fonde autour de deux principes essentiels: la défense face à l'agression ou la sanc-
tion contre ceux qui violent gravement le droit des gens.
En Europe, le temps de la Réforme est assez instructif à cet égard. D'un côté, le
dominicain espagnol Francisco de Vitoria argue en effet que le jus in bello s'applique
à l'humanité tout entière, y compris donc les peuples colonisés, et pas seulement
chrétiens. De l'autre, les velléités humanitaires des parties en lice se heurtent aux
dures réalités des guerres de religion. Pourchassés par les catholiques, les protes-
tants se préoccupent essentiellement de leurs martyrs. À charge de revanche, les
Espagnols invoquent quant à eux le sort des Irlandais pour attaquer les Anglais en 145
1588, puis en 1601. Bien souvent, les persécutions religieuses servent ainsi à jus-
tifier des engagements militaires, avec une limite importante que souligne David
Trim: l'intervention doit servir à renverser le tyran, non à conquérir des territoires.
Si elle s'empare du Havre à la suite de massacres de huguenots en France en 1562,
la reine d'Angleterre renonce par exemple à annexer les Provinces-Unies après y être
intervenue contre les Espagnols en 1585. D'autres, en revanche, n'ont pas ces scru-
pules, évoquant la nécessité de sauver des vies pour occuper le terrain, telles la Suède
et l'Autriche, sous prétexte de mettre fin à des persécutions religieuses en Pologne,
respectivement en 1707 et 1772.
Au siècle suivant, la « question d'Orient» et les excès du régime du sultan de
Constantinople donnent alors lieu aux premières « opérations de paix» multilaté-
raIes: des interventions d'humanité, comme on dit à l'époque. Lors de la bataille de
Navarin en octobre 1827, le Royaume-Uni, la France et la Russie envoient ainsi leur
flotte empêcher les Turcs d'exterminer ou déporter les insurgés grecs en lutte contre
la férule de l'Empire ottoman. D'abord limitées à une démonstration de force navale,
les opérations se poursuivent ensuite au sol. De juillet 1828 à décembre 1829, des
troupes françaises occupent le Péloponnèse, se retirant une fois que le sultan s'engage
à accorder l'indépendance à la Grèce et à libérer les prisonniers réduits en esclavage.
En août 1860, encore, Paris obtient l'accord de Londres, Moscou et Constantinople
pour déployer son armée au Liban et venir au secours des maronites en train d'être
massacrés par les Druzes.
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LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Quelques années plus tard, en 1866-1868, l'Autriche, la France, l'Italie, la Prusse

et la Russie interviennent également pour protéger les chrétiens de Crète contre
leurs tourmenteurs turcs. Initialement cantonnés à des pressions diplomatiques, les
efforts des Occidentaux prennent bientôt un tour militaire, jusqu'à l'occupation
effective du territoire. En août 1896, raconte John Pritchard, le Royaume-Uni, la
France, l'Italie, la Russie, l'Allemagne et l'Autriche obligent ainsi le sultan ottoman à
réformer l'administration de l'île et à nommer un gouverneur chrétien sous la tutelle
d'une commission de surveillance européenne qui va perdurer pendant plus d'une
dizaine d'années. En février 1897, l'ingérence occidentale monte d'un cran du fait
de la répression d'une manifestation par les Turcs, puis des massacres qui s'ensuivent
et qui sont d'ailleurs commis, cette fois, par des chrétiens contre des musulmans. À
l'exception de l'Allemagne et de l'Autriche, les puissances européennes dépêchent
alors des soldats sur place et divisent l'île en six secteurs militaires, un par contin-
gent. Dans un premier temps, elles se contentent de s'interposer et d'expulser les
parties au conflit, à savoir les troupes grecques dès février 1897, puis ottomanes en
décembre 1898. Mais par la suite, elles s'efforcent de désarmer la population civile et
de monter des programmes humanitaires pour envoyer des vivres aux réfugiés musul-
mans, rapatrier les exilés, réinstaller les déplacés chrétiens, reconstruire les villages
détruits par le conflit et, finalement, juger les auteurs de crimes contre l'humanité.
Le cas de la Macédoine est tout aussi parlant à cet égard. À la suite d'une insurrection
146
nationaliste qui, contrairement à la situation du Liban en mars-avril 1860, prend
d'emblée une dimension internationale du fait de ses bases arrière en Bulgarie, les
puissances européennes interviennent en effet pour prévenir la reprise des hostilités,
non pour mettre fin à des massacres. En février 1904, explique Davide Rodogno,
un général italien est d'abord chargé de restructurer la gendarmerie ottomane: une
tâche que l'on qualifierait aujourd'hui de SSR (Security Sector Reftnn) dans le jargon
des Nations Unies. Pour faire pression sur la Sublime Porte, qui rechigne à mettre
en œuvre les réformes demandées en Macédoine, l'Autriche-Hongrie, la Russie, la
France, le Royaume-Uni et l'Italie envoient ensuite en novembre 1905 une escadre
occuper symboliquement les îles de Lesbos, puis de Lemnos à l'entrée du détroit des
Dardanelles. Une fois les autorités ottomanes mieux disposées, les puissances euro-
péennes se retirent sans chercher à tirer un avantage commercial ou stratégique de
leur action navale.
Bien sûr, on peut s'interroger sur les ressorts de telles interventions militaires dans
un cadre multilatéral. Qu'il s'agisse de stopper les massacres commis par les Turcs
en Grèce en 1827 ou par les Druzes au Liban en 1860, les démonstrations de force
françaises, russes ou britanniques paraissent répondre à des motivations religieuses
qui les situent dans la perspective d'une vaste guerre entre la chrétienté et l'islam,
comme à l'époque des croisades. Ainsi, explique Gary Bass, les milieux helléniques
monopolisent les informations transmises aux Britanniques, aux Français ou aux
Américains, prenant soin d'occulter leurs propres responsabilités dans les atrocités
commises. À Kalavryta et à Tripoli, les Grecs ont pourtant achevé des soldats et des
réfugiés qui venaient de se rendre; au total, on estime qu'en 1821, ils ont exterminé
LE RECOURS À LA FORCE

15 000 des 40 000 Turcs qui résidaient dans le Péloponnèse. Peu soucieux de secourir
les Ottomans à l'époque, les Occidentaux attendront alors quelques années pour
intervenir au profit des seuls insurgés, dont ils soutiendront la demande d'indépen-
dance. Le phénomène se reproduit ensuite au Liban, où le clergé maronite alerte les
puissances européennes en se présentant en victime. En réalité, ces massacres consti-
tuaient une réponse à des attaques maronites contre des villages druzes en mai 1860.
Pis, les chrétiens profitent du déploiement de troupes françaises dans l'arrière-pays
pour se venger et tuer des civils sans défense. Le clergé maronite, notamment, éta-
blit une liste réclamant la mise à mort de 4 600 personnes! Quant à l'armée fran-
çaise, elle s'avère incapable de mettre un terme aux exactions commises contre des
Druzes devenus à leur tour des victimes.
À l'époque, la Russie est certainement la moins neutre des puissances européennes
qui interviennent dans l'Empire ottoman « au nom de l'humanité ». En effet,
Moscou veut défendre la chrétienté, s'affirmer comme une puissance maritime en
Méditerranée et garantir sa liberté de passage dans le détroit des Dardanelles. En avril
1828, lors de la guerre d'indépendance de la Grèce, la Russie profite ainsi de l'écra-
sement de la flotte ottomane pour envahir la Moldavie et l'Anatolie orientale, bra-
vant les réticences des Britanniques qui n'avaient pas envisagé la bataille de Navarin
comme un prélude à une occupation de territoire. À cette occasion, la France n'est
pas non plus complètement désintéressée, car elle essaie de négocier son retour en
grâce sur la scène internationale après les défaites napoléoniennes. Mais elle ne prend 147
pas prétexte des massacres commis par les Turcs pour chercher à annexer les marches
de l'Empire ottoman. De plus, sa démarche s'inscrit volontairement dans un cadre
multilatéral. Ce n'est pas le cas de la Russie lorsqu'elle envoie des troupes en Bosnie
et en Bulgarie pour chasser les Turcs et prendre pied dans les Balkans à partir de
1875. En Bulgarie en 1877, notamment, l'intervention de Moscou vise clairement à
poursuivre des objectifs panslaves et à démembrer l'Empire ottoman, voire à mettre
la main sur Constantinople et le Bosphore. Elle n'a d'ailleurs pas l'assentiment des
puissances occidentales et se heurte à l'hostilité ouverte du Royaume-Uni, qui s'in-
quiète de ses ambitions méditerranéennes.
Au XIXe siècle, d'autres « interventions d'humanité» échappent certes aux logiques
coloniales, nationales ou religieuses. Bien que dominés par des élites protestantes,
les États-Unis commencent ainsi à se préoccuper du sort des Juifs d'Europe centrale
quand l'abolition de l'esclavage leur donne davantage de poids moral sur la scène
mondiale au sortir de la guerre de sécession. Malgré les oppositions de fond entre la
chrétienté et l'islam, les allégeances confessionnelles n'expliquent pas non plus toutes
les velléités humanitaires des puissances du Vieux continent. En effet, relève Gary
Bass, l'ennemi traditionnel du Royaume-Uni anglican est plutôt la France catho-
lique que l'Empire ottoman, avec qui Londres s'est allié pour freiner les ambitions
maritimes de la Russie. De plus, les Occidentaux n'interviennent pas systématique-
ment pour aider les chrétiens attaqués par les Turcs, délaissant les victimes de mas-
sacres en Serbie en 1804 ou en Bosnie en 1875. En revanche, il leur arrive de se
mobiliser en faveur de populations musulmanes, comme en Crète face aux velléités
 r WS HUMANITAIRES DANS LA GUERRE
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d'annexion de la Grèce orthodoxe à partir de 1897, ou dans le Nord de l'Albanie

pour repousser les Serbes en 1913. À l'occasion, ils aident aussi les victimes de tyran-
nies chrétiennes à Naples. En 1856, par exemple, la France et le Royaume-Uni mobi-
lisent leurs flottes pour protester contre la multiplication des arrestations politiques
et la cruauté du traitement infligé aux opposants détenus par le Royaume des Deux-
Siciles. Enfin et surtout, les divisions de la chrétienté contrecarrent les jeux de soli-
darité entre protestants, catholiques et orthodoxes; l'Église anglicane, notamment,
ne soutient pas les insurgés grecs en 1827.
Dans le même temps émerge chez les juristes un courant de pensée laïc qui légitime
des interventions militaires au nom d'un droit humain supérieur. Aux États-Unis,
par exemple, Theodore Woolsey justifie le déploiement de la force à l'étranger dans
des cas extrêmes: soit pour défendre son territoire, soit à cause des crimes d'un gou-
vernement contre ses propres sujets. En Europe, le sacro-saint principe des souve-
rainetés étatiques n'arrête pas non plus les partisans avant l'heure d'une ingérence
« humanitaire ». Les États, arguent-ils, ne sont pleinement indépendants que pour
autant qu'ils se conforment à un droit des gens autorisant l'autodéfense et la résis-
tance à l'oppression. Certes, les interventions militaires contre des tyrannies doivent
satisfaire quelques conditions pour mériter le qualificatif d'humanitaire. Mais les
exigences des juristes de l'époque ne sont pas très élevées. D'après Egide Arntz et
Gustave Rolin-Jaequemyns, professeurs de droit à l'Université de Bruxelles, le carac-
148
tère collectif de l'intervention suffit pour définir sa motivation humanitaire, quoi
qu'il en soit par ailleurs des intérêts particuliers des États participants. Le raison-
nement va parfois assez loin. À en croire certains, les États-Unis, en tant que grou-
pement fédéral, représentent à eux seuls un « concert de puissances réunies» qui
légitime la doctrine Monroe en Amérique latine, conférant une dimension multila-
térale à leurs opérations militaires dans l'hémisphère sud!
D'une manière générale, les interventionnistes de l'époque poussent assez loin les
prémices de l'ingérence humanitaire. Par exemple, les officiers de marine britan-
niques basés en Sierra Leone et chargés de poursuivre en mer les trafiquants d'es-
claves cherchent à étendre leur rayon d'action. En effet, explique Maeve Ryan, la loi
de 1807 a beau interdire le commerce de la traite, elle ne permet nullement d'ap-
préhender les bateaux suspects qui ne battent pas pavillon britannique et ne navi-
guent pas dans les eaux territoriales du Royaume-Uni. En 1839, Londres autorise
donc sa marine à arraisonner unilatéralement les navires brésiliens et portugais qui
contreviennent à des dispositions que leurs pays n'ont pas ratifiées. Ainsi, les inter-
ventionnistes humanitaires du XIXe siècle ne se préoccupent pas seulement de venir
au secours des populations victimes de massacres. Ils combattent également la traite
des esclaves et énoncent un « devoir de protéger» en rendant les États responsables
du bien-être de leurs citoyens en cas de catastrophe naturelle. À l'occasion d'épidé-
mies, par exemple, Antoine Rougier trouve normal de recourir à la force contre les
gouvernements qui refuseraient de prendre des mesures de prophylaxie et d'établir
des cordons sanitaires pour enrayer les risques de contagion vers les pays voisins. De
son côté, Gustave Rolin-Jaequemyns argue qu'on serait en droit de combattre un
LE RECOURS À LA FORCE

État qui, possédant une plante comme le quinquina, serait le seul à disposer d'un
remède efficace contre une maladie très répandue, mais en interdirait la produc-
tion industrielle et l'exportation. Rétrospectivement, de tels propos entrent d'ail-
leurs en résonance avec des thèmes fort actuels, qu'il s'agisse de la campagne des
pays pauvres pour l'accès à des médicaments génériques sans payer les brevets des
compagnies pharmaceutiques, ou encore des controverses soulevées par le ministre
Bernard Kouchner lorsqu'il envisageait la possibilité d'interventions militaires de la
communauté internationale contre les États incapables de subvenir aux besoins de
leurs citoyens victimes de catastrophes naturelles, à l'instar de la junte birmane à la
suite du typhon Nargis en 2008.

• De la guerre totale à l'ingérence humanitaire

au xx 8 siècle
Dans toute son horreur, la parenthèse de la Première Guerre mondiale porte certes
un coup d'estocade aux idéaux de l'ingérence humanitaire. Très vite après la défaite
de l'Allemagne, les Alliés sont cependant amenés à participer à la reconstruction
du Vieux Continent. Il s'agit notamment de déployer des troupes pour garantir
la paix et empêcher la prolongation du conflit en Europe centrale et orientale. De
novembre 1918 à avril 1919, rappelle Olivier Forcade, l'armée française s'efforce ainsi
de neutraliser la région de Timi§oara que se disputent les Hongrois, les Roumains 149
et les Serbes. Elle s'interpose entre les belligérants, crée une zone tampon et chasse
les combattants du territoire. Mais elle n'évite pas la guerre roumano-hongroise
qui reprend en avril 1919 et met un terme à l'opération. À partir de février 1920,
l'armée française supervise également un référendum en faveur du Danemark dans
le Nord du Schleswig et s'en va sécuriser la Haute-Silésie, qui est peuplée d'Alle-
mands et revendiquée par les Polonais. Avec des renforts britanniques dépêchés
sur place en juin 1921, elle essaie de s'interposer entre les belligérants, impose une
ligne de démarcation et se heurte à des problèmes de coopération qui ne sont pas
sans rappeler les difficultés d'interopérabilité des différents contingents nationaux
de casques bleus sous la houlette de l'ONU aujourd'hui. La force interalliée, qui
compte jusqu'à 18000 hommes, se retire finalement quand, en mai 1922, l'Alle-
magne accepte à contrecœur le partage de la Haute-Silésie décidé par la Société des
Nations. Toutefois, les armées occidentales continuent pendant un temps de mener
des actions de secours en faveur des populations victimes des troubles qui ravagent la
Russie révolutionnaire et l'Empire ottoman en voie de démembrement. À Sébastopol
en 1920 et 1921, les troupes françaises organisent par exemple l'évacuation vers
Constantinople et Salonique de quelque 200000 Russes blancs, militaires comme
civils. Avec la Croix-Rouge américaine, elles distribuent notamment des rations ali-
mentaires prélevées sur leurs stocks et facilitent la réinstallation des réfugiés dans
les Balkans, surtout en Serbie. En juillet 1922, encore, elles neutralisent le Nord de
Constantinople pour empêcher une offensive grecque contre la ville.
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LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE
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À l'heure où la Société des Nations commence à parler de désarmement, l'entre-deux-

guerres est ainsi une période assez féconde pour les partisans de l'ingérence « militaro-
humanitaire ». Leurs tentatives de réformes n'aboutissent certes pas. Mais les juristes
persistent dans leurs efforts en vue de développer un droit international permettant
de recourir à la force pour protéger les habitants d'un autre pays27. Par pragma-
tisme, constate André Mandelstam, les gouvernements eux-mêmes ne sont plus tou-
jours aussi attachés au respect des souverainetés étatiques quand il s'agit de secourir
des personnes en danger de mort. Certains, explique Ellery Stowell, accueillent par
exemple des demandeurs d'asile dans l'enceinte de leur ambassade pendant la guerre
civile en Espagne, tandis que d'autres refusent de rendre les esclaves qui se sont réfu-
giés sur leurs navires dans des ports à l'étranger. Des parlementaires britanniques
et le diplomate français René Cassin s'émeuvent notamment du sort des Juifs en
Allemagne. Pour sa part, la Société des Nations adopte en 1933 une résolution qui
affirme la nécessité d'un cadre multilatéral pour mener des interventions d'humanité.
Après la Seconde Guerre mondiale, la Charte de l'ONU met alors en place un système
de sécurité collective qui permet de déroger au principe des souverainetés étatiques
lorsque la paix du monde est menacée. En même temps, la décolonisation affirme le
droit à l'autodétermination des peuples. À l'époque, les premières actions armées de
l'ONU visent d'ailleurs à garantir la souveraineté des nouveaux États qui viennent
d'accéder à l'indépendance. Lors de la crise du canal de Suez en 1956, par exemple,
150
il s'agit d'obtenir le départ des troupes britanniques et françaises qui ont débarqué en
Égypte; au Congo en 1960, d'empêcher l'ancienne puissance coloniale belge d'in-
tervenir sous prétexte de rétablir l'ordre et de secourir la population 2B • Attachée au
respect des souverainetés étatiques, l'ONU interdit ainsi le recours à la force, « soit
contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de tout État, soit de toute
autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies» (quatrième alinéa
de l'article 2 de la Charte). À quelques exceptions près, comme en Corée en 1950
ou au Congo en 1960, la mise en œuvre d'opérations de paix reste donc limitée à
de simples missions de surveillance de cessez-le-feu, par exemple à Chypre à partir
de 1964 ou au Liban à partir de 1978. Les antagonismes de la guerre froide et les
menaces de veto des superpuissances empêchent en effet les Nations Unies de voter
des résolutions autorisant l'emploi de la force à des fins « humanitaires ». Dans la
plupart des cas, les opérations de paix sont en conséquence « sous-traitées» par les
armées de pays qui n'appartiennent pas au club restreint des cinq membres perma-
nents du Conseil de sécurité de l'ONU. Il en résulte que les casques bleus donnent
le sentiment d'être passifs et leur présence assez virtuelle n'empêche nullement la
« guerre des Six-Jours» de juin 1967, ni l'occupation du Nord de Chypre par la

(27) Stowell, Ellery [1921], Intervention in internationallaw, Washington OC, J. Byrne, cité par
Weiss, Thomas [2007], Humanitarian intervention: ideas in action, Cambridge, Polity Press, p. 33.
(28) Abi-Saab, Georges [1978], The United Nations operation in the Congo 1960-1964, Oxford,
Oxford University Press; Macqueen, Norrie [2002], United Nations peacekeeping in Africa since
1960, Londres, Longman.
LE RECOURS À LA FORCE

Turquie en juillet 1974, ni l'invasion du Liban par Israël en juin 1982; en Égypte,
le gouvernement nassérien obtient même leur retrait du Sinaï en 1967, peu avant
la reprise des hostilités avec Israël.
En Occident, une partie de l'opinion publique n'en est pas moins favorable à l'envoi
de troupes pour mettre à bas des régimes sanguinaires. Parce qu'elle n'interdit pas
explicitement tout recours à la force, la Charte de l'ONU devrait théoriquement
permettre d'engager des actions militaires en vue de mettre fin à des exactions.
Du point de vue des partisans de l'ingérence humanitaire, les opérations d'impo-
sition de la paix semblent d'autant plus justifiées que la protection des droits de
l'homme est précisément un des buts poursuivis par les Nations Unies. En France,
par exemple, Jean-François Revel demande en 1979 des interventions de la commu-
nauté internationale contre les dictatures de Jean-Bedel Bokassa en Centrafrique et
d'Idi Amin Dada en Ouganda. Quant aux expéditions militaires de l'époque, elles
affichent parfois des préoccupations « humanitaires », qu'il s'agisse d'aller évacuer
des ressortissants à Kolwezi en 1978 ou de gagner « les cœurs et les esprits» par des
actions d'assistance sociale pendant la guerre du Viêt Nam à partir de 1964. Mais
les missions de secours restent des objectifs subsidiaires dans ces opérations. Ainsi,
la France n'invoque pas d'argument humanitaire pour aller destituer l'empereur de
Centrafrique Jean-Bedel Bokassa en 1979. Personne n'est dupe non plus quand, en
1983, les États-Unis envahissent l'île de la Grenade et renversent son régime socia-
liste en prétendant être venu sauver quelques centaines d'étudiants, qui ne sont en 151
fait évacués qu'à la fin des opérations militaires. En 1989, enfin, Washington ne
parvient pas à obtenir des Nations Unies une résolution pour approuver une inter-
vention militaire censée restaurer la « souveraineté du peuple» contre la dictature
au pouvoir à Panama.
Parce qu'elle lève certains des obstacles qui restreignaient les ambitions onusiennes,
la fin de la guerre froide entraîne alors une impressionnante multiplication d'opéra-
tions de paix qui, dans un premier temps, laissent espérer la construction d'un nouvel
ordre mondial. Avec la chute du Mur puis la désintégration de la Yougoslavie, les
Européens, notamment, voient exploser le système de sécurité collective qui reposait
sur le principe du respect des souverainetés nationales depuis le traité de Westphalie
de 1648. Les changements en cours ouvrent la voie à des interventions « militaro-
humanitaires» en Bosnie puis au Kosovo. CArnérique latine est également concernée
quand l'ONU y accompagne les processus de transition démocratique qui enté-
rinent des accords de paix et mettent fin à l'ère des dictatures militaires. En 1991,
note Ted Van Baarda, la mission d'observation des Nations Unies au Salvador est
par exemple la première à se doter d'un département des droits de l'homme, une
pratique aujourd'hui courante. CMrique subsaharienne, quant à elle, constitue un
champ d'expérimentation novateur. À défaut d'intervenir pour rétablir l'ordre consti-
tutionnel après un coup d'État au Burundi ou l'annulation d'élections par les mili-
taires au Nigeria en 1993, les casques bleus s'y déploient dans des États « neufs »,
comme en Namibie dès 1990, ou « faillis », comme en Somalie en 1992.
 r l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

La dernière décennie du :xxe siècle, relève Martha Finnemore, se caractérise ainsi

par un élargissement et du mandat et de la couverture géographique d'interven-
tions d'humanité qui, un siècle auparavant, se limitaient essentiellement à la pro-
tection d'hommes blancs et chrétiens. révolution des pratiques du « maintien» vers
« l'imposition» de la paix ne va certes pas sans heurts. Les Nations Unies, qui avaient
initialement étendu leur domaine d'action militaire en se substituant aux anciennes
puissances coloniales, sont bientôt contestées, voire tout simplement contournées
par l'OTAN au Kosovo en 1999 ou par la coalition antiterroriste en Irak en 2003.
Les souverainistes dénoncent quant à eux une interprétation abusive de la Charte
de l'ONU. À les en croire, une opération militaire multilatérale viole les frontières
et l'intégrité territoriale de l'État visé si elle est décidée sans le consentement de son
gouvernement29 . Le but premier des Nations Unies, arguent-ils, est le maintien de
la sécurité internationale, et non la protection des droits de l'homme, objectif sub-
sidiaire du moment que les violations observées ne menacent pas la paix mondiale.
Après tout, la Charte de l'ONU promeut également la coopération économique
entre les États. Si l'on admet qu'il n'y a pas de hiérarchie entre des objectifs pas tou-
jours conciliables, alors il n'y pas de raison de mettre en avant l'un plus que l'autre.
Faire la guerre pour mettre fin à une tyrannie semble de toute façon peu compa-
tible avec l'esprit d'une Charte qui privilégie avant tout le règlement pacifique des
conflits entre les États. Dans bien des cas, affirmer que la répression d'une dictature
menace la paix mondiale paraît fallacieux. En réalité, de nombreux régimes autori-
152 taires n'ont pas eu de politique agressive à l'égard de leurs voisins, à l'instar du Chili
d'Augusto Pinochet, de l'Espagne de Francisco Franco ou du Portugal d'Antonio
de Oliveira Salazar. Dans le même ordre d'idées, il était tout aussi spécieux de pré-
tendre que la paix mondiale était menacée par l'incapacité de la junte birmane à
assister les victimes du typhon Nargis en 2008.
Au sortir de la guerre froide, l'état de grâce des théoriciens de l'ingérence humanitaire
est d'ailleurs de courte durée. En effet, l'heure est bientôt au désenchantement après
les échecs des opérations de paix en Somalie en 1993, puis en Angola et au Rwanda
en 1994. Parce qu'elle implique une automaticité des réactions de la communauté
internationale, la notion de « devoir d'ingérence» effraie: certains juristes préfèrent
parler de « droit à une assistance ». À la fin de la décennie se fait clairement sentir la
nécessité de replacer les velléités d'interventions humanitaires dans un cadre multi-
latéral, ne serait-ce que pour se démarquer des opérations militaires des États-Unis
en Mghanistan, puis en Irak après les attentats du World Trade Center en 2001.
À l'instigation du Canada est ainsi créée à l'ONU une « Commission internatio-
nale de l'intervention et de la souveraineté des États» dont le nom annonce, à lui
seul, tout un programme. Officiellement ouverts à la fin de l'année 2000, les débats

(29) Corten. Olivier et Klein. Pierre [1992J. Droit d'ingérence ou obligation de réaction?, Bruxelles.
Bruylant. p. 163-169. Pour un point de vue australien contre le droit d·ingérence. voir aussi Orla rd,
Anne [2003], Reading humanitarian intervention: human rights and the use of force in international
law. Cambridge. Cambridge University Press.
LE RECOURS À LA FORCE

débouchent sur la publication en 2005 d'un rapport, puis le vote en 2009 d'une
résolution qui met en avant la notion de « responsabilité de protéger »30 •

• Responsabilité de protéger et sécurité humaine

au xx,e siècle
Après les espoirs un peu utopiques qu'avait suscités la fin de la guerre froide, l'ob-
jectif est là de (ré)concilier les possibilités d'interventions multilatérales avec le res-
pect des souverainetés nationales. Il s'agit notamment de rassurer les gouvernements
échaudés par les abus d'un « droit d'ingérence» qui a pour défaut de mettre l'accent
sur l'automaticité et les devoirs des États intervenants plutôt que sur les besoins des
victimes. C'est pourquoi les rédacteurs du rapport évitent soigneusement d'utiliser
le mot « humanitaire », trop galvaudé et déprécié par l'administration de George
Bush pour justifier des opérations militaires en Mghanistan ou en Irak. Alors que
le « droit d'ingérence» s'inscrit dans une démarche réactive, le concept de « protec-
tion » veut par ailleurs développer une dynamique préventive en mettant en œuvre
une double responsabilité: externe, de la part des États respectueux des souverai-
netés nationales; interne, de la part des États confrontés à des violences ou à des
catastrophes naturelles.
Portées par l'impératif moral d'une assistance à des populations en danger, les opéra-
153
tions de paix de ce début du XXI e siècle font également appel à une notion, la « sécu-
rité humaine», qui est très en vogue depuis que le PNUD a introduit le terme dans
son rapport annuel de 1994. Le concept, expliquent Edward Clay et Olav Stokke,
ne se limite pas à la protection physique des individus. Il recouvte également des
aspects alimentaires, médicaux, environnementaux, économiques et politiques:
notamment (mais pas seulement) dans les situations de conflits armés. Autrement
dit, il s'agit tout à la fois de lutter contre la faim, les épidémies, les trafics de drogue,
le terrorisme, la pauvreté, les inégalités sociales, le chômage, la précarité de l'emploi,
les affrontements communautaires, les violences contre les femmes ou les enfants,
les violations des droits de l'homme et la pollution, ceci en vue d'assurer un déve-
loppement durable qui prenne en compte la préservation des ressources de la nature
pour les générations futures. Un programme aussi ambitieux contribue certainement
à élargir le mandat des opérations d'assistance accompagnées d'un volet militaire.
Selon Alex Bellamy, par exemple, la pauvreté et la nature autoritaire des régimes en
place constituent les fondements de la plupart des guerres civiles et des massacres.
Pour éviter les atrocités et appliquer correctement la « responsabilité de protéger »,
il conviendrait donc de se préoccuper également de démocratiser et développer les
régions en crise.

(30) Newman, Michael [2009], Humanitarian intervention: confronting the contradictions, New
York, Columbia University Press, p. 189 sqq.
 r.,.
,
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE
li!

Beaucoup d'observateurs pensent ainsi que les interventions d'humanité du XXIc siècle
sont désormais plus politiques car elles s'occupent de la reconstruction de pays entiers,
quitte à y refaçonner de fond en comble l'organisation de l'État. Stephen Krasner
parle même à ce propos de {( souverainetés partagées ». Avant le Timor oriental ou
le Kosovo en 1999, il y a certes eu quelques exceptions du temps de la guerre froide,
par exemple lorsque les Nations Unies ont brièvement été amenées à administrer des
territoires sous mandat de la communauté internationale, à l'instar de la Nouvelle-
Guinée après le départ du colonisateur néerlandais en 1962-1963. Mais, en général,
les interventions des casques bleus étaient essentiellement des missions d'observations
de cessez-le-feu. Depuis lors, leur pouvoir s'est considérablement musclé en autori-
sant l'usage de la force au titre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. En
vertu du principe de la responsabilité de protéger tel qu'il a été édicté en 2005, le
Conseil de sécurité de l'ONU a notamment développé une doctrine militaire pour
que les futures opérations de paix incluent systématiquement des dispositions relatives
à la protection des civils, en particulier les femmes victimes de violences sexuelles.
Malgré ce constat d'un élargissement et d'une {( politisation» du mandat des opé-
rations de paix, Stephen MacFarlane soutient que les interventions d'humanité du
c
XXI siècle sont davantage portées par des normes humanitaires universelles que par
des intérêts nationaux spécifiques. Selon Karin von Hippel, par exemple, l'opération
Restore Hope de 1992 en Somalie aurait été la première à être {( purement» motivée
154
par des raisons humanitaires, en ce sens qu'elle ne ciblait pas un pays stratégique
et qu'elle ne visait ni à repousser une invasion (comme au Koweït en 1991), ni à
rétablir un gouvernement élu (comme à Haïti en 1994), ni à renverser un régime
mafieux (comme au Panama en 1989). Pour sa part, Costas Douzinas affirme que
les interventions de la communauté internationale au Kosovo, en Mghanistan et en
Irak ont été les premières guerres à avoir été conduites formellement au nom des
droits de l'homme, la {( nouvelle religion» du moment après l'écroulement des idéo-
logies de la guerre froide.
Rétrospectivement, on peut bien entendu contester ces assertions et rappeler que les
velléités d'action humanitaire des États ne peuvent jamais s'affranchir complètement
de la défense de leurs intérêts nationaux, à moins de renoncer à leurs responsabilités
vis-à-vis de leur propre population. D'après Peter Malanczuk, les opérations multi-
latérales sont certes plus consensuelles et garantissent davantage une certaine forme
de neutralité puisqu'elles nécessitent l'accord de la communauté internationale. La
{( responsabilité de protéger» ne continue pas moins de s'inspirer du droit d'ingérence
humanitaire tel qu'il a pu se mettre en place à la fin de la guerre froide, au Kurdistan
irakien en 1991 ou en Somalie en 199231 . Elle a d'ailleurs été officiellement invo-
quée en 2008 par des pays comme la Russie ou l'Égypte, qui pour occuper l'Ossétie
du Sud, qui pour réclamer une intervention de la communauté internationale contre

(31) Voir à ce sujet le débat lancé par la revue Alternatives internationales, n° 40, sept 2008, p. 57-59.
LE RECOURS À LA FORCE

Israël dans la bande de Gaza32 . En rappelant aux États souverains leurs devoirs de
protection à l'égard de leur propre population, la notion de responsabilité justifie
en effet les opérations de paix des Nations Unies en cas de défaillance. La démarche
n'est d'ailleurs pas si nouvelle: en 1948, au sortir de la Seconde Guerre mondiale,
la Déclaration universelle des droits de l'homme et la Convention sur le génocide
avaient également posé des limites à l'exercice des souverainetés étatiques 33 . De plus,
rappellent Alex Bellamy et Frank Berman, la résolution des Nations Unies sur la « res-
ponsabilité de protéger» n'est pas vraiment une avancée sur le plan juridique, car
elle ne permet toujours pas de contourner un éventuel veto de la part des membres
permanents du Conseil de sécurité. In fine, la décision de déployer des casques bleus
reste « discrétionnaire ». Les changements en la matière, explique Virginia Forma,
ne tiennent donc ni à l'évolution de la terminologie juridique, ni au comportement
des belligérants dans de prétendues « nouvelles» guerres, mais à la façon dont les
opérations de paix appréhendent la gestion des conflits armés, notamment en cher-
chant à y intégrer des ONG de plus en plus nombreuses.

