MINISTERE DES FINANCES ET DU BUDGET

EVALUATION DE LA PERFORMANCE DE
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
selon la méthodologie PEFA

MARS 2018
Madagascar - Evaluation de la performance de la gestion des finances publiques
selon la méthodologie PEFA – Février 2018

Le processus d’assurance qualité suivi durant la réalisation de ce rapport répond

à toutes les exigences du Secrétariat PEFA et reçoit en conséquence la mention
« PEFA CHECK ».

Secrétariat PEFA, le 14 mars 2018

2
Taux de change
Unité monétaire : Ariary (Ar)
Euro = 3770.44 MGA (Novembre 2017)

(Les données monétaires sont exprimées dans le rapport en

milliards d’Ariary)

Exercice budgétaire
1er janvier - 31 décembre

3
 TABLE DES MATIERES

RESUME ANALYTIQUE ..................................................................................................... 18

1 INTRODUCTION........................................................................................................... 25
1.1 Raison d’être et objectifs ......................................................................................... 25
1.2 Gestion de l’évaluation et assurance qualité ......................................................... 25
1.3 Méthodologie de l’évaluation .................................................................................. 28
2 INFORMATION GENERALE SUR LE PAYS........................................................... 32
2.1 Situation économique du pays ................................................................................ 32
2.2 Tendances financières et budgétaires .................................................................... 33
2.3 Cadre législatif et réglementaire de la GFP .......................................................... 35
2.4 Cadre institutionnel de la GFP ............................................................................... 41
2.5 Autres éléments importants de la GFP et son environnement opérationnel ...... 44
3 EVALUATION DE LA PERFORMANCE DE LA GFP ............................................ 45
3.1 PILIER I : FIABILITE DU BUDGET .................................................................. 45
PI-1 : Dépenses effectives totales ..................................................................................... 45
PI-2 : Composition des dépenses effectives ...................................................................... 47
PI-3 Recettes effectives.................................................................................................. 49
3.2 PILIER II : TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ....................... 53
PI-4 : Classification du budget .......................................................................................... 53
PI-5 : Documentation budgétaire ...................................................................................... 56
PI-6 : Opérations de l’administration centrale non comptabilisées dans les états financiers
........................................................................................................................................... 58
PI-7 : Transferts aux administrations infranationales ....................................................... 63
PI-8 : Utilisation des informations sur la performance pour assurer les prestations de
service ............................................................................................................................... 66
PI-9 : Accès du public aux informations budgétaires ....................................................... 70
3.3 PILIER III : GESTION DES ACTIFS ET DES PASSIFS .................................. 74
PI-10 Établissement de rapports sur les risques budgétaires ............................................ 74
PI-11 Gestion des investissements publics ....................................................................... 82
PI-12 Gestion des actifs publics ........................................................................................ 87
PI-13. Gestion de la dette .................................................................................................. 92
3.4 PILIER IV : STRATEGIE BUDGETAIRE ET ETABLISSEMENT DU
BUDGET FONDES SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES......................................... 98
4
 PI-14 : Prévisions macroéconomiques et budgétaires ...................................................... 98
PI-15 : Stratégie budgétaire............................................................................................. 102
PI-16 : Perspective à moyen terme de la budgétisation des dépenses ............................ 103
PI-17 : Processus de préparation du budget .................................................................... 106
PI-18 : Examen des budgets par le pouvoir législatif ..................................................... 109
3.5 PILIER V : PREVISIBILITE ET CONTROLE DE L’EXECUTION DU
BUDGET ........................................................................................................................... 112
PI-19. Gestion des recettes .............................................................................................. 112
PI-20 : Comptabilisation des recettes ............................................................................. 119
PI-21 : Prévisibilité de l’affectation des ressources en cours d’exercice ........................ 124
PI-22 : Arriérés de dépenses ........................................................................................... 129
PI-23 : Contrôle des états de paie ................................................................................... 132
PI-24 : Gestion de la passation des marchés. .................................................................. 137
PI-25 : Contrôle interne des dépenses non salariales ...................................................... 146
PI-26 : Audit interne ....................................................................................................... 155
3.6 PILIER VI : COMPTABILITE ET REPORTING............................................ 162
PI-27 Intégrité des données financières .......................................................................... 162
PI-28 Rapports budgétaires en cours d’année ................................................................. 167
PI-29 Rapports financiers annuels .................................................................................. 170
3.7 PILIER VII : SUPERVISION ET AUDIT EXTERNE ..................................... 174
PI-30 Audit externe ......................................................................................................... 174
PI-31 Examen des rapports d’audit par le pouvoir législatif .......................................... 179
4 CONCLUSIONS DE L’ANALYSE DES SYSTEMES DE GFP .............................. 182
4.1 Evaluation intégrée de la performance de la GFP.............................................. 182
4.2 Efficacité du cadre de contrôle interne ................................................................ 185
4.3 Points forts et points faibles de la GFP ................................................................ 187
4.4 Évolution de la performance depuis une évaluation antérieure........................ 196
5 PROCESSUS DE REFORME DE LA GFP ............................................................... 197
5.1 Démarche suivie pour la réforme de la GFP ....................................................... 197
5.2 Réformes récentes et réformes en cours .............................................................. 198
5.3 Considérations institutionnelles ........................................................................... 200
ANNEXES ............................................................................................................................. 201
ANNEXE 1A : TABLEAU RESUME DE LA NOTATION DES COMPOSANTES ET DES
INDICATEURS SELON LE CADRE DE NOTATION 2016 ...................................................... 202
ANNEXE 1B : TABLEAU RESUME DE LA NOTATION DES COMPOSANTES ET DES
INDICATEURS SELON LE CADRE DE NOTATION 2011 ...................................................... 214
ANNEXE 2. RECAPITULATIF DES OBSERVATIONS FORMULEES SUR LE CADRE DE
CONTROLE INTERNE .......................................................................................................... 232

5
ANNEXE 3A ENQUETES ET ETUDES ANALYTIQUES CONNEXES ...................................... 235
ANNEXE 3B. LISTE DES PERSONNES RENCONTREES ...................................................... 236
ANNEXE 3C. LISTE DES DOCUMENTS .............................................................................. 237

6
 LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1-1: Le champ du PEFA ............................................................................................. 28

Tableau 2-1: Principaux indicateurs économiques ................................................................... 32
Tableau 2-2: Importance relative des axes du PND dans le Budget de l’État ......................... 33
Tableau 2-3 : Données budgétaires globales (En % du PIB) ................................................... 34
Tableau 2-4 : Dotations budgétaires par fonction .................................................................... 34
Tableau 2-5 : Dotations budgétaires par classification économique ........................................ 35
Tableau 2-6: Récapitulatif des principaux textes régissant le cadre législatif de gestion des
finances publiques .................................................................................................................... 37
Tableau 2-7: Structure du secteur public (nombre d’entités et montant des budgets) ............. 43
Tableau 3-1: Dépenses prévues et réalisées au cours des trois derniers exercices (Milliards d’Ar)
.................................................................................................................................................. 46
Tableau 3-2 : Ecarts entre la LFI et la LR pour les principaux ministères .............................. 47
Tableau 3-3 : Dépenses prévues et réalisées entre 2014 et 2016 selon la classification
économique (en Mds AR) ........................................................................................................ 48
Tableau 3-4 : Matrice des résultats .......................................................................................... 48
Tableau 3-5 : Dépenses pour imprévus entre 2014 et 2016 (milliards d’Ar) ........................... 48
Tableau 3-6 : Budgétisation et réalisation des recettes entre 2014 et 2016 (milliards d’Ariary)
.................................................................................................................................................. 50
Tableau 3-7 : Composition des recettes exécutées au cours des exercices 2014, 2015 et 2016
(en milliards d’ariary) ............................................................................................................... 50
Tableau 3-8 : Ecarts entre les réalisations et les prévisions de recettes par la LFI .................. 51
Tableau 3-9 : Recettes pour budget consolidé sur la période 2010-2012 (PEFA 2013) .......... 51
Tableau 3-10 : Correspondance entre la nomenclature budgétaire et la classification PEFA . 53
Tableau 3-11 : Eléments d’information transmis au parlement ............................................... 56
Tableau 3-12 : Le nombre des EPN (rappel du chapitre 2) ...................................................... 59
Tableau-3-13: Synthèse des budgets 2016 des entités extrabudgétaires EPN (milliards d’Ariary)
.................................................................................................................................................. 59
Tableau 3-14 : Composition des recettes et des dépenses de la CNaPS 2016(milliards d’Ariary)
.................................................................................................................................................. 60
Tableau-3-15 : Dépenses non comptabilisées dans les états financiers (milliards d’Ariary) ... 61
Tableau 3-16 : Recettes non comptabilisées dans les états financiers (milliards d’Ariary) ..... 61
Tableau 3-17 : Accès du public aux informations budgétaires ................................................ 70
Tableau 3-18: Jugements des CTD par les TF ......................................................................... 78
Tableau 3-19: Liste des 5 plus grands ministères sur la base des dépenses d’investissement au
titre de la LFI 2016 (en milliards d’Ariary) ............................................................................. 83
Tableau 3-20: Liste des grands investissements de la LFI 2016 (milliards d’Ar) ................... 83
Tableau 3-21: Analyse économique des projets existants (en milliers d’Ariary) .................... 84
Tableau 3-22 : Catégories d’actifs non financiers .................................................................... 88
Tableau 3-23 : Calendrier de la préparation du PLF 2017 ..................................................... 106
Tableau 3-24 : Entités chargées de recouvrer les recettes budgétaires .................................. 112
Tableau 3-25 : Résultats des audits et sanctions appliquées au cours des 3 derniers exercices
par la DGI ............................................................................................................................... 116
Tableau 3-26 : Comptes bancaires des entités publiques ....................................................... 124
Tableau 3-27: Gestion des plafonds de consommation des crédits en 2016 .......................... 127
Tableau 3-28: Les arriérés sur la dette (En milliards d’Ar) ................................................... 130

7
Tableau 3-29: arriérés de TVA et autre au cours des trois derniers exercices (en Mds Ar) .. 131
Tableau 3-30 : Résultat du sondage sur les délais d’inscription dans les dossiers des agents et
des états de paie des modifications des situations individuelles (délais en nombre dejours) 135
Tableau 3-31: Marchés passés en 2016 par mode de passation ............................................. 141
Tableau 3-32: Moyens de publication des principales informations sur les marchés publics 143
Tableau 3-33: Satisfaction par la section recours des critères PEFA d’un système optimal de
règlement des litiges ............................................................................................................... 144
Tableau 3-34: Nombre de plaintes déposées et traitées par l’ARMP en 2016 ....................... 145
Tableau 3-35: Montants des dépenses non salariales par procédures au cours de 2016 (en Mds
d’Ar) ....................................................................................................................................... 154
Tableau 3-36: Moyens et réalisations des directions de contrôle et inspections .................... 155
Tableau 3-37: Identification des audits internes par la mission ............................................. 157
Tableau 3-38: Les types d’audits réalisés par la DBIFA au cours des trois derniers exercices
................................................................................................................................................ 159
Tableau 3-39 : Nombre de comptes détenus par les organismes publics dans les banques
commerciales .......................................................................................................................... 163
Tableau 3-40 : Balance d’entrée des soldes des comptes d’attente à la fin de 2016(en milliards
d’Ariary) ................................................................................................................................. 164
Tableau 3-41 : Comptes d’avances dans la balance de 2016 (en milliards d’Ariary) ............ 165
Tableau 3-42 : Période couverte, périodicité et date de transmission des rapports d’exécution
budgétaire en cours d’année ................................................................................................... 168
Tableau 3-43: Comparaison entre les données du rapport trimestriel du dernier trimestre 2015
et la loi de règlement (en milliards d’Ariary) ......................................................................... 169
Tableau 3-44 : Caractéristiques des rapports annuels ............................................................ 171
Tableau 3-45 : Dates de transmission des PLR à la CDC ...................................................... 172
Tableau 3-46 : Résumé des normes comptables utilisées à Madagascar ............................... 172
Tableau 3-47 : Les ressources de l’ISC .................................................................................. 174
Tableau 3-48 : Délais d’audit des rapports financiers (RELF) .............................................. 176
Tableau 3-49 : Dates d’adoption des rapports sur les PLR par le Parlement, entre 2013 et 2015
................................................................................................................................................ 180
Tableau 5-1. Tableau synoptique des forces et faiblesses de la GFP selon les trois grands
objectifs de la GFP et les sept piliers de la GFP selon le PEFA ............................................ 191
Tableau 6-1 : Les 10 objectifs et 22 programmes du PSMFP ................................................ 197

8
 LISTE DES ENCADRES

Encadré 1 : Données techniques sur les calculs des dépenses effectives ................................. 45
Encadré 2 : Crédits budgétaires inscrits dans la loi de finances rectificative en vue de la
régularisation comptable d’opérations de dépenses pour un montant total de 1 988,4 milliards
d’Ariary .................................................................................................................................... 46
Encadré 3 : Données techniques sur les calculs de la composition des dépenses ................... 47
Encadré 4 : Taux et base des principaux droits, impôts et taxes .............................................. 49
Encadré 5 : la documentation budgétaire ................................................................................. 56
Encadré 6 : la supervision des EPN ......................................................................................... 60
Encadré 7 : Les subventions de fonctionnement aux communes ............................................. 63
Encadré 8 : Le Fonds de développement local ......................................................................... 64
Encadré 9 : Les difficultés et la restructuration de la Jirama et d’Air Madagascar ................. 75
Encadré 11 : Une évaluation récente des risques budgétaires ................................................ 80
Encadré 12 : Le système administratif de gestion des investissements .................................... 82
Encadré 13 : Investissements éligibles pour l’indicateur PI-11 ............................................... 83
Encadré 14 : Situation de la dette publique et de la dette garantie ........................................... 92
Encadré 15 : La dette intérieure ............................................................................................... 93
Encadré 16 : La stratégie de la dette à moyen terme (SDMT) 2017–2019 .............................. 96
Encadré 17 : Le cadre institutionnel du cadrage macroéconomique ........................................ 99
Encadré 18 : Principales règles de modifications des autorisations budgétaires par l’exécutif
................................................................................................................................................ 110
Encadré 19 : Le dispositif de recours à la DGI ...................................................................... 113
Encadré 20 : Le dispositif de recours à la DGD ..................................................................... 114
Encadré 21 : La lutte contre l’indiscipline fiscale selon TADAT .......................................... 116
Encadré 22 : Les recettes non fiscales .................................................................................... 121
Encadré 23 : La Cellule de Suivi de l’Exécution Budgétaire (CSEB) ................................... 126
Encadré 24 : Les règles générales de priorisation des dépenses ............................................ 127
Encadré 25 : Les directions de la DGGFPE ........................................................................... 133
Encadré 26: La procédure de traitement des promotions ....................................................... 134
Encadré 27 : Les opérations d’audit des états de paie ............................................................ 136
Encadré 28 : La méthode de sondage utilisée par la mission pour évaluer la part des marchés
des EPA ne donnant pas lieu à inscription dans SIGMP........................................................ 139
Encadré 29 : De la procédure de comparaison des prix à la procédure par voie d’affichage 140
Encadré 30 : Les cas d’irrégularités relevés dans le MAPS ................................................... 142
Encadré 31 : Les Résultats du contrôle de la CNM (entités centrales) .................................. 142
Encadré 32 : Évaluation du système informatique sur la base de l'année 2014 ..................... 146
Encadré 33 : Les acteurs de la chaîne de la dépense .............................................................. 147
Encadré 34 : La séparation des tâches au sein du bureau d’ordonnancement ........................ 148
Encadré 35 : La séparation des taches à la Paierie générale d’Antananarivo ........................ 148
Encadré 36 : Le Contrôle Hiérarchisé des Engagements de Dépenses (CHED) introduit en 2009
................................................................................................................................................ 150
Encadré 37 : Les failles du contrôle informatique des plafonds d’engagement ..................... 151
Encadré 38 : Les procédures dérogatoires .............................................................................. 153
Encadré 39 : Les organismes exerçant des fonctions d’audit interne ou d’inspection ........... 155
Encadré 40 : Les contrôles réalisés par les directions de contrôle et les inspections ............. 155
Encadré 41 : Contrepartie des tirages de la dette versement aux comptes des projets ou
paiements directs par les bailleurs .......................................................................................... 164
Encadré 42 : Le fonctionnement des régies d’avance ............................................................ 165
9
Encadré 43 : Loi de règlement (LR) et compte général des administrations financières (CGAF)
................................................................................................................................................ 170
Encadré 44 : Les principales observations et recommandations de la Cour sur la loi de règlement
de 2015 ................................................................................................................................... 177
Encadré 45 : L’indépendance de la Cour ............................................................................... 178

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 LISTE DES ABRÉVIATIONS

ABC Administration Budgétaire Centrale

AC Avis de Crédit
ACCdTDP Agence Comptable Centrale du Trésor et de la Dette Publique
ACCPDC Agence Comptable Centrale des Postes Diplomatique et Consulaire
AE Autorisation d’Engagement
AFRITAC Regional Technical Assistance Center for Southern Africa
AIR MAD Air Madagascar
ANALOGH Agence Nationale d'Appui au Logement et à l'Habitat
ANOR Agence Nationale de la Filière Or
AR Ariary
ARM Autorité Routière de Madagascar
ARMP Autorité de Régulation des Marchés Publics
ARTEC Autorité de Régulation des Technologies de Communication
AT Assistance Technique
ATM Average Time of Maturity
AUGURE Application Unique pour la Gestion Uniforme de Ressources de l'État
BA Budget Annexe
BAD Banque Africaine de Développement
BAM Bureau d’Administration Minière
BCM Banque Centrale de Madagascar
BCMM Bureau du Cadastre Minier de Madagascar
BCSE Bordereaux des Crédits Sans Emploi
BG Budget Général
BIANCO Bureau Indépendante Anti-Corruption
BIN Bulletin Individuel de Notes
BM Banque Mondiale
BNGRC Bureau National de Gestion des Risques et Catastrophes
BSD Bulletin Statistique de la Dette
BTA Bons du Trésor par Adjudication
BTF Bons du Trésor Fihary
BTR Bordereau de Transfert de Recettes
BTS Bons du Trésor Spéciaux
CA Conseil d'Administration
CAP Commission Administrative Paritaire
CBI Conférence des Bailleurs et des Investisseurs
CBMT Cadre Budgétaire à Moyen-terme
CC Cour des Comptes
CCOC Collectif des Citoyens et des Organisations Citoyennes
Cellule de Coordination des Projets de Relance Economique et d'Actions
CCPREAS
Sociales
CDBF Conseil de Discipline Budgétaire et Financière
CdCED Commission de Conciliation et d'Expertise Douanière

11
CDMT Cadre de Dépense à Moyen-Terme
CEM Caisse d’Epargne de Madagascar
CENIT Commission Electorale Nationale Indépendante
CF Centres Fiscaux
CF Contrôle Financier
CFAP Classification des Fonction des Administrations Publiques
CGAF Compte Général des Administrations Financières
CGI Code Général des Impôts
CHED Contrôle Hiérarchisé de l'Engagement des Dépenses
CHUJRA Centre Hospitalier Universitaire Joseph Ravoahangy Andrianavalona
CIRSAP Comité Inter Minstèriel de Recensement et de Suivi des Arrièrés de Paiement
CISCO Circonscription Scolaire
CL Comité de Liquidité
CNaPS Caisse Nationale de Prévoyance Sociale
CNM Commission Nationale des Marchés
CNRE Centre National de Recherche pour l'Environnement
CNRIT Centre National de Recherches Industrielles et Technologiques
CNRO Centre National de Recherches Océanographiques
CNS Compte National Santé
CNSS Caisse Nationale de Solidarité pour la Santé
CNTEMAD Centre National de Télé-Enseignement de Madagascar
COFOG Classification of the Functions of Government
COPIL Comité interministériel de pilotage des réformes de finances publiques
CPT Comptes Particuliers du Trésor
CRR Comité de Réglementation et de Recours
CSB Centre de Santé de Base
CSBF Commission de Supervision Bancaire et Financière
CSEB Cellule de Suivi de l'Exécution Budgétaire
CTACP Cellule Technique chargée de l'Arrêté des Comptes Publics
CTD Collectivités Territoriales Décentralisées
CTSPR Comité Technique de Suivi des Programmes de Réformes
CUT Compte Unique du Trésor
DA Droit d'Accises
DAC Deferred Acquisition Costs
DAT Direction de l'Administration Territoriale
DATCL Direction de l’Appui Technique des Collectivités Locales
DAU Document Administratif Unique
DBIFA Direction de la Brigade d'Ivestigation Financière et de l'Audit
DCI Direction de la Coordination Interne
DCP Direction de la Comptabilité Publique
DCSD Direction de la Coordination des Services Déconcentrés
DD Droits de Douanes
DDP Direction de la Dette Publique

12
DE Direction des Etudes
DEF Demande d'Engagement Financier
DeMPA Debt Management Performance Assessment
DFCE Direction de l'Appui Technique des Collectivités Locales
DGAI Direction Générale de l’Audit Interne
DGB Direction Générale du Budget
DGCF Direction Générale du Contrôle Financier
DGD Direction Générale des Douanes
DGE Direction des Grandes Entreprises
DGEAE Direction de la Gestion des Effectifs des Agents de l'État
DGGFPE Direction Générale de la Gestion Financière du Personnel de l’État
DGI Direction Générale des Impôts
DGT Direction Générale du Trésor
DIAAT Direction de l'Inspection et de l'Audit de l'Administration Territoriale
DOF Direction des Opérations Financières
DPCB Direction de la Planification et du Cadrage Budgétaire
DPE Direction du Patrimoine de l'État
DREN Direction Régionale de l'Education Nationale
DRF Direction des Réformes et de la Formation
DRRHP Direction Regionale des Ressources Halieutiques et de la Pêche
DRTP Direction Régionale des Travaux Publics
DS Direction de la Solde
DSB Direction de la Synthèse Budgétaire
DSI Direction des Systèmes d’Information
DSP Direction de la Solde et des Pensions
DSPI Direction des Secteurs Productifs et Infrastructures
DSSA Direction des Secteurs Social et Administratif
DTI Droit et Taxes à l'Importation
DTLE Direction Technique de la Législation et des Etudes
DTS Droit de Tirage Spécial
EN Etablissement national
EPA Etablissement Public à caractère Administratif
EPIC Etablissement Public Industriel et Commercial
EPN Etablissement Public National
EPP Ecole Primaire Publique
FCV Fonds de Contre Valeur
FDL Fond de Développement Local
FEC Facilité Elargie de Credit
FED Fonds Européen pour le Développement
FER Fonds d'Entretien Routier
FFS-GRRN Fonds Fiduciaire Spécialisé
FMI Fonds Monétaire International
GAC Gestionnaire des Activités Comptable
GFP Gestion des Finances Publiques

13
GFS Government Finance Statistics
HEE Haut Employé de l’État
IAS International Accounting Standards
IDH Indice de Développement Humain
IFAC International Federation of Accountants
IFRS International Financial Reporting Standards
IGE Inspection Générale d'État
IGF Inspection Générale des Finances
IMAVET Institut Malgache des Vaccins Vétérinaires
Institut National des Sciences Comptables et de l'Administration
INSCAE
d'Entreprises
INSTAT Institut National de la Statistique
INSTN Institut National des Sciences et Techniques Nucléaires
Organisation Internationale des Institutions Supérieures de Contrôle des
INTOSAI
Finances Publiques
IPC Indice de Perception de la Corruption
IPSAS International Public Sector Accounting Standards
IR Impôt sur le Revenu
IRR Initiative de Résultat Rapide
IRSA Impôt sur le Revenu des Salariés et Assimilés
ISC Institution Supérieure de Contrôle
ITIE Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives
JIRAMA Jiro sy Rano Malagasy
LDF Loi de Finances
LFI Loi de Finances Initiale
LFR Loi de Finances Rectificative
LOCS Loi Organique sur la Cour Suprême
LOLF Loi Organique relative aux lois de Finances
LR Loi de règlement
Ministère auprès de la Présidence en charge des Projets Présidentiels, de
M2PATE
l'Aménagement du Térritoire et de l'équipement
Methodology for Assessing Procurement Systems (Methodologie
MAPS
d'Evaluation des Systèmes de Passation des Marchés)
MAROA Modèle macroéconomique de Madagascar
MEN Ministère de l'Education National
MEP Ministère de l'Economie et du Plan
MFB Ministère des Finances et du Budget
Ministère de la Fonction Publique, de la Réforme de l'Administration, du
MFPRATLS
Travail et des lois Sociales
MID Ministère de l'Interieur et de la Décentralisation
MIDAC Ministère Départements et Agence de Contrôle
MINAGRI Ministère de l'Agriculture
MINSAN Ministère de la Santé Publique
MPMP Ministère auprès de la Présidence chargé des Mines et du Pétrole
MRHP Ministère des Ressources Halieutiques et de la Pêche

14
MSF Manuel des Statistiques Fiancières
MSFP Manuel des Statistiques de Finances Publiques
MTP Ministère des Travaux Publics
NA Non Applicable
ND Non Disponible
NFD Ny Fanjakana ho an'ny Daholobe
NIF Numéreo d'Identification Fiscale
OCDE Organisation de Coopération et de Développement Économique
OCFP Organe de Contrôle des Finances Publiques
OGT Opérations Globales du Trésor
OMAPI Office Malgache de la Propriété Industrielle
OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement
OMERT Office Malagasy des Etudes et de Régulation des Télécomunications
OMNIS Office des Mines Nationales et des Industries Stratégiques
ONG Organisation Non Gouvernementale
ORDSEC Ordonnateur Secondaire
ORE Office de Régulation de l'Eléctricité
Organisme de Coordination et de Suivi des Ivestissement et de leurs
OSCIF
Financements
OTA Office of Technical Assistance
PAP Projets Annuels de Performance
PAPSP Projet d’Appui à la Performance du Secteur Public
PAUET Projet d'Appui d'Urgence à l'Education pour Tous
Projet d'Appui d'Urgence aux Services Essentiels d'Education, de Santé et de
PAUSENS
Nutrition
PCG Plan Comptable Général
PCOP Plan Comptable des Opérations Publiques
PDP Programme de Dépenses Publiques
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability
PGA Paierie Générale d'Antananarivo
PGE Politique Générale de l'État
PIB Produit Intérieur Brut
PIMA Public Investment Management Assessment
PLF Projet de loi de Finances
PLR Projet de loi de Règlement
PND Plan National de Développement
PNUD Programme des Nations Unis pour le Développement
PPM Plan de Passation de Marché
PPP Partenariat Public-Privé
PR Président de la République
PREA Programme de Renforcement pour l'Efficacité de l'Administration
PRMP Personne Responsable des Marchés Publics
PSMFP Plan Stratégique de la Modernisation de la gestion des Finances Publiques
PTF Partenaires Techniques et Financiers
PUP Projet d’Urgence Présidentiel

15
PUPIRV Emergency Infrastruture Preservation and Vulnerability Reduction Project
QPSD Quarterly Public Sector Debt
RAP Rapport Annuel de Performance
RDC Rapprochement des Données Comptables
RELF Rapport sur l'Exécution de la loi de Finances
RGA Recette Générale d'Antananarivo
ROHY Rindran'ny Olom-pirenena Hiarovana ny Iharaha-manana
RP Responsable de Programme
SADSB Service d’Administration des Données et de la Statistique Budgétaire
SAMIFIN Service de Renseignement Financier
SDMT Stratégie de la Dette à Moyen Terme
SEC Secrétaire d'Etat Civil
SEM Société d'Economie Mixte
SFP Statistiques de Finances Publiques
SG Secretariat Général
SGSP Système de gestion de la Solde et des Pensions
SIGTAS Système Intégré de Gestion des Taxes
SIIGFP Système Intégré Informatisé de la Gestion des Finances Publiques
SIGMP Système Informatisé de gestion des Marchés Publics
SLF Service des Lois de Finances
SNLCC Stratégie Nationale de la Lutte Contre la Corruption
SNMGFP Stratégie Nationale de la Modernisation de la Gestion des Finances Publiques
SOA Service Opérationnel d'Activité
SPF Service Public Fédéral
SPFE Service de la Paticipation Financière de l'État
SRE Services Régionaux des Entreprises
SRPE Services Régionaux du Partimoine de l'État
SSP Service du Suivi des Projets
STDI Service de la Trésorerie et de la Dette Intérieure
SURF Système Unifié de Recouvrement Fiscal
SYDONIA Système Douanier Automatisé
SYGADE Système de Gestion de l'Analyse de la Dette
TADAT Tax Administration Diagnostic Assessment Tool
TCN Titres de Créances Négociable
TEF Titres d'Engagement Financier
TELMA Télécommunication de Madagascar
TF Tribunal Financier
TG Trésorerie Générale
TP Trésorerie Principale
TPP Taxe sur les Produits Pétroliers
TVA Taxe sur la Valeur Ajoutée
UGMP Unité de Gestion de Passation de Marché
UGP Unités de Gestion de Projets
USD United States Dollar

16
USF Unité de Stabilité Financière
VAR Vecteur Autoregressif

17
 RESUME ANALYTIQUE
Objet, gestion et calendrier de l’évaluation

L’objet de cette évaluation est de mesurer la performance du système de gestion des finances
publiques de Madagascar en 2017 - avec le cadre de mesure PEFA 2016 - et d’apprécier son
évolution depuis le dernier exercice PEFA de 2013 - dans le cadre PEFA 2011. Les effets des
importantes et nombreuses réformes mises en œuvre depuis 2014, après la normalisation de la
situation politique du pays, seront ainsi évalués et le Plan stratégique de modernisation du
système de gestion des finances publiques (PSMFP) adopté en décembre 2016 pourra être
actualisé.

Le gouvernement a assuré la responsabilité de cette évaluation, appuyé par deux experts

internationaux, avec le soutien de la Banque Africaine de Développement (BAD). Les travaux
techniques d’évaluation et l’élaboration des rapports préliminaire et provisoire ont été réalisés
par une équipe de 24 évaluateurs nationaux issus du Ministère des finances et du budget (MFB),
de l’autorité de régulation des marchés publics (ARMP) et de la Cour des comptes (CC), placée
sous la direction du Secrétaire général du MFB, coordonnée techniquement par la Directrice de
la Direction de la Coordination Interne (DCI) du MFB, coordonnée institutionnellement par le
Coordonnateur général du Programme de Renforcement de l’Efficacité de l’Administration
(PREA) et supervisée par Comité Interministériel de Pilotage des Réformes des Finances
Publiques (COPIL).

L’évaluation s’est déroulée entre mai 2017 et mars 2018, a été précédée d’une formation de
deux semaines de l’équipe de formateurs par l’expert international chef de la mission
d’expertise et a bénéficié de trois missions d’appui sur place des experts en mai, juillet et
octobre 2017. Après prise en compte des dernières observations des réviseurs, le rapport
définitif a été présenté aux autorités malgaches le 13 mars 2018.

Le champ de l’évaluation est l’administration centrale et ses services déconcentrés, auxquels

s’ajoutent, seulement pour les quelques indicateurs qui l’exigent (PI-7, PI-10), les entreprises
publiques et les collectivités territoriales. Elle couvre la période 2014 à 2016, mais s’étend
également, pour certains indicateurs, à l’exercice 2017 (PI-5, PI-13, PI-16, PI-17, PI-19, PI-20,
PI-21, PI-23, PI-25, PI-26, PI-27, PI-30).

Les principales conclusions et leur incidence sur la discipline budgétaire, l’allocation

stratégique des ressources et la fourniture des services publics

Il ressort de cette évaluation que la performance du système de GFP dont les principales bases
juridiques sont robustes pâtit aujourd’hui de l’héritage défavorable laissé par la suspension des
réformes pendant la période de transition de 5 ans qui s’est achevée en 2014, mais aussi des
difficultés récurrentes de mise en œuvre de l’ambitieuse loi de finances organique sur les lois
de finances (LOLF) adoptée en 2004.

Coexistent ainsi dans le système de GFP malgache, paradoxalement, de grandes forces et de

grandes faiblesses, comme il sera montré dans ce résumé. Et en dépit des importantes réformes
engagées depuis 2014, des insuffisances majeures subsistent dans les bases étroitement
interdépendantes de la préservation durable de la discipline budgétaire (bien respectée sur la
période évaluée les atouts l’emportant), de la mise en œuvre pratique des outils existants

18
d’allocation stratégique des ressources et du nécessaire redressement des services publics sans
lequel l’appauvrissement de la population sur la longue période ne pourra être inversé à l’avenir.

La discipline budgétaire globale

Le niveau modéré et la stabilité de l’endettement public et du déficit budgétaire témoignent a

posteriori de la capacité à assurer la discipline budgétaire des autorités malgaches sur la période.
L’administration dispose pour cette maîtrise d’importants atouts techniques.

Les atouts qui ont permis une bonne discipline budgétaire

La procédure budgétaire annuelle ordonnée et bien suivie permet une définition stricte des
enveloppes de dépenses - inscrites désormais dans une perspective économique et budgétaire
de moyen terme à son début - et une discussion approfondie des demandes des ministères
techniques au MFB. Les conditions d’équilibre des finances des collectivités territoriales, dont
les missions sont par ailleurs limitées, sont bien encadrées juridiquement.

Les députés et les citoyens sont mieux informés désormais, quoiqu’avec retard pour les derniers
dont l’inclusion reste limitée. La dette est désormais soumise à une gestion administrative qui
la préserve de risques opérationnels majeurs (suivi des opérations et comptabilisation) et elle
s’inscrit dans une stratégie de moyen terme, rendue publique, et prenant en compte
explicitement les principaux paramètres macroéconomiques et financiers qui conditionnent sa
soutenabilité.

Des instruments robustes de gestion budgétaire préviennent efficacement les éventuels

dérapages dans l’exécution du budget. Les autorisations budgétaires de dépenses fixées dans le
budget sont bien respectées par les responsables qui ont la charge de la dépense - les
ordonnateurs secondaires (ORDSEC) et les comptables publics - dont les fonctions strictement
séparées se complètent efficacement, sous le contrôle a priori strict du contrôleur financier. Les
rythmes des flux de dépenses et de rentrées de recettes sont synchronisés avec régularité par le
système de cadencement des mises à disposition des crédits de paiement des dépenses aux
ordonnateurs par le MFB et par la gestion de la trésorerie qui bénéficie de la quasi complète
centralisation des disponibilités de l’administration centrale dans un compte unique à la Banque
centrale.

Le système comptable appuyé par un système informatique aux fonctionnalités nombreuses

(SIIGFP), couvrant une partie large du cycle budgétaire, permet un contrôle fiable de
l’exécution budgétaire et un suivi régulier, quoiqu’espacé, des dépenses dans le cadre d’ateliers
trimestriels réunissant le MFB et tous les ministères.

Un projet de loi de règlement est produit régulièrement et soumis à l’approbation du Parlement

dans des délais raccourcis, mais encore trop longs. Lui est associé, pour éclairer le législateur
par des analyses complémentaires indépendantes, un rapport, rendu public, sur l’exécution de
la loi finances (RELF) établi par la CC.

Ces points de force permettent d’assurer le respect de la discipline budgétaire, en dépit de

certaines insuffisances majeures qui portent tant sur le dispositif budgétaire lui-même que sur
son application pratique.

19
Les faiblesses qui peuvent la compromettre

Parmi ces faiblesses il en est deux qui conditionnent largement les autres : la faible crédibilité
du budget – liée notamment à la fragilité de la supervision des entreprises publiques dont les
déséquilibres imposent des subventions peu prévisibles - et l’absence de participation réelle du
Parlement au processus budgétaire, l’une et l’autre se renforçant mutuellement.

Le budget adopté est, en pratique, un cadre peu contraignant pour l’exécution du budget, les
prévisions budgétaires initiales étant toujours largement surestimées et les lois de finances
rectificatives étant désormais de pratique courante, ce qui n’est pas de bonne gestion budgétaire.
Les enveloppes de dépenses prévues et autorisées par le législateur laissent ainsi à
l’administration une grande marge de liberté au stade de l’exécution. Les équilibres budgétaires
sont, en effet, établis sur des prévisions de recettes ayant le caractère d’objectifs incitatifs qui
sont de ce fait systématiquement supérieures à leurs montants réels prévisibles. Et le Parlement,
faute d’un examen approprié du projet de loi de finances qui lui est soumis, n’exige pas que le
budget soit établi sur des bases plus réalistes.

La discipline budgétaire globale n’a pas non plus été compromise par la lourde charge
financière qu’imposent au budget les déséquilibres des entreprises et établissements publics
auxquelles s’ajoutent les arriérés accumulés et les coûts entrainés par le manque de rigueur de
la gestion des investissements. Et si les bases juridiques des marchés publics ont été rapprochées
des normes les meilleures, elles sont encore très insuffisamment respectées et elles laissent
encore place à un mode de passation – par affichage – partiellement concurrentiel.

Le manque d’efficacité du recouvrement des recettes explique pour une grande part que les
objectifs de ressources inscrits dans le budget ne soient jamais atteints (le taux de recouvrement
était de 88% en 2016). Le montant collecté d’impôts et taxes (10,5 % du PIB) est très inférieur
au montant qui devrait l’être compte tenu du système de base et de taux en vigueur, simple et
bien conçu. Les méthodes de l’administration fiscale et douanière, notamment de contrôle, bien
qu’elles s’améliorent, ne permettent pas de lutter avec efficacité et détermination contre les
abus et les irrégularités.

Ces insuffisances ne peuvent pas être corrigées par la prise en compte des constats, observations
et recommandation d’un contrôle interne a posteriori jouant pleinement son rôle. Si le contrôle
intégré aux procédures (contrôle concommiant) est robuste, l’audit interne (a posteriori)
présente d’importantes lacunes. L’IGE ne dispose plus des moyens pour effectuer un nombre
significatif de contrôles, l’IGF n’est pas opérationnelle, l’audit interne est en cours de
déploiement, seule l’inspection des services du Trésor, assurée par la DBIFA exerce un contrôle
large des opérations budgétaires, mais appliqué surtout aux comptables et à leurs opérations et
selon des procédures de contrôle propres aux inspections. Quant au contrôle externe assuré sur
la période, par la Cour des comptes, il s’est concentré sur la préparation des rapports sur
l’exécution des lois de finances (RELF) et sur l’audit des comptes des collectivités territoriales,
laissant hors de son examen l’efficacité et la régularité des opérations les grands services de
l’État.

L’allocation stratégique des ressources

Pressée par les urgences de la gestion des fortes tensions budgétaires qui ont marqué la période
de transition qui ont été bien contenue (les déficits étant maitrisés), déstabilisée par les troubles
affectant l’exercice de l’autorité politique, peu obligée par le Parlement de justifier ses choix,

20
l’administration centrale n’a pu pendant la période de transition traiter les difficultés qu’elle
rencontrait dans la mise en œuvre adéquate des budgets de programmes prévus de longue date
par la LOLF.

Aussi, alors que dès le début de la période post transition le gouvernement se donnait une
stratégie nationale d’action (le plan national de développement, PND), les imperfections
persistantes du système de gestion des budgets de programmes ont empêché que cette stratégie
trouve immédiatement et complètement sa traduction budgétaire explicite. Des améliorations
significatives ont dû être apportées progressivement au dispositif existant. Elles ont permis
qu’en 2018, soient élaborés et publiés des cadres de moyen terme pour tous les niveaux de
définition d’une stratégie - macroéconomique, macro budgétaire et sectoriels (pour six
ministères) - cohérents avec le PND et le programme de réforme conclu en 2016 avec le FMI
et appuyé par la facilité élargie de crédit (FEC).

Mais des faiblesses structurelles fortes pénalisent encore la capacité stratégique de

l’administration. Le système d’information ne peut pas alimenter en données les services
opérationnels pour qu’ils puissent répondre aux exigences de chiffrage des indicateurs. La
connaissance des équipements publics disponibles et de leur état de fonctionnement réel
demeure lacunaire et incertaine. La responsabilité programmatique – confiée aux Responsables
de programme – peine à trouver sa place à côté de la responsabilité hiérarchique et financière –
exercée par les ORDSEC. Enfin, la pénurie de ressources internes entraînant qu’une grande part
du financement des investissements est assurée par les ressources externes n’incite pas les
responsables budgétaires à se doter d’un système de gestion de l’investissement rationnel et
étroitement contrôlé.

L’utilisation efficace des ressources à des fins de prestation de services

La fourniture de services publics en quantité et qualité suffisantes est essentielle pour une
population dont le niveau de vie est très précaire et une économie dont le rythme de croissance
n’est pas soutenu par de forts gains de productivité et est continûment affaibli par des
instabilités politiques récurrentes.

L’emploi des budgets de programmes, avec leurs indicateurs détaillés d’efficience, d’efficacité
et d’impact, par ailleurs publiés, est un point fort du système budgétaire au regard de
l’utilisation efficace des ressources pour les prestations de service au citoyen. Mais, comme
pour l’allocation stratégique des ressources, leur usage imparfait n’a pas permis d’asseoir la
gestion des services publics sur un système opérationnel efficace de gestion de la performance.

La fourniture de services publics souffre aussi, comme l’allocation stratégique des ressources,
d’une connaissance insuffisante des équipements publics (au niveau du recensement physique)
et des grandes faiblesses de la gestion des investissements.

S’y ajoute la supervision financière et stratégique insuffisamment étroite des entreprises et des
établissements publics auxquels est déléguée une part importante de la gestion des services
publics de base.

Mais par-dessus tout, ce sont les insuffisances du recouvrement des recettes publiques qui
constitue le facteur le plus pénalisant pour la fourniture des services publics au citoyen.

21
Les principales évolutions de la performance depuis le PEFA de 2013

La comparaison des analyses et notations du PEFA 2016 avec le PEFA 2013 (voir annexe 1.B),
fait appaître des progrés dans certains domaines de la performance du système de GFP de
Madagascar, mais aussi des difficultés à surmonter des faiblesses structurelles (ces
améliorations ne se traduisent pas toujours dans les notations, les critères ne le permettant pas
toujours et les appréciations des évaluateurs pouvant différer, notamment en raison des
modifications des informations disponibles).

La discipline budgétaire globale

Des progrès ont renforcé la capacité de l’administration à assurer la discipline budgétaire. La

procédure budgétaire annuelle a été améliorée, la programmation est mieux respectée et laisse
plus de temps à la discussion avec les ministères techniques. La prise en compte des
investissements financés sur fonds externes dans le budget a été étendue.

Le renforcement de la transparence de la politique budgétaire est une amélioration marquante

de la période. La documentation budgétaire s’est enrichie de documents nouveaux essentiels
pour la compréhension de la programmation budgétaire. Les coûts des mesures nouvelles et les
choix des perspectives à moyen terme sont désormais explicités.

Des plans d’assainissement des entreprises publiques ont été adoptés et commencent à être
appliqués. La gestion de la dette est plus rigoureuse, juridiquement plus encadrée et fondée sur
des analyses plus complètes de ses risques et de ses coûts, alors que les risques opérationnels
ont été réduits.

Une réforme des marchés publics a été réalisée et elle a conduit à une mise à jour du code des
marchés publics et une réactivation de l’organe de traitement des plaintes. Elle laisse encore,
cependant, des marges importantes d’usage de modes de passation non pleinement
concurrentiels. La gestion de la rémunération des fonctionnaires - la solde - est en cours de
réforme et son informatisation complète en voie d’achèvement constitue une base préalable à
sa fiabilisation sur toute la chaîne opérationnelle, de la tenue des fichiers individuels au
décaissement de la paie.

Les projets de lois de règlement commencent à être produits régulièrement et les délais de leur
préparation ont été raccourcis. Ils commencent à être présentés au législateur avec des rapports
de la Cour des comptes (RELF). Celle-ci a publié pour la première fois un rapport public annuel
en 2015 portant sur la période 2011-2014.

L’allocation stratégique des ressources

Un programme national de développement (PND) a été préparé dès le rétablissement de l’ordre

constitutionnel normal.

La capacité stratégique de l’Etat a fait l’objet d’actions de réforme majeures qui ont permis de
préparer le budget 2018 dans des cadres macroéconomiques, macro budgétaires et sectoriels de
moyen termes complets. Par ailleurs une stratégie de la dette a été préparée, publiée et annexée
à la loi de finances.

22
 Les services publics

Des informations plus précises sur les recettes perçues directement par certains services de
première ligne – écoles, centres de santé de base - sont désormais recueillies par
l’administration centrale, elles ne sont pas exhaustives et elles ne sont pas accessibles aux
citoyens.

Les réformes en cours

Un plan stratégique de modernisation de la GFP sur dix ans a été préparé et adopté à la fin de
2016. Toutes les dispositions ont été prises pour assurer sa mise en œuvre et son suivi. Fondé
sur le précédent PEFA actualisé et les nombreuses évaluations réalisées dans la période récente,
il est bâti autour de 11 objectifs et 22 programmes couvrants tous les volets de la GFP.

23
Tableau : Récapitulatif des notes

Indicateur et composantes Note Méthode

Notation
PI-1 : Dépenses effectives totales D M1
PI-2 : Composition des dépenses effectives D+ M1
PI-3 : Recettes effectives D M2
PI-4 : Classification du budget C M1
PI-5 : Documentation budgétaire B M1
PI-6 : Operations de l’administration centrale non comptabilisées dans les D M2
états financiers
PI-7 : Transferts vers les administrations infranationales B M2
PI-8 : Utilisation des informations sur la performance pour assurer les C+ M2
prestations de services
PI-9 : Accès du public aux informations budgétaires D M1
PI-10 : Etablissement de rapports sur les risques budgétaires D+ M2
PI-11 : Gestion des investissements publics D M2
PI-12 : Gestion des actifs publics D+ M2
PI-13 : Gestion de la dette B+ M2
PI-14 : Prévisions macroéconomiques et budgétaires D M2
PI-15 : Stratégie budgétaire D+ M2
PI-16 : Perspective à moyen-terme de la budgétisation des dépenses D M2
PI-17 : Processus de préparation du budget B M2
PI-18 : Examen des budgets le pouvoir législatif D+ M1
PI-19 : Gestion des recettes C M2
PI-20 : Comptabilisation des recettes D+ M1
PI-21 : Prévisibilité de l’affectation des ressources en cours d’exercice C+ M2
PI-22 : Arrières de dépenses D M1
PI-23 : Contrôles des états de paie D+ M1
PI-24 : Gestion de la passation des marchés C M2
PI-25 : Contrôles internes des dépenses non salariales C M2
PI-26 : Audit interne D+ M1
PI-27 : Intégrité des données financières B M2
PI-28 : Rapports budgétaires en cours d’exercice D+ M1
PI-29 : Rapports financiers annuels D+ M1
PI-30 : Audit externe C M1
PI-31 : Examen des rapports d’audit par le pouvoir législatif D M2

24
1 INTRODUCTION
1.1 Raison d’être et objectifs

Madagascar s’est engagé depuis 2004, avec l’adoption d’une nouvelle loi organique sur les lois
de finances (LOLF), dans un processus de réforme de son système de gestion des finances
publiques fondé sur la mise en place de budgets de programme axés sur la performance. Les
progrès de cette réforme ont été évalués à trois reprises selon la méthodologie PEFA.

La dernière évaluation, faite en 2013, a été réalisée par l’administration elle-même, aidée par
des experts internationaux avec l’appui de la Banque Mondiale ; elle couvrait la période 2010-
2013 et a été publiée en juin alors que le pays se préparait à retourner à l’ordre constitutionnel
après l’élection du Président de la République par voie de suffrage universel direct.

La présente évaluation soutenue par la Banque Africaine pour le développement a été, à

nouveau, conduite par le gouvernement malgache. Pour une meilleure appropriation de la
nouvelle méthodologie d’évaluation PEFA, l’équipe d’évaluateurs nationaux mise en place a
été appuyée, selon des modalités précisées ci-dessous, par deux experts internationaux pris en
charge financièrement par la BAD.

Cette évaluation couvre les années 2014 à 2016. La date de l’évaluation est décembre 2017.
Elle a pour périmètre l’administration centrale telle qu’elle est définie dans le manuel SFP
(2014) du FMI.

Elle a pour objectifs :

- D’établir un état des lieux de la performance du système de gestion des finances
publiques (GFP) sur la période d’évaluation - éventuellement étendue à 2017 lorsque
cela est possible, pour certains domaines - afin d'identifier ses forces et ses faiblesses.
- D’évaluer les progrès réalisés par la GFP depuis le dernier rapport PEFA de 2013, ou
d’identifier les reculs éventuels.
- De fournir les informations disponibles sur les réformes en cours et sur les réformes
prévues par la nouvelle stratégie décennale de modernisation de la gestion des finances
publiques (PSMFP) adoptée par le gouvernement en décembre 2016 afin que les
autorités puissent réviser pour le mettre à jour le plan d’action triennal 2018-2020.
- De faciliter l’harmonisation des actions des PTF dans un cadre conjoint intégré.

1.2 Gestion de l’évaluation et assurance qualité

Gestion
Afin de faciliter l’appropriation par l’administration des principes et normes d’évaluation de la
GFP retenus par le nouveau cadre PEFA, le gouvernement a mobilisé tous les hauts
responsables ministériels et a confié la conduite de l’évaluation au Ministère des Finances et du
Budget (MFB), sous la direction de son Secrétaire Général. Une équipe d’évaluateurs -
spécialisés par indicateurs du cadre PEFA et appuyés par des collecteurs d’informations - a été
constituée. Le Secrétaire général du MFB a été chargé de superviser les travaux de cette équipe
et de soumettre pour validation aux instances supérieures les résultats finaux de l’évaluation.

Pour une forte mobilisation des acteurs, deux responsables coordonnateurs de l’évaluation issus
respectivement de la Présidence de la République (PR) - le Coordonnateur général des

25
Programmes de Renforcement de l’Efficacité de l’Administration (PREA) - et du MFB – la
Directrice de la Direction de la coordination interne - ont assuré la coordination institutionnelle
et technique de l’évaluation.
Les membres de l’équipe d’évaluation et de collecte de données ont été choisis parmi les
techniciens des départements ministériels et organismes rattachés et ont participé au processus
d’évaluation en fonction de leur domaine respectif.
Les organes de contrôle externe - la Cour des Comptes (CC) et l’Inspection Générale de l’État
(IGE) – ont été associés à la supervision opérationnelle de l’évaluation, notamment en assurant
le contrôle de la qualité et de la sincérité des informations utilisées par les évaluateurs.

Les PTF intervenant principalement dans le domaine des Finances publiques ainsi que les
représentants de la société civile ont été étroitement associés à la révision du projet de rapport
d’évaluation.

Assurance qualité

Les membres de l’équipe d’évaluateurs disposent de bonnes connaissances du fonctionnement

du système de gestion des finances publiques ainsi que des réformes menées dans leurs
domaines respectifs.

Un premier contrôle de qualité de la version préliminaire du rapport a été réalisé par les
évaluateurs nationaux en étroite collaboration avec les experts chargés tout particulièrement de
veiller à la qualité analytique du rapport et à sa conformité aux format et règles de notation
imposés par le cadre PEFA.

Le coordonnateur technique de l’évaluation a assuré la transmission du rapport aux reviseurs et

au Secrétariat PEFA.

Deux versions intermédiaires du rapport PEFA ont été examinées par les chefs de projets des
institutions, les autorités et le secrétariat PEFA avant l’atelier de restitutionfinal.

Les différentes phases de revues sont détaillées ci-dessous.

Organisation de la gestion de l’évaluation PEFA

Équipe de supervision
Le Comité Interministériel de Pilotage des Réformes des Finances Publiques

Directeur de l’évaluation
Le Secrétaire Général du Ministère des Finances et du Budget, Mr Falihery RAJAOBELINA

Coordination Technique de l’évaluation

Le Directeur de la Coordination Interne, Mme Nicole RAVELONJANAHARY

Coordination Institutionnelle
Le Coordonnateur Général du Programme de Renforcement de l’Efficacité de l’Administration, Mr Balsama
ANDRIANTSEHENO

Experts internationaux
Mr Mario DEHOVE (chef de mission)
Mr Jean-Marc PHILIP

Chefs et membres de l’équipe d’évaluation

• RAZAFIMANDIMBY Patrick Naivoharinjaka : Direction de la Coordination Interne

26
 • ANDRIANARISOA Fanjanirina Haingotiana : Direction Générale du Budget/Direction de la
Synthèse Budgétaire
• RASOLONIRINA Rabeson Rijaniaina : Agence Comptable Central du Trésor
• RABENANDRASANA Hery : Direction Générale du Budget/Direction de la Synthèse Budgétaire
• RANDRIAMAROLAFY Odile : Direction Générale du Trésor/Direction des Etudes
• RAVELOJAONA Mireille : Direction Générale du Trésor/Direction des Etudes
• RANDRIATAHINA Jeanine Raymonde : Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation
• KOERA Ravelonarivo Natanaël : Cour des Comptes
• RANDRIAMANOHISOA Yando : Direction Générale du Budget/Direction des Réformes et de la
Formation
• RARIVOMANANA Martial Eugène : Direction Générale du Trésor/Direction des Opérations
financières
• RAOELIJAONA Antsa : Direction Générale du Budget
• RAZAFIARIJAONA Ernest : Inspection Générale d’Etat
• RAKOTONIRINA Felana : Direction Générale du Budget/Direction du Patrimoine de l’État
• RANDRIANJANAKA Mamonjiarisoa Volantantely : Direction Générale du Trésor/Direction de la
Dette Publique
• TSIENGENY Tovonkery Jocelyn : Direction Générale du Budget/Direction de la Synthèse
Budgétaire
• ABRAHAM Lantoniaina : Direction Générale du Budget/Direction des Réformes et de la
Formation
• RAKOTOANDRIANA Emilien : Direction Générale des Impôts
• RAKOTOARISOA Antsa : Direction Générale des Douanes
• RAONIZAFINARIVO Voasary Ravo : Direction Générale du Trésor/Direction de la Comptabilité
Publique
• RAHARIJAONA-NDRIANARILALA Rado : Direction Générale du Trésor/Direction de la Dette
Publique
• MORA Jackson : Direction Générale de la Gestion Financière du Personnel de l’État/Direction de
la Solde
• RASAMOELINA Jean Claude : Autorité de Régulation des Marchés Publics
• RAHETLAH VololonaOliva : Direction Générale du Contrôle Financier
• RAZAFINDRABE Andrinifo : Direction Générale de l’Audit Interne
• RAKOTONIRINA Tina Herizo, Auditeur à la Cour des Comptes
• RASAMISON ANDRIAMBELONIRINA Veloharison Niavo : Cour des Comptes

Gestion de la base des données

RAMAMONJISOA Rojo Antenaina
RATAVILAHY Nambinintsoa Zakaria
RASAMOELINA Josie

Examen de la note conceptuelle

Date de l’examen des projets de note de synthèse : 15 juillet 2016
Réviseurs invités : Gouvernement, le Secrétariat PEFA, la Banque Africaine de Développement, le Fonds
Monétaire International, la Banque Mondiale, la Délégation de l’Union européenne à Madagascar, et la
Société Civile (Collectif de citoyen et des organisations citoyennes (CCOC)).

Réviseurs ayant répondu :

• Mme Holy-Tiana Rame, Spécialiste en Finances Publiques du Secrétariat PEFA : date de réception
de la note conceptuelle, le 20 juillet 2016
• Le Représentant Résident du Fonds Monétaire International, le 27 juillet 2016
• Mme Anne-Lucie Lefebvre de la Banque Mondiale, le 02 août 2016
• Le Représentant Résident de la Banque Africaine de Développement, le 19 août 2016
• La Délégation de l’Union Européénne à Madagascar, le 21 juillet 2016
• Mr Stephane GALLET : Ambassade de France-Service de Coopération et d’Action Culturelle, le
03 août 2016.
• Mr ANDRIAMBOLANIRINA Arison Jean Noel : Président de la Cour des Comptes, le 04 août
2016
• Mr RANDRIANARISON Jean Gabriel : Secrétaire Général du Ministère de l’Economie et du Plan,
le 28 juillet 2016
• Mr RATSIRARSON Joséa : Secrétaire Général du Ministère de la Santé Publique, le 11 août 2016.

27
 • Mme RAZAFIMBELO du collectif de citoyen et des organisations citoyennes (CCOC) le 14 février
2018.

Date de la version définitive de la note conceptuelle : le 02 septembre 2016

Examen du rapport d’évaluation

Date de la transmission du rapport provisoire aux réviseurs : 29 décembre 2017

Réviseurs invités : Gouvernement, le Secrétariat PEFA, la Banque Africaine de Développement, le Fonds

Monétaire International, la Banque Mondiale, la Délégation de l’Union européenne à Madagascaret la
Société Civile (Collectif de citoyens et des organisations citoyennes (CCOC)), le29 décembre 2017

Réviseurs ayant formulé des commentaires :

Gouvernement
Guillaume BRULE, Senior Public Sector Specialist, Secrétariat PEFA
Franck PORTE, Délégation de l’Union Européenne à Madagascar
Banque Mondiale
Banque Africaine de Développement
Collectif de citoyen et des organisations citoyennes (CCOC), organisation de la Société Civile

Date limite de réception des observations des réviseurs : 26 janvier 2018.

