Droit administratif local

PLAN DU COURS

INTRODUCTION

PARTIE 1: LES CARACTERISTIQUES DU DROIT ADMINISTRATIF LOCAL

CHAPITRE 1 : LE DROIT ADMINISTRATIF, UN DROIT EVOLUANT AVEC LA

DECENTRALISATION

SECTION 1 : D’UNE DECENTRALISATION URBAINE A UNE DECENTRALISATION RURALE

PARAGRAPHE 1 : LA DECENTRALISATION URBAINE

PARAGRAPHE 2 : LA DECENTRALISATION RURALE

SECTION 2 : LES REFORMES DE 1996 ET DE 2013

PARAGRAPHE 1 : LES REFORMES DE 1996

PARAGRAPHE 2 : LA REFORME DE 2013

CHAPITRE 2 : LE DROIT ADMINISTRATIF, UN DROIT AUTONOMIE ?

SECTION 1 : UNE AUTONOMIE CONTESTEE

PARAGRAPHE 1 : L’ABSENCE DE CRITERES D’AUTONOMIE

PARAGRAPHE 2 : LA SOUMISSION DU DROIT ADMINISTRATIF LOCAL AU

DROIT ADMINISTRATIF GENERAL

SECTION 2 : LES SPECIFICITES DU DROIT ADMINISTRATIF LOCAL

PARAGRAPHE 1 : UNE SPECIFICITE LIEE AU CARACTERE INSTITUTIONNEL

PARAGRAPHE 2 : UNE SPECIFICITE LIEE AU CARACTERE RELATIONNEL

PARTIE 2: L’ASPECT INSTITUTIONNEL DU DROIT ADMINISTRATIF LOCAL

CHAPITRE 1 : LES COMPETENCES DES COLLECTIVITES LOCALES

SECTION 1 : DEFINITION DES COMPETENCES DES COLLECTIVITES LOCALES

PARAGRAPHE : LA CLAUSE GENERALE DE COMPETENCE

PARAGRAPHE 2 : LA CLAUSE ATTRIBUTIVE DE COMPETENCE

SECTION 2 : LES MOYENS DES COLLECTIVITES LOCALES

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PARAGRAPHE 1 : LE FONDS DE DOTATION

PARAGRAPHE 2 : LE FONDS D’EQUIPEMENT ET LES RISTOURNES

CHAPITRE 2 : LES STRUCTURES DES COLLECTIVITES LOCALES

SECTION 1 : LES ORGANES DELIBERANTS DES COLLECTIVITES LOCALES

PARAGRAPHE : LE CONSEIL DEPARTEMENTAL

PARAGRAPHE 2 : LE CONSEIL MUNICIPAL

SECTION 2 : LES ORGANES EXECUTIFS DES COLLECTIVITES LOCALES

PARAGRAPHE 1 : LE PRESIDENT DU CONSEIL DEPARTEMENTAL

PARAGRAPHE 2 : LE MAIRE

PARTIE 3: L’ASPECT RELATIONNEL DU DROIT ADMINISTRATIF LOCAL

CHAPITRE 1 : LES RELATIONS ENTRE COLLECTIVITES LOCALES ET AVEC CERTAINS

GROUPEMENTS

SECTION 1 : LA COOPERATION LOCALE

SECTION 2 : LA COOPERATION DECENTRALISEE

PARAGRAPHE 1 : LES RELATIONS DE COOPERATION : LA COOPERATION SUD-SUD

PARAGRAPHE 2 : LA SOLIDARITE INTERNATIONALE

CHAPITRE 2 : LES RAPPORTS ENTRE L’ETAT ET LES COLLECTIVITES LOCALES

SECTION 1 : LE CONTROLE DE LEGALITE

PARAGRAPHE 1 : L’OBLIGATION DE TRANSMISSION

PARAGRAPHE 2 : L’APPROBATION PREALABLE

SECTION 2 : LE CONTROLE BUDGETAIRE

PARAGRAPHE 1 : LA JUSTIFICATION DU CONTROLE

PARAGRAPHE 2 : LES CAS DE CONTROLE BUDGETAIRE

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INTRODUCTION

Aborder l’étude du droit administratif local suppose sa mise en parallèle avec le droit
administratif général qui est défini comme le droit applicable à l’administration c'est-à-dire à
l’ensemble des règles juridiques relatives à son organisation, à son activité et au contrôle qui
s’exerce sur elle. De manière générale, le droit administratif est le corps de règles qui présente
la particularité d’être différente des règles applicables aux particuliers et soumises au contrôle
d’une juridiction administrative1. Ce corps de règles s’applique à l’administration et celle-ci
est « un ensemble organisé de services destinés à satisfaire les besoins d’intérêt général ».

Le terme administration recouvre une réalité juridique complexe. Elle est composée d’un
certain nombre de personnes administratives. Au sommet se trouve l’Etat mais qui n’est pas
seulement une personne administrative. Il assume aussi une fonction législative et
juridictionnelle. En dessous de l’Etat, il y a les personnes publiques à caractère territorial.
C’est le cas des communes et des départements ou des services possédant une autonomie
c'est-à-dire les établissements publics.

Aussi, le droit administratif général englobe le droit administratif local qui, lui est regardé
comme partie intégrante du premier. Il peut être défini comme un ensemble de règles
applicables à l’administration locale et cette dernière correspond à un ensemble composé de
personnes publiques à caractère territorial : Le Sénégal dans son droit positif à travers la loi
n°2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités locales a fait le choix
de consacrer deux ordres de collectivités locales que sont les départements et les communes.
Avant cette réforme, il comptait trois ordres de collectivités locales : les régions, les
communes et les communautés rurales.

Le droit administratif local présente des caractéristiques (Partie 1). C’est un droit qui organise
et encadre les structures et les compétences des collectivités locales (Partie 2). Il s’agit des
rapports qu’entretiennent les collectivités locales entre elles mais aussi des rapports entre elles
et l’Etat (Partie 3).

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A nuancer en ce qui concerne le cas du Sénégal où il n’existe pas une juridiction spécialisée dans le contentieux
administratif.
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PARTIE 1: LES CARACTERISTIQUES DU DROIT ADMINISTRATIFLOCAL

Le droit administratif local présente un certain nombre de caractéristiques : la première est

que c’est un droit qui est né et a évolué avec la décentralisation (Chapitre 1). C’est aussi un
droit dont l’autonomie est contestée (Chapitre 2).

CHAPITRE 1 : LE DROIT ADMINISTRATIF, UN DROIT EVOLUANT AVEC LA DECENTRALISATION

Le droit administratif local est lié à la décentralisation urbaine qui a connu plusieurs étapes.
Cette décentralisation a pris deux directions (Section 1) et a connu un bond important à partir
de 1996 et plus récemment en 2013 (Section 2).

SECTION 1 : D’UNE DECENTRALISATION URBAINE A UNEDECENTRALISATION RURALE

Depuis la naissance des quatre communes à la loi du 1 ier avril 1972, la décentralisation a été
expérimentée en milieu urbain(Paragraphe 1) et ensuite en milieu rural(Paragraphe 2).

PARAGRAPHE 1 : LA DECENTRALISATION URBAINE

Le processus de décentralisation remonte au Sénégal à l’époque coloniale. Cette période était

caractérisée par une forte centralisation administrative liée à l’impératif d’une gestion au
territoire des peuples colonisés. La fin des résistances coloniales et l’émergence des pôles
urbains à la faveur de la culture de l’arachide, du développement des chemins de fers et de
l’autorité de la façade maritime conduisant l’administration coloniale à la création d’un
certain nombre de communes. C’est ainsi que le décret du 10 août 1872 consacre la création
des communes de Saint-Louis et de Gorée, suivie de celle de Rufisque en 1880 et celle de
Dakar en 1887. Le souci de prudence et le constat de « l’immaturité des indigènes » dénature
ce système de décentralisation par l’événement de la notion de commune mixte en
1891. A mi-chemin entre ces deux systèmes, le régime de commune de moyen exercice
renvoyait à un conseil municipal élu au suffrage universel avec à sa tête un maire nommé par
le gouverneur parmi les fonctionnaires placés sous son autorité.

Cette décentralisation à plusieurs vitesses prend fin au moment des indépendances avec la
dotation de statuts de communes de plein exercice pour les 33 communes que comptait le
Sénégal indépendant. Un nouveau pas est franchi avec la loi 66-64 du 30 juin 1966 portant
Code de l’administration communale. Avec cette loi, un effort de systématisation des textes
est entrepris mais il demeurait faible. La décentralisation urbaine dans la première décennie

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qui a suivi l’indépendance n’est donc que la poursuite du processus initié par les autorités
coloniales. En revanche, la décentralisation rurale est une véritable innovation de l’Etat du
Sénégal.