155

(32) Bellamy, Alex, Davies, Sara Ellen et Glanville, Luke (eds.) [2011], The responsibility to pro-
tect and internationallaw, Leyde, Martinus Nijhoff Publishers, p.2.
(33) Hehir, Aidan [2011]. "The responsibility to protect and internationallaw", in Cunliffe, Philip (ed.),
Critical perspectives on the responsibility to protect. Interrogating the ory and practice, Londres,
Routledge, p. 95. Pour une thèse qui récuse la possibilité de justifier des interventions militaires
sur la base de la Convention de 1948 sur le génocide, cf. Fowler, Jerry [2006], "A new chapter of
irony: the lagal definition of genocide and the implications of Poweli's determination", in Totten,
Samuel et Markusen, Eric (eds.). Genocide in Darfur: investigating the atrocities in the 8udan,
Londres, Routledge, p. 131.
 TROISIÈME PARTIE

Les humanitaires
dans les opérations
de paix: intégration
ou désintégration?
 r, LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Dans des contextes de grande incertitude au sortir de la guerre froide, la nécessité

de sécuriser le travail des secouristes est ainsi allée de pair avec le retour en grâce des
interventions d'humanité. La démobilisation massive et le reformatage de la mission
des armées occidentales ont également contribué à précipiter le recyclage des mili-
taires dans des opérations qui, au-delà de leur affichage humanitaire, visaient direc-
tement à encadrer la distribution de l'aide. Les deux phénomènes se sont développés
de façon concomitante en réhabilitant et en justifiant l'usage de la force en dernier
recours. À mesure que les opérations de paix prenaient de l'ampleur et élargissaient
leur mandat, les casques bleus ont alors été amenés à croiser de plus en plus souvent
le chemin des humanitaires sur les terrains de crise.
De fait, les complémentarités entre les deux types d'acteurs semblent évidentes si
l'on se place dans la perspective du « droit d'ingérence» et du « devoir de protéger ».
À en croire le discours officiel des agences d'aide internationale, la paix mondiale
passe par la « sécurité humaine », concept qui inclut aussi bien le ravitaillement des
victimes que la protection physique des biens et des personnes. Dans un souci d'ef-
ficacité, les décideurs ont donc essayé de mieux coordonner les organisations de
secours et les militaires déployés sous une même bannière onusienne, européenne ou
158
africaine. Le problème est qu'un tel rapprochement a pu entretenir de dangereuses
confusions, notamment quand les troupes engagées dans des actions sociales ne por-
taient pas d'uniformes et utilisaient des véhicules semblables à ceux des ONG, au
risque de laisser croire que ces dernières travaillaient pour les services de renseigne-
ment. Sur le terrain sont ainsi apparues de nombreuses oppositions entre la mission
secouriste des humanitaires et le travail pacificateur des militaires mandatés par la
communauté internationale.
Les divergences tiennent à des questions à la fois pratiques et stratégiques, voire idéo-
logiques et doctrinaires. Concrètement, humanitaires et militaires peuvent se gêner
mutuellement. Malgré des objectifs parfois communs, les deux types d'acteurs coo-
pèrent d'ailleurs difficilement. En témoigne la réticence des secouristes à servir d'ap-
pendices à des initiatives militaires et politiques en vue de « gagner les cœurs et les
esprits ». Des désaccords persistants ont ainsi abouti au paradoxe selon lequel plus
les opérations de paix se multipliaient, plus les humanitaires en dénonçaient les tra-
vers. Très attachées à leur indépendance, beaucoup d'ONG se plaignent aujourd'hui
des interférences des casques bleus. Elles soulignent notamment que les opérations
menées au titre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies sont davantage sus-
ceptibles de compromettre la neutralité des institutions humanitaires, car elles per-
mettent le recours à la force et ont une vision plus intégrée de la gestion des conflits.
Énoncée en 2005, la notion de « responsabilité de protéger» n'a pas non plus séduit
les organisations de secours en dépit d'une approche destinée à renouveler les inter-
ventions d'humanité en respectant davantage les souverainetés étatiques. En pra-
tique, expliquent William Pace et Nicole Deller, les humanitaires ont continué de
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

se méfier. À!' exception d'Oxfam, seules les ONG de défense de droits de l'homme,
telles ICG, Amnesty et Human Rights Watch, ont publiquement rallié la motion
approuvant la responsabilité de protéger. Bien qu'on leur reproche souvent d'être
trop proches du Pentagone, même les plus grosses ONG américaines sollicitées pour
l'occasion, à savoir CARE et Word Vision, ont refusé de se prononcer en faveur d'un
dispositif toujours susceptible de justifier indûment le recours à la force militaire.

159
LA VARIËTË DES POINTS DE VUE

La variété des poi nts de vue

Pour analyser les relations entre les organisations de secours et les armées de la paix,
il importe cependant de prendre en compte toutes les subtilités d'un débat qui n'est
pas aussi tranché qu'il en a parfois l'air. Au-delà des oppositions de principe, il existe
en réalité toute une variété de points de vue sur le sujet. D'un côté, l'extrême hétéro-
généité de la mouvance humanitaire explique la pluralité d'opinions entre et au sein
même des agences de secours: organisations multilatérales, ONG internationales,
fondations privées, groupes locaux, etc. De l'autre, différentes cultures militaires
ont conduit à apprécier diversement le rôle des forces engagées dans des opérations
de paix: casques bleus onusiens, troupes déployées sous commandement national,
éléments de protection civile, contingents de police (CIVPOL), etc. Chez le secou-
riste comme chez le soldat, il serait en fait réducteur d'imaginer qu'il y a unanimité
pour condamner ou, au contraire, solliciter une intervention armée en vue de pro-
téger des civils et sécuriser la distribution de l'aide.
Les bailleurs eux-mêmes ne sont pas toujours d'accord. En témoigne la vivacité des
161
débats entre les membres de l'Union européenne à propos de la Bosnie en 1995 ou du
Tchad en 2007, sans parler des tensions internes aux autorités américaines à propos
de l'Mghanistan ou du Darfour. La complexité de l'industrie de l'aide n'y est pas
pour rien non plus. La concurrence entre les agences favorise en effet les « guerres de
services». Au sein d'un même État bailleur, par exemple, il est assez fréquent que les
Affaires étrangères et le ministère de l'Économie se disputent le contrôle de l'aide et
que leurs affrontements aient des conséquences jusqu'à l'autre bout de la chaîne, du
côté des pays en développement. Du donateur au récipiendaire, les conflits d'intérêts
entre les gouvernements en lice se retrouvent à tous les niveaux et ne sont pas sans
évoquer les problèmes de coordination que rencontrent habituellement les interven-
tions militaires de l'ONU, avec des bataillons aux équipements difficilement compa-
tibles et aux formations très diverses. La différence est sans doute qu'une opération
de paix requiert de la part des États bailleurs un consensus politique plus affirmé que
pour une distribution de secours. Les militaires, de surcroît, sont généralement plus
disciplinés que les humanitaires, et donc davantage susceptibles d'être coordonnés l .
Lors des inondations de janvier et février 2000 au Mozambique, ils ont ainsi déployé
sous le commandement d'un Sud-Mricain une des plus grosses armadas d'avions et

(1) Wiharta, Sharon, Hassan, Ahmad, Haine, Jean-Yves, Lôfgren, Josefina et Randall, Tim [2008],
The effec/iveness of toreign mili/aryasse/s in na/ural disas/er response, Stockholm, Stockholm
International Peace Research Institute, 139 p.
 r
,l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

d'hélicoptères jamais employées à l'occasion d'une catastrophe naturelle 2• Et pour

la première fois, ils ont accepté d'être coordonnés par une autorité civile onusienne,
à la différence du précédent de l'ouragan Mitch au Nicaragua en octobre 1998 ...

• Les humanitaires contre les militaires

Du côté des humanitaires, pour commencer, les positions prises à propos des opé-
rations de paix s'avèrent extrêmement variées. Bien qu'elle n'ait sans doute pas joué
un rôle aussi imponant que celui qu'on veut lui prêter, l'organisation CARE a par
exemple appelé Washington à intervenir en Somalie pour y restaurer un semblant
d'ordre au moment de la famine de l'été 1992. Dans une lettre adressée au Président
Bill Clinton en août 1996, la plate-forme d'ONG américaines Interaction demandait,
quant à elle, l'envoi de troupes au Burundi au cas où la situation continuerait de se
dégrader après le coup d'État du major Pierre Buyoya. Les défenseurs des droits de
l'homme, au premier rang desquelles Human Rights Watch, devaient exprimer des
souhaits identiques à propos de la crise du Darfout à partir d'avril 2003. En revanche,
des organisations humanitaires comme le CICR et MSF ont refusé de se prononcer
sur le sujet, désapprouvant parfois l'envoi de militaires déployés au nom de la paix,
même sous le mandat des Nations Unies. À Haïti, au Salvador ou au Cambodge,
162 relève Béatrice Pouligny, des associations locales de défense des droits de l'homme
ont aussi pu prendre leurs distances avec les casques bleus, à qui elles reprochaient
de ne pas protéger les victimes ou de prendre parti en faveur d'une faction, de sorte
qu'elles ont pu refuser de leur communiquer des informations sensibles, voire ont
délibérément cherché à les tromper. Les positions ont également évolué au cours du
temps. Ainsi, il est arrivé que les ONG qui réclamaient une intervention militaire
de la communauté internationale critiquent ensuite sa mise en œuvre et son dérou-
lement, à l'instar de MSF à propos de l'opération Turquoise au Rwanda en 1994 ou
de HRW à propos de l'opération Restore Hope en Somalie en 1993.
Parmi les organisations de secours, Mary Kaldor distingue finalement quatre grandes
tendances à ce sujet: les « souverainistes », les partisans de la ({ guerre juste », les
« pacifistes» et les ({ droits-de-l'hommistes ». Hostiles aux ingérences de toutes
sortes, les premiers appartiennent à l'école réaliste des relations internationales, qui
considère que la motivation humanitaire des gouvernements est forcément guidée
par la défense de leur intérêt national. Dans cette optique, les secours servent soit
d'alibi pour ne pas envoyer de troupes, soit de prétexte pour recourir à la force et
imposer les vues hégémoniques des grandes puissances. Les partisans de la ({ guerre
juste », en revanche, invoquent des impératifs moraux pour engager des interven-
tions militaires à des fins humanitaires, quitte à enfreindre le droit international,

(2) Christie, Frances et Hanlon, Joseph [2001], Mozambique and the great flood of 2000, Oxford,
James Currey, 176 p.
LA VARIÉTÉ DES POINTS DE VUE

en inventant ce qu'on appelle désormais le « chapitre VI et demi» de la Charte des

Nations Unies. Lobjectif est en l'occurrence de contourner les failles d'un système
onusien qui interdit de recourir à la force pour obliger les belligérants à épargner
les populations civiles lorsque le Conseil de sécurité refuse de qualifier un conflit de
« menace contre la paix mondiale ». Sur une position intermédiaire entre les souve-
rainistes et les partisans de la guerre juste, les « droits-de-l'hommistes » privilégient
quant à eux le montage d'opérations destinées à punir les criminels de guerre ou à
faciliter la création de zones sûres protégées par des armées sous mandat de la com-
munauté internationale. Des chercheurs engagés et issus d'organisations de défense
des droits de l'homme, tel l'Américain Arthur Helton, préconisent ainsi de déve-
lopper des approches intégrées qui, concrètement, reviennent à subordonner les
secours humanitaires à des objectifs militaires. Par contraste, les « pacifistes» esti-
ment que les interventions armées de la communauté internationale dépendent tou-
jours de considérations politiques et ne peuvent donc être neutres. À les en croire, le
concept d'ingérence humanitaire est même dangereux, car il remet en cause le sys-
tème de sécurité collective instauré par la Charte des Nations Unies, d'une part, et
permet à un État de décider unilatéralement de guerroyer contre un autre sous pré-
texte d'y faire cesser des violations des droits de l'homme, d'autre part.
De leur côté, les militaires occidentaux ne sont pas non plus unanimement favorables
à un engagement dans des opérations de paix. Ils craignent notamment des chevau-
chements de compétences qui compromettraient leur mission première, à savoir la 163
défense des frontières nationales. Si l'on dit parfois que le policier doit protéger la
veuve et l'orphelin, il ne viendrait en effet à personne l'idée de confier à des gardiens
de la paix la direction de l'ensemble des services sociaux. De la même manière, le
cœur de métier du militaire n'est certainement pas de fournir des secours: Martin
Cook parle même à ce propos d'une rupture de contrat à l'égard des soldats pro-
fessionnels qui se sont engagés pour défendre les frontières de leur pays. Nombre
d'officiers déplorent ainsi la potentielle appropriation de l'espace humanitaire par
les forces armées, en particulier lorsqu'on ne leur donne pas les moyens nécessaires.
Leurs regrets recoupent d'ailleurs les récriminations des secouristes qui, eux aussi,
imputent ces interférences à la façon dont les responsables politiques occidentaux
envisagent la gestion des crises comme un instrument de puissance.
Dans certains cas, l'élargissement du mandat des armées vers des activités « huma-
nitaires » a certes reçu l'aval des états-majors, car il a pu justifier le montant des
budgets de défense au sortir de la guerre froide, quand l'effondrement de la menace
communiste posait crûment la question de l'utilité de maintenir en l'état des troupes
susceptibles de se déployer aux quatre coins de la planète. Sous réserve d'inventaire,
il est d'ailleurs possible que les officiers supérieurs soient plus favorables aux opé-
rations de paix que les hommes du rang. Certains n'ont cependant pas caché leurs
réticences à participer à des activités de secours qui les détournaient de leur mission
première. En 2008, par exemple, le commandant français de la Force européenne
déployée au Tchad, le général Jean-Philippe Ganascia, a refusé d'outrepasser son
mandat de protection des humanitaires pour accompagner le retour des réfugiés
 r LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

, le'

du Darfour vers le Soudan, comme le souhaitait le ministre des Affaires étrangères,

Bernard Kouchner3 . En Bosnie en 1993, l'adjoint du commandant des troupes
onusiennes s'est plaint quant à lui de ce que les casques bleus risquaient de perdre
leur impartialité et d'être entraînés dans de violents combats s'ils devaient forcer le
passage pour convoyer l'aide de la communauté internationalé. Au moment où se
montait l'opération Restore Hope en Somalie en 1992, encore, l'armée américaine
a clairement montré qu'elle restait d'abord attachée aux attributions « classiques»
qui lui avaient été confiées du temps de la guerre froide. À l'époque, soutient John
George, le Pentagone a même choisi délibérément un calibrage surdimensionné
afin de dissuader la Maison-Blanche de s'engager dans une aussi grosse opération.
Il a ainsi demandé et obtenu des effectifs bien supérieurs à ce que demandaient cer-
tains secouristes sur place afin de sécuriser leurs activités: jusqu'à 26 000 hommes
censés occuper le terrain de façon décisive... et justifier un commandement améri-
cain plutôt qu'onusien.
D'une manière générale, les interventions militaires menées à titre humanitaire
mettent en évidence ce « dévoiement» que les Américains qualifient de mission creep.
Loin d'être nouveau, le problème concerne en fait toutes les armées qui sont ame-
nées à occuper des territoires étrangers, qu'il s'agisse de les annexer, de les coloniser
ou de pallier les défaillances d'une autorité politique incapable d'assumer ses res-
ponsabilités vis-à-vis de sa propre population. À propos du Liban en 1860, rappelle
164
Gary Bass, le ministre des Affaires étrangères britannique John Russell soulignait
déjà le dilemme du corps expéditionnaire envoyé par la communauté internationale
pour mettre un terme aux massacres de chrétiens par les Druzes: « Que peut faire
l'état-major de la force d'intervention en de pareilles circonstances? S'il entreprend
de poursuivre et punir les fauteurs de troubles, il se retrouve à assumer toutes les
fonctions d'une administration. Mais s'il s'abstient d'interférer dans la vie publique
locale, alors il sera accusé à juste titre de favoriser l'impunité des criminels. » Le
dilemme, n'en doutons pas, reste d'actualité: c'est encore le cas de la Côte d'Ivoire
avec l'opération Licorne à partir de la fin 2002. En restant cantonnée à un rôle d'in-
terposition dans la « zone de confiance» entre le Nord rebelle et le Sud gouverne-
mental, l'armée française risquait en effet d'être accusée de ne rien faire et de laisser
les Mricains s'entre-tuer. Mais en exerçant un droit de poursuite contre les belligé-
rants tentés de reprendre le combat, elle risquait aussi d'être accusée de prendre parti
contre un des camps en lice.

(3) Apraxine, Pierre et al. [2010], Humanitaire et conflits armés: les défis contemporains,
Bruxelles, Institut d'études de sécurité de l'Union européenne, p. 41.
(4) Vayrynen, Raimo [1996], "How much force in humanitarian intervention?", in Hoffmann, Stanley
(ed,), The ethics and politics of humanitarian intervention, Notre Dame (Ind.), University of Notre
Dame Press, p. 7.
LA VARIÉTÉ DES POINTS DE VUE

• Les militaires contre les humanitaires

De telles impasses expliquent en partie les réticences des militaires qui, devant
endosser des habits humanitaires, craignent de se trouver dans des situations de
double contrainte ou d'injonctions paradoxales, pour reprendre des termes de psy-
chanalyse. La répugnance à s'engager dans la distribution de secours tient aussi à
des contradictions structurelles. De fait, les opérations de paix qui comportent une
composante humanitaire sont beaucoup plus dangereuses pour les casques bleus
des Nations Unies, tout au moins si l'on en juge par les pertes dans leurs rangs
d'après l'étude de Benjamin Seet et Gilbert Burnham. Loin de s'épauler, les acti-
vités des secouristes et des militaires peuvent en outre se gêner mutuellement. Le
problème, on l'a vu, est ancien. Dès la guerre de 1870, par exemple, les militaires
s'étaient plaints des interférences de la Croix-Rouge française, SOutce de désordre.
Selon eux, il fallait subordonner les organisations volontaires aux services de santé
de l'armée et proscrire leur présence sur les champs de bataille. Leur indépendance
n'avait aucun sens sauf à violer le secret-défense pour les avertir à l'avance des mouve-
ments de troupes et leur permettre de se déployer effectivement sur le front 5. D'une
manière générale, les secours contrariaient les stratégies qui visaient à bloquer les
belligérants et à les priver du « nerf de la guerre » en asséchant leurs sources de ravi-
taillement et de financement. Malgré quelques exceptions en Belgique en 1915 et
en Grèce en 1943, les armées alliées n'ont donc pas hésité à interdire aux humani-
taires d'envoyer des vivres dans les territoires occupés par l'ennemi allemand pen- 165
dant les deux guerres mondiales.
Depuis lors, le problème n'a évidemment pas disparu. Au sortir de la guerre froide, il
a resurgi avec d'autant plus de virulence que les militaires en opération étaient amenés
à rencontrer de plus en plus d'humanitaires sur les champs de bataille. D'après Alex
Bellamy et al., l'élargissement du mandat des missions de maintien ou d'imposition
de la paix a notamment obligé les casques bleus à composer et à œuvrer davantage
de concert avec les organisations de secours lorsqu'il s'agissait de préparer des élec-
tions, de protéger le personnel des ONG, de fournir des soins médicaux, de dis-
tribuer des vivres et de reconstruire les infrastructures. Les heurts ont donc pu se
multiplier. Commandant de la Mission des Nations Unies au Rwanda au moment
du génocide de 1994, le général canadien Roméo Dallaire s'est par exemple offusqué
de voir des ONG entretenir l'effort de guerre et, sous prétexte de sauvegarder leur
neutralité, refuser la protection des casques bleus susceptibles d'empêcher le détour-
nement des vivres par les combattants. Lors des secours apportés aux victimes du
tsunami asiatique de 2004, explique Kirsten Schulze, les militaires occidentaux
déployés en Indonésie se sont également plaints de l'inefficacité et du manque de
coordination des humanitaires. Faute d'avoir l'autonomie et la force de frappe logis-
tiques des forces armées, les secouristes étrangers ont ainsi constitué une surcharge

(5) Le Fort, Léon [1872], La chirurgie militaire et les sociétés de secours en France et à l'étranger,
Paris, Germer Baillière, p. 225.
 r..al
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

supplémentaire pour les infrastructures existantes, sachant qu'il a fallu les loger, les
nourrir et les transporter. Arrivés dans le pays sans interprètes, ils ont en outre sus-
cité la méfiance de l'armée indonésienne, qui les a suspectés de soutenir les sécession-
nistes d'Aceh de la même manière qu'ils avaient appuyé l'indépendance du Timor
oriental en 1999. Les malentendus ont été d'autant plus criants que les secouristes
s'inquiétaient eux-mêmes de la récupération de leur aide au profit des villes côtières
aux mains du gouvernement, autour de Banda Aceh, Meulaboh et Calang dans les
zones les plus touchées par le raz-de-marée, au détriment des fiefs ruraux des rebelles
du GAM, dans l'arrière-pays du Nord et de l'Est.
Aujourd'hui, la coordination des activités humanitaires et militaires demeure un
problème récurrent des opérations de paix. En principe, la multiplication des bail-
leurs, des pays récipiendaires et des organisations de secours devrait inciter les déci-
deurs à synchroniser davantage leurs interventions, un processus connu sous le nom
d'intégration. Mais sur le terrain, on assiste plutôt à une dispersion des efforts en
période de crise. Sous prétexte de protéger leur indépendance et leur liberté asso-
ciatives, les üNG humanitaires, en particulier, se montrent très réticentes à l'idée
de subordonner leurs activités à des impératifs de rationalisation en vue d'améliorer
la sécurité des populations vulnérables, d'optimiser les ressources et de maximiser
l'impact de l'aide. À les en croire, les tentatives de coordination sont inapplicables
et trop coûteuses en temps et en argent. Leur lourdeur bureaucratique, notamment,
166
ralentit les secours en imposant des règles plus strictes de transparence, de compta-
bilité et de« redevabilité}). Les dysfonctionnements dus au manque de coordination
de l'assistance internationale sont pourtant bien connus. Des évaluations à répéti-
tion pointent régulièrement le problème, qui fait désormais figure de véritable fonds
de commerce sur le marché de la consultance. Les organisations de secours ne sont
d'ailleurs pas les seules en cause. D'un point de vue administratif, les agences d'aide
bilatérale n'y sont pas pour rien non plus, par exemple lorsqu'elles obligent les pays
en développement à leur rendre des comptes avec des méthodes financières et ana-
lytiques différentes suivant qu'il s'agit de donateurs norvégien, français ou améri-
cain. Sur le plan politique, l'éparpillement des efforts et la mise en concurrence des
organisations de solidarité présentent alors l'inconvénient de permettre à des régimes
corrompus ou des mouvements rebelles de jouer un guichet contre l'autre afin d'ob-
tenir un maximum d'assistance, à l'instar des dictatures africaines qui, du temps de
la guerre froide, excellaient à brandir la menace d'un ralliement à l'URSS ou aux
États-Unis pour négocier des accords de coopération peu regardants quant au res-
pect des droits de l'homme.
Ainsi, il apparaît que le manque de coordination de l'aide internationale ne concerne
pas seulement la relation entre humanitaires et militaires, mais d'abord et avant tout
les bailleurs de fonds et les secouristes entre eux. Très médiatisée, la crise du tsu-
nami asiatique de 2004 l'a rappelé à sa manière. Kirsten Schulze, Laurel Fletcher
et al. y ont en effet retrouvé les problèmes habituels des interventions d'urgence de
la communauté internationale: pagaille logistique; engorgement des rares points
d'accès encore utilisables après le sinistre; duplication des projets et redondance des
LA VARIÉTÉ DES POINTS DE VUE

programmes; compétition entre ONG; exagération des besoins et des coûts; ampli-
fication de la corruption; lenteurs bureaucratiques; opacité des procédures; manque
d'information; poussée inflationniste due à l'arrivée massive d'Occidentaux; iné-
galités de traitement des victimes; inadéquation des réponses proposées, à tel point
que certaines organisations ont envoyé des saucisses de porc immangeables pour les
musulmans d'Indonésie ou du Sri Lanka, etc. Exacerbé par des désaccords persis-
tants entre les agences onusiennes et les États-Unis depuis l'intervention militaire en
Irak en 2003, le manque de coordination de l'aide s'est fait sentir à tous les niveaux.
Un problème, et pas des moindres, a notamment concerné la cohérence des inter-
ventions de la communauté internationale avec les politiques de reconstruction des
États touchés par le tsunami. Lagriculture locale a été pénalisée par la concurrence
déloyale de vivres gratuits déversés en grande quantité. Sur place, les employés les
plus qualifiés ont quant à eux été recrutés par les ONG occidentales, qui les ont
mieux rémunérés que dans la fonction publique et qui ont donc privé les agences
gouvernementales du personnel adéquat. Les initiatives locales, enfin, n'ont guère
été prises en compte dans les plans de développement de la communauté interna-
tionale, ce qui a dissuadé la population de participer à des projets conçus sans elle.

• Les impératifs de la coordination

Bien entendu, personne ne nie officiellement la nécessité de mieux coordonner les 167
efforts pour améliorer l'efficacité de l'aide, et non pour promouvoir des objectifs poli-
tiques souvent divergents, voire contradictoires, dans les rangs des États bailleurs. Il
y va de l'intérêt des opérateurs eux-mêmes lorsqu'il s'agit de gérer leurs conflits en
interne ou d'étouffer les éventuels scandales de détournements de fonds ou d'agres-
sions sexuelles qui pourraient nuire à l'ensemble des acteurs du système. Ces der-
nières années, les initiatives en la matière se sont ainsi multipliées de la part des États
bailleurs, des ONG et des agences multilatérales. Lors d'une réunion au sommet à
Paris le 4 mars 2005, les pays donateurs se sont notamment engagés à harmoniser
leurs efforts sur la base d'expériences menées au Mozambique et au Malawi, où ils
avaient accepté de financer en commun des programmes de développement ou de
lutte contre le sida. Concernant l'aide d'urgence, les États bailleurs les plus impli-
qués dans une crise ont par ailleurs pu prendre la direction plus ou moins formelle
des opérations de secours, par exemple sous la conduite de l'ambassadeur américain
Robert Jackson en Thaïlande, lors de la chute du régime de Pol Pot au Cambodge
en 1979, ou du sous-secrétaire d'État Chester Crocker, lors de l'indépendance de
la Namibie en 1991.
Parce que l'union fait la force face à des belligérants peu respectueux du droit inter-
national humanitaire, certaines ONG ont aussi essayé de se répartir les tâches,
d'échanger des informations et d'obéir à des règles de sécurité communes, notam-
ment au Liberia après le pillage de Monrovia en 1996. Dans la foulée de la crise du
Kurdistan irakien, l'ONU, pour sa part, a mis en place un Département des affaires
humanitaires en 1991, le DAH, puis, en 1997 après le fiasco de l'Mrique des Grands
 r
,/
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Lacs, un Bureau de coordination, l'OCHA, dont le responsable a été promu sous-

secrétaire général sans que les moyens budgétaires aient toujours suivi en consé-
quence. À défaut, le travail de coordination des actions de secours sur le terrain est
souvent revenu au représentant du PNUD, traditionnellement un haut responsable
dans la hiérarchie onusienne, ou au représentant spécial du secrétaire général des
Nations Unies, comme en Somalie en 1991 ou en Angola en 1994. Il est également
arrivé que cette charge soit confiée à des agences spécialisées comme l'UNICEF au
Kurdistan en 1991 ou au Soudan à partir de 1989, le HCR en Bosnie en 1994-
1995 et le PAM en Corée du Nord à partir de 1999 ou en Afrique australe lors de
la sécheresse de 1992-1993.
La division du travail humanitaire, réparti en groupes de responsabilité sectoriels (les
c!usters), ne reste pas moins une chimère. Au mieux, il existe une sorte de mariage de'
raison entre les ONG et les agences onusiennes, acteurs qui ne se considèrent d'ail-
leurs pas comme des égaux et qui se concurrencent pour obtenir des fonds gouver-
nementaux6 • En théorie, l'OCHA peut élaborer des plans d'action en fonction des
spécialisations des différents intervenants recensés sur un terrain de crise, à la diffé-
rence des départements d'affaires humanitaires des missions de paix de l'ONU, qui
n'ont pas de capacité opérationnelle et se contentent de fournir un appui logistique
aux secouristes. Sans pouvoir de contrainte ou de sanction, le Bureau de coordina-
tion des Nations Unies ne joue cependant pas le rôle d'une instance de décision sus-
168
ceptible de diriger par le haut des activités d'assistance à des populations en danger.
Ainsi, il n'a guère de prises sur les ONG qui ne sont pas financées par des bailleurs
institutionnels et qui reçoivent des fonds des Églises ou des particuliers. Il ne peut
donc pas empêcher les « francs-tireurs» de désobéir aux recommandations de la
communauté internationale. En pratique, il demeure un simple forum d'échange,
de rencontre et de concertation.
Plus fondamentalement encore, l'attachement des opérateurs à leur autonomie, la
diversité des cultures caritatives et les divergences d'appréciation quant aux besoins
humanitaires ne permettent pas d'établir des plates-formes communes. Tant les
ONG que les pays en développement et les bailleurs veulent préserver leur indé-
pendance; ils ne partagent pas la même analyse des objectifs de l'aide, les désaccords
étant parfois de nature idéologique en ce qui concerne la libéralisation de l'économie
ou le rôle de l'État. Chacun souligne les risques qu'il y aurait à confier le travail de
coordination à l'un plutôt qu'à l'autre. Les pays récipiendaires seraient susceptibles
de détourner l'aide; les États bailleurs, de l'utiliser à des fins politiques; les ONG,
d'enfreindre les souverainetés nationales; les agences spécialisées de l'ONU, de pri-
vilégier indûment leur domaine d'action en matière, qui d'alimentation, qui d'édu-
cation, qui de protection des réfugiés ...