Date de transmission du rapport définitif aux réviseurs : 9 mars 2018
Date de réception du PEFA-CHECK : 14 mars 2018.

1.3 Méthodologie de l’évaluation

Champ d’application de l’évaluation

La méthodologie utilisée pour l’auto-évaluation est celle du cadre PEFA actualisé en 2016.
Cette auto-évaluation PEFA a utilisé toutes les informations disponibles nécessaires à la
notation des 31 indicateurs du nouveau cadre méthodologique et des analyses qu’il exige. Elle
a notamment mis à profit les nombreux diagnostics et évaluations menés depuis le dernier
PEFA, en particulier ceux portant sur le système fiscal, la dette, les marchés publics, les
organismes de contrôle, l’investissement, la programmation pluriannuelle et les risques
budgétaires.

Pour évaluer les évolutions depuis le dernier PEFA, l’auto-évaluation, conformément aux
directives du secrétariat, a utilisé le cadre d’évaluation 2011, les données pour transcrire le
PEFA 2013 dans le cadre 2016 ne pouvant être toutes disponibles.

Le champ de l’évaluation englobe l’administration centrale constituée des Ministères et

Institutions relevant du budget général de l’État, des établissements publics nationaux à
caractère administratifs (EPA), et de l’administration de protection sociale, en l’occurrence la
Caisse Nationale de Prévoyance Sociale (CNaPS).
Tableau 1-1: Le champ du PEFA

Dans le champ Hors champ

Entités Type ou nom Nombre Type ou Nombre
nom
Unités budgétaires de Ministères et 38
l’administration budgétaire Institutions
centrale
Unités extrabudgétaires1 EPN 204

1Toute unité liée au budget (notamment par des subventions), mais non dans le budget dans leur totalité.

28
 Administrations infranationales Communes 1 695
Régions 22
Provinces 06
Organisme de sécurité sociale CNAPS
Fonds souverains NA
Partenariats Public-Privé(PPP) ND
Entreprises publiques Sociétés à 54
participation
de l’État

Calendrier de l’évaluation de la performance

Un atelier de formation préalable destiné aux membres de l’équipe d’évaluation d’une durée de
deux semaines a été tenu avant le début des travaux d’évaluation. Il a été animé par l’expert
international chef de mission sur la base des trois guides qu’il a élaborés, relatifs,
respectivement, à la méthode PEFA 2016, à la collecte des données et à la rédaction du rapport.
L’autoévaluation a été ensuite appuyée par deux experts internationaux, dont le chef de mission,
ayant de bonnes connaissances pratiques du cadre actualisé PEFA 2016.

Le premier expert international, chef de mission, a assuré la responsabilité de la mission d’appui

à l’auto évaluation. Il a encadré les membres de l’équipe en charge de la collecte de données et
accompagné les évaluateurs nationaux dans leurs travaux d’analyse et d’évaluation. Il a assuré
la finalisation du projet de rapport et du rapport final d’évaluation à remettre à l’Administration
malgache, en collaboration avec le coordonnateur technique.

Le deuxième expert, comme il était prévu dans la note conceptuelle, est intervenu dans la
seconde phase de l’évaluation et a participé à la rédaction du projet de rapport final
d’évaluation.
Les évaluateurs nationaux ont rédigé une première version du rapport d’évaluation portant sur
les 31 indicateurs du cadre PEFA 2016 (partie 3 du rapport). Ce rapport a été revu par les experts
en vue de son amélioration et de son intégration dans le rapport provisoire.

Le Directeur de l’évaluation et le Coordonnateur technique d’évaluation ont transmis le rapport

provisoire pour observation aux reviseurs : le Gouvernement, représenté par le COPIL, le
Secrétariat PEFA, la société civile et les PTFs, pour observations et commentaires le 29
décembre 2017. Le secrétarait PEFA a transmis ses observations le 26 janvier 2018.

Les réponses aux commentaires reçus et les suites qui leur ont été données, ont été transmises
à l’ensemble des réviseurs sous forme de tableau avec mention de l’entité à l’origine du
commentaire le 9 mars 2018 et le rapport ainsi amendé a été transmis simultanéement pour une
deuxième supervision auprès des mêmes parties prenantes.

En collaboration avec les experts, le MFB représenté par son Secrétaire général, s’est chargé de
l’organisation de la présentation du rapport aux fins de validation au COPIL le 12 mars 2018
puis de sa transmission pour approbation en Conseil du Gouvernement.

Enfin, le Gouvernement appuyé par l’expert responsable de la mission d’évaluation a procèdé

à la demande de certification du PEFA Check auprès du Secrétariat PEFA. Le secrétariat a
transmis le PEFA CHECK le 14 mars 2018 avec des dernières observations qui ont été intégrées
au rapport définitif.

29
Le processus s’est achevé par la publication du rapport officiel sur le site web du MFB. Des
séances de dissémination du rapport ont ensuite été organisées à l’intention des instances
supérieures, de l’ensemble des PTF, des membres de la société civile, du secteur privé et de
toutes personnes intéressées.

Les grandes étapes du calendrier de l’évaluation de la performance s’articulent

autour de quatre phases distinctes :

Première étape : la préparation des évaluateurs à l’autoévaluation

1. Phase d’élaboration des guides du 1er au 31 mai

Elle s’est déroulée pendant le mois de mai 2016 et s’est achevée par la rédaction d’un guide détaillé en trois
parties (méthode, collecte de l’information, rédaction du rapport) de 300 pages pour l’opérationnalisation
d’une autoévaluation complétant les guides déjà disponibles élaborés par le secrétariat PEFA.
2. Phase de formation des membres de l’équipe d’évaluateurs sur le nouveau cadre PEFA du 29
mai au 9 juin 2017 suivi d’une phase d’accompagnement au lancement des travaux du 12 juin
au 20 juin.
Un atelier ouvert de lancement et de présentation générale du cadre a été tenu le 29 mai 2017. A sa suite un
atelier de formation fermé a été organisé pour les évaluateurs sur la base des guides élaborés par l’expert.
L’expert a ensuite examiné avec les équipes, indicateur par indicateur, les difficultés susceptibles d’être
rencontrées et les moyens de les surmonter.

Deuxième étape : l’élaboration du rapport préliminaire par les évaluateurs.

• Phase de collecte des données et informations :

Divers entretiens et recueils de données auprès des institutions publiques ont été effectués. La boite de
données (DROPBOX) a été créée et gérée par la Direction de la Coordination Interne (DCI).
• Phase de préparation d’un premier draft du rapport préliminaire :
L’équipe d’évaluateurs a préparé un premier draft du rapport préliminaire avec l’appui à distance de l’expert-
chef de mission et d’un appui sur place du 22 au 31 juillet.
• Phase de finalisation du rapport préliminaire à partir du 31 juillet 2017 jusqu’au 31 août par les
experts nationaux.

Troisième étape : préparation du rapport provisoire à partir du rapport préliminaire

• Phase d’amélioration du rapport préliminaire du 5 au 27 septembre :

Sur la base du premier draft du rapport préliminaire transmis les deux experts -sur place - et les évaluateurs
nationaux, ont repris les analyses et notations du chapitre 3 du rapport préliminaire et l’ont finalisé comme
premier draft du chapitre 3 du rapport provisoire. Ce premier draft a été présenté le 27 septembre au COPIL.
• Phase de préparation du rapport provisoire du 27 septembre au 27 octobre :
Sur la base des observations finales des experts, les évaluateurs ont repris ce premier draft du chapitre 3 du
rapport provisoire et en ont transmis aux experts une version complétée le 27 octobre.
• Phase d’élaboration du rapport provisoire du 30 octobre au 1erdécembre :
Les experts ont élaboré le projet de rapport provisoire complet à soumettre aux réviseurs.
Le rapport provisoire a été transmis aux réviseurs le 29 décembre 2017.

Quatrième étape : élaboration et finalisation du rapport définitif

• Phase de rédaction du rapport définitif

Les observations des réviseurs (UE, BAD, BM, Gouvernement, société civile (CCOC) secrétariat PEFA)
ont été reçues par les évaluateurs durant le mois de janvier (celles du secrétariat PEFA le 26 janvier 2018).
Les réponses des évaluateurs à ces obervations et le rapport définitif les prenant en compte ont été transmis
aux superviseurs le 9 mars 2018. Le COPIL a validé le rapport définitif le 12 mars 2018.
• PEFA CHECK et finalisation du rapport définitif
Le secrétariat PEFA a transmis le PEFA CHECK le 14 mars 2018 avec d’ultimes observations qui ont été
intégrées dans le rapport définitif.
• La phase de dissémination
Le rapport a fait l’objet d’une présentation à l’ensemble des PTFs le 13 mars 2018 puis à la société civile,
au secteur privé et à toutes personnes interéssées, après publication sur le site du MFB.

30
Sources d’information

L’équipe d’évaluateurs était constituée, pour chaque indicateur, à côté de responsables de

l’évaluation, de responsables chargés de collecter les données et informations nécessaires à
l’évaluation. Les services de l’administration centrale, y compris les unités non budgétaires (les
EPA), ont fourni l’essentiel des informations nécessaires. Les données issues des applications
informatiques (notamment SIIGFP et SIGMP) ont été utilisées et mises en commun au moyen
d’une drop box.

Des entretiens ont été menés avec les principaux responsables de toutes les administrations
entrant dans le champ du PEFA et avec les services opérationnels.

Des réunions ont été organisées d’une part entre les évaluateurs nationaux et les experts et
d’autre part entre ceux-ci et les services concernés pour examiner et discuter des projets de
rédaction du rapport et en enrichir les informations à leurs différents stades d’élaboration,
notamment le chapitre 3.

Tous les nombreux rapports, notamment d’évaluation, d’appui ou de revue réalisés sur le
système de GFP de Madagascar depuis la dernière évaluation ont été exploités (ils sont
mentionnés dans le rapport). Les rapports d’audit interne et externe, en nombre réduit, ont été
utilisés, notamment les rapports sur l’exécution de la loi de règlement de la CC.

Trois représentant des organismes représentant de la société civile (Mme Razafimbelo et Mme
Radert Ony du collectif de citoyen et des organisations citoyennes (CCOC), Mr
Andriamoraniaina de ROHY (Rindran’ny Olompirenena Hiarovana ny Iarahamanana) et un
organisme représentant des entreprises privées (Monsieur Andrianaivo, directeur de l’appui aux
entreprises de la Chambre de commerce et d’industrie d’Antananarivo) ont été rencontrés.

31
2 INFORMATION GENERALE SUR LE PAYS
2.1 Situation économique du pays

Madagascar a une superficie de 587 295 Km². Sa population est estimée à 25,61 millions
d’habitants (en 2017). Il est classé 158ème par le PNUD dans le rapport sur l’IDH 2016.

La population de Madagascar est jeune2, extrêmement pauvre et dispose à peine de quoi se

nourrir3. Cette pauvreté généralisée ne cesse de croître, malgré des inégalités déjà très fortes.
Le taux brut de scolarisation est de 144% (en 2013), alors que le taux d’achèvement du primaire
est de 69,34%, contre 71,00 en 2011.

Madagascar est classé 145ème mondiale par Transparency International sur la base de l’indice
de perception de la corruption (IPC) ; selon le dernier rapport :« La corruption est toujours
identifiée comme étant le premier obstacle au développement de Madagascar et elle est non
seulement persistante, mais a gagné du terrain dans un contexte généralisé d’instabilité politique
et institutionnelle et d’affaiblissement de l’Etat ».

Les performances économiques de Madagascar ces trois dernières années sont relativement
bonnes. Après un taux de croissance de 4,2% en 2016, des réserves de change de l’ordre de
1,12 milliards de dollars en février dernier4, il est prévu une croissance réelle de 4,35% et un
taux d’inflation de l’ordre de 7,8% pour cette année 2017, en dépit des derniers chocs
climatiques, particulièrement forts, qui ont affecté négativement les performances économiques
du pays.

Tableau 2-1: Principaux indicateurs économiques

2014(1) 2015 (2) 2016 (2) 2017 (2) 2018 2)
(prévu) (prévu)
PIB (Mds Ar) 25 629 28 586 31 772 35 734 40 186
PIB par habitant 450 402 401 448 479
(Us dollar)
Pib volume 3,3 3,1 4,2 4,1 5,1
(variation
Prix (variation) 7,1 7,6 6,7 7,8 6,8
Dette brute (en 35,3 41,3 38,7 41,4 42,2
pourcentage PIB)
Terme de 5,9 1,3 23,2 -6,9 -2,5
l’échange
(variation)
Solde du compte -4,4 -1,9 +0,8 -3,4 -4,1
courant (% du
PIB)
Réserve de change 2,2 2,9 3,9 3,7 4,0
(en mois d’import)
Source : FMI, rapport de revue et article IV.
(1) FMI rapport 2015 (2) FMI rapport 2017

2La moitié de la population a moins de 20 ans.

3 - Environ 62 % de la population vit sous le seuil de pauvreté extrême ;
- trois personnes sur quatre vivent en deçà du seuil de pauvreté absolue ;
- plus de 90 % de la population vit avec 2 dollars US par jour au plus.
4 Soit l’équivalent de plus de trois mois d’importations.
5 Contre un taux de croissance démographique de 2,8 % par an.

32
Après la reprise officielle de la coopération avec le FMI en 2014, des efforts substantiels ont
été effectués dans le cadre des programmes de réforme économique à moyen terme, ainsi que
des programmes de stabilité macroéconomique et de promotion de la croissance durable et
inclusive soutenus par la FEC6.

Le taux de pression fiscale est estimé pour cette année 2017 à 11,4% (contre 9,9% en 2015) ;
son augmentation est due pour partie à l’adoption de nouvelles mesures de réforme de la
fiscalité intérieure conjuguée à la bonne rentrée des recettes d’importation. L’investissement
public attendu est de l’ordre de 8,1% du PIB et le déficit base caisse prévisionnel est de 5,9%
du PIB. Ces résultats se situent dans un environnement des affaires peu favorable. Le temps
nécessaire pour créer une entreprise à Madagascar est de 11 jours (contre, par exemple, 1,5 au
Canada).

Un déficit de la balance globale de l’ordre de 74,4 millions DTS (1,0% du PIB) est prévu pour
2017. Cette situation résulte de la détérioration de 552,2 millions de DTS du solde de la balance
commerciale (contre 209,7 millions en 2015), le solde du compte de transferts, de capital et
d’opérations financières demeurant positif.

2.2 Tendances financières et budgétaires

Programme de réforme Globale

Conformément aux dispositions constitutionnelles, Madagascar a adopté, en 2014, la Politique

Générale de l’État (PGE), tenant compte des OMD et de l’agenda de développement post 2015
d’Abuja, ainsi que des traités et accords internationaux et régionaux conclus par le pays.

La PGE a fixé comme priorité la lutte contre la pauvreté, la vulnérabilité et la précarité. Pour
l’horizon 2015-2019, dans le cadre de sa mise en œuvre, le pays s’est engagé dans une Politique
Nationale de Développement (PND) afin de mettre en place les bases d’une croissance inclusive
et de développement durable.

Le budget de l’État traduit les priorités retenues pas le PND.

Tableau 2-2: Importance relative des axes du PND dans le Budget de l’État
2015 2016 2017
AXE1 : Gouvernance, État de droit, sécurité, décentralisation, démocratie, 14,14 17,91 8,96
solidarité nationale
AXE2 : Préservation de la stabilité macroéconomique et appui au 2,20 1,81 5,64
développement
AXE3 : Croissance inclusive et ancrage territorial du développement 42,16 43,10 56,27
AXE4 : Capital humain adéquat au processus de développement 36,17 30,07 24,21
AXE5 : Valorisation du capital naturel et renforcement de la résilience aux 5,33 7,11 4,93
risques de catastrophes
100,0 100,0 100,0
Source LFR 2015, 2016, 2017

Cette stratégie a été financée par la baisse de l’importance relative des financements accordés
aux axes 1, 4 et 5.

6 Décaissement de la FEC : deuxième tranche de 86 millions de dollars.

33
Le budget prend une place croissante dans l’économie du pays, les dépenses s’élevant de
15,1 % du PIB en 2015 à 20,2 % du PIB en 2017. Les recettes totales augmentant moins
rapidement que les dépenses le déficit global, en légère diminution en 2016, augmente
fortement en 2017 passant de 2,1 % du PIB en 2016 à 6,0 % du PIB en 2017.

Statistiques budgétaires
Tableau 2-3 : Données budgétaires globales (En % du PIB)
2014(1) 2015 (2) 2016 (2) 2017 (2) 2018 (2)
Recettes totales 10,2 10,4 11,2 11,6 11,8
-Recettes fiscales 10,0 10,1 10,9 11,4 11,5
Dons 2,1 1,5 3,4 3,5 3,6
Dépenses totales 14,4 15,1 16,0 20,2 20,0
- Dépenses hors intérêts 14,5 15,1 19,3 19,0
- Dépenses au titre des intérêts 0,8 0,9 0,9 1,0
Déficit global (dons compris) -3,2 -3,7 -2,1 -6,0 -5,2
Déficit primaire -1,3 0,8 -0,7 1,3
Financement net 3,2 3,7 2,1 6,0 4,9
-Extérieur 2,3 2,2 0,7 4,0 4,5
-Intérieur 0,9 2,0 1,6 1,1 0,4
Source : FMI, rapport de revue et article IV.
(1) FMI rapport 2015 (2) FMI rapport 2017

Les recettes fiscales, dont le niveau relatif est faible, augmentent, mais très modérément. La
croissance des dépenses est soutenue par l’augmentation des dons en 2016 et des financements
nets en 2017.

Allocation de ressources
Tableau 2-4 : Dotations budgétaires par fonction7
Dotations budgétaires effectives par secteur (en 2014 2015 2016 2017
pourcentage des dépenses totales)
Santé 7,51% 7,71% 7,07% 5,58%
Education 21,83% 16,54% 16,61% 13,51%
Agriculture et élevage 6,27% 6,38% 5,19% 7,86%
Autres 64,39% 69,36% 71,13% 73,05%
TOTAL 100% 100% 100% 100%
Sources : LFI

En 2016, les dépenses courantes représentaient 67 % des dépenses budgétaires (32,4% pour les
investissements), les dépenses de transfert 19,6 % et les dépenses salariales 29%.

La stratégie budgétaire sur la période de 2015 à 2018 est marquée par la forte croissance de la
part des investissements dans les dépenses (passant de 23% à 54% entre 2015 et 2018), et le
fort recul des transferts, dont une grande part assure le soutien des entreprises publiques
(diminuant de 22,3 % à 11,4 % sur la même période).

7
Faute d’utilisation de la nomenclature budgétaire fonctionnelle (voir PI-4) les informations sur les dotations
budgétaires par fonction sont limitées et imprécises.

34
Tableau 2-5 : Dotations budgétaires par classification économique
2015 2016 2017 2018
Mds % Mds % Mds % Mds %
Ar Ar Ar Ar
Dépenses courantes 3 331 77 3 439 67 4 272 59 3 490 45,9
- Traitements et 1 566 36,2 1 489 29 1 977 27 2 333 30,7
salaires
- Biens et services 157 3,6 189 3,7 313 4,3 446 5,9
-Paiement des intérêts 230 5,3 278 5,4 339 4,7 400 5,2
-Transferts 966 22,3 996 19,6 1 437 19,9 871 11,4
-Autres dépenses 412 9,5 487 9,5 206 2,8 560 7,3
Dépenses 997 23 1650 32,4 2961 40,0 4 109 54,1
d’équipement
Source : FMI

2.3 Cadre législatif et réglementaire de la GFP

Le cadre constitutionnel

Aucune modification n’a été apportée à la constitution depuis le dernier PEFA. Les élections
présidentielle et législative organisées à Madagascar en fin 2013 ont marqué le retour à l’ordre
constitutionnel avec un nouveau président élu au suffrage universel direct pour un mandat de
cinq ans renouvelable une fois. Le régime politique existant est de type mixte avec un organe
législatif bicaméral composé du Sénat et de l’Assemblée Nationale.

Conformément à la constitution de la quatrième République, le Président de la République

exerce la fonction exécutive avec le concours du gouvernement dont il nomme les membres.
Le Gouvernement composé du Premier ministre et des ministres met en œuvre la politique
générale de l’État (PGE). Il est responsable devant l’Assemblée Nationale et peut être renversé
lorsque sont engagées les procédures de question de confiance ou de motion de censure.

L’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre, aux députés et aux
sénateurs (article 86) tandis que la décision finale relève du Parlement. Le projet de loi de
finances est préparé par le MFB et déposé au bureau du Parlement pour examen au cours de sa
seconde session ordinaire en octobre.

L’organe juridictionnel est composé de la Haute Cour constitutionnelle, de la Cour Suprême et

de la Haute Cour de Justice. Dans leurs activités juridictionnelles, les magistrats du siège, les
juges et les assesseurs sont indépendants et ne sont soumis qu'à la constitution et à la loi. La
Cour des Comptes, qui est une branche de la Cour Suprême, assiste le Parlement et le
gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances (article 128 in fine). La justice
pénale et civile est organisée de la façon suivante : 40 tribunaux de première instance, 6 Cours
d’appel et au sommet la Cour de cassation.

La constitution institue trois niveaux de collectivités territoriales décentralisées : la province, la

région et la commune. Le cadre légal des organismes tels que les établissements publics
nationaux, les entreprises publiques et les organismes de sécurité sociale est resté le même. La
loi 98-031 prévoit deux catégories d’établissements publics : l’établissement public à caractère
industriel et commercial (EPIC) et l’établissement public à caractère administratif (EPA). La
création d’un nouvel établissement public, qu’il soit EPIC ou EPA, se fait par décret tandis que
la création de toute nouvelle catégorie d’EPN doit se faire par le biais d’une loi.

35
L’article 90 de la constitution prévoit que la loi précise les conditions des emprunts publics et
détermine les modalités d’utilisation des fonds d’emprunts extérieurs et de son contrôle
parlementaire et juridictionnel.

Le cadre juridique des finances publiques

Les lois de finances sont encadrées par la loi organique sur les lois de finances (LOLF) adoptée
en 2004 qui instaure les budgets de programmes fondés sur la pluriannualité et la gestion axée
sur les résultats.

Des textes importants ont été pris depuis le dernier PEFA :

- Deux lois renforçant les moyens de lutte contre la corruption : la loi 2016-020 sur la
lutte contre la corruption, la loi 2016-021 sur les pôles anti-corruption ;
- La loi n°2014-012 régissant la dette publique et la dette garantie par le gouvernement
central. Elle prévoit en son titre premier l’élaboration d’un document de stratégie de la
dette triennale annexé à la LF. Elle fixe le champ d’application de la dette, son cadre
structurel et sa gestion ;
- La loi n°2016-055 du 25 janvier 2017 portant Code des Marchés Publics modifiant
l’ancien code rendant obligatoires les plans annuels de passation et séparant les
fonctions de contrôle des fonctions de régulation ;
- La loi n°2015-039 du 03 février 2016 sur le Partenariat Public Privé visant à le favoriser
dans un cadre légal offrant le plus de sécurité juridique ;
- Le décret n°2017-094 instaurant un Organisme de Coordination et de suivi des
Investissements et de leurs Financements (OSCIF). L’objectif de sa création est
d’assurer une meilleure synergie entre les différents investissements et projets
prioritaires ministériels et une mobilisation de leurs sources de financement
conformément aux documents de référence nationale, les grands équilibres macro-
économiques, la politique budgétaire à moyen terme et la soutenabilité de la dette ;
- Un projet de loi sur le recouvrement et l’affectation des avoirs illicites a été adopté en
Conseil des Ministres le 13 juin 2017.
Selon leur catégorie respective, les textes qui constituent le cadre légal et juridique en vigueur
sont indiqués dans le tableau qui suit.

36
 Tableau 2-6: Récapitulatif des principaux textes régissant le cadre législatif de gestion des finances publiques

Textes généraux
• Constitution de la quatrième République 2010 • Loi n°2015-026 du 07 décembre 2015portant loi de Finances Rectificative pour 2015
• Loi organique sur les lois de finances n°2004-007 • Loi n°2015-050 du 29 décembre 2015portant loi de Finances pour 2016
• Loi n°2013-012 du 06 décembre 2013 portant LF pour 2014 • Loi n°2016-007 du 12 juillet 2016 portant loi de Finances Rectificative pour 2016
• Loi n°2014-011du 14 août 2014 portant loi de Finances Rectificative pour
2014
• Loi n°2014-030 du 19 décembre 2014 portant loi de Finances pour 2015
Comptabilité

• Décret n°2005-089 fixant la nomenclature des pièces justificatives des • Décret n°2005-003 portant règlement général sur la comptabilité de l’exécution budgétaire
dépenses publiques des organismes publics
• Décret n°99-941 du 10 décembre1999 portant approbation du Plan Comptable
des Opérations Publiques
Personnel
• Loi n°2003-011 du 03 septembre 2003 portant Statut Général des • Décret n° 2003-1158 du 17 décembre 2013 portant Code de déontologie de
Fonctionnaires l'administration et de bonne conduite des agents de l'État

Impôts
• Code Général des Impôts 2014, 2015, 2016 • Décret n°2008-1153 du 11 décembre 2008 modifiant certaines dispositions du Décret
n°2004-319 du 09 mars 2004 instituant le régime des régies d'avances et des régies de
recettes des organismes publics
Douanes
• Code des douanes 2014, 2015, 2016
Collectivités territoriales
• Loi organique n°2014-018 régissant les compétences, les modalités • Décret n°2015–959 relatif à la gestion budgétaire et financière des Collectivités
d’organisation et de fonctionnement des Collectivités Territoriales territoriales décentralisées
Décentralisées, ainsi que celles de la gestion de leurs propres affaires • Décret n°2015-960 fixant les attributions du chef de l’exécutif des Collectivités
• Loi n°2014-020 relative aux ressources des Collectivités territoriales territoriales décentralisées
décentralisées, aux modalités d’élections, ainsi qu’à l’organisation, au • Décret n°2015-959 relatif à la gestion budgétaire et financière des Collectivités
fonctionnement et aux attributions de leurs organes territoriales décentralisées
• Loi n°2015-008 modifiant certaines dispositions de la loi n° 2014-020 du 27 • Décret n°2015-958 relatif à la coopération décentralisée
septembre 2014 relative aux ressources des Collectivités Territoriales

37
 Décentralisées, aux modalités d’élection, ainsi qu’à l’organisation, au • Décret n°2015-957 relatif à la Structure Locale de Concertation des Collectivités
fonctionnement et aux attributions de leurs organes territoriales décentralisées
Ministères économiques et financiers
• Décret n°2014-1102 du 22 juillet 2014 fixant les attributions du Ministre des • Décret n°2017-121 fixant les attributions du Ministre des Finances et du Budget ainsi que
Finances et du Budget ainsi que l’organisation générale de son ministère. l’organisation générale de son ministère
• Décret n°2016–551 du 20 mai 2016 modifiant et complétant les dispositions • Décret n°2015-086 modifiant et complétant les dispositions du décret n°2014-365 du 20
du décret n° 2014-1102 du 22 juillet 2014 fixant les attributions du Ministre mai 2014 fixant les attributions du Ministre de l’Economie et de la Planification ainsi que
des Finances et du Budget ainsi que l’organisation générale de son Ministère. l’organisation générale de son ministère
Etablissements et entreprises publiques
• Loi n° 98-031 du 20 janvier 1998 portant définition des établissements publics • Décret n°99-335 du 05 mai 1999 portant sur les statuts des EPN
et des règles concernant la création de catégories d’établissements publics • Loi n°2014-014 du 6 août 2014 relative aux Sociétés Commerciales à Participation
Publique » qui régit les entreprises publiques actuellement
Contrôle interne
Textes portant désignation des acteurs de l’exécution du budget de l’État, des Organigramme MFB :
budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor : • Décret n°2017-121 du 21 février 2017 fixant les attributions du Ministre des Finances et
• Circulaires d’exécution budgétaire 2009 et suivants du Budget ainsi que l’organisation générale de son Ministère

Textes portant régime juridique applicable aux comptables publics : Organisation et attributions du Contrôle Financier :
• Ordonnance 62-081 du 29 Septembre 1962 relative au statut des comptables • Loi n°2016-009 du 22 Août 2016 relative au Contrôle Financier
publics • Titre IV – Articles 59 à 68 du décret 2017-121 fixant les attributions du Ministre des
• Décret n° 63-259 du 09 Mai 1963 astreignant les comptables publics à la Finances et du Budget ainsi que l’organisation générale de son Ministère.
prestation de serment et à la Constitution d’un cautionnement • Décret n° 2008-1247 Portant généralisation de l’application du Contrôle Hiérarchisé des
• Décret n° 61-469 du 14 Août 1961 relatif à la responsabilité et aux débets des Engagements de Dépenses
comptables publics • Loi 2005-003 portant règlement général sur la comptabilité de l’exécution budgétaire des
organismes publics.
Audit interne et Inspections
• Décret n°97-1219 du 16 octobre 1997 instituant une Inspection Générale • Décret n°2004-573 du 1er juin 2004 portant création, organisation et fonctionnement de
d'État l’Inspection Générale des Finances
• Décret n°97-1220 du 16 octobre 1997 organisant l'inspection Générale de • Loi n°2014-013 du 06 Août 2014 fixant la procédure applicable aux infractions
l‘État et fixant les règles de son fonctionnement financières, budgétaires et comptables de gestion des finances publiques
• Textes portant organisation, fonctionnement et prérogatives des structures de
contrôle de la direction du Trésor cf. Décret n° 2017-121 fixant les attributions
du Ministre des Finances et du Budget ainsi que l’organisation générale de son
Ministère
Marchés publics

38
• Loi n° 2004-009 du 26 juillet 2004 portant Code des Marchés Publics • Décret n°2005-215 portant organisation et fonctionnement de l’Autorité de Régulation des
• Loi n°2016-055 du 25 janvier 2017 portant Code des Marchés Publics Marchés Publics
Privatisation et PPP
- Décret n°1997-584 du 30 avril 1997 portant première liste du programme de • Décret n°2017-149 portant application de la loi n°2015-039 du 3 février 2016 sur le
désengagement des entreprises ou participations de l’État partenariat public-privé relatif aux modalités d’application des dispositions concernant la
- Loi n°2003-051 du 30 janvier 2004 portant désengagement de l’État des passation des contrats de partenariat public-privé
entreprises du secteur public - Décret n°2017-150 portant application de la loi n°2015-039 du 3 février 2016 sur le
- Loi n°2015-039 du 03 février 2016 sur le Partenariat Public Privé partenariat public-privé relatif au cadre institutionnel
- Circulaire n°001 MFB/ARMP/DG/CRR/15 portant mesures provisoires
régissant les procédures de passation d'un contrat PPP
Contrôle externe (ISC ; Cour des comptes)
• Loin°2004-036 du 1er octobre 2004 relative à l'organisation, aux attributions, - Règlement intérieur du Parlement novembre 2014
au fonctionnement et à la procédure applicable devant la Cour Suprême et les - Règlement intérieur de la Cour Suprême
trois Cours la composant - Règlement intérieur de la Cour des Comptes
• Décret n°2016-352 modifiant et complétant le décret n°2015-141 du 17 février
2015 fixant les attributions du Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, ainsi
que l’organisation générale de son Ministère
Lutte contre la corruption
• Loi 2016-020 sur la lutte contre la corruption • Arrêté n°4618/2016 du 25 février 2016 instituant le Comité de Réformes pour la mise en
• Loi 2016-021 sur les pôles anti-corruption œuvre de la SNLCC

39
Le contrôle interne8

L’environnement de contrôle du contrôle interne est principalement organisé par la loi 2003-
011 portant statut des fonctionnaires. Un régime disciplinaire défini dans les articles 51 et 52
prévoit des sanctions et des gratifications. L’accession aux emplois permanents de l’État se
fait par recrutement par voie soit de concours direct, soit de concours indirect, soit sur titre ou
par voie d’intégration. Selon l’article 18 du statut des fonctionnaires, le ministère employeur
définit les besoins et élabore le projet de concours qui doit être analysé par le conseil du
gouvernement. Le statut prévoit que les fonctionnaires ont droit à la formation
professionnelle, au perfectionnement et à la spécialisation (article 14), que l'administration se
charge de la mise en œuvre, au profit des fonctionnaires, d'une politique cohérente de
formation professionnelle (article 25) et que les fonctionnaires bénéficient d'un avancement
automatique d'échelon au bout de deux ans d'ancienneté (articles 45 à 47). Il n’existe pas de
système d’évaluation général des agents de l’État. Les questions de recrutement, de
titularisation, d’avancement et de discipline intéressant le personnel de chaque corps de
fonctionnaire relèvent d’un organe consultatif, la Commission Administrative Paritaire.

Le décret n° 2003-1158 du 17 décembre 2013 portant Code de déontologie de l'administration

et de bonne conduite des agents de l'État pose, par ailleurs, que les fonctionnaires sont tenus
de servir l’intérêt public en toute équité et d’assurer une gestion correcte des ressources
publiques. Les citoyens doivent être traités en toute impartialité sur la base des principes de
légalité et de justice. Par ailleurs, en vertu du principe de redevabilité, les dirigeants et le
personnel d’une administration publique sont tenus d’exercer leurs tâches en toute
transparence, toute légalité (art.4 et 6), toute intégrité (art. 16), avec professionnalisme (art 8)
et impartialité art. 14).

L’évaluation des risques est peu développée, le système de contrôle interne, dont les principes
sont fixés dans le décret n°2005-003 portant règlement général sur la comptabilité de
l’exécution budgétaire des organismes publics, repose principalement sur le contrôle de
régularité des opérations (contrôle dit « transactionnel »).

Les activités de contrôle sont organisées autour de la séparation stricte des fonctions de
l’ordonnateur - exercées par délégation du Premier ministre, ordonnateur principal, par les
ordonnateurs secondaires (ORDSEC) dont la responsabilité peut être mise en cause dans le
cadre du Conseil de discipline budgétaire et financière (CDBF) placé auprès du Premier
ministre - et les fonctions à la charge des comptables publics- personnellement et
pécuniairement responsables de la régularité de leurs comptes - placés sous l’autorité du
ministre du Budget et des Finances et sous le contrôle juridictionnel de la Cour des comptes.
Le contrôleur financier dont les attributions sont fixées dans la loi n°2016-009 relative au
contrôle financier veille à la régularité de l’engagement des dépenses et à la disponibilité des
crédits, dans le cadre d’un contrôleallégé (contrôle hiérarchisé de l’engagement de la dépense -
CHED). Des personnes responsables des marchés (PRMP) sont chargées de la passation des
marchés publics dans les ministères et institutions.

Le principal moyen d’information et de communication est le SIIGFP qui automatise la

programmation du budget et élaboration des lois des finances, l’exécution des recettes,

8
Les mots en italique de cette sous-section se rapportent aux thèmes et composantes mentionnés dans le document
qui sous-tend cette partie selon le document PEFA 2015 (Lignes directrices sur les normes de contrôle interne à
promouvoir dans le secteur public, INTOSAI, Gov 9100.)

40
l’exécution des dépenses, la comptabilité générale du trésor, la gestion de la trésorerie et le suivi
et contrôle.

Le suivi en matière de gestion des finances publiques est assuré, pour le pilotage, par le MFB.
En application de la loi n°2016-055 portant nouveau code des marchés publics, l’Autorité de
Régulation des Marchés Publics (ARMP) a été scindée en deux organes distincts et
indépendants : d’une part, l’autorité administrative exerçant la fonction de régulation et d’autre
part, l’organe chargé du contrôle des marchés publics placé sous tutelle technique du MFB. Le
suivi et le contrôle de la conformité et de l’effectivité des transactions en matière d’opération
de la dette publique ainsi que des emprunts garantis par le Gouvernement central relèvent du
Trésor Public. L’Inspection générale d’État (IGE) et la DBIFA effectuent le contrôle a
posteriori des activités des services administratifs. L’inspection générale des finances, instituée
par décret, n’a pas été rendue opérationnelle, une direction de l’audit interne au MFB est en
cours de déploiement. Pour mieux lutter contre la corruption, certains inspecteurs des corps de
contrôle notamment de la DBIFA, ont le statut d’officier de police judiciaire (OPJ). Aucun
système général de suivi des recommandations n’a été mis en place.

2.4 Cadre institutionnel de la GFP

Le système de la GFP est placé sous la responsabilité principale du MFB, sous le contrôle du
Premier Ministre et du gouvernement.
L’organisation du Ministère des Finances et du Budget a été revue en 2014, en 2016 et en 2017
respectivement par les décrets n°2014-1102, n°2016-551, n°2017-121 et n°2017-1102.

41
 Organigramme du MFB

Le décret n°2014-365 du 20 mai 2014 fixant les attributions du Ministre de l’Economie et de la

Planification ainsi que l’organisation générale de son Ministère a été modifié et complété par
le décret n°2015-086. L’organigramme du Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation est
resté inchangé depuis le dernier exercice PEFA.
L’administration centrale budgétaire est constituée d’un nombre d’entités – ministères et
institutions - variant selon les années, mais toujours voisin de 35.
Les Collectivités territoriales décentralisées (CTD) sont dotées de la personnalité morale et de
l’autonomie financière. Elles élaborent et gèrent leur budget selon les principes applicables en
matière de Gestion des Finances Publiques.
Les 1689 communes (dont 140 ont été récemment créées) qui constituent les CTD de base sont
réparties géographiquement sur 22 Régions regroupées dans 6 Provinces. Le chef de l’exécutif
de chaque CTD, élu au suffrage universel pour un mandat de quatre ans, est l’ordonnateur
principal des dépenses. Les ressources des CTD sont principalement constituées de recettes
fiscales propres que complètent des subventions de l’État dont le montant total (aux régions et
communes) s’élève à 46,5 milliards Ariary pour l’année 2016.

En 2016, le nombre total d’Etablissements Publics Nationaux (EPN) est de 204, qui se
répartissent dans les différentes catégories ainsi : 56 établissements publics à caractère

42
industriel et commercial (EPIC), 120 établissements publics à caractère administratif (EPA), 25
Etablissements publics à caractère professionnel (EPP), 2 nouvelles catégories d’établissement
public, et 1 établissement public à caractère culturel. Ces EPN sont placés sous la tutelle
financière du Ministre en charge des Finances et sous la tutelle technique de leur ministère de
rattachement respectif.
Tableau 2-7: Structure du secteur public (nombre d’entités et montant des budgets)
Unité Unité Administrations Entreprises Entreprises
budgétaire extrabudgétaire de sécurité publiques publiques
sociale non financières
financières9
Secteur public national
Organismes Ministère Etablissements CNAPS
et Publics
Institutions Nationaux
(EPN)
38 204 1 46 8
Administrations Infranationales
Provinces 6
Regions 22
Communes 1 695
Source : CNAPS, LFI (voir PI-1 et PI-3 et PI-6

Le système de Sécurité Sociale de Madagascar est assuré par deux entités distinctes.
- La première, structurellement déficitaire, gère les prestations sociales des fonctionnaires
(CRCM : Caisse de Retraite Civile et Militaire/ Caisse de Prévoyance de Retraite).
Fonds de pension non autonome, son budget est inclus dans le budget général de l’Etat
sous la forme d’un Compte Particulier du Trésor (CPT).
- La seconde, la CNaPS, structurellement excédentaire, est un organisme autonome qui
assure la gestion du régime de sécurité sociale du secteur privé. Elle entre dans le champ
du PEFA en tant qu’unité extra budgétaires de l’administration centrale.
Tableau 2.6 : structure financière de l’administration centrale – estimation budgétaires (en
milliards d’ariary)
Année : 2016 Administration centrale
Unité Unités Administrations Total global
budgétaire extrabudgétaires de sécurité
sociale
Recettes 4762,4 nd 247 nd
Dépenses 5 815,7 nd 278 nd

Transfert à (-) et 0
provenant (+)
d’autres unités
des
administrations
publiques
Source : CNAPS, LFI (voir PI-1 et PI-3 et PI-6)

9 Sociétés à participation de l’Etat.

43
Tableau 2-8 : Structure financière de l’administration centrale – dépenses réelles (en milliards
d’ariary) – Année 2016
Unité Unités Administrations Total global
budgétaire extrabudgétaires de sécurité
sociale
Recettes 4180,2 374 244 4798
Dépenses 6891,3 636 180 7707
Transfert à (-) et 113 0 113
provenant (+)
d’autres unités
des
administrations
publiques
Source : OGT, balance comptable DGT, CNAPS (voir PI-1, PI-3 et PI-6)

2.5 Autres éléments importants de la GFP et son environnement opérationnel

Le système de GFP est très centralisé et le MFB y occupe une place administrative et financière
majeure (en 2016 son budget représentait environ 60 % du budget de l’Etat). A l’exception des
cotisations sociales le montant des recettes affectées est faible.
Les unités extrabudgétaires occupent une place importante. L’organisme de sécurité sociale du
secteur privé la CNaPS recouvre une partie majeure de leurs dépenses et recettes. Elle est
structurellement exédentaire.
Le contrôle externe est de type juridictionnel. La participation de la société civile est faible,
mais elle est encouragée à travers la mise à disposition d’une documentation désormais
conséquente, mais tardive. Le Parlement ne joue pratiquement aucun rôle en matière budgétaire.

44
3 EVALUATION DE LA PERFORMANCE DE LA GFP
3.1 PILIER I : FIABILITE DU BUDGET

PI-1 : Dépenses effectives totales

Champ de la composante : Administration budgétaire centrale
Période sous revue : 2014-2015-2016

Cet indicateur évalue dans quelle mesure les montants des dépenses totales exécutées s’écartent
des montants initialement approuvés dans les lois de finances initiales10. Plus la différence est
petite, plus la crédibilité du budget est forte.

Encadré 1 : Données techniques sur les calculs des dépenses effectives

Les données pour l’exercice 2016 sont présentées à titre provisoire.
Les dépenses financées par des prêts ou des dons extérieurs (qui sont inscrits dans le budget) sont
comptabilisées, de même que les crédits provisionnels et les intérêts de la dette.
Les dépenses enregistrées dans les comptes d’attente ne sont pas incluses dans le total des dépenses.
L’exécution est saisie au stade de l’ordonnancement (dans les lois de règlement pour 2014 ; dans le suivi par
SIIGFP pour 2016 à la date de la mission de septembre, car la loi de règlement pour les comptes définitifs
n’est pas encore établie pour 2016) et non à celui du décaissement. Cette dernière opération n’est pas
enregistrée dans l’application SIIGFP.
L’ensemble du budget a été consolidé (Budget Général (BG), Budget Annexe (BA) et Comptes particuliers du
trésor (CPT).
Madagascar ne pratique pas le report de crédits ; à la fin de l’exercice, les crédits non consommés font l’objet
de l’établissement d’un Bordereau de Crédits Sans Emplois (BCSE)et sont annulés.

La crédibilité du budget n’est pas assurée, les écarts entre l’exécution et la prévision de dépenses
étant très importants, les taux d’exécution faibles. Les réalisations ont été inférieures aux
prévisions, sauf en 2016 où elles leur ont été supérieures de plus de 15% pour des raisons
examinées dans l’encadré.

La période a, certes, connu des modifications importantes, à caractère exogène ou peu

prévisible, du contexte budgétaire économique et politique qui ont entrainé l’adoption de lois
de finances rectificatives.
- En 2014, suite aux élections présidentielle et parlementaire de 2013, un nouveau
gouvernement a été nommé en avril 2014. Une politique générale de l’état (PGE), et
une stratégie de gouvernement ont été présentées à l'Assemblée Nationale.
- En 2015, en raison du passage de cyclones et de la faiblesse des rentrées fiscales, due
à une reprise moins ferme que prévue de l’activité après la crise sociopolitique, de
nombreux ajustements budgétaires ont dû être opérés en cours d’année et ont été
consolidés et validés dans une loi de finances rectificative en fin d’année.
- Au cours du premier semestre de 2016, un réajustement des dépenses a été requis en
raison du changement gouvernemental et de la faiblesse des ressources et financements
disponibles. De plus une dotation importante (1988,4 mds) liée à des opérations de
réévaluation de la dette en Ar (1800 Mds) – prenant en compte les modifications du
change au cours des dernières années -a été constituée. Le caractère approprié de cette
écriture sur le plan comptable est discuté dans l’indicateur PI-4 (l’encadré montre que
la notation resterait D si ce réajustement comptable n’avait pas été opéré).

10
La loi de règlement n’ayant pas été adoptée, les données de 2016 sont provisoires.

45
 Encadré 2 : Crédits budgétaires inscrits dans la loi de finances rectificative en vue de la régularisation
comptable d’opérations de dépenses pour un montant total de 1 988,4 milliards d’Ariary
La loi de finances rectificative de 2016 augmente les crédits budgétaires de fonctionnement et d’investissement
d’un montant total de 1988,4 milliards ainsi décomposé :
- 32,9 milliards Ariary pour la prise en charge des intérêts des comptes de déposants au Trésor
(Cadre I).
- 1800 milliards Ariary pour la réévaluation du stock de la dette extérieure (Cadre I).
- 112,5 milliards Ariary pour la prise en charge en tant que dette des engagements de l’État envers
ARO et SPAT (Cadre I).
- 41,3 milliards Ariary (Cadre I) pour les pertes de change liées à l’application des taux de
chancellerie sur les dépenses des représentations à l’extérieur et les divers frais financiers des
postescomptables.
- Et 1,2 milliards Ariary pour la régularisation budgétaire des dépenses d’investissement financées par
le Fonds de Contre-Valeur (FCV) effectuées antérieurement. (Cadre I).
Ces opérations correspondent à des ajustements de comptabilisation de la dettedus aux variations de change,
pour l’essentiel (1800 Mds d’Ar) (entre janvier 2012 et décembre 2016 la valeur de l’Ariary a diminué
d’environ 25 % - de 2804 euros à 3480 euros).
En contrepartie il a été prévu une augmentation égale des émissions de bons du Trésor.
Si l’on ne tient pas compte de ces opérations :
- L’écart entre la LFI et l’exécution (PI-1) est de-15,7% en 2016.
11
- La variance entre les dépenses des ministères (PI-2.1) est de 22,9 % .
12
- La variance entre les dépenses par classification économique est de 24,4 % .
Ces résultats s’inscrivent mieux dans la continuité des deux années passées et n’entrainent pas de modifications
de la notation.

Mais, paradoxalement, si les lois de finances rectificatives augmentent les dépenses autorisées
pour faire face à ces chocs, les dépenses exécutées restent largement inférieures aux dépenses
initiales.
Tableau 3-1: Dépenses prévues et réalisées au cours des trois derniers exercices (Milliards
d’Ar)
Prévu (LFI) Réalisé Ecart (en %)
2014 3903,7 3663,6 -6,2%
2015 5355,1 4496,7 -16,0%
2016 5815,7 6891,3 +18,5% (-15,7 hors
régularisation comptable
prévue par la LR ; [Link]é)
Source : DGB

Ces données traduisent ainsi une insuffisante capacité structurelle de l’administration à exécuter
le budget et à le prévoir13 et un insuffisant contrôle par le Parlement de la précision des
propositions budgétaires gouvernementales.

Indicateur Note Explication

PI-1 Dépenses totales exécutées D Méthode de notation M1
1.1 Dépenses totales exécutées D Les dépenses exécutées ont été inférieures de
6,2% et 16,0% et supérieures de 18,5 % aux
dépenses prévues en 2014, 2015 et 2016.

11 Voir PI-2.1
12 Voir PI-2.2
13 Ce constat corrobore celui de la mission d’assistance technique d’Afritac de septembre 2016 : « le budget est
plus proche d’une déclaration d’intention du gouvernement si les ressources parviennent à atteindre les cibles
qu’un document de budgétisation remontant sur les dernières remontées comptables de l’exécution. (AFRITAC
Assistance à la formation du cadrage budgétaire à Moyen terme 2017-2019 ; septembre 2016).

46
 PI-2 : Composition des dépenses effectives

Cet indicateur mesure l’ampleur des différences entre les écarts pour les ministères et les types
de dépenses entre les dépenses prévues et les dépenses réalisées.
2.1 Composition des dépenses effectives par fonction

Champ de la composante : Administration budgétaire centrale

Période sous revue : 2014-2015-2016

Encadré 3 : Données techniques sur les calculs de la composition des dépenses

Faute de classification par fonction (voir PI-4), la classification par ministère a été utilisée ; un ministère étant
un regroupement de programmes concernant la même politique publique (mission en terme programmatique).
Elle présente le grand désavantage de ne pas être stable (les périmètres des ministères ont changé pratiquement
à chaque modification du gouvernement). Des corrections ont été appliquées pour déterminer des évolutions à
périmètre constant (un tableau général synthétique du budget par ministère après ces corrections a été établi
et est disponible)
L’annexe 3A détaille les calculs des notations des différentes composantes et le contenu des outils statistiques
utilisés.

Le tableau suivant, établi sur la base des 10 principaux ministères du Budget général, montre
l’ampleur des écarts de taux de consommation des crédits entre les ministères. Il fait aussi
apparaître le poids inhabituellement important du Ministère des Finances et du Budget -par
ailleurs en croissance - dans les dépenses de l’administration budgétaire, et, corrélativement,
ceux inhabituellement faibles des ministères de la Santé et de l’Éducation nationale - par ailleurs
en décroissance.
Tableau 3-2 : Ecarts entre la LFI et la LR pour les principaux ministères
Budget général LFI Exec % Ecart en LFI Exec % Ecart en LFI Exec % Ecart en
dép. % dép. % dép. %
12-Defense nationale 165,17 168,89 5,1% 2% 180,35 167,35 4,1% -7% 194,77 185,35 3,0% -5%
13-Gendarmerie 149,68 151,09 4,5% 1% 168,2 166,16 4,0% -1% 182,14 173,51 2,8% -5%
14-Interieur et 86,32 81,8 2,5% -5% 113,69 54,38 1,3% -52% 146,7 115,72 1,9% -21%
décentralisation
15-Securite publique 90 82,43 2,5% -8% 107,2 87,68 2,1% -18% 102,32 96,77 1,6% -5%
16-Justice 75,84 73,48 2,2% -3% 89,91 78,44 1,9% -13% 93,4 87,89 1,4% -6%
21-Finances et du budget 1 032,21 1 40,0% 29% 1 2 51,6% 27% 1 3 56,7% 100%
331,54 669,43 119,24 755,79 504,89
41-Agriculture 185,04 87,77 2,6% -53% 261,76 81,89 2,0% -69% 253,33 102,23 1,7% -60%
71-Santé publique 233,9 202,19 6,1% -14% 333,05 213,43 5,2% -36% 345,27 215,7 3,5% -38%
81-Éducation nationale 680,38 522,09 15,7% -23% 714,28 541,66 13,2% -24% 810,51 800,12 12,9% -1%
84-Enseignement supérieur 113,01 141,17 4,2% 25% 144,21 151,46 3,7% 5% 162,95 171,7 2,8% 5%
etrecherche
Total 3388 3325 4670 4107 5167 6184

Les taux de variations synthétiques des écarts entre les ministères entre les prévisions et les
réalisations calculés selon la méthodologie (voir annexe 3.A) montrent une très grande
variabilité entre les ministères.

Année Décomposition de la
variation
2014 19,9%
2015 31,9%
2016 48,4%(22,9% hors
régularisations comptables
prévues par la LR ;cf.
encadré de PI-1)

Les écarts sont très supérieurs à ceux nécessaires pour obtenir la note C (moins de 15% au cours
de deux exercices), la note est D.

47
 2.2 Composition des dépenses effectives par classification économique

Champ de la composante : Administration budgétaire centrale

Période sous revue : 2014-2015-2016

La même évaluation réalisée sur les dépenses selon leur nature économique conduit à des
résultats qualitativement analogues et à la notation D.
Tableau 3-3 : Dépenses prévues et réalisées entre 2014 et 2016 selon la classification
économique (en Mds AR)

2014 2015 2016

Classification Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé
Economique
Rémunérations 1 595 2 1 442 1 783 1 568 1 818 1 799
(fonctionnement : solde)
Dépenses de biens et services 337 255 631 794 704 2 576
(fonctionnement hors solde)
Dépenses d’investissement 811 531 1 290 469 1 646 810
Charges d’intérêt 272 296 352 249 305 289
Transferts (dépenses 831 1 137 1 274 1414 1 316 1 415
d’interventions)
Dépenses sociales - - - - - -
Autres dépenses - - - - - -
Total des dépenses 3 847 3 663 5 331 4 496 5 790 6 891
Source : DGB
Tableau 3-4 : Matrice des résultats
Année Décomposition de la variation
2014 20,9%
2015 29,7%
2016 50,4% (24,4% hors régularisation
comptable prévue par la LR ; cf.
encadré)

Les taux de variations synthétique des écarts entre les ministères entre les prévisions et les
réalisations calculés selon la méthodologie (voir annexe 3.A) montrent une très grande
variabilité entre les ministères.
2.3 Dépenses financées sur les réserves pour imprévus.

Champ de la composante : Administration budgétaire centrale

Période sous revue : 2014-2015-2016
Tableau 3-5 : Dépenses pour imprévus entre 2014 et 2016 (milliards d’Ar)
Libellé Prévu Réalisé Total budget
initial
2014 56,13 0,004 3903
2015 23,33 0,002 5355
2016 24,98 0,110 5815
Source : DGB

48
Des dépenses pour imprévus sont inscrites dans la Loi de Finances Initiales, pour un montant
toujours faible, inférieur à 3%, des dépenses totales. Les crédits ne sont consommés que pour
des parts quasi nulles. Madagascar n’utilise pas cette souplesse de gestion budgétaire.

Indicateur Note Explication

PI-2. Composition des dépenses D+ Méthode de notation M1
effectives
2.1 Composition des dépenses D La composition des dépenses classées par
effectives par fonction ministère s’est écartée du budget initial de
plus de 15% (limite de la note C sur deux
années) au cours des trois années (18,9%,
31,9% et 48,4%)
2.2 Composition des dépenses D La composition des dépenses classées par
effectives par catégorie catégorie économique s’est écartée du budget
économique. initial de plus de 15% (limite de la note C sur
deux années) au cours des trois années
(20,9%, 29,7% et 50,9%%)
2.3 Dépenses financées sur les A Les dépenses réalisées sur les réserves pour
réserves pour imprévu. imprévues sont très faibles (0,116 Mds d'Ar
sur les 3 dernières années).

PI-3 Recettes effectives

Cet indicateur est le pendant des indicateurs PI-1 et PI-2 pour les recettes.

Un diagnostic du FMI réalisé en mars 201514 estimait que la fiscalité malgache de droit
commun régi par le Code des impôts (CGI) était de bonne qualité : simple, d’assiettes larges et
de taux relativement modérés à l’exception du taux de la TVA. Mais il était aussi relevé qu’en
dépit de ce cadre favorable, le taux de pression fiscale effectif était faible (10,5% du PIB), les
données de comparaison internationale montrant, en effet, que le rendement des prélèvements
était très en dessous de son potentiel. Depuis 2016 les prévisions intègrent un objectif de
réduction de cet écart de 0,5 % par an (FMI-2017) conformément au PSMFP.

L'encadré ci-dessous qui décrit brièvement les taux et base des principaux droits, impôts et
taxesconfirme ce diagnostic.

Encadré 4 : Taux et base des principaux droits, impôts et taxes

Pour l’Administration fiscale, les principaux droits et taxes sont :
- Taxe sur la Valeur ajoutée (TVA) : taux uniforme de 20%.
- Impôt sur les Revenus (IR) : établi et déclaré chaque année sur tous les revenus non soumis à l’IRSA
sur les chiffres d’affaires annuels supérieurs à Ar 20.000.000 : taux de 20%.
- Impôt sur les Revenus Salariaux et Assimilés (IRSA) : 20% au-delà de 25000 Ar.
- Droit d’Accise (DA) : frappent les produits à base d’alcools et de tabacs ainsi que les véhicules à
moteur et la communication par téléphonie mobile.
15
- Droits de douane (DD) : quatre (4) taux dont 0% pour les produits de première nécessité et utilisés
dans l’agriculture ;5% pour les matières premières et les équipements ; 10% pour les intrants et
certains produits semi-finis, 20%, pour les produits finis et les biens de luxe.

14FMI, Diagnostic de la politique fiscale malgache, Grégoire Rota-Graziosi, Anne-Marie Geourgon et Bernard
Laporte, mars 2015.
15
Suite aux règles et conventions liées à l’intégration régionale, les taux des Droits de Douane applicables varient
selon les pays d’origine.