PARAGRAPHE 2 : LA DÉCENTRALISATION RURALE

L’extension de la politique de décentralisation au monde rural ne débute que 100 ans après la
création de la première commune au Sénégal c'est-à-dire en 1972. Avec la loi 72-25 du 25
avril 1972, la décentralisation va pénétrer dans le milieu rural. La création des communautés
rurales s’est faite par étape, région par région avec toujours ce souci de prudence qui avait
animé le colon lors de la création des communes. La réforme est entrée donc en vigueur
progressivement : Thiès (1972), Sine Saloum (1974), la Casamance (1978), la région du
Fleuve (1980), le Sénégal Oriental (1982).

Avec la loi de 1972, naissent les communautés rurales. Elles regroupent un « certain nombre
de villages appartenant au même terroir unis par une solidarité résultant notamment du
voisinage, possédant des intérêts communs et capables de trouver les ressources nécessaires à
leur développement ». Le pouvoir de l’époque en créant la communauté rurale avait souhaité
traduire son idéologie du socialisme par une démocratisation de l’usage du sol.
Cette volonté de faire entrer la décentralisation dans le monde rural était mise en échec par le
fait que la fonction d’administration de crédits et d’ordonnateur du budget des communautés
rurales était confiée au sous-préfet. Il a fallu attendre la loi 90-73 du 8 octobre 1990 pour que
ce pouvoir jadis confié au représentant de l’Etat revienne aux autorités rurales. Cette loi
supprime aussi le statut spécial des villes chef-lieu de régions. Le processus de
décentralisation va faire un grand bond avec les lois de 1996 et de 2013.

SECTION 2 : LES REFORMES DE 1996 ET DE 2013

Il convient d’étudier d’abord les réformes de 1996 (Paragraphe 1) avant de voir celle
adoptée récemment par l’assemblée nationale en 2013 (Paragraphe 2).

PARAGRAPHE 1 : LES REFORMES DE 1996

Elles ont innové sur certains points et reposent sur certains principes en traduisant certains
objectifs.

 D’abord sur les apports ;

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 Le premier apport de 1996 réside dans la suppression de la tutelle administrative et

financière. Ainsi à un régime d’approbation préalable assorti d’un pouvoir
d’annulation parfois motivé de simples considérations d’opportunité a succédé un
contrôle a posteriori fondé uniquement sur l’examen de la légalité des actes pris par
les collectivités locales. Pour autant, aussi paradoxale que cela puisse paraitre, la
trilogie tutélaire (pouvoir d’annulation, pouvoir d’approbation et pouvoir de
substitution d’action) qui charpentait le droit administratif d’avant 1996 n’avait pas
entièrement disparu.
 Le deuxième apport est l’érection de la région en collectivité locale. D’une simple
circonscription administrative, elle va connaitre une importante mutation avec cette
réforme.
 Le troisième apport réside dans le transfert des compétences de l’Etat vers les
collectivités locales.

La réforme de 1996 a vu naitre au Sénégal 14 régions, 150 communes et 353 communautés

rurales. En adoptant les lois de 1996, le législateur sénégalais visait un certain nombre
d’objectifs.

 Sur les buts de la réforme de 1996 :

Ils sont de trois ordres :

 Une gestion plus efficace des affaires publiques,

 Le développement équilibré et harmonieux du territoire,
 un approfondissement de la démocratie.

Pour arriver à ces résultats, la réforme posait quelques principes majeurs :

 Le premier c’est d’abord l’égalité entre les différentes collectivités locales. Ce qui
signifie l’interdiction de la tutelle d’une collectivité locale sur une autre. En d’autres
termes, il n’est pas légalement admis d’hiérarchiser les collectivités locales entre elles.
Sur ce point, le droit sénégalais de 1996 s’est inspiré de l’article 2 de la loi française
du 7 janvier 1983 précisément d’une autre disposition de l’article L1111-3 du CGCT.
 Le deuxième principe, c’est le maintien de la forme unitaire de l’Etat. Malgré
l’importance des compétences transférées, les collectivités locales ne doivent porter
atteinte à l’indivisibilité à la souveraineté de l’Etat.

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 Droit administratif local

 Le troisième principe. Le législateur a prévu la mise à disposition pour les collectivités

locales de moyens en personnel et en patrimoine. Ces moyens appartenant à l’Etat
vont être mis à la disposition des collectivités locales par le biais de conventions-
types.
 Le quatrième principe c’est que la décentralisation repose sur un équilibre avec la
déconcentration.

Malgré l’importance de cette réforme, la pratique effective a révélé qu’elle n’a pas permis de
réaliser les souhaits escomptés d’où une nouvelle réforme de la décentralisation intervenue en
2013.

PARAGRAPHE2 : LA REFORME DE 2013

Les faiblesses structurelles et fonctionnelles notées dans les réformes antérieures nécessitaient
une correction pour assurer un véritable développement local. C’est de ce cadre que
l’assemblée nationale a adopté le 19 décembre le projet de loi n°21/2013 portant Code général
des Collectivités locales devenu la loi n°2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général
des Collectivités locales. Cette nouvelle phase que ses initiateurs ont baptisé faussement
d’ailleurs d’« acte 3 de la décentralisation » a apporté quelques innovations principalement
sur le plan institutionnel. Ces innovations s’inscrivent naturellement dans la réalisation d’un
certain nombre d’objectifs.

 Les innovations de la loi de 2013

1. Erection du département en collectivité locale :

Le département qui était jusque-là qu’une simple circonscription administrative est élevé au
rang de collectivité locale. Désormais, il est considéré comme un échelon intermédiaire
favorisant une gouvernance locale et un développement territorial

2. Erection des communautés rurales et des communes d’arrondissement en communes.

L’acte 3 pose le principe de la communalisation intégrale en supprimant les communautés

rurales créées en 1972 et les communes d’arrondissement instituées en 1996. Selon le
discours officiel, le clivage urbain/rural est porteur d’une faiblesse structurelle et
fonctionnelle de la décentralisation en entrainant un déséquilibre dans la distribution des
ressources. Aussi, dans l’esprit des initiateurs de la réforme, la suppression des communautés
rurales répond à un double impératif : Favoriser l’équité dans le traitement entre les

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différentes collectivités locales. En effet, eu égard à leur statut, les communautés rurales
étaient marginalisées surtout dans l’allocation des ressources. Le second impératif s’inscrit
dans une perspective de rééquilibrage des fonctions territoriales. Cet objectif doit passer
désormais par une politique d’aménagement globale et intégrée faisant de la commune le
levier de développement local.

3. Suppression de la région comme collectivité locale. La région crée en 1996 comme

collectivité locale redevient avec la nouvelle loi une simple circonscription
administrative. Ce changement de statut de la région s’inscrit globalement dans un
échec relatif de la politique de décentralisation initié en 1996. La suppression peut se
justifier par la persistance de la confusion des rôles entre la région et les collectivités
de base que sont la commune et la communauté rurale ; ensuite par l’impossibilité
pour la région d’assurer ses fonctions de coordination et d’action de développement ;
enfin par l’absence de maitrise du territoire régional et d’un pouvoir financier propre.

 Les objectifs de la loi de 2013

 L’objectif principal de la nouvelle réforme est de simplifier l’architecture
administrative et institutionnelle dans l’optique de favoriser le développement des
entités locales. Avec ce nouveau texte, le Sénégal compte désormais deux ordres de
collectivités locales : le département, échelon intermédiaire favorisant une
gouvernance locale et un développement territorial et la commune, échelon de gestion
de proximité et de développement à la base.
 Le deuxième objectif consiste en une clarification des compétences entre l’Etat et les
collectivités locales. Sur ce point, il faut relever que le législateur de 2013 s’est borné à
rappeler les 9 compétences fixées par le législateur de 1996.
 Le troisième objectif consiste à favoriser le développement de la contractualisation entre
ces deux niveaux décisionnels. Par la politique des contrats-plans, il s’agit de favoriser le
développement local.
 Le quatrième objectif consiste selon le législateur à moderniser la gestion publique
territoriale avec une réforme des finances locales et une promotion soutenue de la qualité
des ressources humaines.