(6) Natsios, Andrew [1996], "NGOs and the UN system in complex humanitarian emergencies:
conflict or cooperation?", in Gordenker, Leon et Weiss, Thomas George (eds.), NGOs, the UN,
and global governance, Boulder (Colo.), Rienner, p. 75.
LA VARIÉTÉ DES POINTS DE VUE

De fait, le principal défi de la coordination des secours, sa question la plus contro-

versée aussi, est de savoir qui peut, en dernier ressort, définir les priorités et diriger
les actions sur le terrain. Faure d'entente sur la compétence et la neutralité de tel ou
tel opérateur, les bailleurs institutionnels paraissent les mieux placés pour prendre les
commandes, puisqu'ils ont la possibilité de conditionner leurs subventions à la réa-
lisation de leurs objectifs. D'après Ian Smillie et Larry Minear, cependant, les pro-
cédures d'appels de fonds intégrés (CAP), qui se sont développées depuis les années
1990, n'ont pas tenu leurs promesses pour contrôler par le haut des opérateurs huma-
nitaires. Les États bailleurs continuent de privilégier leurs propres intérêts à travers
les pratiques dites d'earmarking, qui affectent les fonds en fonction de leurs deside-
rata. De plus, la diversité des sources de financement de l'aide permet toujours de
jouer un guichet contre l'autre. Au mieux, on assiste à la formation de coalitions
qui, sur la base de consensus mous, privilégient une vision intégrée et holistique de
l'aide au coup par coup.
Ces problèmes récurrents de coordination affectent évidemment les possibilités de
synergie avec les militaires déployés au nom de la paix. À l'instar des ONG humani-
taires à propos de leurs relations avec des agences onusiennes ou gouvernementales,
les états-majors occidentaux n'ont pas forcément le même point de vue sur le rôle
de l'aide. Les Américains ont, de loin, l'approche la plus dirigiste et la plus codifiée
de 1'« intégration », quitte à subordonner les opérations de secours aux impératifs
stratégiques de leurs actions civilo-militaires. Larmée française est sans doute plus 169
souple en la matière, entre autres parce qu'elle n'a de toute façon pas les moyens
d'imposer ses vues aux associations de solidarité internationale. À en juger par la
ventilation budgétaire de son aide publique au développement, la France est en
effet un des États de l'Union européenne qui consacre le moins d'argent aux ONG
humanitaires. Contrairement aux États-Unis, le gouvernement ne dispose donc pas
de véritable levier financier pour inciter les organisations de secours à collaborer
avec l'armée et à participer à des actions civilo-militaires dans une optique opéra-
tionnelle. Analysées par Victoria Wheeler et Adele Harmer, les troupes de l'OTAN
engagées en Mghanistan depuis 2003 montrent bien la diversité des doctrines à cet
égard. D'un côté, les Britanniques cherchent à se faire accepter en se mêlant à la
population, mais ils répugnent à superviser eux-mêmes des programmes d'aide à la
reconstruction. De l'autre, les Américains préfèrent se tenir à l'écart et compenser
leur isolement social en multipliant la mise en œuvre de projets à très court terme,
les QUIPS. Quant aux Allemands et aux Néerlandais, ils se situent à mi-chemin
entre ces deux extrêmes que sont l'intégration ou l'absence totale de coordination
avec les humanitaires.
Bien entendu, la question se pose un peu différemment dans le cadre multilatéral
des opérations de paix. En théorie, la coopération civilo-militaire n'y est pas conçue
à des fins de guerre psychologique et de stratégie contre-insurrectionnelle. Elle
vient seulement en appui de la Force, à des fins tactiques. Au Congo-Kinshasa, par
exemple, la MONUC dispose de trois principales sortes d'outils dans ce domaine:
les ACM que montent certains contingents avec leur propre budget; les QUIPS,
 r.#'LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

qui ont démarré en juin 2001; les activités de la CIMIC, enfin, qui ont commencé
à se mettre en place en janvier 2005. Tous visent à donner une image sympathique
des casques bleus, mais avec des moyens et des structures différents. D'un montant
maximal de 15000 dollars et d'une durée inférieure à trois mois, les QUIPS sont de
très petits projets, en majorité destinés à réhabiliter des points d'eau ou des écoles,
voire des prisons. Gérés par le département des affaires humanitaires de la MONUe,
ils dépendent directement du représentant du secrétaire général et sont parfois mis
en œuvre par les observateurs militaires. La CIMIC, elle, a plus pour fonction d'ex-
pliquer le mandat de la MONUC, y compris dans les médias.
Malgré la complexité de sa mise en œuvre, la doctrine onusienne est donc moins
intégrationniste que celle des États-Unis en Afghanistan ou en Irak. Suite à une table
ronde organisée en février 1995 par le Bureau de coordination OCHA, les « direc-
tives d'Oslo» ont en l'occurrence établi une coopération a minima pour ce qui est
d'un sourien militaire à des opérations humanitaires. Concrètement, elles laissent
aux secouristes le soin de décider s'il leur faut recourir à une protection armée. Dans
un cadre multilatéral, le personnel en uniforme, lui, doit répondre aux ordres d'une
autorité civile, garder son caractère international et éviter de s'impliquer massive-
ment dans la distribution directe de l'aide. Il ne doit ni se substituer aux ONG ni
porter des armes quand il est amené à superviser des projets d'assistance sociale.
Dans un discours prononcé à New York le 20 novembre 2000, le secrétaire général
170
des Nations Unies, Kofi Annan, rappelait notamment la nécessité de limiter l'em-
ploi du mot « humanitaire» à des actions de secours non coercitives, sans usage de la
force? D'après un document de l'OCHA en date du 14 septembre 2001, la protec-
tion militaire des secouristes n'était envisageable qu'en dernier recours, si l'État d'ac-
cueil s'avérait incapable d'assurer leur sécurité, si l'absence d'aide pouvait conduire
à des souffrances inacceptables et si des escortes armées avaient effectivement des
chances d'améliorer l'accès aux victimes sans compromettre la présence des huma-
nitaires à plus long terme. Révisé en novembre 2006, le code de conduite d'Oslo
confirmait la séparation des genres. Son article 98, notamment, a interdit aux sol-
dats de la paix de mener des opérations de secours à des fins de renseignement, de
propagande ou de guerre psychologique.
De la théorie à la pratique, il y a certes des différences notables. À l'épreuve du ter-
rain, les relations entre humanitaires et militaires se heurtent à des oppositions qui
sont tour à la fois d'ordre tactique, stratégique et idéologique, voire doctrinaire. À
moins d'en altérer profondément le sens, les missions et les termes d'engagement
des uns et des aurres sont difficilement conciliables. En effet, les humanitaires pré-
tendent à un altruisme et à une universalité qui sont censés transcender les allégeances

(7) Holzgrefe, Jeff et Keohane Robert (eds.) [2003], Humanitarian intervention: ethical, legal and
political dilemmas, Cambridge, Cambridge University Press, p.201.
LA VARIÉTÉ DES POINTS DE VUE

nationales. Par contraste, les soldats de métier se préoccupent essentiellement de

défendre le territoire de leur pays. Soumis à la tutelle du politique, leur engagement
dans des opérations de paix onusiennes ne peut se concevoir que dans une perspec-
tive de projection et de promotion de leur intérêt national. Les priorités sont claire-
ment établies. À l'étranger, les velléités d'action humanitaire gouvernementales ne
sont envisageables que dans la limite de la« raison d'État». Possible tant que les deux
concordent, 1'« altruisme» des pouvoirs publics s'arrête là où commence l'intérêt
national. Il n'y a pas vraiment lieu d'y voir là un conflit de loyautés: après tout, un
gouvernement se doit d'abord de rendre des comptes aux citoyens qu'il représente,
non à une vague humanité mondiale.

• Les oppositions de nature pratique

De fait, les coeurs de métier des militaires et des humanitaires sont très différents.
Pour les soldats professionnels, les actions de secours sont, au mieux, une mission
subsidiaire de la force. Beaucoup refusent en conséquence toute confusion avec les
humanitaires, réticences que l'on retrouve d'ailleurs à l'égard de la profession poli-
cière lorsqu'on veut assigner aux armées une fonction de maintien de l'ordre public.
À l'intérieur même du système onusien, les casques bleus considèrent également
que leur mandat est politique et se distingue fondamentalement du travail d'assis- 171
tance des agences d'aide. Des tensions ont ainsi pu apparaître entre les deux types
d'acteurs. Dans le cadre de la MONUC au Congo-Kinshasa, par exemple, tant le
Département des opérations de maintien de la paix que le Bureau de coordination
des affaires humanitaires (BCAH, souvent désigné par l'acronyme anglais OCHA)
dépendent du secrétariat général de New York. Mais les casques bleus ont priorité sur
tous les autres employés de l'ONU en termes d'évacuation, de logistique et de trans-
port aérien: un droit de préséance âprement disputé par les agences d'aide onusiennes.
De leur côté, les ONG humanitaires ne sont pas les dernières à rappeler les spécifi-
cités de leur « profession ». D'un point de vue sociologique, remarque notamment
Delphine Resteigne, leur culture de travail est moins hiérarchisée, moins disciplinée
et plus ouverte aux civils que chez les militaires. Sous prétexte d'améliorer la coordi-
nation et l'efficacité des opérations de paix, les amalgames entre les deux types d'ac-
teurs font vivement réagir les responsables d'ÜNG. « Les militaires, écrivait ainsi
un ancien président de MDM, sont, comme tout un chacun, accessibles à la com-
passion, et les humanitaires ne sont pas forcément des pacifistes inconditionnels.
Mais peut-on pour autant confondre à ce point les acteurs et les rôles? Les armées
obéissent à des ordres émanant des États et leurs logiques ne sont pas les mêmes.
Tantôt elles peuvent être favorables à l'action humanitaire (quand leur présence permet
d'assurer une meilleure sécurité, ou d'acheminer de l'aide par leur puissance logis-
tique), tantôt préjudiciables (départ des troupes de l'ONU du Rwanda au début du
 r
<1
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

génocide, impuissance à Srebrenica, stratégie aérienne ne protégeant pas les popu-

lations civiles au Kosovo) »8.

• Des métiers fondamentalement différents

Indéniablement, la spécificité des uns et des autres est difficilement soluble dans la
nécessité de mieux coordonner les efforts. Autant il paraîtrait absurde de confier aux
humanitaires des tâches de défense, autant les militaires ne sont pas des profession-
nels de l'aide. Par exemple, les hôpitaux de campagne des armées en mission de paix
utilisent généralement des technologies trop pointues pour bénéficier au plus grand
nombre et avoir une incidence durable sur la santé publique. Ils peuvent momenta-
nément accueillir les populations alentour, mais certainement pas poser les bases de
dispensaires susceptibles ensuite d'être pris en charge par les autorités locales avec des
moyens beaucoup plus rudimentaires. Afin de justifier la prolongation de leur pré-
sence au Pakistan après le tremblement de terre du Cachemire en 2005, les troupes
de l'OTAN, expliquent Sebastiaan Rietjens et Myriame Bollen, ont ainsi mis en
place des cliniques qui nécessitaient beaucoup de personnel, dupliquaient les efforts
des ONG et recouraient à une technologie trop sophistiquée pour être pérenne et
transmissible aux médecins du cru. De même, au Congo-Kinshasa en 2006, des pro-
blèmes de surdimensionnement devaient limiter la viabilité des hôpitaux militaires
172 que les contingents marocain, chinois et indien de la MONUC avaient un moment
envisagé d'ouvrir, respectivement à Bunia, Bukavu et Goma.
Sur les terrains de crise, des spécialistes avertis confirment en l'occurrence que les
troupes occidentales ne sont pas forcément plus performantes sur le plan sanitaire,
social ou logistique. Partisan d'une plus grande coopération avec les organisations
humanitaires impliquées dans des opérations de paix, un ancien administrateur de
l'USAID, Andrew Natsios, admettait ainsi que l'armée américaine avait commis
de nombreuses erreurs en la matière. Au Kurdistan en 1991, par exemple, elle a
outrepassé les instructions de l'OFDA, vaccinant l'ensemble des adultes au risque
de réduire les défenses immunitaires naturelles de la population: en pareil cas, les
médecins ne traitent d'habitude que les enfants de moins de cinq ans. De même, en
Somalie, deux ans plus tard, l'armée américaine a reconstruit des routes sans cher-
cher à employer les jeunes qui, faute d'emploi, vivaient du fruit de leurs rapines. En
1995, au Congo-Kinshasa encore, elle a mis en place des systèmes de purification
d'eau fort onéreux et destinés à une petite poignée d'habitants de Goma, tandis que
l'armée de l'air britannique convoyait des vivres à des tarifs six fois supérieurs à ceux
d'une compagnie aérienne civile. Les troupes déployées au Kosovo en 1999 n'ont
guère fait mieux. Le contingent italien de la KFOR, notamment, a fourni des tentes
dont le prix était dix fois plus élevé que celles du HCR. Les militaires français, quant
à eux, ont lancé des projets coûteux et restés inutilisés faute d'avoir consulté leurs

(8) Moncorgé, Claude [nov. 2000)... Réponse à Mariella Pandolfi ", Multitudes. n° 3. p. 106-109.
LA VARIËTË DES POINTS DE VUE

destinataires au préalable. En effet, remarque Yann Braem, ils sont souvent passés
par l'intermédiaire des autorités et des chefferies locales pour démarrer les chantiers;
ce faisant, ils ont conforté les rapports de force existants sans avoir accès aux popu-
lations les plus vulnérables. Antonio Donini et al confirment qu'ils connaissaient
particulièrement malle terrain et les ONG.
On pourrait multiplier les exemples à l'envi en rappelant comment le contingent népa-
lais des casques bleus a, fin 2010, introduit le choléra dans un pays, Haïti, qui était
jusqu'alors épargné par ce fléau. À l'occasion, il est également arrivé que les « armées
de la paix» entravent la distribution des secours. La controverse est revenue sur le
devant de l'actualité lorsque les troupes américaines ont pris le contrôle de l'aéroport
de Port-au-Prince à Haïti après le séisme de janvier 2010. Mais elle n'est pas nou-
velle. En Somalie, par exemple, le débarquement de troupes américaines en décembre
1992 a d'abord engorgé le port de Mogadiscio et retardé d'autant le déchargement
de vivres pour la population affamée. En Birmanie, encore, les velléités d'interven-
tion militaire de la communauté internationale ont gêné le travail des humanitaires
après le typhon Nargis qui avait ravagé la région du delta d'Irrawaddy en mai 2008.
En effet, les Occidentaux ont voulu convoyer des vivres à bord de bateaux militaires
afin d'inciter la dictature à secourir les rescapés. Les Américains ont envoyé quatre
navires de guerre, les Britanniques une frégate et les Français un porte-hélicoptères
d'assaut, le Mistral. Mais cette armada n'a pas été autorisée à accoster et n'a donc
pas permis d'améliorer la distribution des secours. Seul un avion-cargo militaire 173
américain est parvenu par surprise à atterrir à Rangoon et à décharger du ravitail-
lement en prenant les autorités de court. Sur place, les organisations humanitaires
étaient de toute façon déjà à l'œuvre. Les manœuvres militaires dans la région ont
surtout servi à effrayer la junte. Pour Bernard Kouchner, par exemple, elles visaient à
revendiquer un élargissement du concept d'ingérence humanitaire aux catastrophes
naturelles, et plus seulement aux génocides. En fait, les gesticulations des marines
de guerre occidentales ont plutôt pénalisé le déroulement des opérations humani-
taires sur le terrain. Craignant une invasion, l'armée birmane a ainsi dégarni la zone
du delta pour surveiller les côtes et prévenir un éventuel débarquement des navires
étrangers qui croisaient au large. Des soldats ont alors dû abandonner leurs activités
de secours dans l'arrière-pays, tandis que la façade maritime du pays était bientôt
fermée aux agences d'aide9 ...
D'une manière générale, les opérations de paix de la communauté internationale
peuvent aussi gêner l'organisation des secours quand la présence de militaires occi-
dentaux provoque des tensions xénophobes qui rejaillissent sur les humanitaires.
Bien souvent, de tels phénomènes risquent d'être encore plus marqués lorsque les
armées en présence s'avisent de contrôler et d'utiliser l'aide à des fins tactiques. Le
volet social du déploiement de la Force travestit en effet le fonctionnement impartial

(9) Falise, Thierry [2009], Le châtiment des rois: Birmanie, la chronique d'un cyclone oublié,
Paris, Éditions Florent Massot.
 r, 4'
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

des organisations humanitaires, car les actions civilo-militaires répondent en prio-

rité à des nécessités tactiques, avant les besoins de la population. Bien que les deux
objectifs se recoupent parfois, leur vocation première est de faciliter le déploiement
des troupes, non d'alléger les souffrances des victimes. D'après la doctrine de l'armée
française, par exemple, les actions civilo-militaires ne sont d'ailleurs pas conçues
comme des programmes humanitaires, mais comme des projets tactiques en appui
de la Force. Dans leur version anglo-saxonne, elles constituent même un élément
stratégique central en vue de remporter la victoire et de mater les insurgés.

• La temporalité
En théorie, les états-majors occidentaux cherchent certes à éviter de gêner les huma-
nitaires lorsqu'ils déploient leurs troupes dans le cadre d'opérations de paix. En
pareil cas, l'armée française n'envisage pas de se substituer aux ONG, car elle pré-
fère intervenir dans des temps courts, comme en Ituri en 2003 ou à Haïti en 2004.
En principe, elle n'entreprend donc des actions de secours qu'en dernier recours,
en l'absence d'humanitaires sur place, quitte à leur transmettre ensuite les projets
entamés dans l'urgence. Bien souvent, cependant, les agences d'aide sont déjà pré-
sentes sur les terrains de guerre ou de catastrophe naturelle. En outre, le déploiement
de militaires français sous mandat de la communauté internationale ne s'envisage
174 pas toujours dans des temps courts. Sans même parler des troupes pré-positionnées
au Sénégal ou à Djibouti, il arrive que des opérations de paix s'enlisent et s'éter-
nisent, comme en Côte d'Ivoire à partir de septembre 2002. Dès lors, l'armée fran-
çaise est davantage susceptible de gêner les organisations humanitaires en interférant
dans leurs activités. Après le tsunami asiatique de décembre 2004, par exemple, elle
s'est rendue en Indonésie au milieu d'une pléthore d'ONG, quitte à enfreindre sa
propre doctrine militaire.
Concrètement, les problèmes de coopération avec les humanitaires sont ainsi d'ordre
temporel, spatial et administratif tout à la fois. Pour le sénateur et député italien
Aldo Romano Ajello, qui a été représentant spécial du secrétaire général des Nations
Unies au Mozambique entre les accords de paix de 1992 et les élections de 1994,
les différences entre les deux types d'acteurs s'apprécient d'abord dans le temps. En
effet, les militaires interviennent dans l'urgence pour rétablir la paix, tandis que les
humanitaires s'investissent dans le long terme pour reconstruire, voire développer
un pays. Les premiers ont évidemment une rapidité et une puissance logistiques que
n'ont pas les seconds. Très vite, ils peuvent par exemple construire des routes avec
des équipes du génie civil. Les ONG, elles, prendront plus de temps parce qu'elles
n'ont pas la capacité de déploiement des militaires et veulent inciter la population
à participer aux chantiers. Elles arguent en outre que les contraintes budgétaires ne
permettent pas d'impliquer durablement les armées dans des projets de développe-
ment ou même d'urgence. À lui seul, l'entretien de militaires à l'étranger revient
plus cher que l'acheminement et la distribution de l'aide, ceci sans même parler
LA VARIÉTÉ DES POINTS DE VUE

des primes d'expatriation qu'il faut verser aux « soldats de la paix », à comparer aux
rémunérations pratiquées par les ONG humanitaires, qui emploient généralement
une majorité d'autochtones et de volontaires. En 2005, par exemple, la MONUC
était l'opération de paix la plus coûteuse du moment, à raison de deux millions de
dollars par jour, et la population ne se gênait pas pour traiter les casques bleus (uru-
guayens au départ) de malendras, un mot d'argot espagnol désignant des « voleurs ».
D'une manière générale, la logistique militaire est fort onéreuse. Le coût d'un trans-
port aérien, en particulier, se révèle prohibitif; il vaut donc mieux, en pareil cas,
louer des appareils commerciaux. Malgré ses avantages économiques, le convoyage
dans des bateaux de guerre n'est pas non plus une solution de substiturion. Trop
lent, il oblige à débarquer les vivres bien après une urgence, comme dans les pays
asiatiques à la suite du tsunami de 2004. La logistique des « armées de la paix» pré-
sente en outre l'inconvénient de capter l'essentiel des ressources de la communauté
internationale pour reconstruire un pays, souvent au détriment des organisations
humanitaires. Lopération Beryx de la Marine nationale, qui se limitait pourtant à
la seule région de Sumatra en Indonésie, a ainsi accaparé 43 % des 40,73 millions
d'euros engagés par la France du 1er au 15 janvier 2005 au titre de l'aide pour l'en-
semble des victimes du tsunami asiatique de décembre 2004. Le bilan de l'ESCRIM,
une unité médicale qui dépend du ministère de l'Intérieur, était tout aussi lourd et
disproportionné: 1,31 million d'euros pour 1 120 consultations, soit 1 169 euros
la consultation! De l'aveu même des rapporteurs du Sénat, le dispositif était surdi- 175
mensionné. Opérationnel seulement vingt jours après le raz-de-marée, l'hôpital de
campagne de l'ESCRIM « n'a vraisemblablement pas traité des cas aussi graves que
ceux pour lesquels il avait été pressenti ». La population a surtout profité de la gra-
tuité des consultations pour faire examiner « des pathologies pas toujours liées aux
,
consequences du tsunamI» . 10 .

À dire vrai, la lourdeur administrative de l'ONU ne sied pas non plus à la flexibilité
et à la rapidité de réaction des ONG. Les « urgentistes » travaillent de façon infor-
melle et cultivent le goût du risque; à l'inverse, les agences onusiennes sont très pro-
cédurières et bureaucratiques. Révisé en novembre 2006, le guide de sécurité des
Nations Unies pour les ONG prévoit ainsi de se baser sur des standards <{ maison»
qui, concrètement, restreignent considérablement les autorisations de circulation
des humanitaires. Le problème est particulièrement criant lorsque les secouristes
acceptent d'être protégés par les casques bleus, au risque de se retrouver complète-
ment immobilisés! En effet, l'ONU ne propose pas d'escortes « à la carte », en fonc-
tion des besoins et des crises. Au Congo-Kinshasa à partir de 2003, par exemple, les
règles de sécurité étaient si strictes qu'elles ont empêché les employés des agences
d'aide onusiennes de se déplacer dans le pays, les obligeant à se tourner vers les ONG
pour mettre en œuvre les secours et savoir ce qui se passait sur le terrain. De même,

(10) Charasse, Michel et Gouteyron, Adrien [2005], Rapport d'information sur l'aide humanitaire
en Indonésie, Paris, Sénat, p. 20 et 53.
 r, LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

au moment de l'opération Restore Hope en Somalie en 1993, la militarisation des

secours a beaucoup réduit la mobilité des humanitaires l l .

• Les problèmes de communication

Dans les opérations de paix, les oppositions entre humanitaires et militaires ne pro-
viennent cependant pas que de problèmes administratifs ou logistiques. Elles se
nourrissent aussi d'une longue suite de malentendus et d'incompréhensions qu'exa-
cerbent les difficultés de communication. En principe, les bureaux de l'OCHA sont
ainsi censés assurer la liaison entre les deux types d'acteurs lorsqu'il s'agit d'opéra-
tions de paix sous mandat des Nations Unies. Mais en réalité, militaires et humani-
taires ne s'y rencontrent que rarement. Dans le système onusien, la multiplication
des filtres entrave la circulation de l'information. Au Congo-Kinshasa, le cas de la
région de l'lturi le montre bien. En juin 2003, la France y avait d'abord encadré les
contingents européens de l'opération Artemis, qui avaient repoussé les combattants
en dehors de Bunia, le chef-lieu du district. À l'époque, la situation avait permis
d'établir des contacts directs entre militaires et secouristes 12 • Mais les casques bleus
qui ont pris la relève ont ensuite dû passer par le canal d'instances officielles et
redondantes pour parler aux humanitaires. La procédure les a alors obligés à traiter
avec des intermédiaires en cascade: d'abord le responsable de la coopération civilo-
176 militaire (CIMIC), puis le département des affaires humanitaires de la MONUC,
et enfin le bureau de l'OCHA, dernier écran avant les ONG sur le terrain. Une telle
hiérarchisation a évidemment entraîné une forte déperdition des informations que
les casques bleus étaient susceptibles de transmettre aux organisations de secours à
propos de l'évolution de la situation sécuritaire en Ituri.
Il faut dire que les contingents déployés autour de Bunia étaient eux-mêmes réti-
cents à communiquer des renseignements aux bureaux de la MONUC à Kinshasa,
à 2 000 kilomètres de là. De par son mandat, cette dernière devait en effet travailler
de concert avec un « gouvernement d'unité nationale» comprenant les chefs des
milices que les casques bleus étaient précisément chargés de combattre en Ituri! Les
ONG, quant à elles, ne souhaitaient pas non plus faire remonter à l'ONU des infor-
mations susceptibles d'être aussitôt transmises aux belligérants. De pareilles précau-
tions ont également été observées au Burundi. De crainte d'être accusés d'espionnage

(11) Donini, Antonio [1995], "Beyond neutrality: on the compatibility of military intervention and
humanitarian assistance", Fletcher Forum of World Affairs, vol. 19, n° 2, p. 37.
(12) À la différence du système onusien, le modèle français du GIACM cherche à privilégier les
rencontres informelles avec les humanitaires dans des endroits neutres, les centres de coopé-
ration civilo-militaires (CCM), qui ne sont pas des casernes et qui sont ouverts à tous, y compris
à la population locale. Les gradés n'y sont pas armés et les secouristes peuvent y entrer libre-
ment sans passer sous les fourches caudines d'une sentinelle et sans se compromettre aux yeux
des belligérants. En théorie, un tel dispositif doit tout à la fois permettre de sauvegarder le secret
défense et de prévenir discrètement les ONG de la préparation d'une offensive en avertissant les
humanitaires du danger à se rendre dans une zone le jour dit.
LA VARIÉTÉ DES POINTS DE VUE

par les rebelles, les humanitaires ont ainsi évité de communiquer des informations
sensibles à l'ONUB, et donc à l'armée gouvernementale. Parce qu'elles n'avaient rien
à y gagner, les ONG devaient d'ailleurs bouder les réunions du groupe de contact
informel que l'OCHA avait mis en place en l'absence de structure d'échange insti-
tutionnalisée, au moment où les premiers casques bleus des Nations Unies prenaient
le relais de l'Union africaine et débarquaient au Burundi en juillet 2004.
D'une manière générale, humanitaires et militaires se connaissent mal. Les armées
déployées sous mandat de la communauté internationale font parfois preuve d'ar-
rogance à l'égard des secouristes. Certains officiers ne cachent pas leur mépris, ou
bien les ignorent superbement, à l'instar de ce bataillon marocain de la MONUC
qui a monté des cliniques mobiles dans le Nord de l'lturi sans en avertir les ONG
médicales. D'autres n'ont tout simplement pas l'habitude de communiquer avec les
humanitaires et de mettre en œuvre des actions civilo-militaires, à l'instar des casques
blancs africains en Sierra Leone autrefois ou au Darfour aujourd'hui. Dans le cadre
juridique des Nations Unies, de l'Union africaine ou d'une organisation régionale,
le problème n'est pas négligeable car les Nigérians, les Sénégalais, les Éthiopiens ou
les Ougandais, sans même parler des Sud-Mricains, sont de plus en plus amenés à
mener des opérations de paix sur le continent noir. Financées par les Occidentaux,
qui rechignent à envoyer leurs propres militaires, les interventions de la sorte mettent
en scène des « prestataires» qui agissent « par procuration» pour le compte de la
communauté internationale. En cela, elles se distinguent d'ailleurs fondamentale- 177
ment des opérations de paix financées et décidées par les Mricains eux-mêmes au
début des années des années 1980, comme les opérations des Nigérians au Tchad.
Les volontaires des ONG, pour leur part, ne semblent pas toujours très au fait des
subtilités des mandats des opérations de paix. Au Mozambique, remarque par exemple
Sam Barnes, ils ont demandé aux casques bleus de les protéger, alors que le personnel
de l'ONUMOZ avait seulement pour mission de surveiller le désarmement et la
démobilisation des combattants dans des aires de cantonnement dont il ne pouvait
sortir sans l'autorisation formelle du gouvernement. Les attentes des humanitaires
ont parfois été contradictoires en la matière. En Somalie, explique John George, les
ONG se sont ainsi plaintes de ce que les militaires américains n'essayaient pas de
désarmer les combattants. Mais lorsque les troupes de Washington se sont finale-
ment résolues en 1993 à confisquer les armes en circulation, elles s'en sont d'abord
prises à une cible facile, à savoir les gardes qui assuraient la sécurité des humanitaires.
Les responsables d'ONG ont alors entrepris de démarches pour récupérer ces armes!
Au Congo-Kinshasa, dix ans après, les malentendus sur le mandat de la MONUC
ont également été criants. En effet, les casques bleus y étaient autorisés à désarmer
manu militari les forces « négatives », en l'occurrence les milices interahamwe des
« génocideurs » rwandais de 1994, et les rebelles congolais qui auraient violé ou
refusé de signer les accords de paix de 2003. Mais ils n'étaient pas obligés de réagir
si la population n'était pas directement menacée. Aussi ne se sont-ils pas interposés
entre les troupes loyales à Kinshasa et le RCD-Goma du général Laurent Nkunda,
qui s'est brièvement emparé de Bukavu en juin 2004 sous prétexte de protéger les
 'c,
,
(\.E.S HUMANITAIRES DANS LA GUERRE
il.