49
 - Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) : 0% pour le riz, les produits pharmaceutiques, les animaux de race
pure, et les autres produits sensibles et 20% pour les autres produits.
- Taxe sur les Produits Pétroliers (TPP), taux variantde 10 Ar/Litre à 390 ariary/Litreou de 12ariary/Kg
à 15ariary/kg.
3.1 Recettes effectives totales

Champ de la composante : Administration budgétaire centrale

Période sous revue : 2014-2015-2016

Les recettes collectées sont toujours très fortement surévaluées dans les lois de finances initiales
comme le montrent les comparaisons sur les trois derniers exercices des prévisions et
réalisations de recettes.
Tableau 3-6 : Budgétisation et réalisation des recettes entre 2014 et 2016 (milliards d’Ariary)
Années Budgétisé Réalisé Taux de Ecarts entre les
réalisation réalisations et
les prévisions
2014 3499,7 2831,1 0,81 -19%
2015 4831,5 3606,4 0,75 -25%
2016 4762,4 4180,2 0,88 -12%
Sources : DGB
3.2 Composition des recettes exécutées

1 Champ de la composante : Administration budgétaire centrale

2 Période sous revue : 2014-2015-2016
Tableau 3-7 : Composition des recettes exécutées au cours des exercices 2014, 2015 et 2016
(en milliards d’ariary)
LFI LR Taux de LFI LR Taux de LFI LR Taux de
réalisation réalisation réalisation
IMPOTS ET TAXES SUR
LES REVENUS
Impôts sur les revenus, les 384,1 335,3 0,87 490,1 376,7 0,77 471,5 494,7 1,05
profits et les plus-values
Taxes sur les salaires 245,0 269,2 1,10 195,4 285,0 1,46 371,5 350,4 0,94
Taxes sur le patrimoine 20,8 18,8 0,90 18,4 24,1 1,31 32,6 23,5 0,72
Taxes sur les biens et services 839,4 671,3 0,80 1085,2 737,0 0,68 849,4 824,2 0,97
Droits de douane 1218,7 1242,6 1,02 1760,5 1434,4 0,81 1688,7 1634,3 0,97
Autres taxes 4,4 4,9 1,11 4,2 3,4 0,82 18,5 14,8 0,80
COTISATIONS SOCIALES
Cotisations sociales 346,4 83,4 0,24 431,9 255,6 0,59 469,8 295,6 0,63
SUBVENTIONS ET DONS
Dons des gouvernements 1,9 1,3 0,69 44,4 246,3 5,55 78,3 3,0 0,04
étrangers
Dons des organisations 297,3 30,3 0,10 458,7 46,0 0,10 595,2 151,1 0,25
internationales
AUTRES RESSOURCES
Revenus de la propriété 11,0 21,5 1,96 39,3 22,3 0,57 67,5 43,6 0,65
Ventes de biens et services 61,4 53,8 0,88 78,4 61,6 0,79 41,1 22,8 0,56
Amendes 42,8 48,2 1,13 48,2 64,5 1,34 50,0 87,1 1,74

50
 LFI LR Taux de LFI LR Taux de LFI LR Taux de
réalisation réalisation réalisation
Revenus des assurances 12,6 47,1 3,74 0,5 46,0 92,08 14,4 159,0 11,05

AUTRES 13,9 3,4 0,25 176,2 3,6 0,02 13,9 76,2 5,47
TOTAL DES 3499,7 2831,1 0,81 4831,5 3606,4 0,75 4762,4 4180,2 0,88
RESSORUCES
Source : lois de finances ; BG, BA et CPT agrégés.

Des explications ponctuelles peuvent expliquer quelques écarts16. Mais la systématicité des
erreurs et leur caractère aléatoire incitent à penser que le système de prévision des recettes est
de mauvaise qualité (ce qui est confirmé par l’indicateur PI-14.2) et que la collecte de ces
recettes est insuffisamment maitrisée (ce qui est confirmé par l’indicateur PI-19).
Tableau 3-8 : Ecarts entre les réalisations et les prévisions de recettes par la LFI
Année Composition de la variance
2016 29,9
2015 31,7%
2016 46,0%

Le tableau suivant fournit des indications sur le total des recettes des budgets consolidés (BG,
BA et CPT) sur la période 2010-2012.
Tableau 3-9 : Recettes pour budget consolidé sur la période 2010-2012 (PEFA 2013)
PEFA 2013
En 2010 2011 2012
milliards Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé
d’Ariary
BG 2256 1817 2387 2247 2498 2442
BA 18 15 16 14 16 10
CPT 206 88 325 95 269 453
TOTAL 2481 1921 2730 2360 2784 2905
Taux de 0,77 0,86 1,04
réalisation
Ecart en -23% -14% +4%
%

Indicateur Note Explication

PI-3. Recettes effectives D Méthode de notation M2
3.1 Recettes effectives totales. D Les recettes sont toujours très largement surestimées
sans qu’une tendance à la correction de ce biais
n’apparaisse (écart : -19,1% ; -25,4% ; -12,2%) bien
que la dernière année soit celle où l’écart est le plus
faible.

16La cessation d’activité de grands projets miniers, l’effet (négligeable) de l’augmentation des taux des droits
d’accises sur le tabac sur les RFI, et l’absence de concrétisation de la convention sur la régularisation des dettes
croisées TELMA et AIR MAD sont les principales explications en 2014 et 2015 des mauvais résultats du
recouvrement par rapport aux prévisions. Par ailleurs le recouvrement des arriérés a été insatisfaisant pour les
recettes douanières (pour 2015 : le recouvrement d'une partie des arriérés de taxes et TVA sur les produits
pétroliers prévus n’a pu être réalisé et les prévisions de prix et de taux de change ont été trop optimistes.)

51
3.2 Composition des recettes D Les écarts sont très inégalement répartis entre les types
effectives de recettes, mais la répartition des écarts change selon
les années (il n’y a pas un type de recette particulier
qui explique sur la période l’importance des écarts).

52
3.2 PILIER II : TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES

PI-4 : Classification du budget

Champ de l’indicateur : Administration budgétaire centrale
Période sous revue : dernier exercice clos, 2016

Cet indicateur évalue la qualité des classifications administrative, économique et fonctionnelle

(ou programmatique) des opérations réalisées dans le cadre du budget. La notation mesure le
degré de concordance 17de cette classification avec les normes internationales-ou équivalentes-
définies dans le manuel de statistiques de finances publiques (SFP/GFS) du FMI.

Le système de nomenclature budgétaire de l’État utilisé date de 2009. Cette nomenclature

assure la cohérence complète entre les différentes classifications utilisées puisque chaque
opération est codée selon les seuls segments de la nomenclature de base qui est commune. Elle
est intégrée dans le Système d’Information Intégré de Gestion des Finances Publiques
(SIIGFP). La nomenclature est identique pour la préparation budgétaire, la présentation ainsi
que pour l’exécution.

La classification économique des dépenses et des recettes du budget est identique à celle de la
nomenclature de la comptabilité générale (PCOP) tenue par le comptable (voir PI-29). Le PCOP
s’inspire du plan comptable général de 2005, cohérent lui-même avec les normes IAS/IFRS.

La correspondance de la nomenclature budgétaire utilisée avec la classification du cadre PEFA

est la suivante :

Tableau 3-10 : Correspondance entre la nomenclature budgétaire et la classification PEFA

Nomenclature budgétaire Classification

Mission Programmatique
Programme Programmatique
Imputation administrative (SOA) Administrative
Catégorie d’opérations Economique
Compte (PCOP) Economique
Source : DGB

La classification fonctionnelle définie en 2005 n’a pas été appliquée, ce qui constitue une
faiblesse dommageable à l’analyse du budget du point de vue des politiques économiques qui
le sous-tendent. La classification programmatique ne saurait, en effet, se substituer pour cet
examen à l’approche fonctionnelle ; celle par ministère non plus : les périmètres des ministères
sont fréquemment modifiés, empêchant tout suivi, à travers eux, des évolutions des grands
choix de politiques publiques ; et le poids financier du ministère des Finances dans le budget
affaiblit la signification économique et sociale que pourraient avoir les parts des différents
ministères dans le budget de l’État.

17
C’est-à-dire : la possibilité à partir de la nomenclature nationale de retrouver la nomenclature utilisée comme
norme de référence pour la notation.

53
 Classification économique

Le tableau de correspondance établi par les évaluateurs entre la classification budgétaire et la

classification du MSFP et la classification économique des charges du manuel SFP montre que
la classification malgache du budget de l’État ne respecte pas toujours strictement la
classification économique du Manuel SPF, comme le montre la correspondance des dépenses
d’intérêt au niveau de la classification MSFP à trois chiffres.

CAT. PCOP MSFP

D'OPER CLASSIFICATION
CHAPITRE ARTICLE PARAGRAPHE
ATIONS ECONOMIQUE
DES CHARGES
62 ACHATS DE 628 Services divers 6285 Services bancaires 241 Aux non-
SERVICES ET et assimilés résidents
CHARGES
PERMANENTES 242 Aux résidents
INTERETS

INTERETS
65 TRANSFERTS ET 656 Transferts aux 6564 Régularisation des autres que les
1 SUBVENTIONS prives droits acquis 24 administrations
66 CHARGES 661 Charges d'intérêt 6611 Intérêts des publiques
FINANCIERES emprunts
66 CHARGES 663 Intérêts des comptes 6632 Intérêts de dépôts 243 Aux autres unités
FINANCIERES courants et des créditeurs d’administration
dépôts créditeurs publique
Le compte « 6285 » correspond aux commissions liées à la gestion de la dette. Pour le compte
« 6564 », il s’agit de régularisation des droits acquis.

CAT. PCOP MSFP

D'OPERATIO CLASSIFICATION ECO
NS CHAPITRE ARTICLE PARAGRAPHE DES CHARGES
6 CHARGES
HORS SOLDES/

666 Différences de change - Pertes 6660 Perte de changes

CHARGES
6 FINANCIERES
SERVICES
BIENS ET

AUTRES
6 CHARGES Intérêts des 282 – Autres
3 668 Autres charges financières 6681 28
6 FINANCIERES autres dettes charges diverses
6 CHARGES Autres charges
668 Autres charges financières 6682
6 FINANCIERES financières

L’utilisation de cette nomenclature a conduit en 2016 à des écritures budgétaires de

« régularisation » (voir l’encadré de l’indicateur PI-1 sur les crédits budgétaires inscrits dans la
loi de finances rectificative en vue de la régularisation comptable des opérations de dépenses
suivantes, pour un montant total de 1 988,4 milliards d’Ariary). La logique suivie pour cette
inscription comptable par l’administration est résumée dans l’encadré.

Les raisons les écritures budgétaires de régularisation de la LFR de 2016 dans la nomenclature budgétaire
selon l’administration
« Les dépréciations de la monnaie nationale font que le montant en Ariary du stock de la dette augmente chaque
année. Ainsi, est-il nécessaire de réévaluer chaque année ce stock pour permettre les amortissements de la dette
quotés en devises (généralement en dollar et euros).
Selon le manuel SFP 2014, cette réévaluation s’effectue en fin d’année par diminution de la valeur nette
financière et par ajout au stock de la dette du montant des pertes de change en contrepartie (augmentation de
prix de passif), opération classée dans les autres flux économiques (changement de volume ou de prix). Pour
le cas malgache, étant donné que l’exécution de toute opération doit être préalablement autorisée par la loi de
finances, une charge équivalente à la perte de change est enregistrée dans le budget (débit du compte 6660) en
contrepartie de l’augmentation du stock de la dette (crédit du compte 1621), sansquoi l’opération ne peut être
exécutée par le comptable. Il faut noter par ailleurs que les opérations sur les autres flux économiques n’ont
pas encore été prévues par la nomenclature comptable et budgétaire malgache. En effet, le Décret n°2005-210
du 26 avril 2005 PCOP 2006 cohérent avec les normes comptables internationales IAS/IFRS au niveau du
chapitre 12 : « les opérations liées aux opérations de financement de l’Etat » section 2 : « Comptabilisation et
évaluation des dettes financières point 422-6, a mentionné que les écarts de change résultant de l’évaluation

54
 des emprunts en devises, sont portés au compte de résultat dans le cas où ils ne font pas l’objet d’une opération
de couverture de change. Pour 2016, aucune inscription n’a été prévue dans la loi de finances initiale 2016.
En revanche, lors de l’élaboration de la LFR 2016, le Trésor a signalé que le compte 1621 relatif aux emprunts
extérieurs était sous-évalué et le solde de ce compte pourrait ne plus permettre l’amortissement de la dette.
Aussi, un montant de 1 800 mds a été demandé en inscription en charge (compte 6660) et en contrepartie de
l’augmentation du crédit du compte 1621 (emprunts) pour les pertes de change occasionnés depuis plusieurs
années (2016 et antérieures), mais qui n’ont pas encore été comptabilisés. »
Source : DGB et DGT

Classification programmatique

Le système de classification programmatique est organisé autour des secteurs, missions, et

programmes.

Secteur Nombre Missions Programmes Objectifs Indicateurs Part

institution dans le
et budget
ministères
Administration 6 et 9 17 52 nc 450 61,73%
Social 0 et 8 16 44 113 234 22,9%
Productif 0 et 6 nc nc nc nc 7,93%
Infrastructure 0 et 6 6 nc nc nc 7%
Source : RELF

À chaque programme de la nomenclature budgétaire correspond une sous-fonction des

dépenses par fonction des administrations publiques du manuel SFP (une table de passage du
PCOP au MSFP a établie par les évaluateurs).

Classification des recettes

Tous les articles (3 premières positions du PCOP) de la classification des recettes du PCOP
peuvent être mis en correspondance avec les trois premières positions de la classification des
recettes du SFP assurant ainsi que la ventilation des recettes selon la classification SFP peut
être rétablie à partir de la classification PCOP au niveau des trois premières positions (une table
de passage du PCOP au MSFP a été établie par les évaluateurs).

En raison des différences observées pour la classification économique, la notation retenue par
les évaluateurs est B. La formulation, l’exécution et la présentation du budget sont basées sur
une classification économique qui applique la norme SFP au niveau des codes à trois chiffres
de la norme SFP, mais qui n’est pas compatible avec cette norme au niveau des codes à quatre
chiffres pour toutes les nomenclatures.
Réformes en cours

Des améliorations et des développements de ce système sont en cours pour intégrer les CDMT
et la budgétisation par activité. L’emploi d’une classification fonctionnelle est envisagé pour
les prochains exercices budgétaires.

Indicateur Note Explication

PI-4. Classification du C Méthode de notation M1
budget

55
 4.1. Classification du C L’élaboration, l’exécution et la présentation du budget
budget. sont basées sur tous les niveaux de classification
administrative, économique et programmatique
permettant d’établir des documents budgétaires
cohérents et comparables. La classification
programmatique remplace la classification sous-
fonctionnelle. Cependant, la classification économique
n’est pas compatible avec la norme SFP au niveau des
codes à troischiffres.

PI-5 : Documentation budgétaire

Champ de l’indicateur : Administration budgétaire centrale
Période sous revue : dernier budget présenté au Parlement

Cet indicateur évalue l’étendue des informations que le gouvernement transmet au Parlement
afin qu’il débatte en connaissance de cause du projet de loi de finances soumis à son
approbation.

Le projet de LFI de l’année 2017 transmis au Parlement comporte deux volumes d’annexes
composés au total de 16 annexes.

Encadré 5 : la documentation budgétaire

Annexe 1 : Rapport définissant les conditions générales de la Situation économique et financière 2017 – 2019
Annexe 2 : Document de performance
Le Tome 2 de la LF initiale de 2017 comporte 13 annexes supplémentaires :

Annexe 3 : Recettes Annexe 7 : Effectifs Annexe 11 : Impact Annexe 15 : Liste des

budgétaire des nouvelles sociétés à participation de
mesures l'état
-Annexe 4 : Dépenses Annexe 8 : Comptes Annexe 12 : Prévision du Annexe 16 : Répartition des
Particuliers du Trésor financement extérieur 2017 subventions allouées aux
communes au titre de
l'année 2017
Annexe 5 : Recettes par Annexe 9 : Programme Annexe 13 : Recettes non
service d’Investissement Public fiscales
Annexe 6 : Dépenses par Annexe 10 : Dette publique Annexe 14 : Stratégie de la
service Dette a Moyen-Terme 2017
– 2019

Les résultats de l’application de la grille de critères permettant d’évaluer la documentation

budgétaire transmise à l’Assemblée nationale pour le vote de la LF de l’exercice 2017 sont
reportés dans le tableau ci-dessous.

Tableau 3-11 : Eléments d’information transmis au parlement

Eléments Oui/non Eléments probants (titres du document)
Eléments de base
1. Prévisions du déficit ou de l’excédent budgétaire, ou Oui Loi de Finances
des résultats d’exploitation de l’exercice. (Corps de loi, Annexe Tome 1)
2. Résultats budgétaires de l’exercice précédent, Non Les résultats budgétaires de l’exercice précédent ne
présentés selon le même format que le projet de budget sont pas présentés dans les annexes du projet de
budget.

56
 Eléments Oui/non Eléments probants (titres du document)
3. Budget de l’exercice en cours, présenté selon le même Oui Le budget révisé est présenté dans la Loi de Finances
format que le projet de budget. (Annexe Tome 2) selon le même format que le projet
de budget.
4. Données budgétaires agrégées (recettes et dépenses) Oui Les Opérations Générales du Trésor (OGT) sont
pour les principales rubriques des classifications présentées dans le Tome 1 des lois de Finances. Les
utilisées, concernant l’exercice en cours et l’exercice données sont présentées pour l’exercice en cours et
précédent, avec une ventilation détaillée des estimations l’exercice précédent.
des recettes et des dépenses (la classification du budget
est couverte par l’indicateur PI-4.)
Eléments supplémentaires
5. Financement du déficit, avec une description de la Oui Loi de Finances
composition prévue (Exposé de motifs et Annexe Tome 1)
6. Hypothèses macroéconomiques, y compris, au Oui Loi de Finances
minimum, des estimations du taux de croissance du PIB, (Exposé de motifs et Annexe Tome 1)
du taux d’inflation, des taux d’intérêt et du taux de
change
7. Stock de la dette, y compris des détails au moins pour Oui Loi de Finances
le début de l’exercice en cours (présentés conformément (Annexe Tome 2)
aux normes SFP ou à une autre norme comparable).
8. Actifs financiers, y compris des détails pour au moins Non Les actifs financiers selon les normes SFP ne font pas
le début de l’exercice en cours (présentés conformément partie des documents budgétaires. Par contre, la liste
aux normes des SFP ou à une autre norme comparable). des sociétés à participation de l’État a été
communiquée au Parlement.
(Annexe Tome 2)
9. Données récapitulatives sur les risques budgétaires, y Non
Les données sur les risques budgétaires ne sont pas
compris les engagements conditionnels tels que les
disponibles. D’autant plus, la mise en œuvre du
garanties, et les obligations prévues par des instruments
système 3P n’est pas encore développée à
de financement structuré tels que les contrats de
Madagascar.
partenariat public-privé (PPP), etc.
10. Explications sur les répercussions budgétaires de Oui Loi de Finances
nouvelles politiques et des principaux nouveaux (Exposé de motif et Annexe Tome 2). Les modalités
investissements publics, et estimation de l’impact de calcul de ces estimations d’impact ne sont pas
budgétaire de toutes les modifications importantes exposées, toutefois.
apportées à la politique budgétaire et/ou aux
programmes de dépenses.
11. Documents relatifs aux prévisions budgétaires à Oui Loi de Finances
moyen terme. (Annexe Tome 2)
12. Quantification des dépenses fiscales Non Les dépenses fiscales ne sont pas quantifiées dans la
loi de Finances, ni dans les annexes.

La documentation budgétaire inclut huit éléments dont trois de base et cinq supplémentaires.
La note est donc B.

Il faut toutefois relever que la présentation de la loi elle-même est peu claire et transparente.
Elle est insuffisamment structurée et elle fait peu usage de tableaux de synthèse ; par exemple,
un tableau d’ensemble des recettes détaillées par type de recette éclairerait utilement le
législateur sur la politique fiscale : Le tableau des Opérations générales du Trésor (OGT) qui
est présenté dans le Tome 1, ne distingue les recettes que selon de très larges catégories
(Recettes fiscales internes, recettes douanières et recettes non fiscales). Les recettes détaillées
ne figurent que dans les annexes relatives aux budgets des services collecteurs.
Réformes en cours.

Des efforts sont déployés. Ont été ajoutés dans la période récente à la documentions budgétaire :
les informations relatives à la dette ; les données résumées du projet de budget, du budget

57
précédent et du budget en cours d’exécution suivant les principales classifications de la
nomenclature budgétaire ; l’incidence des nouvelles mesures de recettes et de dépenses.
En revanche, les avoirs financiers ne sont toujours pas mentionnés dans les documents
budgétaires transmis au Parlement ni l’état d’exécution du budget précédent présenté suivant le
même format que le projet de budget.

Les dépenses fiscales ne sont pas encore quantifiées dans le PLF 2017, mais le MFB a produit
au mois de juin 2017 un rapport sur les dépenses fiscales de l’année 2015 annexé au PLR de
2018 qui contient aussi une annexe sur les risques budgétaires.

Indicateur Note Explication

PI-5. Documentation B Méthode de notation M1

budgétaire
5.1. Documentation budgétaire B La documentation budgétaire inclut huit
éléments, dont trois de base, et cinq
supplémentaires. Les éléments manquants sont :
les résultats budgétaires de l’exercice précédent,
les actifs financiers selon les normes SFP, les
données sur les risques budgétaires et les
dépenses fiscales.

PI-6 : Opérations de l’administration centrale non comptabilisées dans les

états financiers

L’indicateur PI-6 a pour objectif d’évaluer dans quelle mesure toutes les opérations de
l’administration centrale sont bien inscrites dans ses comptes (selon la définition du manuel des
Statistiques de Finances Publiques (MSFP), voir chapitre 2). Les unités de l’administration
centrale dont les opérations ne figurent pas dans ses comptes et budgets sont dites unités
extrabudgétaires de l’administration centrale.

Sont donc concernés par cet indicateur, en tant qu’opérations extrabudgétaires de

l’administration centrale, les 5 cas suivants.

Les recettes perçues et les dépenses réalisées par des unités budgétaires non inscrites dans les
états financiers (ni dans le budget de l’État, par ailleurs)

Le paiement des salaires des maitres communautaires entre dans ce cas. En effet, une partie de
ces salaires est supportée par les cotisations des parents et une partie est couverte par les
subventions de l’État central. La partie relative aux cotisations des parents n’est pas reprise dans
la comptabilité des écoles. Ces recettes sont évaluées à 44 milliards d’Ar par l’Éducation
nationale.
Les centres hospitaliers sont des établissements à caractère administratif et sont dotés d’un
agent comptable du Trésor. Ainsi, conformément aux principes de la comptabilité publique
toutes leurs opérations sont enregistrées dans les opérations des EPN, y compris les recettes
propres - qui s’ajoutent aux subventions - et les dépenses qu’elles financent.

Les établissements Publics Nationaux (EPN) non marchands

58
Sur la liste officielle des EPN (voir ci-dessus chapitre 2 pour la définition et les différenciations
selon leur statut) sont inscrits 204 établissements. Cependant, seules les opérations de 170
établissements sont reportées dans la comptabilité du Trésor public soit 83,3% de l’ensemble18.
Le montant des opérations des EPN qui n’ont pas de compte au Trésor a été estimé en supposant
que leurs recettes et dépenses moyennes sont égales à celles de ceux dont les recettes et les
dépenses sont inscrites dans les comptes au Trésor.
Tableau 3-12 : Le nombre des EPN (rappel du chapitre 2)
Effectifs Total
Établissements Public Administratif (EPA) 120
Établissements Public à caractère Industriel et 56
Commercial (EPIC)
Établissements Public à caractère Professionnel (EPP) 28
Total 204
Source : MFB/Liste des EPN en 2015

En toute rigueur, ne devraient entrer dans la catégorie des unités extrabudgétaires que les EPN
non marchands. Mais si, par définition, les EPA entrent dans cette catégorie d’EPN non
marchands, la situation des EPIC (hors champ de la protection sociale) est moins claire dans la
pratique, car leur dénomination peut ne pas refléter fidèlement le caractère marchand de leur
activité [Link] a été ainsi considéré, faute de pouvoir distinguer rigoureusement en leur sein ceux
qui sont non marchands de ceux qui ne le sont pas et compte tenu des données existantes sur
leur activité,que tous les EPIC devaient être considérés comme des EPA et donc des EPN non
marchands.
Tableau-3-13: Synthèse des budgets 2016 des entités extrabudgétaires EPN (milliards
d’Ariary)
Unités extrabudgétaires Transferts Recettes propres Dépenses
EPN ayant un compte au 113 371 532
Trésor (1)
EPN n'ayant pas un 0 72 103
compte au Trésor

Total EPN 113 443 636

Source : DGB/CNaPS/ Balance comptable du Trésor/DGT
(1) Leurs recettes et dépenses sont connues car leur comptabilité sont établi par un comptable public – ceux
des EPN n’ayant pas de comptes au Trésor le sont bien moins.

18 Ce sont les établissements publics dont le comptable a le statut de comptable public.

19 C’est seulement depuis 2017 que l’INSTAT dans le cadre de l’application du MSFP 2014 commence à recevoir
les comptes des EPN afin de les étudier, coder les informations qu’ils fournissent et les classer selon leurs
caractéristiques (et non seulement selon leur dénomination et leur statut) en établissement public marchand ou non
marchand (un des critères essentiels étant le montant des ressources propres de l’établissement (avec un seuil de
2/3)).

59
 Encadré 6 : la supervision des EPN
Conformément au Décret n° 99-335 définissant le statuttype des EPN, les EPN sont des personnes morales de
droit public disposant d’une autonomie administrative et financière chargées de remplir une mission d’intérêt
général, précisément définie. Ils se distinguent des entreprises publiques soumises au droit privé et exerçant
leur activité dans un contexte pleinement concurrentiel.

Les EPN sont placés sous la tutelle financière du MFB et sous la tutelle technique d’un ou de plusieurs
ministères. La tutelle financière des EPN est exercée par les directions sectorielles du MFB. (Direction des
Secteurs Social et Administratif et Direction des Secteurs Productif et Infrastructure) conformément au Décret
n°2016-551 du 20 mai 2016 fixant les attributions du MFB.
L'état prévisionnel des recettes et des dépenses des EPN est préparé par leur Conseil d'Administration pour
approbation, et communiqué pour visa à leur ministère de tutelle technique. Par la suite, ces états financiers
sont contrôlés par l’une de ces Directions du MFB. Pour fonctionner, outre leurs ressources propres, ils
peuvent percevoir de l’État des transferts prévus par la loi de finances et inscrits au budget général de l’État.

Les Institutions Sans But Lucratif (ISBL)

L’analyse de l’état de développement de subventions de l’année 2016 montre que quelques
associations ont reçu des subventions en provenance de l’administration centrale pour cette
période (soit 3 milliards d’Ariary). Le montant de ces subventions étant faible et ces
associations ne semblant pas « fictives » (au sens du droit administratif) leurs opérations ne
peuvent être assimilées à des opérations extrabudgétaires entrant dans le champ de
l’administration centrale au sens du MSF.

Les organismes de prévoyance et de sécurité sociale

Le système de protection sociale des secteurs public et privé est décrit dans la partie 2. Seule la
CNaPS constitue une unité extrabudgétaire au sens du PEFA. Ses recettes s’élèvent à 244 Mds
d’Ar et ses dépenses à 180,2 Mds d’Ar et elle ne perçoit pas de subvention.

La CNaPS
La CNaPS est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC). Elle est placée sous la
tutelle conjointe du Ministère de la Fonction Publique, de la Réforme de l'Administration, du Travail et des lois
Sociales (MFPRATLS) et du Ministère chargé des Finance et du Budget.
Sa mission est de contribuer à la réalisation de la politique de protection sociale de l'État en faveur des
travailleurs du secteur privé.
Tableau 3-14 : Composition des recettes et des dépenses de la CNaPS 2016(milliards d’Ariary)
Libellés Montant
Recettes 243,7
dont : 204, 8
-Cotisations des employés et employeurs
-Produits de placement 36, 9
Dépenses 180,2
Dont : 115,4
-Prestations versées
-Prestations familiales 14,5
-Accidents de travail et maladies 5,4
professionnelles
-Retraites 92,5
-Charges du personnel 16,1
-Dépenses d’investissement 33,9
Solde excédentaire 63,5
Source : CNaPS

Les projets sur financements externes non compris dans les états financiers

60
Les projets sur financements externes sont inscrits dans la loi de finances dans leur totalité, sans
données détaillées, indisponibles. Ce n’est qu’en 2016 qu’un décret (n° 2016-1160 du
30/10/2016) a fixé les modalités d’ouverture, de gestion et de régularisation des opérations sur
les comptes de projets ouverts au niveau de la BCM.

La DDP est chargée de suivre les décaissements des financements extérieurs et l’utilisation des
fonds correspondants à travers l’état récapitulatif des opérations de dépenses par imputation
budgétaire. Ces opérations sont donc dans les états financiers de l’administration centrale, et
c’est, d’ailleurs, les délais de collecte des états les concernant, qui entraînent des retards dans
l’établissement de la loi de règlement.
6.1 Dépenses non comptabilisées dans les états financiers.

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : dernier exercice clos
De l’analyse qui précède il ressort l’estimation suivante des dépenses extrabudgétaires de
l’administration centrale.
Tableau-3-15 : Dépenses non comptabilisées dans les états financiers (milliards d’Ariary)
Désignation des institutions dont les dépenses ne sont pas incluses dans les rapports Montant
financiers de l’État central Mds d’Ar
et %
Établissements publics nationaux (hors CNaPS) (exemples de dépenses : dépense de santé des 636
hôpitaux).
Caisse Nationale de Prévoyance Sociale de Madagascar (CNaPS) : établissement public chargé 180
de la protection sociale en faveur des travailleurs du secteur privé.
Total (A) 816
Dépenses totales (B) 5317
Proportion de dépenses non rapportées (A/B x100) 15%
Source : CNaPS/ *OGT 2016 DGT

La note D est attribuée à cette composante puisque la proportion des dépenses non
comptabilisées dans les états financiers de l’Etat représente plus de 10% des dépenses totales
de l’administration centrale, seuil de la notation C.

✓ La situation ne s’est pas améliorée.

6.2 Recettes non comptabilisées dans les états financiers.

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Le tableau suivant récapitule les recettes des unités extra budgétaires identifiées de
l’administration centrale non comptabilisées dans ses états financiers.
Tableau 3-16 : Recettes non comptabilisées dans les états financiers (milliards d’Ariary)
Désignation des institutions dont les recettes ne sont pas incluses Montant
dans les rapports financiers de l’État central

Recettes non comptabilisées dans Budget (MEN) 44

61
 Établissements publics nationaux hors CNaPS (recettes propres) : 330
(exemple de recettes : les frais d’hospitalisation à la charge des
malades).
Caisse Nationale de Prévoyance Sociale de Madagascar (CNaPS) : 244
établissement public chargé de la protection sociale en faveur des
travailleurs du secteur privé.

Total (A) 618

Recettes totales * (B) 4889
Proportion de recettes non rapportées (A/B x100) 13%
Source : CNaPS/ *OGT 2016 DGT

La note attribuée à cette composante est la note D puisque les recettes non enregistrées
représentent plus de 10% des recettes totales de l’Administration centrale seuil de la notation
C.
6.3 États financiers des unités extrabudgétaires.

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Pour l’exercice 2016, seulement 17 établissements parmi les 204 EPN ont transmis leurs états
financiers au MFB (soit 8% d’entre eux). Par ailleurs, la CNAPS qui doit aussi transmettre son
état financier au MFB n’a pu encore le faire à la date de l’évaluation (19/10/2017), car le
document n’est pas encore audité.

Ce taux étant très inférieur à celui de 50% (en nombre et en montant de recettes et de dépenses)
exigé pour la notation C la note est D.
Réformes en cours

L’INSTAT a été chargé de reclasser les unités institutionnelles du secteur public, notamment
les EPIC. Un plan d’amélioration de la production et de la diffusion de qualité des statistiques
des finances publiques visant à répondre aux nouvelles exigences du MSFP 2014 est en cours
d’exécution.

Les SNMGFP prévoit des actions visant la mise en œuvre effective des dispositions
règlementaires actuelles de supervision des EPN (voir encadré) et leur renforcement. Elles
prévoient aussi le renforcement de la transparence des EPN par l’intégration dans la
documentation budgétaire d’un rapport sur la situation financière des EPN et sur leur
performance.

Par ailleurs, le Gouvernement malgache a décidé de s’acheminer vers la Couverture Santé

universelle20.

La mise en place d’une Caisse Nationale de Solidarité pour la Santé (CNSS) est prévue.

20
Une Stratégie Nationale de Couverture Santé Universelle (SN-CSU) a été élaborée pour servir de cadre à cette
démarche.

62
 Indicateur Note Explication

PI-6. Opérations de D Méthode de notation M2

l’administration centrale non
comptabilisées dans les états
financiers
6.1 Dépenses non comptabilisées D Les dépenses non comptabilisées dans les états
dans les états financiers. financiers de l’État, essentiellement des EPN, dont la
CNaPS, représentent plus de 10% (environ 15%) des
dépenses totales de l’Administration.
6.2 Recettes non comptabilisées D Les recettes non enregistrées représentent plus de
dans les états financiers. 10% (environ 13%)des recettes totales de
l’Administration Centrale.
6.3 États financiers des unités D Seulement 17 établissements sur les 204 EPN
extrabudgétaires. recensés ont déposé leurs états financiers (exercice
2016) au MFB et la CNAPS ne fait pas partie de ces
17 établissements.

PI-7 : Transferts aux administrations infranationales

Les transferts de l’État aux collectivités locales doivent être économiquement et socialement
justifiés et, notamment, ne pas être au service d’intérêts politiques partisans. Cet indicateur
évalue, dans cette perspective, dans quelle mesure les transferts horizontaux (à montant global
des transferts donné) reposent sur des critères objectifs et pertinents (c’est-à-dire fondés sur les
besoins rééls des citoyens). Il apprécie aussi les délais de transmission par l’administration aux
collectivités bénéficiaires des informations sur les montants de ces transferts - ils conditionnent
la cohérence de leurs prévisions budgétaires.
7.1 Système d’affectation des transferts21

Champ de la composante : administration centrale et administrations publiques locales

Période sous revue : dernier exercice clos

Les dotations de fonctionnement de l’État aux collectivités sont fondées sur la loi n°2014-020
et l’arrêté n°6394/2013. Au titre de 2016, les subventions de fonctionnement aux régions ont
représenté 15,6 milliards d’Ariary et les subventions aux communes 30,9 milliards d’Ariary
dans la LFI.
Les mêmes règles de répartition s’appliquent à toutes les collectivités territoriales décentralisées
(CTD), régions et communes.
Chacune des 22 régions reçoit du ministère en charge de la décentralisation le même montant
annuel de subventions22.
Pour les communes, il existe 5 types de subventions, qui toutes reposent sur des critères
objectifs :

Encadré 7 : Les subventions de fonctionnement aux communes

Elles sont constituées :

21 L’analyse n’a pu être cadrée par un compte synthétique (ou un résumé) des CDT (qui n’est pas établi) ni par un
état détaillé des recettes des CDT.
22 (Chap.I-Art 2). Ce montant s’élevait à 210 millions d’Ariary pour la LDF 2016.

63
 - Des subventions de fonctionnement d’un montant de 12 millions d’Ariary pour la LF 2016 (dotation
forfaitaire attribuée à chaque commune inconditionnellement).
- Des subventions pour les Centres de Santé de base (CSB) fixées par la loi, affectées uniquement au
paiement des indemnités des agents communautaires (dispensateurs et gardiens) des CSB 23. Les autres
personnels soignants ne sont pas pris en charge par cette dotation.
- Des subventions pour les Secrétaires d’état civil (SEC) affectées uniquement et entièrement au
paiement de leurs salaires et des charges annexes - notamment la cotisation à la Caisse Nationale de
Prévoyance Sociale (CNAPS). Pour la LF 2016, le montant était fixé à 80,40 ariary par habitant pour
les communes ayant une population supérieure ou égale à 12 000 habitants et de 88 000 ariary par
mois pour les autres communes.
- Des dotations pour les Ecoles Primaires Publiques (EPP) obligatoirement affectées aux dépenses de
fonctionnement, d’équipement et d’entretien des bâtiments des EPP de la commune (le montant est
forfaitaire pour les communes rurales (100 000 Ar) et s’élève à 68,60 Ar par habitant pour les
communes urbaines.).
- Des dotations complémentaires pour toutes communes ayant une population supérieure ou égale à
5000 habitants, qui s’élevaient à 400 d’Ariary par habitant pour la LFI 2016.
Ces règles sont fixées dans l’arrêté n°6394/2013 du 22 mars 2013 relatif aux dotations allouées par l’Etat par
le biais du Ministère chargé de la Décentralisation au profit des CTD.

Ces règles sont, d’après les informations recueillies auprès de plusieurs sources, bien
appliquées. Une note « Schéma de mécanisme existant de transfert financier à l’endroit des
CTD » transmise aux évaluateurs détaille pour chaque type de transfert, les modalités de calcul,
la procédure et les conditions administratives de versement – les documents requis). On
observe, ce qui tend à le confirmer, que la répartition des dotations est très stable dans le temps
(la dotation globale pouvant varier). Un état des liquidations et paiements n’a pu être transmis
aux évaluateurs ; seuls sont établis les mandatements effectués (TEF ou DEF), mais ils n’ont
pu être exploités.

Les dotations d’investissement sont accordées aux communes par le ministre chargé de la
décentralisation sur présentation de dossiers soumis à son approbation. Ces dotations
s’élevaient à 1,1 milliards d’Ar dans la LF 2016, ce qui représente nettement moins de 10 % du
montant total des transferts.

Dans le cadre du Projet d’Appui à la Performance du Secteur Public (PAPSP 2017), d’autres
transferts pour investissement peuvent provenir du FDL. Ils sont conditionnés, outre certaines
obligations formelles, par le dépôt d’un compte administratif auprès du FDL lui permettant
d’apprécier le bien-fondé de l’appui financier demandé au regard des droits de tirage
automatiques dont le demandeur peut se prévaloir.

Encadré 8 : Le Fonds de développement local

Le FDL a pour mission d’assurer les actions de renforcement des capacités des communes etde financer des
investissements communaux et intercommunaux, pour l’exercice des compétences que l’État a transférées à ces
collectivités.
Chaque commune bénéficie d’un droit de tirage. Le FDL, n’appréciant pas l’opportunité de l’investissent,
s’assure seulement que la demande de financement est conforme à la législation en vigueur. Le secrétaire-
trésorier, aussi comptable de la commune, doit être certifié à l’issue d’une formation suivie d’un test effectué
par le FDL. Pour être éligible, la commune doit avoir transmis au chef de district, représentant de l’État, en
vue du contrôle de légalité, ses comptes et budgets de l’exercice précédent. Ces documents doivent être
accompagnés de la copie du procès-verbal de la délibération du conseil communal et du visa de contrôle de
légalité du chef de district.
Chaque commune peut convertir son droit de tirage en subventions d’investissement en présentant des
demandes de financement au FDL. Le droit de tirage est calculé selon une formule de répartition fondée sur

23 Ces montants sont de 66 000 Ariary par mois pour les dispensateurs et 44 000 Ariary par mois pour les gardiens
au titre de 2016.

64
 des critères objectifs, dont la valeur, pour chaque commune, est reconnue officiellement. Les droits de tirage
sont attribués aux communes pour une période déterminée.
Pendant cette période, chaque commune peut demander au FDL de lui verser des subventions d’investissement,
dans la limite du montant de son droit de tirage.
Ces règles sont fixées dans le décret n° 2017-014 du 04 janvier 2017 portant réorganisation du FDL.

Un projet d’arrêté interministériel fixant les modalités de recouvrement et de répartition des

ristournes minières issues de certains projets miniers est actuellement en cours de signature au
MFB. Leurs montants ne sont pas pour l’instant connus24.

La notation retenue est A ; l’affectation horizontale de tous les transferts de l’État aux 22
régions et 1695 communes est déterminée par des mécanismes transparents et fondés sur des
règles.
7.2 Communication en temps voulu d’informations sur les transferts.

Champ de la composante : administration centrale et administrations publiques locales

Période sous revue : dernier exercice clos

Les Communes et les Régions n’ont connaissance du montant de leur allocation qui sera
ultérieurement inscrite dans la LFI qu’au moment où le PLF est présenté au Parlement et les
projets de budget sont généralement déposés avec retard (voir PI-18). Les informations
définitives sur les transferts annuels aux administrations infranationales ne sont donc pas
connues avant le mois de novembre, tandis qu’elles élaborent leur budget au mois d’août.

Or, si les règles de répartition sont connues (voir ci-dessus) les montants des allocations
dépendent cependant de l’enveloppe octroyée par le MFB qui peut varier selon les circonstances
ou la conjoncture. De plus, pour l’exercice 2016, l’allocation horizontale des transferts n’a été
décidée qu’au mois de décembre en raison de rejets nombreux et de changements de
responsables alors que les budgets primitifs des CTD étaient finalisés en décembre 2015. Le
détail des subventions par bénéficiaire est annexé au PLI.
La note est donc C.

La situation ne s’est donc ni améliorée ni détériorée depuis l’évaluation PEFA de 2008.

Réformes en cours

Dans le cadre dude la Stratégie Nationale de la Modernisation de la Gestion des Finances

Publiques (SNMGFP):
- Les informations sur les dotations seront transmises par le MFB aux collectivités avant
le début de l’exercice ;
- Les comptes administratifs des principaux CTD seront transmis et le MFB établira un
compte consolidé ;
- De nouvelles trésoreries intercommunales seront opérationnelles.

Indicateur Note Explication

PI-7. Transferts aux administrations B Méthode de notation M2
infranationales

24 Elles ne sont pas prises en compte dans la notation, devant être considérées comme une recette affectée et non
une part d’une dotation globale.

65
 Indicateur Note Explication
7.1. Système d’affectation des transferts. A Les subventions de fonctionnement aux
communes et aux régions sont établies
sur des critères de répartition déterminés
transparents et objectifs. Les dotations
d’investissement, dont la répartition est
moins encadrée, sont faibles.
7.2. Communication en temps voulu C La procédure budgétaire est souvent
d’informations sur les transferts. appliquée avec des retards importants.
Les informations sur les transferts
annuels aux administrations
infranationales peuvent être connues
juste avant le début de leur exercice,
alors que leur budget est déjà établi.

PI-8 : Utilisation des informations sur la performance pour assurer les

prestations de service
Cet indicateur évalue le degré d’utilisation des outils de la gestion axée sur les résultats -
notamment l’étendue de la publication des objectifs et résultats sur la performance des
politiques ou programmes - le champ couvert par les évaluations de la performance et
l’exhaustivité des informations recueillies et publiées sur les recettes collectées par les unités
de service public de base.
8.1 Plans de performance pour assurer les prestations de services publics

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : indicateurs de performance et produits et résultats prévus pour l’exercice
suivant

Depuis la LOLF de 2004, le budget de l’Etat, est préparé, adopté et exécuté sous forme de
budget de programmes. À chaque programme sont associés annuellement des objectifs et des
indicateurs. Les indicateurs varient selon les années. Pour 2016, selon la loi de règlement, le
nombre de mission est de 55, de programme de 146 d'objectifs de 448 et d’indicateurs de 1035.

Ces informations sont publiées dans leur détail dans le Tome 1 de la LF, qui constitue le
document de performance de base (dits : « projets annuels de performance » (PAP)). Les
informations sur les résultats atteints au terme de l’exécution du budget sont présentées dans la
LR sous forme de « documents de performance » et commentés par la CC dans le RELF.

Le dispositif présente toutefois des imperfections. L’articulation entre les activités des
programmes et la nomenclature budgétaire n’est pas stricte ni complète. Les outils ne sont pas
parfaitement maitrisés et des anomalies peuvent entacher la clarté budgétaire : ainsi des crédits
peuvent être associés à des indicateurs et certains indicateurs sont développés en sous-
indicateurs. Les cibles des objectifs peuvent être modifiées en cours d’exercice (en 2015 4
cibles ont été augmentées, 81 diminué, selon la CC). Les dépenses de certains programmes
peuvent concourir à la réalisation d’autres programmes.

Par ailleurs, les données sur les programmes et objectifs sont projetées dans les projets de LF
sur les deux années suivant l’exercice budgétaire. Les méthodes et outils de pluri-annualisation

66
de la performance sont en cours d’amélioration avec l’appui technique et financier de l’Union
européenne, à travers le projet « Ny Fanjakana ho an’ny Daholobe » (voir PI-16).
Septministères représentant 61 % du budget général ont établi des CDMT (en annexe de la LFI)
pour le budget 2017 et la totalité pour 2018, présentés dans l’annexe 3 de la LFI. Des
informations sur la performance dans un cadre mieux organisé sont ainsi préparées et publiées
pour l’exercice budgétaire relatif à la LF (et pour les deux suivantes). Pour la loi de finances de
2018, dans le cadre des CDMT, tous les ministères présentent des indicateurs de produits, mais
les institutions et ministères25 présentant des indicateurs de résultats forment 78% (5627 Mds
dAr) de la totalité des crédits (7172 Mds), et la totalité des indicateurs de produits.

La note est A. Pour la totalité des ministères, des informations annuelles sont publiées sur les
objectifs des politiques et programmes, les principaux indicateurs de produits à fournir, ventilés
par programme, et pour la plupart des ministères des indicateurs de résultats sont publiés.
8.2 Performance des fonctions de prestation de service

Champ de la composante : administrationcentrale

Période sous revue : dernier exercice clos

La LR de 2016 consacre une de ses parties à l’analyse de la performance. Elle le fait d’abord
au niveau global puis fonction par fonction et produit des analyses globales des évolutions.

Elle évalue les réalisations physiques et financières de tous les ministères en s’appuyant sur les
indicateurs et donne des explications générales de ces résultats (souvent en invoquant le manque
de moyens).
Un document annexe (« rapport annuel de performance ») fournit pour la totalité des indicateurs
d’une part l’évolution et d’autre par l’écart entre la valeur cible et la valeur réalisée. Ces données
ne sont pas commentées.
La note est B. Des informations annuelles sont publiées sur le volume des services fournies ou
des résultats obtenus pour la totalité des ministères, ventilées par programme, mais il ne peut
être établi que des informations sont fournies sur les résultats obtenus pour la plupart des
ministéres.
8.3 Ressources reçues par les unités de prestation de services.

Champ de la composante : administrationcentrale

Période sous revue : 2014-2015-2016

Cette composante porte sur les recettes reçues par les unités de prestation de services et leurs
utilisations. Le cadre PEFA laisse des marges de choix des prestations de service entrant dans
l’évaluation et des ministères en ayant la charge. Le Ministère de l’Education Nationale et le
Ministère de la Santé publique ont été retenus compte tenu de l’importance de leur budget et de
la nature de leurs missions.

25
Sénat, Primature, ministères chargés de la défense nationale, de l’intérieur, de la justice, des finances et budget,
de la fonction publique, de l’industrie et du secteur privé, du tourisme, du commerce de la communication, de
l’agriculture et élevage, des mines et du pétrole, des travaux publics, du ministère auprès de la présidence chargé
des projets présidentiels des transports et de la météorologie, de la santé publique, de l’éducation nationale, de
l’enseignement supérieur, de la culture.

67
Le ministère de l’Éducation nationale (MEN) gère le fonctionnement de plus de 22 000 écoles
primaires à Madagascar. L’État et les bailleurs assurent la plus grande partie des salaires des
enseignants. Mais des associations de parents d’élèves peuvent contribuer à la couverture des
frais, y compris les rémunérations des enseignants. Les dépenses de fonctionnement des écoles
primaires sont gérées par les comités de gestion, y compris certaines subventions de l’État et
des bailleurs inscrites au budget du MEN et, dans certaines localités, des frais d’inscription et
de fonctionnement des cantines.

Le MEN n’établit pas de rapport d’ensemble sur les ressources allouées aux écoles. Des
données sur les caisses des écoles et les subventions qu’elles reçoivent sont disponibles sous
forme d’état auprès du Projet d’Appui d'Urgence à l’Education Pour Tous (PAUET). Certaines
données numériques provenant des DREN (Direction Régionale de l’Éducation Nationale) sont
rassemblées au Ministère. Depuis 2014, l’information comptable sur les ressources perçues par
les écoles qui sont connues est communiquée au CISCO (circonscription scolaire au niveau du
district) qui établit un rapport annuel transféré aux DREN. Le Ministère met en place
actuellement des dispositifs pour la consolidation de ces données et l’uniformisation des
procédures.

Le ministère de la Santé publique (MS) gère actuellement plus de 2 000 centres de santé dont
le financement est assuré par le budget de l’État, par leurs ressources propres (les usagers du
service public de la santé achètent leurs médicaments et certaines communautés rémunèrent le
personnel médical) et par les financements des bailleurs de fonds. Les informations sur
l’utilisation des ressources sont disponibles dans le rapport annuel du Ministère appelé rapport
sur le Compte National Santé (CNS). Ce rapport est établi à partir des documents des revues
budgétaires trimestrielles et des données fournies par le système informatique de l’État. Les
données ne sont pas exhaustives : les dépenses de personnel médical à la charge de certaines
communautés ne sont pas intégrées dans le rapport ; l’information disponible sur les ressources
effectivement reçues, notamment les ressources en nature est incomplète. Par ailleurs, le rapport
sur le CNS n’a pas été toujours publié à temps. Les organisations de la société civile considèrent
qu’il n’est pas accessible.

Ces constats permettent d’attribuer la note C : il peut être considéré que seul le MS recueille et
publie des rapports annuels sur les ressources reçues par ses unités de première ligne, les centres
de santé, et que ces informations ne sont pas complètes.
8.4 Évaluation de la performance des fonctions de prestation de service

Champ de la composante : administrationcentrale

Période sous revue : trois derniers exercices clos (2014-2015-2016)

L’administration organise chaque trimestre une revue budgétaire pour mesurer la performance
des services. Chaque programme subit ainsi une évaluation par l’unité de suivi-évaluation du
MFB à partir des documents établis à cet effet.

La CC dans le RELF porte chaque année une appréciation sur la performance à partir des
données s’y rapportant rassemblées dans le PLR (voir la composante 1)26.
- En 2013 la CC avait mené un examen détaillé des performances de la quasi-totalité des
ministères chargés de la fourniture des services publics (ministère chargé de la gendarmerie,

26 Depuis 2009, à l’exception de l’année 2014.

68
 de l’éducation nationale, de la santé publique, du développement rural, de l’environnement,
du développement économique, des industries extractives et des infrastructures).
- En 2014, la CC n’avait pas mené d’évaluation de la performance.
En 2015, dernier RELF disponible, la CC a établi le taux de réalisation des cibles des objectifs
pour l’ensemble des missions et 4 grands secteurs fonctionnels (administration, social,
production et infrastructure) et elle a analysé les performances réalisées pour un programme
d’un ministère de chaque secteur (sécurité publique, jeunesse, développement de la pêche et
des ressources halieutiques et développement météorologique). Le total des dépenses des
ministères ayant la charge de ces programmes s’élève à 140 Mds sur un total de dépenses du
BG de 6 184 Mds, soit 2,3% des crédits. Mais il n’est pas possible de faire la différence entre
évaluation de l’efficience et celle de l’efficacité.

Par ailleurs la CC n’a pas mené d’évaluation de politiques publiques en dehors de ces
évaluations de performance du RELF.
D’autres évaluations indépendantes n’ont pas été portées à la connaissance des évaluateurs.

Ces données manifestent une forte discontinuité. Les évaluateurs ont en conséquence, en
application stricte du cadre, estimé ne pas pouvoir noter en l’absence de la transmission à la
mission du RELF de 2016 (sur les trois années 2013 à 2015 la notation serait C).

Indicateur Note Explication

PI-8 : Utilisation des C+ Méthode de notation M2

informations sur la
performance pour assurer
les prestations de service
8.1. Plans de performance A Le budget est préparé voté et exécuté en budget
pour assurer les prestations de de programmes avec les outils de la gestion axée
services sur la performance
(mission/programme/objectif/indicateurs). Il est
associé en 2018 à des CDMT, qui contiennent
des indicateurs de produits et de résultats pour la
plupart des ministères, ventilés par programme.
8.2. Performance des B Des indicateurs de produit sont suivis et publiés
fonctions de prestation de dans le cadre de la LR et dans une annexe
service (« rapport annuel de performance »). Ils font
l’objet d’analyse globale dans la LR. Il n’est pas
possible d’évaluer spécifiquement le suivi des
indicateurs de résultats. .
8.3. Ressources reçues par les C Un seul ministère, le ministère de la Santé,
unités de prestation de service. prépare un rapport annuel (rapport sur le CNS) sur
les ressources reçues par les unités de prestation
de service de première ligne (en l’occurrence les
centres de santé). Les informations ne sont pas
complètes.
8.4. Évaluation de la D* En 2013 la CC avait mené dans le cadre du RELF
performance des fonctions de une analyse détaillée et exhaustive sur la
prestation de services. performance des ministères en matière de
fourniture de services publics, sur la base des
données de la LR. Mais cette évaluation n’a pas
69
 été refaite en 2014 et n’a porté que sur une faible
part des ministères en 2015 (2,3 % des crédits).
Le RELF de 2016 n’a pas été communiqué à la
mission.

PI-9 : Accès du public aux informations budgétaires

L’accès du public aux informations budgétaires est un élément crucial de la bonne gestion des
finances publiques. Plus elle est large, profonde, précoce et claire plus les citoyens peuvent
exercer leurs droits démocratiques et leurs possibilités de participation aux choix publics et plus
ceux-ci, corrélativement, ont de chances d’être au service de leurs intérêts et appliqués avec
efficacité.
9.1 Accès du public aux informations budgétaires

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Les critères d’appréciation de la facilité d’accès du public aux informations budgétaires sont
présentés dans le tableau ci-dessous.
Tableau 3-17 : Accès du public aux informations budgétaires

Eléments Eléments de critère Moyen de Satisfaction du Observations

publication critère
ELEMENTS DE BASE

1. Documents PLFI 2017 Publication : -Site web du MFB : OUI -Document publié avec
relatifs au projet de déposé à -Site web du [Link] -Délai de annexes en 3 tomes.
budget annuel du l’Assemblée MFB le -Site web de la DGB : publication d’une -Document disponible en
pouvoir exécutif Nationale le 31/10/2016 ; [Link] semaine après le malgache et en français.
28/10/2016 -Site web de la dépôt respecté.
Projet de loi de DGB le
Finances Initiale 31/10/2016
(PLFI) 2017
2. Budget adopté -Adopté le Publication : -Site web du MFB : NON -Document publié avec
24/11/16 à -Site web du [Link] -La publication s’est annexes en 3 tomes.
Loi de Finances l’Assemblée MFB le -Site web de la DGB : effectuée au cours -Document disponible en
Initiale (LFI) Nationale et le 10/01/2017 [Link] de la 4ème semaine malgache et en français.
2017 07/12/2016 au -Site web de la après son adoption -Document disponible en
Sénat DGB le et deux semaines version simplifiée (Budget des
10/01/2017 après sa citoyens) pour le public.
-Promulguée le promulgation.
28/12/2016
-Normes : Publié
dans les 2 semaines
après adoption.