Le législateur de 2013 a maintenu le statu quo ante par rapport aux principes posés par le
législateur de 1996. Ces principes sont l’égalité entre les différentes collectivités locales, la

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 Droit administratif local

forme unitaire de l’Etat, le transfert des moyens en même temps que les compétences et
l’équilibre entre la décentralisation et la déconcentration. C’est la première phase de l « Acte
3 » de la décentralisation. Une deuxième phase est prévue pour parachever ce processus. Elle
consistera en la mise en place des pôles territoriaux économiques dont l’objectif est
l’harmonisation et la mutualisation des potentialités économiques des collectivités locales. En
effet, l’Acte 3 vise généralement le renforcement des responsabilités des collectivités locales
en consacrant la territorialisation des politiques publiques comme levier de performance des
politiques publiques locales. La territorialisation signifie les inscrire de manière coordonnée et
complémentaire au sein des territoires et doit aboutir à une appropriation de celles-ci par les
acteurs concernés au niveau local. S’inscrivant dans une perspective de clarification, de
rationalisation et de simplification, l’Acte 3 doit faire émerger les collectivités locales vers
des territoires viables, compétitifs et porteurs de développement.

Le droit administratif local présente d’autres caractéristiques. C’est un droit dont l’autonomie
est contestée mais les acteurs sont d’avis qu’il présente certaines particularités.

CHAPITRE 2 : LE DROIT ADMINISTRATIF, UN DROIT AUTONOMIE ?

Le droit administratif local est un droit dont l’autonomie est contestée (Section 1) mais dont
les particularités sont reconnues (Section 2).

SECTION 1 : UNE AUTONOMIE CONTESTEE

L’analyse du droit administratif local nous amène à la conclusion qu’il ne remplit pas les
conditions d’autonomie (Paragraphe 1) et une autre explication de ce défaut d’autonomie
réside dans une forte dépendance au droit administratif général (Paragraphe 2).

PARAGRAPHE 1 : L’ABSENCE DE CRITERES D’AUTONOMIE

L’autonomie est une notion imprécise. Au terme du lexique, l’autonomie est définie comme
l’indépendance conceptuelle et fonctionnelle d’une branche du droit par rapport à d’autres
branches qui renferment son champ d’intervention. Une branche du droit est regardée comme
autonome lorsqu’il est constitué « d’un corps de règles propres ayant ses sources distinctes
animées par des principes autonomes et se suffisant à lui-même ». Le statut autonome du droit
administratif local est contesté dans la mesure où certains critères exigés y peuvent être
trouvés alors que d’autres sont absents.

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 Droit administratif local

D’abord le critère formel qui consiste à « loger une matière juridique à l’intérieur d’une loi au
lieu d’un code ». En d’autres termes, un droit est autonome s’il est matérialisé au plan
juridique par la codification à travers l’édiction d’une loi ou d’un code. La multitude de textes
relatifs à la décentralisation et surtout l’existence d’un code des collectivités locales
donneraient à penser que cette condition est satisfaite. En référence à ce critère, on peut
déduire que le droit administratif local est autonome. Ce critère est toutefois peu fiable et n’a
pas une assise solide. A en croire Jean Pascal Chazal « une même loi ou un même code peut
renfermer des règles concernant des disciplines différentes. En outre, il est illusoire
d’enfermer l’autonomie d’un droit à l’existence d’un code ou d’une loi ». Le droit
administratif local fournit à ce titre un bel exemple. Le caractère essentiellement prétorien de
ce droit n’a pas été un obstacle pour son accès à l’autonomie et constitue au contraire l’un de
ses traits dominants.

Ensuite, le critère substantiel : il permet de déterminer le domaine d’un droit à partir du

contenu de ses règles. Le contenu des règles du droit administratif local n’offre aucune
originalité pour l’essentiel par rapport au droit administratif général. Ce sont les mêmes
principes qui régissent l’action des personnes publiques. Les sujets du droit administratif local
ne présentent en principe aucune particularité par rapport aux sujets du droit administratif
général.

Quand on interroge l’objet du droit administratif local, on arrive à la conclusion d’un défaut
d’autonomie. L’objet du droit administratif local étant l’administration locale mais aussi
l’administration locale est aussi objet d’étude du droit administratif général. Si l’on doit
prendre en charge le critère finaliste, on arrive à la conclusion que le droit administratif local
ne diffère pas du droit administratif général. Il s’agit toujours d’encadrer l’action d’une
personne publique en conciliant deux principes contradictoires : permettre à la personne
publique de mener efficacement son action en même temps protéger les administrés de
l’arbitraire de l’administration. Les collectivités locales sont des personnes morales de droit
public et de nature administrative et en tant que telles, elles sont soumises au droit
administratif général.

PARAGRAPHE 2 : LA SOUMISSION DU DROIT ADMINISTRATIF LOCAL AU DROIT

ADMINISTRATIF GENERAL

Les collectivités locales comme toute personne publique ont en charge la satisfaction de
l’intérêt général mais au niveau local. Cette satisfaction passe par deux missions essentielles :

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 Droit administratif local

le service public et la police municipale. Le service public local est soumis aux règles de droit
commun du droit administratif. La distinction traditionnelle entre SPA et SPIC est applicable
au niveau local. Le régime des biens des collectivités locales est également régi par le droit
commun de l’administration. Les collectivités locales sont tenues au respect des principes
d’inaliénabilité, d’imprescriptibilité et l’obligation d’entretenir les biens de leur domaine.
L’influence du droit administratif général est encore plus perceptible dans le régime juridique
de la police municipale. Dans l’exercice de ses compétences comme toute autre autorité
administrative, le maire est soumis aux mêmes règles que les autres autorités administratives
de police. La haute juridiction administrative a précisé que le maire ne peut valablement
renoncer à son pouvoir de police. Ainsi, le Conseil d’Etat a décidé qu’une délibération du
conseil municipal portant sur un objet de police serait illégale car seul le maire dispose de
pouvoir de police. Le maire peut aggraver les mesures de police prises par le préfet. Dans
l’exercice de ses pouvoirs de police, le maire ne doit pas porter atteinte aux libertés
individuelles et publiques. Les décisions du maire doivent être motivées comme l’exige la loi
du 11 juillet 1979 et la loi du 16 juin 1980 relative à l’astreinte administrative.

Les dommages résultant de l’activité des collectivités publiques sont soumis aux mêmes
conditions d’engagement de la responsabilité des autres personnes publiques. Dans le même
sens, la responsabilité des collectivités locales peut être engagée en cas de faute même en
l’absence de faute.

Les actes administratifs locaux sont soumis en principe aux mêmes modalités d’élaboration
ou d’édiction. Ils prennent aussi fin dans les mêmes conditions. L’élaboration des actes locaux
est subordonnée aux mêmes conditions de légalité externe et interne que les actes pris par les
autres personnes morales de droit public. L’acte pris par une autorité locale est soumis aux
règles relatives à la compétence de l’auteur de l’acte, aux procédures et aux formes. Par
ailleurs, il doit respecter les conditions de légalité interne (motifs, but et objet). L’acte local a
la même force juridique que les autres actes administratifs. Ils sont soumis au principe de non-
rétroactivité. L’acte local prend fin dans les mêmes conditions que les autres actes
administratifs unilatéraux c'est-à-dire par retrait, abrogation ou la modification de l’acte.

Au niveau du contrôle des actes administratifs unilatéraux locaux, ce sont les mêmes règles
juridiques qui président la formation et les conditions de recevabilité du recours pour excès de
pouvoir. En matière de contrat, les conventions locales sont soumises au Code des Obligations

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 Droit administratif local

de l’Administration dans leur formation, leur exécution et leur contentieux. Les marchés
passés par les collectivités locales sont soumis au Code des marchés publics.

Au total, il apparait que le droit administratif local est fortement imprégné du droit
administratif général dans tous ses domaines. Il n’en demeure pas moins que le droit
administratif local présente un certain nombre de particularités qui ne fondent pas son
autonomie mais lui confèrent un caractère spécifique.

SECTION 2 : LES SPECIFICITES DU DROIT ADMINISTRATIF LOCAL

Le droit administratif local présente un certain nombre de particularités. Ce qui est spécifique,
c’est ce qui est particulier, unique, typique, caractéristique. Ce droit présente
incontestablement une particularité qui tient en deux points essentiellement : d’abord c’est son
caractère institutionnel (Paragraphe 1) et son caractère relationnel (Paragraphe 2).