Banyamulenge d'origine rwandaise. À la suite de quoi les hommes de la MONUC,

accusés de partialité, devaient être pris à partie par des manifestants congolais qui
pillèrent leurs bureaux et brûlèrent quelques-uns de leurs véhicules.
De Kinshasa à Bunia, le fait est que les casques bleus ont souvent été perçus comme
une force au service des puissances étrangères, notamment le Rwanda. Outre les affaires
de mœurs qui ont discrédité la MONUC, ironiquement rebaptisée MONIQUE
en référence à l'affaire Monica Lewinski, les Congolais n'ont pas cru à la neutralité
de l'opération de paix. Certains ont ainsi accusé le représentant américain du secré-
taire général de l'ONU à Kinshasa, l'ambassadeur William Swing, de jouer le jeu de
Kigali, qui était l'allié des États-Unis dans la région. D'autres ont suspecté le contin-
gent sud-africain d'être allé à Goma sécuriser les intérêts économiques de Pretoria
dans les télécommunications et les mines. La puissance de la rumeur et de la désin-
formation ne doit pas être négligée de ce point de vue, montrant d'ailleurs route l'im-
portance des relations publiques et « civilo-militaires » dans une opération de paix.
La remarque vaut évidemment pour les ONG et les agences d'aide gouvernemen-
tales. Au-delà des stéréotypes sur le « hippie humanitaire» ou la « brute militaire »,
les procès d'intentions ne sont pas rares de part et d'autre. Chacun se renvoie la balle
et tend à rejeter la responsabilité des problèmes sur son alter ego en civil ou en uni-
forme. Quelques exemples tirés du Congo-Kinshasa illustrent ce dialogue de sourds:
-les humanitaires arguent que les militaires en mission de paix cherchent d'abord
178
à protéger leurs propres troupes avant de secourir les populations locales. Mais on
peut rétorquer qu'il en va de même avec les volontaires des ONGI, dont les plans
d'évacuation privilégient aussi le personnel expatrié;
- les humanitaires reprochent aux militaires de concevoir les actions civiles de la
Force afin d'assurer de bonnes relations avec la population et de se montrer sous
un jour favorable. Mais les ONG ne sont pas insensibles non plus aux questions de
visibilité. La plupart du temps, elles interviennent dans les crises les plus médiati-
sées et les plus susceptibles d'émouvoir le grand public, et donc d'être financées par
les bailleurs de fonds institutionnels;
- pour préserver leur neutralité, les humanitaires refusent généralement la protec-
tion des casques bleus. Mais en cas de besoin, ils comptent sur les militaires pour
exfiltrer leur personnel expatrié 13 . Des responsables des opérations de paix des
Nations Unies se plaignent en conséquence des secouristes qui ne préviennent pas
à l'avance de leurs déplacements et qui, par leur imprudence, mettent en danger
la vie des casques bleus obligés d'aller secourir les équipes prises sous le feu d'une
attaque. Le problème est que la MONUC n'a pas non plus les moyens de proposer
des escortes à tout le monde. De plus, il est fort probable que, comme souvent, les

(13) Ce fut par exemple le cas des Médecins sans frontières en Côte d'Ivoire au moment des
violences antifrançaises de 2004. Jean-Dominique Sunel parle à ce propos de véritable « hypo-
crisie », notant que la plupart des ONG bénéficient en réalité de la logistique des soldats de la
paix, sans parler des coopératives PX (Post Exchange) des armées occidentales, où les employés
des agences d'aide trouvent de la nourriture importée et des produits hors taxes à des prix défiant
toute concurrence.
LA VARIÉTÉ DES POINTS DE VUE

casques bleus repartiront avant les ONG. Déjà présentes sur le terrain avant l'arrivée
des troupes onusiennes, les organisations humanitaires risquent alors d'être laissées
à elles-mêmes et de se retrouver encore plus vulnérables aux attaques quand elles ne
pourront plus bénéficier d'escortes qui ont compromis leur neutralité en les asso-
ciant à des forces militaires;
-les humanitaires soulignent l'impact désastreux des opérations de paix pour les
économies locales. La débauche de dollars et de 4x4 flambant neufs pénalise la popu-
lation car elle tend à faire monter les prix, notamment dans le domaine immobilier.
Mais les ONG participent elles-mêmes de ce mouvement inflationniste lorsqu'elles
louent des villas, achètent des services et recrutent du personnel à des tarifs supé-
rieurs aux standards locaux;
- d'une manière générale, les attentes des uns sont supérieures à la capacité de
réponse des autres. La MONUC, par exemple, n'a pas mis fin aux violences sexuelles
en Ituri, pas plus que MSF n'a réglé les problèmes de santé publique dans la région.
Un exemple, celui du camp de déplacés de Tché au nord de Bunia, montre bien
comment les deux types d'acteurs peuvent concomitamment se gêner pour finale-
ment produire ensemble des résultats indésirables. Tant la MONUC que les organi-
sations humanitaires ont en l'occurrence contribué à retenir la population dans un
abcès de fixation où la distribution de vivres et l'illusion d'une protection militaire
ont dissuadé les paysans de retourner cultiver leurs champs. Arrivés après une offen-
sive des Lendu du Front des nationalistes intégrationnistes (FNI) contre les Hema
de l'Union des patriotes congolais (UPC) dans la localité de Drodro le 15 décembre 179
2004, les casques bleus ont d'abord assisté impuissants à l'extension du conflit, qui
a embrasé l'ensemble de la sous-région de Djugu et provoqué un afflux de villageois
en direction de T ché et du lac Albert. Sur place, une mission de vérification de la
MONUC a alors comptabilisé 120 personnes déplacées le 29 janvier 2005. Dès le
lendemain, la perspective d'une sécurisation de la colline et de la mise en place de
services humanitaires devait attirer 2 500 paysans! Dans les semaines qui suivirent
arrivèrent encore quelque 20 000 déplacés pris en tenaille entre les forces du FNI
sur le lac Albert et de l'UPC du côté de Drodro, dans l'arrière-pays. Majoritairement
peuplé de Hema, T ché allait vite devenir un des plus gros camps de la région, chacun
se renvoyant la balle quant aux effets pervers d'une telle situation dans une zone fer-
tile où la population pouvait parfaitement subvenir à ses besoins. Les humanitaires
ont accusé les casques bleus de ne pas avoir sécurisé les axes de retour des déplacés,
tandis que la MONUC a reproché aux ONG d'avoir pérennisé le camp en y instal-
lant des infrastructures en dur et en envisageant d'y construire une piste d'aviation.
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

Les oppositions de nature stratégique

et idéologique
Les problèmes qui opposent les humanitaires et les militaires déployés dans des opé-
rations de paix se déclinent ainsi suivant une infinie variété de cas de figures. On
les retrouve à tous les niveaux. Par exemple, les casques bleus ont le plus grand mal
à obtenir des organisations humanitaires qu'elles évacuent une région sans violer
le secret défense au moment de préparer une offensive contre un groupe rebelle.
Inversement, les secouristes continuent de rencontrer des difficultés pour faire appli-
quer les Conventions de Genève et négocier des trêves en vue de ravitailler les popu-
lations prises au piège dans des zones de combat. Bien évidemment, les problèmes
sont encore plus prononcés lorsqu'il s'agit de troupes engagées dans des guerres civiles
ou de coalitions internationales déployées sans l'aval des Nations Unies. Concernant
plus précisément les casques bleus, il est possible aussi que les critiques à l'encontre
des opérations de paix tiennent à des attentes qui dépassent la capacité de réponse
181
des forces onusiennes, d'où une déception à la mesure des espoirs que de telles
interventions suscitent. Mais à leur manière, les humanitaires rappellent surtout à
la communauté internationale les principes de précaution et de proportionnalité
évoqués dès le XVIe siècle par le dominicain espagnol Francisco de Vitoria à propos
des limites inhérentes à la conduite de guerres qui, pour prétendre être « justes »,
devaient d'abord permettre d'éviter un mal encore plus grand. Fondamentalement,
les oppositions entre les casques bleus et les organisations de secours mettent en évi-
dence des désaccords d'ordre stratégique et idéologique, et pas seulement logistique.

• Des divergences de mise en œuvre

De fait, le militaire gêne l'humanitaire à deux titres: lorsqu'il utilise l'aide à des fins
tactiques; lorsqu'il ne parvient pas à sécuriser une zone, voire lorsqu'il exacerbe les
conflits. Quoi qu'il en soit par ailleurs de la culture institutionnelle d'associations
attachées à préserver leur indépendance, la réticence des secouristes à intégrer des opé-
rations de paix relève donc en premier lieu de problèmes de nature stratégique. On a
déjà évoqué à cet égard les inquiétudes de certaines organisations à propos d'une col-
laboration susceptible de compromettre leur neutralité et, partant, leur acceptation
par la population et leur accès aux victimes. On a également rappelé les différences
fondamentales entre des actions civilo-militaires et des programmes humanitaires,
à savoir que les premières sont conçues comme un appui tactique au déploiement
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,
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

de la Force, alors que les seconds sont destinés en priorité à aider des personnes en
détresse. Mais d'autres éléments jouent aussi un rôle sur le terrain, notamment la
façon dont les organisations de secours apprécient l'utilité, la faisabilité et l'effica-
cité des projets menés par des « armées de la paix ». 11 en est ainsi des programmes
de désarmement/démobilisationlréhabilitation (DDR), qui font désormais partie du
« package » onusien de base pour aider les pays en crise à sortir de la guerre.

• L'exemple des programmes de démobilisation

en Ituri
A priori, il semblerait pourtant logique de voir les organisations de secours participer
à des actions sociales qui visent à démobiliser et réinsérer les combattants susceptibles
de poursuivre le conflit. En effet, le droit humanitaire n'interdit nullement d'aider les
porteurs d'armes; au contraire, il s'est historiquement construit en ciblant les blessés
puis les prisonniers de guerre, avant de s'intéresser aux civils. Pour accéder plus faci-
lement aux victimes, en outre, les organisations de secours ont tout intérêt à voir les
combattants arrêter rapidement la lutte. 11 importe donc d'analyser plus finement
leurs réticences, voire leur refus de participer à des programmes de DDR. En Ituri,
dans le Nord-Est du Congo-Kinshasa, le cas de la MONUC est éclairant à ce sujet.
Outre le souci éthique de se dissocier du mandat politique et militaire des casques
182 bleus, les humanitaires ont en l'occurrence émis de sérieux doutes sur la faisabilité du
plan de démobilisation de l'ONU, allant jusqu'à parler d'un échec programmé l .
Il convient à cet égard d'évoquer brièvement les difficultés à intervenir dans un conflit
qui, nonobstant les ingérences des armées rwandaise et ougandaise, ne se réduit sûre-
ment pas à un simple affrontement ethnique entre des autochtones agriculteurs, les
Lendu, et des immigrants éleveurs, les Hema. À défaut d'en analyser toute la pro-
fondeur historique et la complexité sociale, notons simplement que les groupes en
lice ne sont pas homogènes. Appelés Ngiti, les Lendu du Sud de l'Ituri, expliquent
par exemple Koen Vlassentoot et Timothy Raeymaekers, se distinguent fortement
de leurs cousins du Nord. Quant aux Hema du Sud, les Banyoro, ils sont différents
des Hema du Nord, les Gegere, plus intégrés aux Lendu. En outre, d'autres com-
munautés sont parties au conflit, notamment les Nande du Kivu, dont la poussée
commerciale et politique sous l'égide d'Enoch Nyamwisi Muvingi a irrité plus d'un
« Iturien », qu'il soit Hema ou Lendu. Historiquement, ce sont plutôt les manipula-
tions du colonisateur belge qui ont attisé les tensions, d'abord en regroupant les Lendu

(1) Sur la difficulté à se coordonner avec les agences onusiennes, en particulier du point de vue
des ONG, voirVircoulon, Thierry (dir.) [2010], Les coulisses de l'aide internationale en République
démocratique du Congo, Paris, L'Harmattan; Trefon, Theodore [2011 J, Congo masquerade. The poli-
Zoo
tical culture of aid inefticiency and retorm tai/ure, Londres, Books. Pour un point de vue militaire
sud-africain sur la question, voir aussi Terrie, Jim [2010], "Countering spoilers: peacekeeping and
counter-insurgency Atrica", in Baker, Deane-Peter et Jordaan, Evert (eds.), South Africa and contem-
porary counter-insurgency: roots, practices, Le Cap, University ot Cape Town Press, p. 152-168.
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

dans des centres administratifs séparés au début du xxe siècle, puis en privilégiant
les Hema qui se sont ralliés aux Européens pour asseoir leur autorité, éduquer leurs
enfants dans les écoles de missionnaires, travailler dans les mines, monter des plan-
tations et, finalement, investir la fonction publique au moment de l'indépendance2 •
Après de brefs affrontements communautaires en 1966, la dictature de Mobutu Sese
Seko a alors confirmé la domination de ces derniers. En affirmant la prééminence
de l'État sur la loi coutumière, le code foncier de 1973 a notamment dépossédé les
Lendu de leurs droits ancestraux et créé une classe de paysans sans terre. De ce fait, le
ressentiment économique des « autochtones» a pris une dimension communautariste
quand les hommes politiques du cru ont commencé à instrumentaliser la question
ethnique au moment où le régime mobutiste s'ouvrait au multipartisme en 1990.
Parti de violences liées à des disputes foncières à Pitsi en juin 1999, le conflit de
l'Ituri a également eu des répercussions régionales du fait des convoitises des pays
voisins sur une région riche en minerais. Sous le commandement du général James
Kazini, l'armée ougandaise, notamment, a elle-même contribué à attiser les anta-
gonismes ethniques en intervenant sur place et en soutenant tour à tour les Lendu
et les Hema. La facilité à se procurer des armes et à recruter de jeunes chômeurs
devait par ailleurs précipiter la fragmentation d'une scène insurrectionnelle dont le
tableau 7 (p. 184) énumère brièvement les diverses factions en lice. La crainte d'un
génocide « à la rwandaise» a alors amené la communauté internationale à réagir.
Les puissances occidentales, en particulier, en ont profité pour tester la politique 183
extérieure de l'Union européenne, qui s'inquiétait de l'expansionnisme militaire des
États-Unis en Mghanistan et, surtout, en Irak. Loccasion s'en est présentée quand
l'armée ougandaise s'est retirée d'lturi plus tôt que prévu, en avril 2003, et a pris de
court la MONUC, dont le bataillon uruguayen a vite été submergé par les rebelles.
Encadrée par la France pour le compte de l'Union européenne de juin à septembre
2003, l'opération Artemis allait ainsi rétablir l'ordre dans Bunia et créer une dyna-
mique de paix qui devait permettre aux casques bleus de se déployer en dehors de
la seule capitale de l'lturi.
C'est dans un tel contexte que les Nations Unies ont entrepris de démobiliser les
combattants. Peu active en Ituri depuis sa création en novembre 1999, la MONUC
a notamment été autorisée en octobre 2004 à faire un usage plus intensif de la
force. Partant, elle a pris une posture plus offensive qui lui a permis de monter un
plan dit de « Désarmement réhabilitation communautaire )}, spécifique à la région.
À l'exception du RCD-ML du fait de son implantation au Kivu, les mouvements
armés en Ituri ont en effet dû être traités à part car ils n'avaient pas participé aux
processus de paix de Lusaka puis de Sun City qui, à partir de juillet 1999 et février
2002 respectivement, avaient conduit à l'établissement d'un plan de « Désarmement,

(2) Comme au Rwanda ou au Burundi. Bruxelles a en effet divisé pour mieux régner et s'est initia-
lement inquiété de la puissance de la chefferie hema, qui s'inspirait du royaume du Bunyoro, dans
l'Ouganda voisin, et qui était mieux organisée politiquement que les clans lendu, très dispersés.
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LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

démobilisation, rapatriement et réintégration)} pour les autres factions du Congo.

Concernant l'lturi, il a fallu attendre la signature des accords de Dar es-Salaam, en
mai 2003, pour que les milices locales acceptent officiellement de déposer les armes
et avancent le chiffre de 15 000 combattants susceptibles d'être démobilisés, dont
6 000 enfants-soldats. Avec le PNUD et l'UNICEF à partir de septembre 2004, la
MONUC a alors ouvert six centres de désarmement à Mahagi, Kpandroma, Nizi,
Kasenyi, Areba et Am. Hormis les enfants-soldats, les combattants y ont été admis
à raison d'un adulte par arme à feu en état de marche, plusieurs pour des arme-
ments plus lourds, une mitrailleuse par exemple, dont l'emploi nécessite un tireur
et un pourvoyeur.

Tableau 7. - Les principales factions en lice dans le conflit de l'ituri

Reflet des dissensions apparues entre les anciens alliés ougandais et rwandais, le RCD-ML
(Rassemblement congolais pour la démocratie - Mouvement de libération) du professeur Wamba dia
Wamba naît en mai 1999 d'une scission avec le RCD-Goma d'Émile lIunga, qui al'appui de Kigali. Avec
RCD-ML le soutien de Kampala, il occupe pendant un moment l'ituri mais implose en octobre 2000 à cause des
rivalités internes entre Wamba dia Wamba, qui s'est replié sur son fief de Kisangani, John Tibasiima, qui
perd le contrôle de Bunia au profit de l'UPC en août 2002, et Mbusa Nyamwisi, qui s'allie aux milices
Maï-Maï de Beni et Lubero.

184

à
Mené par un chef Hema de Banywagi, Kahwa Panga Mandro, le PUSIC (Parti de l'unité pour la sauvegarde
de l'intégrité du Congo) est quant à lui une dissidence de l'UPC qui fait son apparition en février 2003
avec l'appui de l'Ouganda pour contrer l'influence rwandaise lorsque Thomas Lubanga se rapproche du
PUSIC
RDC-Goma. Hostile au processus de désarmement. Kahwa Panga Mandro est arrêté par les autorités
congolaises à Bunia en avril 2005, deux mois après le massacre de neuf casques bleus au nord-est de la
ville.

et
Le FNI (Front des nationalistes intégrationnistes) et les FRPI (Forces de résistance patriotique en Ituri),
enfin, sont des milices de Lendu initialement armées par l'Ouganda contre l'UPC. Dans le courant de
l'année 2004, leurs principaux leaders, à savoir Germain Katanga, Godas Supka, Floribert Ndjabu Ngabu
FNI, FRPI et Étienne Lona, rallient Kinshasa, où ils sont arrêtés en mars 2005, et accusés d'avoir commandité
l'assassinat de neuf casques bleus dans les environs de Bunia. En 2006, des commandants de moindre
envergure continuent cependant de sévir, notamment Mathieu Ngujolo, qui, une fois échappé des geôles
de Kinshasa, rétablit une base sous la bannière du FNI à Zumbe au sud-est de Bunia.
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

• Les raisons d'une désaffection « humanitaire »

Pour autant, les organisations humanitaires n'ont pas tardé à se dissocier de ces
efforts. En effet, les programmes de DDR ciblaient les combattants, une catégorie
de population que les secouristes tentent généralement d'éviter pour ne pas trop
alimenter les économies de guerre 3 . De plus, les organisations humanitaires ont
considéré qu'une focalisation excessive de l'aide internationale sur les belligérants
allait stigmatiser les miliciens en voie de démobilisation et compromettre leur réin-
sertion sociale. Elles ont plutôt cherché à appuyer des programmes de réhabilita-
tion communautaire à l'échelle de villages entiers. Et elles ont critiqué les incitations
financières, matérielles et symboliques d'un plan de désarmement qui, concrète-
ment, revenait à récompenser les bourreaux au détriment de leurs victimes, quitte à
construire la paix sur les décombres de la justice en garantissant l'impunité de cri-
minels de guerre intégrés dans un gouvernement d'union nationalé. Les « réa-
listes» ont certes argué que, pour stabiliser et reconstruire le Congo, il fallait bien
commencer par démobiliser les mouvements de lutte armée et fermer momentané-
ment les yeux sur les exactions commises par des chefs de milices ralliés à Kinshasa
et en passe d'être inculpés par la Cour pénale internationale. Mais les programmes
de DDR ont été accusés d'accorder des « primes à la violence ». De fait, les casques
bleus de la MONUC n'ont pas ou peu essayé de désarmer de force les belligérants,
comme ils y étaient autorisés par le chapitre VII de la Charte des Nations Unies.
Faute de moyens, ils ont préféré initier à moindre coût un programme de désarme- 185
ment volontaire qui a consisté à verser 50 dollars aux combattants regroupés dans
des camps de transit. Une telle option s'est heurtée à l'opposition de la plupart des
ONG internationales et des bailleurs de fonds institutionnels, de l'USAID à ECHO,
qui finançait 80 % des opérateurs humanitaires en Ituri.
Les critiques, en l'occurrence, n'ont pas porté sur le principe d'un désarmement mais
sur la façon dont le programme était mené, sans suivi ni plan de cantonnement. En
principe, les candidats à la démobilisation devaient démontrer qu'ils appartenaient
à une unité de combat, qu'ils savaient se servir d'un fusil et qu'ils n'étaient pas de
simples chômeurs attirés par la perspective d'une récompense financière. Une iden-
tification par l'iris des yeux devait également empêcher les volontaires de se pré-
senter dans plusieurs camps de transit pour empocher à chaque fois leurs 50 dollars.
Dans les faits, les combattants ont souvent remis aux casques bleus leurs armes les
plus obsolètes. De plus, les adultes ne devaient rester que cinq jours dans les camps
de transit; les enfants-soldats, encore moins. Après avoir reçu une brève formation,

(3) L:exception concerne les enfants-soldats, qui ont fait l'objet de programmes spécifiques de SCF,
de l'IRC et de CARE au Kivu. Cf. Marriage, Zoë [2009], "Flip-llop rebel, dollar soldier: demobilisation
in the Democratie Republic of Congo", in Berdal, Mats et Ucko, David (eds.), Reintegrating armed
groups after conflict: pofitics, violence and transition, New York, Routledge, p. 128.
(4) D'un point de vue éthique, des philosophes comme James Pattison suggèrent ainsi que les
casques bleus s'en prennent en priorité aux forces génocidaires ou aux milices de volontaires,
plutôt qu'aux conscrits ou aux enfants-soldats enrôlés de force dans des groupes combattants.
 r, t'
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

ils étaient ensuite relâchés avec leur pactole de 50 dollars. Sachant que le prix de
l'AK-47 tournait aurour de 30 dollars dans la région, rien ne leur interdisait donc de
racheter une arme et de réintégrer une milice avec un bénéfice de 20 dollars. D'après
les témoignages d'habitants de Bunia, une partie des rebelles démobilisés se serait en
fait reconvertie dans le banditisme armé. Officiellement, seule une infime minorité,
moins de 10 %, a choisi d'intégrer les forces armées gouvernementales (les FARDC) ;
la majorité a tout simplement disparu dans la nature.
Autre problème pour les humanitaires, les conditions de travail dans et autour
des sites de désarmement n'ont pas permis de mettre en œuvre des projets viables.
En témoignent les déconvenues de la Caritas locale et de son bailleur néerlandais,
Memisa, dans un camp destiné à recevoir des miliciens UPC à Nizi. LONG catho-
lique fut vite suspectée de favoriser les Hema. Accusé d'appartenir à l'UPc, un de
ses employés a même été emprisonné par la MONUC en octobre 2004. Les villa-
geois alentour, eux, se sont plaints de ne pas travailler sur les chantiers de la Caritas,
qui avait dû recruter du personnel compétent en dehors de sa zone d'intervention.
Disposant de financements pour trois mois seulement, l'aNG catholique n'a pas
non plus été en mesure d'entreprendre de programmes de réhabilitation faute de
candidats à la démobilisation. En effet, les chefs de milice ne voulaient pas perdre le
contrôle militaire de combattants qui garantissaient leur pouvoir politique et leur
immunité judiciaire. Ils ont donc refusé de fournir des listes de volontaires et ont
186
parfois menacé physiquement les impétrants qui souhaitaient malgré tout déposer
les armes. En février 2005, sur l'ensemble de l'Ituri, les camps de transit n'avaient
vu passer que 3 000 des 15 000 combattants prévus.
Sur le plan stratégique, enfin, les humanitaires ont déploré les effets pervers d'un
processus de DDR qui a provoqué un regain de tensions. De fait, l'intégration des
chefs des milices avec le grade de général dans les FARDC a désorganisé et privé
de commandement les mouvements de lutte armée à partir de janvier 2004, quand
Kinshasa s'est préparé à accueillir Jérôme Kakwavu Bukandu des FAPC, Floribert
Kisembo Bahemuka de l'UPc, Germain Katanga des FRPI, Godas Supka du FNI
et Chalingoza Nduru du PUSIe. Restés en Ituri, les seconds couteaux ont alors
commencé à se disputer la direction des troupes et le contrôle des ressources éco-
nomiques. Autre facteur d'instabilité, l'éventualité d'un ralliement au processus de
démobilisation a suscité de nombreuses querelles internes, voire des schismes entre
les composantes politiques et militaires des milices. Le chef d'état-major de l'UPC,
Bosco Ntaganda, a ainsi refusé de rejoindre Thomas Lubanga à Kinshasa et de prêter
allégeance au Président Joseph Kabila. Au PUSIC, la question a divisé les « poli-
tiques)} menés par l'homme d'affaires Kisembo Bitamara, qui a accepté de reverser
à Kinshasa une partie des impôts collectés par ses hommes, et les « militaires)} dissi-
dents, qui se sont alliés à l'UPC de Thomas Lubanga et au FNI de Floribert Njabu
pour garder le contrôle des revenus de la contrebande et des droits de douane pré-
levés dans les ports de Kasenyi et T chomia sur le lac Albert.
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

Le gouvernement lui-même a pu retarder et perturber les procédures de désarmement

dans une région excentrée qui ne menaçait pas directement le pouvoir du Président
Joseph Kabila. À Kinshasa, les autorités se sont parfaitement contentées de voir la
MONUC financer la restauration d'une administration factice à Bunia. Pis encore,
les FARDC ont délibérément torpillé les efforts de démobilisation des agences onu-
siennes, tant au niveau national que régional. En Ituri, elles ont notamment passé
des accords de gré à gré avec les rebelles, quitte à les intégrer directement sans les
désarmer, en court-circuitant la MONUe. Pour récupérer la moitié des droits de
douane perçus dans la ville frontalière d'Aru début 2005, elles conclurent ainsi une
entente avec les FAPC, à qui elles confièrent officiellement la collecte des impôts
dans les zones sous le contrôle des hommes de Jérôme Kakwavu Bukandu. Le pou-
voir central, il est vrai, n'a guère fait mieux dans les autres régions du pays où il avait
été prévu de « brasser » rebelles et militaires gouvernementaux. À l'échelle nationale,
c'est seulement en février 2005 que, pour la première fois, le ministre de la Défense
a avancé des objectifs chiffrés en vue d'intégrer dans l'armée 120 000 hommes en
neuf mois, au lieu des 300 000 initialement annoncés de façon complètement irréa-
liste. Entre-temps, les initiatives multilatérales et bilatérales n'avaient guère rencontré
de succès en la matière. À Kitona dans le Bas Congo, les Angolais s'étaient retrouvés
à gérer 4000 personnes inaptes au combat. À Kamina, dans le Nord du Katanga,
les Belges et les Sud-Mricains avaient dû prendre leur mal en patience, car le chef
d'état-major des FARDC avait prélevé les meilleurs éléments en déployant 10000
hommes dans le Kivu pour repousser 1'« invasion rwandaise» et le RCD-Goma du 187
général Laurent Nkunda à Bukavu en juin 2004 ...
Concernant l'Ituri, le processus de DDR de la MONUC a laissé les humanitaires
d'autant plus insatisfaits que les modalités de sa mise en œuvre ont relancé le conflit.
En effet, le rachat des armes a alimenté tout un trafic, incitant les combattants à s'en
procurer d'autres pour les revendre à meilleur prix aux Nations Unies. Pour bénéfi-
cier d'une aide à la démobilisation, la nécessité de se présenter avec une arme en état
de fonctionner a également contribué à entretenir la demande. Les efforts d'intégra-
tion des miliciens dans les forces gouvernementales n'ont guère été plus probants
à cet égard. En 2006, dans la sous-région de Nioka, une centaine de kilomètres au
nord de Bunia, un commandant du FNI, Peter « Karim » Udaga, a ainsi commencé
à recruter des hommes à tour de bras pour atteindre le seuil de 6 000 combattants
qui allait lui permettre d'intégrer l'armée nationale avec le rang de général. La consé-
quence des effets pervers d'une démobilisation de type « volontaire», conjugués à la
faisabilité douteuse des projets de réinsertion sociale des miliciens, fut de dissuader
les humanitaires de participer au processus de DDR de la MONUe.
Un tel refus a valeur d'exemple, car les programmes de désarmement et de réha-
bilitation constituent un enjeu fondamental des sorties de crise. Or, ni l'lturi ni la
supervision onusienne ne sont des exceptions en la matière. Au Burundi, en 2003,
les ONG ont également refusé de fournir une aide médicale et alimentaire aux com-
battants regroupés dans des camps en vue d'être désarmés par la MIAB, première
opération de maintien de la paix montée sous l'égide de l'Union africaine. Dans le
 r,,'LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Nord de l'Ouganda, à la même époque, elles ont reproché aux programmes de DDR
de trop se focaliser sur les enfants-soldats et d'accaparer l'essentiel des ressources dis-
ponibles alors qu'il aurait mieux valu investir dans le système éducatiF. En Sierra
Leone, encore, elles ont constaté que les efforts de la communauté internationale
n'avaient guère permis de créer des emplois pour réinsérer les combattants dans la
vie civile et professionnellé.
Les problèmes sont de plusieurs sortes. Sur le plan pratique, d'abord, le procédé se
révèle difficile à mettre en œuvre; ses chances de succès sont donc limitées. On pour-
rait multiplier les exemples, du Liberia au Congo-Kinshasa. Ainsi, aux Comores après
le référendum de décembre 2001 qui devait approuver une nouvelle Constitution et
rallier l'île sécessionniste d'Anjouan, les médiateurs de l'Union africaine ont vaine-
ment essayé de collecter les armes détenues par les rebelles et destinées à être stoc-
kées dans trois dépôts. Officiellement, ils ont réussi à récupérer la moitié des armes
recensées à partir des arsenaux officiels des forces de sécurité comoriennes. Mais ils
ont complètement ignoré les armes de contrebande, qui ont vraisemblablement été
revendues à l'étranger, soit aux voleurs de bétail à Madagascar, soit aux bandits de
Mayotte.
D'un point de vue stratégique, on peut de toute façon s'interroger sur les présupposés
du cadre normatif de la communauté internationale quant à l'absolue nécessité de
désarmer les belligérants avant de pouvoir construire la paix. Ainsi, il est arrivé que
188 les hostilités se terminent sans même que l'on ait tenté de récupérer les armes dis-
séminées au sein de la population, comme au Yémen après la tentative de sécession
d'Aden en 1994. Au contraire, les tentatives de désarmement les plus coercitives se
sont parfois soldées par des explosions de violence, l'Irak en 2003 étant un exemple
extrême puisqu'il s'agissait d'aller y dénicher des armes de destruction massive qui
n'existaient pas! D'une manière générale, il conviendrait de ne pas surestimer le rôle
des armes à feu dans le déclenchement, la poursuite et la terminaison des guerres. En
effet, ce ne sont pas le nombre ou le type d'armes qui peuvent provoquer des affron-
tements et contribuer à prolonger les conflits, mais le contexte politique et l'affai-
blissement du contrôle social sur leur usage. La Suisse et la Somalie, deux pays qui
comptent beaucoup d'armes par habitant, sont là pour nous le rappeler.
La question de la réhabilitation des combattants est tout aussi épineuse, quelles que
soient les options retenues. Le dilemme se résume ainsi. D'un côté, la réintégration
des porteurs d'armes risque de récompenser les fauteurs de troubles et de garantir

(5) Blattman, Chris et Annan, Jeannie [2008], ''The reintegration of child and youth combatants
in Northern Uganda: myth and reality", in Muggah, Robert (ed.) [2006], Security and post-conflict
resolution: deafing with fighters in the aftermath of war, New York, Routledge, p. 103-125.
(6) Humphreys, Macartan et Weinstein, Jeremy [août 2007], "Demobilization and reintegration",
Journal of Conffict Resolution, vol. 51, n° 4, p. 531-567. Concernant le Liberia voisin, voir aussi
Pugel, James [2008], "DDR in Liberia: questioning scope and informing evaluation", in Muggah,
Robert (ed.) [2006], Security and post-conf/ict resolution: deafing with fighters in the aftermath of
war, New York, Routledge, p. 70·102.
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

l'impunité judiciaire de criminels de guerre, en particulier lorsqu'elle s'accompagne

de procédures d'amnistie et d'incitations financières pour encourager les belligérants
à faire la paix. D'un autre côté, envisager un désarmement sur le mode de la punition
ou de la correction diminue les possibilités de réinsertion sociale, attise les tensions
et peut pousser les combattants vers le banditisme. À sa manière, la stigmatisation
des vaincus pose un problème qui rappelle un peu celui des réparations allemandes
au sortir de la Première Guerre mondiale, sanctions qui n'ont pas été pour rien dans
la montée du nazisme et la reprise du conflit vingt ans après.