3. Rapports en Date Date de -Site web du MFB : NON -Document clair et bien
cours d’exercice dediffusion à publication [Link] Pour un rapport le structuré, car il comprend des
sur l’exécution du l’interne (voir l’externe : -Site web de la DGB : délai est supérieur à réalisations financières,
budget PI-28-2) : CR 1T [Link] un mois. physiques et mentionne
-CR 1T 2016 :29/06/16 l’atteinte des performances.
Comptes rendus 2016 :29/04/16 -CR 2T
(CR) de -CR 2T 2016 :05/09/16 -Une version citoyenne du
l’exécution 2016 :04/08/16 -CR 3T 2016 : document est également
budgétaire : CR -CR 3T 2016 : 09/11/16 disponible à partir du 2T 2016.
1er trimestre 2016, 28/10/16 -CR 4T 2016 :
CR 2ème trimestre -CR 4T 2016 : 22/02/17
2016, CR 3ème 09/02/17
trimestre 2016,
CR 4ème trimestre
2016

70
 Eléments Eléments de critère Moyen de Satisfaction du Observations
publication critère
4. Rapport sur -Site web du MFB : NON -Document clair et détaillé.
l’exécution du -Déposé à l’Assemblée Nationale le [Link] Retard de
budget annuel 08/06/17 production de PLR -Une version citoyenne du
-Voté à l’Assemblée Nationale le par rapport à la document est en cours de
Projet de loi de 20/06/17 norme PEFA. validation
Règlement (PLR) -Voté au Sénat le 30/06/17
2015 -promulguéele 27/07/17 Remarque : la LOLF
stipule qu’il doit être
disponible avant la
fin de l’exercice
n+2.
5.États financiers Publié le : 15/06/2017 -Site web du MFB : NON Document clair, détaillé et
audités, [Link] Délai non respecté, assorti d’une déclaration de
incorporant le -Site web de la DGB : car la LR n’est pas conformité entre les écritures
rapport d’audit [Link] produite à temps comptables et celles des
externe ou selon la norme ordonnateurs.
accompagné de ce PEFA (06 mois
rapport après la fin de
l’exercice).
Rapport de la
Cour des
Comptes sur le
Projet de loi de
Règlement 2015
ELEMENTS SUPPLEMENTAIRES

6.États préalables à -LDC relative au PLFI 2017 Site web du MFB : NON -Document clair qui inclut le
l’établissement du publiée le 31/10/2016 [Link] -Délai non respecté, CBMT 2017-2019.
budget. -LDC relative au PLFI 2018 car la LDC a été
publiée le 11/07/2017 publiée en même
Lettre de cadrage temps que le PLF,
(LDC) relatif au soit 2 mois avant le
PLFI 2017 début de l’exercice
(et non au moins 4
mois avant début de
l’exercice.)
Le délai est respecté
pour 2017, car le
PLFI 2018 est publié
presque six mois
avant le début de
l’exercice, mais il
n’est pas pris dans la
notation (dernier
exercice achevé), le
contraire ne la
changerait pas.
7. Autres rapports Datesde Datesde Site web de la Cour OUI Document clair et détaillé.
d’audit externe soumission des publication des des Comptes :
rapports non rapports non [Link]-
Rapport public confidentiels confidentiels [Link]://ww Norme : 06 mois
de la Cour des sur les sur les [Link]/ après leur
Comptes 2014 et opérations opérations soumission.
2015 consolidées de consolidées de
l’administration l’administration
centrale centrale

Date de Publié le :
soumission du 21/05/2016
rapport au (source :
Président de la entretien avec
République : Cour des
03/ 02/2016 Comptes)

Date de
soumission
publique du
rapport :
20/05/2016

71
 Eléments Eléments de critère Moyen de Satisfaction du Observations
publication critère
8. Récapitulatif du Publié sur : Site web du MFB : NON
projet de budget [Link]
-Site web de la DGB : -Le PLF ne présente
Budget des [Link] aucune version Document bien structuré et
Citoyens (BDC) -Site web DGB citoyenne. concis
relatif à la ✓ BDC LFI2016 : Des versions -La version
-LFI 2016 12/02/16 (Source : physiques ont été simplifiée de la LF -Document disponible en
-LFI 2017 serveur de la DGB) distribuées aux 2017 est publiée versions malgache, française et
✓ BDC LFI2017 : librairies publiques et avec un léger retard anglaise
16/01/17 (Source : universitaires ; PTF ; de 9 jours par
serveur de la DGB) Mairies ; OSC ; rapport à la norme.
Régions ; etc.
Norme : 1 mois
après l’approbation
-Site web MFB
✓ BDC LFI2016 : Non
publié
✓ BDC LFI2017 :
17/01/17, mis à jour le
07/03/17
9. Prévisions Les prévisions macroéconomiques -Site web du MFB : OUI Document clair, détaillé avec
macroéconomiques sont annexées au PLF, donc [Link] Les prévisions narratif
publiées en même temps, soit le -Site web de la DGB : macroéconomiques
31/10/2016 pour les prévisions [Link] annexées au PLFI
relatives à la PLFI 2017 2017 sont publiées
une semaine après
l’approbation du
PLF en conseil des
ministres.

Norme : 1 semaine
après leur
approbation.

L’État publie les cinq éléments de base et les quatre éléments supplémentaires, mais avec des
délais dépassant la norme PEFA, sauf pour trois d’entre eux.

La note est D, l’Etat ne publiant pas 4 éléments de base dans les délais prescrits.

Réformes en cours

La transparence des informations budgétaires a fait l’objet d’efforts qui l’ont fait progresser, la
société civile le reconnait et s’en félicite non sans réserves et demandes d’informations
complémentaires, qui n’entrent pas dans la notation de l’indicateur ; sont ainsi mis à la
disposition du public tous les éléments d’informations budgétaires essentiels. Les principales
administrations ont toutes des sites sur lesquelles ces informations sont publiées et diffusées.
L’accessibilité et la qualité des informations publiées, que ce soit les documents de base ou
leurs annexes, ont été améliorés, notamment par la mise à disposition de versions citoyennes de
certains documents budgétaires tels que la loi de finances, le rapport d’exécution budgétaire en
cours d’année, la loi de règlement. Ce constat est confirmé par les résultats de l’autoévaluation
sur le Budget Ouvert 2016, conduite par la société civile malgache ; l’indice s’est élevé en effet
de 14,38 en 2014 à 42,05 en 2016.

Les délais de publication restent néanmoins longs, ce qui explique la mauvaise notation. Les
retards sont d’ordres techniques ou juridiques, tel est le cas pour la publication de la loi de
finances 2017 qui intervient dès sa promulgation et non son adoption. Mais ils relèvent aussi de
causes administratives, notamment : i) la durée des procédures de validation interne des
documents, ii) la difficulté de consolidation et de rapprochement des données pour
l’établissement des rapports d’exécution budgétaire en cours d’exercice, iii) le délai de

72
publication de la loi de règlement qui est actuellement conforme à la règle de la LOLF, mais
non à la norme PEFA.
L’Administration poursuit la réforme en la complétant par plusieurs mesures :
- La réduction des délais de consolidation des données.
- Le renforcement de la lisibilité des documents budgétaires de base.
Indicateur Note Explication
PI-9. Accès du public D Méthode de notation M1
aux informations
budgétaires
9.1. Accès du public aux D Les 5 éléments de base et les 4 éléments supplémentaires
informations budgétaires (sauf le projet de budget citoyen) sont accessibles au
public. Toutefois, tous les documents accusent du retard
dans leur publication par rapport aux délais PEFA.

73
3.3 PILIER III : GESTION DES ACTIFS ET DES PASSIFS

PI-10 Établissement de rapports sur les risques budgétaires

Cet indicateur évalueles conditions dans lesquelles l’État central exerce sa fonction
régalienne de supervision financière des entreprises publiques, des collectivités territoriales
décentralisées (CTD) et des autres institutions et programmes publics, afin, notamment, de
se protéger de tout risque budgétaire en tant que garant ou à tout autre titre.

Cette supervision prend des formes diversifiées selon les entités ; elle est notamment exercée
soit a priori soit a posteriori, soit de façon interne soit de façon externe, soit directement soit
indirectement par l’imposition d’obligations d’audit ou de publication des états financiers.
La notation PEFA privilégie ce dernier moyen.

Cet indicateur revêt une importance particulière pour Madagascar, les entreprises publiques
étant dans une situation financière structurellement déséquilibrée et les risques liés à des
chocs peu prévisibles – dont les cyclones – étant fréquents et couteux.
10.1. Suivi des entreprises publiques

Champ de la composante : Entreprises publiques sous contrôle de l’État

Période sous revue : dernier exercice clos

Les entreprises publiques

En 2016, L’État malgache détient des actions dans 52 sociétés commerciales (Cf la liste en
annexe de la LFI de 2017). Il est :
- Actionnaire unique de 9 sociétés ;
- Actionnaire majoritaire de 14 sociétés ;
- Actionnaire minoritaire de 29 sociétés.

La DGT est le représentant ès-qualité de l’État-actionnaire dans ces sociétés. En son sein, le
Service de la Participation Financière de l’État (SPFE) assure la gestion du portefeuille. Il est
aussi chargé du suivi de ces entreprises.
Les textes mettent à la disposition du superviseur – le SPFE - un ensemble complet de moyens
de contrôle. Leur application est toutefois handicapée par l’accès limité de l’État actionnaire
aux informations et l’insuffisance, voire l’absence, de comptes rendus périodiques des
administrateurs représentants de l’État dans les entreprises sur l’activité de la société et son
évolution financière27 ainsi que sur les décisions qu’ils prennent dans les conseils
d’administration.

Par ailleurs, l’État et les entreprises publiques ne concluent pas de contrat de performance.
Les risques budgétaires, fiscaux et sociaux sont pourtant très élevés. Le secteur des entreprises
publiques est dans une situation financière tendue. La Jirama et Air Madagascar affrontent des
difficultés financières récurrentes qui compromettent leur existence et ont exigé des transferts
financiers et des plans de restructuration vigoureux et couteux qui sont encore en cours de
déploiement.

27 50% des administrateurs ne rendent pas compte au SPFE des réunions auxquelles ils participent.

74
 Encadré 9 : Les difficultés et la restructuration de la Jirama et d’Air Madagascar
En janvier 2017, les autorités ont remplacé la direction et le conseil d’administration de la JIRAMA. Le 12 juin
2017, le nouveau conseil d’administration a adopté un plan d’affaires ambitieux (mesure préalable du FEC)
qui vise à supprimer les subventions dans un délai de quatre ans. Soutenu par un projet de la Banque mondiale
et par des consultations avec les services de la Banque mondiale et du FMI, le plan prévoit de ramener les
transferts de 1,3 % du PIB cette année à 0,6 % l’an prochain, puis, progressivement, à zéro à l’horizon 2021.
Air Madagascar
En application d’un accord de partenariat stratégique, le partenaire, Air Austral, va administrer la compagnie
et engager 40 millions de dollars EU pour acquérir une participation de 49 % dans son capital. Dans le cadre
de l’accord, les autorités vont assainir le bilan de ses passifs nets, accumulés en raison des pertes antérieures,
pour un coût budgétaire net estimé à environ 88 millions de dollars en 2017 (0,8 % du PIB, hors arriérés
fiscaux, qui seront annulés). La restructuration prévue d’Air Madagascar nécessitera une recapitalisation
coûteuse qui s’élève à 0,8 % du PIB.
Source : FMI rapport des services du FMI pour les consultations au titre de l’article IV de 2017, la première
revue de l’accord au titre de la facilité élargie de crédit, et les demandes de dérogation pour non-respect du
critère de réalisation, de modification du critère de réalisation, et d’augmentation de l’accès, 14 juin 2017.

Par ailleurs, les arriérés fiscaux de 9 sociétés commerciales à participation de l’État s’élèvent à
250 Mds dAr au 31 décembre 2015 et de 181,4 Mds au 31 décembre 2016.

Conformément aux dispositions de la loi n° 2003-036 et du Code général des impôts (dans son
application aux sociétés dont le chiffre d’affaires est supérieur à 200 millions d’Ar) tous les
comptes des entreprises publiques doivent être audités par les commissaires aux comptes et
présentés à l’AG des actionnaires six mois après la clôture de l’exercice et être transmis au
SPFE. Ce dernier tient un état de ces réceptions mentionnant la date d’audit, la date de réception
et le montant des dépenses totales qui a été transmis aux évaluateurs. Il fait apparaitre pour
l’exercice 2016 que 40 sur 52 entreprises avaient transmis leur compte audité avant le 30
septembre 2017, que leurs dépenses totales représentaient plus de 75% des dépenses totales des
entreprises publiques, et que ces comptes n’avaient pas été publiés dans les 6 mois après la fin
de l’exercice.

Aucun rapport consolidé sur les résultats financiers des entreprises publiques n’est produit par
l’administration centrale.

La notation est donc C28.

Réformes en cours

Depuis 2014, la gestion des entreprises publiques fait l’objet d’importantes réformes visant à
bien séparer le rôle de l’État actionnaire de celui de l’État puissance publique et, à préciser
l’organisation de la tutelle et de la représentation de l’État dans les organes de gestion. Le SPFE
s’emploie à obliger les administrateurs à assister aux réunions de CA et à en faire rapport,
notamment en leur faisant signer une « charte d’adhésion » (75% l’ont signé depuis sa
création)29. Ces efforts ne se sont pas encore traduits dans la note.
La restructuration des entreprises publiques déficitaires est en cours. Le PSMFP prévoit la mise
en place d’un système informatique intégré permettant à l’Inspection Générale de l’Etat et la
Cour des Comptes d’accéder aux informations et d‘exercer le contrôle interne et externe. Il est

28 N’ont pas été intégrés dans le champ de cet indicateur les EPIC qui pourraient être marchands, mais qui ont été
considérés comme des unités extrabudgétaires de l’administration centrale (voir PI-6). Indiquons toutefois, qu’ils
sont dotés de comptables publics, assujettis à la transmission des comptes à la CC, pour jugement, et au MFB,
pour contrôle, dans les six mois suivant la fin de l’exercice, et qu’en première analyse, ils ne font pas courir de
risques majeurs à l’État (sauf éventuellement ceux qui sont soumis à la TVA en raison d’éventuelles défaillances
dans les déclarations ou les paiements) qui ne garantit pas leurs emprunts.
29 Décret n°2015-849 du 12 mai 2015.

75
prévu, à court terme l’établissement d’un rapport consolidé sur les résultats financiers des
Entreprises.
10.2. Suivi des administrations infranationales

Champ de la composante : collectivités locales (hors établissements publics locaux)

Période sous revue : dernier exercice clos

Les Collectivés Territoriales Décentralisées (CTD)

Les différentes CTD

Rappelons (voir partie 2) qu’au 31 décembre 2016, les administrations infranationales (ou Collectivités
territoriales) à Madagascar sont constituées de :
- 1695 Communes.
- 22 Régions ;
- 6 Provinces ;
Les provinces sont prévues par la constitution, mais leur mise en place, en tant que collectivités, n’est pas
encore effective. Les organes délibérants sont élus au suffrage direct et élisent les exécutifs sauf ceux des
régions qui sont dirigées par des Chefs de région désignés par le Gouvernement.
Les Communes sont classées en 5 catégories :
- 1 commune hors catégorie ;
- 8 Communes urbaines de première catégorie ;
- 62 Communes urbaines de deuxième catégorie ;
- 101 Communes rurales de première catégorie ;
- 1523 Communes rurales de deuxième catégorie.

Les acteurs budgétaires des collectivités

Les acteurs budgétaires des collectivités et leurs contrôleurs varient d’une collectivité à l’autre et d’une
catégorie à une autre.

Pour la Commune :

- Le Maire élabore le budget et le soumet au Conseil communal ou municipal ;

- Le Conseil délibère le budget ;
- Le Représentant de l’État (Chef de District et le Préfet) exerce le contrôle de légalité. Il en délivre le
récépissé en cas de visa et renvoie au Tribunal financier (TF) lorsqu’il estime les conditions de légalité
non remplies.
- Le comptable public : les opérations de paiement des dépenses et de recouvrement des recettes sont
exécutées par des comptables publics du Trésor pour les 22 budgets des régions et les 105 budgets des
communes les plus importantes (commune hors catégorie, communes urbaines de première catégorie,
communes urbaines de deuxième catégorie et certaines communes rurales de première catégorie). Les
comptables exercent sur ces opérations un contrôle de régularité financière déterminé par les textes
pouvant mettre en cause leur responsabilité personnelle et pécuniaire (débet juridictionnel).
- Une partie des communes rurales de première catégorie et toutes les communes rurales de deuxième
catégorie sont placées sous un régime dérogatoire. La séparation des fonctions d’ordonnateur et de
comptable est moins complète. Un Secrétaire comptable trésorier, agent de la Commune, assure la
fonction comptable ; Il est soumis à l’autorité hiérarchique de l’ordonnateur.

Pour la Région :
- Le Chef de région élabore et soumet au Conseil régional le budget ;
- Le Conseil régional délibère le budget.

Au niveau des services déconcentrés, le Chef de District et le Préfet sont chargés d’assurer le contrôle de
légalité des budgets et des comptes administratifs de Commune et de Région.

En 2016, l’État a alloué une somme de 15 550 865 000,00 MGA aux Régions et de 30 908 861 825,56 MGA
aux Communes, soit 0,43% du budget de l’État de l’année 2016.

76
La nature des risques

Les risques théoriques encourus par l’État du fait des CTD sont financiers (la CTD ne peut faire
face à ses obligations financières, comme emprunteur ou comme garant), budgétaires
(l’exécution du budget de la CTD ne peut être menée à bien faute de ressources suffisantes,
notamment pour le paiement des dépenses obligatoires) ou sociaux (la CTD est défaillante dans
la fourniture des services publics locaux). Un dispositif de contrôle a priori et a postériori limite
très étroitement ces risques.

Encadré 10 : Le contrôle budgétaire et financier des communes

Les CDT doivent respecter pour leur endettement une règle d’équilibre et elles sont soumises à un contrôle
budgétairea priori qui permet au représentant de l’État dans leur circonscription administrative de déférer
auTF (tribunaux financiers) les budgets pour révision des CDT ne respectant pas les règles d’équilibre
budgétaire et financier. La régularité financière des actes de l’ordonnateur est contrôlée avant paiement par
le comptable public et par le CF (pour les CDT importantes). Par ailleurs elles soumettent leur compte au juge
des comptes (TF).

Le système de contrôle a priori

Il garantit formellement la stabilité financière des CTD, mais il est insuffisamment appliqué.

La transmission des comptes aux autorités de tutelle ou organismes assimilables n’est ni

complète, ni régulière, ni suivie par celles-ci. Les informations recueillies par les évaluateurs
n’ont pas permis de trouver de tableau de bord ou de situation de suivi faisant ressortir la date
de visa du Chef de District et du Préfet sur les comptes des Communes et des Régions.

Au niveau de l’Administration Centrale, seul le Fonds du Développement Local (FDL),

Établissement Public à Caractère Administratif (« EPA ») placé auprès du Ministère de
l’Intérieur et de la décentralisation (cf. encadré PI-7) qui a pour vocation d’appuyer les
Communes, s’est doté d’un dispositif de suivi des budgets et des comptes administratifs, leur
transmission au FDL conditionnant le versement des subventions par celui-ci. En 2016, sur les
1 695 communes, seulement 305 d’entre elles n’ont pas transmis leurs budgets et comptes
administratifs au FDL. Les dates de publication des comptes ne sont pas mentionnées sur les
états de réception.

l’Administration centrale (la Direction de l’Inspection et de l’Audit de l’Administration

Territoriale, « DIAAT », la Direction du Concours Financier de l’État « DCFE », la Direction
de l’Appui Technique des Collectivités Locales « DATCL » et la Direction de l’Administration
Territoriale « DAT »,) en charge de la tutelle des CTD ne disposent pas de données consolidées
sur la date de publication des comptes ni sur la date de réception de ces comptes (budgets et
comptes administratifs des communes et régions).

Par ailleurs, le contrôle à la charge des comptables publics est partiel. Les comptes des 1 595
Communes non dotés de comptables publics ne sont pas intégrés dans le compte unique du
Trésor et échappent au contrôle juridictionnel. Les receveurs communaux ou municipaux et
trésoriers régionaux du réseau comptable du Trésor ne contrôlent en effet que 106 budgets de
communes et les 22 budgets des régions. Les autres budgets ne sont soumis qu’au contrôle a
posteriori des inspections et organes de contrôle.

En outre, les contrôles a posteriori sont faibles. Les contrôles des corps de contrôle sont peu
nombreux. De 2014 à 2016, l’IGE a contrôlé 18 communes ; 13 vérifications ont permis de
relever soit des irrégularités de paiement soit des malversations. Sur la même période, la DBIFA
77
a pu effectuer 19 missions de contrôle et d’inspection de gestion des Communes. De 2014 à
2016, la DIAAT n’a effectué qu’un seul audit (audit de la Commune Urbaine de Fianarantsoa
au mois de septembre 2014).

Les comptes des Communes et de Régions ne sont pas régulièrement audités (en fait jugés) par
des auditeurs externes ou une ISC.

A Madagascar, les comptes des CTD ne sont pas audités par des commissaires aux comptes ou
auditeurs externes privés ou publics (au sens INTOSAI d’audit financier). Ils sont soumis au
contrôle juridictionnel des TF. Les comptables doivent leur communiquer les comptes avant le
30 septembre de l’année suivante, ce qui est tardif par rapport aux normes PEFA de délai d’audit
utilisé comme critère de notation (6 mois).

En 2015, 92 comptes de gestion des 106 Communes dotées de comptables publics du Trésor
ont été transmis aux TF (pièces justificatives et documents généraux) avant le 30 septembre de
l’année 2016, soit 87,61%.

De 2014 à la date de l’évaluation, la situation des contrôles juridictionnels effectués par les TF
sur les 106 communes et les 22 régions dotées d’un comptable public et les autres Communes
n’est pas encore disponible. Le nombre de jugements rendus ainsi que le nombre de contrôles
de gestion ou d’audit, en général, n’ont pu être transmis aux évaluateurs ;

Les informations les plus récentes (Rapport Audit institutionnel et organisationnel des organes
de contrôle ; NFD/UE11 janvier 2016) montrent toutefois que les TF n’assurent qu’une faible
part des contrôles juridictionnels des CTD et avec beaucoup de retard (voir les données dans le
tome II des annexes aux indicateurs).

Le rapport public de 2015 de la CC, qui porte sur des exercices plus anciens, fournit les
informations confirmant les observations détaillées de l’audit NFD/UE mentionné ci-dessus.
Tableau 3-18: Jugements des CTD par les TF

Antananarivo Toama Mahaj Fianara Antsir Tolia Total

sina anga ntsoa anana ra
Nombre de comptabilités 37 20 32 27 11 24 151
Jugements définitifs rendus 36 (60 Mds 3 7 51 7 15 119
en 2015 d’Ar)
Source : rapport public CC de 2015

Les jugements portent sur des exercices jamais postérieurs à 2013. Sur 151 comptes qu’elle doit
recevoir, la Cour (les TF) n’en reçoit que 111.30
Par ailleurs, aucune consolidation des comptes ou des rapports sur la situation financière des
communes et régions n’est produite.

Le système de mise à disposition du public des états financiers des CTD n’est pas formalisé, y
compris pour les plus importantes CTD, et il n’est pas connu.
Les risques sont faibles, compte tenu du dispositif juridique de contrôle a priori et de la faible
surface financière des CTD, mais ils existent, notamment en matière d’obligations sociales, la

30 Les éléments d’information obtenus directement par la mission auprès du TF d’Antananarivo n’apportent pas
d’éléments d’appréciations supplémentaires.

78
plupart des Administrations infranationales ne versant pas régulièrement leurs cotisations
sociales (patronales et salariales)31.

Sur le fondement des faits relatifs aux productions de jugements et publications des comptes,
la note attribuée au suivi des Administrations infranationales est D.
Réformes en cours

De nombreux textes ont été pris concernant les CTD et leur réforme se poursuit.
10.3. Passifs éventuels et autres risques budgétaires

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Les risques recensés sont les suivants.

Passifs éventuels explicites

Les garanties

La garantie octroyée par le gouvernement central ne peut porter, juridiquement, que sur les
emprunts contractés en vue d’un investissement par les organismes publics ou les sociétés à
participation majoritaire de l’État. Aucune garantie sur emprunt n’a été accordée jusqu’ici. Des
garanties ont, cependant, été accordées sur les contrats de leasing de trois avions de la
compagnie aérienne Air Madagascar32 pour un montant total de 2,9 millions de dollars.
Il n’existe pas de système de garanties de l’État couvrant les prêts hypothécaires, les prêts aux
étudiants, les prêts à l’agriculture ou les prêts aux petites entreprises.
Il n’existe pas non plus d’assurance publique sur les dépôts ou fonds de pensions ou d’assurance
des récoltes.

Les garanties dans le cadre des PPP33

A ce jour, aucun projet n’est encore mis en œuvre en application du nouveau cadre juridique
du PPP34. A l’avenir, ces risques doivent être gérés dans le cadre d’un dispositif en voie d’être
institué. Suivant l’organisation institutionnelle prévue par le cadre juridique du PPP, un Comité
national des partenariats public-privé, rattaché à la Présidence, définit la politique nationale de
développement des PPP, identifie les secteurs prioritaires et assure le suivi. Le ministère en
charge des finances intervient pour toute question entrant dans le champ de ses attributions et
notamment en cas d’impact sur les finances publiques d’un projet. A cet effet, il doit donner un avis

31 Selon la CNaPS les arriérés de cotisations de retraites à sa caisse s’élèveraient à 12,4 Mds d’AR en 2016 et
concerneraient 1 154 communes.
32 Suivant le décret n° 2015-1194 du 10 août 2015 et le décret n°2017-004 du 03 janvier 2017.
33 Trois types de garanties sont prévus par les textes :
1. Les fonds de développement visant à permettre de financer les études préalables et les opérations de
lancement des projets PPP ;
2. Les fonds de garantie visant à prendre en charge les éventuelles conséquences financières de défaillance
de personne publique dans l’exécution d’un PPP ;
3. Les fonds de viabilité destinés à prendre en charge le différentiel de financement pour des projets
insuffisamment rentables
34La convention portant mise en concession des aéroports d’Ivato et Nosy Be à la société Ravinala Airport a été
signée avant l’adoption de la Loi sur le PPP.

79
favorable préalable sur les études de soutenabilité financière et budgétaire et doit autoriser la
signature de tout contrat de PPP ayant un impact sur les finances publiques.

Passifs éventuels implicites

Les catastrophes naturelles : sécheresse et cyclones

Madagascar est très vulnérable aux catastrophes naturelles compte tenu de sa situation
géographique, de son faible niveau de revenu, de sa capacité institutionnelle insuffisante et de
sa forte dépendance à l’égard de l’agriculture pluviale. Entre 1990 et 2014, le pays a été frappé
par 55 catastrophes naturelles qui ont provoqué au moins 3 561 décès, et créé un besoin urgent
d’assistance pour 10 millions de personnes (base de données EM-DAT). Les coûts économiques
et budgétaires sont très importants35. Ils ne font pas l’objet d’évaluation.

Les risques budgétaires d’éventuelles crises financières et bancaires

Le cadre juridique légal institutionnel et règlementaire de supervision et de contrôle des risques

bancaire et financier est la loi bancaire n° 95-030 du 22 février 1996 relative à l’activité et au
contrôle des établissements de crédit et la loi n°2005-016 du 29 septembre 2005 relative au
contrôle des institutions de micro finance. L’application des dispositions du cadre institutionnel
incombe à la BCM (notamment l’unité de stabilité financière (USF)) et à la Commission de
Supervision Bancaire et Financière (CSBF). Le dernier rapport sur la stabilité financière date
de 2013.

Encadré 10 : Une évaluation récente des risques budgétaires

Une mission du département des finances publiques du FMI est venue en appui du gouvernement pour la
maîtrise des risques budgétaires du 26 septembre au 10 octobre 2017. Les principaux risques budgétaires
évalués sont les suivants :

Evaluation des principaux risques budgétaires 36

Montant (en % du PIB) Probabilité

Entreprises publiques 4,7% du PIB 50%
(Jirama, Air
Madagascar)
Système financier dont 2,5 33%
-BC (pertes de changes)
-Institutions de petite
d’épargne
-Pensions publiques
Catastrophes naturelles 1,7% 100%

Source : Afritac, 2017

35 Fin 2016 et début 2017, Madagascar a été touché par une grave sécheresse et un cyclone. Ce dernier s’est traduit
par des coûts économiques (dégâts plus pertes de production) estimés à 4 % du PIB, dont un tiers environ est
retombé sur le secteur public et deux tiers sur les ménages et le secteur privé (source : FMI rapport article IV
2017).
36Afritac South, Madagascar maîtrise des risques budgétaires ; Benoit Taclet, Magdeline El Reyess, Vianney
Bourcard, Adrienne Tenne, Jean-Luc Helis, octobre 2017.

80
Trois rapports récents ont évalué la conformité du dispositif avec les principes fondamentaux
de Bâle pour un contrôle bancaire efficace37, la résistance du système bancaire à un test de
stress38, et la stabilité du système du secteur financier.39 D’après ces évaluations et le dernier
rapport de revue du FMI40, le système bancaire est dans son ensemble peu exposé à une crise
financière ou bancaire, bien que la supervision soit perfectible et que la banque centrale soit
sous-capitalisée.

Risques encourus par l’État du fait de défaillance d’établissements publics

Un contrôle accru des établissements publics financiers non bancaires (les banques sont privées
et filiales de banques internationales) est exercé dans la période actuelle.
Les audits financiers indépendants de la caisse d’épargne (CEM) et des services financiers de
la Poste devraient être achevés d’ici la fin de 2017.

Compte tenu de ces analyses, la note est D, car aucun suivi général n’est effectué et aucun
rapport n’est élaboré au niveau du Ministère des Finances sur les passifs éventuels et les autres
risques budgétaires.
Réformes en cours

Le Gouvernement s’attache actuellement à opérationnaliser les cadres juridiques récemment

adoptés de la PPP.
Un renforcement de la supervision bancaire est en cours. La banque centrale doit être
recapitalisée.

La responsabilité du contrôle des compagnies d’assurance doit être complètement transférée à

l’autorité de contrôle bancaire (CSBF) avant la fin de 2019.
Le déploiement d’un dispositif de maîtrise des risques budgétaires est en cours de préparation.

Indicateur Note Justification de la notation

PI-10 Etablissement de D+ Méthode notation M2
rapports sur les risques
budgétaires
10.1. Suivi des entreprises C Pour l’exercice 2016, 40 entreprises publiques sur 52
publiques avaient transmis leur compte audité au MFB avant le 30
septembre 2017, leurs dépenses totales représentaient
plus de 75% des dépenses totales des entreprises
publiques, mais ces comptes n’avaient pas été publiés
dans les 6 mois après la fin de l’exercice.
10.2. Suivi des D Les comptes des CTD ne sont pas audités ni publiés. Ils
administrations sont transmis (9 mois après la fin de l’exercice) aux
infranationales autorités et font l’objet d’un contrôle juridictionnel, mais

37FMI, Département des marchés monétaires et financiers, avril 2016, Évaluation de la conformité avec les
principes fondamentaux de Bâle, pour un contrôle bancaire efficace.
38FMI, Département des marchés monétaires et financiers, Technical note, août 2016.
39FMI, Département des marchés monétaires et financiers, Evaluation de la stabilité du secteur financier, Juillet
2016.
40 Dernier rapport FMI article IV et suivi du programme FEC.

81
 celui-ci n’est pas continument assuré et est tardif (délai
supérieur à 3 ans).
10.3. Passifs éventuels et D Il existe des passifs éventuels importants (surtout
autres risques budgétaires implicites) et ils ne sont pas quantifiés ni suivis
systématiquement.

PI-11 Gestion des investissements publics

Les investissements publics sont un facteur majeur de développement économique et social.

Cet indicateur évalue la qualité de leur gestion dans tous les moments de leur cycle, depuis
l’analyse de leur impact et de leur rentabilité jusqu’à leur réalisation et les prévisions des
dépenses budgétaires de fonctionnement induits. Il est centré sur les « grands investissements ».

Le contexte institutionnel de la gestion des investissements en 2016

La gestion des investissements publics à Madagascar pour 2016 (cette année est particulière,
car elle est celle à la fin de laquelle une Conférence des bailleurs et des investisseurs (CBI) s’est
tenue) est très segmentée.

Encadré 11 : Le système administratif de gestion des investissements

Les projets sur emprunt relèvent principalement des Partenaires Techniques et Financiers (PTF), des
ministères sectoriels et de la DDP rattachée à la DGT. La DDP transmet la liste finale des projets sur emprunt
à la DGB chargée de les inscrire dans le budget. La DDP contribue à la fois aux négociations techniques des
projets ainsi qu’aux suivis évaluation de ces projets.
Les projets sur subvention relèvent des PTF, des ministères sectoriels et de la DGB (Service de la Coopération
Extérieur). En général, les projets financés sur des dons ou des subventions sont directement acceptés sans
évaluation préalable.
Les projets autonomes ou sur financement interne relèvent des ministères sectoriels et de la DGB. Les
ministères sectoriels présentent à la DGB une réponse à un questionnaire PIP pour chaque projet à inscrire
dans le Budget.
Pour 2016, la gestion des projets à présenter dans le cadre de la Conférence des Bailleurs et des Investisseurs
(CBI) a relevé du comité de Coordination de la CBI rattaché à la Présidence. Dans le cadre de la constitution
d’un pipeline de projets à soumettre à la CBI, le comité a mis en place des critères de sélection.
Le ministère responsable des projets présidentiels dispose d’un pipeline de projets considérés comme urgents
et/ou prioritaires. Il existe donc deux types de pipelines, d’une part les Projets d’Investissement Public
Prioritaire (PIPP) et les Projets d’Urgence Présidentiels (PUP).
Le MEP joue un rôle très limité dans la gestion de l’investissement : il a fait partie du comité de sélection des
projets prioritaires qui a mis en place des critères de sélection présentés à la CBI. La mise en place de
l’Organisme de Coordination et de Suivi des Investissements et de leurs financements (OCSIF) n’a été effective
que durant l’année 2017 suite aux résultats de la CBI de décembre 2016.

L’évaluation PIMA de 2016, sur laquelle s’appuie l’analyse de cet indicateur et l’interprétation
des résultats de l’échantillonnage fondant la notation, montrent les grandes faiblesses de cette
gestion. Les missions FMI qui l’ont suivie ont confirmé ses conclusions. Des réformes sont en
cours pour l’améliorer.

Les grands investissements

Madagascar ne disposant pas de définition des grands investissements, la notion de « Grands

investissements » préconisée dans le cadre PEFA 2016 sera utilisée.

82
 Encadré 12 : Investissements éligibles pour l’indicateur PI-11
Aux fins de cet indicateur, les « grands projets d’investissement » sont les projets qui répondent aux critères
suivants :
- Le coût d’investissement total du projet représente au moins 1% du montant total des dépenses
budgétaires annuelles ;
- Le projet compte parmi les dix projets les plus importants (sur la base du coût d’investissement total) de
chacune des cinq plus grandes entités de l’administration centrale, évalués sur la base de leurs dépenses
d’investissement.

Tableau 3-19: Liste des 5 plus grands ministères sur la base des dépenses d’investissement au
titre de la LFI 2016 (en milliards d’Ariary)
Ministère Montant
Investissement
41-Ministère auprès de la présidence charge de l’agriculture et de l’élevage 219,272
61-Ministère des Travaux publics 216,742
21-Ministère des Finances et du Budget 191,774
62-Ministère auprès de la présidence charge des projets présidentiels, de l'aménagement 187,203
du territoire et de l'équipement
81-Ministère de l'Éducation nationale 178,610
TOTAL DES 5 GRANDS MINISTÈRES 993,603
TOTAL INVESTISSEMENT 1 646, 102
Source : Direction générale du Budget-SIIGFP

Tableau 3-20: Liste des grands investissements de la LFI 2016 (milliards d’Ar)

Ministère Dénomination-projet Montant Date Date Finance

total1/ début fin ment

21-Ministère des 190-projet d'urgence pour la 285 835 508 1- 31- 70-
Finances et du Budget préservation des infrastructures (10%) janv.- déc.- Emprunt
et la réduction de la 13 17
vulnérabilité
41-Ministère auprès de 298-developpement agricole et 195 979 095 1- 31- 60-
la présidence chargée sécurité alimentaire (AINA) (7%) janv.- déc.- Subventio
de l’agriculture et de 16 19 n
l’élevage
61-Ministère des 237-construction RN 43 360 519 756 1- 31- 70-
Travaux publics sambaina-faratsiho- (12%) janv.- déc.- Emprunt
soavinandriana 05 16
247-études et travaux de la RN 328 956 350 1- 31- 70-
5 SOANIERANA IVONGO- (11%) janv.- déc.- Emprunt
MANANARA 06 16
310-projet HIMO 300 133 850 1-juil.- 31- 60-
(10%) 14 déc.- Subventio
18 n
304-réhabilitation des 277 119 262 1- 31- 70-
infrastructures routières PAIR (9%) janv.- déc.- Emprunt
13 16
211-dégats cycloniques- 194 567 627 1- 31- 60-
programme de réhabilitation des (7%) août- déc.- Subventio
infrastructures routières et 00 16 n
d'entretien routier
62-Ministère auprès de 270-réhabilitation route 638 144 597 1- 31- 70-
la présidence chargé IVATO-TSARASAOTRA et (22%) janv.- déc.- Emprunt
des projets présidentiels BOULEVARD DE L'EUROPE- 16 19

83
 Ministère Dénomination-projet Montant Date Date Finance
total1/ début fin ment

VILLAGE DE LA
FRANCOPHONIE
81-Ministère de 136-projet d'appui d'urgence a 307 988 633 1- 31- 60-
l'Éducation nationale l'éducation pour tous (PAUEPT) (11%) janv.- déc.- Subventio
14 16 n
104-appui a l'enseignement 217 981 316 1- 31- 60-
primaire en matière de nutrition (7%) févr.- déc.- Subventio
05 16 n
Source : Direction générale du Budget-SIIGFP41
1/ PM dépenses totales : 2 920,23 milliards d’Ar.

Les investissements publics de Madagascar dépendent encore fortement des financements

extérieurs. Si on considère la définition du PEFA des « Grands Investissements », ces derniers
sont composés uniquement de projets financés soit sur emprunt soit sur subvention. Les projets
sur financement externe sont régis principalement par les conventions de prêts ou de subvention
et de ce fait par les procédures des bailleurs. Le portefeuille de projets sur financement
autonome est principalement composé de « petits » projets (dont le montant total s’élève
néanmoins à 3 107 milliards).
11.1 Analyse économique des projets d’investissements.

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Aucune analyse de faisabilité n’a pu être obtenue par la mission pour les « grands
investissements » sélectionnés. Malgré le fait que la notion de « projet techniquement réalisable
et économiquement viable » apparaisse dans les conventions de prêt de certains grands
investissements, cette mention n’est pas toujours étayée par un rapport d’étude de préfaisabilité.
Néanmoins, des grands investissements font l’objet d’analyses économiques très détaillées
utilisant des méthodes standard (IRR, Coûts/avantages), mais très rarement publiées (2 sur les
4 fournis, dont 2 sur les 10).

Pour les projets sur financement autonome, la DGB a mis en place un questionnaire PIP ; ce
document de présentation du projet ne saurait être regardé comme une analyse économique des
projets. Par ailleurs ces études ne sont pas analysées par une entité autre que celle finançant
l’investissement, pour la plupart des investissements.

Ces constats sont confirmés par l’analyse PIMA de 2016 et l’analyse de la mission FMI de
juillet 2017.

Le tableau suivant résume les caractéristiques des études économiques des projets sélectionnés
qui ont été produits à la mission.

Tableau 3-21: Analyse économique des projets existants (en milliers d’Ariary)

41 Le pourcentage à côté du coût total de chaque projet représente le % du coût total du projet sur les dépenses
totales hors arriérés de l’année 2016 décrit dans le PI-1.

84
 Dénomination- Montant Etude économique de faisabilité ou de préfaisabilité Publication
projet total Titre et Organisme Méthode Qualit Prise
date de auteur de é du en
l’étude l’étude et rappo compte
organisme rt des
examinateu externa
r lités
190-projet 285 Emergency World Bank IRR BON OUI OUI
d'urgence pour la 835 508 project
préservation des paper
infrastructures et la Report no:
réduction de la 72394-mg
vulnérabilité
298- 195 Fiche action FAO Coûts BON OUI NON
développement 979 095 Madagascar Avantage
agricole et sécurité Code cad s
alimentaire 52010
(AINA)
237-construction 360 Etude de INFRAMA N/D N/D N/D NON
RN 43 519 756 l’APD de la DGICOME
SAMBAINA- RN 43
FARATSIHO-
SOAVINANDRIA
NA
136-projet d'appui 307 Restructurin World Bank IRR BON OUI OUI
d'urgence à 988 633 g paper
l'éducation pour Report no:
tous (PAUEPT) res21795
Source : Direction générale du Budget

La notation est C : des analyses économiques sont effectuées pour certains (37%) des grands
projets d’investissement, certaines d’entre elles sont publiées, mais les analyses ne sont pas
examinées par une entité autre que l’entité financançant le projet pour la plupart des
investissements.
11.2 Sélection des projets d’investissement

Champ de la composante : administration centrale.

Période sous revue : dernier exercice clos

Il n’existe pas de texte général régissant la sélection des investissements. Les pouvoirs publics
ne disposent pas de critères types pour la sélection des projets. La DGB a publié un guide de
sélection des projets sur financement interne, mais il n’est pas appliqué aux grands
investissements. Les projets sur financement externe n’entrent pas dans le champ des réunions
budgétaires d’analyse et de sélection de l’investissement, les projets sur emprunt découlent
directement des informations issues de la DDP et les projets sur dons sont inscrits d’office dans
le budget. Aucune procédure de sélection n’a pu être mise en évidence pour les 10 projets
sélectionnés.

Ces constats sont confirmés par l’analyse PIMA de 2016 et l’analyse de la mission FMI de
juillet 2017.

La notation est D.

85
 11.3 Calcul des coûts des projets d’investissement.

Champ de la composante : administration centrale.

Période sous revue : dernier exercice clos

Pour les investissements sélectionnés, la documentation budgétaire ne contient aucune

estimation des dépenses à prévoir pour les trois prochaines années ni pour la seule année
suivante.

Les documents budgétaires ne fournissent aucune information sur les coûts récurrents des
projets, ils se limitent à la présentation de la ventilation des PIP par type de financement
(Ressources Propres internes, TVA, DTI, FCV, subvention, emprunt) et par source de
financement et pour l’exercice considéré uniquement.

Ces constats sont confirmés par l’analyse PIMA de 2016 et l’analyse de la mission FMI de
juillet 2017.

La notation est D.
11.4 Suivi des projets d’investissement.

Champ de la composante : administration centrale.

Période sous revue : dernier exercice clos

La mission n’a pas pu prendre connaissance des rapports de suivi des grands investissements
que pour quelques-uns d’entre eux (4 sur 10).

Les projets sur financement externe sont gérés, de manière autonome, par des Unités de Gestion
de Projet (UGP) selon des procédures de gestion et des règles d’exécution dépendant des
conventions.

Le Service du suivi des projets (SSP) de la DDP établit des rapports de suivi financier et
physique des projets sur emprunt sur la base de correspondances irrégulières rarement
confortées par des missions de vérification de terrain. Malgré les dispositions des conventions
sur le suivi et le reporting, le MFB est rarement destinataire des rapports établis par les agences
d’exécution. Aucune information consolidée sur la mise en œuvre des grands projets n’est
annuellement préparée.

Ces constats sont confirmés par l’analyse PIMA de 2016 et l’analyse de la mission FMI de
juillet 2017.

La notation est D.
Réformes en cours

En mars 2017, un plan d’action prioritaire de six mois a été mis en place avec l’aide d’une
mission d’assistance technique d’AFRITAC Sud.

Un plan stratégique à moyen terme doit être adopté à la fin de 2017 pour renforcer la capacité
de gestion des investissements publics en vue de remédier aux manques de capacités de gestion
publique (repère structurel de l’accord au titre de la FEC), avec notamment l’assistance
technique du FMI et de la Banque mondiale.

86
Sur le plan administratif, les travaux seront coordonnés par la cellule centrale de stratégie et de
coordination qui a été créée auprès de la Présidence en février 2017.

Le Conseil des ministres doit adopter une stratégie à moyen terme d’ici la fin décembre 2017 ;
considérée comme essentielle à la conduite de la politique budgétaire, elle constitue une
« mesure structurelle » associée à la FEC.

Indicateur Note Justification de la notation

PI-11 Gestion des D Méthode notation M2

investissements publics
11.1. Analyse C Les analyses économiques sont très rarement faites par
économique des projets l’administration (37% des grands investissements de
d’investissements l’échantillon). Celles qui sont faites par les bailleurs ne
suivent pas une méthodologie commune et ne sont pas
toutes dans les dossiers sur les investissements détenus
par l’administration ou sont indisponibles. Les études
économiques ne sont pas examinées par une entité autre
que celle qui finance l’investissement pour la plupart
des investissements.
11.2. Sélection des D Il n’existe pas de mécanisme de sélection des grands
projets d’investissement investissements.
11. 3. Calcul du coût des D Les documents budgétaires ne font mention d’aucune
projets d’investissement évaluation des dépenses pour les grands
investissements pour les trois prochaines années ou
l’année suivante.
11.4. Suivi des projets D Les évaluateurs n’ont pu prendre connaissance que de
d’investissement quelques dossiers de suivi des investissements par les
Unités de gestion des projets (UGP), les organismes
chargés de leur mise en œuvre. Aucune information sur
la mise en œuvre des grands projets n’est annuellement
préparée.

PI-12 Gestion des actifs publics

Cet indicateur évalue la qualité de la gestion des actifs financiers et non financiers par
l’administration.
12.1 Suivi des actifs financiers

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

La comptabilité patrimoniale n’est pas encore utilisée à Madagascar.

Les actifs financiers sont principalement gérés par la Direction des Opérations financières
(DOF) de la DGT. Ce service tient un registre des participations détenues par l’État dans toutes
les entreprises publiques ou les Sociétés d’Economie Mixte (SEM). Les participations de l’État

87
sont comptabilisées à leur coût d’achat. Une liste des participations de l’État dans les entreprises
est annexée au PLFI (avec le montant du capital social et le taux de participation).

Les autres catégories d’actifs financiers, notamment les avoirs en caisse, les réserves de la
Banque Centrale, sont suivies par le Trésor (dans le cadre du compte central) et la Banque
centrale et ne font pas l’objet de publication exhaustive, à l’exception des réserves de la Banque
centrale dont les montants sont régulièrement publiés. Les états financiers de fin d’année (LR,
CGAF) ne contiennent pas d’évaluation des actifs financiers (voir PI-29).

Le montant des dividendes décidés en Assemblée générale en 2017 pour l’exercice 2016 s’élève
à 79,8 Mds d’Ar. Ces dividendes sont versés pour une part égale à 93% du total par 9 entreprises
publiques à participation minoritaire. Le dispositif de recouvrement est bien établi42, mais la
surveillance, le suivi et l’analyse du rendement sont faibles. Les informations sur la
performance du portefeuille d’actifs financiers, correspondant aux versements de dividendes,
d’intérêts ou de plus ou moins-values, etc… ne sont pas publiées pour les principales catégories
d’actifs financiers et ne font pas l’objet de rapports.

La notation est donc C.

12.2 Suivi des actifs non financiers.

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Des registres d’actifs non financiers sont tenus pour les principaux actifs.
Certains gestionnaires (Bureau des Cadastres Miniers, de l’Autorité Routière de Madagascar,
de la Direction Générale des Forêts) les rendent publics sur leur site web.
La Direction du patrimoine de l’Etat (DPE) du MFB, ainsi que les 22 Services régionaux du
patrimoine de l’État (SRPE) tiennent un registre des immobilisations corporelles, comprenant
parfois, mais rarement, des informations sur leur utilisation et leur âge. Ces informations ne
sont pas publiées.
Tableau 3-22 : Catégories d’actifs non financiers
Catégories Sous-catégories Prises en compte dans Observations
Actifs fixes Bâtiments 9 registres identifiés dont 8 Teneur des registres : MFB (DPE central et
registres de logements et SRPE). Montant et âge non disponibles.
bâtiments administratifs Non publié.
tenus,
au niveau des Services
régionaux du patrimoine de
l’Etat et 1 registre au niveau
de la Direction du Patrimoine
de l’Etat (1).

Chaque SOA43 des Teneur des registres : SOA des Ministères

Machines et Ministères et Institutions et Institutions. Montant disponible pour les
équipement détient en principe un cas des SOA dont les comptes matières
registre de compte-matières. 2016 sont approuvés. Age non disponible.
Non publié.

42
L’ordonnateur de ces recettes recouvrées par la RGA est le SPFE.
43
27756 Services Opérationnels d’Activités (SOA) en 2016 au niveau national (source MFB/DGB/Direction du
Secteur Productif et Infrastructures, 2017)

88
 Catégories Sous-catégories Prises en compte dans Observations
Teneur des états MFB (DPE central et
11 registres dont 10 registres SRPE), SOA des Ministères et Institutions /
de recensement des véhicules nomenclature n°5 selon l’Instruction
administratifs tenus. Générale du 22/07/1955 sur la comptabilité
Matériels de Au niveau des SRPE et 01 au des matières). Montant et âge disponibles
transport niveau de la DPE/SSCVA. pour les cas des SOA dont les comptes
matières 2016 sont approuvés.
Aucune information disponible.

Autres actifs fixes 1 registre des réseaux

Routes nationales routiers tenu par l’Autorité Teneur des registres : Ministère des
et Ponts Routière de Madagascar Travaux Publics (MTP) :
(ARM) pour les routes - Autorité Routière de Madagascar
nationales dont la gestion lui (ARM).
a été confiée par le Ministère - Direction Régionale des Travaux
des Travaux Publics. Publics (DRTP).
22 registres tenus au niveau Un état estimatif (montant, longueur) des
de chaque Direction routes nationales sur le réseau à charge de
régionale des travaux publics l’ARM est disponible sur le site officiel de
(DRTP) pour les autres l’ARM.
routes nationales et ponts.
Barrages hydro- Registre unique (sous format Teneur des états : Ministère en charge de
agricoles. Excel). l’Agriculture/Direction du Génie Rural.
Canaux
d’irrigation et
drains
Digues de
protection
Autres ouvrages
Barrages hydro- ND Jirama
électriques
Autres actifs non 50 registres fonciers.
produits Teneur des registres : ministère en charge
Terrains domaine des Domaines /Direction Générale des
privé de l’État44 Services Fonciers/Circonscriptions
Information non disponible. domaniales au niveau des Régions et/ou des
Districts45.

-
Domaine
public

Gisements et Cadastres miniers. Teneur des états : Ministère en charge des

ressources Mines et du Pétrole à travers :
énergétiques - le Bureau du Cadastre Minier de
Madagascar (BCMM)
- Direction Interrégionale des Mines
- Bureaux d’Administration Minière
(BAM)
- OMNIS (Office des Mines Nationales
et des Industries Stratégiques).

44 Domaine privé de l’État : patrimoine immobilier titré au nom de l’État malagasy et de ses services publics -
terrains vacants et sans maître (les espaces nus non – occupés qui ne font l’objet d’aucun statut établi (titré, cadastré
ou statut spécifique).
45 Chaque circonscription domaniale détient un registre foncier. On compte désormais 50 circonscriptions
domaniales réparties dans les régions et districts. (Source : entretien avec les techniciens du service des Domaines).

89
 Catégories Sous-catégories Prises en compte dans Observations
Stocks —

Objets de —
valeur

(1) les éléments identifiés par les registres sont respectivement :la localisation et/ou adresse ; l’entité, occupant
et/ou propriétaire ; la destination et/ou utilisation ; les informations sur la propriété (situation juridique …).

Les informations relatives aux différentes catégories d’actifs non financiers ne sont pas
exhaustives.
Ces bases de données sont alimentées et mises à jour par recensements physiques et sur la base
de déclaration des institutions et ministères (fiches de renseignements des véhicules, bâtiments
et logements, quitus matières, réception technique des véhicules).

La notation est donc D. L’État tient un registre partiel des immobilisations corporelles, mais les
fichiers ne contiennent que très rarement des informations sur l’utilisation et l’âge de ces actifs.
12.3 Transparence de la cession des actifs

Champ de la composante : administration centrale pour les actifs financiers ; administration

budgétaire centrale pour les actifs non financiers
Période sous revue : Au moment de l’évaluation

La mission a procédé à une analyse complète et détaillée des textes portant sur la cession et le
transfert d’actifs dont le tableau ci-dessous résume les principales données.

Textes: lois et règlementation

Textes Méthode à mettre en œuvre

(règles de publicité, d’équité
de transparence)
Cession d’actif Constitution de la IV è République de Madagascar (Art Existence de procédure d’appel à
financier et 95, II, 446). soumission pour les éventuels
privatisation Loi n°2014-014 du 06/08/2014 relative aux sociétés acquéreurs.
commerciales à participation publique47.
Loi n° 2003-051 du 30 janvier 2004 portant refonte de la
Loi n° 96-011 du 13 août 1996 portant désengagement de
l’État des entreprises du secteur public.
Vente de biens Loi N° 2008-014 du 23 juillet 2008sur le domaine privé Avis au niveau de chaque
de l’État, des Collectivités Décentralisées et des personnes département ou institution
morales de Droit public. concerné.
Décret N°2010-233 fixant les modalités d’application de
la loi n°2008-014 du 23 juillet 2008 sur le Domaine privé
de l’État, des Collectivités Décentralisées et des personnes
morales de Droit public.
Logements Décret N°96-1112 du 22 Octobre 1996 portant vente- Procédures de vente-location,
administratifs location de logements administratifs au bénéfice des Avis au niveau de chaque
agents publics relevant du budget de l’État et ses décrets département ou institution
modificatifs. concerné.

46Extrait de l’art 95, al II- n°4 : transferts de propriété d'entreprise ou d'organisme du secteur public au secteur
privé et inversement
47Cette loi prévoit que la prise de participation de l’État dans le capital d’une société est autorisée par un décret
pris en Conseil des Ministres.

90
 Textes: lois et règlementation

Textes Méthode à mettre en œuvre

(règles de publicité, d’équité
de transparence)
Location de Ordonnance N° 62-100 du 1er Octobre 1962 portant Location d’immeubles : dans la
biens réglementation des baux et loyers des locaux d'habitation. pratique, procédures de mise en
concurrence inexistantes, visa
des projets de contrat par la DPE
et approbation du ministre des
Finances requis.
Location de véhicules privés :
insertion dans l’avis général de
passation des marchés.
Domaine privé Loi n° 2008-014 du 23 Juillet 2008 sur le domaine privé • L’affectationdes immeubles est
public de l’Etat, des collectivités décentralisées et des personnes prononcée par arrêté du ministre
morales de Droit public. chargé des Domaines
Décret N°2010-233fixant les modalités d’application de (M2PATE) soit après
la loi n°2008-014 du 23 juillet 2008sur le Domaine privé formulation de demandes par
de l’État, des Collectivités Décentralisées. l’acquéreur auprès des Services
des domainessoit après Vente
aux enchères publiques.
Gisements et Loi sur les grands investissements miniers2005 Règles classiques alignées sur
produits miniers Loi no 2001-031 du 8 octobre 2002 établissant un régime celles du code des marchés
spécial pour les Grands investissements dans le secteur publics.
minier malgache.
Code minier 2005.
Décret d’application de la loi sur les Grands
Investissements Miniers : décret n° 2003-784 du 08 juillet
2003 des Grands Investissements Miniers.
PPP Loi n°2015-039 du 3 février 2016 sur le Partenariat Règles classiques posées par la
Public Privé. loi sur le PPP alignées sur le
Code des Marchés Publics.
Concessions de Loi n°2015-039 du 3 février 2016 sur le Partenariat Règles classiques alignées sur le
services publics Public Privé. Code des Marchés Publics.
Loi n°2016-055 du 25 janvier 2017 portant Code des
marchés publics.

Il résulte de cette analyse les conclusions suivantes.

La législation portant sur les conditions de cession des parts de l’État dans les entreprises
publiques et les partenariats publics-privés (PPP) est encore incomplète.

Les textes législatifs portant sur les transferts et la cession des biens fonciers, notamment des
gisements miniers ne sont pas encore clairement établis. Les codes foncier et minier et les
structures permettant de contrôler l’exploitation des terres n’ont pas encore été mis en place.

Aucune obligation d’autorisation du parlement n’est exigée. Les transferts ou cessions d’actifs
font l’objet d’informations comptables générales dans le CGAF produit en fin d’année (montant
global de recettes), mais aucune autre information détaillée n’est fournie et lorsque ces
opérations sont réalisées au bénéfice des établissements publics, elles ne figurent pas,
naturellement, dans le CGAF.

La notation est donc D.

91
 Réformes en cours

Il est prévu d’élaborer un référentiel pour une opération triennale de recensement général, un
renforcement de la reddition des comptes et la mise en place d’une application informatique
SIIGPE (Système Informatisé Intégré de Gestion du Patrimoine de l’Etat). Une réécriture des
textes relatifs à la gestion du patrimoine de l’État est envisagée.

Une modernisation du cadre législatif et réglementaire concernant la cession, le transfert ou le

retrait d'actifs non financiers et les droits et obligations découlant de l'utilisation des actifs non
financiers sur une base de libre concurrence et de manière transparente est en cours de
préparation.

Indicateurs Justification de la notation

PI-12 Gestion des actifs D+ Méthode notation M2

publics
12.1. Suivi des actifs C L’État tient un registre des participations qu’il détient
financiers dans les principales catégories d’actifs financiers, il ne
publie pas d’informations sur leur performance.
12.2. Suivi des actifs non D Des registres très partiels sur les immobilisations
financiers corporelles détenus par l’État existent et ils ne
contiennent quasiment pas d’informations sur leur
utilisation et leur âge.
12.3. Transparence de la D Les textes législatifs portant sur les transferts et la
cession des actifs cession des biens fonciers, notamment des gisements
miniers ne sont pas encore clairement établis. Les codes
foncier et minier et des structures permettant de
contrôler l’exploitation des terres n’ont pas encore été
mis en place. Les documents budgétaires, les balances
comptables, et le CGAF contiennent des informations
partielles et globales sur les transferts et cessions, mais
aucun rapport spécifique contenant des informations
même partielles n’est établi.

PI-13. Gestion de la dette

Cet indicateur évalue les procédures et principes de gestion de la dette intérieure et extérieure
et des garanties, notamment l’enregistrement des données et leur publication, la répartition des
responsabilités entre les autorités engageant l’État et le suivi de stratégies à moyen terme de
coûts et de risques.

Encadré 13 : Situation de la dette publique et de la dette garantie

Le stock de la dette publique à fin décembre 2016 s’élève à 3 479,1 millions USD ou 11 611 milliards d’Ar. La
dette publique est constituée de 73,9% de dette extérieure et 26,1% de dette intérieure. La dette garantie par
l’État est évaluée à 6,2 millions USD ou20,6 milliards d’Ar.