PARAGRAPHE 1 : UNE SPECIFICITE LIEE AU CARACTERE INSTITUTIONNEL

Le droit administratif local étudie l’organisation de l’administration locale. L’originalité de

l’administration locale tient aussi à l’existence de règles de gestion qui peuvent être regardées
comme particulières. Les institutions locales tant du point de vue de leur organisation comme
de leur fonctionnement présentent une certaine originalité par rapport aux autres personnes
publiques administratives. Ceci trouve son fondement dans le principe de la libre
administration des collectivités locales posé par l’article 102 de la Constitution. Cet article
postule la reconnaissance d’une autonomie de gestion aux organes locaux et la mise à leur
disposition de moyens financiers. Les organes des collectivités locales sont des personnels
administratifs qui sont élus et non nommés. Le caractère électif de ces organes fonde
l’essence même de la décentralisation à travers la participation des populations dans le choix
de leurs dirigeants.

Comme au niveau central, il y a un exécutif local et une assemblée délibérante dans chaque
collectivité locale. Les exécutifs locaux exercent une double fonction. En tant qu’élus locaux,
ils sont chargés de l’exécution des délibérations des assemblées. En tant qu’agents de l’Etat,
ils sont chargés entre autres de l’exécution et de la publicité des lois et règlements, de
l’exécution des normes de sureté générales. Le maire par exemple est officier d’état-civil. Il
exerce cette fonction sous l’autorité du représentant de l’Etat. Quant à l’assemblée
délibérante, elle légifère sur toutes les affaires concernant la collectivité locale. C’est conseil
départemental et le conseil municipal. Le droit organique ou institutionnel local présente des

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 Droit administratif local

traits qui lui sont spécifiques par rapport aux règles d’organisation habituelles des autres
organes administratifs. Cette particularité se retrouve également dans le cadre relationnel des
collectivités locales.

PARAGRAPHE 2 : UNE SPECIFICITE LIEE AU CARACTERE RELATIONNEL

Du point de vue relationnel, on peut considérer qu’il existe une certaine originalité. Cet aspect
fait référence à l’existence de règles spécifiques qui régissent certains domaines d’activités de
l’administration locale. Il s’agit ici du droit relationnel. Le champ d’application de ce droit est
limité pour certains aux relations que les collectivités locales entretiennent avec leur
environnement. D’autres ont une vision élargie de ce droit et considèrent que tous les aspects
originaux de l’activité des collectivités locales doivent être intégrés. Les premiers donnent une
définition restrictive alors les seconds donnent une définition extensive. En combinant ces
deux positions, des particularités peuvent être relevées dans les relations des collectivités
locales avec les autres personnes publiques d’une part, d’autre part dans tous les domaines
reflétant des règles spécifiques. Pour les rapports entre l’Etat et les collectivités locales, se
pose le problème de la dialectique entre autonomie et contrôle. La décentralisation implique
certes l’autonomie locale mais celle-ci ne doit pas remettre en cause l’unité et l’indivisibilité
de la République. Aussi, dans le contrôle de légalité, on réalise l’existence de trois acteurs :
les collectivités locales, le représentant de l’Etat et la Cour Suprême.

Dans le cadre de la coopération décentralisée, les collectivités locales peuvent nouer des
conventions de partenariat avec d’autres collectivités au niveau interne mais aussi externe. Par
ailleurs, il existe au Sénégal une fonction publique locale à côté de la fonction publique de
l’Etat.

Ceci étant, le droit administratif local doit être distingué du droit constitutionnel même s’il est
établi que c’est celui-ci qui lui donne le principe décentralisateur 2. Le droit communautaire
influence aussi le droit administratif local par l’obligation pour les collectivités locales des
Etats membres de réparer les dommages résultant de l’inapplicabilité ou de la mauvaise
application des règles communautaires.

Autonomie contestée certes mais existence de règles spécifiques se rapportant aux

administrations locales. La question posée au droit ne saura normalement prendre en charge
les problèmes soulevés par la pratique. Il nous faut donc étudier ce droit institutionnel avant
d’en venir au droit relationnel.
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Voir G. Vedel, les bases constitutionnelles du droit administratif
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 Droit administratif local

PARTIE 2: L’ASPECT INSTITUTIONNEL DU DROIT ADMINISTRATIF LOCAL

L’aspect institutionnel renvoie aux compétences (Chapitre 1) et aux structures locales

(Chapitre 2).

CHAPITRE 1 : LES COMPETENCES DES COLLECTIVITES LOCALES

Le nouveau code général des collectivités locales a repris pour l’essentiel les compétences
fixées par la loi de 1996 (Section 1). Ces collectivités exercent leurs compétences en recourant
aux moyens mis en œuvre à leur disposition par la puissance publique (Section 2).

SECTION 1 : DEFINITION DES COMPETENCES DES COLLECTIVITES LOCALES

Pour définir les compétences des collectivités locales, le législateur fait recours à deux
approches. Une approche dite traditionnelle en posant une clause générale de compétence
(Paragraphe 1) mais en proposant aussi une liste de compétences transférées du pouvoir
central vers les collectivités locales par une clause attributive de compétences (Paragraphe
2).

PARAGRAPHE : LA CLAUSE GENERALE DE COMPETENCE

Cette clause se trouve pour le département à l’article 27 de la loi portant Code général des
collectivités locales qui énonce que « le conseil départemental règle par ses délibérations les
affaires du département ». Cette règle est reprise à l’article 81 pour la commune qui affirme
que « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ».

Elle signifie que le législateur a entendu confier les collectivités décentralisées la gestion de
leurs propres affaires. La décentralisation repose sur deux idées essentielles. La première
signifie que les administrés sont liés par des intérêts communs. La seconde signifie que la
gestion des affaires les concernant ne peut être réussie que localement.

Mais qu’est-ce qu’une affaire locale ? Qu’est-ce qu’une affaire propre ? La loi ne le précise
pas et cette absence de définition introduit quelques difficultés pour la délimitation des
compétences dévolues aux collectivités locales. La formule « règle par ses délibérations les
affaires de la commune ou du département » appartient à la catégorie de notions floues et
incertaines. A partir du moment où cette compétence n’est pas donnée, il faut donc la
construire. Certains auteurs ont fait quelques propositions en la trouvant énigmatique.

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 Droit administratif local

Deux critères permettent d’identifier une affaire locale.

1. Le critère de la territorialité : les collectivités locales ne peuvent intervenir au-delà de

la compétence territoriale3. C’est dans ce sens qu’il faut situer la décision du Conseil
d’Etat français du 11 juin 1997, Département de l’Oise où le juge administratif a
estimé que le département ne pouvait légalement ou valablement subventionner la
rénovation d’une commune située dans un autre département.
2. Le critère de la finalité de l’acte : l’acte local doit viser un intérêt local. Ainsi, il a été
décidé que les actes des collectivités locales dont le but est un intérêt privé ne peuvent
être regardés comme des affaires locales4.

Ces deux critères n’ont pas globalement trouvé satisfaction. La première difficulté est celle de
l’enchevêtrement des notions. Ensuite, il est très difficile d’arriver à la conclusion qu’une
affaire puisse être regardée comme une affaire locale.

Au total, il existe une difficulté de donner un contenu précis à cette notion. Une affaire est dite
nationale quand elle concerne la nation toute entière et l’Etat dans son ensemble. Ex. la
sécurité des citoyens est une affaire nationale alors que le ravitaillement en eau potable d’une
localité sénégalaise est une affaire qui peut être regardée comme une affaire locale. Sera ainsi
considérée comme une affaire nationale ou locale celle que le législateur qualifiera comme
tel. Et cette qualification peut varier à l’image de l’intérêt général.

Comme l’intérêt général, la notion d’affaire locale peut être une catégorie contraignante. Pour
certains auteurs, le choix d’une formule incertaine traduit une préoccupation de neutralisation
des velléités locales. C’est une sorte de subtilité des pouvoirs publics. A. Bockel le relèvera en
traitant de la clause générale de compétence en affirmant qu’elle est libérale en apparence
mais très fluctuante en réalité car elle n’octroie aucune garantie à l’autonomie locale. Quant à
J. Baguenard, il considère que cette clause est un jeu des pouvoirs publics dont la finalité est
de réduire l’autonomie des instances tout en leur donnant l’impression d’exister. Pour cet
auteur, la décentralisation se présente comme l’exemple réussi de la fausse solution parce que
l’Etat a la compétence des compétences. Serge Velley parle de pseudo clause générale de

3
Cour Suprême, 2 janvier 1970, Longin COLY Rec. ASERJ I° trimestre. 1970.4;Ann. Af.1973.270 et Cour
Suprême, 29 janvier 1975, Séga Seck FALL Penant, 1976 p.415, note Lapeyre, GDJAS n°XV
4
CE 30 mai 1930 Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers

15
 Droit administratif local

compétence qui non seulement reste obscure mais aussi est mise en œuvre par
l’administration locale.