• Les militaires d'abord, les femmes

et les enfants après
Les techniques de DDR des Nations Unies ne constituent cependant qu'un des
aspects les plus symptomatiques des problèmes que les opérations de paix posent
aux humanitaires. Non contentes de décevoir les attentes des secouristes concer-
nant leur propre sécurité, celles-ci sont en effet accusées plus généralement de ne
pas protéger efficacement les civils. Les problèmes ne viennent pas seulement des
difficultés pratiques ou des contraintes juridiques qui, selon les chapitres VI ou VII
de la Charte des Nations Unies, autorisent ou non les casques bleus à faire usage de
leurs armes pour empêcher des massacres. Structurellement, ils tiennent aussi à des
modes d'engagement qui prévoient de s'occuper d'abord de la sécurité des militaires 189
déployés sous la bannière de la paix. Les opinions publiques occidentales, notam-
ment, sont rarement prêtes à assumer le prix nécessaire au sauvetage de civils, en
particulier dans des pays lointains. Porteuses de demandes contradictoires, elles se
révèlent aussi promptes à demander des interventions de la communauté interna-
tionale que le retrait de leurs contingents aussitôt que ceux-ci essuient des pertes.
Ainsi, il a suffi de 18 morts américains en Somalie et de 10 belges au Rwanda en
1994 pour entraîner le repli des troupes mandatées par l'ONU. Il n'existe pas vrai-
ment de seuil en la matière. Lacceptation du « prix du sang» à payer pour rétablir
la paix varie selon les situations. D'après les sondages de Samy Cohen, l'éloigne-
ment du territoire de l'intervention et le déploiement d'appelés du contingent plutôt
que d'engagés jouent sans doute en faveur d'un désengagement rapide à partir du
moment où les troupes mandatées par la communauté internationale commencent
à enregistrer des pertes.
Dans tous les cas, le souci d'épargner la vie des soldats détermine en grande partie les
études de faisabilité des opérations de paix, quitte à négliger délibérément les situa-
tions les plus périlleuses, là où, précisément, les besoins de protection des civils sont
les plus cruciaux. En effet, plus un conflit est meurtrier, plus la communauté inter-
nationale risque de refuser d'y intervenir par crainte de se retrouver impliquée dans
des combats à grande échelle. Bien entendu, on peut arguer qu'il ne sert à rien de
monter des opérations de paix qui seraient de toute façon condamnées à l'échec. Mais
on peut aussi s'interroger sur le sens d'interventions qui privilégient la facilité, sans
d'ailleurs que l'on soit en mesure d'apprécier leur faisabilité: car autant les conflits
 r
, If
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

les plus meurtriers compliquent les efforts de réconciliation, autant l'aggravation du

coût humain des affrontements finit par pousser les belligérants à cesser le combat.
Quand bien même les décideurs politiques acceptent finalement de monter des
opérations de paix, le souci d'épargner la troupe détermine effectivement les moda-
lités de l'engagement militaire. En l'occurrence, relèvent Taylor Seybolt et Séverine
Autesserre, il se révèle plus facile de fournir une assistance logistique aux organisa-
tions humanitaires que de sécuriser la distribution des secours et, surtout, de pro-
téger la population en repoussant les assaillants. Dans l'éventualité d'un engagement
plus robuste, comme à Mogadiscio à partir de décembre 1992, l'objectif est alors de
réduire au minimum les pertes dans les rangs des soldats de la paix. À en croire l'ana-
lyse du major américain John George, l'opération Restore Hope a ainsi été conçue par
le Pentagone afin de pouvoir se désengager au plus vite et de ne pas s'enfoncer dans
le bourbier somalien; en fait, un tel empressement allait précisément conduire les
troupes de Washington à limiter leur mandat, à bâcler le travail, à négliger les rela-
tions avec les civils et à devoir rester plus longtemps que prévu, quitte à se politiser
en combattant une faction plutôt qu'une autre. Pour leur part, les forces de l'ONU
ont aussi été accusées à maintes reprises de défendre en priorité leurs hommes, au
détriment des populations civiles. En mai 1995, par exemple, les Français ont été
soupçonnés de négocier un arrêt des frappes aériennes de l'OTAN en échange de la
libération des casques bleus pris en otage par les Serbes de Bosnie, quitte à « lâcher»
190
les habitants de Srebrenica, massacrés deux mois après. En Ituri en février 2005,
encore, la MONUe envisageait d'évacuer le bataillon bengali au moment précis
où se profilait une épidémie de choléra dans un camp de déplacés cerné par les bel-
ligérants. Elle a seulement réagi quand neuf casques bleus ont été tués quelques
jours après. Appliquant la loi du talion, elle s'est alors résolue à désarmer de force
les miliciens et à accélérer les procédures de démobilisation, qui ont touché près de
9 000 combattants en avril 2005, contre 6 000 en mars, 3 000 en février et moins
de 2000 en septembre 2004.
Pour ne pas risquer de perdre des soldats déployés au sol, les puissances occidentales
préfèrent également sous-traiter les interventions « humanitaires» en finançant des
contingents venus de pays en développement, voire des compagnies militaires pri-
vées. En 1991, au sortir de la guerre froide, huit des dix plus gros contributeurs aux
opérations de paix de l'ONU étaient des États du Nord. Mais une décennie plus tard,
le rapport était inversé et les principaux contingents de casques bleus étaient fournis
par des pays du Sud, notamment le Nigeria et le Bangladesh. Une telle évolution,
en l'occurrence, ne vient pas seulement de l'engagement des armées occidentales sur
d'autres fronts, afghan, irakien ou libyen. D'après Alex Bellamy, Paul Williams et
Marc-Antoine Pérouse de Montclos, elle témoigne aussi et surtout de la réticence
des états-majors et des opinions publiques des pays développés à perdre des hommes
dans des conflits « lointains» et « compliqués» après l'expérience traumatisante des
opérations de paix en Somalie en 1993 et au Rwanda en 1994. Plutôt que d'envoyer
des troupes au Darfour en 2005, explique Touko Piiparinen, les États membres de
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

l'OTAN ont ainsi préféré financer et organiser le transport aérien des casques blancs
de l'Union africaine, une première dans l'histoire de ces deux institutions.
Le problème est que les troupes locales sont moins bien formées au maintien de
la paix et sont souvent déjà impliquées dans de sanglants processus de répression à
l'intérieur de leur propre pays. De plus, la délégation des opérations militaires à des
pays en développement revient parfois à consolider l'emprise de régimes tyranniques.
Dans les années 1990 et 2000, par exemple, l'envoi pour le compte des États-Unis
de troupes nigérianes au Liberia puis ougandaises en Somalie a permis à la dictature
du général Sani Abacha, au Nigeria, d'éviter des sanctions économiques et au gou-
vernement de Yoweri Museveni, en Ouganda, de légitimer sa dérive autoritaire. Si
les militaires occidentaux vantent régulièrement les mérites de leurs homologues afri-
cains engagés dans des opérations de paix, c'est sans doute par esprit de corps ou pour
se défausser de leurs propres responsabilités et justifier leurs programmes de forma-
tion. De façon assez surprenante, des stratèges américains estiment ainsi que l'armée
nigériane a été efficace pour stabiliser la Sierra Leone et mettre un terme à la guerre
civile au Liberia? Leur erreur de transcription de l'ECOMOG, devenu Economie
Community of West African States Military Observer Group, au lieu de Monitoring
Group, est d'ailleurs significative. Sur place, les Libériens avaient en fait surnommé
la force d'intervention panafricaine: Every Car or Moving Object Gone, en référence
à la propension des casques blancs nigérians à rafler, piller et voler « tout ce qui bou-
geait », notamment les voitures au passage des points de contrôle de l'armée. Nina 191
Wilén et Luca Renda s'accordent quant à eux pour constater que, loin de calmer
le jeu, les troupes de l'ECOMOG ont plutôt exacerbé et prolongé les hostilités, en
l'occurrence de 1990 à 1997.
À défaut de pouvoir compter sur des supplétifs africains, latino-américains ou asia-
tiques, les puissances occidentales privilégient alors les bombardements aériens quand
elles doivent engager leurs propres soldats sur des terrains de crises. Au Kosovo en
1999, par exemple, les bombardiers de l'OTAN, pour éviter d'être abattus par les
forces serbes, ont décidé de voler si haut que, faute de pouvoir viser précisément leur
cible, ils ont provoqué des dégâts collatéraux dans la population; pareille situation
s'est reproduite à maintes reprises en Mghanistan depuis 2001 et en Libye en 20 Il.
Bien entendu, le procédé paraît contradictoire quand l'objectif est officiellement de
sauver la vie de civils. Destinées à protéger les pilotes en passant au-dessus de la portée
des armes de défense anti-aérienne, les campagnes de bombardement en hauteur, en
particulier, risquent davantage de manquer leurs objectifs militaires et de toucher
la population environnante. Au contraire, souligne Jean-Baptiste Jeangène Vilmer,
l'engagement de troupes au sol permettrait de mieux distinguer les combattants des
civils, limitant les dégâts collatéraux des interventions « militaro-humanitaires n.

(7) Kinnan, Christopher et al. [2011 J, Failed State 2030: Nigeria - A case study, Maxwell Air War
College (Alabama), Center for Strategy and Technology, p.55.
 r LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE
.. ~,

Les états-majors arguent certes que le perfectionnement des instruments de visée est
censé améliorer la précision des bombardements 8. Mais on peut s'interroger sur la
nature des technologies employées lorsqu'on sait qu'en Yougoslavie en 1999, l'OTAN
a utilisé des bombes à sous-munitions, catégorie d'armes proche des mines antiper-
sonnel et particulièrement meutrières pour la population civile. Quand bien même
les troupes de la paix parviennent à atteindre leurs cibles militaires, la destruction
d'infrastructures a de toute façon un impact sur les civils9 . Une centrale électrique,
par exemple, alimente aussi bien des arsenaux ou des casernes que des hôpitaux ou des
stations d'épuration d'eau indispensables à la survie des habitants. Interventionniste
et conseiller à la défense du gouvernement de Tony Blair au moment de l'affaire du
Kosovo en 1999, David Fisher soutient que les bombardiers de l'OTAN ont cherché
à épargner les civils et que l'élargissement de leurs cibles à des objectifs non mili-
taires visait en fait à abréger la poursuite des opérations, et donc les souffrances de
la population. In fine, il admet cependant que le but poursuivi était bien de toucher
l'ensemble des Serbes afin de les démoraliser et de les convaincre du coût excessif de
leur résistance aux injonctions de la communauté internationale.
D'une manière générale, la rhétorique militaire sur des opérations « propres », avec
« zéro mort », ne fait guère illusion. Robert Pape soutient qu'en réalité les bombar-
dements aériens ne sont pas l'élément décisif pour gagner une guerre. Lorsqu'ils
visaient des civils, ils ont au contraire créé un climat de terreur et ressoudé la popu-
192
lation contre l'ennemi, au lieu de la démoraliser et de l'inciter à renverser son gou-
vernement pour demander la fin des combats lO • Autrement dit, les bombardements
aériens sont parfois susceptibles de décupler la résistance des troupes et, partant, de
relancer le conflit. À!' occasion, ils conduisent aussi les autorités à utiliser des bou-
cliers humains pour protéger les cibles des avions, comme au Kosovo en 1999. À
l'époque, rappelle Noam Chomsky, les Occidentaux assumaient d'ailleurs ce risque.
Peu après le début du bombardement des forces serbes en 1999, le général améri-
cain à la tête de l'OTAN annonçait ainsi que l'intensification de la répression contre
les Kosovars était « entièrement prévisible »! De fait, les opérations aériennes des
Alliés, conjuguées à la politique de nettoyage ethnique de Belgrade en vue d'isoler
les rebelles de l'Armée de libération du Kosovo, allaient provoquer un exode comme
on n'en avait plus vu en Europe depuis la Seconde Guerre mondiale...

(8) Lors de la première crise du Golfe, par exemple, les Américains ont fait beaucoup moins
de morts qu'au Viêt Nam en 1972, où ils avaient déversé quatre fois plus de bombes en tonnage.
D'après les estimations, 3 000 civils ont été tués en Irak en 1991 ; à peine 500 en Serbie et au
Kosovo en 1999. Cf. Thomas, Ward [2001], The ethies of destruction: norms and force in interna-
tional relations, Ithaca, Comell University Press, p. 158-162.
(9) Shue, Henry [2003], "Bombing to rescue? NATO's bombing of Serbia", in Chatteriee, Deen et
Scheid, Don (eds.), Ethies and foreign intervention, New York, Cambridge University Press, p. 97-117.
(10) Ainsi, le Japon ne se serait pas rendu à cause des bombardements atomiques de Hiroshima et
Nagasaki, mais à cause de l'entrée en guerre tardive de l'URSS en 1945. Cf. Pape, Robert [1996],
Bombing to win: air power and eoereion in war, Ithaca (NY), ComeIl University Press.
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

De tels problèmes sont évidemment très perturbants pour les humanitaires soucieux
d'épargner les vies des civils plus que des militaires. La controverse a rejailli sous une
autre forme à propos du Soudan en 2006, lorsqu'il a été question d'instaurer une
zone d'exclusion aérienne au-dessus du Darfour. Les humanitaires s'y sont en l'oc-
currence opposés en arguant de l'inutilité d'une telle opération. En effet, explique
Julie Flint, l'essentiel des massacres était commis au sol par les milices Janjawid; en
comparaison, les bombardements de l'armée soudanaise faisaient peu de morts et
avaient beaucoup diminué d'intensité. De plus, l'immensité de la zone rendait l'opé-
ration quasiment impraticable, obligeant à installer sur la frontière tchadienne des
bases susceptibles d'attiser les tensions entre les deux pays et de renforcer la dictature
d'Idriss Deby au pouvoir à N'Djamena. Enfin, l'instauration d'une zone d'exclusion
aérienne risquait de provoquer des bavures et des confusions dangereuses entre les
vols humanitaires et militaires, voire l'expulsion des agences d'aide par Khartoum.

• De l'air à la terre
À dire vrai, il n'est pas évident non plus que les opérations de paix menées à terre
soient beaucoup plus efficaces pour protéger les civils. Dans des contextes où les
combattants ne se distinguent guère du reste de la population, toute intervention
militaire est en réalité condamnée à des bavures, qu'il s'agisse de troupes déployées
dans un cadre multilatéral, à l'instar de l'armée américaine à Mogadiscio en octobre 193
1993, ou unilatéral, à l'instar des soldats israéliens responsables d'un massacre de
réfugiés palestiniens dans un camp de Jénine en avril 2002. Le risque de dégâts col-
latéraux s'avère particulièrement important dans les guerres civiles les plus meur-
trières où, précisément, les opérations de paix visent à empêcher des massacres et sont
décidées sans le consentement de toutes les parties au conflit, obligeant les casques
bleus à adopter une posture offensive sur le terrain. De ce point de vue, il convient
de savoir si les dérapages des militaires engagés dans des opérations de paix peuvent
être limités ou non. Il arrive que, par mégarde, des balles perdues tuent des civils au
cours d'un combat. Un pareil cas de figure se distingue évidemment des meurtres
délibérés, d'une part, et des dégâts collatéraux qui sont prévisibles mais pas inten-
tionnels, d'autre part.
D'une manière générale, on ne sait pas vraiment si les interventions militaires à
l'étranger risquent davantage de provoquer des bains de sang lorsqu'il s'agit, pour
le pays qui envoie des troupes, de défendre ses intérêts vitaux ou de participer de
façon plus distante à une opération de paix sous l'égide de la communauté interna-
tionale. À partir de 1954, l'armée française a certainement été plus brutale en Algérie
qu'au Rwanda en 1994 ou en Côte d'Ivoire à partir de 2002. Pourtant, on a éga-
lement assisté à des bavures de militaires français à Abidjan en 2004 et américains
à Mogadiscio en 1993. En outre, il se peut que des interventions dans des conflits
lointains et oubliés favorisent un certain relâchement de la discipline et des règles
d'engagement, ou, à tout le moins, un souci excessif de protéger la force, quitte à
 rb' LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

moins épargner les civils. Le consentement de la population des États impliqués est
primordial à cet égard, car il conditionne en grande partie la réussite d'une opéra-
tion de paix, à l'instar de celle menée par les troupes australiennes qui, fortes du
soutien de leur opinion publique, ont pu engager des moyens importants au Timor
oriental en 1999 11 •
Dans tous les cas, il importe de distinguer les problèmes qui relèvent directement du
comportement des soldats de la paix ou, indirectement, de leurs implications poli-
tiques sur la dynamique du conflit. En effet, les humanitaires se plaignent surtout des
conséquences d'opérations qui se révèlent parfois inefficaces, voire contre-produc-
tives, pour protéger les civils 12 • Statistiquement, on sait ainsi que plus il y a d'inter-
venants, plus le conflit a de chances d'être meurtrier. En moyenne, soutient Patrick
Regan, les interventions extérieures ont seulement une chance sur cinq d'aboutir à
un arrêt des combats, même si l'appui à des forces gouvernementales semble plus
efficace qu'un soutien à des groupes rebelles. Autrement dit, les soldats de la paix
courent toujours le risque de rajouter une strate de violence et d'être un belligérant
de plus sur des scènes insurrectionnelles déjà très fragmentées. Aussi les interventions
militaires sous mandat de la communauté internationale peuvent-elles aggraver la
situation: soit en relançant le conflit, comme ce fut le cas en Somalie en 1993 ou
en Angola en 1994, soit en laissant croire à tort qu'elles protègent les populations
civiles, avant de les abandonner à leur triste sort, comme à Srebenica en Bosnie en
194
1995 ou à Kigali au Rwanda en 1994 13 •
Les opérations de paix présentent plusieurs sortes de problèmes. Dans bien des cas,
d'abord, elles s'interposent entre les belligérants et gèlent la situation sans résoudre
les différends à l'origine du conflit, quitte à retarder d'autant la construction d'une
solution politique pour sortir de la crise. À l'extrême, la perspective d'une interven-
tion internationale peut même encourager une rébellion à entamer ou poursuivre
le combat, comme dans le Sud chiite de l'Irak en 1991, en Bosnie en 1992 ou au
Kosovo en 1999. Du moment que les insurgés parviennent à se présenter en victimes
et non en agresseurs, les massacres de civils favorisent alors leur cause en accroissant
la probabilité d'un envoi de troupes étrangères. Ils sont gagnants dans tous les cas :
soit que l'État concerné cède aux pressions internationales et renonce à écraser les
rebelles, soit que la répression entraîne une opération armée des Nations Unies ou
des puissances régionales. En Bosnie, argue par exemple Xavier Bougarel, les appels
à une action militaire des Européens contre les Serbes ont exacerbé les tensions et
encouragé les nationalistes croates et musulmans à exposer délibérément leur popu-
lation pour provoquer un soutien de l'Occident. Dans un tel contexte, soulignent

(11) Wheeler, Nicholas et Dunne, Timothy [oct. 2001], "EaslTimor and the new humanitarian inter-
ventionism", International Affairs, vol. 77, n° 4, p. 805-827.
(12) Brownlie, lan [19731, ''Thoughts on kind-hearted gunmen", in Lillich, Richard (ed.), Humanitarian
intervention and the United Nations, Charlottesville (Va.), University Press of Virginia, p. 146.
(13) Pieterse, Jan Nederveen Oanv. 1997], "Sociology of humanitarian intervention: Bosnia, Rwanda
and Somalia compared", International Political Science Review, vol. 18, n° 1, p. 71-93.
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

Oliver Ramsbotham et Tom Woodhouse, les forces bosniaques auraient intentionnel-

lement laissé les habitants de Gorazde sans défense afin d'obliger les casques bleus à
réagir à leur massacre en 1994. Au Kosovo, ajoute Alan Kuperman, la menace d'une
intervention américaine a empêché Belgrade d'écraser dans l'œuf une rébellion au
prix de quelques morts, incitant les Albanais à prendre le risque d'une guerre civile
qui, au total, a produit une dizaine de milliers de victimes et abouti à un complet
nettoyage ethnique de la région. Les guerres de l'ex-Yougoslavie ne sont évidemment
pas le seul cas d'espèce. En Afrique, la perspective d'un engagement fort de la com-
munauté internationale a également pu attiser les revendications des combattants.
Au Darfour, les rebelles ont lancé des attaques suicidaires et misé sur une escalade
du conflit pour inciter les Nations Unies et l'Union africaine à envoyer des troupes
chargées de mettre fin à des massacres qui, selon eux, s'apparentaient à un géno-
cide 14 . À en croire Axel de Waal, l'espoir d'une intervention militaire de la commu-
nauté internationale les a ainsi dissuadés de trouver des compromis pour négocier
un accord de paix avec la junte soudanaise.
Cette théorie dite de l'aléa moral (moral hazard), comme on l'appelle, s'inspire des
analyses économiques qui observent des prises de risques croissantes et délibérées
de la part des individus ayant souscrit à une assurance. Selon Alan Kuperman, elle
stipule que les insurgés sont davantage prêts à se mettre en danger pour une ou plu-
sieurs des raisons suivantes: ils ne croient pas à la possibilité de représailles de la
part du gouvernement, estiment qu'ils seront de toute façon réprimés, envisagent 195
une victoire coûteuse en hommes, espèrent une intervention de la communauté
internationale, ou bien échappent à toute rationalité militaire. Le problème est qu'il
est difficile de spéculer sur les motivations des groupes rebelles et les conséquences
que leurs attentes peuvent avoir sur la décision ou le refus de monter une opération
de paix. Alex Bellamy, par exemple, critique les conclusions de cette théorie, parce
qu'elles reposent sur un échantillon de cas d'études trop réduit et donc peu repré-
sentatif. De plus, argue-t-il, les liens de causalité sont extrêmement discutables.
Depuis la fin de la guerre froide, on a plutôt observé une diminution du nombre
de rébellions armées, à mesure que se multipliaient les opérations de paix. Dans le
même temps, les violences à caractère génocidaire ont eu tendance à durer moins
longtemps qu'autrefois. Enfin, on a constaté que les rébellions armées dégénéraient
moins souvent en guerres civiles généralisées.

(14) Kuperman, Alan [déc. 2009], "Darlur: strategie vietimhood strikes again?", Genocide Studies
and Prevention, vol. 4, n' 3, p. 281-303; Belloni, Roberto [déc. 2006], ''The tragedy of Darlur and
the Iimits of the 'responsibilily to proteet"', Ethnopolitics, vol. 5, n' 4, p. 327-346.
 r",'LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

• Le débat sur les indicateurs de réussite

ou d'échec
Alimenté par les critiques des humanitaires, tout le débat tourne finalement autour
des indicateurs et des méthodologies susceptibles d'évaluer la réussite ou l'échec
d'une intervention militaire de la communauté internationale en vue de sauver
des vies. Virginia Fortna préconise par exemple d'étudier le résultat des opérations
de paix par rapport aux pays en guerre où les Nations Unies n'ont pas envoyé de
troupes. Le problème est qu'il est difficile de trouver des situations comparables,
toutes choses égales par ailleurs. En général, les analystes préfèrent donc étudier les
différents terrains d'intervention de la communauté internationale. Dans tous les
cas, ils s'accordent à reconnaître la difficulté à établir des relations de cause à effet
pour évaluer l'impact des opérations de paix. La fin des combats peut tout simple-
ment résulter de l'épuisement des belligérants, sans intervention de la communauté
internationale. De plus, il est fort possible que, pour des raisons de faisabilité, les
Nations Unies se contentent d'envoyer des casques bleus sur les terrains les plus favo-
rables, et non sur les théâtres d'opérations les plus difficiles, là où leur contribution
serait absolument nécessaire pour mettre un terme à des conflits et des massacres.
Ainsi, l'ONU prétend officiellement n'intervenir qu'à la demande des belligérants,
lorsque se dégage une véritable volonté politique en vue de cesser le feu. Au vu de
la pluralité des causes de la guerre, il convient à cet égard de prendre ses distances
196 avec les auteurs qui, comme Andrew Mack et Paul Collier, font un peu trop vite le
lien entre la multiplication des opérations de paix et la baisse du nombre de conflits
armés recensés dans le monde.
Pour les humanitaires, il serait surtout intéressant de savoir si l'envoi de troupes étran-
gères permet effectivement de réduire les taux de mortalité dans des pays en crise.
Quoi qu'il en soit des infractions au droit international, l'intervention américaine
en Irak fournit un contre-exemple connu puisque, loin de calmer la situation, elle a
provoqué un plus grand nombre de morts en 2003 et 2004 que du temps de la dic-
tature de Saddam Hussein au cours des deux années précédentes. Dans ce domaine,
l'absence de statistiques complique cependant les tentatives de bilan des opérations
de paix de l'ONU, en particulier dans des pays comme la Somalie ou le Congo-
Kinshasa, qui ne disposent pas d'états-civils et de recensements fiables. Certains
auteurs adoptent ainsi une approche holistique pour apprécier la façon dont une
intervention militaire de la communauté internationale contribue à stabiliser des
États en crise. Jaïr Van der Lijn, qui dresse un bilan positif de l'action des Nations
Unies, analyse par exemple les opérations de paix en fonction de leur impact sur la
fin des combats, les tensions communautaires, les déplacements de population, la
réduction du chômage, la croissance économique, le renforcement des institutions
étatiques, le partage du pouvoir, la bonne gouvernance, la légitimation des autorités
politiques et leur réinsertion sur la scène internationale. Mais d'autres chercheurs
ont une approche plus restreinte de la question.
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

Taylor Seybolt estime ainsi que les interventions « militaro-humanitaires » de la

communauté internationale ont d'abord pour but de soulager les souffrances de la
population, et non de réformer des systèmes politiques en vue d'établir une paix
durable. Aussi considère-t-il que le critère essentiel de la réussite d'une opération
de paix est bien le nombre de vies sauvées, qui lui paraît plus facile à mesurer et à
quantifier qu'un processus de démocratisation. Le problème reste que les échan-
tillons et les chiffres retenus sont contestables. Sur 17 opérations de paix étudiées
par Taylor Seybolt, 9 auraient réussi à sauver plus de vies qu'elles ne conduisaient
à en perdre du fait du déploiement de troupes étrangères. Mais les interventions
« militaro-humanitaires » de l'ONU ont été décomptées en fonction de leurs inti-
tulés et non des terrains d'intervention. Plusieurs opérations de paix ont donc été
énumérées sur des laps de temps très courts qui suivaient la nomenclature des réso-
lutions du Conseil de sécurité des Nations Unies, sans permettre d'en apprécier
l'impact global sur des pays comme la Somalie. De plus, Taylor Seybolt n'a pas pro-
duit les bases de données qui lui ont permis de faire ses calculs; il s'est contenté de
citer les sources secondaires d'où il tirait des chiffres livrés en vrac. Autre difficulté,
le nombre de vies sauvées n'a pas été mis en relation avec le nombre, généralement
bien supérieur, de vies qui n'avaient pas pu être sauvées. Enfin, on peut s'étonner
qu'avec de tels critères, Taylor Seybolt ait pu considérer comme réussie l'opération
Restore Hope des Américains en Somalie en 1993, alors que l'opération Turquoise
des Français au Rwanda en 1994 aurait donné des résultats plus mitigés. Dans les
deux cas, la « cavalerie» est en fait arrivée trop tard, après que le génocide rwandais 197
et la famine de Baidoa eurent déjà emporté le plus gros des victimes. À en juger par
le nombre de vies qui n'ont pu être sauvées, ces deux opérations auraient plutôt dû
être rangées dans la catégorie des échecs ...
Au final, il faut bien admettre qu'il est impossible de mesurer précisément l'im-
pact des interventions « militaro-humanitaires » de la communauté internationale
pour réduire les taux de mortalité dans des pays en crise. Au mieux, on peut seule-
ment identifier les paramètres qui, suivant les contextes, conduisent au succès ou, au
contraire, à l'échec des opérations de paix : le consentement des belligérants; le carac-
tère multilatéral, le moment et la durée de l'intervention; l'adéquation du mandat et
les moyens logistiques mis à la disposition des troupes. Tout ceci contribue évidem-
ment à faciliter ou à entraver le déploiement efficace des contingents venus s'inter-
poser dans un conflit pour protéger des civils et mettre fin à des combats.
Les questions d'intendance, pour commencer, ne sont absolument pas négligeables.
À en croire l'économiste Paul Collier, plus la communauté internationale investit
d'argent dans les opérations de paix, plus celles-ci ont une chance de durer, d'être
efficaces et de réduire les risques de reprise des conflits armés. Sur le terrain, les pro-
blèmes de sous-effectifs, de formation ou d'équipements ont indéniablement des
répercussions sur le bon fonctionnement des troupes onusiennes, qui sont pénali-
sées par des moyens obsolètes ou inadaptés. Sur un territoire difficile d'accès et grand
comme cinq fois la France, par exemple, la MONUC ne disposait pas de dispo-
sitif de renseignement par satellite et n'avait que 15 600 hommes déployés en mars
 r,l'LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

2005. Le district de l'Ituri, notamment, était couvert par 4000 casques bleus, contre
16 500 en Sierra Leone, un pays de taille équivalente, et jusqu'à 36000 soldats de
l'OTAN au Kosovo, province dont la surface avoisinait celle du Grand Kinshasa.
Dans de tels contextes, il y a peu de chances que les militaires sous mandat de l'ONU
puissent répondre aux attentes des humanitaires et protéger effectivement la popu-
lation. Parfois, leur présence dissuade les belligérants d'attaquer les civils. Mais on
l'a vu: elle peut aussi prolonger les conflits en gelant les lignes de front et en empê-
chant la victoire du plus fort. De plus, elle peut attiser les hostilités en incitant les
combattants à instrumentaliser les casques bleus. Ainsi, au Burundi, ni la MIAB ni
l'ONUB ne sont parvenus à sécuriser la province de Bujumbura Rural, où sévissait
la dernière faction rebelle n'ayant pas déposé les armes. Pire encore, on suspecte les
auteurs du massacre des réfugiés Banyamulenge de Gatumba, en août 2004, d'avoir
surtout cherché à décrédibiliser l'ONUB, dont les blindés stationnés à proximité
sont arrivés plusieurs heures après les événements. Dans le même ordre d'idées, les
humanitaires pensent que certaines des attaques dont ils ont été victimes de la part
des miliciens en Ituri servaient à tester la détermination de la MONUe. Pour sa
part, la principale faction en lice, l'UPe, aurait peu réagi aux attaques menées par
des Lendu en décembre 2004 afin d'accréditer la thèse d'un génocide contre les
Hema et mieux dénoncer l'inefficacité de la MONUe.
À cet égard, le consentement des belligérants constitue évidemment une clé essen-
198 tielle de la légitimité et, partant, de l'acceptation et de la réussite d'une interven-
tion militaire de la communauté internationale. Il est plus facile de déployer des
troupes dans des territoires tenus par des forces qui approuvent l'opération de paix,
à l'instar des Kurdes dans le Nord de l'Irak contre le régime de Saddarn Hussein en
1991, ou des guérilleros du Fretilin au Timor oriental contre l'armée indonésienne
en 1999. En revanche, il est beaucoup plus difficile de protéger une population prise
en otage par ses propres milices, comme dans le Sud de la Somalie en 1992, où civils
et combattants étaient complètement mélangés. À meilleure preuve, la guerre fra-
tricide qui a opposé les factions kurdes du Nord de l'Irak à partir de 1994, puis les
héritiers du Fretilin au Timor oriental à partir de 2006, a singulièrement compliqué
la tâche des soldats de la paix.
Le moment et la durée de l'intervention sont également importants. D'après les
études statistiques de Patrick Regan, les opérations de paix engagées pendant la phase
la plus intense d'une guerre civile ont, en moyenne, 70 % de chances de réussir à
faire cesser les hostilités. Mais Ira William Zartman et Marc-Antoine Pérouse de
Montclos affirment le contraire, tablant plutôt sur l'épuisement des belligérants. À
en croire Michael Doyle, Stephen Stedman et al., les interventions militaires et les
efforts de médiation de la communauté internationale ont en fait plus de chances de
réussir lorsqu'un traité de paix a été formellement signé, que le conflit a duré long-
temps, qu'il ne s'agit pas d'une guerre de sécession ou de « survie ethnique », que
les déplacements forcés de population ont été limités, que les violations des droits
de l'homme n'ont pas été massives et que l'absence de ressources naturelles prive les
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

parties en lice des devises nécessaires à leurs achats d'armes. En revanche, les opé-
rations de paix se heurtent à des obstacles plus difficiles à surmonter quand les bel-
ligérants sont nombreux, que leurs troupes sont importantes, qu'ils n'ont pas tous
signé un traité de paix, qu'ils veulent instrumentaliser la présence onusienne, qu'ils
ont l'appui d'États voisins, qu'ils bénéficient de ressources naturelles pour financer
leur lutte armée et que l'engagement de la communauté internationale est déficient
ou insuffisamment affirmé.
Ainsi, il convient parfois d'envisager des interventions qui durent. Sur le plan mili-
taire, on estime généralement que les engagements les plus courts sont les meilleurs
- à l'instar des blagues. Le problème, soulignent Tony Coady et Richard Falk, est
qu'on ne connaît pas à l'avance le temps nécessaire à la réussite d'une opération
armée à des fins humanitaires. Un retrait prématuré peut compromettre le retour à
la paix et revient trop souvent à abandonner les populations à leur triste sort. Pour
justifier une présence prolongée et ses éventuels dégâts collatéraux, les états-majors
des casques bleus tendent d'ailleurs à revendiquer une fonction de dissuasion en
vue d'empêcher la reprise des conflits. Mais on peut aussi défendre le point de vue
inverse. Pariant sur la brièveté de ce qu'il appelle des « interventions contre l'inhu-
manité », Pierre Hassner souligne notamment le danger que constitue l'élargisse-
ment des missions de paix vers des tentatives de reconstruction des États, d'appui
à la démocratie et de lutte contre le terrorisme. De fait, les prolongations de partie
sont toujours susceptibles d'être vécues comme des occupations, voire des tentatives 199
de recolonisation, excitant les ressentiments nationalistes, xénophobes et religieux
contre l'impérialisme occidental. De plus, le rôle dissuasif des troupes d'une tierce
partie est discutable. À en croire certains observateurs, la permanence de la présence
militaire de la France en Mrique noire aurait par exemple permis au pré carré fran-
cophone d'être moins ravagé par les conflits armés que son pendant anglophone,
tout au moins jusqu'à ce que Paris commence à réduire la portée de ses accords de
défense et à se désengager de pays comme la Côte d'Ivoire à la fin des années 1990.
Pourtant, l'existence d'une grande base de l'armée française à Djibouti n'y a nulle-
ment évité une guerre civile de 1990 à 1994. Au Tchad ou au Centrafrique, encore,
on serait bien en peine de savoir si l'envoi de soldats français a calmé ou attisé les
conflits en cours: sans doute un peu des deux! Dans tous les cas, leur enracinement
n'a pas mis fin aux affrontements qui ont continué de déchirer ces pays tout au long
des années 1970 et 1980.
D'une manière générale, on voit mal comment demander aux États engagés dans
une intervention « militaro-humanitaire » d'agir rapidement tout en pérennisant
leur présence afin de soutenir des efforts de reconstruction à plus long terme. Quoi
qu'il en soit des temporalités, le caractère multilatéral d'une opération de paix offre
en revanche des garanties pour en faire accepter le principe par les belligérants. À
défaut d'obtenir des consensus parfaits, l'acquiescement de la communauté inter-
nationale serait ainsi un élément déterminant de la légitimité et, partant, du succès
d'une intervention destinée à s'interposer entre les combattants. Si l'on en croit les
travaux de James Dobbins et al, par exemple, les opérations de paix menées par les
 r. t'
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Nations Unies seraient plus efficaces que celles des États-Unis: deux tiers d'entre
elles auraient réussi, contre la moitié du côté américain. Historiquement, les dif-
ficultés et les spécificités des terrains d'intervention des Américains ne suffisaient
pas à expliquer un tel différentiel. La comparaison, qui portait sur 16 cas d'étude
au total, était bien aussi marquante sur le plan financier. En 2005, les États-Unis
dépensaient en un mois en Irak l'équivalent de l'ensemble du coût annuel des opé-
rations de paix menées par les Nations Unies dans le monde, en l'occurrence dans
17 pays. Les moindres performances des Américains tenaient aussi au rythme trop
rapide des réformes administratives et des changements politiques qu'ils voulaient
imposer dans les régions dont ils avaient renversé le gouvernement. Les responsables
onusiens, eux, prenaient davantage le temps de développer la capitalisation d'expé-
rience des élites appelées à reconstruire des pays en crise.
Des auteurs comme Michael Walzer et Jean-Baptiste Jeangène Vilmer pensent cepen-
dant que les organisations régionales seraient parfois plus efficaces pour monter des opé-
rations de paix. Selon eux, les pays voisins sont plus réactifs lorsqu'il s'agit de contenir
une crise humanitaire susceptible de les déstabiliser. En outre, ils connaissent mieux
le terrain et les enjeux locaux. Enfin, leurs organisations régionales sont plus petites
et échappent donc en partie à la lourdeur administrative de l'ONU, bien qu'elles
connaissent aussi des luttes de pouvoir, des conflits internes et des dysfonctionne-
ments opérationnels. En tant que telle, la légalité « multilatérale » d'une opération
200 de paix ne dit de toute façon rien de sa légitimité et de son efficacité. Lapprobation
du Conseil de sécurité des Nations Unies reste en effet soumise arbitrairement au
droit de veto des grandes puissances, comme le rappellent Daniele Archibugi, Allen
Buchanan, Robert Keohane et Brian Lepard. Entrent donc en ligne de compte des
considérations politiques qui sont parfois complètement déconnectées des questions
de faisabilité et d'évaluation des chances de réussite. James Pattison compare ainsi
l'inefficacité des engagements « militaro-humanitaires » de la France au Rwanda en
1994 ou des États-Unis en Somalie en 1993, qui avaient l'approbation des Nations
Unies, avec la relative efficacité des interventions menées au Kurdistan irakien en
1991 ou au Kosovo en 1999, dont la légalité était pourtant plus douteuse au regard
du droit international. D'après cet auteur, le consentement des populations concer-
nées est finalement beaucoup plus important, même s'il ne constitue ni un préalable
indispensable ni une condition sine qua non pour mettre en œuvre une opération de
paix. Quant aux interventions approuvées par les Nations Unies, Mats Berdal rap-
pelle qu'elles dépendent également de la personnalité de leurs dirigeants et de l'unité
politique des membres du Conseil de sécurité.
On en revient ainsi à la question essentielle de l'étendue et de l'adéquation de man-
dats dont les modalités déterminent tout à la fois la légitimité, la durée, la robustesse
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

et la capacité d'action politique des militaires déployés au nom de l'humanité l5 . Le

chapitre VII de la Charte des Nations Unies est primordial à cet égard, puisqu'il
autorise les casques bleus à faire usage de la force pour protéger les civils. Depuis la
fin de la guerre froide, soutient Virginia Fortna, les opérations de paix de la com-
munauté internationale sont devenues plus efficaces à mesure qu'elles gagnaient en
robustesse. Mais l'autorisation de tuer ne suffit évidemment pas à garantir le succès
d'une intervention « militaro-humanitaire », bien au contraire. On l'a vu: d'autres
éléments jouent un rôle, sans oublier le facteur « chance ». Aussi convient-il de rap-
peler que des mandats étriqués, mal conçus ou trop vagues peuvent condamner les
opérations de paix à l'échec. Lopération Restore Hope constitue un cas d'école de
ce point de vue, car elle récapitule à sa manière tous les problèmes qui peuvent se
poser. Son mandat, en premier lieu, s'est révélé inadapté pour calmer le jeu et réta-
blir un minimum d'ordre en vue de faciliter les distributions de vivres dans le Sud
de la Somalie. Interviewés une fois de retour au pays, les soldats américains allaient
d'eux-mêmes reconnaître que leur mission relevait plus d'un travail de police que
d'une action militaire l6 . Mais l'opération Restore Hope n'a pas seulement échoué à
rétablir la paix. Elle a également intensifié les combats. Pis encore, les « soldats de la
paix» ont violé le droit humanitaire; des hommes du contingent canadien ont par
exemple été poursuivis en justice pour leurs exactions et leur comportement raciste l7 .•.