Les réformes entreprises depuis 2014 s’inscrivent dans le cadre du plan de réformes établi à la
suite des recommandations de l’évaluation DeMPA de février 2014, notamment (i) la mise en
place d’un cadre légal bien défini, (ii) l’élaboration d’une stratégie de la dette, (iii) la
documentation des procédures d’endettement et (iv) la mise en place d’un dispositif de gestion

92
des risques opérationnels, suite à la constatation qu’il existait des risques opérationnels liés à la
ségrégation de la base de données et à la dépendance vis-à-vis de la Banque Centrale.
13.1 Enregistrement et présentation des données sur la dette et les garanties

Champ de la composante : administrationcentrale

Période sous revue : au moment de l’évaluation

La Direction de la Dette Publique (DDP) est chargée de la gestion de la dette publique

(intérieure et extérieure) et de la dette garantie par le Gouvernement central dans le cadre de la
loi n°2014-012 du 21 août 2014. Elle utilise le logiciel SYGADE acquis conjointement avec
Banky Foiben’i Madagasikara (BCM) en 2012. Elle est ordonnateur des paiements du service
de la dette du Gouvernement central, la phase comptable incombant à l’Agence Comptable
Centrale du Trésor et de la Dette Publique (ACCdTDP) pour le remboursement du capital et à
la Paierie Générale d’Antananarivo (PGA) pour le paiement des intérêts.

✓ Enregistrement et contrôle

Pour la dette extérieure, toutes les conventions de financements et d’octroi de garanties, ainsi
que les opérations liées (tirages, services de la dette) sont enregistrées dans le logiciel SYGADE
à la réception des avis de décaissement transmis par les créanciers ou des avis de débit de la
BCM.

Au contrôle automatique de « validation » effectué par le SYGADE s’ajoute la validation

manuelle des données par rapport aux informations contenues dans les accords de prêts, par
pointage des opérations enregistrées comparées aux avis et par rapprochement avec les
situations de la dette communiquées par les créanciers48.

Pour la dette intérieure, les données sont aussi enregistrées sur SYGADE et mises à jour par la
DDP, sauf pour les données sur les BTA qui sont mises à jour directement par la BCM, au vu
des différents actes générateurs (adjudication, fiches de souscription, décrets d’émission,
conventions) selon des procédures précises et complètes.

Encadré 14 : La dette intérieure

La dette intérieure est composée principalement des Bons du Trésor par Adjudication (BTA), des Bons du
Trésor Fihary (BTF), des Bons du Trésor Spéciaux (BTS), des Titres de Créances Négociables (TCN) et autres
dettes envers BCM, des Avances Statutaires et des Dettes envers des sociétés. Pour les BTA, le taux d’intérêt
est fixé par le marché. Par contre, le Trésor Public fixe le taux des BTF. La dette intérieure est constituée
principalement de dette à court terme. Les BTA représentent 41,88 % du portefeuille de la dette intérieure et
10,46 % pour les BTF.

Le rapprochement des données sur les BTA est réalisé à la réception des états produits et
transmis à chaque adjudication par la BCM, sans délai, (états des souscriptions et des encours,
calendriers des échéances…), celui des BTF se fait à partir des états d’encaissement envoyés
mensuellement par les postes comptables auprès desquels se fait la souscription.

48 Les pointages consistent à comparer les avis avec les opérations enregistrées dans SYGADE afin d’identifier
des erreurs ou des omissions, les rapprochements à confronter les situations de la dette dans SYGADE avec celles
reçues trimestriellement des créanciers.

93
 ✓ Reporting

Depuis 2014, la DDP publie semestriellement, sur le site du Trésor Public, le Bulletin
Statistique de la Dette (BSD) rapportant la situation de la dette publique (dette intérieure et
dette extérieure du Gouvernement Central) et de la dette garantie par l’État du précédent
semestre. Une série complète de données sur les flux, les encours, les évolutions au cours des
5 dernières années, les coûts et les risques permet d’analyser finement cette situation.
Par ailleurs, le plan d’emprunt pour la dette extérieure, l’encours de la dette extérieure arrêté en
début d’exercice49 ainsi que les prévisions de services (capital et intérêt) de la dette publique
pour l’année considérée sont annexés à la loi de finances.

La DDP alimente le fichier Quarterly Public Sector Debt (QPSD) (sur les encours seulement)
publié par la Banque mondiale.50

La notation est B. Les données sur la dette de l’administration centrale sont exhaustives et
fiables, actualisées en continu, rapprochées trimestriellement (au moins pour la plupart ; pour
le cas de la dette extérieure, qui représente 73,9 % du portefeuille de la dette publique, la
proportion de la dette ayant fait l’objet de rapprochement à fin mars 2017 est de 85%, la
proportion restante concerne les situations de la dette non parvenues de certains créanciers).
Elles sont publiées de façon complète sur une base semestrielle.

✓ Evolution par rapport à la précédente évaluation

La note attribuée par la précédente évaluation était C ((PI-17i) directement comparable) en

raison principalement du fait que les rapports étaient produits de façon circonstancielle et
avaient un contenu limité. La situation s’est depuis significativement améliorée. L’intégralité
de la dette publique est maintenant enregistrée sur SYGADE depuis le début de l’année 2016.
Fin 2016, la gestion de la base de données sur la dette publique a été transférée à la DDP.
L’établissement de manuels de procédures et la mise en place d’un dispositif de gestion des
risques opérationnels sont actuellement en cours avec l’assistance technique de la Banque
Mondiale. Une ébauche de cartographie des risques opérationnels est disponible. Les
rapprochements sont aujourd’hui, effectués sur une base trimestrielle (et non plus annuelle) et
le bulletin statistique de la dette, établi sur une base semestrielle, est complet, et contient
notamment une analyse de la soutenabilité.
13.2 Approbation de la dette et des garanties

Champ de la composante : Administrations Publiques centrales

Période sous revue : dernier exercice clos

Il est prévu dans l’alinéa 4 de la LOLF que les emprunts sont contractés au nom de l’État par le
Ministre des finances et du budget après autorisation par une loi de Finances et que « l’émission,
la conversion et la gestion des emprunts sont effectuées conformément aux autorisations
annuelles générales ou particulières données par la loi de Finances de l'année.». La loi n°2014-

49 Encours fin décembre 2016 et encours fin mars 2017 par exemple pour la LFR 2017.
50 Développé conjointement par la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International, le QPSD est une base
de données au format standardisé qui doit être mise à jour trimestriellement, un mois après la fin d’un trimestre. Il
appartient notamment à la DDP de remplir la feuille relative à la dette du Gouvernement Central et de la transmettre
par courrier électronique et il revient ensuite à la Banque Mondiale de publier le QPSD de Madagascar. Le QPSD
a pour objectif de faciliter la diffusion rapide sous des formats standards des données sur la dette du secteur public
pour différents pays.

94
012 du 21 août 2014 régissant la dette publique et la dette garantie par le Gouvernement central
confirme cette disposition en son article 7. Les accords de prêts auprès de bailleurs extérieurs
conclus par le Ministre des finances sont ratifiés par le Parlement. Les bons du Trésor sont
constatés comme dette au moment de l’émission des titres et les avances statutaires au moment
du tirage.

Par ailleurs, suivant le décret n°2015-1679 du 21 décembre 2015, un Comité technique de la

dette présidé par le Directeur Général du Trésor a été institué et est opérationnel depuis
novembre 2016. Les procédures sont identiques pour les prêts-projets ainsi que pour les prêts
programmes (aides budgétaires).

Aucune garantie sur emprunt en application du décret n° 2015-1662 du 21 décembre 2015 fixant
les modalités et procédures d’octroi de garantie sur emprunt du gouvernement central n’a été
accordée. Selon ce même décret, seul le Ministre des Finances est autorisé à octroyer des
garanties au nom du Gouvernement Central.

Les procédures de gestion de la dette et de la dette garantie sont encadrées par un ensemble
complet de décrets d’application de la loi sur l’endettement portant sur les modalités
d'ouverture, de gestion et de régularisation des opérations sur les comptes de projet ouverts au
niveau de la Banque Centrale de Madagascar, les modalités de saisine du Comité technique de
la dette et le champ de l’étude préliminaire d’une demande de garantie sur emprunt.

Les principales directives sont définies par la Stratégie de la Dette à Moyen Terme (SDMT).
(Pour la période 2016 – 2019, les directives allaient dans le sens du recours le plus large possible
aux emprunts extérieurs concessionnels.) Des plafonds d’endettement extérieur semi-
concessionnel et non-concessionnel sont fixés dans le cadre de la FEC. Les rapports sur la dette
et la stratégie de 2017 (voir ci-dessous) ainsi que le rapport du FMI de suivi de l’accord FEC
(septembre) montrent que ces règles ne sont pas toujours suivies (voir ci-dessous) bien que,
toutefois, les plafonds d’endettement soient toujours respectés et que le risque de
surendettement reste modéré.

La loi n°2014-012 du 21 août 2014 régissant la dette publique et la dette garantie par le
gouvernement central impose en son article 9 que les EPN nationaux et locaux (et aussi les
CTD) aient l’accord du Ministère chargé des Finances avant de contracter un emprunt et que
celui-ci subordonne son accord au respect du plafond d’endettement51. Aucune demande
d’autorisation n’a été encore formulée.

La note est A. Une seule entité est habilitée à engager financièrement l’Etat, le Ministre des
Finances, y compris pour les garanties. Les contrats de prêt sur financements extérieurs sont
ratifiés par le pouvoir législatif. La DDP est la seule entité qui suit la dette et les garanties. Des
politiques et procédures documentées prévues par les lois, décrets et la stratégie, fournissent
des directives pour emprunter, gérer la dette et accorder des garanties.
Une profonde réforme est en cours. La mise en place du cadre légal suite à DeMPA a permis
d’habiliter une seule entité, en la personne du Ministre chargé des finances, à engager

51 Le Décret 2005-003 du 04 janvier 2005 portant règlement général sur la comptabilité de l’exécution budgétaire
des organismes publics, dispose en son article 388 que les délibérations du Conseil d’Administration et les
conventions correspondantes relatives aux emprunts ne sont exécutoires qu’après approbation des autorités de
tutelle technique et financière. Pour le cas des établissements publics nationaux, la tutelle financière est exercée
par le Ministère des Finances (Article 333 du même décret).

95
financièrement l’État. L’élaboration de la stratégie, annexée à la loi de finances, permet une
gestion optimale du portefeuille de la dette. Un ensemble complet de textes encadrent la gestion
de la dette et des garanties.
13.3 Stratégie de gestion de la dette

Champ de la composante : administrationcentrale

Période sous revue : au moment de l’évaluation, avec les données de mises à jour des trois
dernières années.

Suivant la loi n° 2014-012 du 21 août 2014 régissant la dette publique et la dette garantie par le
Gouvernement central, une SDMT est élaborée depuis 2016 et annexée à la loi de Finances. La
SDMT est également téléchargeable en ligne sur le site web du Trésor Public malgache
[Link], depuis 2016. L’encadré ci-dessous résume sa structure et son contenu.

Encadré 15 : La stratégie de la dette à moyen terme (SDMT) 2017–2019

La première partie du document rend compte des réalisations de la stratégie de la dette du Gouvernement
Central au titre de l’année 2016 sur la base des recommandations de la SDMT 2016-2018 (Rapport de mise en
œuvre de la SDMT 2016-2018).
La seconde partie présente la stratégie d’endettement public qui devrait être suivie par le Gouvernement de
Madagascar pour la période 2017-2019. La SDMT 2017-2019 détaille les caractéristiques du portefeuille de
la dette publique existante à fin décembre 2016, les sources potentielles de financement, les hypothèses
macroéconomiques et budgétaires et la stratégie à adopter pour les 3 prochaines années.
La stratégie présente une composition optimale du portefeuille de la dette intérieure et extérieure du
Gouvernement de Madagascar afin de minimiser les coûts et les risques, notamment ceux liés autaux d’intérêt
et autaux de change.
Une valeur cible est établie afin de contenir le risque de refinancement. L’exposition au risque de refinancement
concerne surtout la dette intérieure puisque la dette extérieure est constituée principalement de prêts
concessionnels avec des maturités longues et des taux d’intérêt faibles.

Un plan d’emprunt annuel est présenté dans chaque SDMT. Le document SDMT 2017-2019 rend compte des
réalisations du plan d’emprunts extérieurs et intérieurs au titre de l’année 2016 et de sa conformité avec la
stratégie adoptée.
Pour les deux stratégies (SDMT 2016-2018 et SDMT 2017-2019), il a été préconisé de recourir au maximum à
l’emprunt extérieur concessionnel et les plans d’emprunts effectifs ont effectivement maintenu une structure
prudente de la dette en maximisant le recours à l’emprunt extérieur concessionnel et en privilégiant
l’endettement intérieur, tout en diversifiant les instruments d’emprunts correspondants.

L’échéance résiduelle moyenne du portefeuille de la dette intérieure (Average Time to Maturity) étant évaluée
à 3,7 ans (0.5 an pour les BTA), la stratégie préconise le renforcement de la place des titres publics à plus long
terme.
L’objectif de la SDMT 2017-2019 est de maintenir l’ATM du portefeuille total de la dette au-dessous de 13,3
ans.

L’évolution des indicateurs de risques de la dette par rapport aux objectifs fixés fait l’objet d’une analyse. Pour
chaque indicateur de risque lié respectivement aux risques de refinancement, de taux d’intérêt et de taux de
change, des objectifs ont été fixés pour la première et la troisième année de projection. Ces indicateurs n’ont
pas évolué par rapport aux cibles et seuils fixés.

Une analyse de viabilité de la dette est, par ailleurs, régulièrement menée, préalablement à
l’élaboration de la stratégie de la dette à moyen terme52.

52 La dernière analyse de viabilité de la dette par le FMI a été réalisée lors de la mission du FMI en juin 2017 et
publiée dans le rapport des services du FMI n°. 17/223 de Juillet 2017 relatif aux consultations de 2017 au titre de
l'article IV, pour Madagascar.

96
La notation est B. Une stratégie de gestion de la dette à moyen terme, couvrant la dette publique
en cours et prévue ayant un horizon d’au moins trois ans, est publiée. Elle indique les objectifs
visés pour des indicateurs tels que le niveau des risques de taux d’intérêt, de refinancement et
de change. Cependant, des rapports annuels présentant les résultats obtenus par rapport aux
objectifs de gestion de la dette ne sont pas communiqués au pouvoir législatif et le programme
annuel des emprunts publics ne correspond pas toujours à la stratégie approuvée, même si les
plafonds ne sont jamais dépassés.
Réformes en cours

Un progrès important a été réalisé avec l’élaboration de la stratégie de la dette à moyen terme.
Elle va être suivie de l’achèvement des recommandations de DeMPA, notamment sur la
limitation des risques opérationnels, et le renforcement et l’élargissement du marché intérieur
des titres publics.
Parallèlement, l’élaboration d’un programme d'adjudication périodique de titres publics vise à
fournir une gamme diversifiée d'instruments de placements.

Indicateur Justification de la notation

PI–13 Gestion de la dette B+ Méthode notation M2

13.1. Enregistrement et B Les données sur la dette de l’administration centrale
présentation des données sur sont exhaustives et fiables. Elles sont publiées sur une
la dette et les garanties base semestrielle.
13.2. Approbation de la A La législation primaire autorise le seul Ministre des
dette et des garanties Finances et du Budget à émettre de nouveaux titres
d’emprunt et à émettre des garanties de prêt au nom de
l’État. La législation fournit des directives pour
emprunter, émettre de nouveaux titres d’emprunt et
effectuer des opérations au titre de la dette, émettre des
garanties de prêt et assurer le suivi des opérations de
gestion de la dette par le MFB. Les emprunts annuels
sont approuvés par le MFB.
13.3. Stratégie de gestion de B Une stratégie triennale basée sur une analyse
la dette approfondie des coûts et risques liés au portefeuille de
la dette de l’administration centrale est mise à jour
annuellement. Cette stratégie est annexée à la loi de
finances et son contenu expose la composition du
portefeuille de la dette de l’administration centrale.

97
3.4 PILIER IV : STRATEGIE BUDGETAIRE ET ETABLISSEMENT DU BUDGET
FONDES SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES

PI-14 : Prévisions macroéconomiques et budgétaires

14.1 Prévisions macroéconomiques

Champ de la composante : économie tout entière

Période sous revue : trois derniers exercices clos

La prévision macroéconomique sous-tendant le cadrage macroéconomique résulte de la

confrontation et de la consolidation des prévisions macroéconomiques réalisées par trois
organismes - MEP, BCM, MFB - chacun étant plus spécifiquement centré sur les éléments de
la prévision macroéconomique qui intéressent le plus ses fonctions et missions :
- Le MEP fournit les prévisions de croissance et du PIB nominal qui servent de base de
prévision des autres départements en vue de l'élaboration de la loi de Finances ou de
négociation avec le FMI. L’INSTAT, au sein du MEP, établit des prévisions de prix. Pour
le suivi de la situation économique et financière à Madagascar, le MEP mène des enquêtes,
fait des observations sur les tendances récentes afin de publier deux documents : la « Note
de Conjoncture économique » pour le suivi des prévisions infra-annuelles, et le « Rapport
Economique et financier » pour le suivi annuel. Les prévisions sont diffusées également
dans ces documents ;
- La BCM réalise des prévisions à caractères financier et monétaire (les taux d’intérêt, la
situation monétaire, la balance des paiements, et liés à celle-ci, les importations et
exportations ainsi que les taux de change) qu’elle publie dans des documents appelés
« Bulletin d’information statistique » pour les situations intra-annuelles, et « Rapport
annuel de la Banky Foiben’i Madagasikara » pour les situations annuelles ;
- Le MFB établit ses prévisions pour la préparation du budget et plus particulièrement le
« Rapport définissant les conditions macroéconomiques » joint en annexe du Projet de loi
de Finances.
Les projections de ces organismes reposent essentiellement sur des enquêtes, l’observation des
tendances récentes des principaux agrégats et leur prolongement raisonné corrigé des chocs
passés et des évènements futurs susceptibles de les affecter conjoncturellement ou durablement.

Le modèle MAROA, macroéonomique, n’est qu’un outil de mise en cohérence comptable. Le

recours aux techniques écononométriques est limité (le modèle VAR est utilisé par l’INSTAT
pour l’intégration autonome des prévisions des différents prix ; le « modèle de gravité » est
utilisé par la banque centrale pour la prévision des échanges extérieurs dans le cadre de la
prévision de la balance des paiements. Pour la prévision sur la situation monétaire, un modèle
basé sur le modèle de Polak est utilisé par la Banky Foiben’i Madagasikara (BCM) afin de
prendre en compte les contextes nationaux et internationaux)53.

L’intégration de ces travaux dans un cadrage macroéconomique général pour les besoins de
suivi du plan de développement économique, de préparation du budget et de cadrage des
relations avec les bailleurs est réalisée lors de réunions auxquelles participent les départements

53
Cette conclusion est confirmée par le rapport AFRITAC de 2016 (Assistance à la formulation du cadrage
budgétaire à MT 2017-2019) indiquant que deux modèles MAROA coexistaient (celui de la DGB et celui du MEP)
avec des équations et des hypothèses différentes et que l’absence de comptes définitifs postérieurs à 2006 limitait
grandement la fiabilité du modèle.

98
producteurs de prévisions. Le dispositif de confrontation, de discussion et de mise en cohérence
de ces prévisions est en voie d’être profondément renforcé et restructuré. Ces prévisions sont
désormais revues tous les semestres au moins, depuis 2016.

Encadré 16 : Le cadre institutionnel du cadrage macroéconomique

Avant l’année 2014, un comité interministériel placé sous la direction du Secrétaire Général du MFB se
réunissait à sa demande pour réaliser un cadrage macroéconomique budgétaire.
Depuis 2014, le contexte de ce cadrage a changé en raison des réformes, du retour des appuis des bailleurs et,
plus formellement, du programme économique conclu avec le FMI ; les travaux de cadrage sont synchronisés
avec le rythme et les dates des missions d’appui et de revue du FMI, le cadrage constituant un élément essentiel
de ce suivi.
Un Comité à la fois stratégique et technique ayant pour rôle de suivre les programmes de réformes entreprises
dans le cadre de ces collaborations avec les Partenaires Techniques et Financiers a été établi de façon
informelle en mars 2015 ; appelé « Comité Technique de Suivi des Programmes de Réformes » (CTSPR) il doit
assurer le rôle d’interlocuteur du FMI à chaque mission géographique semestrielle de ce dernier et préparer
toute la documentation nécessaire.
Le dispositif est constitué :
-d’un comité stratégique présidé par le Président de la République et composé du Premier ministre et des
ministres chargés des finances et du budget et de l’économie et du plan.
-d’un comité restreint présidé par le gouverneur de la BCM, les SG du MFB et du MEP et les conseillers du
Président de la République et du Premier ministre.
-d’un comité technique composé du comité restreint et des membres de l’ancien comité de cadrage chargé des
travaux de prévision macroéconomique.

Le « Rapport définissant les conditions économiques et financières » présente annuellement en

annexe au PLI, depuis 2016, le cadrage sur trois ans54sous-tendant le projet de budget et précise
les hypothèses sous-jacentes de chaque agrégat. Les hypothèses et prévisions y sont présentées
sous forme de tableaux. Les prévisions à moyen terme (année n+1 plus les deux exercices
suivants) sont incluses dans les documents budgétaires depuis le PLF 2016.

Le rapport n’a pas été inclus dans la documentation pour les PLF 2015 et antérieurs, bien que
l’ayant été pour les PLF 2016, 2017 et 2018, la note portant sur les PLF 2015-2017 est D.

14.2 Prévisions budgétaires

Champ de la composante : administrationcentrale

Période sous revue : trois derniers exercices clos

Depuis 2014, Madagascar, s’est engagé dans le développement d’outils de prévision et de

cadrage à moyen terme du Budget. Ce programme s’inscrit dans le cadre du « projet d’appui
pour le développement du cadre budgétaire à moyen terme et de la transparence financière dans
la gestion des ressources financières (FFS-GRRN) ». Des missions d’assistance technique ont
été menées en décembre 2014, mai 2015 et février 2016. 55

Un CBMT 2016 a été préparé pour être annexé à la LFI 2016. Les méthodes ont été améliorées
et ont ainsi pu être annexées au PLF 2017, pour la première fois, les documents suivants :
- Le Cadre Macro-Budgétaire à Moyen Terme (CMBMT) 2017-2019 qui présente les
grands équilibres pluriannuels des finances publiques fondés sur des prévisions
agrégées ;
- Le Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT) 2017-2019, qui définit de manière
consolidée les dépenses budgétaires pluriannuelles avec une ventilation ministérielle ;
54
Avant 2016 les prévisions n’étaient réalisées que pour l’année du budget présenté.
55Afritac, Assitance à la formulation du cadre budgétaire à moyen terme 2017-2019 septembre 2016.

99
 - Le Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) 2017-2019, qui décrit les dépenses
pluriannuelles par action et par nature au niveau ministériel pour six ministères.
Prévision de recettes

Les prévisions de recettes fiscales (DGI) et douanières (DGD) sont in fine calées sur un taux de
pression fiscale cible dont la fixation conjugue la volonté d’acquérir plus d’espace budgétaire
et l’acceptation par les contribuables d’une éventuelle modification des taux. Le taux de
pression fiscale projeté a ainsi le caractère d’un objectif à atteindre (voir note PI-1). Dans le
cadre des engagements du pays vis-à-vis de l’accord FEC conclu avec le FMI en 2016cet
objectif est tel que les recettes fiscales doivent augmenter de 0,5 point de pourcentage du PIB
chaque année, de 2017 à 2019. Il est difficile de prévoir le niveau des dons, car ils reposent sur
les décisions des Partenaires Techniques et Financiers.

Si les prévisions de recettes de la LF présentent un caractère « volontariste » marqué (ce qui

explique la sous-réalisation systématique des prévisions budgétaires (voir PI-1 et PI-3)), des
prévisions « spontanées » sont cependant réalisées pour les besoins de l’analyse. Elles sont
tendancielles et globales pour la DGI. Elaborées à partir des prévisions de commerce extérieur
et des modifications de la règlementation elles sont plus analytiques pour la DGD et servent à
déterminer les moyens de combler le « gap » entre ces prévisions et les taux de pression fiscale
fixés comme objectifs. Aucun modèle économétrique n’est utilisé. Ces prévisions ne sont pas
détaillées par catégorie de recettes.

Prévision de dépenses

De 2007 à 2016, la Direction de la Programmation et du Cadrage Budgétaire (DPCB) était

chargée de la prévision des dépenses et du cadrage budgétaire sur la base des prévisions de
contexte macroéconomique (voir composante 1) et des prévisions de recettes faites par la DGI
et la DGD sous une contrainte de croissance du taux de pression fiscale imposé. Les prévisions
de dépenses résultaient d’une démarche « Top Down » menée par la DGB suivie d’une
démarche « botton up » impliquant les ministères sectoriels. Une fois finalisé, le cadrage
budgétaire était ensuite validé au sein de la Direction Générale pour ensuite être inséré dans la
loi de Finances en vue de l’approbation du Parlement.

A partir de 2016, dans le cadre du programme FFS-GRRN (voir ci-dessus) des Cadres de
Dépenses à Moyen Terme ministériel sur un horizon de trois années (CDMT) ont été introduits,
d’abord pour 6 ministères (PLF2017) puis pour tous les ministères. Une nouvelle direction
(Direction de la Synthèse Budgétaire, DSB) a été créée en remplacement de la DPCB à la fin
de 2016. Un CBMT associé à un CMBMT a dès lors été préparé pour le PLF 2016 et les PLF
suivants.
Les prévisions ne sont pas comparées aux prévisions présentées lors de l’exercice précédent.

La notation est D. Des prévisions ont été présentées au parlement pour les PLF 2016, 2017 et
2018, mais non pour tous les exercices antérieurs (PLF 2015) de la période sur laquelle portent
la notation (PLF 2015-2017). Bien que techniquement perfectibles, il est possible de considérer
que les prévisions des principales recettes et dépenses et les soldes ont été élaborés pour ces
trois exercices, mais sans les hypothèses sous-jacentes et sans distinction des recettes par
catégorie sur toute la période.

100
 14.3 Analyse de sensibilité macro budgétaire

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : 2016

Aucun scénario de cadrage budgétaire n’est présenté dans la documentation budgétaire

présentée au Parlement. Cependant, chaque département ministériel réalise, pour son propre
usage, différents scénarios avant de retenir une prévision calée sur les hypothèses
macroéconomiques finales retenues par l’administration centrale. Ces prévisions, faute de
modèle macrobudgétaire, tiennent peu compte des interactions entre les données
macroéconomiques et les données macrobudgétaires. La note est D.
Réformes en cours.

Un projet de décret sur le fonctionnement duComité Technique de Suivi des Programmes de

Réformes (CTSPR) a été élaboré et est en lecture au niveau de chaque membre du comité
restreint avant son adoption au conseil des ministres.
Un lourd travail de rebasage des comptes nationaux a été engagé sous l’égide de l’INSTAT afin
de pouvoir élaborer un nouveau modèle macroéconomique avec la nouvelle base 2007.

Indicateur Note Explication

PI-14 : Prévisions D Méthode de notation M2
macroéconomique
s et fiscales
14.1 Prévisions D Depuis le PLF 2016, l’administration centrale établit des
macroéconomiques prévisions pour les principaux indicateurs
macroéconomiques et les inclut, aux côtés des hypothèses
sous-jacentes, dans la documentation budgétaire présentée
au parlement. Ces prévisions sont actualisées au minimum
une fois par an. Elles présentent l’exercice budgétaire et les
deux exercices suivants dans les documents budgétaires
depuis la LFI 2016. Les projections sont examinées par le
FMI dans le cadre de la FEC. Mais elle ne le faisait pas pour
les PLF 2015 et antérieurs. Compte tenu de la période de
référence – PLF 2015-2017 – la note est D.
14.2. Prévisions D La DGB du MFB élabore des prévisions pour les principaux
budgétaires indicateurs budgétaires, les recettes, les dépenses totales et
le solde budgétaire, pour l’exercice budgétaire et les deux
exercices suivants. Depuis le PLF 2016 ces prévisions sont
incluses dans la documentation budgétaire présentée au
Parlement, mais sans les hypothèses sous-jacentes et les
prévisions de recettes ne sont pas détaillées par catégorie en
2016. Mais elle ne le faisait pas pour les PLF 2015 et
antérieurs. Compte tenu de la période de référence – PLF
2015-2017 – la note est D.
14.3 Analyse de D L’administration ne produit pas de document incluant des
sensibilité macro scénarios ou des analyses variantielles liées aux hypothèses
budgétaire macroéconomiques, mais chaque département ministériel
réalise, pour son propre usage, différents scénarios.

101
 PI-15 : Stratégie budgétaire

Cet indicateur évalue la capacité de l’administration centrale à définir une stratégie budgétaire
claire fondée, notamment, sur une appréciation exhaustive de l’impact budgétaire des actions
et réformes décidées.
15.1 Impact budgétaire des politiques proposées

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : trois derniers exercices clos

Une liste précise des mesures nouvelles touchant les recettes et les dépenses et faisant l’objet
d’évaluation d’impact précise est annexée au tome 2 de la LFI depuis l’exercice 2016. Elle ne
comporte que les montants estimés des effets des mesures nouvelles sans présentation des
méthodes utilisées pour les établir (notamment de distinction volume (assiette, population
touchée…) /prix (taux)).

La note est donc D. Les estimations de l’impact des mesures nouvelles n’étant pas présentées
au Parlement pour les exercices 2014 et 2015, mais elles le sont les PLF 2016, 2017, 2018, et
ceci pour la seule année de la loi de finances.
15.2Adoption de la stratégie budgétaire

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : dernier exercice clos (2016)

Jusqu’en 2016, des éléments constitutifs d’une stratégie budgétaire étaient retracés dans des
documents pluriannuels destinés à définir des trajectoires d’évolution tant des recettes que des
dépenses et les politiques associées, au niveau sectoriel et global. Ces projections tendancielles
et indicatives, présentées de façon synthétique dans l’OGT, n’étaient pas sous-tendues par des
choix explicites et sur un horizon de moyen terme de l’évolution des politiques publiques et des
finances publiques.

L’élaboration d’une stratégie a été formalisée au moment de la conclusion de l’accord pour la

FEC. Elle a donné lieu à l’élaboration du « mémorandum FEC » adopté en juillet 2016 pour
une période de trois ans (2016-2019). Les objectifs qualitatifs et certains objectifs quantitatifs
y sont clairement définis en tant qu’engagement ou critères de base conditionnant le
décaissement des fonds par le FMI. Mais cette stratégie n’est pas présentée en tant que telle au
Parlement, bien qu’elle sous-tende certains des éléments d’information annexés au PLF (la
stratégie de la dette notamment). Certains éléments de stratégie figurent dans le PLF 2017
(rapport définissant les conditions générales de la situation économique).

La notation est C.
15.3 Présentation des résultats budgétaires

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : dernier exercice clos (2016)

Le pilotage et le suivi de tous les engagements FEC sont effectués par le Comité Technique de
Suivi des Programmes de Réformes (CTSPR) (voir encadré PI-14) sur la base de prévisions des
différents agrégats macro budgétaires.

102
Le Comité de cadrage technique composé de techniciens provenant des directions générales du
MFB effectue un suivi hebdomadaire de l’évolution des principaux agrégats macro budgétaires
pour une mise à jour périodique des bases du suivi de la politique budgétaire dans le cadre du
tableau relatif aux Opérations Globales du Trésor (OGT).

Si aucun rapport annuel sur le suivi de la stratégie budgétaire n’a été préparé par
l’administration, des rapports de revue périodiques de suivi du programme sont désormais
préparés par le FMI56, le premier rapport de ce type datant de juin 2017. Il n’a pas été
communiqué au Parlement.

La note est D.

Indicateur Note Explication

PI-15 Stratégie budgétaire D+ Méthode de notation M2
15.1. Impact budgétaire des D Depuis la LF 2016 seulement, l’administration
politiques proposées centrale prépare des estimations de l’impact
budgétaire de toutes les modifications proposées de
la politique de recettes et de dépenses pour l’exercice
budgétaire, mais pas pour les deux exercices
suivants.
15.2. Adoption de la C L’administration centrale prépare annuellement, en
stratégie budgétaire collaboration avec le FMI, une stratégie budgétaire
comprenant des objectifs qualitatifs en matière de
politique budgétaire. Certains éléments de cette
stratégie sont annexés aux documents budgétaires
soumis au Parlement depuis le PLF 2017 seulement.
15.3. Présentation des D L’administration centrale, dans le cadre du suivi du
résultats budgétaires programme associé à la FEC, prépare depuis 2016
seulement des matrices de résultats et s’il ne produit
pas de rapport interne annuel sur l’application de la
stratégie budgétaire, le FMI établit des revues de
programme équivalentes, la dernière datant de juin
2017.

PI-16 : Perspective à moyen terme de la budgétisation des dépenses

Cet indicateur vise à évaluer dans quelle mesure les budgets annuels sont calés sur des Cadres
de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) explicites.

Les composantes 16.1, 16.3 reposent sur la présentation du budget 2017, la seule disponible au
moment où cette autoévaluation commençait. Le projet de LF 2018, maintenant disponible, n’a
pas été pris en compte, contrairement à ce qui a été fait pour l’indicateur PI-15 (le projet de loi
n’ayant pas été adopté, il a été considéré que l’élaboration d’un autre projet restait possible).
16.1 Prévisions de dépenses à moyen terme

56FMI, rapport de suivi du FMI pour les consultations de 2017 au titre de l’article IV, première revue au titre de
la FEC.

103
Champ de la composante : administration budgétaire centrale
Période sous revue : dernier budget présenté au Parlement (2017)

Depuis 200557 le budget est établi sous une forme programmatique pluriannuelle, par
programme sur un horizon de trois ans, mais ces projections sont purement tendancielles et
restent explitement indicatives. Elles ne tiennent pas compte du contexte macroéconomique, ni
de la stratégie budgétaire et ne sont pas établies selon les règles de méthode des CDMT.

Depuis 2014, des CDMT commencent à être préparés. Avec l’appui technique et financier de
l’Union européenne58, dans le cadre du projet « Ny Fanjakana ho an’ny Daholobe », six
ministères pilotes ont été retenus pour la phase d’expérimentation de l’utilisation de l’outil
CDMT.59Ainsi, comme cela a déjà été mentionné dans PI-14.2, un Tome 3 comportant les
CDMT de ces ministères, a pu être, pour la première fois, annexé au PLF de 2017. Ces 6 CDMT
présentent des prévisions de dépenses, pour l’exercice budgétaire et les deux exercices suivants,
classées par programme et par nature de dépenses (solde, grandes rubriques, PIP). Ils
représentent 61% du budget.

Cette situation correspond à une note D. Pour le PLF 2017, seuls les CDMT de 6 ministères ont
été établis et présentés en annexe à la loi de finances.
16.2 Plafonnement des dépenses à moyen terme

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier budget présenté au Parlement (2017)

La circulaire budgétaire du 6 juillet 2017 indique, dans les grandes lignes, les directives et
instructions que les institutions et ministères seront tenus de respecter dans le cadre de la
préparation de la loi de finances 2018.

Cependant, cette lettre de cadrage ne mentionne que les prévisions de crédits alloués à
l’ensemble des institutions et ministères selon les grandes masses économiques (le paiement
des intérêts de la dette publique ; les dépenses courantes de solde ; les dépenses courantes hors
solde ; les dépenses d’investissements sur financement interne). Les plafonds de dépenses au
niveau ministériel ne sont pas mentionnés, ni les plafonds cumulés pour l’exercice budgétaire
et les deux exercices suivants, en dépit de l’élaboration depuis 2016 d’un CBMT.

La note est donc D.

57 L’administration malgache s’est engagée très tôt, dès les années 1980, dans des approches budgétaires
programmatiques, élaborant des « Programmes de dépenses publiques (PDP) » assimilables aux CDMT sectoriels
actuels. Ces travaux ont favorisé l’adoption de la LOLF de 2004 et la présentation du budget en « budget de
programmes ». Mais, les instabilités politiques récurrentes aidant, la gestion pluriannuelle axée sur les résultats,
avec la perte des acquis et outils techniques nécessaires et l’affaiblissement du soutien politique, a progressivement
perdu de son contenu et de sa force. Avec les réformes engagées en 2013, et le lancement d’un vaste programme
CMBMT/CBMT/CDMT les autorités se sont engagées dans la voie d’une réactualisation et d’un renouveau de
cette approche et de ses outils.
58FED, juin 2016, Élaboration des CDMT pour 6 ministères cibles. Voir aussi : MFB, avril 2016. « La
programmation pluriannuelle, Guide méthodologique ».
59 Le ministère des Finances et du Budget, le ministère de la Fonction Publique, du travail et des lois sociales, le
ministère de la Santé publique, le ministère de l’Éducation nationale, le ministère de l’Agriculture et le Ministère
des Travaux Publics.

104
 16.3 Alignement des plans stratégiques et des budgets à moyen terme

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier budget présenté au Parlement (2017)

Sept ministères pilotes élaborent des documents de stratégie sectorielle assortie de coûts
suffisamment détaillés et précis, dont trois (MINSAN, MTP, MINAGRI) ont préparé un plan
stratégique à moyen terme pour la LF 2017. La majorité des propositions de dépenses figurant
dans les prévisions budgétaires étant inférieures à celles retenues par les stratégies, les dépenses
à moyen terme approuvées ne sont pas alignées sur les plans stratégiques. Le budget cumulé de
ces trois ministères représentait 739,1 milliards d’Ariary sur un montant total de crédits de
dépenses de 4 028,7 milliards d’Ariary, soit 18,3% du budget 2016.

La note est donc D. Des plans stratégiques à moyen terme ne sont préparés que pour quelques
ministères (montant total inférieur à 25% de l’ensemble). De plus, pour ces ministères, les
propositions de dépenses figurant dans les prévisions budgétaires annuelles ne sont pas alignées
sur les plans stratégiques.
16.4 Cohérence des budgets avec les projections de l’année antérieure

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier budget à moyen terme et budget actuel à moyen terme

Faute d’un exercice antérieur permettant de le faire, les documents budgétaires ne peuvent
fournir d’explication aux modifications apportées aux prévisions de dépenses entre la deuxième
année du dernier budget à moyen terme et la première année de l’actuel budget à moyen terme
au niveau des agrégats.

La note est donc NA.

Réformes en cours

Dans la mesure où d’autres ministères pilotes élaborent des documents de stratégie sectorielle
assortie de coûts détaillés et précis, le nombre de CDMT annexés dans les LDF sera en
augmentation dans les prochaines LF.

La production de CDMT a été généralisée à tous les ministères pour l’exercice 2018-2020. Un
guide d’élaboration du CDMT (une version provisoire est disponible) ainsi qu’un programme
de formation a été conçus pour consolider le processus d’élaboration des CDMT.

Indicateur Note Explication

PI-16 : Perspective à D Méthode de notation M2

moyen terme de la
budgétisation des
dépenses
16.1. Prévisions de D Le budget est établi sous une forme programmatique
dépenses à moyen terme pluriannuelle, présenté par programme sur un horizon
de trois ans, mais ces projections sont purement
tendancielles et ne peuvent pas être considérées comme
des prévisions budgétaires. Pour le PLF 2017, seuls les

105
 Indicateur Note Explication

CDMT de 6 ministères ont été établis et présentés en

annexe à la loi de finances.
16.2. Plafonnement des D Les plafonds cumulés pour l’exercice budgétaire 2017
dépenses à moyen terme et les deux exercices suivants n’ont pas été approuvés
par l’administration centrale avant la diffusion de la
Circulaire Budgétaire.

16.3. Alignement des D Des plans stratégiques à moyen terme sont préparés
plans stratégiques et des seulement pour quelques ministères. Quelques
budgets à moyen terme. propositions de dépenses figurant dans les prévisions
budgétaires annuelles sont alignées sur les plans
stratégiques.
16.4. Cohérence des NA Les documents budgétaires ne peuvent fournir
budgets avec les d’explication aux modifications apportées aux
estimations de l’exercice prévisions de dépenses entre la deuxième année du
précédent. dernier budget à moyen terme et la première année de
l’actuel budget à moyen terme au niveau des agrégats,
les CDMT n’ayant été établis que pour 2017 et pour six
ministères.

PI-17 : Processus de préparation du budget

Cet indicateur évalue la qualité de la préparation de la loi de finances : existence d’un calendrier
cohérent et respecté ; directive claire et exhaustive ; délai suffisant laissé aux ministères
techniques puis au Parlement pour la discussion.
(La notation repose sur la présentation du budget 2017, la seule disponible au moment où cette
autoévaluation commençait ; le processus de préparation du projet de LF 2018, maintenant
connu, n’a pas été pris en compte, contrairement à ce qui a été fait pour l’indicateur PI-15 ; le
projet de loi n’ayant pas été adopté, il a été considéré que l’élaboration d’un autre projet restait
possible).

17.1 Calendrier budgétaire.

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier budget adopté

Le processus d’élaboration et de préparation du budget, ainsi que les directives et instructions

correspondantes sont fixés dans la circulaire de préparation qui inclut un calendrier précis.
Les dates les plus importantes de la procédure sont présentées dans le tableau ci-dessous.
Tableau 3-23 : Calendrier de la préparation du PLF 2017
Principales activités Date prévue Date effective
Établissement des perspectives budgétaires, détermination 9 Février – 25 Juillet 9 Février – 12 Juillet
des grandes orientations, élaboration de la lettre de cadrage 2016 2016
Approbation de la lettre de cadrage en Conseil du 26-27 juillet 2016 19 Juillet 2016
Gouvernement
Envoi de la circulaire de préparation du budget avec 1er Août 2016 12 Août 2016
indication des enveloppes définitives
Saisie du projet de budget par les ministères techniques 2 Août – 1er 12 Août-9 septembre
septembre 2016 2016

106
 Principales activités Date prévue Date effective
Conférence budgétaire : séance de plaidoirie en matière 20-23 Septembre 4-6 Octobre 2016
budgétaire 2016
Adoption du projet de loi de finances au niveau du Conseil 4 et 5 Octobre 2016 26 Octobre 2016
des Ministres
Dépôt du projet de loi de finances à l’Assemblée nationale 18 octobre 2016 30 octobre 2016
Source : DGB

Le calendrier de la préparation du budget 2017 a été presque entièrement respecté. Les

ministères ont disposé d’au moins 6 semaines après l’envoi de la circulaire, le 12 août 2016,
pour l’élaboration du budget 2017. La restitution du projet de budget était fixée le 9 septembre
2016. La conférence budgétaire a eu lieu du 4 au 6 octobre 2016, une semaine après la date
prévue (27 au 29 septembre 2016). Le projet de loi de finances 2017 a été adopté par le Conseil
des ministres le 26 octobre 2016 avant d’être déposé au bureau du Parlement le 30 octobre
2016.

Il existe donc un calendrier budgétaire annuel clairement défini, qui est généralement respecté.
Il laisse aux unités budgétaires au moins 4 semaines après réception de la circulaire budgétaire
pour établir convenablement leurs estimations détaillées dans le délai imparti.

La note est B.
17.2 Directives pour la préparation du budget.

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier budget adopté

La lettre de cadrage présente l’évolution et les perspectives économiques et financières à moyen

terme du pays, les plans d’actions prioritaires des administrations fiscale et douanière et ceux
relatifs aux dépenses publiques et enfin le cadrage budgétaire à moyen [Link] constitue la
base de la circulaire de préparation et d’élaboration du budget qui est, pour sa part, ainsi
organisée : (1) les grandes orientations générales de la LF 2017 ; (2) les allocations budgétaires
des différentes catégories de dépenses sur 3 ans ; (3) les modalités pratiques de confection de
la LF ; (4) les dispositions relatives à l’élaboration de la LF.

L’envoi de la circulaire de préparation du budget 2017 aux ministères est accompagné de la

notification des plafonds de crédits. En général, les ministères techniques ne rencontrent pas de
difficultés majeures pour comprendre la circulaire. Par contre, ils considèrent que le délai qui
leur est laissé est trop court (bien qu’il soit de six semaines, ce qui correspond à la note A du
PEFA).

Après l’approbation de la lettre de cadrage par le Conseil, le MFB a procédé à l’établissement

et à la notification des plafonds de crédits des Ministères.

Avant le bouclage du projet de budget 2017, des conférences budgétaires ont été organisées
avec les institutions et les ministères. Des ajustements ont été effectués à l’issue de ces séances
comme le confirment le Procés verbal de la Conférence budgétaire consulté par la mission et
les entretiens avec les représentants du ministère de la Santé. Les plafonds de crédits n’ont été
approuvés par le Conseil des ministres qu’avant l’envoi du projet de budget à l’Assemblée
Nationale.

107
La note est donc C. Une circulaire budgétaire, exhaustive et claire, indiquant les dépenses
budgétaires totales a été transmise aux ministères pour cadrer leur préparation budgétaire. Les
plafonds de crédits leur ont été notifiés, mais ils n’ont été approuvés par le conseil des ministres
qu’à l’issue des conférences budgétaires.
17.3 Présentation du budget au pouvoir législatif

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : 2016-2015-2016

Selon la LOLF, la date butoir de dépôt du PLF et de ses annexes sur le bureau du Parlement est
le 30 Octobre. Pour les années 2014, 2015 et 2016, les projets de loi de finances ont été présentés
au pouvoir législatif deux mois avant la fin de l’exercice lui permettant ainsi de procéder à un
examen approfondi.

Une approche plus systématique a été suivie dans le cadre de la préparation du projet de loi de
finances 2017 : adoption en conseil des ministres, note de présentation générale, séance de
formation et d’information portant sur la proposition de loi de finances avec les journalistes et
la société civile, conférences budgétaires avec les parlementaires, les responsables des régions
ainsi que 4 rencontres avec le secteur privé.
Tableau 3-24 : Dates de dépôt du projet de lois de finances à l’Assemblée nationale
Critères 2014 2015 2016
Délai légal avant la fin de l’exercice 2 mois 2 mois 2 mois
Date de dépôt 28/10/2013 28/10/2014 30/10/2015
Source : MFB

La note est A. Pour chacun des trois exercices 2014, 2015 et 2016, l’exécutif a présenté le PLF
au parlement au moins deux mois avant le début de l’exercice.

Indicateur Note Explication

PI-17 : Caractère B Méthode de notation M2
organisé et
participatif du
processus de
préparation du budget
17.1 Calendrier B Il existe un calendrier budgétaire annuel, clairement défini
budgétaire. qui est généralement respecté. Ce calendrier laisse aux
unités budgétaires au moins 4 semaines après réception de
la circulaire budgétaire.
17.2 Directives pour la C Une circulaire budgétaire, exhaustive et claire, indiquant
préparation du budget. les dépenses budgétaires totales est transmise aux
ministères. Des plafonds de crédits leur ont été
simultanément notifiés, mais les plafonds définitifs ne sont
approuvés par le conseil des ministres qu’avant l’envoi du
budget au Parlement.
17.3 Présentation du A Pour chacun des trois exercices 2014, 2015 et 2016,
budget au pouvoir l’exécutif a présenté la proposition de budget annuel au
législatif parlement au moins deux mois avant le début de l’exercice.

108
 PI-18 : Examen des budgets par le pouvoir législatif

Cet indicateur évalue la nature et la portée de l’examen du budget annuel par le Parlement.
L’analyse des évaluateurs s’est concentrée sur l’examen par l’Assemblée nationale du PLFI,
celui-ci ayant le pouvoir final de décider. Le travail parlementaire sur la loi de finances est
pratiquement inexistant, le Parlement s’intéressant aux moyens qui lui sont attribués par la loi
de finances, jugeant que le budget n’est pas un bon outil de mesure des politiques publiques,
qu’il est pratiquement non modifiable par le Parlement, que le MFB a la responsabilité des
choix économiques, sociaux et financiers qu’il traduit - le parlement lui « faisant confiance »-
et que l’essentiel pour les députés est le niveau des ressources mises à leur disposition pour
couvrir les coûts de leur travail de terrain auprès de leurs électeurs locaux.

18.1 Portée de l’examen des budgets.

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Le Parlement n’examine pas les politiques budgétaires, ni les prévisions budgétaires à moyen
terme, ni les priorités à moyen terme. Les débats sont essentiellement concentrés sur les
allocations de crédits comparés des institutions de l’État (notamment du ministère des Finances
et du Parlement) pour leur fonctionnement (frais de mission, formation, carburant, moyens de
déplacement…). La Commission des finances ne procède pas à une analyse systématique et
détaillée des recettes et des dépenses. Elle délibère sur certaines dépenses spécifiques selon les
questions posées par les députés, individuellement, en fonction des enjeux locaux que ces
dépenses sont susceptibles d’affecter. Des procès-verbaux sont établis et un rapport de synthèse
rédigé (en malgache). Le projet est délibéré en séance plénière en un ou deux jours. Aucun
amendement n’est proposé, les députés avançant simplement des suggestions pour le projet de
loi de finances suivant.

La notation est D.

18.2 Procédures d’examen des budgets par le pouvoir législatif

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Le Parlement ne délibère pas sur la programmation annuelle de ses travaux, mais les procédures
suivies sont fixées par le règlement interne. Dès sa réception le projet est distribué aux députés
qui ont 15 jours pour en faire un examen individuel. Il est ensuite examiné par la seule
Commission des finances, les autres commissions spécialisées (il en existe 31 au total) n’en
étant pas saisies. Les ministres, les responsables des ministères, les experts participent aux
discussions sur les points de dépenses particuliers que les députés estiment nécessaire
d’approfondir. Les procédures ne prévoient pas de consultation de la société civile, les
responsables des intérêts privés étant toutefois reçus, à leur demande, par les députés.

Il n’existe pas de procédures de « négociation », la délibération du projet n’opposant pas une

majorité politique à une minorité politique, les questions politiques pouvant être soulevées par
le projet n’étant pas abordées.

109
Compte tenu de l’existence d’un règlement fixant, conformément aux dispositions générales de
la loi organique, les procédures d’examen par le Parlement du projet de loi de finances pour la
durée de la législature, la note retenue est C.
18.3 Calendrier d’approbation des budgets

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : 2015, 2016, 2017

Aux termes des dispositions de l’article 46 de la loi organique n° 2004-007 du 26 juillet 2004
sur les lois de finances, le projet de loi de finances de l’année doit être déposé et distribué au
Parlement au plus tard le 30 octobre de l’année qui précède l’année d’exécution du budget. Les
deux Assemblées disposent donc, normalement, d’un délai de 60 jours au maximum pour
l’examiner. Pour la première lecture, l’Assemblée nationale dispose d’un délai maximum de 30
jours et le Sénat d’un délai maximum de 15 jours (article 47 de la loi organique de 2004).

Les trois derniers budgets 2015, 2016 et 2017 ont toujours été votés avant la fin de l'exercice
en cours ; respectivement : le 6 décembre 2014, le 19 décembre 2015 et le 29 décembre 2016
selon les lois publiées sur le site du MFB.

La note est A, le législateur ayant toujours adopté la loi avant le début de l’exercice suivant.
18.4 Règles d’ajustement budgétaire par l’exécutif

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Les règles relatives aux modifications qui peuvent être apportées au budget en cours d’exercice
par voie règlementaire, rappelées dans l’encadré ci-joint, n’ont pas été modifiées depuis le
dernier PEFA. Elles sont claires et fixent strictement les limites de l’exécutif, compte tenu du
caractère évaluatif de certains crédits. Conformément à la logique de la gestion par la
performance, elles reposent sur le principe que les crédits sont votés et autorisés par programme
et fongibles, dans certaines limites, au sein des programmes.

Encadré 17 : Principales règles de modifications des autorisations budgétaires par l’exécutif

Les crédits sont spécialisés par programme ou par dotation et ne peuvent être modifiés que par une loi de
finances ou à titre exceptionnel dans 5 cas définis par les articles 19 à 22 de la LOLF, dont les principaux sont
:
-Des virements peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d'un même ministère. Le montant
cumulé, au cours d'une même année, des crédits ayant fait l'objet de virements ne peut excéder le taux de 10%
des crédits.
-Des transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la
mesure où l'emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé, correspond à des actions du
programme d'origine.
-En cas d'urgence, des décrets d'avance peuvent êre pris. Le montant cumulé des crédits ainsi ouverts ne peut
excéder 1% des crédits ouverts par la loi de finances de l'année.

Selon le dernier rapport sur l’exécution de la loi de finances de la Cour des comptes portant sur
l’exercice 2015, ces règles ne sont pas respectées et les dépassements sont jugés
« exhorbitants ». D’après les données, les dépassements de crédits limitatifs se sont élevés à
52,3 Mds (soit 1,16% des dépenses) et les dépassements de crédit évaluatif à 78,4 Mds (soit
1,79%).

110
Le tableau détaillé des transferts en 2016 établi par les évaluateurs fait apparaitre des
modifications relativement modérées des dotations par l’exécutif (représentant au total 1,8%
des dépenses).
- 12 Décrets portant transferts de crédits ont été pris, pour un montant de 107, 6 milliards
d’Ar (dont un décret de transfert interne du MFB pour 53 Milliards d’Ar pour les dépenses
de soldes).
- 7 décrets dépassent 1 milliard d’Ar au profit des ministères de la Défense Nationale et de la
Sécurité Publique (pour la sécurité), de l’EN, de l’Enseignement Supérieur (pour les
cantines scolaires, les indemnités des enseignants, le paiement des bourses...), du ministère
de l’Intérieur pour le BNGRC (gestion des risques et catastrophes).
- L’éducation et la sécurité nationale étant des dépenses prioritaires, elles ont été révisées à
la hausse par des transfets de crédits pour dépenses urgentes.
A l’initiative des ministères, les opérations de transferts s’opèrent en général au dernier
trimestre.

Pour 2016 les évaluateurs ont identifié 4 dépassements de crédit (totaux) pour 4 ministères (Eau,
EN, Enseignement supérieur et Culture) pour un total de 25 Mds d’Ar soit 0,4% des dépenses
du BG.
Mais de toute façon, les dotations étant systématiquement surestimées (voir PI-1) cette
évaluation a peu de portée pratique, les allocations de crédits structurellement très supérieurs
aux besoins exerçant une pression faible sur l’exécutif.

La note retenue est A. Des règles claires régissent les ajustements budgétaires en cours
d’exercice par l’exécutif, elles définissent des limites strictes quant à la nature et l’ampleur des
modifications et elles sont globalement observées.

Indicateur Note Explication

PI-18 : Examen des D+ Méthode de notation M1
budgets par le pouvoir
législatif
18.1 Portée de l’examen des D Le parlement n’examine pas les politiques budgétaires
budgets. ni ne procède à un examen détaillé des dépenses et des
recettes dans une perspective de gestion budgétaire
nationale.
18.2 Procédures d’examen C Le parlement applique les procédures prévues par son
des budgets par le pouvoir règlement intérieur, conforme à la LOLF, mais de
législatif façon formelle, et elles ne prévoient pas d’appui
technique ni de procédures de négociation.
18.3 Calendrier A Le budget a été approuvé avant la fin de l’exercice au
d’approbation des budgets cours des trois derniers exercices (6 décembre 2014,
19 décembre 2015 et 29 décembre 2016)
18.4 Règles d’ajustement A Des règles claires régissent les ajustements
budgétaire par l’exécutif budgétaires en cours d’exercice par l’exécutif. Elles
sont conformes aux principes des budgets de
programmes ; elles définissent des limites strictes
quant à la nature et l’ampleur des modifications et
elles sont globalement observées. Les transferts en
2016 représentent au total 1,8% des dépenses ; les
dépassements 0,4%.

111
3.5 PILIER V : PREVISIBILITE ET CONTROLE DE L’EXECUTION DU
BUDGET

PI-19. Gestion des recettes

Cet indicateur évalue les efforts faits par l’administration centrale pour favoriser le
consentement à l’impôt et limiter la fraude.

Les principaux droits, taxes et impôts couvrent 92% des recettes budgétaires collectées en 2016
par les unités budgétaires de l’administration centrale. Soit, dans l’ordre décroissant de
montant : TVA à l'importation et TVA intérieure, IR (impôt sur le revenu), DD (droits de
douanes), IRSA (impôts sur les revenus salariaux), DA (droits d’accises) et TVA à l'importation
de produits pétroliers.

Les recettes non fiscales et les cotisations sociales, dont la part cumulée s'élève à moins de 8%
des recettes collectées en 2016 feront l’objet d’observations qualitatives.