PARAGRAPHE 2 : LA CLAUSE ATTRIBUTIVE DE COMPETENCE

Quelles sont les clauses ayant fait l’objet de transfert ? Existe-il des domaines spécifiques
transférés en fonction de la catégorie de collectivité locale ? Comment ce transfert de
compétence est organisé ?

La nouvelle loi a maintenu les neufs domaines de compétences fixés par le législateur de
1996. Ces compétences sont :

 l’éducation, l’alphabétisation, la promotion des langues nationales et la formation

professionnelle
 la santé et l’action sociale
 la gestion et l’utilisation des sols
 l’aménagement du territoire
 la culture
 l’environnement et la gestion des ressources naturelles
 la jeunesse, les sports et les loisirs
 l’urbanisme et l’habitat
 la planification

Le transfert de compétence repose sur des principes fondamentaux même si ces derniers ne
sont pas formellement identifiés :
D’abord, il y a le principe de globalité des transferts de compétence c'est-à-dire que chaque
collectivité locale est compétente dans sa propre sphère d’activités. Ce principe s’explique par
un souci d’éviter les recoupements et redondances qui peuvent être source de gaspillage de
finances publiques.

Ensuite, le principe de la compensation financière c'est-à-dire que tout accroissement né des

charges résultant des transferts de compétence doit s’accompagner d’un transfert de
ressources. La compensation des charges transférées doit être intégrale et concomitante.
L’Etat, en application de ce principe va transférer aux collectivités locales les ressources
nécessaires à l’exercice des compétences transférées. C’est ce qui ressort de l’article 4 de la
loi de 2013

16
 Droit administratif local

Autre principe est celui de la mise à disposition des moyens administratifs nécessaires. Le
législateur a prévu la mise à disposition de moyens en personnel et en patrimoine de l’Etat
nécessaires au profit des entités locales. On peut articuler les compétences transférées en 5
domaines : Il y a d’abord les compétences en matière de cadre de vie (aménagement du
territoire, d’environnement, du tourisme, de l’urbanisme), d’équipements (exploitation
agricole, transport) en matière sociale (action sociale, santé publique, culture, éducation
formation professionnelle etc.) en matière économique.

Si globalement les compétences ont été transférées de manière indivisible à l’ensemble

d’entre elles, chaque catégorie de collectivité locale a reçu des compétences spécifiques
qu’elle exerce en priorité.

La commune est désormais compétente pour l’affectation et la désaffectation des terres du

domaine national avec la suppression des communautés rurales. Elle dispose de compétence
en matière de police. Les pouvoirs du maire sont plus étendus dans ce domaine que ceux des
présidents du conseil départemental. Ainsi, aux termes de l’article 118 du Code général des
collectivités locales, le maire est chargé de la police municipale et de l’exécution des actes de
l’Etat qui y sont relatifs. La police municipale a pour objet de prévenir les troubles à l’ordre
public communal.5

Les compétences propres pour le département concernent l’économie et le cadre de vie, la

planification et l’aménagement du territoire. Il appartient en effet au département au terme de
l’article 27 de la loi portant code général des collectivités locales de promouvoir le
développement économique, éducatif, social, sanitaire, culturel et scientifique, pour réaliser
les plans départementaux de développement et organiser l’aménagement du territoire. C’est
au département d’exercer spécifiquementl’activité de planification. Elle a aussi pour tâche la
coordination des actions de développement et elle peut en association avec l’Etat concevoir
les contrats plans.

SECTION 2 : LES MOYENS DES COLLECTIVITES LOCALES

Pour l’exercice des compétences qui leur sont dévolues, l’Etat met à la disposition des
collectivités locales un certain nombre de moyens humains et financiers. Il faut préciser que
les moyens humains ne seront pas étudiés ici. Les relations financières à caractère budgétaire
entre l’Etat et les collectivités locales se structurent en 3 catégories : Le fonds de dotation
(Paragraphe 1) et le fonds d’équipement et les ristournes (Paragraphe 2).
5
Voir aussi les concours de police.
17
 Droit administratif local

PARAGRAPHE 1 : LE FONDS DE DOTATION

Un des éléments essentiel du financement des collectivités locales tire son existence du
principe selon lequel « tout transfert de compétence à une collectivité doit être accompagnée
du transfert concomitant à celle-ci des ressources nécessaires à l’exercice d’une telle
compétence ». Le fonds de dotation est ainsi l’une des principales sources de financement des
collectivités [Link] le CGCL, le fonds de dotation reçoit une dotation équivalent à
3,5% de la TVA perçue au profit du budget de l’Etat de la dernière gestion connue. Il est
réparti aux départements, aux villes et aux communes et aux autorités déconcentrées de l’Etat
pour les activités de leurs services mis à la disposition des collectivités locales. Les critères de
répartition sont fixés et modifiés par décret.

Crée en 1997, ce fonds comportait 3 volets mais avec la nouvelle réforme, il en compte 2.

1. La partie la plus importante est destinée à la compensation des charges inhérentes à

l’exercice de ces compétences transférées. La compensation de charge est prévue par
l’article 4 du CGCL. Cette composante représente 82% du fonds.
2. La deuxième composante sert à mettre au profit des collectivités locales les services
déconcentrés de l’Etat. En effet, « l’Etat a transféré ses compétences mais pas son
service ni son personnel. Mais il permet à toute collectivité locale qui en exprime le
besoin de pouvoir utiliser ses services sans avoir à décaisser de l’argent ». En clair,
l’Etat met à la disposition des collectivités locales son personnel en cas de besoin.
Mais lorsque l’utilisation de ce personnel doit engendrer des frais, il existe dans le
cadre du fonds de dotation un mécanisme qui permet de les supporter ».

Il faut noter que la composante supprimée de l’ordre de 10% était destinée au

fonctionnement de la région ; cette dernière étant une collectivité locale qui ne disposait
pas de ressources propres. Sa suppression a entrainé donc un nouvel équilibrage entre les
ressources affectées aux autorités locales et celles destinées aux autorités déconcentrées.

A côté de cet important fonds, les collectivités locales bénéficient d’un fonds d’équipements
et des ristournes.

PARAGRAPHE 2 : LE FONDS D’EQUIPEMENT ET LES RISTOURNES

18
 Droit administratif local

Le FECL appelé aussi fonds de concours a été créé par la loi 77-67 du 4 juin 1977 portant loi
de finances de l’année 1978 avec la création d’un compte spécial du Trésor. Le FECL aide les
collectivités locales à réaliser des investissements à caractère économique, social et culturel.
Depuis 1991, le FECL a été intégré au budget général de l’Etat. Ce fonds reçoit une dotation
équivalente à 2% de la TVA au profit du budget de l’Etat de la dernière gestion connue.

Si l’action principale du FECL est d’appuyer les collectivités locales dans la réalisation
d’investissements locaux, elle se voit de plus en plus assigné une autre mission. C’est celle de
la prise en charge de la contrepartie financière de l’Etat dans le cadre de programmes de
développement local financés par les bailleurs de fonds. .

Le FECL a connu une relative évolution. En effet, le montant s’est stabilisé à 3 milliards 500
millions pendant les années 1997, 1998, 1999 et 2000 avant de connaitre une légère
augmentation en 2001 et 2002. L’intérêt du FECL est de permettre à l’Etat non seulement de
maitriser et de guider les investissements au niveau local mais aussi de fixer les délais
d’utilisation des concours.

Enfin, l’article 193 du CGCL prévoit parmi les recettes de fonctionnement des collectivités
locales les ristournes accordées par l’Etat à d’autres collectivités publiques sur le montant des
impôts et taxes recouvrés à leur profit. Cependant, avec l’ancien code, l’on se rend compte
que les ristournes en question bénéficiaient exclusivement aux communes. Elles n’étaient pas
mentionnées pour ce qui concerne les communautés rurales et les régions. Avec le nouveau
code aussi, seule la commune bénéficie des ristournes en vertu de l’article 195 du CGCL. Elle
bénéficie aussi avec les villes 60% du produit des amendes prononcées par les tribunaux
correctionnels ou de simple police pour les contraventions et délits commis dans les limites de
leurs territoires (Voir respectivement les articles 185 et 195 du CGCL).