201

• Des objections d'ordre philosophique

Les échecs les plus retentissants de la communauté internationale ont évidem-
ment renforcé la position des analystes qui, par principe, s'opposent à l'usage de la
contrainte et des armes pour sauver des vies. C'est que les réticences des secouristes
civils ne tiennent pas seulement à des problèmes pratiques ou stratégiques, mais
aussi à des préventions idéologiques qui tablent sur une incompatibilité fondamen-
tale entre humanitaires et militaires. Pour les plus radicaux, expliquent Atack Iain et
Dino Kritsiotis, les opérations de paix ne peuvent en aucun cas prétendre aider les
victimes de conflits armés. La notion d'intervention « militaro-humanitaire » serait

(15) Pour une analyse qui, précisément, insiste sur la qualité des mandats des opérations de
paix onusiennes dans les guerres civiles, voir Wesley, Michael [1997], Casualties of the new world
order: the causes of failure of UN missions to civil wars, New York, St. Martin's Press.
(16) Segal, David [1996], ''The social construction of peacekeeping by US soldiers", The Tocqueville
Review, vol. 17, n° 1, p. 16.
(17) Razack, Sherene [2004], Oark threats and white knights: the Soma/ia Affair, peacekeeping,
and the new imperia/ism, Toronto, University of Toronto Press.
 r
-,
~S HUMANITAIRES DANS LA GUERRE
~!'

un oxymoron puisque l'emploi de la force peut précisément conduire à de nom-

breuses pertes en vies humaines 18 •
Largument des opposants aux opérations de paix est également d'ordre juridique.
En effet, les Nations Unies ne constituent pas un État et ne sont donc pas signataires
des Conventions de Genève. Aussi les casques bleus ne sont-ils pas tenus, statutaire-
ment, de respecter le droit international humanitaire qu'ils sont censés faire appli-
quer (voir encadré ci-contre). Le Conseil de sécurité de l'ONU, pourtant, ne se gêne
pas pour déplorer les manquements des États aux Conventions de Genève, quand il
ne s'agit pas de forcer manu militari des gouvernements à en respecter les principes
de base 19 • COrganisation n'en est pas là à un paradoxe près. Une Convention datée
du 9 décembre 1994 demande ainsi l'application du droit international humani-
taire pour le personnel onusien capturé ou détenu en zone de guerre, mais pas pour
les prisonniers entre les mains des casques bleus 20 .
Au-delà des problèmes juridiques et idéologiques qu'elles posent, enfin, les opéra-
tions de paix sont surtout critiquées par les secouristes parce qu'elles seraient toujours
déterminées par des motifs politiques ayant peu à voir avec une aide désintéressée
à des populations en détresse. Concrètement, le « droit d'ingérence humanitaire »
serait donc impraticable, soit parce qu'il est foncièrement subjectif, conditionné par
la loi du plus fort, soit parce qu'il est inutile car impossible à mettre en œuvre sur une
base consensuelle, avec l'accord de tous les États. Discrétionnaire, il se prête à tous
202 les abus. Pire, il peut s'avérer contreproductif en déstabilisant le système de sécurité
collective qui a été mis en place en 1945 et qui repose sur un principe de non-inter-
férence dans les affaires intérieures d'un État21 . Après tout, les « bonnes raisons» de
faire la guerre à des dictatures sanguinaires n'ont pas manqué, qu'il s'agisse pour la
France de renverser le régime de Mouammar Kadhafi en Libye en 2011, pour les
États-Unis d'aller écraser Saddam Hussein en Irak en 2003, pour la Tanzanie d'envahir
l'Ouganda d'Idi Amin Dada en 1979, pour l'Inde de voler au secours du Bengladesh
lors de la sécession de la partie orientale du Pakistan en 1971, etc.

(18) Pour une thèse inverse, selon laquelle une opération de paix ne serait pas un oxymoron parce
que j'aide humanitaire est intrinsèquement liée à la violence militaire et politique, voir Edkins, Jenny
[Janv. 2000], "Sovereign power, zones of indistinction, and the camp", Alternatives: Global, Local,
Political, vol. 25, n° 1, p. 18.
(19) Nolte, Georg [2008], "The different functions of the Security Council with respect to humani-
tarian law", in Lowe, Vaughan, Roberts, Adam, Welsh, Jennifer et al. (eds.), The United Nations
Security Council and war: the evolution of thought and practice since 1945, New York, Oxford
University Press, p. 519-534.
(20) Emanuelli, Claude [1995], Les actions militaires de l'ONU et le droit international humani-
taire, Montréal, Wilson et Lafleur.
(21) Chandler, David [2002], From Kosovo ta Kabu/: human rights and international intervention,
Londres, Pluto Press, p. 157-191; Bull, Hedley (ed.) [1984], Intervention in world politics, Oxford,
Clarendon Press. Pour une thèse inverse, qui soutient au contraire que les opérations" militaro-
humanitaires" contribuent à consolider l'ordre internationai en développant des normes juridiques
et en obligeant les États qui interviennent à se conformer à leur propre discours sur la nécessité
de respecter le droit de la guerre, voir Goodman, Ryan [janv. 2006], "Humanitarian intervention and
pretexts for war", American Journal oflnternational Law, vol. 100, n° 1, p. 107-141.
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

Les casques bleus et le droit humanitaire

Parce qu'ils ne dépendent pas d'un État en particulier, les casques bleus entre-
tiennent un rapport ambigu aux Conventions de Genève. Dans une lettre datée
du 4 décembre 1956, au moment où ils étaient déployés le long du canal de
Suez, le secrétaire général de l'ONU à l'époque, Dag Hammarskjold, les a
certes conviés à observer « l'esprit des conventions humanitaires internatio-
nales ». Avec la multiplication des opérations de paix depuis la fin de la guerre
froide, les casques bleus ont également été invités à se conformer au droit inter-
national humanitaire dans le cadre d'une circulaire du 6 août 1999 qui devait
fonder la Doctrine dite « Captsone ». Sur le plan juridique, les problèmes sont
cependant loin d'avoir été tous résolus. Les discussions portent notamment
sur deux points: l'article 103 de la Charte des Nations Unies, qui consacre
la primauté du droit onusien sur les autres accords internationaux signés par
des États membres, d'une part, et l'article 8 de la Convention sur la sécurité
du personnel des Nations Unies, qui a été adoptée le 9 décembre 1994 et qui
absout les casques bleus sous prétexte qu'ils interviennent pour faire la paix et
non la guerre, d'autre part. Les juristes de l'ONU arguent que certaines dispo-
sitions des Conventions de Genève de 1949 ne peuvent tout simplement pas
être appliquées, par exemple concernant l'annexion de territoires occupés.
Ils soulignent également que les casques bleus ne sont pas partie à un conflit
pour le compte d'une puissance belligérante. Leurs détracteurs rappellent tou-
tefois que les forces onusiennes peuvent effectivement faire des prisonniers et
des victimes. De plus, le droit international humanitaire ne relève pas que de
conventions internationales, mais aussi du droit coutumier. En pratique, on ne
voit pas non plus comment, au sein d'une même opération de paix, seuls cer- 203
tains contingents devraient respecter les Conventions de Genève parce que rele-
vant d'un commandement national.

Sources: Higgins, Rosalyn [19691, United Nations peacekeeping, 1946-1967, Documents and
Commentary, vol.1: the Middle East, Londres, Oxford University Press, p. 288-292; Cottey,
Andrew [déc. 20081, "Beyond humanitarian intervention: the new politics of peacekeeping
and intervention". Contemporary Politics, vol. 14, n° 4, p. 439; Condore/li, Luigi, La Rosa,
Anne-Marie et Scherrer, Sylvie (dir) [19961, Les Nations Unies et le droit international huma-
nitaire, Paris, Pedone.

• Des réformes impossibles

D'après Simon Chescerman, on s'illusionne ainsi à croire que le vote de nouvelles
résolutions permettra d'améliorer la qualité d'interventions qui, de toute façon,
butent toujours sur la mauvaise volonté politique des gouvernements en place.
Pour Véronique Zanetti, la contradiction est d'autant plus flagrante que les cinq
membres permanents du Conseil de sécurité de l'ONU continuent d'avoir un droit
de veto alors qu'ils sont les principaux exportateurs d'armes de la planète. Face à
leurs détracteurs, les partisans des opérations de paix rétorquent certes qu'il est tou-
jours possible de réformer le système onusien. Thomas Pogge propose par exemple
d'inverser le droit de veto des membres permanents du Conseil de sécurité. Au lieu
 r
< "
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

d'être sollicités pour autoriser une opération de paix, ceux-ci ne pourraient que l'em-
pêcher en obtenant le vote d'une résolution susceptible à son tour d'être bloquée. La
décision de déployer des casques bleus reviendrait quant à elle à une Cour spéciale
dont le rôle serait de déterminer et qualifier une situation d'urgence humanitaire.
Les manœuvres de contournement du Conseil de sécurité de l'ONU, qui prévoient
aussi de revoir sa composition et de supprimer le droit de veto de ses membres per-
manents, se heurtent cependant à des difficultés structurelles. Au vu de la lenteur
des délibérations judiciaires, d'abord, l'établissement d'une Cour spéciale risque-
rait de ralentir le processus de décision d'une intervention. De plus, sa composition
soulèverait le même problème que pour le Conseil de sécurité de l'ONU. Manuel
Aguilar et Daniele Archibugi suggèrent en l'occurrence d'y nommer des experts
issus du CICR, des ONG humanitaires, de l'Union européenne, de l'OCHA ou
du Haut Commissariat des Nations Unies pour les droits de l'homme. Mais Jean-
Baptiste Jeangène Vilmer remarque à juste titre que ces institutions n'échappent pas
non plus aux contraintes politiques qui limitent les velléités d'altruisme des États.
La création d'une Cour « humanitaire» ou d'un Conseil d'experts ne serait finale-
ment qu'une façon de reporter le problème.

Des alternatives aux casques bleus?

204
Une première solution consisterait à établir une armée permanente des Nations
Unies, l'UNEPS (United Nations Emergency Peace Service). Celle-ci consti-
tuerait un corps d'élite. Selon les formats, elle serait composée de 5 000 à
18 000 volontaires de toutes nationalités, voire plus pour être en mesure d'in-
tervenir dans plusieurs crises à la fois. Dégagée des contraintes de politique
intérieure et placée sous la responsabilité du Conseil de sécurité des Nations
Unies, l'UNEPS aurait le mérite d'être immédiatement disponible. Dans l'idéal,
elle n'aurait pas seulement pour fonction d'intervenir dans l'urgence en atten-
dant d'être relayée par des contingents nationaux de casques bleus. En effet, il
ne faudrait pas que sa présence dissuade les États de contribuer au maintien de
la paix dans des pays en crise. Sinon, l'UNEPS pourrait n'être qu'un pis-aller.
L'armée permanente des Nations Unies continuerait alors de dépendre de la
logistique militaire américaine, des financements des puissances occidentales
et du bon vouloir des membres permanents du Conseil de sécurité, qui auraient
sûrement bloqué les projets d'intervention au Kosovo (pour la Russie) ou au
Darfour (pour la Chine). Au vu de son coût, un tel projet a de toute façon peu
de chances de trouver les fonds nécessaires.
Une deuxième solution consisterait à employer des compagnies militaires pri-
vées. À la différence des armées gouvernementales, celles-ci arguent qu'elles
rendent des comptes à leurs clients, non à des électeurs. Mandatées par l'ONU,
elles pourraient donc échapper aux contraintes politiques des pays qui four-
nissent des casques bleus et abandonnent parfois les victimes à leur triste sort
lorsque la situation dégénère et que les troupes de la paix subissent trop de
pertes. Le recours à des firmes spécialisées permettrait en outre d'éviter d'en-
gager des conscrits dans des opérations ne relevant ni de la défense d'un ter-
ritoire national ni d'une menace directe pour la survie de l'État intervenant
et de sa population. Selon James Pattison, les militaires recrutés à titre privé
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

présentent cependant l'inconvénient d'être moins assujettis que les armées régu-
lières au respect du droit international humanitaire. Autant le sort des prison-
niers de guerre aux mains des casques bleus pose problème, autant le statut de
combattants assimilés à des mercenaires ou des francs-tireurs risquerait d'en-
traver le déroulement des opérations de paix. Pour le juriste Maurice Voyame,
par exemple, les gardes privés sont des civils. Ils ne peuvent donc prétendre
à un statut de prisonnier de guerre s'ils participent directement aux hostilités
en faisant de l'espionnage ou en étant capturés les armes à la main. À la dif-
férence des militaires gouvernementaux, ils seraient au contraire susceptibles
d'être poursuivis en justice pour le simple fait de s'être engagés sur un champ
de bataille, sans même avoir commis de crimes de guerre. Paradoxalement, il
leur serait difficile de jouir des mêmes protections que les civils insurgés et les
guérilleros qui n'appartiennent pas à une armée gouvernementale mais qui, en
cas de capture, jouissent théoriquement d'un statut de prisonnier de guerre en
vertu des protocoles additionnels aux Conventions de Genève.

Sources: Roberts, Adam [2oo8J, "Proposais for UN standing force: a critical history", in Lowe,
Vaughan, Roberts, Adam, Welsh, Jennifer et al. (eds.), The United Nations Security Council
and war: the evolution of thought and practice since 1945, New York, Oxford University Press,
p. 99-130; Schmidl, Erwin [1999J, "The evoiution of peace operations from the nineteenth
century", Small Wars & Insurgencies, vol. 10, n° 2; Kinloch-Pichat, Stephen [2oo4J, A UN
"Iegion": between utopia and reality, Londres, Frank Cass; Axworthy, Lloyd et Rock, Allan
[2009], "R2P: a new and unfinished agenda", Global Responsibility to Protect, vol. 1, n° 1.
p. 54-69; Herro, Annie et al. [2oo9J, "Peacekeeping and peace enforcement in Africa: the
potential contribution of a UN emergency peace service", African Security Review, voi. 18,
n° 1, p. 49-62; Hillen, John [1994J, "Pol/cing the new world arder: the operational utility of a
permanent UN army", Strategie Review, vol. 22, n° 2, p. 54-62.
205

À en croire les opposants aux opérations de paix, l'amélioration des techniques de

pacification ne peut de toute façon pas résoudre l'opposition irréductible entre secou-
risme civil et recours à la force militaire. Les alternatives proposées pour pallier les
dysfonctionnements des casques bleus, par exemple, ne sont guère convaincantes.
Dès 1947, un comité militaire avait ainsi suggéré que les cinq membres permanents
du Conseil de sécurité des Nations Unies mettent à disposition de l'ONU des unités
spéciales, spécifiquement dédiées au maintien de la paix dans le monde. Le projet
n'a cependant pas connu de suites. Il a fallu attendre la fin de la guerre froide pour
que ressurgisse l'idée d'une armée permanente. En 1994, l'Américain Harold Stassen
proposait la création d'une légion onusienne de 250 000 volontaires servant pour
un minimum de cinq ans. Pour garantir sa représentativité, les citoyens d'un même
État n'auraient pas dû composer plus de 10 % des effectifs d'une telle force et les
membres permanents du Conseil de sécurité de l'ONU auraient été exclus de ses
postes de commandement. De leur côté, Carl Conetta et Charles Knight échaffau-
daient en 1995 un plan destiné à établir une légion onusienne de 15000 hommes.
Aujourd'hui encore, divers projets visent à réformer les opérations de paix afin de
contourner la mauvaise volonté politique des États qui rechignent à envoyer des
troupes sous l'égide de l'ONU (voir encadré supra). Mais aucun ne satisfait vrai-
ment les attentes des secouristes.
 r, 4'
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

• Des opérations foncièrement politiques

De nombreux analystes considèrent ainsi que les opérations de paix restent éminem-
ment politiques et que leurs déterminants humanitaires sont, somme toute, assez
secondaires. En aval, sur le terrain, d'abord, elles ne peuvent prétendre à l'utopie de
la neutralité. Deux arguments sont avancés à cet égard. D'un côté, explique Martha
Finnemore, les opérations de paix poussent la communauté internationale à promou-
voir la chute des gouvernements responsables de massacres. De l'autre, soutient Nina
Wilén, elles légitiment au contraire des régimes autoritaires et corrompus en mini-
misant leurs exactions, de crainte que les pouvoirs en place n'expulsent les casques
bleus déployés sur leur territoire, comme cela s'est passé au Liberia, au Congo-
Kinshasa et au Burundi dans les années 2000. De fait, les interventions militaires
sous mandat des Nations Unies reviennent forcément à consolider un des camps en
présence, y compris parmi les rebelles. Au Congo-Kinshasa, observe-t-on, la plus
grosse faction d'Ituri, l'UPc, a par exemple été la principale perdante du déploie-
ment des troupes de l'opération Artemis à Bunia en mai 2003, à un moment où
elle contrôlait la quasi-totalité de la région; aussi a t-elle accusé la MONUC d'être
au service de ses ennemis.
Peu importe alors que les militaires sous mandat de la communauté internationale
cherchent à traiter les belligérants de façon équilibrée. L'important est qu'ils sont
rarement perçus comme neutres, ce qui a évidemment une incidence pour les secou-
206 ristes, notamment lorsque les casques bleus s'avisent d'associer les ONG à leurs acti-
vités pour utiliser l'aide à des fins tactiques. Sur le plan humanitaire, un traitement
impartial serait de toute façon contre-productifs'il revenait à entériner la loi du plus
fort dans des situations de massacres à caractère génocidaire, à l'instar du rôle joué
par les milices hutu au Rwanda en 1994 ou serbes en Bosnie en 1995. À sa manière,
laisser faire, c'est aussi prendre partF2.
En amont, dans les bureaux des stratèges, il convient également de s'interroger sur
les motivations des États participant à des opérations de paix. D'habitude, l'atten-
tion se focalise sur les États-Unis, qui annoncent franchement la couleur. En 1994,
une directive du Président Bill Clinton expliquait ainsi que les opérations de paix des
Nations Unies étaient « un moyen utile de promouvoir l'intérêt national et les objec-
tifs sécuritaires des Américains ». Mais en pratique, il s'avère que même les « petits»
pays n'échappent pas à ces considérations stratégiques. L'armée suisse, explique par
exemple Andreas Ernst, est intervenue dans les Balkans au milieu des années 1990
parce qu'elle y trouvait un terrain d'expérimentation où tester de nouvelles formes
d'engagement en coopération avec des organisations humanitaires. Son déploie-
ment a également visé à stabiliser une région susceptible de radicaliser les quelque
200000 Albanais du Kosovo exilés sur le territoire helvétique. En outre, il s'agissait
de lutter contre les groupes criminels qui, depuis le Kosovo, avaient des ramifications

(22) Power, Samantha [2008], Chasing the f1ame: Sergio de Vieira de Mello and the fight to save
the world, New York, Penguin, p.179.
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

jusqu'en Suisse. Enfin, l'idée générale était d'éviter la déflagration d'une crise huma-
nitaire qui risquait de précipiter des centaines de milliers de demandeurs d'asile vers
l'Europe de l'Ouest.
Ainsi, des déterminants liés à la défense des intérêts nationaux semblent toujours
guider les engagements de la communauté internationale au nom de la paix, y compris
dans des cadres multilatéraux. Walter Soderlund et al. le confirment à leur manière
à partir de l'étude de dix pays qui ont été l'objet ou non d'interventions « militaro-
humanitaires », à savoir le Liberia en 1990, la Somalie et le Soudan en 1992, le
Rwanda et Haïti en 1994, le Burundi et le Congo-Kinshasa en 1996, la Sierra Leone
en 1997 et l'Angola et le Timor oriental en 1999. À les en croire, les opérations de
paix et le nombre de troupes déployées sur le terrain n'ont dépendu ni de l'inten-
sité des crises ni de leur couverture médiatique, mais de la façon dont les décideurs
ont perçu la situation en termes de faisabilité et de promotion de l'intérêt national.
Leur constat n'est d'ailleurs pas vraiment étonnant. A priori, il semble normal que
les militaires et les politiques cherchent à mesurer les risques de leur intervention et
souhaitent éviter de se laisser entraîner dans une guerre mondiale. Pour John Lango,
par exemple, il n'y a de devoir d'ingérence que si le coût économique, politique et
humain d'une opération de paix n'est pas trop élevé.
Indéniablement, les questions de faisabilité jouent un rôle important. On imagine
mal l'armée suisse se déployer en T chétchénie ou au Tibet pour libérer la popula-
tion du joug russe ou chinois! I..:application d'un « droit d'ingérence humanitaire» 207
dépend toujours des rapports de force existants. Ceci explique pourquoi la commu-
nauté internationale intervient plus facilement dans les situations où elle espère ren-
contrer moins de résistance, privilégiant les États faibles dont elle peut contourner
la souveraineté 3 . I..:Afrique, de ce point de vue, constitue une terre de mission par
excellence, puisqu'elle capitalise les trois quarts des ressources en la matière: 77 %
des casques bleus déployés par l'ONU en 2005, soit 50 000 hommes sur 65 000, et
75 % du budget des opérations de paix dans le monde, soit 2,9 milliards de dollars
sur 3,9 en 2004 24 . Le problème est que les questions de faisabilité poussent aussi à
négliger délibérément les régions plus difficiles d'accès, là où, précisément, les besoins
de protection des civils sont les plus cruciaux. De surcroît, les engagements de la
communauté internationale mettent en évidence des préoccupations stratégiques
qui ont peu à voir avec l'intensité des crises. Si l'infaisabilité peut être rédhibitoire,
la faisabilité ne suffit pas pour monter des opérations de paix. Ainsi, le Rwanda ne
présentait pas de risque militaire pour les puissances occidentales susceptibles d'y
mettre un terme au génocide de 1994 : un constat qui rend encore plus insuppor-
table le retrait des casques bleus et l'inaction de la communauté internationale.

(23) Krasner, Stephen [1999], Sovereignty: organized hypocrisy, Princeton, Princeton University
Press.
(24) Banque africaine de développement [2009], Rapport sur le développement en Afrique 2008-
2009: règlement des conflits, paix et reconstruction en Afrique, Paris, Economica, p.34.
 r.l'LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Des auteurs de gauche en concluent que les interventions « militaro-humanitaires »

ne sont jamais qu'une nouvelle forme d'impérialisme post-colonia125 • Pour Noam
Chomsky, par exemple, la notion de « responsabilité de protéger» remet au goût du
jour l'activisme des grandes puissances, à la différence près qu'elle les soustrait aux
obligations du colonisateur d'autrefois. Concrètement, elle revient à déposséder les
États décolonisés d'un pouvoir souverain de vie et de mort sur leurs sujets. Anne
Orford y voit ainsi une avancée « contre-révolutionnaire» qui rappelle les protecto-
rats d'antan dans un cadre multilatéral privilégiant désormais la diplomatie privée
au détriment du débat public 26 • De fait, la notion de « responsabilité de protéger»
oblige les États des pays en développement à respecter certains standards d'huma-
nité sous peine de perdre leur légitimité et de ne plus être reconnus par la commu-
nauté internationale. Sur les terrains de crises, elle sert aussi à cautionner les appareils
coercitifs des gouvernements alliés aux Occidentaux, à l'instar de l'Ouganda dans sa
lutte contre les guérilleros de la LRA. En effet, arguent Adam Branch et Mahmood
Mamdani, elle réduit le rôle des États à une fonction de protection de la vie humaine,
et non de responsabilité politique vis-à-vis de leurs propres citoyens qui, entassés et
surveillés dans des camps, n'ont plus les moyens de protester.
Les interventions « militaro-humanitaires », enfin, répondent à la loi du plus fort. En
pratique, elles mettent en œuvre deux poids et deux mesures en fonction des intérêts
des grandes puissances. En 1999, note Noam Chomsky, les Américains auraient ainsi
208
décidé d'aller sauver les Kosovars mais non les Kurdes, parce que la Turquie était un
pays allié, à la différence de la Yougoslavie 27 . Depuis la fin de la guerre froide, sou-
ligne en outre Roland Paris, l'extension du mandat des opérations de paix aurait
permis de promouvoir le modèle libéral d'une économie de marché pour recons-
truire les pays ravagés par la guerre. Rétrospectivement, il apparaîtrait même que
l'argument humanitaire a toujours été un prétexte, autrefois pour coloniser des ter-
ritoires, aujourd'hui pour mettre au pas des régimes rebelles. Au XIX e siècle, c'est
officiellement pour « sauver» les victimes du joug de l'esclavage et des ravages de la
famine que les Européens ont pris possession de l'Afrique et de l'Inde, tandis que
les Américains annexaient Cuba et les Philippines pour « libérer» la population de
la férule espagnole. Finalement, aucune opération de paix ne serait « purement »
humanitaire. À des degrés divers, toutes révéleraient des arrière-pensées impéria-
listes ou stratégiques.

(25) Bricmont, Jean [2005]. Impérialisme humanitaire: droits de l'homme, droit d'ingérence, droit
du plus fort?, Bruxelles, Éditions Aden; Daniel, Lagot (dir.) [2010], Droit international humanitaire;
États puissants et mouvements de résistance, Paris, tcHarmaltan.
(26) Orford, Anne [2011], International authority and the responsibility ta protect, Cambridge,
Cambridge University Press.
(27) Pour un point de vue similaire, qui compare celte fois le Kosovo et le Congo-Kinshasa, voir
Damrosch, Lori Fisler [2000], "The inevitability of selective response? Principles to guide urgent
international action", in Schnabel, Albrecht et Thakur, Ramesh (eds.), Kosovo and the challenge
of humanitarian intervention: selective indignation, collective action, and international citizenship,
Tokyo, United Nations University Press, p.405-419.
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

Un rapide retour sur les interventions d'humanité du XIXe siècle est éclairant de ce
point de vue. Oded Lowenheim soutient par exemple que le bombardement d'Alger
par la marine britannique en 1816 est, historiquement, la première opération huma-
nitaire armée de grande ampleur. En effet, elle vise à mettre un terme à la piraterie
des esclavagistes arabes qui sévissent en mer Méditerranée. Initiative unilatérale, elle
est altruiste, car elle permet de libérer des captifs qui, bien que chrétiens, ne sont
pas des ressortissants britanniques. De plus, elle est désintéressée, car les pirates ne
gênent pas le commerce de l'Angleterre. Au contraire, ils évitent soigneusement de
s'en prendre aux navires de Sa Majesté, première marine du monde, et ciblent les
bateaux de leurs concurrents, moins puissants. En outre, la bataille navale de 1816
ne débouche pas sur une conquête coloniale, contrairement au débarquement des
Français sur la terre ferme en 1830. En revanche, elle répond à un souci diploma-
tique. Londres, qui n'a pas besoin de démontrer sa puissance au sortir des guerres
napoléoniennes, veut convaincre ses rivaux de sa détermination à lutter sincèrement
contre la traite. Il s'agit notamment de contrecarrer les arguments de l'Espagne, du
Portugal et du Brésil, qui accusent l'Angleterre d'adopter deux poids et deux mesures
en se préoccupant uniquement de faire libérer les esclaves noirs d'Mrique, mais pas
les Blancs d'Europe, ceci de manière à consacrer la suprématie des colonies britan-
niques mieux pourvues en main-d'œuvre. À sa façon, explique Oded Lowenheim,
la bataille d'Alger de 1816 est donc une manière d'affirmer la crédibilité de la pre-
mière puissance maritime du monde.
209
À en croire certains auteurs, le débarquement de troupes françaises au Liban en
1860 serait en fait la seule opération véritablement humanitaire de l' époque28 •
Foncièrement désintéressée, elle a pour objectif de réinstaller dans leurs villages
quelque 75000 habitants réfugiés sur la côte, d'une part, et de mettre fin aux mas-
sacres qui, commis par des musulmans druzes, ont provoqué la mort de 10 000 à
20 000 chrétiens maronites, d'autre part. Pour reprendre les termes du protocole
d'août 1860, qui entérine l'action de la France au Liban, elle ne vise à « aucun avan-
tage territorial, aucune influence excessive, ni aucune concession touchant le com-
merce ». Conçue dans un cadre multilatéral, elle se distingue bien des processus de
colonisation menés sous prétexte de remettre de l'ordre dans les affaires intérieures
d'un pays en crise, à l'instar de la Tunisie avec la France en 1881. À sa manière, elle
diffère également de l'intervention américaine de 1898 à Cuba, que Michael Walzer
qualifie d'impérialisme « bienveillant» et qui consiste tout à la fois à faire cesser des
massacres et à chasser le colonisateur espagnol tout en refusant d'annexer formelle-
ment le territoire afin de ne pas hériter de sa dette.