Les recettes des unités extrabudgétaires de l’administration centrale qui représentent 13% (voir
PI-6) des recettes budgétaires (celles de la CNaPS, en constituent l’essentiel, 39%) seront prises
en compte dans la notation. Les recettes collectées par la DGD et la DGI représentent environ
79 % des recettes budgétaires soit plus de 75 % des recettes totales de l’administration centrale,
ce qui correspond au seuil de « la plupart » de la notation.
Tableau 3-24 : Entités chargées de recouvrer les recettes budgétaires
Entité Recette collectée Montant Part
recouvrant des (2016) en
recettes Milliards
Ariary

DGI Tva interieure 693,2 15,9%

IR 453,4 10,0
IRSA 359,3 8,0
DA 342,9 7,6
Autres (*) 114,1 2,5
DGD DD 411,5 9,1
DN 0,0 0,0
TPP 126,4 2,8
TVA 880,5 19,5
TVP 262,4 5,8
DGT Recettes Non Fiscales 36,0 0,8
CNAPS Cotisation sociale 243,7 5,4
DIVERS 618 13,7
TOTAL 4541,5 100%
Sources : DGI, DGD, DGT, CNAPS

19.1 Droits et obligations en matière de recouvrement des recettes

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : Au moment de l’évaluation

112
 Recettes collectées par la DGI

Les droits et obligations en matière d’assiette, de liquidation et de recouvrement de tous les

droits, impôts et taxes sont prévus dans le Code général des Impôts (CGI) ainsi que ses textes
d’application60 (qui sont : le guide d’application du CGI pour les contribuables, les textes
réglementaires (arrêtés, décisions, circulaires, instructions, notes, etc.), les chartes du
contribuable et du contribuable vérifié61).

Ces documents sont mis à jour annuellement à chaque parution des lois de finances 62. La
dernière édition du code des impôts date de 2017 et tous les textes peuvent être téléchargés à
partir de l’url [Link]

Les obligations sont claires et simples, comme cela a été rapporté par la mission d’évaluation
du FMI en 2014 sur le renforcement des capacités des administrations fiscale et douanière63.
Ces informations sont complétées ponctuellement ou périodiquement par des rencontres
public/privé, des publications dans les médias, des affichages, des bulletins et/ou brochures
gratuits. L’administration communique aussi avec les contribuables par l’émission des avis au
public, ou, occasionnellement à travers les journaux ou des émissions radio-télévisées.
Périodiquement, l’administration organise des rencontres sous forme de « roll up » avec les
opérateurs dans le cadre des tables rondes ou dialogue public – privéau cours desquelles des
brochures sont distribuées (une liste de ces évènements a été transmise aux évaluateurs).

Les droits du contribuable comprennent aussi les voies et procédures de recours dont ils
disposent.

Encadré 18 : Le dispositif de recours à la DGI

Les dispositions fiscales offrent aux contribuables trois voies de recours : a) le recours précontentieux auprès
de la Commission fiscale (COFI) ; b) le recours (contentieux ou gracieux) auprès de l’administration fiscale ;
c) le recours auprès des juridictions administratives, après décision expresse ou rejet implicite de
l’administration. La composition des membres de la COFI est prévue par le CGI. Ils sont au nombre de sept
dont deux représentants de la DGI à voix délibératives et un autre représentant de la DGI assurant le
secrétariat, les autres membres étant choisis en dehors de l’administration fiscale. A chaque recours, les phases
contradictoires restent toujours observées. Le nombre de recours est faible (19 cas en 2017 dont 3 avec avis
favorable sur les 12 traités).

Recettes collectées par la Direction Générale des Douanes (DGD)

Le code et le tarif des Douanes ainsi que les textes réglementaires sont publiés sur support
papier (dans le journal officiel) et électronique sur le site web de la Direction Générale des
Douanes [Link] dont la mise à jour s’effectue systématiquement par leService
de la documentation et de la communication.

60 Ces textes sont : le guide d’application du CGI (Version de l’édition suivante LFR 2015), pour les
contribuables ; les manuels de procédures (dernière mise à jour en 2016), destinés aux agents de l’administration
fiscale ; les textes réglementaires (arrêtés, décisions, circulaires, instructions, notes…) ; les chartes du contribuable
et du contribuable vérifiés (deux volumes en version française).
61 Disponibles sur le site web [Link].
62 Loi 2016-007 du 12 juillet 2016 portant loi des finances rectificatives et loi 2016-032 du 28 décembre 2016
portant loi de finances 2017.
63FMI, Diagnostic de la politique fiscale malgache, Grégoire Rota-Graziosi, Anne-Marie Geourgon et Bernard
Laporte, mars 2015.

113
Le code des douanes est régulièrement mis à jour. La dernière édition du code des douanes date
de 201664.

Le dernier tarif des douanes a été actualisé sur le site web des impôts le 27 décembre 2016, avec
une date d’entrée en vigueur le 1er janvier 2017. La DGD publie un bulletin d’information
bimensuel contenant des extraits de la législation et de la règlementation, affiche des textes
d’application de la législation douanière et organise des rencontres avec les opérateurs ou leur
groupement.

Les opérateurs économiques peuvent faire des réclamations auprès d’un organe de recours et
de conciliation, qui est présenté clairement dans le site Web de la douane.

Encadré 19 : Le dispositif de recours à la DGD

Le recours est déposé dans une plateforme électronique dénommée MIDAC65.
Après examen par un comité de filtrage puis le DGD, le dossier est transmis, en cas de désaccord persistant, à la
« Commission de Conciliation et d’Expertise douanière » (CdCED) qui arbitre en dernier ressort. Cette instance de
recours créée en 2012, et siégeant à Antananarivo est présidée par un magistrat. Elle est composée de cinq
représentants de l’administration et du secteur privé. Sur la période 2012-2016, 885 recours ont été enregistrés dans
MIDAC, 152 ont été réglés au niveau des bureaux des douanes, 595 ont été soumis au comité de filtrage et 28 ont
été soumis au DGD ou au CdCED.

Recettes collectées par les organismes de sécurité sociale

Les obligations et droits des assurés de la CNaPS66sont simples et figurent sur le site de
l’organisme (Voir tome II des annexes aux indicateurs).

La note est A. Les entités chargées de recouvrer la plupart des recettes (DGI, DGD soit plus de
90% des recettes fiscales et plus de 75 % des recettes de l’administration centrale) et la CNaPS
emploient de multiples moyens pour donner aux contribuables un accès facile à des
informations exhaustives et à jour sur leurs principaux droits et obligations en matière fiscale,
y compris au minimum les voies et procédures de recours.67
Réformes en cours

Des mesures sont prises pour améliorer la situation. Les codes des impôts et des douanes sont
mis à jour chaque année et l'utilisation des différents autres canaux a été intensifiée.

Le mécanisme de recours est en cours d’amélioration.

Ces conclusions sont confirmées, pour la DGI par l’évaluation TADAT mentionnée.
19.2 Gestion des risques liés aux recettes

64 Elle peut être téléchargée à partir de l’url

[Link]
65 Module MIDAC pour la gestion automatisée des différents documents requis et délivrés par les différentes
entités impliquées dans la procédure de dédouanement, et le traitement des litiges (cf. Tome II des annexes aux
indicateurs).
66 Trois possibilités de contact sont disponibles : i) remises directes des déclarations auprès des guichets ; ii)
utilisation des téléprocédures dans le site [Link]; iii) envoi des documents par mail à cnaps-
dn@[Link].
67Cette appréciation est confirmée, pour la DGI, par l’évaluation de 2014 du FMI déjà mentionnée et par
l’évaluation TADAT publiée en octobre 2015, même si des voies d’amélioration sont proposées.

114
Champ de la composante : administration centrale
Période sous revue : Au moment de l’évaluation

Le recours au processus de gestion des risques est apprécié à différents stades : enregistrement,
dépôt des déclarations, paiement, remboursement des droits taxes et des impôts.

• Au moment de l'enregistrement

Dans l’administration fiscale, toute personne physique ou morale est tenue d’avoir un numéro
d’identification unique en ligne (NIFONLINE) avant tout commencement d’activité.
Aucune opération de souscription de déclarations par téléprocédure n’est possible en l’absence
de NIF.
Dans l'administration douanière, l’enregistrement n'est possible dans le système informatique
SYDONIA des douanes que si les contribuables ont produit la version originale de leur carte
d'immatriculation aux services des impôts. Le SYDONIA vérifie de plus l'authenticité de la
carte d'immatriculation dans le système informatique NIFONLINE de la DGI.
Le nombre d’assujettis répertoriés s’élève actuellement à 272 769, soit un chiffre
particulièrement faible par rapport à la population des contribuables potentiels68 traduisant un
contrôle insuffisant. Ce constat est confirmé par le rapport TADAT de 2015.

• Au moment du dépôt des déclarations

A la DGI, aucune opération de souscription de déclarations par téléprocédure n’est possible en

l’absence de numéro d’identification fiscale (NIF). La constatation de non-déclaration se fait a
posteriori.
Une méthode d’analyse des risques est appliquée à la DGI lors de la souscription spontanée des
déclarations par l’utilisation d’une segmentation de défaillance a) 0% pour les gros
contribuables ; b) 5% pour les moyens et ; c) 10% pour les petits contribuables)69.

A la DGD, il y a systématiquement profilage du risque. Les principaux critères sur lesquels sont
fondées les évaluations des risques en douane sont : la nature des marchandises, le pays
d'origine, le pays de provenance, la valeur, la quantité, l’importateur et l’exportateur.

• Au moment du paiement des droits, impôts et taxes

A la DGI, la constatation de non-paiement se fait a posteriori, après échéance. Il est considéré

que les risques de non-paiement sont élevés auprès des centres fiscaux, moyennement élevés
auprès des services régionaux des entreprises et presque nuls au sein de la DGE.

A la DGD, le risque de défaillance de paiement est quasi nul, puisque l'importateur ne peut
disposer de ses marchandises tant qu'il ne peut produire un justificatif de paiement. Par ailleurs,
au-delà de la franchise de quinze jours, chaque jour de stockage des marchandises sous douane
donne lieu au paiement d'un frais de magasinage.

68 Situation au 04 juillet 2017 à 13 :37.

69Note n°1256-2014-MFB/SG/DGI du 5 août 2014.

115
 • Au moment du remboursement des droits, impôts et taxes

Dans le cadre du remboursement de crédit de TVA, la DGI procède à l’évaluation ainsi qu’à la
hiérarchisation des risques d'irrégularités.70
A la DGD, la totalité des demandes de remboursement est jugée à risque et fait alors l'objet
d'une vérification minutieuse préalable au remboursement.

La note est D. Seule l’administration douanière (45 % des recettes fiscales) applique des
démarches d’analyse risques, celles-ci n’étant pas appliquées d’une manière structurée et
systématique par l’administration fiscale.71
Cette évaluation est confirmée par le rapport TADAT de 2015.

Encadré 20 : La lutte contre l’indiscipline fiscale selon TADAT

"la collecte de renseignements et les activités de recherche pour identifier les risques d'indiscipline et acquérir
des connaissances sur l'indiscipline fiscale sont limitées. Le processus utilisé pour évaluer, classer et quantifier
les risques d'indiscipline fiscale ne suit pas un processus structuré de gestion des risques". Ainsi, la notation
de l’identification, évaluation, classement et quantification des risques d'indiscipline fiscale" a été C.
19.3 Audits et enquêtes concernant la recette.

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Direction Générale des Impôts

La Direction des recherches et du Contrôle fiscal de la DGI a élaboré une nouvelle approche
des procédures de contrôle fiscal concrétisée et matérialisée par différentes instructions et
notes72 constituant une base pour l’élaboration en cours d’un plan documenté d’amélioration
de la conformité règlementaire qui n’existe pas encore en tant que tel.73 Le nombre de contrôles
réalisés par rapport aunombre de contrôles programmés n’a pu être transmis à la mission (un
tableau des notifications de redressement a été en revanche communiqué).
Tableau 3-25 : Résultats des audits et sanctions appliquées au cours des 3 derniers exercices
par la DGI
Année Type Nombre de Nombre de Montant des
contrôles notifications de redressements
Programmé redressement
2015 CSP 1230 544 2.7
VG 1082 587 30.7

70 La démarche repose sur la catégorisation annuelle des entreprises bénéficiant de ce droit à remboursement selon
le niveau de risque qu’elles présentent.
La catégorie rouge regroupe les entreprises dont les risques sont jugés élevées.
La catégorie jaune, celles avec des risques moyens.
La catégorie verte celles à risques faibles.
71 Une grille d’analyse risque est utilisée pour l’instruction des demandes de remboursement mensuelles. Cette
grille quantifie et attribue un score de risque à chaque demande ; celles dont le score de risque est élevé font l’objet
d’un contrôle fiscal avant le remboursement des demandes des entreprises.
72 Six textes (notes) ont ainsi été pris en 2016 sur les principales obligations en matière de contrôle fiscal,
l’organisation du contrôle fiscal, l’amélioration de la qualité du contrôle fiscal, la reprise des vérifications fiscales,
le suivi des statistiques de vérifications fiscales, le contrôle sur pièces et vérifications sur place.
73 L’indicateur D2-4 sur « l’atténuation des risques par un programme d’amélioration de discipline fiscale avait
obtenu la note [C] lors de la mission « TADAT » en 2015 ; des améliorations ont été mises en œuvre depuis cette
évaluation (selon un état établi par les évaluateurs).

116
 Année Type Nombre de Nombre de Montant des
contrôles notifications de redressements
Programmé redressement
2016 CSP 1835 1315 12
VG 275 313 11.6
2017 (partiel) CSP 77 89 1
VG 7 12 0.7
CSP : contrôles sur place ; VG : vérification générale
Source : Service de la Recherche et de la Programmation des Recherches Fiscales /Direction de la Recherche et
du Contrôle Fiscal.

Direction Générale des Douanes

A l'administration douanière, il n'existe pas encore de plan documenté d'amélioration de la

conformité réglementaire et les enquêtes répondent à un objectif de droits compromis ou éludés
fixé pour chaque exercice fiscalet non pas à un objectif de nombre d'enquêtes. Une prévision
de 25.6 milliards d’Ariary de droits compromis ou éludés a été fixée au début de l’année 2016.
Sur les 179 opérations de contrôle et d’enquêtes réalisées, 42.6 milliards d’Ariary de droits
compromis ou éludés ont été recouvrés.
Dans le cadre du contrôle a posteriori, le service de la lutte contre la fraude a élaboré une charte
de contrôle et un manuel de procédure des enquêtes afin decadrer ses actions de préparation.

Le service de contrôle a directement accès aux différentes sources d’informations existantes

dans l’administration : données sur SYDONIA++, résultat de l’analyse de risque sur Appli
Douar, résultat de l’analyse des Statistiques miroirs, informations fournies par l’OMD.
Le nombre de contrôles réalisés par rapport aunombre de contrôles programmés n’a pu être
transmis aux évaluateurs.

Coordination des enquêtes

Des contrôles conjoints entre la DGI et la DGD ont été initiés à partir de la mise en commun
des données. Cependant, leur nombre reste limité (10 étaient programmés en 2016, 7 ont été
réalisés et un montant de 2,25 Mds d’Ar a été recouvré en 2016.)

La notation est D. La DGI et la DGD qui collectent la majorité des recettes ne disposent pas
encore d’un plan d’amélioration de la conformité règlementaire et elles ne sont pas en état de
fournir un nombre d’enquêtes et d’audits programmés réalisés.

19.4 Suivi des arriérés de recettes.

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Direction Générale des impôts

Il n’existe pas de base de données intégrée et mise à jour sur les arriérés. A la DGI, la part des
arriérés de recettes fiscales74 à la fin de l'exercice 2016 représentait environ 4% du total des
recettes perçues pour l'exercice et les arriérés de plus de 12 mois représentaient 68% du total

74 Les données sur les arriérés ont été obtenues à partir du recensement des arriérés auprès des unités
opérationnelles. Ces données ont été, par la suite, centralisées au niveau du SCATEC. Les instructions émises par
la DGI ont été communiquées aux évaluateurs.

117
des arriérés pour l'exercice.75 L'essentiel de ces arriérés est constitué par d’anciens stocks
d'arriérés des sociétés d'État.

Le recouvrement des arriérés se heurte à de nombreuses difficultés : difficulté à recouvrer les

arriérés des Sociétés d’État ; faible maîtrise desprocédures des actions en recouvrement ;
inexistence des actifs réalisables au niveau des redevables ; impossibilité de retrouver les
contribuables redevables ; absence d’une base de données intégrée et mise à jour en temps réel.

Direction Générale des Douanes

Le paiement des droits et taxes se fait généralement après la liquidation de la déclaration et

obligatoirement avant l’enlèvement des marchandises.76
Par conséquent, les arriérés concernentprincipalement les opérations des ministères, c'est-à-dire
les droits et taxes à l’importation (DTI) qui sont pris en charge par l’État (ligne de crédit DTI
des ministères), et les marchandises abandonnées par leur propriétaire. Des conventions entre
l’État et les établissements publics génèrent également des arriérés.

CNaPS

Le montant des arriérés de la CNaPS (essentiellement des EPA et des collectivités territoriales)
s’élève à 24,5 milliards d’ariary à la fin de 2016. Si on ajoute ces arriérés à ceux de la DGI, le
montant total des arriérés représent 3,74% du montant des recettes totales.

Il n’a pas été possible de connaîtres les arriérés de plus de 12 mois de la CNaPS mais si on
comptabilise tous ses arriérés comme arriérés de plus de 12 mois, la part totale des arriérés de
plus de 12 mois dans les recettes totales (DGI, DGD et CNaPS) représente, compte tenu de
ceux de la DGI, 72,6 % des arriérés totaux, soit moins de 75% alors que les seuls arriérés de
plus de 12 mois de la DGI représentent à eux seuls plus de 58,2% du total des arriérés (DGI,
DGD et CNaPS réunis).

La note est C : à la fin de 2016 les arriérés de la DGI de la DGD et de la CNaPS représentent
3,7%(donc moins de 40%) des recettes et moins de 75%, mais plus de 50% de ces arriérés
datent de plus de 12 mois77.
Réformes en cours

Les réformes entreprises par l’Administration fiscale et douanièrequi sont en cours de

déploiement ont fait l’objet d’une liste détaillée transmise aux évaluateurs. Les principales
sont :
- Pour l’administration fiscale : utilisation des moyens électroniques (télédéclaration, et
télépaiement…), la centralisation du suivi des contrôles fiscaux, l’instauration d’un

75 Pour les Impôts et taxes intérieurs, et en déclaration spontanée, les différences entre arriérés et restes à recouvrer
(RAR) sont très faibles. Le RAR retenu est une créance constatée par un acte d’imposition pris en charge et n’ayant
pas fait l’objet d’apurement par des paiements successifs, de remise gracieuse, de dégrèvement, de décision de
justice et/ou d’admission en non-valeur. Lors de la constatation des arriérés, le service en charge de recouvrement
établit l’acte interruptif de prescription pour sécuriser la créance de l’État.
76 En effet, avec les systèmes mis en place (SYDONIA++, Tradenet), la sortie des marchandises est
automatiquement bloquée tant que les droits et taxes assignés ne sont pas entièrement acquittés. (Art. 125 du code
des douanes).
Toutes les marchandises ayant dépassé les 60 jours de leur date de mise en entrepôt (magasins sous-douane) sont
vendues aux enchères conformément aux Articles 233 à 239 du Code des douanes.
77
Le détail des arriérés est reporté dans un tableau tranmsis aux évaluateurs.

118
 système de suivi pour s’assurer du bon fonctionnement et de la qualité des opérations
de contrôle, l’adoption de diverses mesures pour lutter contre la fraude (programmation
basée sur l’analyse risque (les critères de risque utilisés ont été communiqués aux
évaluateurs) et pour lutter contre la corruption (suivi qualitatif des vérifications fiscales,
trêve fiscale).
- Pour l’administration douanière : amélioration de la gestion des risques douaniers à
travers l’analyse des statistiques miroir et l’utilisation de modèles statistiques de
scoring, mise en place de centre de valeur et de liquidation pour améliorer les contrôles
du système informatique douanier SYDONIA.

Indicateur Note Explication

PI-19 : Gestion des recettes C Méthode de notation M2
19.1. Droits et obligations en A Les entités chargées de recouvrer plus de 90% des
matière d’accroissement des recettes (les impôts et la douane et la CNaPS)
recettes emploient plusieurs moyens pour donner aux
contribuables un accès facile à des informations
exhaustives et à jour sur leurs principaux droits et
obligations, y compris les voies et procédures de
recours.
19.2. Gestion des risques liés D Des démarches partiellement structurées et
aux recettes systématiques sont mises en place à la DGD et à la
DGI pour réaliser les contrôles, mais l’approche par
les risques ne porte que sur certaines recettes fiscales.
19.3. Audits et enquêtes D La DGD et la DGI réalisent des audits et des enquêtes
concernant les recettes sur les fraudes, mais n’appliquent pas de plan
d’amélioration de la conformité réglementaire et les
informations sur le taux d’exécution des audits et des
enquêtes programmés n’ont pu être obtenues.
19.4. Suivi des arriérés de C Les arriérées représentaient environ 3,7% des
recettes recettes recouvrées par la DGI, la DGDet la CNaPS
et les arriérés datant de plus de 12 mois représentent
moins de 75% du total des arriérés.

PI-20 : Comptabilisation des recettes

L’indicateur évalue le système de gestion des recouvrements de recettes : la centralisation des

informations, la consolidation des fonds, le rapprochement des états comptables et des comptes
bancaires sur lesquels elles sont versées.
20.1 Informations sur le recouvrement des recettes.

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : Au moment de l’évaluation

Les recettes font l’objet d’une forte centralisation, dans la logique du Compte unique du Trésor
(CUT). Le Trésor public est l’entité chargée de centraliser les recettes publiques78qui sont
recouvrées auprès des administrations des douanes ou des impôts (pour le cas des recettes
fiscales) et auprès des ministères sectoriels pour les recettes non fiscales.

78 Ordonnance n°62-075 du 29 septembre 1962 relative à la gestion de trésorerie.

119
Les établissements publics dotés d’agents comptablesqui sont au nombre de 174 ont l’obligation
d’ouvrir un compte de dépôt auprès de la Recette Générale d’Antananarivo (RGA) et le montant
des fonds domiciliés dans des comptes des banques commerciales est limité aux besoins de
fonctionnement courant de l’établissement. Seules les recettes des établissements publics dotés
d’agents comptables qui parviennent à établir une balance mensuelle sont connues.

• Recettes fiscales et douanières

Les recettes fiscales intérieures sont recouvrées par (i) la DGE, (ii) 9 SRE (Services Régionaux
des Entreprises) et (iii) 101 Centres Fiscaux (CF). Les recettes douanières sont perçues au
niveau de 20 bureaux des douanes répartis dans douze (12) régions.

Les recettes fiscales collectées sont enregistrées dans le système SURF (Système Unifié de
Recouvrement Fiscal) ou SIGTAS (Système Intégré de Gestion des Taxes) et comptabilisées
dans les documents comptables tenus par les receveurs des impôts79.L’envoi des pièces
comptables est concomitant au versement (dégagement) périodique des fonds à la Banque
centrale aux postes comptables du Trésor (voir composante suivante).

Les informations sur les recettes recouvrées sont constituées des données comptables figurant
dans les comptabilités des comptables publics qui les collectent. Leur centralisation s’identifie
donc à la centralisation des comptes de ces comptables.

Les informations (comptes) sur les recettes fiscales et douanières perçues80sont transmises
mensuellement par les receveurs de toutes les régies financières vers les comptables du Trésor
de rattachement.

Dans le cas où ces comptables du Trésor se situent au niveau des Districts (perceptions
principales), les informations sur les recettes sont transférées mensuellement, via des
bordereaux de transfert au niveau des postes comptables supérieurs de rattachement aux fins de
centralisation (couverture) comptable. Les comptables supérieurs sont tous assignataires des
recettes du budget général de l’État et ils produisent mensuellement des balances. Une balance
consolidée, développée avec le logiciel JASPER est disponible sur la plateforme Salohy du
Trésor public.

Pour les recettes douanières, le délai de transmission des données comptables dépend de la
disponibilité des informations telles que : la liquidation des DAU (Document Administratif
Unique), l’arrivée de l’avis de crédit, la réception du bordereau d’avis de règlement. Ainsi, le
rapprochement des comptes de recettes précède-il la transmission des informations sur le
recouvrement, mais le délai de transmission de la comptabilité est généralement inférieur à un
mois.

79 Il faut relever que :

- Au niveau SIGTAS, aucun Titre de Perception (TP) ne peut être émis sans être comptabilisé (la prise en
charge des créances de l’État est immédiate).
- Au niveau de SURF, l’enregistrement comptable se fait après l’établissement du TP (il y a alors un risque
de non-comptabilisation des créances de l’Etat).
80 Les états d’émission des recettes ne sont pas disponibles, car les administrations fiscales et douanières ne font
pas d’émission de rôles.

120
Les recettes sont ventilées selon la nomenclature définie dans le Plan Comptable des Opérations
Publiques (PCOP). Ainsi, au niveau du Trésor public, les recettes des ministères pour un même
compte sont confondues.
Ces données comptables sur les recettes ne font pas l’objet d’un rapport mensuel, mais sont
consolidées automatiquement au fur et à mesure de leur comptabilisation en vue de la
production d’une balance mensuelle.
A la préparation de la loi de règlement, un tableau récapitulatif des recettes est produit au niveau
de l’ACCdTDP.

• Recettes non fiscales

Seules les informations sur les recettes qui font l’objet d’un versement par le redevable dans les
caisses du Trésor public ou à la Banque centrale sont centralisés et comptabilisées
régulièrement et donc disponibles mensuellement dans la balance des postes comptables où
elles sont versées. Les délais de centralisation des informations sur les recettes perçues par les
régisseurs ne font l’objet d’aucune règlementation et dépendent des règles de gestion des régies
et des montants perçus par les régisseurs (une analyse détaillée de ces délais a été faite par les
évaluateurs).

Encadré 21 : Les recettes non fiscales

Quatre ministères effectuent le recouvrement des principales recettes non fiscales :
- Le ministère auprès de la Présidence chargé des Mines et du Pétrole (MPMP) qui recouvre les redevances et
ristournes minières ;
- Le ministère auprès de la Présidence chargé des Projets Présidentiels, de l’Aménagement du Territoire et de
l’Equipement (M2PATE) ;
- Le Ministère des Ressources Halieutiques et de la Pêches (MRHP) ;
- Le Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation (MID).
Les recettes non fiscales sont :
- Versées spontanément par les redevables auprès des caisses du Trésor public après qu’ils ont reçu un
ordre de recette ou un état des recettes à verser ;
- Virées sur le compte du Trésor public ouvert à la Banky Foiben’i Madagasikara ; ou collectées par
des régisseurs des ministères concernés.

Le montant de ces recettes est inférieur à 10% (voir PI-19).

Recettesdes établissements publics

Les 33 établissements publics non dotés d’agent comptable (voir ci-dessus l’analyse des EPN)
sont en dehors du contrôle du Trésor public, malgré les dispositions légales et réglementaires
qui obligent les organismes publics à déposer leurs fonds au Trésor.
Pour les Établissements publics dotés d’agents comptables, les informations sont
communiquées au Trésor public à travers les états financiers mensuellement produits, pour les
comptables qui parviennent à produire leurs comptes. Le total des recettes hors budget a été
estimé à environ 13% dans l’indicateur 6.

La notation est C. Les informations sur les recettes fiscales et douanières, correspondent à la
plupart des recettes au sens du PEFA (soit plus de 75%, mais moins de 90%). Elles sont
centraliséesmensuellement dans le cadre de la centralisation des comptabilités des comptables
publics (contrairement à celles sur les recettes non fiscales dont la centralisation peut être plus
longue).. Si elles sont automatiquement consolidées et figurent dans les balances mensuelles
produites, elles ne font pas l’objet d’un rapport périodique, un tel rapport étant seulement établi
en fin d’année. Les informations qui font l’objet d’un rapport périodique au moins mensuel sont

121
présentées en trois catégories à partir de ces données comptables : recettes fiscales/recettes
douanières et recettes non fiscales dans le cadre de l’OGT.
20.2 Transfert des recettes recouvrées.

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : Au moment de l’évaluation

La réglementation en vigueur impose le transfert journalier des recettes recouvrées sur les
comptes administrés par le Trésor public.

Dans la pratique, les recettes fiscales payées par virement bancaire sont directement transférées
aux sous-comptes ouverts à la Banque centrale au nom des receveurs des régies administrés par
le Trésor. Le déclarant en douane doit procéder au paiement des droits et taxes et des prestations
GasyNet auprès de la banque primaire de son choix (suivant un circuit dont le détail a été
communiqué aux évaluateurs). Ces fonds sont reversés au compte du Trésor au plus tard une
semaine après l’encaissement. Les recettes payées par chèque ou par espèces sont versées
hebdomadairement ou plusieurs fois par semaine au Trésor. Les taxes pétrolières sont toutefois
acquittées par une lettre de change ou traite avalisée par une banque primaire remise
mensuellement au trésorier de rattachement avant le 10 du mois suivant, mais leur part est faible
(3%, voir PI-19).

Les recettes non fiscales sont généralement versées en liquide au niveau des caisses du Trésor
public (trésoreries générales et trésoreries principales) par les redevables eux-mêmes ou par des
régisseurs. Les versements effectués par virements concernent essentiellement les licences de
pêche. L’analyse des délais des transferts de fonds selon leur modalité montre que le délai
moyen est de quelques jours, généralement inférieur à une semaine.

La note est B. Les recettes de la DGD et dela DGI et celles des ministères collecteurs de recettes
non fiscales, qui collectent plus de 75% des recettes (dont 80 % par virement) sont centralisées
dans le compte du trésor ouvert à la BCM dans des délais inférieurs à une semaine, mais
supérieurs à un jour.
20.3 Rapprochement des comptes de recettes.

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : Au moment de l’évaluation

Recettes recouvrées par la DGI

Actuellement, les rapprochements effectués par la DGI se limitent aux vérifications des
bordereaux de transfert de recettes (BTR).

Recettes recouvrées par la DGD

Les recettes douanières collectées sont par définition « les recettes liquidées » après
l’enregistrement et la liquidation des déclarations en douane dans le système informatique.
Le premier rapprochement concerne les recettes liquidées et les recettes recouvrées suite aux
informations reçues par la section « Caisse et Comptabilité » au niveau des bureaux des
Douanes. Il se fait généralement journellement afin, notamment, d’envoyer systématiquement
la relance à l’opérateur ou à son transitaire.

122
Le second rapprochement est établi à partir des relevés de comptes de la Banque centrale et des
quittances générées par SYDONIA qui intègre (automatiquement pour la plupart des bureaux
des douanes) les données liées au paiement enregistré et édite les états comptables
correspondants. Depuis 2016, ce rapprochement est effectué par un logiciel appelé
« Rapprochement des Données Comptables » (RDC).81

Le logiciel permet également d’effectuer le suivi des recettes liquidées, mais non recouvrées.
Les rapprochements effectués entre les recettes recouvrées et les comptes au nom des receveurs
des douanes sont : (i) décadaires, en vue de l’établissement des états comptables décadaires à
l’intention de la Recette Générale d’Antananarivo pour les bureaux des douanes rattachés ; (ii)
mensuels, en vue de l’établissement des états comptables mensuels pour tous les bureaux des
douanes ; (iii) annuels, en vue de l’établissement de l’état de concordance des transferts des
comptabilités.

Recettes non fiscales

Il n’est pas réalisé de rapprochement entre les recettes versées au Trésor et les ordres de recettes
ou états de liquidation émis.

La note est D. Les impôts et taxes recouvrés par la DGI ne font pas l’objet de rapprochement,
des rapprochements sont réalisés mensuellement pour les recettes collectées par les postes
douaniers et aucun rapprochement n’est assuré pour les recettes non fiscales.
Réformes en cours

L’opérationnalisation complète du Compte Unique du Trésor (CUT) est en cours de réalisation.

A la DGD, la réforme douanière réalisée au cours de ces dernières années a modernisé le
système de paiement des droits et taxes pour sécuriser la perception des recettes douanières.
Dans le cadre de la mise en place du Compte Unique du Trésor, des conventions avec les
banques commerciales leur recommandant de transférer journalièrement les recettes collectées
sur les comptes d’organismes publics sont en cours d’élaboration.

Indicateur Note Explication

PI-20 : Comptabilisation D+ Méthode de notation M1
des recettes
20.1. Informations sur le C Les informations sur plus de 75 % des recettes
recouvrement des recettes. recouvrées sont centralisées (dans le cadre de la
centralisation comptable) mensuellement et
consolidées, elles permettent d’établir l’OGT qui ne
les distingue pas par type d’impôt détailléet ne donne
pas lieu à établissement d’un rapport.
20.2. Transfert des recettes B Les recettes de la DGD et dela DGI et celles des
recouvrées. ministères collecteurs de recettes non fiscales qui
collectent plus de 75% des recettes (dont 80 % par
virement) sont centralisées dans le compte du trésor

81 Ce logiciel intègre
- L’O.V créé au niveau de la banque primaire, importé vers le système Tradenet ;
- La quittance créée automatiquement dans le système SYDONIA++ ;
- L’Avis de crédit (AC dans toute la suite) émis par la Banque centrale.

123
 ouvert à la BCM dans des délais inférieurs à une
semaine, mais supérieurs à un jour.
20.3. Rapprochement des D Si la DGD réalise des rapprochements bancaires
comptes de recettes. complets mensuels, la DGI ne procède pas à des
rapprochements bancaires périodiques ou annuels, ni
les organismes collecteurs de recettes non fiscales.

PI-21 : Prévisibilité de l’affectation des ressources en cours d’exercice

Cet indicateur évalue la gestion de la trésorerie de l’État et les contraintes que ses tensions sont
susceptibles de faire peser sur l’exécution du budget par les ordonnateurs.
21.1 Consolidation des soldes de Trésorerie.

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : au moment de l’évaluation

En principe les fonds de l’État sont déposés à la Banque Centrale, en vertu des textes
règlementaires, dans un Compte Unique du Trésor (CUT) dont la gestion fait l’objet d’une
convention entre la banque centrale et le Ministère des Finances.
Mais cette règle n’est pas toujours suivie dans la pratique. Le tableau suivant fournit une vue
exhaustive des comptes bancaires des entités publiques (État central, Établissement Publics
Nationaux (EPN), Collectivités Territoriales Décentralisées (CTD), projets (tous ne sont pas à
prendre en compte dans la notation qui porte sur l’administration budgétaire centrale seule).

Tableau 3-26 : Comptes bancaires des entités publiques

Type de compte Nombre Teneurs Soldes des Condition de Condition de Montants

des comptes nivellement mobilisation (31/12 2016
comptes de fonds
Compte Courant 1 ACCdTDP Relevé à Pas de Sur initiative 48,338
du Trésor chaque fin de nivellement de l’ACCT milliards
(compte pivot) journée suivant les d’Ariary
textes en
vigueur.
Compte en 2 Relevé à Pas de Sur initiative 622 699 Euros
devise à la (ACCdTDP chaque nivellement de l’ACCT = 2,2 Mds Ar
Banque Centrale ) mouvement du suivant les environ
compte textes en
vigueur
Compte en 1 DGI Relevé à Nivelé Sur initiative
devise auprès des chaque journalièrement de la DGI et
banques mouvement du au Compte suivant 0
commerciales compte Courant du dispositions
Trésor en règlementaires
devise
Comptes Comptables Nul à chaque Nivelé Par les
d’opérations 82 supérieurs fin de journée journalièrement comptables
(sous compte du du Trésor et publics notifiés 0
compte du Trésor RAF auprès de la
à la BCM) BCM
Projets logés à la 90 Comptables Relevé aux Pas de Suivant
Banque Centrale des projets, projets de la nivellement dispositions
ACCdTDP, BCM à chaque règlementaires
AC des mouvement de ou conventions
FCV, RGA compte de compte

124
 Type de compte Nombre Teneurs Soldes des Condition de Condition de Montants
des comptes nivellement mobilisation (31/12 2016
comptes de fonds
Projets logés 124 Comptables Non disponible Pas de Suivant
auprès des des projets, nivellement dispositions
Banques AC des règlementaires
Commerciales FCV
Compte des 1180 CTD, EPN Non disponible Pas de Réservées aux Non disponible
organismes nivellement opérations de (mais
publics auprès ces organismes marginal)
des BC publics
Comptes 19 Comptables Relevé Pas de Suivant Non disponible
Courants Postaux supérieurs mensuel nivellement dispositions (mais
du Trésor règlementaires marginal)
Public
Comptes en 22 ACPDC Relevé Pas de Sur initiative Non disponible
devise auprès des journalier nivellement de l’ACPDC et (mais
Banques suivant les marginal)
Commerciales textes en
étrangères vigueur
Source : données collectées au cours de la mission

Environ 1 500 comptes répartis dans différentes banques ont été identifiés à ce jour. Les types
de ces comptes et les informations sur les teneurs de comptes sont connus, toutefois leurs soldes
ne sont pas tous disponibles.

Tous les fonds dans le Compte Courant du Trésor sont fongibles. Les comptes tenus par les
trésoreries générales au niveau des régions et autres grandes villes sont nivelés quotidiennement
au compte courant du trésor à la Banque centrale (BCM). Le compte en devises à la BCM est
mobilisé par le Trésor Public pour financer les déséquilibres de trésorerie82.

Par ailleurs, les postes comptables du Trésor disposent également d’encaisses de trésorerie dont
le niveau varie selon la période de paiement notamment en cas de règlement de la solde et des
pensions. Les soldes de ces encaisses sont consolidés à chaque fin du mois par l’ACCdTDP
Les fonds des EPN et ceux des CTD déposés auprès du Trésor Public sont consolidés auprès
du Compte Courant du Trésor (compte pivot).

Les établissements publics et les projets ont l’obligation de déposer leurs fonds auprès du Trésor
public. Seule une très faible partie de leur disponibilité est déposée auprès des banques
primaires sous forme de régie d’avances afin d’assurer leurs dépenses de fonctionnement (étant
des unités extrabudgétaires, les EPN n’entrent pas dans la notation dont le champ est
l’administration budgétaire centrale).

Pour les seules administations budgétaires, seuls les soldes des comptes de projets ne sont pas
encore nivelés au compte courant. Leurs montants ne sont pas connus. Les financements
extérieurs des investissements s’élèvent en 2016 à 486 Mds d’Ar, il est loisible de considérer
que le fonds de roulement de ces opérations puisse dépasser le seuil de 25% des encaisses totales
de l’État dans le compte unique, le solde du compte courant étant seulement de 48,3 Mds d’Ar
(25 % étant le seuil fixé par le PEFA pour la notation C et non D).

Les informations disponibles ne peuvent donc être considérées comme suffisantes pour la
notation. La note est donc D*.

82 Au titre de l’année 2016, l’équivalent en devises de 323 milliards d’Ariary a été mobilisé pour ce financement.

125
 21.2 Prévision de trésorerie et suivi

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

En 2016, le Trésor Public a préparé une prévision annuelle de trésorerie ventilée par mois. Elle
a été mise à jour à chaque fin de mois pour une période glissante de 3 mois. Pour 2017, une
nouvelle prévision annuelle de trésorerie ventilée par jour a été établie à la fin du mois de
décembre 2016. Ces prévisions ont été établies à partir des informations fournies par les
différents départements sur la base de donnéescohérentes avec la loi de finances.

La mise à jour des données est effectuée à partir des opérations journalières observées sur le
compte courant du Trésor à la BCM, et des informations recueillies auprès des postes
comptables du Trésor et de l’analyse tendancielle des opérations saisonnières de l’État (la
méthode suivie a été précisément établie par les évaluateurs).

Deux réunions de suivi de la trésorerie sont tenues chaque semaine : l’une concerne l’exécution
budgétaire (Cellule de Suivi de l’Exécution Budgétaire-CSEB) et l’autre est consacrée au suivi
de la liquidité (Comité de Liquidité - CL) ; elles permettent d’actualiser régulièrement les
prévisions de trésorerie et d’établir des prévisions glissantes mensuelles et trimestrielles.

Encadré 22 : La Cellule de Suivi de l’Exécution Budgétaire (CSEB)

La CSEB se réunit une fois par semaine, tous les mardis. Elle est présidée par le Secrétaire Général du MFB
et rassemble les Directeurs Généraux du Ministère ou leurs représentants. L’objet de la réunion consiste à
suivre la performance des régies financières pour recouvrer les recettes, le rythme de l’exécution des dépenses
depuis la passation de marché jusqu’à l’engagement des dépenses ainsi que la situation de la trésorerie de
l’Etat, y compris l’évolution des impayés et le règlement des arriérés de paiement.
La réunion sur la gestion de la liquidité conduite par la Banque Centrale (CL), qui se déroule tous les
mercredis, permet au Trésor Public d’évaluer les risques ou les opportunités d’émission des Bons du Trésor
sur le marché, d’étudier les impacts de ces émissions ainsi que les interventions de la BCM sur la variation de
la masse monétaire.

Le Service en charge de la gestion de trésorerie (Service de la Trésorerie et de la Dette Intérieure

– STDI) établit un rapport adressé aux autorités supérieures à chaque fin de semestre (ou à
défaut annuellement). Un tableau comparant la prévision et la réalisation est établi à chaque fin
du mois pour mesurer l’erreur de prévision et en expliquer les causes.

Ces prévisions sous-tendent le calendrier trimestriel glissant d’émission de bons du trésor publié
sur le site internet du Trésor et dans les organes de la presse quotidienne. En cas de tensions sur
le marché de ces titres, ou dans le cas où les recettes ne couvrent pas les dépenses publiques
prévues, d’autres sources de financement à court termesont mobilisées (traites et/ou autres
comptes de disponibilité) ou, le cas échéant, le DGT décide, sur proposition du service
responsable de la gestion de la trésorerie (STDI) de reporter les dépenses sur une période
ultérieure. Ces opérations entrainent des révisions des prévisions de la trésorerie.

La notation est A. Un plan de trésorerie a été établi en décembre 2016 et il a été actualisé
régulièrement en fonction des flux de recettes, au moins chaque mois.
21.3 Informations sur les plafonds d’engagement.

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

126
La DGB détermine le cadencement de la consommation des crédits (mise à disposition des
crédits) par la fixation de plafonds intra annuels par type de dépenses communiqués par une
circulaire de régulation.

Le tableau suivant retrace les dates et périodes de dépenses des circulaires en 2016.
Tableau 3-27: Gestion des plafonds de consommation des crédits en 2016

Communications des Crédits ouverts Date de Période des Modifications

plafonds communicati dépenses
on
Dépenses de personnel Aucune autre
Plafond 1er et 2ème 834 750 000 000 31/12/2015 1er semestre 2016 circulaire n’est
trimestre prise pendant
Plafond 3ème trimestre 1 218 681 244 000 13/07/2016 3ème trimestre la même
2016 période.
Plafond 4ème trimestre 1 665 225 000 000 Sept-16 4ème trimestre
2016
Dépenses de
fonctionnement hors
personnel
Plafond 1er et 2ème 222 000 000 000 31/12/2015 1er semestre 2016
trimestre
Plafond 3ème trimestre 395 208 443 000 13/07/2016 3ème trimestre
2016
Plafond 4ème trimestre 3 309 982 628 000 Sept-16 4ème trimestre
2016
Dépenses d’investissement
(financement interne)
Plafond 1er et 2ème 208 063 302 000 31/12/2015 1er semestre 2016
trimestre
Plafond 3ème trimestre 260 684 808 000 13/07/2016 3ème trimestre
2016
Plafond 4ème trimestre 493 159 484 000 Sept-16 4ème trimestre
2016

La date de communication de la circulaire de régulation est la même pour tous les départements.
Pour les six premiers mois d’exécution de n+1, le MFB transmet le plafond d’engagement le
31 décembre de l’année n. Les ordonnateurs ont ainsi une visibilité assez profonde pour
planifier leurs opérations.

Encadré 23 : Les règles générales de priorisation des dépenses

Les dépenses de personnel sont priorisées dans les régulations, ensuite les dépenses d’investissements sur
financement interne et les projets sociaux (ils peuvent être engagés à hauteur de 40% dès le premier
trimestre) et enfin les dépenses de fonctionnement.
Ainsi :
- Les taux de régulation des dépenses de personnel (solde et indemnité) sont de 1/12 ème des crédits
ouverts par mois (25% au 1er trimestre, 50% au 2ème trimestre ; 75% au 3ème trimestre et 100% au
4ème trimestre).
- Les dépenses d’investissements et les projets sociaux : 40% dès le 1er trimestre ;
- Pour les dépenses de fonctionnement, 18% au 1 er semestre. 70% au 3ème trimestre, et 100% au
4ème trimestre.

Jusqu’à la sortie de la circulaire de régulation suivante, les départements ministériels peuvent

continuer l’engagement jusqu’à la limite des crédits ouverts.

127
Étant donné qu’une LFR a été adoptée le 9 Août 2016, les engagements ont été suspendus du 2
au 20 juin 2016 (sauf les dépenses obligatoires) dans le cadre de la préparation de la LFR
(circulaire n°03/MFB/SG/DGB du 09 mai 2016).

Compte tenu du fait que les engagements ont été suspendus pendant près de 3 semaines pour la
préparation de la LFR et qu’une circulaire relative au troisième trimestre a été publiée seulement
à la mi-juillet, en dépit d’une information assez fiable pour les autres trimestres et l’absence de
modifications entre les circulaires, la note retenue est C. Les ORDSEC disposent d’informations
fiables sur les plafonds d’engagement au moins un mois à l’avance.
21.4 Ampleur des ajustements budgétaires en cours d’exercice.

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Les ajustements budgétaires en cours d’année susceptibles d’induire des modifications

importantes des plafonds s’opèrent soit par décret de l’exécutif (voir PI-18) soit par voie de LR.
L’analyse menée dans le cadre de l’indicateur PI-18 a montré, pour l’exercice 2016 (comme
pour les précédents d’ailleurs) que le nombre de décrets est relativement réduit, qu’ils sont pris
en fin d’année et que l’impact sur les affectations est faible.

En revanche la LR prise en milieu d’année a entrainé des réajustements majeurs de dotation

puisque les montants des crédits du BG ont été relevés de 5167 Mds à 7102 mds d’Ar (soit
+37%). Toutefois, cette augmentation est due, comme on l’a montré dans le PI-1, à un
réajustement d’ordre comptable, sans lequel l’augmentation ne serait plus que de 2,6%. Les
ministères affectés sont ceux des infrastructures et équipements (-33%), des ressources
halieutiques (+41 %), l’agriculture (+23%) et le MFB (+7,8%hors la dotation de 1 800 Mds ci-
dessus évoquée).

Opérés par décret et LFR, ces ajustements respectent de plus les priorités qui sont explicitées
dans la circulaire budgétaire. Mais ils sont peu prévisibles, car les conditions dans lesquelles ils
peuvent être décidés et les raisons qui pourraient les justifier ne sont pas explicitées au moment
de la LFI.

La note est B. Les ajustements budgétaires importants en cours d’exercice n’interviennent pas
plus de deux fois par an et sont effectués de façon transparente, mais peu prévisible.
Réformes en cours

Pour l’exercice 2017, le MFB a amélioré la visibilité et la fluidité de l’exécution budgétaire

pour permettre aux ministères sectoriels de mieux planifier leur exécution. Les dépenses en
investissement, tous financements confondus, et les dépenses de transfert n’ont pas été soumises
à la régulation. Les ministères ont été autorisés à engager 50% de leurs crédits dès le premier
semestre. Par ailleurs, les engagements n’ont pas été suspendus pendant la préparation de LFR
de 2017.
Les CDMT devraient à partir de 2018, améliorer la qualité de programmation budgétaire et
réduire encore les modifications des allocations budgétaires en cours d’exercice.

Indicateur Note Explication

PI-21 : Prévisibilité de la C+ Méthode de notation M2
disponibilité des fonds

128
 Indicateur Note Explication
pour financer les
prestations de services
21.1. Consolidation des D* La consolidation des soldes de comptes bancaires des
soldes de Trésorerie entités publiques sur la base journalière n’est seulement
possible que pour 3 comptes : le compte courant du
Trésor (compte pivot) et les deux comptes en devises
ouverts auprès à la Banque Centrale. Les autres comptes
ne sont pas encore consolidés ni hebdomadairement ni
mensuellement. Les montants des soldes des comptes
des projets qui peuvent être importants par rapport aux
dépôts dans le compte central du trésor ne sont pas
connus.
21.2. Prévisions de A Un plan de trésorerie annuel est établi et il est révisé
trésorerie et suivi périodiquement à un rythme continu, au moins mensuel,
en fonction des informations disponibles sur l’exécution
budgétaire des ressources et des emplois.
21.3. Informations sur les C En raison de la suspension des engagements pendant la
plafonds d’engagement préparation de la LFR et du caractère tardif de la
circulaire trimestrielle sur les plafonds pour le troisième
trimestre, les ordonnateurs (ORDSEC) ne disposent
d’informations fiables qu’un mois à l’avance et non un
trimestre.
21.4. Ampleur des B Des ajustements importants et transparents, mais peu
ajustements budgétaires en prévisibles sont apportés aux allocations budgétaires en
cours d’exercice cours d’année par voie de décret ou de LFR moins de 2
fois par an (la LFR) dans le respect des priorités fixées
par la circulaire budgétaire en début de préparation de
la LFI.

PI-22 : Arriérés de dépenses

Cet indicateur évalue le système de suivi des arriérés et le montant des arriérés de dépenses.
Selon le cadre, et conformément à tous les principes de droit, il doit être considéré, sauf recours
à des systèmes et des pratiques locales, qu’une « créance ou obligation impayée constitue un
arriéré dès lors qu’elle n’a pas été réglée à la date stipulée par contrat ou dans la loi ou le
règlement financier pertinent ».
22.1 Stock d’arriérés de dépenses

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : trois derniers exercices clos (2014, 2015, 2016)

Le système d’enregistrement et de notification des données (SIIGFP) ne permettant pas

d’analyser, les dates d’exigibilité légales et contractuelles des paiements et les dates de suivi
des factures, y compris celles mises en attente ou refusées, il n’est pas possible de procéder au
calcul précis et exhaustif du montant des arriérés. Les données présentées ci-après ont donc été
recueillies à partir de diverses sources d’information, ou estimées. Ont été pris en compte tous
les types d’arriérés, notamment les arriérés sur la dette, sur les salaires et sur les achats de biens
et services.

129
Les arriérés sur la dette

D’après le rapport sur la dette de 2016 les arriérés sur la dette représentent 8% de la dette (8
585 milliards Ariary) soit 683.3 milliards Ariary.

Tableau 3-28: Les arriérés sur la dette (En milliards d’Ar)

Libellés 2014 2015 2016
Arriérés sur la dette (en proportion de la dette) (en % 7.67% 8.13% 7.96%
de la dette)
Montant de la dette extérieure (en Mds d’Ar) 6232.2 8100.9 8585.0
Montant des arriérés de la dette extérieure (en Mds 477.8 658.4 683.3
d’Ar)
Source : Bulletin Statistique de la Dette N°07. Juin 2017

Les arriérés sur les salaires

Il sera indiqué dans l’indicateur suivant que le montant des rappels de solde (recrutement et
promotion) au titre de l’année 2016 s’élève à 70,5 Milliards d’Ar soit 9,01 % des salaires de
base (hors indemnités) en 2016.

Les arriérés sur fournitures de biens et services

Avant la crise de 2009, le Trésor Public gérait les dépenses de l’État de telle sorte que les
mandats émis sur exercice budgétaire ne soient réglés au plus tard qu’au mois mars de l’année
n+1. L’insuffisance des financements du budget, notamment à partir de 2011, a entrainé
l’abandon de cette pratique et la naissance de différents arriérés de paiement de l’État pour
financer la trésorerie. Au titre de l’exercice 2016, le délai moyen de paiement par rapport à la
date de mandatement est estimé à 4 mois.

En 2016, le Ministère des Finances et du Budget a pris l’initiative de recenser les arriérés des
entités dépensières de l’administration centrale. Ceux-ci sont constitués par des impayés
réclamés aux ministères et EPN pour les exercices budgétaires antérieurs à 2016. Un Comité
appelé CIRSAP (Comité Inter ministèriel de Recensement et de Suivi des Arrièrés de Paiement)
a été créé par décret pour mener à bien ces travaux. La validation des arriérés est assurée par un
organisme d’audit spécialisé. Au moment de l’évaluation PEFA, aucune dépense n’est encore
validée, par conséquent, cette catégorie de dépense n’est pas encore comptabilisée dans le stock
d’arriérés.

Arriérés de remboursement de crédits de TVA et autres arriérés

Une part très importante des arriérés existants consiste en arriérés de remboursement de crédits
de TVA. Depuis février 2016, afin d’accélérer le paiement de ces dépenses, deux comptes
ouverts à la BCM sont dédiés au remboursement des crédits de TVA et des TVA/PP. Le délai
de règlement par la RGA varie de 7 jours à 30 jours suivant la réception des documents
provenant de la DGI.

Par ailleurs, outre ces arriérés de remboursement des crédits de TVA, il a été recensé des arriérés
de paiement en faveur des compagnies pétrolières (subventions diverses), des arriérés de

130
paiement des dépenses de télécommunication de l’administration et des arriérés de paiement de
droits de greffe.

L’apurement de ces arriérés est traité par le MFB depuis 2014 et a déjà fait l’objet de
négociations. Leur règlement suit le calendrier stipulé dans les différents protocoles ou
conventions de remboursement.

Le détail des montants de ces arriérés de TVA et autre figure dans le tableau suivant.
Tableau 3-29: arriérés de TVA et autre au cours des trois derniers exercices (en Mds Ar)
Créanciers
Ambatovy 585,02 525,02 577,70 344,64 241,30
GPM 218,60 162,60 252,66 145,00 96,00
LPSA 0,80 0,00
Jirama 50,00 0,00
Autres 77,04 6,00
Greffiers 96,06 96,06 96,06
TVA dgi 45,00 22,93 18,93
FER 69,20 59,20 59,20
Telma 15,00 15,00 11,53
Total 880,66 693,62 1 106,42 682,83 523,02
Part dans les 16,9% 23,3% 9,9%
dépenses totales
Source : DDP

Les données disponibles montrent ainsi que le stock d’arriérés connus, y compris les arriérés
sur la dette (35%, 54% 22%) a largement dépassé 10% des dépenses totales (3 325 Mds, 4 107
Mds, 6 184 Mds en 2014, 2015 et 2016) environ pour au moins deux des trois derniers exercices.

La note pourrait donc être D. Mais, en toute rigueur comme le système de paiement
administratif et informatique ne permet pas de déterminer les arriérés (voir la composante
suivante) la notation retenue est D*.
Les informations disponibles suggèrent que les arriérés se sont accrus en 2014 et 2015 à
nouveau après une période de repli. Ils ont diminué en 2016 avec l’apurement partiel des
arriérés de remboursement de TVA.
22.2 Suivi des arriérés de dépenses

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : au moment de l’évaluation

Les délais de paiement et arriérés de l’État malgache ne font pas l’objet d’une définition
juridique complète et appropriée par rapport au droit des contrats. La définition des « arriérés »
n’est pas encore fixée pour l’ensemble des dépenses. Pour les achats effectués selon les
procédures de marché public, le délai de paiement est de 75 jours après la réception de facture.
Les remboursements des crédits de TVA doivent être acquittés dans un délai ne dépassant pas
60 jours, variant selon la catégorie d’entreprise. Toutefois, le point de départ de ces délais n’est
pas défini clairement.

131
Le système informatique ne permet pas de suivre les délais de paiement (au sens rappelé par le
cadre PEFA). Seule une partie des délais de paiement font l'objet d'une information, souvent
informelle, non suivi statistiquement. Pour les paiements des fournisseurs de l’Etat, les délais
entre l'engagement et la réception de la facture, puis entre la réception de la facture et la
liquidation, et enfin entre la liquidation et le visa du comptable ne sont pas enregistrés et donc
connus. Les opérateurs, d’après les entretiens menés avec eux par les évaluateurs, attendent
souvent plusieurs mois après remise de la facture avant d'être payés, ce qui contribue à
décourager le service fait avant paiement, une pratique que la Cour des comptes a considérée
dans le dernier RELF comme courante.

La notation est donc D.

Réformes en cours.

Le recul n’a pas été rattrapé, faute de mise en place d’un système de suivi informatique, et faute
d’un recensement général.
Actuellement, il n’existe pas encore de rapport de suivi des arriérés existants. Néanmoins, des
réformes sur l’amélioration de la gestion des arriérés sont en cours.

Indicateur Note Explication

PI-22. Arriérés de D Méthode de notation M1
dépenses
22.1. Stock d’arriérés de D* Les données disponibles ne permettent pas d’évaluer
dépenses précisément le stock d’arriérés à la fin des trois
derniers exercices, mais les données disponibles
montrent un stock très important par rapport aux
dépenses a été accumulé (16,9%, 23,3% et 9,9% pour
les seuls crédits de TVA et autres ; 35 %, 54 % et 22
% si l’on tient compte des arriérés sur la dette).
22.2. Suivi des arriérés de D Il n’existe pas de système d’information permettant
dépenses de suivre les arriérés et de faire des rapports
périodiques sur eux.

PI-23 : Contrôle des états de paie

Cet indicateur évalue la qualité du système d’établissement et de contrôle des états de paie, en
particulier sa capacité à éviter les paiements indus d’émoluments à des fonctionnaires
n’occupant pas réellement leur poste.

L’évaluation porte sur les postes budgétaires (agents statutaires), hormis les postes de la défense
nationale et de la gendarmerie nationale dont la gestion est assurée par leur ministère respectif
(12 901 militaires et 15 950 gendarmes en 2017 correspondants à 18,54% de la masse salariale
globale.) Elle n’intègre pas la gestion des personnels non-fonctionnaires des EPN et des
institutions disposant d’une autonomie de gestion.