CHAPITRE 2 : LES STRUCTURES DES COLLECTIVITES LOCALES

19
 Droit administratif local

La libre administration renvoie à la possibilité pour les collectivités locale de gérer leurs
propres affaires grâce à des organes propres issus d’élections et qui disposent d’un pouvoir de
décision qui n’est pas subordonné à l’autorité hiérarchique de l’Etat. Les organes des
collectivités locales se subdivisent en organes délibérants (Section 1) et organes exécutifs
(Section 2).

SECTION 1 : LES ORGANES DELIBERANTS DES COLLECTIVITES LOCALES

Avec le nouveau Code général des collectivités locales, ces organes sont le Conseil
départemental pour le département (Paragraphe 1) et le Conseil municipal pour la commune
(Paragraphe 2).

PARAGRAPHE : LE CONSEIL DEPARTEMENTAL

Le conseil départemental composé de conseillers départementaux est élu au suffrage universel

direct pour une durée de 5 ans. Il règle par ses délibérations les affaires du dé[Link] vote
le budget et coordonne en matière économique et sociale les actions du développement. Le
conseil départemental ne peut délibérer que si la majorité absolue de ses membres en exercice
est présente à l’ouverture de la session. Si ce quorum n’est pas atteint, la réunion est
convoquée de plein droit, 8 jours plus tard. Dans ce cas, les délibérations ne sont valables que
si, au moins le quart des membres du Conseil sont présents.

Il peut à travers des sessions périodiques faire des recommandations, prendre des résolutions,
émettre des vœux et donner des avis dans les conditions prévues par la loi. Ces actes ne sont
pas susceptibles de recours pour excès de pouvoir

Le conseil départemental élit en son sein un bureau pour la même durée de 5 ans. Ce bureau
comprend un président (le président du conseil départemental), un 1 ier vice-président et un
2ième vice-président et deux secrétaires. Les membres du bureau, en raison des responsabilités
qui leur sont dévolues doivent savoir lire et écrire dans la langue officielle. Cette obligation de
maitriser la langue officielle doit prochainement faire l’objet d’une révision par l’assemblée
nationale.

Le conseil départemental forme de droit 4 commissions :

 La commission des affaires administrative, juridiques et du règlement intérieur.

 La commission de l’éducation, de la santé et de la population et des affaires sociales et
culturelles, de la jeunesse et des sports.

20
 Droit administratif local

 La commission des finances, du plan et du développement économique.

 La commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire, des domaines, de
l’urbanisme et de l’habitat.

PARAGRAPHE 2 : LE CONSEIL MUNICIPAL

Le conseil municipal est élu pour cinq ans au suffrage universel direct. Il élit en son sein le
maire et un ou plusieurs adjoints. Le bureau comprend le maire et des adjoints élus.

Le conseil municipal a un champ d’intervention très large. Outre les compétences qu’elle
avait reçues de l’ancienne loi, la commune hérite désormais des compétences anciennement
dévolues aux communautés rurales notamment l’affectation et la désaffectation des terres du
domaine national.(Voir l’article 81 du nouveau code)

Le conseil municipal délibère notamment sur les budgets et les comptes administratifs
présentés annuellement par le maire et sur le compte de gestion établi par le maire. Il peut
donner un avis et émettre des vœux sur toutes les questions ayant un intérêt local.

Il a pour mission d’assurer à l’ensemble de la population sans discrimination les meilleures

conditions de vie possible. . Il peut émettre des vœux sur les mesures réglementaires dont il
juge utile la mise en œuvre par son Président. Il peut former des commissions pour l’étude des
questions entrant dans ses attributions.

Les collectivités locales disposent d’organes exécutifs. Il s’agit du Président du Conseil

départemental et du maire

SECTION 2 : LES ORGANES EXECUTIFS DES COLLECTIVITES LOCALES

Ces organes sont le président du conseil départemental pour le département (Paragraphe 1) et

le maire pour la commune (Paragraphe 2).

PARAGRAPHE 1 : LE PRESIDENT DU CONSEIL DEPARTEMENTAL

Le président du conseil départemental est l’organe exécutif. Il est élu parmi les conseillers sur
la même durée de 5 [Link] président du conseil départemental exerce les attributions et
pouvoirs fixés par les articles 34 à 35 du Code général des collectivités locales.

Il a pour mission de préparer et d’exécuter les délibérations du Conseil départemental,

ordonner les dépenses du département et prescrire l’exécution des recettessous réserve des
dispositions particulières du Code général des Impôts, assurer la gestion du domaine du

21
 Droit administratif local

département notamment en ce qui concerne la circulation sous réserve des attributions

dévolues aux représentants de l’Etat et aux maires.

Organe exécutif du département, le président du conseil départemental est aussi le chef des
services décentralisés se trouvant dans les limites territoriales de cette collectivité.

PARAGRAPHE 2 : LE MAIRE

Elu parmi les membres du conseil municipal pour une durée de 5 ans, le maire en vertu du
dédoublement fonctionnel est à la fois représentant de la collectivité locale et représentant du
pouvoir central.

 Attributions du maire en tant que représentant de la collectivité locale :

En tant que représentant de la collectivité locale, le maire est chargé sous le contrôle du
conseil municipal de la préparation du budget de la commune et de l’ordonnancement des
dépenses. Il doit aussi veiller à l’exécution de programmes de développement financés par la
commune ou réalisés avec sa participation. Il est chargé de l’exécution des décisions du
conseil municipal.

Il dispose aussi avec l’adoption de la nouvelle loi sur la fonction publique locale d’un pouvoir
de nomination aux emplois communaux. Le maire représente la commune en justice. Le maire
doit aussi veiller à la protection de l’environnement et des espaces verts.

 Attributions du maire en tant que représentant du pouvoir exécutif :

Le maire représente aussi le pouvoir central dans sa circonscription auprès des populations
locales. A ce titre, il doit s’assurer de l’application, de l’exécution des lois, des règlements et
des décisions du pouvoir exécutif. Dans l’exercice de ces fonctions, il est placé sous l’autorité
de représentant de l’Etat.

Le maire assure la protection des espaces verts et contribue à l’embellissement de sa

commune. Il doit apporter assistance aux lieux de culte. De manière générale, l’exécution des
décisions du conseil municipal relève de ses prérogatives.

Le maire est aussi le représentant du pouvoir exécutif auprès des populations dans sa
circonscription. Il est ainsi chargé sous l’autorité du représentant de l’Etat, de l’application et

22
 Droit administratif local

de l’exécution des lois, des règlements et des décisions du pouvoir exécutif. Le maire est
assisté dans l’exécution de ses missions par le bureau municipal.

PARTIE 3: L’ASPECT RELATIONNEL DU DROIT ADMINISTRATIF LOCAL

Les collectivités locales peuvent dans l’exercice de leurs compétences nouer des relations
entre elles et avec certains groupements (Chapitre 1). Elles peuvent également entretenir des
relations avec l’Etat (Chapitre 2)

CHAPITRE 1 : LES RELATIONS ENTRE COLLECTIVITES LOCALES ET AVEC CERTAINS

GROUPEMENTS

On distinguera dans cette partie les relations que les collectivités locales nouent entre elles au
plan interne (Section 1) et les rapports qu’elles entretiennent avec leurs homologues d’Etats
étrangers (Section 2).

SECTION 1 : LA COOPERATION LOCALE

Au terme de l’article 16 du CGCL « les collectivités peuvent entreprendre, suivant des

modalités fixées par décret, des actions de coopération entre elles(…) en vue de la promotion
et de la coordination des actions de développement dans des domaines spécifiques ».

Ainsi chaque collectivité peut créer une entente avec une autre en entreprenant des actions de
développement de coopération entre elles. Pour le département, des ententes portant sur des
objets d’intérêt départemental peuvent être instituées. On parle alors d’interdépartementalité.

Aussi, pour la commune, deux ou plusieurs conseils municipaux peuvent créer entre eux une
entente sur les objets d’intérêt communal. On parle alors d’intercommunalité.

SECTION 2 : LA COOPERATION DECENTRALISEE

On peut distinguer dans l’analyse des relations extérieures des collectivités locales les deux
formes principales. D’abord, les relations qui s’expriment sous laforme de coopération
internationale proprement parlé(Paragraphe 1) et d’autres qui s’expriment sous formede
solidarité internationale (Paragraphe 2).