(28) Brownlie, lan [1963J, Internationallaw and the use of force by states, Oxford, Clarendon,
p. 340. Pour un avis opposé, voir Pogany, Islvan [Janv. 1986], "Humanitarian intervention in interna-
tionallaw: the french intervention in Syria re-examined"», The International and Comparative Law
Quarterly, vol. 35, n° 1, p. 182-190; Makdisi. Ussama Samir [2000]. The culture of sectarianism:
communily, history, and violence in nineteenth-century Ottoman Lebanon. Berkeley, University of
Califomia Press; Rodogno, Davide [2011], ''The 'principles of humanity' and the European powers'
intervention in Ottoman Lebanon and Syria in 1860-61". in Simms, Brendan et Trim, David (eds.),
Humanitarian intervention: a history. Cambridge, Cambridge University Press, p. 159-183.
 r LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE
, cf

Au Liban en 1860, les puissances occidentales n'ont en l'occurrence pas violé la

souveraineté de l'Empire ottoman. À la différence du cas de la Grèce en 1827, elles
n'ont ainsi pas demandé l'indépendance d'un État« maronite ». Au contraire, elles
ont cherché à obtenir l'approbation de la Sublime Porte et à agir de concert avec les
Turcs, qui ont limité le nombre de troupes françaises et fixé les échéances de leur
retrait. De leur côté, les Ottomans, qui n'étaient pas les instigateurs des massacres, ont
autorisé les puissances européennes à intervenir afin de reprendre le contrôle d'une
situation qu'ils ne maîtrisaient plus. Soucieux de masquer leur incapacité à protéger
les minorités chrétiennes de la fureur des Druzes, les autorités locales se sont alors
empressées de rétablir l'ordre et de punir les fauteurs de troubles avec la plus grande
sévérité, ceci pour donner des gages aux Occidentaux et éviter une occupation pro-
longée de leur territoire. À Damas, notamment, le gouverneur Mohammed Fouad a
fait exécuter les meneurs de façon parfois si hâtive et brutale que les Européens ont
fini par s'en émouvoir en lui demandant de réfréner ses ardeurs répressives!
Du côté de Paris, explique Olivier Forcade, l'opération a aussi répondu à des consi-
dérations de politique intérieure et extérieure. À l'époque, la France cherchait en
effet à sécuriser ses approvisionnements en soie et à pérenniser son rayonnement
au Moyen-Orient, où elle était directement en compétition avec le Royaume-Uni
depuis le démarrage du chantier du canal de Suez en 1859. Sur la scène politique
intérieure, Napoléon III voulait par ailleurs donner des gages aux milieux catho-
210
liques, qui lui avaient reproché de soutenir l'unité italienne au détriment des États
pontificaux. Laffaire libanaise lui a en l'occurrence permis de se poser en défenseur
des minorités chrétiennes au moment où, sur place, l'armée française était amenée à
coopérer avec les jésuites pour distribuer de la nourriture à quelque 20 000 réfugiés
regroupés à Beyrouth. Enfin, si Napoléon III a vite accepté de retirer ses troupes,
c'était à cause des pressions britanniques et pour mieux s'occuper d'autres crises
internationales apparues entre-temps en Pologne et en Chine.
La France n'a d'ailleurs pas été la seule à vouloir tirer parti de la crise libanaise sur le
plan politique. La Russie, quant à elle, a essayé de s'appuyer sur le protocole d'août
1860 pour étendre son droit à protéger les minorités chrétiennes dans d'autres
régions de l'Empire ottoman. Ses arrière-pensées géopolitiques allaient apparaître
encore plus clairement lorsque le « concert des nations» européennes décida d'in-
tervenir pour mettre fin à des troubles en Crète à partir de février 1897. Soucieuse
de s'assurer un débouché en Méditerranée, la Russie n'a pas vraiment caché son
intention de prendre in fine le contrôle de l'île, à la différence de l'Allemagne et de
l'Autriche, qui se retirèrent dès avril 1898 afin de laisser leur allié ottoman reprendre
possession du territoire. Lattitude des uns et des autres a contrasté avec le compor-
tement plus neutre du Royaume-Uni, de la France et de l'Italie. En l'occurrence,
ces trois pays se sont employés à chasser tant les troupes grecques que turques. Ils
n'ont cherché ni à annexer la Crète ni à privilégier les chrétiens au détriment des
minorités musulmanes.
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATËGIQUE ET IDËOLOGIQUE

La diversité des positions des différents États intervenants oblige ainsi à nuancer
les lectures par trop politiques des motivations qui ont pu animer les interven-
tions d'humanité hier ou les opérations de paix aujourd'hui. Toute la difficulté est
d'apprécier la part d'altruisme et de compassion dans des engagements qui ne sont
ni complètement intéressés ni complètement désintéressés. Le fait qu'il n'y ait pas
de colonisation ou d'occupation prolongée d'un territoire ne suffit évidemment pas
à qualifier d'humanitaire une opération militaire à l'étranger. Parfois, la participa-
tion d'un pays à une opération de paix répond uniquement à un besoin de démons-
tration de puissance pour affirmer son rôle sur la scène internationale, et non pour
mettre la main sur des ressources stratégiques. Dans le même ordre d'idées, d'ail-
leurs, l'aide humanitaire peut aussi servir d'alibi pour justifier le refus d'un État de
s'engager davantage sur des terrains de crise en y envoyant des troupes. En 1918,
relève Gary Bass, Theodore Roosevelt se plaignait par exemple que les secours améri-
cains aux rescapés du génocide arménien de 1915-1916 avaient permis, au mieux, de
cautériser les plaies, mais pas de les soigner. Les États-Unis, en l'occurrence, s'étaient
retranchés derrière leurs activités humanitaires pour arguer qu'ils ne pouvaient pas,
en plus, exercer un mandat de la communauté internationale en vue d'assurer la
sécurité de la jeune et éphémère république d'Arménie.

• Les abus de la rhétorique du « soldat secouriste»

211
Ainsi, il s'avère que la rhétorique du sauvetage fonctionne dans les deux sens: pour
légitimer ou pour refuser une intervention militaire, voire les deux tout à la fois!
Au sortir de la guerre froide, par exemple, l'opération Restore Hope des Américains
a été comprise comme une tentative d'affirmer la capacité des États-Unis à assumer
un rôle de gendarme mondial. .. tout en justifiant leur refus d'envoyer également
des troupes en Bosnie à un moment où la communauté internationale pressait
Washington d'intervenir à Sarajev0 29 . En revanche, il ne s'agissait certainement
pas de mettre la main sur un pays, la Somalie, qui présentait peu d'intérêt écono-
mique et stratégique pour la Maison-Blanche. Par comparaison, l'intervention des
États-Unis en Irak en 2003 se révèle plus « classique }) sur le plan géopolitique, car
elle visait effectivement à renverser un régime hostile et à contrôler ses ressources
pétrolières. Rétrospectivement, son argumentation humanitaire n'en paraît que plus
fallacieuse. Officiellement, rappelle Richard Miller, l'objectif avait d'abord été de
lutter contre le terrorisme et de chercher des armes de destruction massive. C'est
seulement dans un second temps que, faute de mieux, le Président George Bush
a essayé de justifier son opération en invoquant la nécessité morale de protéger la
population contre la dictature de Saddam Hussein. Depuis lors, des pays alliés ont
suivi le mouvement. Aux Pays-Bas et en Australie, notamment, les spécialistes de la

(29) Halberstam, David [2001], War in a time of peace: Bush, Clinton, and the genera/s, New
York, Scribner, p. 251 .
 r, li'
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

communication militaire ne se sont pas gênés pour utiliser des arguments « huma-
nitaires» en vue d'attirer les recrues, d'améliorer l'image de marque des armées et
de compenser la crise de vocations suite au désastre de leur intervention en Irak. La
France, elle, avait d'abord justifié son engagement en Mghanistan au nom de la lutte
contre le terrorisme en 2001. Mais à mesure que l'opération s'enlisait, le Président
Nicolas Sarkozy en est venu à évoquer la reconstruction d'un État failli, la démo-
cratisation du pays, la défense des libertés civiques et l'émancipation des femmes.
À cet égard, il est clair que les États-Unis n'ont pas été les seuls à utiliser la rhéto-
rique du « soldat secouriste ». Au Kosovo en 1999, les pays de l'OTAN ont égaIe-
ment invoqué des motivations humanitaires pour légitimer une opération militaire
qui n'avait pas été approuvée par les Nations Unies. Contrairement aux États-Unis
à propos de l'Irak en 2003, ils n'ont même pas cherché à justifier leur intervention
en faisant référence à la Charte de l'ONU ou à l'existence d'une menace contre la
paix mondiale 3o . Par contrecoup, expliquent Peter Morris, Michael Barnett et Jack
Snyder, leur volontarisme humanitaire est allé encore plus loin car l'OTAN a d'em-
blée voulu gérer l'ensemble des secours pour compenser les dégâts collatéraux que
ses bombardements n'allaient pas manquer de provoquer au sein de la population
civile. Une fois déployés au Kosovo, les différents contingents de l'OTAN ont alors
soutenu leurs propres ONG « nationales », quitte à court-circuiter le HCR et ses
velléités de coordination sous l'égide des Nations Unies. Concrètement, ce sont les
212
militaires et non les humanitaires qui ont décidé où et quand les camps de réfugiés
allaient être construits, y compris après la fin des bombardements. De son côté, la
responsable du HCR, Sadako Ogata, a vite accepté le fait accompli en demandant
l'assistance logistique de l'OTAN pour organiser l'accueil des Kosovars en Albanie
et en Macédoine. Financées et instrumentalisées par les États membres de l'Alliance,
les institutions humanitaires ont eu beau jeu de protester contre un alignement stra-
tégique qui compromettait leur neutralité...
Historiquement, il apparaît ainsi que, pour les gouvernements, l'argument du secours
à des populations en danger sert souvent, voire systématiquement, à défendre des
intérêts nationaux et diplomatiques 31 . D'après James Pattison, de telles démarches
sont parfaitement compatibles avec des motivations humanitaires dont les ressorts
politiques n'entament en rien la légitimité des pays prêts à se mobiliser afin de mettre
un terme à des violences de masse. Limportant, ajoute Allen Buchanan, est que

(30) Voir à ce sujet la position du président du TPIY : Cassesse, Antonio [1999], "Ex iniuria ius
oritur: are we moving towards internationallegitimation of forcible humanitarian countermeasures
in the world community?", European Journal of International Law, vol. 10, n° 1, p. 23-30, ainsi
que l'ouvrage de Jokic, Aleksandar (ed.) [2003], Lessons of Kosovo: the dangers of humanita-
rian intervention, Peterborough (Ont.), Broadview Press. Le juge sud-africain Richard Goldstone,
président de la Commission indépendante et internationale sur le Kosovo, concluait pour sa part
que la guerre de l'OTAN contre la Yougoslavie avait été illégale, mais légitime. Cf. Independent
International Commission on Kosovo [2000], Kosovo report: conffict, international response, fes-
sons learned, Oxford, Oxford University Press.
(31) Henkin, Louis [sept. 1972], "Biafra, bengal, and beyond: international responsibility and geno-
cidal conflict remarks", American Society of International Law Proceedings vol. 66, n° 4, p. 96.
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

l'usage de la force militaire soit accepté à la fois pat les citoyens de l'État intervenant,
la communauté internationale et les populations destinées à être « sauvées ». Mais
les « souverainistes » et les « anti-impérialistes » vont plus loin. Pour eux, les déter-
minants géopolitiques des opérations de paix ne sont absolument pas conciliables
avec des logiques de solidarité qui répondraient en priorité aux besoins tels qu'ils
sont exprimés ou perçus dans des pays en crise. À en croire Immanuel Wallerstein,
Randall Williams, Mark Duffield et Vernon Hewitt, l'universalisme des droits de
l'homme et l'ingérence humanitaire seraient intrinsèquement liés à des motivations
impérialistes. Qui plus est, la promotion de normes « philanthropiques» serait une
spécificité occidentale, ceci dès le XIXe siècle pour justifier des guerres de conquête
coloniale au nom de la mission « civilisatrice » de l'Europe ou de l'Amérique du
Nord. Pour partir en campagne, affirment Michael Dillon et Julian Reid, les démo-
craties libérales prendraient particulièrement soin d'invoquer « l'intérêt supérieur
de l'humanité» plutôt que la sécurité de l'État ou l'équilibre des rapports de force.
On peut certes arguer que le monde occidental n'a pas de monopole en la matière.
ridée de guerre juste, notamment, n'est pas née avec le christianisme. Dès l'Anti-
quité, relate par exemple Jean-Baptiste Jeangène Vilmer, la Chine admettait parfai-
tement que l'on envisage de recourir à la force afin d'empêcher des massacres et de
libérer la population du joug d'un tyran. Le principe de tuer des hommes pour en
sauver d'autres semblait d'autant plus justifié que la souveraineté de l'Empire du
Milieu se voulait universelle et s'étendait à la totalité du monde connu. Pat consé- 213
quent, il ne pouvait être question de guerres de conquête, mais seulement d'expé-
ditions punitives en vue de réprimer un acte de rébellion contre l'autorité divine de
l'empereur autant que contre les bonnes mœurs et le droit des gens. Les interven-
tions de T'ang en 1752 av. ].-c. ou de Ou Wa en 1121 av. J .-c. visaient ainsi à ren-
verser des tyrans locaux qui avaient perdu toute légitimité du fait de leur cruauté
et de leur barbarie. Rétrospectivement, de telles opérations paraissent d'autant plus
surprenantes que la Chine compte aujourd'hui parmi les pays les plus hostiles à
l'idée d'une ingérence humanitaire, même si Jonathan Davis relève que la position
de Pékin à ce sujet est en train de s'assouplir.
rAsie, en l'occurrence, n'est pas un cas à part. Les pays en développement d'Afrique
ou du Moyen-Orient ont également évolué et n'hésitent plus à reprendre une rhé-
torique humanitaire pour demander l'aide de la communauté internationale32 . En
général, explique Mohammed Ayoob, les nationalistes du tiers-monde avaient des
positions « souverainistes » et anti-impérialistes pour récuser des interventions d'hu-
manité qui auraient risqué de déstabiliser l'ordre mondial, de remettre en cause le
droit à l'autodétermination et de masquer les visées hégémoniques des anciennes
puissances coloniales. Neuf ans avant l'entrée des forces de l'OTAN au Kosovo, la
CEDEAO n'en avait pas moins décidé, en 1990, de se passer de l'approbation du

(32) Salamé, Ghassan [1996]. Appels d'empire: ingérences et résistances à l'âge de la mon-
dialisation, Paris, Fayard, p. 10.
 r LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE
c,!

Conseil de sécurité des Nations Unies pour envoyer des troupes au Liberia afin de
séparer les belligérants et protéger les victimes de la guerre civile. Par la suite, note
Paul Williams, son droit d'intervention humanitaire dans un cadre régional devait
d'ailleurs être avalisé par l'Union africaine, qui a monté ses propres opérations de
paix au Burundi à partir de 2003, au Darfour à partir de 2004 et en Somalie à partir
de 2007. Depuis lors, la CEDEAO a prévu de se doter de façon permanente d'une
force d'interposition pérenne reposant sur un dispositif de formation continue33 .
De fait, l'invocation d'un devoir d'assistance n'est pas l'apanage des démocraties libé-
rales occidentales. Historiquement, rappellent Sean Murphy et Ian Brownlie, des
dictatures comme le Japon militariste, l'Italie fasciste et l'Allemagne nazie ont égale-
ment prétendu aller sauver des populations en danger pour envahir la Mandchourie
en 1931, l'Éthiopie en 1935 ou les Sudètes en 1938. rURSS, quant à elle, a aussi
fait référence aux valeurs universelles de l'humanité pour exporter sa révolution
dans le monde. En revanche, les pays du bloc socialiste se sont toujours refusé à uti-
liser des registres humanitaires pour légitimer leurs interventions militaires. Afin
de justifier son invasion du Cambodge en 1979, par exemple, le Viêt Nam a offi-
ciellement argué d'une agression des Khmers rouges plutôt que de se référer à un
impératif moral d'assistance à des personnes en danger qui l'aurait habilité à aller
renverser le régime génocidaire de Pol Pot. Dans le même ordre d'idées, la Tanzanie
et l'Inde ont utilisé l'argument de la légitime défense pour envahir l'Ouganda en
214
1979 ou le Bengladesh en 1971 34 . De ce point de vue, il serait hasardeux de consi-
dérer qu'il s'agissait d'opérations humanitaires unilatérales sous prétexte qu'elles ont
permis de renverser le régime sanguinaire d'Idi Amin Dada ou de mettre un terme
aux massacres perpétrés par les troupes d'Islamabad au Pakistan oriental35 . Dans
les deux cas, la Tanzanie et l'Inde avaient en fait été agressées. En effet, les troupes
de Kampala avaient franchi la frontière et commencé à occuper une région tanza-
nienne qu'elles prétendaient annexer. Quant au Pakistan, il avait bombardé des vil-
lages frontaliers et provoqué l'exode vers l'Inde de centaines de milliers de réfugiés

(33) Celui-ci se compose en l'occurrence d'enseignements stratégiques, tactiques et opératifs

qui sont respectivement dispensés par le collège national de défense à Abuja (Nigeria), une école
de maintien de la paix créée en 2007 à Bamako (Mali) et le centre Kofi Annan monté en 2003 à
Accra (Ghana). Pour l'instant, le dispositif se heurte à des difficultés qui rappellent un peu les pro-
blèmes du programme français RECAMP (Renforcement des capacités africaines de maintien de
la paix), dont le centre de formation initialement prévu en Côte d'Ivoire n'a pas pu voir le jour à
cause de la guerre civile dans ce pays. En 2012, le directeur d'instruction de l'école de maintien
de la paix de Bamako, le colonel Moussa Sinko Coulibaly, participait ainsi au coup d'État du capi-
taine Amadou Saogo, qui renversa un président démocratiquement élu.
(34) Devant le Conseil de sécurité de l'ONU, l'Inde devait même supprimer l'argument humani-
taire qu'elle avait initialement invoqué pour justifier son intervention militaire. Cf. Akehurst, Michael
[1984], "Humanitarian intervention", in Bull, Hedley (ed.), Intervention in world politics, Oxford,
Clarendon Press, p. 96.
(35) Fernando Tes6n défend le point de vue contraire en appréciant les effets secondaires posi-
tifs d'interventions militaires qui ne se revendiquaient pas comme humanitaires, mais qui ont pu
précipiter la chute de dictatures, à l'instar de la guerre des Malouines avec l'Argentine en 1983.
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

bengalis: un casus belli aux yeux de New Delhi, qui a alors dénoncé les exactions et
la tentative de « génocide» d'Islamabad 36 .
Il est vrai que, pendant la guerre froide, les puissances occidentales cherchaient aussi
peu à se draper dans des oripeaux humanitaires pour légitimer leurs interventions à
l'étranger. Elles invoquaient plutôt la légitime défense ou la protection de leurs res-
sortissants quand elles envoyaient des troupes dans des conflits comme le Congo
lors de l'évacuation des Occidentaux à Stanleyville en 1964 ou à Kolwezi en 1978.
Au XIXe siècle, explique Gary Bass, les puissances occidentales s'efforçaient même
de légaliser leur démarche en essayant de l'inscrire dans un droit international clas-
sique, quitte à prétendre avoir subi un préjudice direct. Afin de justifier leur inter-
vention en Grèce dans le cadre du traité de Londres qui avait été signé en juillet
1827, la France, la Russie et le Royaume-Uni ont ainsi mis en avant les pertes com-
merciales qu'ils auraient subies du fait des massacres commis par les Ottomans.
De même en février 1898, c'est officiellement à cause de l'explosion d'un de leurs
navires en rade de La Havane que les États-Unis ont envahi Cuba et mis un terme
aux exactions du colonisateur espagnol, qui s'était rendu coupable de nombreuses
déportations et atrocités. Pour intervenir en faveur des israélites de Roumanie et de
Moldavie victimes de vexations en mai 1902, puis de pogroms en avril 1903, encore,
Washington a dû invoquer le préjudice que lui aurait causé l'immigration de juifs
trop pauvres pour s'intégrer dans l'économie américaine! D'une manière générale,
les logiques secouristes de l'époque étaient rarement présentées comme une fin en 215
soi. Au mieux, elles accompagnaient des opérations de « pacification », mais sans en
constituer l'élément central.
Aujourd'hui, soutiennent Didier Fassin et Mariella Pandolfi, l'argument moral du
sauvetage de populations en danger a en revanche supplanté les logiques d'assistance
à des gouvernements fragiles ou des mouvements de libération qui, autrefois, justi-
fiaient les interventions militaires des grandes puissances 37 . Une pareille évolution
est particulièrement frappante en ce qui concerne la formulation des résolutions de
l'ONU autorisant le déploiement de casques bleus. Rappelons en effet que les cha-
pitres VI et VII de la Charte des Nations Unies ne permettent l'usage de la force
qu'en cas d'autodéfense ou de menace grave contre la paix mondiale. Écrit en 1945,
le texte fondateur de l'Organisation vise d'abord à instituer un système de sécurité
collective et ne fait donc aucunement mention de motifs humanitaires pour envoyer
des troupes sauver des vies à l'intérieur d'un État en guerre contre une partie de sa

(36) Comme au Biafra deux ans plus tôt, Je Pakistan a ainsi été soupçonné de vouloir délibéré-
ment" purifier .. sa région orientale, qui était plus peuplée que la partie occidentale du pays. En
fait de nettoyage ethnique, son armée n'a cependant pas été en mesure d'empêcher la fuite des
Bengali vers l'Inde et, ce faisant, de révéler son impuissance aux yeux de la communauté interna-
tionale. Cf. Myard, David [2010], Sadruddin Aga Khan and the 1971 east pakistani crisis. Refugees
and mediation in light of the records of the office of the high commissioner for refugees, Genève,
Graduate Institute of International and Development Studies.
(37) Pour une thèse inverse, qui argue que les États continuent d'invoquer l'autodéfense pour
justifier leurs interventions militaires extérieures, voir Gray, Christine [2004J, Internationallaw and
the use of force, Oxford, Oxford University Press.
 r,l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

population. Dans le contexte des tensions de la guerre froide, explique Mats Berdal,
les opérations de paix des Nations Unies ont ainsi pour principal objectif d'éviter
des confrontations directes entre les grandes puissances. I..:idée est d'enrayer l'esca-
lade des conflits susceptibles de déborder de leurs frontières et d'impliquer l'URSS
ou les États-Unis. Le propos n'est ni d'empêcher des massacres, ni de sécuriser l'as-
sistance humanitaire, ni de veiller au respect des droits de l'homme.
Au sortir de la guerre froide, note Robert Jackson, les Nations Unies continuent d'ail-
leurs de s'appuyer sur des motifs classiques de souveraineté pour monter ou avaliser
des opérations de paix. Officiellement, c'est à cause de l'invasion du Koweït en 1990
que le Conseil de sécurité de l'ONU vote des résolutions autorisant le déploiement
de troupes en vue d'éviter un embrasement régional du conflit et de porter secours
aux Kurdes dans le Nord de l'Irak en 1991. À meilleure preuve, les Occidentaux
ne cherchent pas à faire approuver par les Nations Unies leur opération « militaro-
humanitaire» à la frontière turque, Provide Comfort, car ils savent qu'ils se heurte-
raient à un veto russe et chinois38 . En Bosnie, encore, l'ONU accepte en 1993 le
principe d'une intervention pour protéger des attaques de la Serbie et de la Croatie
un nouvel État dont l'indépendance a été reconnue par la communauté interna-
tionale, quoi qu'il en soit de la nécessité de sécuriser l'aide humanitaire et d'assister
une population en proie à la guerre civile. Dans le même ordre d'idées, le Conseil
de sécurité des Nations Unies invoque un risque de déstabilisation et une menace
216
sur l'ensemble des pays de la région pour voter en 1991 puis 1993 des résolutions
musclées qui visent à réguler l'afflux de boat people haïtiens et qui, concrètement,
ouvrent la voie à un renversement militaire de la dictature à l'époque au pouvoir à
Port-au-Prince.
Par la suite, cependant, l'argument du secours à des populations en détresse est beau-
coup plus ouvertement évoqué pour la Somalie fin 1992 ou le Rwanda en 1994.
De ce point de vue, l'usage du mot« humanitaire» évolue surtout dans le sens d'un
élargissement, à tel point que le terme recouvre maintenant des significations fort
diverses, qui vont de l'assistance d'urgence à des blessés jusqu'à la reconstruction
d'États entiers, en passant par la réintégration des combattants et la réforme des
appareils de sécurité. Depuis la fin de la guerre froide, en particulier, la notion est
fréquemment utilisée pour légitimer le recours à la force de la communauté interna-
tionale. Didier Fassin, qui parle d'une « nouvelle économie morale », constate ainsi
que, désormais, « les gouvernements invoquent de plus en plus souvent l'argument
humanitaire pour qualifier les interventions armées qu'ils conduisent ». Le Français
Bernard Kouchner ou l'Italien Luciano Bozza en sont même à parler de « guer-
riers humanitaires» !Avec Lorraine Elliott, Graeme Cheeseman, Wil Verwey, James
Pattison, Cristina Badescu et tant d'autres, les Anglo-Saxons, notamment, avancent

(38) Welsh, Jennifer [2008], "The Security Council and humanitarian intervention", in Lowe, Vaughan,
Roberts, Adam, Welsh, Jennifer et al. (eds.), The United Nations Security Council and war: the
evolution of thought and practice since 1945, New York, Oxford University Press.
LES OPPOSITIONS DE NATURE STRATÉGIQUE ET IDÉOLOGIQUE

des définitions purement militaires des interventions dites « humanitaires ». Jean-

Baptiste Jeangène Vilmer, Brendan Simms et David Trim y ajoutent pour leur part
un élément supplémentaire, à savoir le refus de l'État concerné d'autoriser le déploie-
ment sur son territoire de troupes mandatées par les Nations Unies.
De pareils glissements sémantiques invitent alors à revenir sur les fondements des
opérations de paix, malgré notre incapacité à discerner précisément les intentions
d'actions de secours qui ont toutes des ressorts politiques. Pour apprécier leur éven-
tuel caractère humanitaire, Jean-Baptiste Jeangène Vilmer propose de considérer
tout à la fois les motivations et les résultats des interventions militaires, c'est-à-dire
d'évaluer leur faisabilité ex ante et leur efficacité ex post pour aider des populations
en danger. Partant d'une sorte de principe de précaution, les théoriciens de la « res-
ponsabilité de protéger» énoncent quant à eux six critères pour rendre acceptable
le montage d'une opération de paix par la communauté internationale: la justesse
de la cause défendue; la légitimité multilatérale de l'autorité responsable; l'inten-
tion humanitaire; l'usage de la force en dernier recours; la proportionnalité de la
réponse à la violence; et la faisabilité du projet. Il faut notamment que des massacres
soient massifs, imminents ou en cours pour justifier une intervention militaire étran-
gère. Renverser une dictature sanguinaire n'est pas un motif recevable car l'objectif
d'une opération humanitaire doit être de sauver des vies menacées et non de punir
les coupables. Évacuer des ressortissants pris au piège dans un pays en guerre n'est
pas non plus un critère acceptable car la protection de concitoyens et non d'étran- 217
gers ne relève pas du caractère altruiste d'une intervention internationale.
Ainsi, les fondements humanitaires d'une opération militaire reposent concomitam-
ment sur des obligations de moyens et de résultats. Toute la difficulté est d'apprécier
la conformité à des normes suffisamment précises pour délimiter les objectifs d'un
recours à la force, mais trop floues pour définir le partage des tâches et « borner»
la frontière entre secouristes et soldats de la paix. Les débats à ce sujet restent parti-
culièrement vifs lorsqu'il s'agit de mesurer l'efficacité d'une intervention « militaro-
humanitaire». Selon Graham Gordon, par exemple, on ne peut pas savoir d'avance
si une opération de paix permettra effectivement de sauver des vies. De ce point de
vue, il n'est pas possible d'adopter la position de James Pattison, pour qui une inter-
vention militaire serait légitime, sur le plan humanitaire, à partir du moment où elle
se révèle efficace. De façon rétrospective, et pas seulement prospective, l'évaluation
du nombre de « vies sauvées» reste en effet problématique, qu'il s'agisse d'apprécier
la performance des secouristes ou des soldats de la paix. Parce qu'ils se sentent mis
en concurrence avec la puissance logistique des armées, les premiers se contentent
trop souvent de disqualifier l'apport des seconds sans pour autant oser s'interroger
ouvertement sur leur propre impact dans des pays en crise. La question, toujours pen-
dante, est évidemment de savoir si l'on peut comparer l'efficacité des uns et des autres.
CONCLUSION