23.1. Intégration des états de paie et des dossiers du personnel

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : au moment de l’évaluation

132
Depuis 201483, la gestion de la paie relève de la compétence d’une direction générale, la
Direction Générale de la Gestion Financière du Personnel de l’Etat (DGGFPE) du MFB.84.
La stratégie de la DGGFPE s’inscrit dans celle du MFB « Bonne gouvernance financière »
développée dans la PGE et des valeurs de référence et des règles de conduite de l’agent public
fixées dans la loi portant statut général du fonctionnaire.85

La DGGFPE est constituée de 5 directions opérationnelles.

Encadré 24 : Les directions de la DGGFPE

La DGGFPE est constituée de :
-La Direction de la Gestion des Effectifs des Agents de l’État (DGEAE)qui assure la gestion des effectifs et
contrôle des engagements (visa des actes administratifs ayant un impact sur les effectifs).
-La Direction de la solde (DS) qui est chargée duvisa des actes administratifs n’ayant pas un impact sur les
effectifs, de la liquidation et du mandatement des dépenses de paie.
-La Direction technique de la législation et des études ayant en charge la bonne marche du système
informatique (DTLE).
-La Direction de la oordination des services déconcentrés (DCSD).
-La Direction des Pensions (DP).

La procédure de paiement est initiée par les ministères techniques qui ouvrent et suivent les
dossiers individuels des agents de façon encore manuelle pour la très grande majorité d’entre
eux. Les ouvertures de dossier de solde sont introduites par chaque ministère à la DGEAE pour
visa et les modifications sont soumises pour visa à la DS. Elles sont ensuite transmises par
chaque ministère à la DS par l’intermédiaire d’actes dits « actes formatés ». La DS en assure la
prise en charge et le contrôle (dans le logiciel SGSP (« système de gestion de la solde et des
pensions »), la DTLE la liquidation (saisie sur SOLARIS du contenu de l’acte et calcul des
salaires) et, enfin, la DS l’ordonnancement après de nouveaux contrôles (la procédure détaillée
a été a été communiquée aux évaluateurs).

Depuis 2017, un nouveau logiciel AUGURE (Application Unique pour la Gestion Uniforme
des Ressources de l’Etat) est en cours de déploiement. Il édite automatiquement le numéro de
visa pour le recrutement avant contrôle par le CF. Le mandatement des dossiers de recrutement
finalisés transmis à la DS est directement préparé par AUGURE et le titre de paiement est
automatiquement édité après l’introduction du numéro de visa par la DS. Le logiciel AUGURE
permet aux ministères qui peuvent dès à présent l’utiliser (à terme tous le pourront) d’accéder
à une base de données unique sur le personnel de l’État.

Les contrôles du respect des dotations budgétaires

L’effectif budgétaire global autorisé déterminé annuellement dans le cadre de la LF (annexe 7

du tome 2 de la LFI 2017), et incorporé dans le logiciel AUGURE par la DGEAE, est
partiellement cohérent avec la masse salariale prévue sous forme de crédits limitatifs (voir PI-
18). Les promotions du personnel ne sont pas, en effet, fondées sur une liste approuvée et aucun
contrôle du respect de l’enveloppe des dépenses de solde prévue n’est effectué lors des
promotions. Le mandatement se fait au fur et à mesure de l’arrivée des actes à mandater, selon
un calendrier dressé par la DS.

83 Décret N°2014-1102 du 22 Juillet 2014.

84 Auparavant, elle était de la compétence de la Direction de la Solde et des Pensions (DSP), qui était une direction
de la DGB.
85 Loi n°2003-011portant statut général de la fonction publique.

133
 Encadré 25: La procédure de traitement des promotions
En matière de promotion, les textes prévoient que les avancements sont automatiques. Cependant, les
modifications des dossiers de personnel sont initialisées à la demande de l’agent intéressé sur la base des droits
octroyés par les textes en vigueur. Un acte règlementaire est alors établi par les ministères employeurs et
transmis au niveau de la DS et du CF avant d’être signé par le Ministère juridiquement compétent (Fonction
publique pour les arrêtés et ministère employeur pour les décisions).

Le rapprochement des états de paie et des dossiers du personnel

Dans le cadre de cette évaluation, sont considérés comme dossiers de personnel, les dossiers-
mères tenus par les services du personnel de chaque ministère employeur. Si le fichier des états
de paie de la DS est relié au fichier des effectifs de la DGEAE dans la plateforme AUGURE,
ni le fichier nominatif de la fonction publique ni les fichiers des agents tenus par les ministères
à partir des dossiers-mères ne sont encore reliés à cette plateforme. Toutefois, tous les
ministères ayant accès à AUGURE peuvent rapprocher l’état de l’ensemble de leur personnel
et les dossiers-mères aux fichiers des états de paie.

Si un simple pointage des effectifs des fichiers des ministères et du fichier de la DGEAE est
réalisé tous les six mois, aucun rapprochement de la situation de paie (corps, grade, indice) des
dossiers de personnel des ministères et du fichier des états de paie de la DS n’est effectué.

Par ailleurs si les actes relatifs aux promotionspréalablement visés reviennent aux responsables
de ressources humaines des ministères employeurs, leur mandatement suit l’arrivée des actes à
la DS, les deux entités (ministère employeur et DS) ne disposant pas encore d’un système
d’identification des actes déjà établis, mais non encore mandatés.

La performance est inférieure à celle requise pour obtenir la note C, en raison de la non-
vérification par rapport aubudget approuvé des autorisations de promotions de personnel, et de
l’absence de rapprochement (au-delà d’un simple pointage) au moins semestriel des états de
paie et des dossiers de personnel non encore interconnectés.

La notation retenue est donc D.

Réformes en cours.

Grâce au logiciel AUGURE et à la création de la DGGFPE, les procédures de suivi des

recrutements ont été améliorées. Différents contrôles informatisés sont effectués jusqu’à
l’apposition automatique du visa de contrôle financier ; mais les fichiers nominatifs et les
fichiers de solde ne sont pas encore interfacés ni systématiquement rapprochés.
23.2 Gestion des modifications apportées aux états de paie.

Champ de la composante : Administration centrale.

Période sous revue : Au moment de l’évaluation

Un sondage sur environ 100 dossiers d’agents tirés au hasard a été réalisé pour évaluer la vitesse
avec laquelle les modifications réglementaires de la situation personnelle des agents sont
portées dans les dossiers de personnel et les états de paie en 2016.

Le résultat de ce sondage est récapitulé dans le tableau suivant :

134
Tableau 3-30 : Résultat du sondage sur les délais d’inscription dans les dossiers des agents et
des états de paie des modifications des situations individuelles (délais en nombre dejours)
Délai entre date d'effet Délai entre date d'effet et Délai entre date
et date de l'acte date de réception à la d'effet et date de
DGGFPE prise en charge

Recrutement/nomination 18 99 134
Promotion (avancement) 180 261 318
Source : DGGFPE

En moyenne, la prise de service d’un agent recruté intervient 18 jours après l’établissement de
son dossier de recrutement. Le dossier est reçu à la DGGFPE pour mandatement après un délai
de 99 jours et le mandatement est produit 134 jours après sa date d’effet.

Les délais sont plus longs pour les promotions, un retard de 180 jours étant constaté entre la
date d’effet et celle de l’établissement de l’acte juridique de promotion. La DGGFPE ne reçoit
le dossier de personnel que 261 jours après la date d’effet (81 jours après l’établissement de
l’acte). La modification de la situation personnelle de l’agent apportée aux fichiers de paie
intervient318 jours après la date d’effet de la promotion (138 jours après l’établissement de
l’acte).

Le montant des rappels de solde (recrutement et promotion) au titre de l’année 2016 -qui s’élève
à 70,5 Milliards d’Ariary soit 9,01 % des salaires de base (hors indemnités) - confirme cette
analyse des délais de traitement des recrutements et promotions.
.
La performance étant inférieure (138 jours) à celle requise pour obtenir la note C, qui exige une
mise à jour au moins tous les trimestres, la notation est D.
23.3 Contrôle interne des états de paie

Champ de la composante : administration centrale.

Période sous revue : au moment de l’évaluation

Les dossiers physiques (dossier et état administratif) traités pour tout agent de tout niveau sont
paraphés. Un cahier de transmission, aussi paraphé, assure la traçabilité des opérations.
L’ordonnateur valide en signant et cachetant le dossier. Les dossiers physiques sont entreposés
dans les bureaux des départements ministériels respectifs.

Les bases de données informatiques de l’ensemble des ministères sont stockées dans le serveur
du MFB sous la responsabilité de la DTLE, dans la salle de serveur du Service du Système
d’Information (SSI).

Le directeur de la DTLE est le responsable unique de l’accès aux bases de données. En cas
d’absence de ce dernier, seuls, le chef du SSI et le chef de division infrastructure ont
l’autorisation d’administrer la base de données. La DTLE est la seule entité qui peut apporter
des modifications au contenu du noyau de toutes les applications (AUGURE, SGSP, SIIGFP,
SIGECD) par l’intermédiaire des développeurs et les responsables du projet. Pour avoir accès
à ces applications, chaque ministère adresse une lettre de demande de création d’un login et
d’un mot de passe pour son personnel. Ce mot de passe doit être modifié par l’utilisateur pour
sa réinitialisation.

135
Les utilisateurs de l’application AUGURE sont : les responsables des ressources humaines de
toutes les institutions et départements ministériels, les responsables de structures, les
ordonnateurs de solde et les responsables de visas financiers des actes administratifs liés à la
solde. Chaque responsable doit déclarer ses agents dans la base de données, procéder aux
traitements des actes administratifs liés à la solde, mettre à jour son organigramme, en cas de
changement de structure.

Si aucun document règlementaire défini à partir des normes internationales ne détermine les
règles posées pour garantir l’intégrité des données, un manuel de procédures fixe des règles
assurant la sauvegarde des données.

Les règles administratives et les procédures informatiques existantes réservent ainsi de façon
fiable et précise l’accès aux fichiers aux agents habilités et assurent la traçabilité des opérations.
Les fonctionnalités de la nouvelle application informatique en voie de complet déploiement
renforcent les sécurités. Mais aucun organe de contrôle n’est toutefois institué pour suivre et
contrôler la pleine intégrité des données.

La note retenue est D. Le pouvoir et les motifs de modification des dossiers du personnel et des
états de paie sont clairs et suffisants pour assurer une haute intégrité des données, mais le
système n’est pas soumis à audit et contrôle interne.
23.4 Audit des états de paie

La DGGFPE a procédé à des séries d’opérations d’investigation pour détecter les emplois fictifs
(ou « agents fantômes ») en 2015 et 2017.

Encadré 26 : Les opérations d’audit des états de paie

En 2015, l’effort a été concentré sur la détection des « hauts employés » de l’État (HEE) déjà rayés des listes
qui continuaient néanmoins de percevoir soit leurs indemnités et avantages, soit un salaire correspondant à
leur indice de fonction. 1 480 agents fantômes ont été détectés et 0,576 Mds d’Ar ont été ainsi épargnés.

Une investigation a identifié des agents de plus de 60 ans qui continuaient à percevoir leur solde. Une mise à
jour générale des informations de base a été effectuée afin de disposer des dates de naissance et du numéro de
carte d’identité nationale des agents. Le montant des régularisations s’est élevé à 0,972 Mds d’Ar pour 5 472
agents.

En 2017, chaque ministère a été invité à identifier son personnel parmi les agents indiqués dans la base de
données et à établir une déclaration signée relative à la position de ces agents dans leur structure
(organigramme). Ce rapprochement a permis d’actualiser l’effectif réel des agents en service dans toutes les
régions.

La note est donc C. Des audits partiels (et donc ne portant pas sur toutes les entités comme
l’exige B) des états de paie ou des enquêtes auprès du personnel ont été réalisés au cours des
trois derniers exercices clos.
Réformes en cours

Une amélioration a été observée grâce à la reprise des opérations de vérifications de l’État de
paie. Avec AUGURE, tous les ministères auront une base de données à jour de l’ensemble de
leur personnel. Les responsables du personnel pourront initialiser dans les délais impartis le
processus de modification de la situation des agents.
Les mandatements des actes de recrutement et de promotion se feront d’une manière
automatique : dès la date de prise de service pour le recrutement et dès la finalisation de l’acte
pour la promotion.

136
 Indicateur et composante Note Justification
PI-23 D+ Méthode de notation M1
23.1. Intégration des états D Les bases de données individuelles et les états de solde
de paie et des dossiers de ne sont pas directement rattachés. Les rapprochements
personnel ne sont pas faits systématiquement. Les décisions de
promotion ne sont pas vérifiées par rapport au budget
approuvé et à ses prévisions de salaires.
23.2. Gestion des D Les délais de mise à jour des états de paie des
modifications apportées recrutements sont de 116 jours, ceux des promotions de
aux états de paie 138 jours, les régularisations représentent 9% de la
masse salariale en 2016.
23.3. Contrôle interne des D Les règles administratives et les procédures
états de paie informatiques réservent de façon fiable et précise
l’accès aux fichiers aux personnes habilitées et assurent
une traçabilité des opérations. Les fonctionnalités de la
nouvelle application informatique renforçant ce
contrôle sont en voie de complet déploiement, mais le
système n’est pas soumis à audit interne.
23.4 : Audit des états de C Deux audits des états de paie ont été réalisés en 2015
paie pour les « Hauts Employés de l’Etat » et pour les agents
de plus de 60 ans.

PI-24 : Gestion de la passation des marchés.

Cet indicateur évalue la qualité de la gestion de la commande publique, en particulier sa

fiabilité, sa transparence et la place qu’il réserve à la mise en concurrence et aux possibilités de
réclamation.

Suite à l’évaluation du système national des marchés publics conduite conjointement par la
Banque Mondiale et la Banque Africaine du Développement durant le premier semestre de
l’année 2016 (rapport MAPS), des améliorations et des mises à jour ont été apportées au code
de passation de marchés publics de 2004 et ont abouti à la promulgation d’un nouveau code le
25 janvier 2017 (loi n°2016-055).

Les principales recommandations du MAPS 2016

L’évaluation du système des marchés publics menée en 2016 a été conduite selon la méthode OCDE/DAC et a
abouti à quelques recommandations dont :
- L’intégration des marchés publics dans la planification budgétaire ;
- La réduction des prix par la limitation des marchés par entente directe ;
- La lutte contre la corruption et la promotion de la culture d’audit ainsi que d’application des
sanctions ;
- Le renforcement de capacités des acteurs de la commande publique ;
- L’amélioration de compétition et de l’environnement des affaires ;
- La professionnalisation de la fonction « marchés publics » ;
- Le renforcement des contrôles et la poursuite des auteurs de malversations.

Les principales modifications de ce nouveau code sont :

- La mise en place de deux organes distincts et indépendants qui appartenaient
auparavant à la même institution : d’une part l’Autorité de Régulation des Marchés

137
 Publics (ARMP) dotée de pouvoir de règlementation et de sanction (dont le règlement
des différends), et d’autre part, la Commission Nationale des Marchés (CNM), organe
de contrôle des marchés publics rattaché au Ministère des Finances et du Budget ;
- L’obligation imposée à l’autorité contractante d’élaborer son plan de passation des
marchés publics dûment approuvé par l’organe de contrôle (CNM) avant le début de
l’exercice, toute modification ou mise à jour ultérieures ne pouvant se faire que sous
certaines conditions restrictives ;
- L’institution de sanctions pour les acteurs de la commande publique ayant illicitement
fractionné les marchés ;
- L’élargissement de l’accès à l’information pour les dénonciateurs dans le cadre d’une
plainte déposée à l’ARMP et leur protection ;
- La possibilité pour les organismes internationaux de se soumettre au code malgache.

24. 1 Suivi de la passation des marchés

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

SIGMP (le Système Informatisé de Gestion des Marchés Publics) créé en 2008, permet de
suivre la procédure d’engagement juridique des marchés publics depuis le plan de passation des
marchés jusqu’à leur attribution par type de marché (travaux, fournitures/services et prestations
intellectuelles) et par mode de passation. 86
SIIGFP n’enregistre les opérations qu’à partir des engagements financiers des marchés publics.

L’exhaustivité et l’exactitude des informations pour les marchés enregistrés

SIGMP enregistre les informations sur les acquisitions, leur valeur et l’identité des attributaires.
Ces données, comme les évaluateurs l’ont constaté par un examen exhaustif des données de
SIGMP, sont exactes et complètes87 en dépit d’une vue contraire du MAPS88. Elles sont
contrôlées au moment de l’engagement financier - ces informations le conditionnent.

L’exhaustivité des marchés enregistrés

Tous les marchés passés par les entités de l’administration centrale ne sont pas enregistrés dans
SIGMP. Les institutions, les ministères, les établissements publics nationaux, les sociétés à
participation majoritaire publique, les collectivités territoriales et leurs établissements publics
doivent en principe enregistrer leurs données de marchés publics dans SIGMP. Mais pour
l’engagement financier des dépenses, seuls les institutions et les ministères dont le paiement

86 L’analyse et la notation seront menées à partir de ce fichier (les dossiers ou bases de données seront considérés
comme n’existant pas ou non complets et exacts, pour les marchés non-inscrits dans SIGMP ce qui est une
hypothèse d’évaluation a minima).
87 La seule exception est celle du Ministère des Postes, des Télécommunications et du Développement Numérique
qui est l’ordonnateur et bénéficiaire des prestations d’une ressource extrabudgétaire appartenant à l’Établissement
Public « Autorité de Régulation de Technologie de Communication » (ARTEC) dont le rôle est de payer les
prestations consommées du ministère.
88 Cette exactitude a été contestée par l’évaluation MAPS de 2016 qui a relevé l’insuffisance des données
disponibles sur les passations de marchés (suivi des procédures, niveau de participation …), la limitation des
fonctionnalités par rapport aux systèmes utilisés à l’étranger, enfin, le fait que suivant les données saisies par les
évaluateurs, des statistiques sur la passation et la gestion des marchés ne comportent que les dates et le nom des
attributaires des marchés passés. Cette dernière appréciation n’est pas fondée, comme en témoigne l’examen du
site.

138
doit transiter par le Trésor Public ont l’obligation pratique d’utiliser SIGMP, les EPN, les
collectivités territoriales et les sociétés à participation majoritaire publique pouvaient, jusqu’en
mars 2016, s’en dispenser.89

La mission s’est attachée à déterminer par sondage le montant des marchés publics des EPA
qui n’étaient pas en 2016 intégrés dans SIIGFP, et pour lesquels par conséquent, il n’était pas
possible de s’assurer de l’existence de dossiers contenant les données exigées par la
méthodologie.

Encadré 27 : La méthode de sondage utilisée par la mission pour évaluer la part des marchés des EPA ne
donnant pas lieu à inscription dans SIGMP
Les Établissements Publics nationaux enregistrés à la fin de l’année 2016 sont au nombre de 203 (source :
responsable des EPN à la Cour des Comptes) dont 140 enregistrent leurs données dans SIGMP. Ainsi près de
30% des montants des marchés publics des EPN, sans considération de montant et de mode de passation, ne
sont recensés dans aucune base de l’administration centrale. Les pièces relatives à leurs dépenses ne sont donc
pas soumises au contrôle financier.
Un échantillon de 5 EPN a été tiré au hasard (sauf la CNaPS, incluse d’emblée dans l’échantillon) : l’Agence
Nationale d’Appui au Logement et à l’Habitat (ANALOGH), l’Autorité de Régulation des Technologies de
Communication (ARTEC), le Centre Hospitalier Universitaire Joseph RavoahangyAndrianavalona (CHUJRA),
le Fonds de Développement Local (FDL) et la Caisse Nationale de Prévoyance Sociale (CNaPS). La totalité de
leur marché a été étudiée pour l’année 2016.

Organisme de l’échantillon Montant total des marchés Montant inscrit dans SIGMP
CNaPS 10,73 10,73
ARTEC 1,889 0,874
ANALOGH 1,256 0,00
CHUJRA 1,876 1,088
FDL 0,916 0

Il apparaît qu’en moyenne, plus d’un milliard d’Ariary de commandes publiques par EPN n’est
pas enregistré sur SIGMP dans l’échantillon ; pour l’ensemble des 203 EPN, le montant de ces
marchés hors SIGMP pour l’ensemble des EPN peut être estimé à plus de 200 milliards
d’Ariary.

Par ailleurs, d’après une étude de 2013 qu’il n’a pas été possible de réitérer, il existe des marchés
enregistrés dans SIIGFP qui ne l’ont pas été dans SIGMP (engagement juridique). Cette
situation, indiquant qu’il existe des informations manquantes supplémentaires dans SIGMP,
pourrait résulter de l’existence de plusieurs possibilités de paiement spécifiques des marchés
publics tels que les engagements globaux, les comptes de dépôts, etc.

L’intégrité des données

Seuls les agents de la DSI de l’ARMP peuvent modifier les données du SIGMP, après demande
écrite de l’autorité contractante concernée adressée à la Direction Générale de l’ARMP. Mais
la base ne retient ni l’historique ni l’identité de l’agent qui a effectué les modifications.

89 En vertu de l’article 2 du décret 99-335 définissant leur statut type, les EPN, sont soumis au principe de contrôle
a posteriori des engagements, le contrôle a priori n’étant exercé qu’à titre exceptionnel. Mais depuis l’arrêté
n°7275/MFB/ARMP du 31 mars 2016, les EPN notamment ceux à caractère industriel et commercial ne sont plus
bénéficiaires de dérogation et sont désormais soumis au contrôle préalable de la CNM de la planification à
l’attribution de leurs marchés publics.

139
La notation est donc B. Ces éléments permettent d’estimer à 20% la part du montant de la
commande publique ne figurant pas dans SIGMP, et donc ne donnant pas lieu, de façon sûre à
la constitution de bases de données exactes et complètes.90
24.2 Méthodes de passation des marchés

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Les données utilisées pour cette composante sont celles issues de SIGMP.

L’appel d’offres ouvert

D’après l’article 35 du nouveau code des marchés publics, « l’appel d’offres ouvert constitue
le mode de dévolution des marchés publics auquel doivent recourir par principe toutes les
personnes publiques ou personnes privées soumises à ce code. Il ne peut être dérogé à
l’obligation de mise en œuvre d’une procédure d’appel d’offres ouvert que dans les seuls cas
prévus aux articles 38 à 42 (appel d’offres restreint, marché de gré à gré …) de ce code et dans
le respect des seuils prévus par voie réglementaire ».

L’appel d’offres restreint et la Procédure d’affichage

En deçà d’un certain seuil et dans le cadre des procédures considérées juridiquement comme
concurrentielles, l’autorité contractante est autorisée à afficher pendant au moins 10 jours l’avis
spécifique d’appel public à la concurrence.

Encadré 28 : De la procédure de comparaison des prix à la procédure par voie d’affichage

Pour les marchés de faible montant, conformément au code des marchés publics, l’arrêté 13838/MFB/ARMP
du 18 juin 2008, autorisait, dans le cadre des appels d’offres restreints l’utilisation de la procédure de
comparaison de prix auprès de trois prestataires choisis au préalable. Les contrôles a posteriori des marchés
publics effectués par la CNM en 2013 pour les exercices budgétaires 2011 et 2012 ont montré que cette
procédure, largement utilisée (près de 75% des marchés publics en montant), n’était pas concurrentielle. Cette
procédure a été définitivement enlevée des textes réglementaires en mars 2016 par l’arrêté
n°7274/MFB/ARMP, après sa suspension en 2015 par une circulaire du [Link] comparaison des prix a été
remplacée par la procédure de « consultation par affichage », conçue pour toucher les localités éloignées des
grandes villes qui n’ont ni accès aux journaux quotidiens ni accès à l’électricité pour consulter un site web.

Cependant, la portée de ces avis, non diffusés sur les sites web de l’ARMP (en dépit de
l’obligation règlementaire), n’est pas nationale, mais seulement locale (au siège de l’autorité
contractante, à l’ARMP et au Contrôle financier).

Les marchés de gré à gré

Le marché est dit de gré à gré lorsque la PRMP engage directement les discussions qui lui
paraissent utiles et attribue ensuite le marché à un candidat identifié à l’avance (art 39 I). Elle
n’est autorisée que dans des cas limitativement énumérés (art 39 II) qui sont habituels
(prestations secrètes, urgence, exclusivité d’un prestataire, marchés complémentaires,
qualification unique d’un consultant).

90
Considérant que la qualité des données devait être jugée ici d’un point de vue statistique et procédural et non
juridique et substantiel les évaluateurs n’ont pas tenu compte pour cet indicateur des irrégularités entachant de
façon récurrente et fréquente les procédures effectives de passation qui seront décrites et prises en compte pour la
notation de l’indicateur suivant.

140
Le recours au marché de gré à gré est soumis à l’accord préalable de l’organe chargé du contrôle
des marchés sur la base d’un rapport de la PRMP, sans dérogation possible pour les EPN depuis
2017.91
A la suite des conditions préalables exigées par le FMI dans le cadre de la FEC le taux des
marchés passés de gré à gré a nettement diminué entre 2015 et 2016, de 8,1% à 1,86% en
nombre et à 0,34% en montant.

La répartition par type de procédure et de marchés

En 2016 d’après les données du SIGMP, pour les institutions et ministères, la répartition des
marchés selon leur nature et leur mode de passation est la suivante :

Tableau 3-31: Marchés passés en 2016 par mode de passation

Mode de passation Nombre Montant (en Mds Pourcentage par rapport
d’Ar) au montant total des
marchés
Appel d’Offre Ouvert 1 350 611, 5 56,86%
Appel d’Offre Restreint 67 21,4 2,00%
Marché de gré à gré 6 3,6 0,34%
Consultation par affichage 6 962 438,5 40,78%
Dont 3120 au niveau Dont 338, 2Mds au Dont 31,6% au niveau
régional (hors les niveau régional (hors régional (hors les grandes
grandes villes) les grandes villes) villes)
Achat direct 13 0,3 0,03%
Total 8 398 1 075,4
Source : SIGMP

Au total et si on considère que, comme le code le prévoit, la procédure de consultation par

affichage est une procédure concurrentielle, la valeur totale des marchés attribués par des
méthodes fondées sur une mise en concurrence en 2016 représenterait 97% des marchés.92 Ce
chiffre est sans rapport avec la réalité des marchés à Madagascar telle que les rapports de
contrôle et d’évaluation récents l’ont montré et telle que la décrivent les opérateurs privés.

L’évaluation MAPS relève en effet la persistance de graves faiblesses quant à l’usage réel de la
mise en concurrence : l’abus du recours au gré à gré ; le fort taux de prévalence de la corruption
accompagné par une quasi-absence de suivi, de poursuites et de sanctions; la faiblesse des
capacités et le manque de moyens et ressources des structures en charge de la gestion et du
contrôle des marchés – UGPM et CNM ; l’absence d’audits annuels indépendants du système
national des marchés publics ; enfin, la quasi-absence d’activité de la section recours de la CRR.

91 Depuis l’arrêté 7275/[Link] du 31 mars 2017 toute procédure de passation de marché par gré à gré, y
compris celles des EPIC et entreprises publiques est désormais soumise au contrôle préalable de la CNM, sans
exception.
92 La procédure par voie d’affichage représente 26,91% en montant dans les grandes villes et la capitale et 11,98%
en montant dans les régions et les collectivités territoriales décentralisées. Étant donné la difficulté d’accès à
l’électricité dans les régions, la procédure pourrait ainsi y être considérée comme une mise en concurrence ouverte,
compte tenu de leur faible accès à l’électricité et au web alors que dans les grandes villes où la publication sur le
web est un facteur de l’ouverture de la mise en concurrence, la procédure par affichage pourrait ne pas être
considérée comme une procédure de mise en concurrence ouverte.

141
Aussi cette évaluation doit-elle être corrigée des irrégularités commises et des fausses
déclarations relatives aux procédures réellement utilisées. Et ce d’autant plus que pendant cette
période la possibilité de plaintes était suspendue (voir indicateur 4).

Encadré 29 : Les cas d’irrégularités relevés dans le MAPS

-L’abus des marchés passés par entente directe : « mis à part les marchés de gré à gré contrôlés a priori et les
achats directs autorisés par le seuil, la plupart des concurrents lors des consultations par affichage ne sont que
des façades, car si un prestataire à un appel public veut être candidat, il doit d’abord s’acquitterdes droits à
l’ARMP pour retirer les dossiers. C’est à ce moment que l’ARMP a constaté que ce sont les agents de l’autorité
contractante eux-mêmes ou le futur titulaire du marché qui paient les droits des soi-disant autres candidats, et
en plus, la majorité des prestataires de marché en deçà des seuils ne sont pas des professionnels, mais des
intermédiaires ne possédant pas d’infrastructures commerciales. »
-L’existence de fractionnement illégal (« les autorités contractantes allouent des ressources considérables pour
passer un volume exorbitant de petits marchés similaires pour l’acquisition de fournitures courantes et
répétitives »).
-La certification frauduleusement inexacte des services faits tant qualitatif que quantitatif.
Source : MAPS

Aussi les évaluateurs ont-ils considéré que la notation devait être fondée sur l’usage effectif des
procédures concurrentielles et non l’usage déclaré.

La CNM a mené un contrôle a posteriori des contrats passés en 2014 et 2015 auprès de 116
entités publiques.93 Pour les entités du champ du PEFA, les résultats permettent d’estimer à
54% les procédures non conformes.

Encadré 30 : Les Résultats du contrôle de la CNM (entités centrales)

Nombre Nombre dans Nombre de procédures Pourcentage de procédures

d’entités l’échantillon conformes conformes
contrôlées
2014 2015 2014 2015 2014 2015
35 121 212 35 98 61,98% 46,23%

Note : Les causes de non-conformité

-Inexistence de preuves de publicité et non-respect des délais.

-Inexistence de documents de justificatifs pour les marchés de gré à gré.
-Attribution du marché à un candidat non sélectionné ou n’ayant pas participé à l’AO.
-Notification anticipée des ordres de service.
-Document de réception intervenant après l’achèvement des travaux.
-Absence de planification (ou écart par rapport à la planification existante.)
-Non-respect des dispositions des documents types.

Parmi les causes d’irrégularités, 5 sur 7 portent sur la mise en concurrence. Le taux de marché
ne respectant pas les règles de mise en concurrence en 2015 peut être estimé à 0,54*5/7.

Le taux d’irrégularités de 2016 ne devant pas être très différent de celui de 2015 (au mieux, car
la tendance est à la diminution de la part des procédures conformes), en absence de réforme
majeure des procédures et de leur contrôle, le pourcentage de marchés attribués par des
méthodes fondées sur une mise en concurrence durant le dernier exercice peut être estimé à
0,97*((1-0,46)*5/7) soit 59,7%.

93Rapport public de mission de contrôle a posteriori des contrats passés en 2014 et 2015 auprès de 116 entités
publiques ; juillet 2017, ministère des Finances, Commission nationale des marchés.

142
Toutefois, ce calcul étant trop approximatif, la notation retenue est D*.

Réformes en cours

La règlementation a été améliorée avec la suspension puis l’interdiction de la procédure de

consultation restreinte. Mais le problème des irrégularités demeure, et par conséquent celui de
la faiblesse du recours à une méthode de passation de mise en concurrence ouverte.

24.3 Accès du public aux informations sur la passation des marchés

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Le tableau suivant fournit les moyens de publication utilisés pour donner accès au public aux
principales informations sur les marchés publics.

Tableau 3-32: Moyens de publication des principales informations sur les marchés publics
Plate-forme (e- Site (adresse) Journal Journal Affichages
marché : non spécialisé non
encore en vigueur) spécialisé
1-Le cadre NON (malgré l’art 33 OUI OUI au Journal NON NON
juridique et du code, la [Link] Officiel, mais
réglementaire dématérialisation [Link] NON au
régissant la n’est pas encore [Link] Journal des
passation de opérationnelle) [Link] Marchés
marchés [Link] Publics
94
(JMP)
2-Les plans de NON NON NON (Sauf NON NON
passation de pour la
marchés publics Direction
Générale des
Impôts (DGI)
et l’ARMP en
2016 (publiés
au JMP)
3-Les NON NON OUI OUI OUI
opportunités de
soumissions
4-Les marchés NON NON OUI OUI OUI
attribués (objet,
fournisseur et
valeur
5-Les NON OUI NON NON NON
informations sur [Link]
le règlement des
plaintes relatives
à la passation de
marchés

94
Le Journal des Marchés Publics (JMP) est un journal spécialisé édité par l’Autorité de Régulation des Marchés
Publics.

143
 Plate-forme (e- Site (adresse) Journal Journal Affichages
marché : non spécialisé non
encore en vigueur) spécialisé
6-Les statistiques NON OUI NON NON NON
annuelles de [Link]
passation de
marchés.
Note : L’avis général de passation des marchés ne recense que les marchés soumis aux procédures d’appel d’offres
(article 32 du code), contrairement au PPM qui recensent toutes les procédures. La publication de ces documents
de planification est obligatoire en début d’exercice budgétaire (article 26IX du nouveau Code). Depuis l’arrêté
7276-2016/MFB tout achat public non inscrit dans le PPM ne peut faire l’objet d’engagement ni juridique, ni
financier. Au moment de l’évaluation PEFA, cet enregistrement n’entraîne pas automatiquement sa publication
sur le site de l’ARMP, mais l’ARMP améliore son système informatique pour permettre ce transfert automatique.

Seules les informations sur « le cadre juridique et réglementaire régissant la passation des
marchés », « le règlement des plaintes relatives à la passation de marchés » et « les statistiques
annuelles de passation de marchés » peuvent être considérées comme produites pour la majorité
des marchés, compte tenu des limitations de publication de la procédure de consultation par
voie d’affichage et son poids dans les modes de passation des marchés. Ces informations sont
complètes et fiables.

Le nombre d’éléments d’informations complets et fiables auxquels le public a accès pour la

majorité des marchés étant de 3 (et non quatre pour la plupart des marchés), la notation est donc
C.
24.4 Instruction des plaintes concernant la passation des marchés

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

La Section Recours de l’ARMP est une instance indépendante chargée de trancher toutes les
contestations et litiges en matière d’attribution des marchés publics95. Elle est dirigée par un
chef de section (choisi parmi les personnes ayant une formation juridique et des connaissances
en marchés publics) et elle est composée de quatre membres issus de l’administration, un
représentant du secteur privé et un représentant de la société civile (ces membres sont proposés
par leur entité respective).
Tableau 3-33: Satisfaction par la section recours des critères PEFA d’un système optimal de
règlement des litiges

Caractéristique du système : les Eléments probants

plaintes sont examinées par un
organe qui :
1-Ne participe à aucun titre à la La commission d’Appel d’Offre (CAO) est chargée de procéder à OUI
passation des marchés publics ou au l’examen des candidatures et à l’évaluation des offres ou propositions
processus décisionnel conduisant à leur remises ; ses membres , parmi lesquels ne figurent pas les membres de
attribution ; l’organe de recours, sont désignés par la Personne Responsable de
Marchés Publics (PRMP) de l’autorité contractante concernée (article 12
du code).
2-Ne facture aucune commission L’arrêté 7277/2016 stipule que : « tous les recours et plaintes portés NON
constituant un obstacle pour les parties devant la section recours de l’ARMP sont soumis au paiement de frais
intéressées d’instruction de dossier », mais même s’il n’est pas appliqué, il peut être
dissuasif.

95 Art 36 et suivants du décret 2005-215.

144
 3-Applique des procédures de dépôt et Le décret 2005-215 en ses articles 38 à 43 décrit la procédure en matière OUI
de règlement des plaintes clairement de recours de façon claire et distincte.
définies et mises à la disposition du Les personnes ou entités désirant porter plainte auprès de l’ARMP
public ; peuvent consulter le site [Link] dans la rubrique Guide, et
télécharger le guide de recours en version pdf.
4-A le pouvoir de suspendre le Dès sa saisine, l’ARMP en informe l’autorité contractante concernée, lui OUI
processus de passation des marchés demande de fournir les éléments de défense et lui enjoint de suspendre
la procédure de passation de marché jusqu’au prononcé de la décision
pour une durée maximale de vingt jours (art 80 du code).
5-Rend des décisions dans les délais L’ARMP par le biais de sa Section Recours doit se prononcer dans un NON
spécifiés par les règles/la délai maximal de dix (10) jours ouvrables à compter de la date de sa
réglementation saisine (art 80 du code). Mais cette disposition n’est pas respectée. (Voir
annexe).
6-Rend des décisions ayant force Il’ n’existe pas de texte qui qualifie clairement la nature des décisions NON
exécutoire pour toutes les parties (sans rendues par lasection recours.
exclure la possibilité d’un éventuel La décision de l’ARMP est susceptible de contestation devant la
recours ultérieur auprès d’une autorité juridiction administrative territorialement compétente (art 80 du code)
supérieure externe).

Après avoir momentanément suspendu ses travaux en 2011, elle les a repris en juillet 2015.96En
2016 elle n’a reçu que 5 plaintes.

Tableau 3-34: Nombre de plaintes déposées et traitées par l’ARMP en 2016

Nombre de plaintes Nombre de plaintes Plaintes traitées
déposées non admises

Nombre de plaintes Nombre de plaintes

rejetées acceptées
5 0 2 3 (dont une a obtenu gain de
cause)
Source : ARMP

Depuis 2008, le nombre de plaintes enregistrées est de 58. La faiblesse de ce nombre peut
traduire (d’après la réunion avec le secteur privé dans la plupart des régions lors de la création
de la plate-forme ARMP/secteur privé) la crainte des opérateurs de subir des mesures de
rétorsion de la part des PRMP les excluant systématiquement des attributions des marchés
ultérieurs. Le constat de l’évaluation MAPS en 2016 selon lequel « les contacts avec les
représentants du secteur privé et de la société civile confirment le haut niveau de perception de
la corruption à tous les niveaux » confirme cette hypothèse.

Le système de règlement des litiges satisfaisant le premier critère et deux des autres critères, la
notation est C.

96 Décision n°068/2014/ARMP/DG du 04 décembre 2014 portant nomination du Chef de Section et des membres
de la Section de Recours de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics. La demande en révision auprès de
l’ARMP consiste, pour toute personne y ayant intérêt ainsi que pour les organisations de la société civile, à saisir
l’ARMP en vue de réviser une décision, ou un acte, que l’autorité contractante ou la PRMP aurait pris en violation
des règles et procédures de passation de marchés (art 80 du code). Toutefois ne peuvent pas faire l’objet de recours
le choix d’un mode de passation de marché, la décision de l’autorité contractante de rejeter toutes les offres ou la
décision de l’autorité contractante de ne pas donner suite à une manifestation d’intérêt ou à un appel d’offres (art
83 du code).

145
 Indicateur Note Explication
PI-24 : Gestion de la C Méthode de notation M2
passation des marchés
24.1 Suivi de la passation B Il existe un fichier fiable de données individuelles sur
des marchés publics les marchés (SIGMP), mais il ne comporte pas
d’information complète sur les marchés passés par les
EPA.
24.2 Méthodes de D* La quasi-totalité des marchés sont juridiquement
passation des marchés déclarés suivre les procédures d’appel d’offre ouvert et
d’appel d’offre par affichage, celle-ci étant très allégée
en matière de publication. En pratique, une grande
partie de l’attribution des marchés ne suit pas ces
procédures en raison d’irrégularités fréquentes et
substantielles (pas seulement formelles). Mais leur part
dans l’ensemble des marchés ne peut être évaluée avec
assez de précision.
24.3 Accès du public aux C Deux principaux éléments d’information ne sont pas
informations sur la encore mis à la disposition du public : les PPM (les
passation des marchés textes d’application ne sont pas pris) ; les marchés sur
appel d’offres par affichage dont la diffusion est très
limitée.
24.4 Instruction des C La section de recours fonctionne de nouveau, mais à un
plaintes concernant la rythme encore très ralenti (5 plaintes en 2016). Par
passation des marchés. ailleurs, ses décisions n’ont pas force exécutoire et les
délais règlementaires de traitement des plaintes ne sont
pas respectés.

PI-25 : Contrôle interne des dépenses non salariales

Le contrôle interne des tâches des dépenses non salariales est solidement structuré, comme dans
tous les systèmes juridictionnels fondés sur la séparation stricte des ordonnateurs et des
comptables, placée sous le contrôle d’une Cour des comptes97. S’est greffée sur cette ligne de
responsabilité hiérarchique et financière une ligne de responsabilité programmatique, seconde,
dont les bases juridiques et pratiques ne sont pas consolidées.

Le Système d’Information Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIIGFP) est installé dans
tous les ministères au niveau central et régional. Il présente des forces, mais aussi des faiblesses
(voir encadré), dont les origines sont externes – les pannes d’électricité et les lenteurs de connexion
- mais qui trouvent aussi leurs sources dans les « réticences des agents à utiliser un système
informatique, soit par manque de formation, soit pour d'autres raisons ».

Afin de mieux maîtriser le système actuel, le Service d’Administration des Données et de la

Statistique Budgétaire (SADSB) a déployé un nouveau système de gestion budgétaire visant à
renforcer l’intégrité des données et la responsabilisation des agents.

Encadré 31 : Évaluation du système informatique sur la base de l'année 2014

-Matériel informatique des ORDSEC en panne ou à remplacer.

97 Les bases juridiques principales sont la LOLF et le Règlement général sur la comptabilité de l’exécution
budgétaire des organismes publics de 2005.

146
 -Réticence des agents à utiliser un système informatique, soit par manque de formation, soit pour d'autres
raisons.
-Non-sécurisation
-L’accès à la base de données n'est pas sécurisé (voir les mandats disparus à la PGA), qu'il s'agisse des données
"administration" ou des données "tiers". Par rapport à l’année 2014, la base de données n’est accessible qu’aux
responsables autorisés (L’accès à la base de données a été sécurisé depuis le basculement vers une base de
données unique puisque chaque utilisateur a son propre login et mot de passe pour accéder à l’application.)
-Difficulté de gérer les changements de nomenclatures. Ainsi, les Trésoriers généraux ont connu une
amélioration sur l'envoi d'un document "situation" au document "balance". L'envoi de ce deuxième document
ne peut se faire que moyennant un changement de configuration de SIIGFP. Tel est le cas du changement de
nomenclature budgétaire.
-Difficulté d'éditer des tableaux statistiques sur plusieurs années.
-Difficulté d'archiver les données, conduisant au maintien dans le système de données anciennes qui
l'encombrent.
-Non-maitrise des dépassements du taux de régulation à cause de la non-maitrise du visa CHED/ CF : Partant
toujours de l’année 2014, il y a une certaine confusion entre le CHED et l’engagement normal, le cas des
charges de transports aériens en est un exemple. Cependant, depuis l’exercice 2016, les dépassements du taux
de régulation ont été maitrisés au niveau de l’application informatique suivant un système de blocage au niveau
de l’utilisateur, qui demande à revoir la situation de crédit disponible.

A l'actif du système, l'opinion de divers utilisateurs rencontrés reconnait que le SIIGFP rendrait les services
que l'on attendait d’eux, en l'absence de panne et de lenteur.

Source : DSI

Les 32 comptables supérieurs (PGA et TG) sont aujourd'hui, pour une grande partie, reliés au
système SIIGFP.98 Autant la disponibilité des données est aisée à obtenir, autant la mise en
réseau par le système SIIGFP nécessite des moyens physiques de connexion qui peuvent être
défaillants.
25.1. Séparation des tâches

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : au moment de l’évaluation

La séparation des tâches

Les opérations de dépenses sont structurées autour des phases d’engagement, de liquidation,
d’ordonnancement (sous la responsabilité de l’ordonnateur) et de paiement (sous la
responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public).

Encadré 32 : Les acteurs de la chaîne de la dépense

L’ordonnateur principal de l’État est le Premier ministre.
Les ordonnateurs délégués sont les chefs des Institutions et les membres du Gouvernement.
Les ordonnateurs principaux ou délégués peuvent déléguer leurs pouvoirs à des ordonnateurs secondaires
(ORDSEC).
L'exécution des programmes est organisée au sein de chaque ministère par la nomination d'un Coordonnateur
de programmes CDP, généralement le SG du ministère concerné) des Responsables de programmes (RP), et
des Gestionnaires d'activité (GAC). Le Service Opérationnel d'Activité (SOA) se situant à un niveau inférieur
au gestionnaire d'activité assure la mise en œuvre effective des activités.
La PRMP est à la fois l’Autorité Contractante, d’Approbation et de Contrôle en matière de commande publique.

98 Le logiciel SIIGFP inclut trois applications :

• application de dépense "LCAD" ;
• application de comptabilité ; COMPTA
• application de caisse.

147
 Les GAC sont, d’une manière générale, les responsables des services placés auprès de l’ORDSEC. Ils ont
qualité à présenter à ce dernier des propositions de dépenses pour assurer la réalisation du programme auquel
ils contribuent.

Ces phases sont elles-mêmes séparées en sous-taches selon des règles précises. Les textes fixent
les pièces justificatives à produire aux différentes étapes de la chaîne de la dépense ainsi que
les renseignements à fournir, les vérifications à opérer et les enregistrements informatique et
comptable à assurer.

Les opérations relevant de la responsabilité de l’ordonnateur

L’ordonnateur secondaire (ORDSEC) est responsable des opérations d’engagement, de

liquidation et d’ordonnancement. Il dispose d’un service appelé « bureau d’ordonnancement »
composé des différents responsables chargés d’assurer séparément les travaux administratifs
nécessaires pour engager, liquider et mandater la dépense.

Encadré 33 : La séparation des tâches au sein du bureau d’ordonnancement

L’engagement s’effectue sur la présentation des besoins par le SOA. Ces besoins sont centralisés et présentés
au GAC et au RP avant leur transmission à l’ODSEC.
La phase de liquidation est divisée selon les tâches suivantes : vérification de l’état des pièces99, saisie sur
SIIGFP et impressions des bordereaux des pièces et projet de mandat par le Comptable de l’ordonnateur (et
non le comptable public) auprès du Bureau d’Ordonnancement, examen du remplissage des rubriques
(Bordereau des pièces, Projet de mandat) par l'ORDSEC, vérification de l’exhaustivité des pièces par
l'ORDSEC, vérification du bon de commande, de la facture, des mandats, des avis de crédit ou bons de caisse
par l'ORDSEC, apposition du cachet et signature sur le bordereau des pièces par l'ORDSEC."
Par l’ordonnancement l’ORDSEC donne l’ordre au comptable public de payer la dépense.

Les opérations relevant de la responsabilité du comptable

Le paiement est assuré par le comptable public, nommé par le ministre chargé des finances et
placé sous sa responsabilité hiérarchique. Il est personnellement et pécuniairement responsable
de la régularité des opérations dont il a la charge ; et les manquements aux contrôles
limitativement énumérés100 que les textes l’obligent à assurer sont sanctionnés par une décision
de mise en débet par le juge des comptes.
Le paiement des dépenses est lui-même séparé en différentes tâches qui valent pour tous les
comptables supérieurs.101

Encadré 34 : La séparation des taches à la Paierie générale d’Antananarivo

A la réception des dossiers de mandatement est associée l’importation des données du SIIGFP dans le logiciel
de traitement des dépenses (LCAD) effectuée au niveau du Guichet Unique qui a été créé à cette fin.
Les dossiers de mandatements sont ensuite transmis aux agents de visa suivant une répartition bien définie
(budget général, budgets annexes, comptes particuliers du Trésor) pour contrôle comptable 102 (régularité et
exhaustivité des pièces, sinon disponibilité des fonds pour les budgets annexes et les comptes de commerce).
En cas de visa, la validation de la prise en charge sur LCAD génère automatiquement les écritures dans le

99 L'exactitude de la dépense, l’exigibilité de la dette, la certification du service fait par le GAC, la certification
de prise en charge en comptabilité matières et comptabilité administrative par le dépositaire comptable.
100 La qualité de l’ordonnateur, la certification du service fait, la régularité de la dépense (présence des pièces
justificatives), l’exacte imputation de la dépense, la disponibilité des crédits, le caractère libératoire du règlement
101 Le cas décrit est celui de La Pairie générale d'Antananarivo (PGA) qui est le comptable des Ministères au
niveau central ainsi que des établissements publics.
102 Certains dossiers ne vont pas directement aux agents de visa, mais doivent être communiqués au Payeur
Général ou à ses Fondés de pouvoir. Il s’agit de tous les dossiers de mandatement de remboursement de frais
médicaux, des mandats au nom de prestataires d’un montant supérieur à 300.000 Ariary ainsi que de tout autre
mandatement de dépenses jugés atypiques et/ou délicats (montant exorbitant, dépense inhabituelle, etc.).

148
 logiciel de comptabilité COMPTA, matérialisée par les fiches d’écritures (fiche de recette et fiche de
dépense)103.
La validation des écritures comptables effectuées par les agents de visa relève de la responsabilité des
inspecteurs du Trésor et des Fondés de pouvoir. Le contrôle effectué à ce niveau concerne l’exacte imputation
comptable des dépenses visées sur LCAD et transmises sur COMPTA. Seules les écritures validées sur le
logiciel COMPTA apparaissent dans la balance de la période considérée.
Le paiement des dépenses ne peut s’effectuer que lorsque l’écriture comptable relative à la dépense est validée
sur COMPTA. Il peut être opéré en numéraire, par virement bancaire ou par transfert.

Intervient enfin la transmission des pièces de dépenses à laCC : validées sur le logiciel
COMPTA, les pièces de dépenses sont transmises à la « Division Compte de Gestion et
Apurement », qui se charge de leur envoi à la CC, parallèlement au rapatriement des titres de
paiement à leur destinataire respectif (titulaires, banques, postes comptables).

L’ordonnateur tient une comptabilité administrative dont est chargé son service comptable. Le
comptable tient une comptabilité de gestion. Les deux comptabilités sont rapprochées en fin
d’exercice et la certification de la concordance est établie par la CC (déclaration de conformité).
Le CF tient une comptabilité des engagements financiers. Il n’existe pas de comptabilité des
engagements juridiques (celle-ci est suivie par les comptabilités annexes).

Les rapprochements des comptes bancaires sont réalisés par les comptables publics (voir PI-
27).

La conservation des actifs est de la responsabilité principale des ordonnateurs (voir PI-12). Tout
organisme public est astreint, au niveau de chaque SOA, à la tenue de la comptabilité des
matières conformément à la réglementation en vigueur.104 Les comptables doivent s’assurer de
la conservation de certains titres et contrôler la régularité financière des cessions et achats.

Cette analyse porte sur la chaîne de la dépense de l’État. Elle est strictement transposable, pour
l’essentiel, mutatis mutandis aux EPN dotés d’un comptable public (voir LOLF et règlement de
la comptabilité publique).

Les faiblesses de la chaîne de la dépense

La séparation claire et distincte des tâches et, corrélativement, des responsabilités est une force
de la chaîne de la dépense à Madagascar. Celle-ci n’est pas, cependant, exempte de faiblesses
qui sont source d’inefficacité.

La non-séparation claire des fonctions hiérarchiques et programmatiques se traduit par une

répartition insuffisamment stricte des tâches entre la gestion purement administrative et la
gestion de la performance.

L’Administration centrale dispose d’un nombre important d’ORDSEC par institution et

ministère, qui alourdit le système de contrôle interne. Un grand nombre d'agents interviennent
à l'intérieur de chaque ministère sectoriel, en dehors de l'ORDSEC et du GAC, notamment les
dépositaires, la commission ordinaire de recettes. Cette multiplicité d'agents internes explique

103 En cas de rejet, l’agent de visa élabore une note de rejet énumérant les divers motifs de son rejet qui sera
soumis pour signature au Payeur Général ou à ses Fondés de pouvoir. Tout le dossier, muni de la note de rejet,
sera transmis à l’ordonnateur pour régularisation.
104Circulaire n°01-MFB/SG/DGB/DPE/SM du 14 juillet 2010 relative à l’amélioration de la gestion et
renforcement du contrôle des matières, objets et deniers).

149
le grand nombre de signatures qui accompagnent la dépense et la lenteur de la procédure. Les
délais des différentes étapes de la chaîne sont difficiles à estimer (voir PI-22).

Les contrôles effectués tout au long de la chaîne de la dépense n’empêchent pas la survenue de
dysfonctionnements majeurs : i) le paiement a souvent lieu avant service fait (rapport de la
CC) ; ii) les prix proposés par les fournisseurs sont, selon l'avis des divers corps de contrôle et
des ministères eux-mêmes, au-dessus des prix du marché dans des proportions très importantes
pouvant atteindre le double ; iii) Le contrôle a posteriori est affaibli par la redondance des
contrôles, un champ d’intervention mal défini, et une absence de synergie des actions des
différents organes de contrôle des finances publiques.

La notation est B. Une séparation appropriée des fonctions est prévue tout au long du processus
de dépenses et à tous les niveaux. Les responsabilités sont clairement définies pour la plupart
des étapes clés, même si une clarification peut être nécessaire dans un petit nombre de
domaines.
Réformes en cours

L’exécution budgétaire est en cours de simplification depuis 2016 (avec l’appui technique de
l’OTA). Le contrôle du service fait a progressé depuis 2016. Les capacités des structures de
contrôle interne dans les ministères (transfert de capacité aux ORDSEC, capacité du personnel
et équipements adéquats) ont été renforcées.
25.2. Efficacité des contrôles des engagements de dépenses

Respect des autorisations budgétaires

Le contrôle financier de l'engagement est à la charge de la Direction Générale du Contrôle

financier (DGCF). Sa nature, son intervention et le traitement des dossiers ont beaucoup évolué
depuis l’introduction en 2009 du système de Contrôle Hiérarchisé des Engagements de Dépense
(CHED) et la généralisation de SIIGFP. La nouvelle loi (n°2016-009 du 22 août 2016) relative
au CF vise à la « redynamisation de ses attributions » vers le contrôle a posteriori.

Encadré 35 : Le Contrôle Hiérarchisé des Engagements de Dépenses (CHED) introduit en 2009

L'esprit de la réforme du Contrôle financier était de renforcer la responsabilité des ordonnateurs. Le dispositif
du CHED (tableau annexe 3) consiste d’une part, à alléger la procédure d’exécution de la dépense publique et
d’autre part, à responsabiliser les Ordonnateurs Secondaires (ORDSEC). Cet allègement dispense du contrôle
préalable du Contrôle financier, certains actes d’engagement initiés par les institutions, les départements
ministériels et leurs services déconcentrés. Ces actes engagés demeurent toutefois soumis à un contrôle à
posteriori de régularité exercé par le Contrôle financier. (Article 5 de la loi N°2016-009).

Dans le cadre de cette évaluation, il n’a pas été possible d’évaluer la mise en application du CHED, car aucun
cadre de référence n’a été élaboré. En revanche, le Contrôle et l’évaluation de la capacité de gestion des
ORDSEC –condition de l’utilisation du CHED - sont en cours de demande d’appui technique, car le Contrôle
financier ne dispose pas jusqu’ici de référentiel pour assurer cette fonction.

Le contrôle est décentralisé au niveau des ministères et des institutions (« Délégués centraux
du CF ») et des 22 régions (« Délégués Régionaux du CF »).

La vérification et le contrôle a priori de régularité portent sur :

- L’observation des lois et règlements ;
- La régularité des actes à incidence financière ;

150
 - Le respect de la procédure d’engagement de dépenses et le contrôle de la capacité de
gestion des ordonnateurs dans le cas de CHED ;
- Le respect des procédures de la commande publique et de la normalité des prix.
Dans ce cadre, le CF s’assure du non-dépassement par l’ordonnateur des autorisations
budgétaires de crédits de paiement (CP) définies par la LOLF (voir PI-18)105. A cette fin, une
demande d'engagement financier (DEF)est soumise au CF par l’ordonnateur qui, dans les 5
jours, donne son visa sur le Titre d'Engagement Financier (TEF), ou le rejette, après une série
de contrôles (un document sur les étapes et contrôles dans le traitement de dossier (contrôle a
priori) a été communiqué aux évaluateurs). Toutefois les points à vérifier des pièces
justificatives ne sont pas mentionnés dans les guides et manuels et ce manque de standardisation
et d’uniformisation affaiblit le contrôle financier.

Le contrôle des autorisations est informatisé. SIIGFP ne peut accepter en aucun cas
d’inscription de nouvelle consommation de crédit en dépassement des autorisations non
consommées sur les lignes de crédits limitatifs.

Dans le cadre du contrôle a posteriori, le CF vérifie la matérialité de la dépense et la conformité

du certificat de service fait établi par la personne habilitée à le faire.

Le contrôle des prévisions de disponibilités

Le contrôle des engagements de dépenses par rapport aux ressources liquides disponibles ne
peut se faire au niveau ministériel (qui est celui d’un CF) dans un système de CUT.106 Aucun
texte, conséquemment, ne prévoit actuellement que le CF ait accès au plan de trésorerie pour le
contrôle des disponibilités ou des prévisions de disponibilités.