PARAGRAPHE 1 : LES RELATIONS DE COOPERATION : LA COOPERATION SUD-SUD

23
 Droit administratif local

La coopération Sud-Sud concerne les pays en voie de développement. On peut noter les
efforts des Etats de la CEDEAO et de l’UEMOA. La CEDEAO a intégré le concept de
coopération transfrontalière en 2000 avec ladéfinition du concept de pays frontières. Il s’agit
« d’un espace géographique séparé par une frontière où des populationssont liéespar des
rapports sociaux et économiques ». L’initiative est venue de pays africains qui, en mars 2001
ont tenu leur premier atelier à Sikasso au Mali. C’est en 2002 que la vision de la CEDEAO du
conceptde « pays frontière » a été partagée par l’ensemble de la communauté internationale.
En 2004, la commission de la CEDEAO a mis en place un programme d’initiative
transfrontalière. Il s’agit d’un instrument d’initiation et de régularisation entre Etats. Au
Sénégal, c’est le ministère chargé de la décentralisation qui assure l’ancrage institutionnel de
la coopération transfrontalière.

Pour ce qui est de l’UEMOA, c’est le 30 juin 2001 qu’a été créé le Conseil des collectivités
territoriales en vue de mettre en place des projets de coopération décentralisée
transfrontalière. Le Conseil est un organe de la Commission de l’UEMOA. Conformément à
la volonté des Etats des collectivités territoriales et des organisations sous-régionales, il est
aux collectivités territoriales de la sous-région ce que le Comité des régions est au sein de
l’Union européenne. Le Conseil des collectivités territoriales est un instrument
d’accompagnement des collectivités locales permettant d’identifier les possibilités de
partenariat, d’élaborer des [Link] ne peut se substituer aux collectivités mais vise à les
renforcer pour dialoguer d’égal à égal avec les autres partenaires regroupés dans des
ensembles analogues.

PARAGRAPHE 2 : LA SOLIDARITE INTERNATIONALE

Elle repose à la fois sur l’aide au développement et les actions humanitaires :

La coopération décentralisée est perçue comme une politique d’aide économique, technique et
financière pour certains pays en voie développement. La coopération au développement est
désormais admise comme une des expressions de la coopération décentralisée 6. Le Sénégal est
une parfaite illustration de cette forme de coopération. Ainsi l’article 19 du CCL pose que
« dans les conditions prévues par le présent code, les collectivités locales peuvent dans le
cadre de leurs compétences entreprendre des actions de coopération avec les collectivités
locales des pays étrangers ou des organismes internationaux publics ou privés de
développement ». Cette disposition pose donc la possibilité pour les collectivités locales de

6
Voir les Assises de Kaolack et de Fatick
24
 Droit administratif local

signer des conventions non seulement avec les collectivités territoriales étrangères mais aussi
avec organismes internationaux privés ou publics de développement. Il s’agit d’une meilleure
prise en compte du développement local entre les collectivités locales et les acteurs publics et
privés animant un processus de valorisation des ressources locales à travers la gouvernance
locale.

A côté de l’aide au développement, la solidarité internationale renforce aussi l’action

humanitaire des collectivités locales. L’article 115-L du Code général des collectivités
territoriales dispose « si l’urgence le justifie, les collectivités territoriales et leurs groupements
peuvent mettre ou financer des actions à caractère humanitaire ». Le caractère juridique de la
coopération décentralisée au Sénégal s’identifie très largement à l’approche de l’UE qui à
travers un règlement du 17 juillet 1998 met en avant 3 axes de partenariat : Le
développement local durable, les actions comportant un intérêt social et politique et une
solidarité internationale dans les relations d’urgence.

L’action d’urgence fait l’objet d’une réglementation due à sa spécificité. En effet, les
catastrophes et les situations d’urgence étant imprévisibles, il est difficile de les prévoir dans
des conventions. On peut envisager 2 types d’hypothèses. La première est relative aux
collectivités décentralisées déjà liées par une relation de coopération. Dans ce cas, l’’intérêt
local est présumé dans la mesure où il serait paradoxal que les dispositifs de partenariat et la
solidarité ne fonctionnent pas alors que le besoin est créé. La deuxième hypothèse est celle où
les populations concernées ne sont liées par aucun lien conventionnel mais pour autant
l’action humanitaire ne saurait être exclue. C’est ce qui ressort d’une jurisprudence
[Link] Cependant l’intervention doit revêtir un certain nombre de caractéristiques. Elle
doit d’abord se justifier par l’exigence d’un intérêt public. Elle doit ensuite revêtir un intérêt
direct pour la population concernée. Enfin, l’initiative doit se conformer au principe
d’impartialité.

CHAPITRE 2 : LES RAPPORTS ENTRE L’ETAT ET LES COLLECTIVITES LOCALES

Le nouveau texte de 2013 n’a introduit aucun changement sur les rapports entre l’Etat et les
collectivités locales. Le législateur s’est borné à rappeler les principes posés par le dispositif
de 1996. Il est nécessaire toutefois d’étudier le contrôle de la légalité (Section 1) et le contrôle
budgétaire (Section 2).

SECTION 1 : LE CONTROLE DE LEGALITE

25
 Droit administratif local

La réforme de 1996 rappelée par le CGCL a permis un aménagement des rapports entre l’Etat
et les collectivités locales. Ce nouveau rapport s’articule autour de l’obligation de
transmission (Paragraphe 1) et de l’approbation préalable (Paragraphe 2).

PARAGRAPHE 1 : L’OBLIGATION DE TRANSMISSION

Il faut rappeler qu’avant la réforme de 1996, il existait un pouvoir d’annulation directe des
actes locaux par le pouvoir central. Il s’agissait de la tutelle du Représentant de l’Etat
diligentée dans le cadre de la décentralisation. Par ce pouvoir, le Représentant de l’Etat
disposait de moyens de pression sur les autorités locales. Ce pouvoir se fondait sur des
considérations de légalité et d’opportunité. Il s’en suivait une sorte de contrôle partisan et
politique contraire aux exigences de la libre administration des collectivités locales. Avec la
loi de 1996, il y a eu une sorte de juridictionnalisation de la tutelle. Le nouveau texte adopté
en 2013 par l’assemblée nationale s’inscrit dans cette perspective. La question qui se pose est
de savoir comment s’exerce concrètement ce contrôle de légalité ? Il s’exerce au moyen de
l’obligation de transmission. L’obligation de transmission, faut-il le rappeler ne concerne pas
tous les actes pris par les collectivités locales.

Les actes exclus de l’obligation de transmission (article 244) sont :

 Les décisions réglementaires et individuelles prises par le président du conseil
départemental ou le maire dans l'exercice de leurs pouvoirs de police
 Les actes de gestion quotidienne pris au nom des collectivités locales autres que ceux
mentionnés à l'article 243.
Ces actes sont exécutoires de plein droit dès qu'il est procédé à leur publication ou à leur
notification aux intéressés, après transmission au représentant de l'Etat.
Par contre, les actes vitaux c’est-à-dire les actes les plus importants des collectivités locales
figurant sur une liste exhaustive doivent être transmis au représentant de l’Etat. Ce sont les
actes énumérés par l’article 243 du CGCL :
 les délibérations des conseils ou les décisions prises par délégation des conseils
 les actes à caractère réglementaire pris par les collectivités locales dans tous les
domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi
 les conventions relatives aux marchés ainsi que les conventions de concession
ou d'affermage de services publics locaux à caractère industriel ou commercial
 les décisions individuelles relatives à la nomination, à l'avancement de grade
ou d'échelon d'agents des collectivités locales ;

26
 Droit administratif local

 les décisions individuelles relatives aux sanctions soumises à l'avis du conseil

de discipline et au licenciement d'agents des collectivités locales.
.
Une fois que l’autorité locale prend un acte figurant sur cette liste, elle doit le transmettre au
représentant de l’Etat. Ces actes ne peuvent être exécutoires que 15 jours après délivrance de
l’accusé de réception sauf demande de seconde lecture de la part du représentant de l'Etat. Il
faut aussi rappeler que l’acte ne saurait être opposable qu’à la condition de respect de la
publicité c’est-à-dire après leur publication ou leur notification aux intéressés. La preuve de la
réception peut être rapportée par tout moyen (courriel, E-mail).Ce délai de quinze jours peut
être réduit par le représentant de l'Etat à la demande du président du conseil départemental ou
du maire.