Revenons ainsi un moment sur les enseignements tirés des chapitres qui précèdent.
Dans un premier temps, nous avons cherché à rappeler la dimension stratégique de
l'aide internationale et des opérations de paix dans des pays en guerre. S'il ne nous
paraît pas possible de soutenir que l'une serait plus ou moins efficace que l'autre, nous
avons souligné que les défis des humanitaires d'aujourd'hui sont d'ordre structurel
et qu'ils ne peuvent être réduits à de simples contingences conjoncturelles depuis la
fin de la guerre froide ou les attentats terroristes de septembre 200l.
Prisonnière de la raison d'État, l'aide à des populations en danger a toujours eu
du mal à s'affranchir de la logique des intérêts nationaux pour affirmer sa vocation
universelle et son impartialité en faveur de toutes les victimes, quelle que soit leur
allégeance politique, sociale, religieuse ou communautaire. Les difficultés que ren-
contrent à présent les organisations humanitaires ne sont certainement pas nées d'hier.
Collaborateur du CICR lors de la famine de 1984 en Éthiopie, Rainer Baudendistel
le résume à sa manière lorsqu'il entreprend d'étudier le rôle du mouvement de la
Croix-Rouge en Abyssinie au moment de l'invasion italienne de 1936 : « À ma grande
surprise, écrit-il, je devais découvrir que les problèmes de l'époque étaient similaires
à ceux auxquels j'avais été confronté en tant que praticien cinquante ans plus tard. »
Bien entendu, de telles réminiscences ne permettent pas pour autant de conclure à 219
une simple répétition de l'histoire. Depuis la fin de la guerre froide, la multiplica-
tion des opérations de paix a effectivement remis au goût du jour les débats sur les
possibilités de synergies entre secouristes et militaires déployés sur des terrains de
crise. La question dépasse très largement les problèmes de coordination et d'intégra-
tion des uns et des autres sous la coupe des Nations Unies ou d'une nation cadre.
Fondamentalement, le débat se pose aussi en termes d'alternatives. Lemploi de la
force et la légalisation du droit de tuer ne sont-ils pas contradictoires avec l'objectif
affiché de sauver des vies? Ne reviennent-ils pas à légitimer le recours à des solutions
militaires pour gérer les conflits? Dans la lignée du pacte Briand-Kellog, les courants
pacifistes du mouvement humanitaire préféreraient évidemment que l'on engage un
désarmement général et que la guerre soit mise hors la loi. Avec l'effondrement de
l'URSS en 1991, de telles propositions ne paraissaient pas complètement utopistes
à l'heure où des auteurs tels que John Mueller tablaient sur une diminution ten-
dancielle du risque d'affrontements armés. Mais les réalistes ont vite objecté que,
suivant le principe du vaccin, il convenait de combattre le mal par le mal et que la
régulation des conflits nécessitait plutôt l'établissement d'une force de maintien de
l'ordre international, par exemple sous la forme d'une armée onusienne permanente.
Aujourd'hui comme hier, les débats sur les « interventions d'humanité », les « opéra-
tions de paiX» ou la « responsabilité de protéger» ont ainsi assigné aux militaires une
fonction de secours en vue de « sauver» des populations sur le point d'être massa-
crées ou brutalisées. En ce début de XXI e siècle, la question est notamment de savoir
 rfi'
C
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

dans quelle mesure des forces armées peuvent jouer un rôle humanitaire et encadrer
la distribution de vivres. Hostiles au mélange des genres, des secouristes soulignent
que certaines opérations de paix ont soit prolongé les conflits, soit même exacerbé les
tensions. Le problème est que l'argument de l'inefficacité des militaires peut parfai-
tement être renvoyé aux humanitaires. Les secouristes, on l'a vu, ont aussi contribué
à alimenter ou aggraver des conflits, et ils ne sont pas pour rien dans les échecs de
l'aide internationale. Au contraire, le recours à la force peut dénouer les conflits et
les blocages politiques à l'origine d'insurrections ou d'affrontements armés.
Statistiques à l'appui, les études de Roy Licklider, Zeev Maoz et Virginia Fortna sont
éclairantes: les guerres qui se terminent par une victoire militaire décisive ont davan-
tage de chances d'aboutir à une paix durable que si elles se concluent par un accord
négocié ou une intervention de la communauté internationale qui risquent toujours
de figer la situation sur la base d'un statu quo fragile. En poursuivant le raisonne-
ment jusqu'à son terme, il conviendrait alors d'aider le vainqueur putatif à gagner
le plus rapidement possible pour abréger l'agonie du faible et épargner des vies! À
en croire Richard Betts ou Edward Luttwak, faciliter la victoire du camp le mieux
placé pourrait en effet permettre de résoudre définitivement le conflit à l'origine
de la confrontation et donc mettre un terme aux affrontements armés et aux souf-
frances de la population. Encore faudrait-il pour cela que les belligérants ne soient
pas engagés dans des guerres d'extermination. D'un point de vue humanitaire, armer
220
un camp pour sauver des vies semble non seulement absurde, mais aussi impro-
bable. Comment donc connaître à l'avance la partie qui va gagner? Quelle que soit
la justesse des causes défendues, les rapports de force ne déterminent pas toujours
les résultats, loin de là. En 1956, qui aurait ainsi pu prévoir la victoire des partisans
de Fidel Castro, question qu'on peut également poser à propos des Khmers rouges
en 1968, du Front populaire de libération de l'Érythrée en 1972, du Mouvement
national somalien en 1980, du Front patriotique rwandais en 1990 ou de l'Armée
de libération du Kosovo en 1996?
D'une manière générale, l'appui à un belligérant ou une intervention militaire inter-
nationale n'échappe pas aux contradictions philosophiques, sémantiques et épisté-
mologiques d'un oxymore. Une démarche humanitaire peut-elle en effet assumer la
perte de vies humaines pour en sauver d'autres? C'est finalement là que se situe le
curseur qui sépare irrémédiablement les déploiements militaires des logiques secou-
ristes civiles. Car pour le reste, on ne sait pas vraiment si l'aide humanitaire, une opé-
ration de paix ou les deux combinées sont plus efficaces lorsqu'il s'agit de sauver des
vies. Sans doute n'est-il pas possible de répondre objectivement à cette question. Au
mieux, on peut simplement souligner les oppositions de principe qui empêchent d'as-
signer une fonction humanitaire aux soldats chargés de rétablir la paix. À la différence
du militaire, le secouriste n'admet pas que son action justifie des morts. À sa façon,
le débat renvoie d'ailleurs à la confrontation entre le jus ad bellum et le jus in bello :
la « guerre juste », qui légitime les combats, et la « justesse dans la guerre », qui vise
à humaniser les pratiques militaires et à minimiser les souffrances de la population.
CONClUSION

De ce point de vue, 1'« ingérence humanitaire» montre vite ses limites lorsqu'elle
légalise le fait de tuer et conduit à militariser la protection des victimes dans le cadre
d'initiatives unilatérales ou d'opérations de paix montées par les Nations Unies. Pour
forcer la main des gouvernements qui massacrent leur propre population et refusent
les secours de la communauté internationale, Bernard Kouchner disait que le res-
pect des souverainetés étatiques s'arrêtait à l'endroit précis où naissait le risque de
non-assistance à des personnes en danger. I..:idée, généreuse, mérite sans doute d'être
défendue car, pour reprendre une expression entendue au moment de la crise du
Rwanda en 1994, on n'arrête pas un génocide avec des médecins. Mais il convient
alors d'ajouter que le principe d'ingérence « humanitaire» s'arrête aussi là où com-
mence le risque de militarisation. Les deux registres d'action diffèrent dans la forme
comme dans le fond. Pour alléger les souffrances, le secouriste intervient au niveau
des conséquences d'un conflit; pour imposer la paix, le militaire cherche, quant à
lui, à traiter les causes des troubles. Les uns et les autres jouent parfois un rôle com-
plémentaire, de la même façon que les États peuvent parfaitement mettre en œuvre
des politiques humanitaires à l'étranger, du moment que celles-ci coïncident avec
leurs intérêts nationaux. Fondamentalement, une opération de paix ne se distingue
pas moins des actions qui visent à prodiguer des soins.
Une réflexion sur l'amélioration de l'aide humanitaire revient donc à questionner
la stratégie des opérateurs en vue de limiter l'ampleur de leurs dégâts collatéraux.
Le postulat de départ est que, délibérément ou non, les organisations de secours 221
provoquent de toute façon des effets indésirables. Aussi convient-il d'en assumer
les travers. En demandant l'abolition de la traite des esclaves, les philanthropes du
e
XIX siècle ont par exemple justifié la colonisation de l'Afrique. En évacuant les popu-
lations assiégées de Sarajevo, les humanitaires de la fin du xxe siècle ont quant à eux
facilité le processus de séparation des communautés et de purification ethnique en
Bosnie. Le risque est inhérent au principe des secours, en particulier dans les pays
en guerre lorsque le ravitaillement des combattants et de leurs familles permet de
continuer la lutte.
Jusqu'à quel point peut-on alors envisager d'aider des populations en danger en
acceptant d'alimenter leurs bourreaux, ce qui n'est pas toujours le meilleur service
à rendre aux victimes? Vaut-il mieux se retirer et, si oui, à partir de quel moment?
Ou bien est-il préférable de persévérer, quitte à entretenir des dynamiques perverses?
Un pareil dilemme est certainement le plus grand défi auquel sont confrontées les
associations de solidarité internationale, qu'il s'agisse d'intervenir dans des situations
d'urgence et de conflits armés ou, sous couvert d'aide au développement, de conso-
lider les infrastructures d'une dictature sanguinaire.
Une assistance à n'importe quel prix n'est pas acceptable. Il n'est pas normal que,
consciemment ou inconsciemment, des organisations de secours permettent à des
criminels de perpétuer leurs exactions, voire cautionnent l'usage de la violence au
service d'une « juste cause ». Depuis la naissance de la Croix-Rouge en 1863, le
droit international humanitaire est assez explicite en la matière. I..:article 23 de la
 rl' LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

Convention sur « la protection des personnes civiles en temps de guerre », signée à

Genève en 1949, subordonne par exemple le libre passage des vivres ou du matériel
sanitaire à l'assurance que les secours ne seront pas détournés de leur destination,
que leur distribution sera efficacement contrôlée et que l'ennemi ne pourra pas en
tirer « un avantage manifeste pour ses efforts militaires ou son économie, en substi-
tuant ces envois à des marchandises qu'il aurait autrement dû fournir ou produire,
ou en libérant des matières, produits ou services qu'il autait autrement dû affecter
à la production de telles marchandises ».
Dans le même ordte d'idées, la Convention de Genève de 1951, qui encadre la pro-
tection des réfugiés à travers le monde, refUse le droit d'asile aux criminels de guerre.
Rédigée au sortir de la Seconde Guerre mondiale, elle reflète bien les préoccupations
des Soviétiques et des Américains en train de juger les principaux responsables des
régimes nazi et japonais. À l'époque, les gtandes puissances n'auraient sûrement pas
laissé les organisations de secours assister des S5 réfugiés en Argentine et surpris à
haranguer leurs troupes afin de s'atteler à la construction d'un IVe Reich. Mais dans
les camps de réfugiés rwandais au Zaïre en 1994, la plupart des humanitaires n'ont
pas hésité et ont aidé les « génocideurs » qui se préparaient à pattit à la reconquête
de leur pays pour y achever leurs massacres.
Parmi les victimes d'un conflit, il est certes difficile de distinguer les « innocents»
des « bourreaux ». Les responsabilités sont partagées, les complicités évidentes; les
222 humanitaires, eux, n'ont ni le mandat ni le temps d'allet enquêter sur le passé trouble
de certains des destinataires de l'aide. Une sélection à l'aveuglette présente pour sa
part de nombreux inconvénients. La charité bourgeoise de l'Angleterre victorienne
du XIXe siècle, par exemple, secourait les pauvres « méritants» au détriment des
chômeurs « déviants », considérés comme des classes dangereuses, voire criminelles.
En ce début du xxI" siècle, la bonne conscience humanitaire continue quant à elle
de privilégier la catégorie des « groupes » dits vulnérables dans la terminologie des
organisations internationales. Parmi les réfugiés, femmes et enfants ont ainsi droit à
des rations alimentaires supplémentaires, quitte à pénaliser les hommes valides, qui
sont automatiquement suspectés de participer aux combats.
De fait, la sélection peut vite tourner à la discrimination et contrevenir aux principes
d'impartialité et d'universalité de l'aide humanitaire. Convenons qu'il n'est pas facile
de trancher. D'un côté, on comprend que les secouristes accordent la priorité aux
malades, aux veuves et aux orphelins dans les pays en proie à la violence. De l'autre,
il importe de rappeler que les grands principes du droit humanitaire ont précisé-
ment commencé par cibler les combattants, en l'occurrence avec le Comité interna-
tional de la Croix-Rouge, qui a initialement été créé en vue d'assister les blessés de
guerre. A priori, les organisations de secours ne peuvent donc pas exclure les mili-
taires de leur champ d'action, du moment qu'ils sont hors de combat. Or, le fond de
la question est bien là. Qui participe réellement aux combats? Seulement les mili-
taires en uniforme? Ou bien aussi les guérilleros en « civil»? Et les femmes qui les
ravitaillent? Et les enfants qui portent des armes?
CONCLUSION

À dire vrai, ces questions n'ont jamais été vraiment résolues; ainsi, le CICR continue
par exemple à s'interroger pour savoir dans quelle rubrique « ranger )) les merce-
naires. Au vu de la complexité et de la diversité des situations de guerre, c'est fina-
lement la capacité de discernement des humanitaires qui, sur une base empirique,
permet d'identifier les modalités de la participation aux combats. Sur le terrain, les
dysfonctionnements sont souvent assez visibles pour que des opérateurs lucides et
sincères décident d'arrêter les frais. Encore faut-il qu'ils le veuillent. Combien sont
vraiment prêts à renoncer à des financements importants lorsqu'ils constatent l'ina-
nité de leurs programmes d'aide? Combien accepteraient alors de saborder leur struc-
ture et de renoncer à leur travail? Pas beaucoup, si l'on en juge par la prolifération
des ONG. La plupart du temps, les humanitaires et leurs spécialistes de la commu-
nication préfèrent en l'occurrence se complaire dans l'autoévaluation pour récuser
ou minimiser les effets pervers de leur aide.
À cela plusieurs raisons. En premier lieu, le sentiment de travailler dans l'urgence
et les contraintes « logistico-sécuritaires » qui limitent l'accès aux victimes ne faci-
litent pas la prise de recul pour analyser les dégâts collatéraux de l'aide. De surcroît,
le fort taux de rotation du personnel secouriste et la faiblesse de la mémoire institu-
tionnelle des ONG ne favorisent pas la capitalisation d'expérience. En outre, rap-
pelle Fiona Terry, l'économie politique de l'aide ne récompense pas l'apprentissage à
partir des échecs, quitte à répéter indéfiniment les mêmes erreurs sans crainte d'être
sanctionné. En pratique, les bailleurs de fonds ne semblent guère se préoccuper de 223
l'efficacité de l'assistance humanitaire pour sauver des vies, du moment que celle-
ci répond à leurs attentes stratégiques. Dans les années 1970 et 1980, déjà, Roger
Riddell estimait qu'à peine 12 % des programmes d'aide au développement étaient
évalués. En France, par exemple, le ministère de la Coopération n'a financé ses pre-
mières évaluations qu'en 1980, vingt ans après sa création. C'est seulement en 1988
qu'il s'est doté d'un service permanent qui, réformé en 1992, allait être intégré aux
Affaires étrangères au moment de la dissolution du ministère de la Coopération en
1999. Il a finalement fallu attendre trente ans pour qu'un décret de 1990 institu-
tionnalise l'évaluation des politiques publiques de développement, d'abord dans le
cadre du Commissariat général du Plan, puis des départements ministériels concernés
à partir de 2006 1•
Le procédé ne devait cependant pas être systématisé, notamment dans le domaine
de l'urgence humanitaire. Encore aujourd'hui, la plupart des agences de coopération
contrôlent peu la mise en œuvre des programmes qu'elles financent dans les pays
du Sud. Ainsi le DflD britannique, explique Tanja Schümer, n'a-t-il pas la capacité
effective d'aller vérifier ce qui se passe sur le terrain. Comme les autres institutions

(1) En vertu du décret du 22 janvier 1990 tel que modifié le 18 novembre 1998, le dispositif
comprenait en l'occurrence trois principales entités, avec: une mission pour l'évaluation et la capi-
talisation à l'Agence française de développement; une unité d'évaluation des activités de dévelop-
pement à la Direction générale du Trésor au ministère de l'Économie; un bureau de l'évaluation
à la DGCID (Direction générale de la coopération internationale et du développement) au minis-
tère des Affaires étrangères.
 r
·. l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

de ce type, en outre, il doit dépenser son budget avant la clôture de l'année adminis-
trative. De ce fait, il ne demande quasiment jamais de rembourser les fonds alloués à
des projets inaboutis, se contentant de procéder à des audits financiers qui ne disent
rien de l'utilité sociale des programmes qu'il a soutenus. Les évaluations menées par
les agences multilatérales sont à l'avenant: trop souvent réduites à des approches
comptables et quantitatives, elles ne cherchent pas à analyser la pertinence stratégique
et les dégâts collatéraux des opérations menées. Codifiées et formalisées à l'extrême,
elles manquent de distance critique et restent aussi aléatoires que peu nombreuses 2 •
Le bilan n'est pas meilleur pour les ONG chargées de mettre en œuvre des pro-
grammes financés par les pouvoirs publics. D'après un rapport de Michel Charasse
pour le Sénat français, celles-ci ne font pas l'objet d'un suivi rigoureux. D'une
manière générale, relèvent Monica Blagescu, Robert Lloyd et des parlementaires bri-
tanniques, les associations de solidarité internationale sont moins évaluées que les
États ou les entreprises multinationales. Une telle caractéristique ne tient pas seu-
lement au coût ou à l'impossibilité de réaliser concrètement une évaluation globale
et simultanée du travail des ONG. Dans une large mesure, elle doit aussi beaucoup
à la posture morale d'acteurs humanitaires qui, sûrs de leur bon droit, voient dans
la démarche évaluative des bailleurs gouvernementaux une forme de sanction et de
contrôle liberticide des initiatives associatives. Plus prosaïquement, explique Janice
Stein, les organisations de secours ne souhaitent pas non plus révéler leurs échecs au
224
grand jour. Elles craignent en effet d'y perdre leurs financements.
En conséquence, beaucoup d'organisations humanitaires cultivent le goût du secret
à propos de la qualité de leurs opérations ou de l'origine de leurs revenus. D'après
un sondage cité par Jem Bendell, quasiment aucune des 600 ONG interrogées par
l'ONU à travers le monde ne se montrait préoccupée par la nécessité de rendre des
comptes. Le constat concerne les pays du Nord autant que du Sud. Sur 227 ONG
australiennes analysées par Ruth Phillips en 2004, par exemple, à peine la moitié
acceptait de donner des informations détaillées sur l'origine privée ou publique de
leurs fonds. De même, selon une enquête réalisée en 2007 par le cabinet d'audit
KPMG auprès d'un millier d'associations françaises, seules 21 % publiaient le rap-
port de leur commissaire aux comptes. La question du nombre d'employés et de
leurs grilles salariales posait également problème. Sur 66 ONG étudiées par Abby
Stoddard et al., moins d'un tiers a fourni des informations précises sur la ventila-
tion géographique de leur personnel à l'étranger. Le monde associatif présente d'in-
déniables spécificités à cet égard. Les fondations et les bailleurs de fonds, eux, sont
réputés plus sensibles aux exigences de transparence et d'évaluation. De fait, ils par-
ticipent davantage aux analyses critiques de l'aide et ont l'habitude de demander
régulièrement des rapports aux organisations qui bénéficient de leurs largesses. À
l'inverse, les ONG opérationnelles seraient d'abord accaparées par leur mission de

(2) D'après Roger Riddell, le HCR avait ainsi commandité 17 évaluations en 2004, tandis que
le WFP et ECHO en avaient respectivement prévu 64 etl0 pour l'année 2005.
CONCLUSION

terrain et donc moins enclines à rendre des comptes. À y regarder de plus près, il
n'est pourtant pas évident que les bailleurs de fonds soient vraiment plus transpa-
rents. Aux États-Unis, notamment, les fondations patrimoniales font l'objet de cri-
tiques fort anciennes sur leur opacitë. À la différence du secteur associatif, elles
sont en effet gérées comme des affaires familiales par les grandes fortunes du pays.
Aussi n'ont-elles pas besoin de rendre des comptes à des adhérents ou des donateurs
pour fonctionner.
Dans tous les cas, l'opacité du mouvement humanitaire ne manque pas de sur-
prendre. On pourrait en effet imaginer qu'un processus d'allocation des ressources
fondé sur des évaluations transparentes et indépendantes permettrait de mettre véri-
tablement en concurrence les opérateurs en fonction de leur efficacité. Or actuel-
lement, le choix des partenaires des principaux bailleurs de fonds de l'aide repose
plutôt sur le charisme et les affinités personnelles de dirigeants associatifs dont la légi-
timité et la réputation doivent beaucoup à l'ancienneté de leur organisation. Outre
qu'elle gêne évidemment le travail du chercheur, l'opacité du mouvement humani-
taire handicape ainsi les efforts de rationalisation, d'amélioration et de démocrati-
sation de l'aide. Le problème concerne autant les citoyens du Nord que du Sud, le
donateur que le récipiendaire. Dans les pays développés, les plus gros bailleurs de
l'assistance humanitaire sont des agences gouvernementales qui utilisent l'argent
des contribuables et se doivent donc de leur rendre des comptes. De plus, il existe
une véritable demande d'évaluation de l'aide internationale en vue de s'assurer que 225
les moyens mis en œuvre sont utilisés correctement et efficacement. Selon des son-
dages, par exemple, la majorité des Français exige un minimum de transparence à
cet égard, avec des informations précises sur l'avancement et le bilan des actions
menées 4• D'après l'article 10 de la loi 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux
droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le citoyen est d'ail-
leurs en droit d'avoir accès aux comptes de toute association ayant reçu des sub-
ventions publiques. En principe, les ONG de la sorte sont elles-mêmes tenues de
fournir à l'administration un bilan financier annuel de leurs activités. De l'avis de
Pierre Morange et des législateurs, cependant, « ces documents sont en général dif-
ficilement exploitables et, de fait, peu exploités ».
Les populations du Sud, elles, ne sont pas les dernières à se plaindre de l'opacité
des organisations humanitaires. Des chercheurs nigérians considèrent ainsi que le
manque de transparence des ONG constitue un acte plus grave que la triche aux
examens ou la prévarication des petits fonctionnaires; ils le comparent plutôt à la

(3) Embree, Edwin [mars 1949]. ''Timid billions: are the loundations doing their job?", Harper's
Magazine, vol. 198, p. 28-37; Lindeman, Eduard [1988, 1r. éd. 1936], Wea/th and culture: a study
of one hundred foundations and community trusts and their operations during the decade 1921-
1930, New Brunswick (NJ), USA Transaction Books, p. 5-6.
(4) Ils étaient 68 % à penser ainsi selon un sondage réalisé en juillet 2006 par l'IFOP. Accès le
14 juin 2010 sur: [Link]?option=com_publication&type=poll&id=723
 r,l
LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

corruption des chefs traditionnels par les compagnies pétrolières S ! En Inde, des intel-
lectuels dénoncent pour leur part l'opacité, l'égoïsme, le conformisme, l'hypocrisie et
le pouvoir exorbitant de structures associatives qui, auroproclamées représentatives,
vivent entièrement des subventions de l'étranger pour coopter des alliés et se payer
des campagnes de communication afin de montrer combien elles sont proches du
peuplé. On pourrait multiplier les exemples. Fondamentalement, un des grands para-
doxes du mouvement humanitaire est qu'il n'est pas redevable de ses erreurs auprès
des destinataires de son aide. Sur les terrains de crise, constatent Laurel Fletcher et
al à la suite du tsunami asiatique de 2004, il est en effet très rare de trouver des
ombudsman pour enregistrer les plaintes des parties lésées par les secouristes. À la
différence de l'industrie alimentaire ou pharmaceutique, rappelle William Easterly,
le mouvement humanitaire n'est pas non plus soumis aux contrôles de qualité des
agences spécialisées qui, dans le monde développé, doivent tester des produits en
vue de rendre des comptes aux autorités et aux citoyens. Dans les pays du Sud, les
victimes de conflits armés ou de catastrophes naturelles constituent en l'occurrence
un « marché captif» de consommateurs sans véritable liberté de choix. Les orga-
nisations de secours n'ont donc pas besoin de répondre à leurs besoins de la même
manière qu'une entreprise. Elles ne se sentent pas non plus tenues de leur rendre
des comptes. À en croire Alan Hudson, plus de la moitié des responsables d'ONG
britanniques trouvent par exemple normal d'établir des bilans d'activité pour leurs
bailleurs, mais pas pour les destinataires de leurs programmes.
226
In fine, la logique d'une évaluation en vase clos de l'aide humanitaire va très loin.
Selon Steve Charnovitz, les ONG devraient ainsi rendre des comptes lorsque les
agences gouvernementales leur délèguent des tâches, mais pas lorsqu'elles mon-
tent des programmes de leur propre initiative, avec des financements privés. Au
Sud comme au Nord, l'opinion publique et les destinataires de l'aide n'auraient
alors aucun droit de regard sur les activités des opérateurs humanitaires. Les cher-
cheurs et les journalistes ne seraient pas non plus légitimes pour critiquer les associa-
tions de solidarité internationale. Poussant la comparaison jusqu'à l'absurde, Marco
Verweij et Tim Josling remarquent en effet que les universitaires ne sont pas élus et
que The Economist- qui a publié de virulents articles contre les ONG - a moins
de lecteurs que Greenpeace n'a d'adhérents! À suivre leur raisonnement, on devrait
en conséquence interdire à Greenpeace de critiquer les États-Unis, qui ont plus de
citoyens que n'importe quelle association au monde. C'est oublier aussi que, contrai-
rement aux ONG, les chercheurs et les journalistes ne prétendent pas parler au nom
de la société dite « civile ». Les organisations de secours, elles, ne sont pas plus élues
que les universitaires: leurs conseils d'administration ne comptent d'ailleurs pas de
représentants des victimes. Enfin et surtout, il existe une forte contradiction entre

(5) Akani, Christian (ed.) [2002], Corruption in Nigeria: the Niger Delta experience, Enugu,
Fourth Dimension Publ., p. xxi.
(6) Chandra, Puran (ed.) [2005], NGOs in India: role, guidelines & performance appraisal, New
Delhi, Akansha Pub., p. 156.
CONCLUSION

la revendication d'un droit d'ingérence humanitaire qui porte sur l'accès à des biens
publics mondiaux, d'une part, et le refus de rendre compte de ses activités à des
citoyens qui ne sont ni employés, ni membres, ni bailleurs de fonds d'une associa-
tion de solidarité internationale, d'autre part. Limpératif moral de l'assistance à des
personnes en danger concerne bien l'ensemble de la collectivité humaine, pas seu-
lement le sauveteur.
De ce point de vue, on comprend mal pourquoi les ONG agissent comme les États
en se réfugiant derrière leur « indépendance» - leur « souveraineté », en quelque
sorte - pour empêcher les efforts d'investigations et récuser les tentatives d'évalua-
tions indépendantes de leurs activités dans des pays en guerre. Adam Branch sou-
ligne à juste titre que les humanitaires cherchent trop souvent à mettre leurs échecs
sur le compte de l'instrumentalisation de l'aide par les belligérants. En réalité, les
bonnes intentions n'excusent rien et ne doivent pas éluder la responsabilité sociale,
voire pénale, des ONG ou des agences d'aide gouvernementales dans la poursuite
des combats. Pour sauver des vies, ni les secours ni les opérations de paix ne consti-
tuent une panacée, bien au contraire. À l'occasion, leurs effets indésirables mettent
plutôt en évidence la nécessité de procéder à des « retraits stratégiques ». De fait,
la capacité à interrompre des programmes d'aide est bien aussi importante que les
initiatives destinées à secourir des personnes en détresse. La fin ne justifie pas les
moyens... et n'est pas moins cruciale que le début d'une intervention.
227
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ARA: American Relief Association
ARC: American Red Cross
ASI : Anti-Slavery International
CAFOD : Catholic Fund for Overseas Development
CAP: Consolidated Appeal Process
CARE: Cooperative for Assistance and Relief Everywhere
CEDEAO: Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest
CIA: Central Intelligence Agency
C1CR : Comité international de la Croix-Rouge
CIMIC : Civil-Military Cooperation
CIVPOL : Civilian Police
CRS: Catholic Relief Service
DAH : Département des affaires humanitaires
DDR : désarmement, démobilisation, réhabilitation
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DflD : Department for International Development
DGCID : Direction générale de la coopération internationale et du développement
ECHO: Economie Commission Humanitarian Office (Office d'aide humanitaire de l'Union
européenne)
ECOMOG : ECOWAS Monitoring Group
ECOWAS : Economie Community Of West African States
EPLF : Eritrean People's Liberation Front
ESCRIM : Élément de sécurité civile rapide d'intervention médicale
FAPC : Forces armées du peuple congolais
FARDC : Forces armées de la République démocratique du Congo
FAU: Friends Ambulance Unit
FIDH : Fédération internationale des ligues des droits de l'homme
FNLPK : Front national de libération du peuple khmer
FMI: Fonds monétaire international
FNI : Front des nationalistes intégrationnistes
FRELIMO : Frente de Libertaçào de Moçambique
FRETILIN : Frente Revolucionaria de Timor-Leste Independente
FRPI : Forces de résistance patriotique en Ituri
GAM : Gerakan Aceh Merdeka
GIACM : Groupement interarmées des actions civilo-militaires
HCR: Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés
HRW : Human Rights Watch
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LES HUMANITAIRES DANS LA GUERRE

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IARA : Islamic African Relief Agency

ICG : International Crisis Group
IDP: internally Displaced Person
IFOP: Institut français d'opinion publique
IGL : Interest Groups of Liberia
IRC : International Rescue Committee
ISAF : International Security Assistance Force
KFOR : Kosovo Force
KPMG : Klynveld, Peat, Marwick & Goerdeler
LRA : Lord Resistance Army
LU RD : Liberians United for Reconciliation and Democracy
MCMD : Mission de coopération militaire et de défense
MDM: Médecins du monde
MERLIN: Medical Emergency Relief International
MIAB: Mission africaine au Burundi
MPLA : Movimento Popular de Libertaçao de Angola
MONUC: Mission des Nations Unies au Congo
MSF: Médecins sans frontières
NCA: Norwegian Church Aid
NPA: Norwegian People's Aid
NPFL : National Patriotic Front of Liberia
250
NRC : Norwegian Refugee Council
OCDE: Organisation de coopération et de développement économiques
OCHA : Office for the Coordination of Humanitarian Affairs
ODA : Overseas Development Administration
OFDA : Office of US Foreign Disaster Assistance
ONG : organisation(s) non gouvernementale(s)
ONGI : organisation non gouvernementale internationale
ONU: Organisation des Nations Unies
ONUB : opération des Nations Unies au Burundi
ONUMOZ : opération des Nations Unies au Mozambique
OTAN: Organisation du traité de l'Atlantique Nord
PAC : Pan-Africanist Congress
PAIGC : Partido Africano da Independência da Guiné e Cabo-Verde
PAM : Programme alimentaire mondial
PNB: produit national brut
PNUD: Programme des Nations Unies pour le développement
PUSIC : Parti de l'unité pour la sauvegarde de l'intégrité du Congo
PVO : Private Voluntary Organization
QUIPS : Quick Impact Projects
RCD-Goma : Rassemblement congolais pour la démocratie-Goma
RCD-ML: Rassemblement congolais pour la démocratie-Mouvement de libération
RSF : Reporters sans frontières
ANNEXES

SCF : Save The Children Fund

SIDA: Swedish International Development Agency
SNM: Somali National Movement
SPLA : Sudan People's Liberation Army
SRRA : Sudan Relief and Rehabilitation Association
SS : Sch utzstaffel
SWAPO: South West Africa People's Organisation
TPIR : Tribunal pénal international pour le Rwanda
TPIY : Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie
ULlMO: United Liberation Movement for Democracy
UNEPS : United Nations Emergency Peace Service
UNICEF: United Nations Children's Fund, Fonds des Nations Unies pour l'enfance
UNMIL : United Nations Mission in Liberia
UNOB : United Nations Office in Burundi
UPC : Union des patriotes congolais
UPRONA : Union pour le progrès national
URSS: Union des Républiques socialistes soviétiques
USAID : United States Agency for International Development
YMCA : Young Men's Christian Association
YWCA : Young Women's Christian Association
ZANLA : Zimbabwe African National Liberation Army
251
ZANU : Zimbabwe African National Union
ZAPU : Zimbabwe African People's Union
ANNEXES

Tableaux
1. Les ONG et leur histoire: quelques exemples d'hagiographies, p. 25
2. Les trois principaux niveaux de coulage de l'aide dans la guerre, p. 30
3. Les ONG libériennes créées pendant la première phase de la guerre civile (1989-1997),
p.66
4. Les principales ONG soudanaises pendant la deuxième phase de la guerre dans le Sud
(1983-2005), p. 73
5. Les ressources des belligérants dans les guerres de Somalie, du Soudan et du Liberia
(1983-2005), p. 78
6. Nombre d'employés et d'expatriés au C1CR, 1945-2006, p. 726
7. Les principales factions en lice dans le conflit de l'ituri, p. 784

Figure
L'évolution du budget et des sources de financement des associations de solidarité
internationale (chiffres arrondis à partir des rapports d'activité du C1CR et de 29 ONG,
1998-2007), p. 44

Encadrés
C1A, aide humanitaire et ONG « écrans» du temps de la guerre froide, p. 62
Les casques bleus et le droit humanitaire, p. 203
Des alternatives aux casques bleus?, p. 204 253
 • Parutions récentes
Population, mondialisation et développement. Quelles dynamiques?
Luc Cambrézy, Véronique Petit (dir.), 2012, 116 p.
Journalisme 2.0
Rémy Le Champion, 2012, 256 p.
Tourisme et patrimoine
Valéry Patin, 2012, 208 p.
Pour une mondialisation raisonnée: les révolutions discrètes de l'OCDE
Bocquet Dominique, 2012, 192 p.
Le pétrole. Une ressource stratégique
Philippe Copinschi, 2012, 144 p.
Transports et urbanisme en Île-de-France
Pierre Merlin, 2012, 208 p.
Les comités d'entreprise. Un nouvel âge?
Marie-Noëlle Auberger, 2012, 200 p.
Le budget de l'État
Charles Waline, Pascal Desrousseaux, Stanislas Godefroy, 2012, 192 p.
Les chambres de commerce et d'industrie
Christian Chupin, 2011, 136 p.
Les élèves: connaissances, compétences et parcours
Michel Quéré (dir.), 2011, 200 p.
Industrie automobile. La croisée des chemins
Bernard Jullien et Yannick Lung, 2011, 136 p.
Les livres dans l'univers numérique
Christian Robin, 2011, 168 p.
Service public, services publics
Pierre Bauby, 2011, 232 p.
Le Président de la République au centre du pouvoir
Pascal Jan, 2011, 216 p.
Collectivités territoriales: quel avenir?
Marc Thoumelou, 2011, 232 p.
La politique étrangère de la France: de la fin de la guerre froide au printemps arabe
Frédéric Charillon, 2011, 240 p.

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