Dans les 15 jours qui suivent la réception, le représentant de l’Etat dispose de la possibilité de
demander d’une seconde lecture. Cette demande d’une seconde lecture entraine un sursis à
exécution de l’acte et interrompt donc les délais de procédure contentieuse. Lorsque le sursis
est sollicité, il suffit que l’un des moyens invoqués soit sérieux pour que le juge accède à la
requête. Si l’acte est de nature à compromette l’exercice d’une liberté publique ou
individuelle, le président de la chambre administrative de la cour suprême ou un de ces
membres délégué à cet effet peut prononcer le sursis dans les 48h. Ce pouvoir de prononcer le
sursis s’applique à tout marché public dont l’annulation est demandée par le représentant de
l’Etat.

La juridictionnalisation de la tutelle s’est traduite par l’aménagement du déféré du

représentant de l’Etat. Aux termes de l’article 247 du CGCL, il est posé que le représentant de
l’Etat défère à la Cour suprême les actes mentionnés aux articles 243 et 244 dans les 2 mois
qui suivent la transmission s’il les estime illégaux. On parle de déféré du représentant de
l’Etat. La procédure du déféré tend à se rapprocher de celle du REP à la différence que le
Représentant de l’Etat n’est pas tenu de prouver son intérêt à agir contre l’acte mis en cause
contrairement au requérant de droit commun. Contrairement à la procédure du déféré, pour
tous les actes (actes soumis à l’obligation de transmission ou non), le représentant de l’Etat
peut exercer un recours pour excès de pouvoir classique. C’est ce qui ressort d’une décision
du Conseil d’Etat du 13 janvier 1988, Mutuelle générale des personnels des collectivités
locales.

27
 Droit administratif local

Le déféré est une procédure simplifiée. Il a un champ d’application bien déterminé. Les actes
déférables sont ceux visés articles 243 et 244 du CGCL. En dehors de ces actes, le
représentant de l’Etat n’est pas recevable à utiliser le procédé du déféré

On distingue 2 types de déféré : le déféré spontané et le déféré provoqué. Il est dit spontané si
c’est le représentant de l’Etat qui de par sa propre initiative, saisit le juge de la Cour suprême
pour contester la légalité d’un acte d’une collectivité locale. Il est dit provoqué si le
représentant de l’Etat agit de sa propre initiative mais sur demande d’un administré. Dans
cette dernière hypothèse, une série de question peuvent se poser : Est-ce que le représentant
de l’Etat peut opposer un refus suite à la demande de l’administré de déférer l’acte ? Le
représentant de l’Etat peut opposer un refus et ce refus n’a pas été regardé par la jurisprudence
comme un acte faisant grief et susceptible de recours pour excès de pouvoir. C’est ce qui
ressort de l’affaire du CE du 25 décembre 1991, Brasseur qui remet en cause une autre de la
même juridiction en date du 18 novembre 1987, Marcy.

En revanche, la demande de déféré introduite par l’administré auprès du représentant de l’Etat

proroge le délai du recours contentieux au profit du demandeur jusqu’à l’intervention de la
décision explicite ou implicite par laquelle le représentant de l’Etat se prononce sur ladite
demande. Dans l’arrêt Brasseur le juge est revenu sur la règle inverse qu’il avait posé dans
l’arrêt Cassar de 1986 (la demande ne prolongeait pas le délai du recours pour excès de
pouvoir). Saisi d’un déféré, le juge de la Cour suprême doit trancher dans un délai maximum
d’un mois (article 246 du CGCL).

Les actes pris par les autorités locales sont désormais exécutoires de plein droit dès leur
transmission au représentant de l’Etat et leur publicité. La transmission de l’acte au
représentant de l’Etat déclenche son entrée en vigueur sous réserve des possibilités accordées
au représentant de l’Etat de retarder son application. La non transmission ou la transmission
tardive n’entraine pas une remise en cause de la légalité de l’acte. C’est ce qu’a rappelé le
Conseil d’Etat dans sa décision du 30 septembre 1988, Commune de Nemours. La
transmission des actes locaux n’est pas une condition de leur légalité mais une condition de
leur opposabilité.

PARAGRAPHE 2 : L’APPROBATION PREALABLE

28
 Droit administratif local

Dans le prolongement du dispositif de 1996, le législateur de 2013 a réduit également de

manière considérable les cas de demande d’une approbation préalable. L’approbation doit être
alors considérée comme une exception.

En effet, par dérogation au caractère exécutoire des actes prévus aux articles 243 et 244 du
présent code,restent soumis à l'approbation préalable du représentant de l'Etat les actes pris
dans les domaines suivants :
 les budgets primitifs et supplémentaires ;
 les emprunts et garanties d’emprunts ;
 les plans de développement des collectivités locales ;
 les conventions financières de coopération internationale comportant des engagements
d'un montant fixé par décret ;
 les affaires domaniales et l’urbanisme ;
 les garanties et prises de participation dans des sociétés privées exerçant des activités
d'intérêt général à participation publique ;
 les marchés supérieurs à un montant fixé par décret et les contrats de concession d'une
durée supérieure à trente ans.

Ces délibérations et décisions sont transmises au représentant de l'Etat, dans les conditions
prévues à l'article 243du présent code. L'approbation du représentant de l'Etat est réputée
tacite si elle n'a pas été notifiée à la collectivité locale dans le délai d'un mois à compter de la
date de l'accusé de réception par le représentant de l'Etat. Ce délai d'un mois peut être réduit
par le représentant de l'Etat à la demande du président du conseil départemental ou du maire.

Cette autorisation préalable peut paraitre coercitive dans un contexte d’affirmation des droits
et libertés des collectivités locales. Mais à la décharge du législateur, le système institué a le
mérite d’introduire une certaine souplesse. C’est le cas du silence gardé dans certains cas par
l’administration. Avant la loi de 1996, le silence gardé par le représentant de l’Etat obligeait
l’autorité sous tutelle d’exercer un recours administratif avant d’exercer un recours pour excès
de pouvoir. Le silence sous le régime d’avant 1996 doit être interprété comme un refus. Mais
avec la réforme de 1996, l’approbation du représentant de l’Etat est réputée tacite si elle n’a
pas été notifiée à la collectivité locale dans un délai d’un mois à compter de la date de
l’accusés de réception par le représentant de l’Etat. Avant la loi de 1996, le refus

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 Droit administratif local

d’approbation ne pouvait faire l’objet que d’un recours pour excès de pouvoir. Maintenant, le
refus peut être déféré.

L’autre nouveauté du dispositif de 1996 qui a été reprise par le nouveau code général des
collectivités locales réside dans le sens qu’il faut donner à l’annulation du refus
d’approbation. Autrefois, il n’était pas regardé comme une acceptation. Aujourd’hui,
l’annulation du refus d’approbation équivaut à une approbation après notification de l’arrêt du
juge. Cette disposition de l’article 243 aménage un régime particulier qu’on retrouve dans le
domaine du contrôle budgétaire.

SECTION 2 : LE CONTROLE BUDGETAIRE

L’analyse du dispositif de 2013 qui est une réplique de la loi de 1996 fait apparaitre 2 régimes
de contrôle. Un contrôle de légalité qui est un contrôle de droit commun et le contrôle
budgétaire qui est un contrôle particulier de la légalité. Contrôle prévu par l’article 252 se
justifie au regard de certaines considérations (Paragraphe 1) et les cas de contrôle sont au
nombre de 3 (Paragraphe 2).

PARAGRAPHE 1 : LA JUSTIFICATION DU CONTROLE

Organisé à l’article 252 du CGCL, ce contrôle permet à l’Etat de veiller à la sauvegarde des
intérêts nationaux, au respect des lois et de l’ordre public. Ce contrôle est nécessaire du fait de
l’impact des budgets locaux sur la situation budgétaire et économique nationale. C’est tout le
sens des propos de Claire Bonat et Jean Louis Fouillard « l’autonomie financière est à la fois
la condition et la conséquence de la décentralisation administrative. Le degré de celle-ci se
mesure à l’étendue de celle-là. Or, l’autonomie ne peut être totale sous peine de nuire à l’unité
nationale. La gestion des affaires locales doit être assurée équitable vis-à-vis de l’ensemble
des citoyens sur tout le territoire national ».

PARAGRAPHE 2 : LES CAS DE CONTROLE BUDGETAIRE

Voir le Code général des collectivités locales (partie relative aux règles budgétaires) et le
cours de finances locales.

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