Le dispositif est organisé au niveau central : il repose sur la fixation d’un plafond d’engagement
(cf. PI-23) par ministère, conforme au plan d’engagement global, lui-même, et lui seul, calé, en
théorie, sur les plans et prévisions de trésorerie. Le respect des plafonds par les ministères est
assuré, normalement, par l’introduction de ces plafonds dans le système informatique et par un
mécanisme de blocage des opérations d’engagement entrainant un dépassement des plafonds.
Depuis 2015, SIIGFP assure, ainsi, automatiquement le respect du taux de régulation
programmé.

Mais le système de contrôle informatique, selon les résultats des travaux mentionnés dans le
rapport du 19/12/16 de la DGAI sur le SIIGFP – Exécution 2016, n’est pas tout à fait fiable.

Encadré 36 : Les failles du contrôle informatique des plafonds d’engagement

Le blocage des opérations d’engagement se fait par une fonctionnalité « bloquer la ligne de crédit » qui interdit
l’exécution de toute nouvelle opération d’engagement. Mais, surtout lors de la clôture des engagements, le
système de blocage des lignes de crédit ne prévoit pas encore de filtre entre les lignes « sans exception » d’une

105 L’article 33 du Règlement Général sur la Comptabilité de l’exécution budgétaire des organismes publics
dispose en son 3ème alinéa que « sauf dispositions contraires de la loi organique sur les finances publiques,
l’engagement doit rester dans les limites des autorisations budgétaires et demeurer subordonné aux autorisations,
avis ou visas prévus par les lois et règlements propres à chaque catégorie d’organismes publics ».

106 L’accumulation de restes à payer au niveau du Trésor sur les trois exercices couverts par la présente évaluation
corrobore le constat des insuffisances du contrôle des engagements de dépenses par rapport aux ressources
disponibles et prévisibles, mais très partiellement, car les arriérés concernent des dépenses qui ne sont pas soumis
au CF (notamment les remboursements de TVA).

151
 part et celles « avec exception » d’autre part ; ce qui est démontré par l’existence de diverses anomalies telles
que les 900 visas d’engagement au-delà de la date limite en 2016, la contradiction entre la date d’opération
gérée par le SIIGFP avec la date réelle dans la base de données du SIIGFP, les divers dépassements sur la
date de traçabilité des opérations etc.
Source : rapport du 19/12/16 de la DGAI sur le SIIGFP – Exécution 2016

Le CF n’intervient pas dans cette vérification, son contrôle se limite au respect des allocations
budgétaires inscrites dans le SIIGFP (selon la loi de finances adoptée par le Parlement) ainsi
qu’au respect du taux de régulation et non au respect des projections de la trésorerie effectuées
au sein de la DGT, notamment par la DDP (Direction de la Dette Publique).

De plus le système informatique en place ne permet pas la gestion des autorisations

d’engagementjuridique de dépenses d’investissement (AE) qui sont suivis de manière
extracomptable. Aussi, les engagements juridiques ne sont pas systématiquement suivis
d’engagements financiers, car les crédits de paiement ne suffisent pas toujours à couvrir les
dépenses correspondantes.

Le nombre de dossiers reçus par jour par le CF délégué varie beaucoup par ministère en fonction
du moment de l’exécution budgétaire (les dossiers affluent les deux semaines qui précèdent la
clôture des engagements, fin novembre sauf dérogation). La statistique des rejets établie par la
DSI : 5,14 % en 2014 contre 2,56 % en 2015 et 3,42% en 2016, est difficile à interpréter, en
l’absence d’informations complémentaires sur leur raison, la nature et le montant des dépenses
en jeu.

Le CF ne contrôle pas les engagements de dépenses dans les EPN, sauf exception, mais il
dispose de droits de contrôle généraux et il vise le budget 107. Toutefois ces dépenses
représentent une part faible (voir PI-6) des dépenses de l’administration centrale.

Efficacité du contrôle financier

Il résulte de cette analyse que les autorisations budgétaires sont bien contrôlées par le CF pour
la totalité des autorisations d’engagements financiers et le dispositif mis en place au niveau
informatique est efficace. Le suivi des prévisions de trésorerie est plus indirect. Le dispositif
informatique du respect des prévisions de trésorerie globale via les plafonds d’engagement

107 Les attributions du CF auprès des EPN sont désormais fixées dans la Loi n° 2016-009, qui stipulent dans ses
articles 8, 9 et 10 que :
 Le Directeur Général du Contrôle financier ou son délégué assure le rôle de Commissaire du
Gouvernement auprès des Établissements Publics à caractère Industriel et Commercial.
 Le Contrôle financier assiste aussi de droit aux réunions du Conseil d’Administration des Établissements
Publics Nationaux et Locaux et peut formuler des observations et émettre des réserves sur les décisions à
incidence financière, donc à émettre un avis motivé sur les projets de budget des Établissements Publics,
préalablement à leur présentation aux instances délibérantes. A cet effet, il apprécie et émet un avis sur la
sincérité et la soutenabilité de leur budget. Après leur adoption par les instances délibérantes, ces budgets sont
soumis par l’ordonnateur au visa du Contrôle financier, préalablement à leur approbation par la tutelle
financière et technique.
Selon l’article 19, dans l’exercice de ses attributions, le Contrôle financier dispose d’un droit de communication
auprès des Établissements Publics et peut effectuer sur pièces, tous vérifications et contrôles qu’il juge opportuns
; il peut se faire communiquer toutes les pièces qu’il estime utiles à l’exercice de sa mission, notamment tous les
contrats, livres, documents comptables, registres et procès-verbaux.
Le CF ne vise pas les engagements, mais seulement les budgets prévisionnels, sauf en ce qui concerne certaines
dépenses soumises au contrôle a priori sur décision du Directeur Général du CF, à la suite d'irrégularités répétées
constatées sur ces dépenses.

152
ministériel centralisé et informatisé présente encore des insuffisances et les engagements
juridiques des engagements de dépenses d’investissement (AE) ne sont pas systématiquement
et centralement suivis.

La note C est retenue, considérant que des mesures de contrôle des engagements de dépenses
définis dans le cadre PEFA (y compris le contrôle du respect des prévisions de disponibilités)
sont établies, mais qu’elles n’assurent qu’une couverture et une efficacité partielles, ne
s’appliquant pas à la plupart des catégories de dépenses. Les données des indicateurs PI-18, PI-
21 et PI-22 confirment a posteriori cette appréciation.
Réformes en cours

La mise en place du réseau informatique de connexion de la chaîne de la dépense a rapidement

progressé grâce surtout au développement du SIIGFP dépenses, du SIGMP et du SIIGFP
Trésor. La chaîne de la dépense a été allégée, en particulier par la réduction des interventions
du Contrôle financier, à travers le CHED. Et une importante faiblesse du contrôle du service a
été corrigée – juridiquement - par la promulgation de la loi N°2016-009 du 22 août 1016 relative
au Contrôle financier qui renforce le contrôle a posteriori du service fait.
25.3 Respect des règles et procédures de paiement

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : au moment de l’évaluation

À côté de la procédure standard, pour des raisons qui tiennent à sa lourdeur et à ses délais ou
aux conditions de contrôle de l’usage de certaines sources de financement de la dépense,
diverses procédures dérogatoires ont été autorisées par les textes.

Encadré 37 : Les procédures dérogatoires

Les principales procédures dérogatoires sont les suivantes.
Les réquisitions : Le recours à ces procédures a diminué de manière significative au profit de l'utilisation de la
procédure normale d'ordonnancement avant paiement. Le déblocage d'une dépense urgente peut néanmoins
toujours se faire par le recours à la régie d'avances qui est la seule procédure d’urgence utilisée.
Les fonds spéciaux : dotations globales mises à la disposition des chefs d’institution qui les utilisent librement en
dehors de toute spécialité de crédit. Le paiement est effectué non pas sur le compte du Trésor à la Banque centrale,
mais sur un compte à la RGA. Leur contrôle est très allégé par rapport à la procédure standard.
La régie d'avance : Les régies d'avance créées sont très nombreuses par ministère et selon les natures des
dépenses.
Les comptes de tiers108.
Les paiements sur fonds externes (projets).

Les montants par procédure sont reportés dans le tableau suivant.

108 Les comptes de tiers étaient, jusqu'à l'exercice 2008, des procédures particulières des dépenses
autorisées par les textes pour certaines opérations de l'Etat, en particulier :
 délégations de crédits ;
 chèques carburants ;
 provisions pour le paiement des factures d'électricité, d'eau, pour les services qui n'ont pas de
compteur prépaiement.
Le manque de transparence et de rigueur dans la mise en œuvre, et les difficultés pour contrôler
correctement les opérations concernées limitaient fortement l'efficacité du dispositif. Le principe du compte
de tiers est de loger dans un compte au Trésor un crédit qui est consommé par présentation de titres de
paiement par des tiers. Par exemple, dans le cas des chèques carburants lubrifiants (CCL) transformés en
Carte SPECL dénommée « Fanilo ».

153
Tableau 3-35: Montants des dépenses non salariales par procédures au cours de 2016 (en Mds
d’Ar)
Nombre de paiements Montant
Les réquisitions Inutilisé Inutilisé
Les fonds spéciaux (6 comptes) Nd Nd
La régie d'avance 495 régies (90 % sont 46,6
rattachées à la RGA
Les comptes de tiers Nd Nd
Les délégations de crédit 2520 7,5
Les paiements sur fonds externes (les procédures Nd Nd
sont mal connues)
Les EPN
Source : données recueillies par les évaluateurs

La note est D*. La plupart des paiements sur fonds internes connus sont effectués
conformément aux procédures ordinaires. La majorité des exceptions sont dûment autorisées et
justifiées. Mais les informations concernant les paiements sur fonds spéciaux, compte de tiers
et fonds externes (procédures et montants) ne sont pas disponibles.
Réforme en cours

Les réquisitions et procédures d'urgence ont disparu ou sont en forte diminution.

Il est prévu que le système du CUT soit élargi et renforcé et que la nomenclature des pièces
justificatives soit revue. Une étude sur la possibilité d’extension du contrôle du CF au contrôle
de la prévision de disponibilité avant le paiement est en cours pour mettre le système du CUT
aux normes du PEFA. Une réforme du contrôle hiérarchisé des dépenses (CHED) est envisagée
afin qu’un encadrement plus strict fasse obstacle à ses usages manquant actuels manquant de
rigueur.

Indicateur Justification de la notation

PI-25 : Contrôle interne C Méthode notation M2
des dépenses non
salariales
25.1. Séparation des tâches B La séparation des tâches d’engagement de liquidation,
d’ordonnancement et de paiement est appropriée ainsi que
leur division interne en sous-tâches. Mais des faiblesses
subsistent.
25.2. Efficacité du contrôle C Le contrôle des engagements par le CF assure le respect
des engagements de des allocations budgétaires de CP pour toutes les
dépenses. dépenses, mais le dispositif de contrôle du respect des
prévisions de trésorerie par les engagements,
nécessairement organisé centralement dans un système de
CUT, présente des défaillances, notamment
informatiques et comptables (absence de AE) et n’offre
qu’une couverture et une efficacité limitée pour plus de
25% des catégories de dépenses.
25.3. Respect des règles et D* La plupart des paiements connus sont effectués selon les
procédures de paiement procédures normales. Mais des informations manquent
sur un certain nombre de dépenses (sur les financements
externes, sur les fonds spéciaux et les comptes de tiers).

154
 PI-26 : Audit interne

Cet indicateur évalue l’ampleur de l’audit interne - au sens strict donné à ce terme par les normes
internationales - et la qualité des normes et procédures appliquées.

Peuvent exercer en totalité ou partiellement des fonctions d’audit interne 6 directions ou

inspections.

Encadré 38 : Les organismes exerçant des fonctions d’audit interne ou d’inspection

L’inspection Générale d’État (IGE) rattachée à la Présidence de la République est chargée de l’inspection de
tous les services publics et parapublics sur la base d’un programme annuel signé par le SG de la Présidence.
La DGCF placée sous tutelle administrative de la Présidence de la République et sous tutelle technique du
MFB peut effectuer soit des contrôles à priori soit des contrôles a posteriori dans le cadre des engagements
financiers de l’État.
Au niveau sectoriel, la Direction de l’Inspection et de l’Audit de l’Administration du Territoire (DIAAT) au sein
du MID exerce à la fois la fonction d’audit et celle de l’Inspection auprès de toutes les CTD et tous les Services
Techniques Déconcentrés du Ministère.
La DGAI exerce la fonction d’audit interne au titre du MFB. Un Comité d’audit interne 109 a été créé au sein
du Ministère, mais n’est pas encore fonctionnel à ce jour.
La DBIFA rattachée à la DGT du MFB, exerce la fonction d’audit des comptes publics tout en étant chargée
d’investigations relatives aux fraudes.
La CNM rattachée depuis 2017 au MFB assure le contrôle à priori et à postériori des marchés publics et
l’évaluation des procédures de mise en concurrence pour les contrats de partenariat public et privé.

Les moyens humains et matériels de chaque entité ainsi que les prévisions et réalisations de
missions pendant la période de notation (2014 à 2016) sont rapportés dans le tableau suivant (la
liste détaillée des missions a été communiquée à la mission).
Tableau 3-36: Moyens et réalisations des directions de contrôle et inspections
Entité Moyens Rapports Nombre de
Personn Matériel Matériel Prévus Réalisés % rapports
el roulant informatique réalisati communiqu
on és à la
mission
DGAI 31 4 30 0 41 - 41
DBIF 55 5 41 521 478 92% 20
A
DGCF 395 6 252 - 10 - 10
CNM 15 6 10 0 2 - 2
IGE 92 5 5 - 31 - 3
MID 7 1 5 0 1 - 1

En général, le domaine de compétence de toutes les entités couvre l’ensemble des opérations
de tous les organismes publics malgaches.

Encadré 39 : Les contrôles réalisés par les directions de contrôle et les inspections
La DGAI a effectué 41 missionspendant la période de 2014 à 2016 : 19,51% sont relatives à l’évaluation de
systèmes au sein du MFB (Imprimerie Nationale, Impôts, Douanes…), 65,85% aux audits de travaux auprès du
Ministère des Travaux publics en tant que maître d’ouvrage sur les travaux routiers, 7,31% à lavérification
d’utilisation de comptes et d’assainissement du personnel auprès de certaines Institutions (SENAT, CENI-T),
2,44% à la vérification de transfert de comptes au niveau des Établissements publics (ANOR…), et 8,87% à la
vérification des systèmes de production, de comptage et de contrôle de gas-oil et d’électricité auprès de

109 Crée au sein du MFB suivant l’Arrêté N° 5106/06 du 05/04/06.

155
 certaines Sociétés d’État (JIRAMA…°). Le montant des dépenses et recettes enjeu s’élève respectivement aux
environs de 994 milliards et 37milliards.

C’est la DBIFA qui a effectué le plus de missions au cours des trois dernières années. Elle a programmé 521
missions et en a réalisé 478, dont 450 effectuées au niveau des réseaux comptables du Trésor Public par les
cellules d’inspection et une vingtaine au titre d’audit des comptes et observations concernant le contrôle interne
comptable et financier auprès d’une Agence Comptable diplomatique, d’une collectivité, des Établissements
publics.

La DGCF, mis à part ses rôles et attributions dans le circuit d’exécution des dépenses, a réalisé 10 missions se
rapportant au contrôle à postériori des procédures dans le cadre des CHED d’une part et au contrôle des
services faits d’autre part. Les audités sont : le District (de Soavinandriana), les ministèreset leurs services
techniques déconcentrés (MFB, MTP, MEN, MINSAN, DRRHP Betsiboka…), les établissements publics
(CNRE…). La plupart des rapports de mission n’ont pas mentionné le montant des opérations ou des crédits
budgétaires concernés.

Au titre de l’année 2014 et 2015, la CNM a produit un rapport pour les missions de contrôle à posteriori de la
conformité des procédures de passation de marché intervenu auprès de 116 entités publiques, dont les
Institutions et les Ministères, les Établissements publics (Caisse d’Epargne de Madagascar, Paositra
Malgache…) et les Collectivités (Régions du Sofia, Atsinanana). Le montant total des achats publics
correspondants n’est pas disponible. Au cours de l’exercice 2016, la CNM a réalisé un rapport résumant les
contrôles à priori de 2594 dossiers de marchés auprès de différentes entités publiques évalués à 1 157 milliards
d’Ar.

L’IGE a réalisé 31 missions d’inspection durant les 3 dernières années de 2014 à 2016, les 3 rapports mis à la
disposition de la mission ont pour objet les vérifications de la gestion administrative, comptable et financière
du Fond d’Entretien Routier, d’une Direction régionale d’un ministère et d’un Établissement public (OMERT).

Au niveau sectoriel, la Direction de l’Inspection et de l’Audit de l’Administration du Territoire (DIAAT) du

MID n’a pu effectuer qu’une seule mission d’inspection et d’audit, auprès de la commune urbaine de
Fianarantsoa, pendant les trois dernières années. Toutefois, des petites missions d’inspection auprès de
certaines collectivités ayant fait l’objet seulement de simples comptes rendus aux autorités supérieures ont été
réalisées. La DIAAT ne dispose que de 7 agents, d’un seul véhicule et de 5 ordinateurs malgré la dimension
nationale de ses attributions, qui comprendtoutes les collectivités et services déconcentrés du pays.

En fonction des critères définissant au niveau international l’audit interne (par opposition
notamment à l’inspection traditionnelle), un examen de tous les rapports a été effectué, afin de
déterminer ceux qui, respectant un nombre minimal de normes fondamentales de l’audit (sans
les respecter toutes) pouvaient être considérés comme entrant dans le champ des audits internes.

156
 Tableau 3-37: Identification des audits internes par la mission
Enti Critères d’audit interne
té Programme de Caractèr Portée suffisante Libre accès à Utilisation des méthodes d’audit
travail (et année) e du mandat (9) l’information
appropri (10)
é de la
structure
(dans une
entité
garantiss
ant
l’indépen
dance
professio
nnelle)
(8)
Fondé sur une L’audité est Le programme Met en valeur Porte sur des Porte sur la Suit une Existence d’un Taux
analyse des risques prévenu et de l’audit repose les points forts processus seule démarche contrôle qualité de
explicite (4) participe à la sur une analyse (13) (pertinence et conformité structurée selon (17) suites
préparation de préalable des efficacité des financière (15) les normes de (18)
l’audit (11) risques del’objet contrôles l’audit (guide)
de l’audit (12) internes) (14) (16)
DGAI OUI NON Rattachée OUI NON OUI NO OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON 15,00
directeme N %
0,00% 100,00 nt au 92,68 7,32% 90,24 9,76 90,24 9,76% 100,00 0,00% 85,36 14,64 95,12 4,88 4,87 95,13 0,00% 100,00 0,00% 100,00
% ministre % % % % % % % % % % % % %
DBIF OUI NON OUI OUI NON OUI NO OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON 0,00
A N %
100,00 0,00% 100,00 0,00% 100,00 0,00 100,00 0,00% 100,00 0,00% 100,00 0,00% 20,00 80,00 80,00 20,00 100,00 0,00% 100,00 0,00%
% % % % % % % % % % % % %
DGCF OUI NON Indépenda OUI NON OUI NO OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON 0,00
nce et N %
0,00% 100,00 objectivité 100,00 0,00% 100,00 0,00 0,00% 100,00 70,00 30,00 0,00% 100,00 100,00 0,00 0,00 100,00 0,00% 100,00 0,00% 100,00
% % % % % % % % % % % % % %
CNM OUI NON OUI Des contraintes OUI NO OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON 0,00
matérielles, N %
100,00 0,00% temporelles et de 100,00 0,00 100,00 0,00% 100,00 0,00% 0,00% 100,00 100,00 0,00 0,00 100,00 0,00% 100,00 0,00% 100,00
% ressources % % % % % % % % % % %
humaines
incombent au
département par
leur insuffisance
IGE OUI NON Positionne OUI NON OUI NO OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON 0,00
ment N %
33,33% 66,67% stratégiqu 100,00 0,00% 100,00 0,00 33,33 66,67 33,33 66,67 33,33 66,67 66,67 33,33 33,33 66,67 0,00% 100,00 0,00% 100,00
e auprès % % % % % % % % % % % % % % %
de la PR

157
Enti Critères d’audit interne
té Programme de Caractèr Portée suffisante Libre accès à Utilisation des méthodes d’audit
travail (et année) e du mandat (9) l’information
appropri (10)
é de la
structure
(dans une
entité
garantiss
ant
l’indépen
dance
professio
nnelle)
(8)
Fondé sur une L’audité est Le programme Met en valeur Porte sur des Porte sur la Suit une Existence d’un Taux
analyse des risques prévenu et de l’audit repose les points forts processus seule démarche contrôle qualité de
explicite (4) participe à la sur une analyse (13) (pertinence et conformité structurée selon (17) suites
préparation de préalable des efficacité des financière (15) les normes de (18)
l’audit (11) risques del’objet contrôles l’audit (guide)
de l’audit (12) internes) (14) (16)
MID OUI NON OUI OUI NON OUI NO OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON OUI NON 0,00
N %
100,00 0,00% 100,00 0,00% 100,00 0,00 0,00% 100,00 0,00% 100,00 0,00% 100,00 100,00 0,00 0,00 100,00 0,00% 100,00 0,00% 100,00
% % % % % % % % % % % % %
15,00 85,00 79% 21% 98% 2% 58% 42% 74% 26% 37% 63% 83% 17 17 83% 20% 80% 20% 80%
% % % %

158
L’analyse détaillée de ce tableau, par institution et mission, a été menée par les évaluateurs (un
tableau complet a été élaboré).

De cette analyse il résulte que seule la DBIFA effectue des missions pouvant être qualifiées de
missions d’audit.
- La direction de l’audit interne en dépit de son nom ne peut être assimilée à un service
d’audit interne mais se consacre dans la réalité encore à du contrôle traditionnel (sur
demande et sans utiliser, sauf rare exception, la notion de risque) ; 66% de ses contrôles
portent sur des travaux dont le maitre d’ouvrage est le ministère des TP
- L’IGE est d’une extrême faiblesse et ne mène que des inspections.
- La DGCF reste un élément de contrôle interne (mais non d’audit interne).

Ainsi la notation se fera à partir des missions de la DBIFA identifiée comme seule entité
exerçant des fonctions d’audit interne.
26.1. Portée de l'audit interne

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : au moment de l’évaluation

Le champ d’intervention de la DBIFA, au vu des 5 rapports d’audit transmis110 et des audits

réalisés ne s’étend qu’au niveau des opérations extrabudgétaires et des opérations comptables
réalisées respectivement par les EPN et les postes comptables des réseaux comptables.
Tableau 3-38: Les types d’audits réalisés par la DBIFA au cours des trois derniers exercices
Type d’audit 2014 2015 2016
Réseau des comptables directs 150 143 121
EPN 7 11 5
Régies financières 0 1 0
Autres régisseurs 10 8 13
Autres postes 0 3 6
167 166 145
Non programmés 7
Source : DBIFA

Les missions d’audit interne menées par la DBIFA ne couvrent que la partie comptable de la
chaîne d’exécution budgétaire réalisée au niveau de l’administration centrale. Les audits portant
pour l’essentiel sur les comptes sont des audits financiers centrés sur la régularité comptable au
regard des règlements et instructions en vigueur et ne portent pas sur l’adéquation des contrôles
internes aux objectifs visés par les entités auditées.

Compte tenu de cette limitation de compétence, la note D a été attribuée, la DBIFA n’étant pas
compétente et opérationnelle pour toutes les opérations recouvrant la majorité des recettes
publiques budgétisées.

110 AES (EPIC, Alimentation en eau dans le sud), FTM (EPIC, équipement du territoire), ANOLAGY (EPA,
agence d’appui au logement et l’habitat), ANS (Agence nationale des sports), audit des comptes de la TG
d’Antsinoranana) et un audit conjoint avec l’IGE (FER, fonds d’équipement routier).

159
 26.2 Nature des audits et normes appliquées

Champ de la composante : administration Centrale

Période sous revue : au moment de l’évaluation

La DBIFA suit une démarche structurée formulée dans des guides et manuels. Elle fait porter
ses missions d’audit à la fois sur les comptes financiers, en utilisant les normes ISA, et sur la
conformité et l’efficacité de certains contrôles internes pertinents pour l’audit des comptes dans
les postes comptables - à l’exclusion donc des parties non strictement comptables du contrôle
interne (les volets gestion du personnel, organisation de la fourniture des services publics,
rapport avec l’usager, etc. du contrôle interne…).111 La DBIFA a aussi conduit une mission
d’appréciation des systèmes d’information comptable dans le cadre de l’évaluation des risques.

Elle ne met pas en valeur les points forts de l’entité auditée (d’après les 5 rapports d’audit
comptable transmis). De plus, l’audit ne vise pas en général à évaluer si les contrôles sont
suffisants et assez pertinentes pour atteintre les objectifs stratégiques et opérationnels visés.
Une unité chargée du contrôle de qualité des méthodes d’audit existe au sein de la DBIFA.

La notation est C. Les activités d’audit interne sont essentiellement axées sur la conformité
financière. L’évaluation de la pertinence et de l’efficacité des contrôles internes est limitée aux
seuls contrôles internes comptables (organisation et activité des postes comptables) et à leur
conformité aux règles et règlements les concernant.
26.3 Exécution d’audits internes et rapports d’audit

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

La DBIFA planifie ses interventions suivant des programmes annuels. Le rapport d’activité
2016 n’est pas disponible, mais la comparaison entre les audits programmés et les audits réalisés
fournie aux évaluateurs (tableau ci-dessus et fiche « audit en chiffres » sur le site de la DBIFA
qui fait état d’un nombre d’audits non programmés de 7 sur 145 programmés) montre que le
taux de réalisation des audits programmés dépasse 90%. Les auditeurs utilisent des guides et
manuels aussi bien pour la partie d’audit des dispositifs de contrôle au niveau du système
comptable que pour l’audit des postes comptables. Les rapports relatifs à chaque mission sont
transmis aux autorités supérieures et aux entités concernées. Ils ne sont pas rendus publics,
intégralement ou de façon résumée dans un rapport annuel, ce que les organisations de la société
civile déplorent.

La note pour la composante est A.

26.4 Suite donnée aux audits internes

Champ de la composante : Administration Centrale

Période sous revue : rapports d’audit des trois dernières années fiscales

111 Voir la définition et le champ du contrôle interne défini par la norme ISAII « guidelines for internal control
standards for the public sector » et ses 5 éléments : environnement de contrôle, évaluation des risques, activités de
contrôle, information et communication et suivi repris par le cadre PEFA.

160
Les réponses de l’entité auditée et de l’agent comptable aux observations reportées dans les
fiches d’audit et aux recommandations formulées à l’issue de la missionsont fournies dans la
partie annexe des rapports, pour en assurer la contradiction. Dans ces réponses, selon les 7
rapports transmis à la mission, l’entité indique les dispositions qu’elle compte prendre pour
appliquer de façon adéquate les recommandations. Toutefois, aucun rapport de suivi de la mise
en œuvre effective des recommandations n’est établi, la règle étant que le suivi est contrôlé lors
de la mission de contrôle suivante de l’entité, qui n’est pas systématique.

La note est D. Aucun suivi systèmatique des mises en œuvre des recommandations n’est assuré
par la DBIFA et l’existence de réponses aux recommandations n’ayant pu être observées que
pour 7 missions, les rapports des autres missions n’ayant pas été produits à la mission.
Réformes en cours

Une reforme commune à tous les organes de contrôle des finances publiques (OCFP) est en
voie de finalisation (en application du « Rapport d’audit institutionnel et organisationnel des
OCFP suivant contrat N° FED/2015/357-875 du 06 avril 2016 »). Les organismes de contrôle
sont engagés dans l’appropriation de l’ABR, la professionnalisation et la confection de manuels
et guides. Un projet de loi est en cours d’élaboration pour que l'IGE puisse effectuer des
missions d'audit interne.

Indicateur Justification de la notation

PI-26 Audit interne D+ Méthode notation M1
26.1. Portée de l’audit D Seule la DBIFA (qui a repris les fonctions d’inspection du
interne trésor) assure aujourd’hui une fonction assimilable à l’audit
interne. De ce fait, l’audit interne est opérationnel, elle couvre
essentiellement la partie comptable des contrôles internes des
opérations budgétaires réalisées par l’administration centrale.
26.2. Nature des audits C La démarche d’audit de la DBIFA est normalisée et basée sur
et normes appliquées les risques et un processus d’assurance qualité est mis en place.
Mais elle est centrée sur le contrôle de conformité de l’activité
et l’organisation des postes comptables et peu sur le caractère
suffisant et pertinent des contrôles internes pour atteintre les
objectifs stratégiques et opérationnels visés par l’organisme
26.3. Exécution A La DBIFA dispose de programmes d’audit annuel, toutes les
d’audits internes et missions d’audit programmées sont menées à bien.
rapports d’audit
26.4 Suite donnée aux D Les 7 rapports transmis montrent que des réponses formelles
audits internes. sont apportées aux recommandations faites dans les rapports
de mission, mais les autres rapports n’ont pas été
communiqués. Mais le suivi de l’application des
recommandations n’est assuré qu’à l’occasion des contrôles
suivants.

161
3.6 PILIER VI : COMPTABILITE ET REPORTING

PI-27 Intégrité des données financières

Cet indicateur évalue dans quelle mesure la première vérification des comptabilités - le
rapprochement avec les comptes bancaires - est assurée pour l’ensemble des comptes et pour
les opérations comptablement sensibles enregistrées dans les comptes d’avance et d’attente. Il
examine aussi les dispositifs mis en place pour protéger les données d’actions affectant leur
intégrité, qu’elles soient volontaires ou involontaires.
27.1 Rapprochement des comptes bancaires.

Champ de la composante : administration budgétaire centrale (mais la notation porte sur

l’administration centrale d’après le cartouche)
Période sous revue : au moment de l’évaluation, portant sur l’exercice précédent

Les rapprochements descomptes du Trésor

Le Trésor public dispose d’un compte courant en ariary domicilié à la Banky Foiben’i
Madagasikara (BCM) (voir PI-21 pour la description des comptes des entités publiques). Les
trente-deux (32)112 comptables supérieurs disposent chacun d’un compte d’opérations ouvert à
leurs noms. Chaque poste comptable supérieur reçoit tous les jours un relevé des opérations de
la part de la succursale de la BCM de sa localité et les opérations de ces postes comptables sont
retracées dans le relevé de l’ACCdTDP qui tient le compte courant du Trésor. Le délai de
nivellement varie de un jour (pour les localités où il y a une succursale de la BCM) à plus de
15 jours (Antalaha et Ambatondrazaka).

Outre ces comptes tenus en ariary, le Trésor public dispose également de deux comptes courants
en devises (Euro et USD). Ces comptes sont nivelés quotidiennement dans le compte
d’opérations de la RGA ou dans le compte d’opérations des TG/TP.

La convention entre la BCM et le Trésor public stipule qu’une note d’accord (un état de
rapprochement) retraçant le montant total des opérations débitrices et des opérations créditrices
initiées par le comptable (le circuit des notes d’accord a été produit aux évaluateurs) est préparée
toutes les décades et présentée par le Trésor à la BCM. Les délais d’établissement de ces notes
varient cependant selon les comptables, essentiellement pour des raisons pratiques
(éloignement entre la localité du service du Trésor et de la succursale de la BCM). Les états de
rapprochement enregistrés au 30/06/2017 révèlent que le délai moyen de production de ces états
est de 23 jours (Un tableau permettant le calcul du délai moyen de production des notes d’accord
113
a été établi).

Les rapprochements des comptes des établissements publics

Les EPN dotés d’agents comptables disposent chacun de comptes de dépôts ouverts auprès de
la RGA ou auprès des Trésoreries Générales ou Principales (TG ou TP). Les rapprochements
de ces comptes sont faits mensuellement. Les EPN peuvent également disposer d’un compte
bancaire, mais leur solde ne doit pas excéder un certain montant fixé - selon leurs besoins pour
leur fonctionnement courant - par les statuts de l’EPN concerné ou dans les arrêtés

112 PGA, RGA, ACCPDC, 3 Trésoreries ministérielles, 4 Trésoreries principales, 21 Trésoreries générales, TMA
113 Base : Dernières notes d’accord produites par chaque poste comptable à la date du 30 juin 2017.

162
d’autorisation d’ouverture de compte bancaire, ou selon les conventions avec les bailleurs de
fonds. Au-delà de ce seuil, les comptables doivent transférer les fonds aux comptes de dépôt.

Dans le cadre de la mise en œuvre du CUT, un recensement mené par la DCP de la DGT, a
montré que 1180 comptes d’organismes publics étaient encore domiciliés dans les banques
commerciales114 au nom d’organismes publics (établissements publics et collectivités
territoriales décentralisées, organes déconcentrés de l’État).
Tableau 3-39 : Nombre de comptes détenus par les organismes publics dans les banques
commerciales
Organismes publics Nombre de Organismes publics Nombre de comptes
comptes
EPN 256 PAOMA 77
Projets 148 Autres 157
Services publics 136 Rattachés aux EPN 39
Communes rurales 28 Régions 4
Communes urbaines 5 FKT 23
Sociétés à participation publiques 307 Total 1 180
Source : DGT, DCP

Fin 2016, le total du budget primitif des EPN qui disposaient d’un comptable public s’élevait à
1 373,2 milliards d’Ariary. Le solde de leur compte de dépôt était de 233,9 milliards
d’Ariary.115

Les établissements du secteur social (CNTMAD, CNRE, CNRO, CNRIT, INSTN, IMAVET et
INSCAE) ne disposant pas d’agent comptable ont reçu, au titre de l’année 2016, des
subventions dont le montant total est de 5 593 milliards d’ariary (DSSA). Selon les informations
transmises par la DSPI, le montant total des dépenses des établissements publics des secteurs
productifs et infrastructure ne disposant pas de comptables publics (ARTEC, FER, RU,
OMAPI, ORE) représentait 29,9 milliards d’Ariary en 2016, soit 2.18% du budget total des
EPN.

Les UGP ont l’obligation de procéder au rapprochement de leurs comptes dans les mêmes
conditions que le Trésor.

La note est B. Le rapprochement bancaire pour tous les comptes bancaires actifs de
l’administration budgétaire centrale (et de l’administration centrale – les soldes des EPN
n’ayant pas de comptable public étant marginaux) a lieu au moins une fois par mois,
généralement dans les 4 semaines qui suivent la fin de chaque mois.
La situation s’est améliorée, si la fréquence des rapprochements est restée mensuelle, les délais
ont été raccourcis de 45 jours à 4 semaines.
27.2 Comptes d’attente

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : au moment de l’évaluation, portant sur l’exercice précèdent

114 Statistiques obtenues auprès du Service de la Règlementation Comptable et Financière, Direction de la

Comptabilité Publique, Direction Générale du Trésor.
115 Source : Tana - RGA – 2016.

163
Les comptes d’attente sont des comptes d’imputation provisoire de dépenses – dépenses dont
les pièces justificatives sont à régulariser – et des recettes – recettes collectées sans ordre de
recettes. Le texte sur le délai d’apurement116 date de 1966. Il concerne les comptes d’attente des
dépenses qui sont à apurer dans un délai d’un mois.117

Sur la base des soldes enregistrées dans la balance provisoire 2016, les montants des comptes
d’attentes118 dans la balance de sortie de 2016 représentaient un total de 1714,7 milliards
d’Ariary sur un montant total de dépenses de 4 852 milliards d’Ariary, ce qui représente 35,3%
des dépenses totales.

Tableau 3-40 : Balance d’entrée des soldes des comptes d’attente à la fin de 2016(en milliards
d’Ariary)

Balance Balance de
Intitulé Intitulé
de sortie sortie

Agence Comptable des Postes 22,4

Intérêts servis à la souscription des titres d'emprunts 43,5
Diplomatiques et Consulaires
Contrepartie des tirages de la dette versement aux Transfert assignataire recettes 6,0
comptes des projets ou paiements directs par les 1203,6 reçues en instance de couverture
bailleurs
Prise en charge rejet de transfert 38,4
Intérêts, commissions et frais bancaires 27,2
recettes – Recettes
Autres recettes à classer et à 1,8
Paiements à imputer : Frais de trésorerie 30,1
régulariser
Source : DGT

Les valeurs successives119 des soldes de ces comptes au cours de l’année (selon un tableau établi
par les évaluateurs) montrent que le rythme d’apurement des comptes ne se fait pas de manière
régulière et que les soldes sont croissants. L’analyse détaillée des raisons des insuffisances et
lenteurs de ces apurements (développées en annexe) montre toutefois que ces soldes sont
dûment justifiés. L’encadré suivant donne cette justification, pour le principal poste : les
contreparties des tirages de la dette.

Encadré 40 : Contrepartie des tirages de la dette versement aux comptes des projets ou paiements directs
par les bailleurs
Ce compte d’attente est tenu au niveau de l’ACCdTDP pour enregistrer les opérations sur projets financés par
des fonds d’emprunts. Le mécanisme de fonctionnement de ce compte est le suivant :
-ce compte est débité à la réception de l’ordre de recette relatif au tirage de la dette (lors de
l’approvisionnement du compte bancaire du projet ou lors du paiement direct des dépenses par les bailleurs de
fonds),
-il est apuré après la régularisation budgétaire des dépenses financées par l’emprunt.
Le solde de ce compte représente les dépenses non régularisées des fonds non encore utilisés par les projets
dans leurs comptes bancaires.

116 Instruction n°66-4-F7 du 08/01/1966, néanmoins, des entretiens avec des comptables publics ont permis de
savoir qu’ils s’efforcent actuellement de minimiser leurs comptes d’attente.
117 Entretien avec des responsables d’apurement de comptes d’attente : les comptes d’attente doivent être apurés
sous 2 mois. Toutefois, les textes y relatifs n’ont pu être réunis.
118 Balance provisoire 2016.
119 Les valeurs en italique sont des soldes anormaux qui sont à redresser en cours d’exercice.

164
La note est B. Un état de développement de solde des comptes d’attente est établi
mensuellement et rapproché dans les 4 semaines, par tous les comptables publics. Les soldes,
très importants, sont toutefois dûment justifiés.

27.3 Comptes d’avance

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : au moment de l’évaluation, portant sur l’exercice précèdent

Les avances concernent des dépenses opérationnelles à caractère urgent gérées dans le cadre de
régie d’avances.

Encadré 41 : Le fonctionnement des régies d’avance

Les dépenses payables en régie d’avance sont fixées dans la circulaire budgétaire annuelle. D’une
manièregénérale, ce sont les dépenses dédiées aux redevances de communication, aux redevances en eau et
électricité, en fête et cérémonie, en fonds de roulement (spécialement pour le Secrétariat d’État auprès du
Ministère de la Défense Nationale chargée de la Gendarmerie). Les régies d’avance peuvent être renouvelables
ou uniques et exceptionnelles, selon les dispositions de l’arrêté de création de chaque régie. Les régies d’avance
sont gérées par des régisseurs responsables qui doivent régulariser les pièces nécessaires pour justifier les
dépenses concernées au plus tard avant le renouvellement de l’avance et avant le 31 décembre de l’année en
cours.

Les régies d’avance sont régularisées régulièrement du fait de leur fonctionnement (aucune
avance ne peut être octroyée si l’ancienne n’est pas régularisée). Les cas de non-régularisation
sont dus aux faits suivants, qui sont exceptionnels :
- Changement de régisseur : nomination d’un autre régisseur pour la même régie ;
- Changement d’organigramme entrainant la disparition du service bénéficiaire de la
régie ou scission du service bénéficiaire de la régie.
Tableau 3-41 : Comptes d’avances dans la balance de 2016 (en milliards d’Ariary)
Libellés Balance Mouvements 2016 Balance
d’entrée de sortie
Débit Crédit
Régies d’avances 0.1 36.4 22.8 13.7
Régies d’avances 1.3 0.0 0.1 1.2
non régularisées
Source : DGT balance provisoire

Ce tableau fait ressortir que le montant total des comptes d’avance en balance de sortie de 2016
représentait 14,9 milliards d’Ariary, soit 0.31% des dépenses totales de l’État.

La notation est B. Un état de développement de solde des comptes d’avancesest établi

mensuellement et rapproché dans les 4 semaines, par tous les comptables. Les montants sont
faibles, quelques comptes d’avance peuvent être apurés en retard, mais les justifications sont
données.
27.4 Processus en place pour assurer l’intégrité des données financières.

La Direction des Systèmes d’Information (DSI) du MFB est en charge de la gestion du système
d’information. Les questions portant sur l’intégrité des données, délaissées jusqu’à maintenant,
sont en cours traitement.

165
Le Système Intégré Informatisé de Gestion des Finances Publiques (SIIGFP) est utilisé au sein
du MFB, mais chaque direction générale dispose de ses propres applications. Dans ce système,
les identifiants pour les login et mot de passe ne sont pas « personnels » les agents utilisateurs
peuvent s’emprunter et se prêter les logins et les mots de passe. Il n’est donc pas possible de
savoir a posteriori l’identité précise des agents ayant accédé aux données.
Par ailleurs, aucune entité n’est encore chargée de vérifier l’intégrité des données.

Actuellement, un centre de données – data center – a été installé par la DSI, mais seules les
données de la DGB (volet exécution) et les données de la DDP y sont entreposées. Un Schéma
Directeur Informatique (SDI) et une note relative à la sécurisation des données ont été établis
par la DSI. Le SDI préconise la création d’un système d’information – un outil de traitement de
l’information – homogène, intégré, fiable et sécurisé permettant l’échange d’informations entre
les différentes entités et où l’accés de tous les acteurs (administrateurs, ordonnateurs,
responsables de saisie, responsables de visa…) est strictement limité et contrôlé. Par ailleurs,
aucun accès direct à la base de données n’est plus permis dans le cadre de l’utilisation du data
center.

En résumé, l’accès aux données et à leur modification est actuellement limité et enregistré au
niveau des directions générales via des login et des mots de passe, mais ceux-ci ne sont pas
personnels et donc ne produisent pas de pistes d’audit. La note est C.
Réformes en cours

Un data center de la DSI a été mis en place pour stocker l’ensemble des données informatiques
de tout le ministère afin d’assurer la pleine intégrité des données financières. Toutes les
directions générales devront stocker leurs données au niveau du data center de la DSI.

Au mois de mars 2016, le Trésor public s’est engagé dans un programme d’opérationnalisation
du compte unique du Trésor. Quatre groupes de travail ont été créés, en charge : de la structure
et du fonctionnement du CUT ; du cadre législatif et réglementaire ; du système d’information ;
et de la gestion de trésorerie. Les travaux se poursuivront jusqu’en mars 2019.

Indicateur Note Explication

PI-27. Intégrité des B Méthode de notation M2
données financières
27.1. Rapprochement B Les comptes ouverts à la BCM et mouvementés par
des comptes l’ACCdTDP dans le cadre du CUT font l’objet de
bancaires rapprochementsau moins mensuels dans les 4 semaines qui
suivent la fin du mois. Les soldes des comptes détenus par
les organismes publics dans les banques commerciales qui
disposent d’un agent comptable font également l’objet de
rapprochements mensuels. Les délais des rapprochements
des comptes des EPN qui ne disposent pas d’agents
comptables ne peuvent être connus, mais le montant total des
dépenses de ces établissements ne représente que 0.56% du
montant total des dépenses de l’État.
27.2. Comptes B Un état de développement de solde des comptes d’attente est
d’attente établi et rapproché mensuellement par tous les comptables
publics, les montants non apurés sont importants, mais
dûment justifiés.

166
 Indicateur Note Explication
PI-27. Intégrité des B Méthode de notation M2
données financières
27.3. Comptes B Un état de développement de solde des comptes d’avance est
d’avance établi et rapproché mensuellement par tous les comptables
publics, les montants non apurés sont faibles et dûment
justifiés.
27.4. Processus en C L’accès aux données et leur modification sont limités et
place pour assurer enregistrés au niveau des directions générales, mais ils ne
l’intégrité des produisent pas de piste d’audits, les accès n’étant pas
données financières individualisés. Une entité de supervision n’est pas encore en
place.

PI-28 Rapports budgétaires en cours d’année

Le suivi de l’exécution budgétaire en cours d’année, afin d’en assurer le rythme prévu et
d’imprimer les inflexions nécessaires à sa trajectoire en temps utile, est un élément essentiel
d’un bon système de GFP. Cet indicateur évalue, dans cette perspective, l’exhaustivité,
l’exactitude et la ponctualité de l’information disponible sur l’exécution du budget en cours
d’exercice.

28.1 Portée et comparabilité des rapports

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Les institutions et ministères établissent des documents de suivi de l’exécution du budget

trimestriels, précédés d’une note de présentation signée par le coordonnateur de programmes
ou le responsable du suivi auprès des départements ministériels. Ces documents sont publiés
sur le site web du MFB par la DGB. Ils intègrent les dépenses réalisées par les unités
déconcentrées budgétaires.

La DGB organise, pour discuter et intégrer ces documents, un atelier trimestriel de revue de
l’exécution budgétaire trimestrielle dont les participants sont les responsables budgétaires et de
suivi-évaluation des institutions et ministères, des représentants de la société civile, de la CC,
des PTF et des responsables régionaux. A l’issue de l’atelier de revue, la DGB établit un rapport
de suivi de l’exécution budgétaire, signé par le Ministre des Finances et du Budget et publié sur
le même site web.

Les rapports présentent les réalisations budgétaires du trimestre, tant en recettes qu’en dépenses
avec une analyse de l’évolution par rapport aux réalisations précédentes (trimestres précédents
et/ou aux années précédentes). Une analyse des réalisations sectorielles est également intégrée
dans le rapport.

Les rapports d’exécution budgétaire développent également une évaluation de la performance ;

la réalisation d’objectifs est mesurée grâce aux réalisations physiques pertinentes des
départements ministériels.

Les données figurant dans les rapports d’exécution du budget sont établies par type de budget,
par type de dépense – selon les catégories de dépenses définies par la LOLF (6 Chapitres :

167
intérêts, solde, fonctionnement hors solde, dépenses courantes structurelles, dépenses courantes
exceptionnelles, investissement) - par grande rubrique, et par institution et ministère. Sauf pour
les dépenses relatives aux missions et aux programmes de la santé (code 710) et de l’éducation
(code 810) reportées en annexe des rapports, l’exécution n’est pas suivie au niveau des
programmes et missions.

Les informations quantitatives présentées dans les rapports sont respectivement :

- Les crédits initiaux inscrits dans la LFI, les crédits modifiés, et les crédits inscrits de la LFR
s’il y a eu lieu ;
- Les dépenses réalisées (crédits consommés), tirées de SIIGFP.
Parallèlement, la DGT établit un suivi mensuel des opérations comptables dans le cadre de
l’OGT qui estpublié sur le site web du MFB.
Les dépenses effectuées à partir des transferts aux unités déconcentrées sont comptabilisées.
Les dépenses d’investissement ne sont pas distinguées selon leur source de financement, ce qui
peut rendre l’interprétation malaisée, les montants des investissements sur ressources externes
étant imprécis.

La note est donc B. Les rapports d’exécution budgétaire permettent des comparaisons directes
avec le budget initial, pour tous les éléments des estimations budgétaires, avec un certain degré
d’agrégation.
28.2 Calendrier de publication des rapports.

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Les rapports d’exécution budgétaire en cours d’année sont déjà disponibles au moment de
l’atelier de revue de l’exécution budgétaire trimestrielle. Le tableau suivant présente la date des
revues au cours de l’exercice 2016 et les délais entre la fin de la période sous revue et la date
de la revue.
Tableau 3-42 : Période couverte, périodicité et date de transmission des rapports d’exécution
budgétaire en cours d’année
Rapports trimestriels Date de la revue
Premier trimestre 29 avril 2016
Deuxième trimestre 4 Aout 2016
Troisième trimestre 28-oct 2016
Quatrième trimestre 9 février 2017
Source : DGB

Ce tableau fait apparaître que les rapports sur l’exécution du budget sont établis sur une base
trimestrielle et publiés dans un délai inférieur à huit semaines, mais parfois supérieur de
quelques jours à 4 semaines à compter de la fin de chaque trimestre.

La note est donc C.

28.3 Exactitude des rapports

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

168
Très utiles, pour l’analyse de l’exécution du budget, les données sur les dépenses sont
présentées au stade de l’engagement financier (ou « budgétaire », mais non de l’engagement
juridique, notamment pour les investissements), mais ne le sont ni au stade de
l’ordonnancement par l’ORSEC ni au stade du paiement par le comptable.

Les données sont fiables, sauf pour les données sur les projets, comme le confirme la
comparaison pour le dernier trimestre entre les données du rapport de la fin du dernier trimestre
2014 et la loi de règlement 2015 (la comparaison ne peut encore être faite pour 2016).
Globalement les données sont peu différentes, à l’exception des dépenses d’investissement
(l’écart étant de 25%).

Tableau 3-43: Comparaison entre les données du rapport trimestriel du dernier trimestre 2015
et la loi de règlement (en milliards d’Ariary)

Budget général Crédit Montant engage1/ Loi de règlement 2015

modifie
Intérêt de la dette 260,5 251,14 249,70
Solde 1 521,83 1 458,54 1450,81
Fonctionnement 1 976,65 1 944,78 1937,28
PIP 1 289,00 376,24 469,29
Total budget général 5 047,98 4 030,70 4107,85
Source : DGB
1/ inscrit dans le compte rendu du suivi de l’exécution budgétaire du 4ème trimestre 2015).

La note est donc C. Les données sur les investissements sont imprécises, en raison des
informations sur les projets, et elles sont enregistrées au seul stade du paiement (assimilable à
l’engagement financier).

Réformes en cours

Le MFB effectue désormais un suivi hebdomadaire de l’exécution budgétaire réalisé par une «
Cellule de Suivi de l’Exécution Budgétaire » dirigée par le SG avec la présence du
Coordonnateur des Finances et de tous les Directeurs Généraux. Chaque département présente
ses réalisations. Les perspectives d’évolution et les problèmes rencontrés sont évoqués lors de
ces réunions. A l’issue de chacune d’elle, les autorités disposent d’un tableau de bord de
l’exécution budgétaire fondé sur les données disponibles. Néanmoins, les données présentées
sont à usage interne du département.

Indicateur Note Explication

PI-28 : Rapports D+ Méthode de notation : M1
budgétaires en cours
d’exercice (M1)
28.1. Portée et B Les rapports d’exécution sont établis par les ministères,
comparabilité des discutés lors d’un atelier et consolidés dans un rapport
rapports qui assure la comparabilité avec le budget. Ces rapports
qui intègrent les dépenses des unités déconcentrées sont
présentés par ministère dans les classifications agrégées
du budget (définies par la LOLF), mais non au niveau
des programmes. Ils sont publiés sur le site du MFB.

169
 Indicateur Note Explication
28.2. Calendrier de C Les rapports sur l’exécution du budget sont établis sur
publication des rapports une base trimestrielle et donnent lieu à des ateliers de
discussion et de présentation dans un délai très peu
supérieur à 4 semaines à compter de la fin de chaque
trimestre.
28.3. Exactitude des D L’exactitude des données peut soulever quelques
rapports préoccupations, en raison notamment des incertitudes
des informations sur les projets. Les problèmes relatifs
aux données ne sont pas mis en évidence dans le
rapport, mais les données sont cohérentes et utiles pour
l’analyse de l’exécution du budget. Les données sont
saisies au stade de l’engagement financiermais non du
paiement

PI-29 Rapports financiers annuels

Les rapports financiers annuels constituent les cadres fondamentaux de la responsabilisation
des acteurs, notamment sous le régime de la gestion axée sur la performance. Cet indicateur
évalue la mesure selon laquelle les états financiers annuels sont complets, établis à temps et
conformes aux principes et normes comptables généralement acceptées.
29.1 Exhaustivité des rapports financiers annuels.

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier exercice clos

Les documents qui correspondent aux rapports financiers annuels selon le cadre PEFA sont la
loi de règlement (LR) et le Compte Général des Administrations financières (CGAF).

Encadré 42 : Loi de règlement (LR) et compte général des administrations financières (CGAF)
Selon la LOLF (article 43) la loi de règlement retrace les résultats d’exécution de la loi des finances initiale
et de ses modifications en cours d’exécution par le moyen de lois de finances rectificatives ou
exceptionnellement par des textes réglementaires.
D’après l’article 44 de la LOLF, sont joints à tout projet de loi de Règlement :
- Un compte général de l’administration des finances (CGAF).
- Des annexes explicatives faisant connaître l'origine et les justifications des dépassements de crédit.
- Un rapport de la Cour des Comptes et une déclaration générale de conformité entre les écritures des
comptables et celles des ordonnateurs se rapportant à l'exercice considéré.
- Les annexes explicatives ont une valeur informative ; elles lient cependant les autorités
gouvernementales qui les ont établies.

Le CGAF se compose des éléments suivants :

- Balance générale.
- Développement divers.
- Résultats par budget.
- Développement des comptes de prêts.
- Développement des comptes de participations.
- Développement des comptes d’emprunts.
- Situation du compte permanent des résultats.
- Texte d’approbation et de visa.
- Tableau synthétique.
Source : LOLF

170
Ces deux rapports sont préparés annuellement. La LR assure une comparabilité complète avec
le budget, analysée par le RELF. Le tableau suivant dresse un état des éléments d’informations
fournis dans ces deux documents, nécessairement partiels du fait que l’Etat ne tient pas encore
de comptabilité patrimoniale et que sa connaissance de ses actifs est limitée (PI-12).
Tableau 3-44 : Caractéristiques des rapports annuels
Intitulé du rapport concerné et références précises Projet loi de Règlement CGAF

Caractères de l’information Complète Non Complète Non

complète complète
Apurement des comptes d’attente et d’avances et ND X
rapprochements
Comparabilité avec le budget approuvé X X
Informations sur les recettes X X
Informations sur les dépenses X X
Informations sur les actifs financiers ND X
Informations sur les actifs corporels ND X
Informations sur les actifs corporels ND X
Informations sur passifs X X
Informations sur les obligations à LT ND ND
Tableaux des flux de trésorerie rapprochés ND X

La LR fournit des éléments d’information complets sur les recettes et les dépenses. Le CGAF120
fournit des informations complètes sur les recettes, les dépenses et les passifs sauf les
obligations à LT qui ne sont pas encore prises en compte dans la comptabilité de l’État. Les
informations sur les autres éléments sont incomplètes. Les soldes de trésorerie ressortent de la
balance consolidée de l’Etat et sont identiques à la situation d’encaisses que ce soit pour les
caisses des comptables de l’Etat ou pour les avoirs tenus à la Banque Centrale (voir indicateur
PI-27).

La notation est donc C.

29.2 Rapports financiers soumis à des audits externes.

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : dernier rapport financier annuel présenté aux fins d’audit

D’après l’article 46 de la LOLF, le projet de LR est déposé sur le bureau de l’Assemblée

nationale et distribué au cours de la première session de la deuxième année qui suit l’exécution
du budget concerné.121
Le projet de la loi de règlement 2015 a été transmis à la Cour des Comptes au cours du mois de
janvier 2017.

120
Les différentes étapes de confection du CGAF sont décrites dans un tableau communiqué aux évaluateurs.
121
En effet, par instruction comptable, il est prescrit à tous les comptables supérieurs de faire parvenir au niveau
central leur balance définitive au plus tard le 31 août de l’année n+1. La DCP procède par la suite à leur examen
dans un délai d’un mois. De ce fait, la plupart des balances définitives de l’année n des postes comptables,
nécessaires à la confection du CGAF, ne parviennent au niveau de l’ACCT qu’au début du mois d’octobre n+1.
En outre, il est aussi nécessaire de tenir compte des travaux de rapprochement (de la comptabilité générale avec la
comptabilité budgétaire) à effectuer avant la production du CGAF.

171
Tableau 3-45 : Dates de transmission des PLR à la CDC
Exercices Date de dépôt à la CDC
Rapports sur le PLR 2013 Mars 2016
Rapports sur le PLR 2014 Septembre 2016
Rapports sur le PLR 2015 Janvier 2017

Le CGAF 2016 ne sera disponible qu’en fin novembre 2017 compte tenudes travaux à réaliser,
selon les responsables.

En résumé, la législation et les pratiques actuelles ne permettent pas d’avoir une note supérieure
à D. Le tableau ci-dessus montre cependant un très net raccourcissement des délais de
préparation de la LR.
29.3 Normes comptables.

Champ de la composante : administration budgétaire centrale

Période sous revue : Rapports financiers des trois dernières années

Le tableau suivant dresse la liste de ces normes et leur source.

Tableau 3-46 : Résumé des normes comptables utilisées à Madagascar
Documents Source Observations
Textes sur les lois de finances DGB/DGT/ Loi_organique_2004-007
Règlements sur l’établissement de tous les DGB/DGT/ Instruction 11-10-G1
états, lois, et rapports sur l’exécution Instruction 11-18-G1
annuelle du budget
Etats, lois et rapports sur l’exécution DGB/DGT/DCP/ACCT
annuelle du budget du dernier exercice clos.
Pièces de transmission des rapports DGB/DGT DGB
financiers annuels soumis à l’auditeur
Rapports financiers annuels soumis à DGB/DGT DGB
l’auditeur
Plans comptables de l’État DCP Décret n° 2005-210 du 26 avril 2005
portant-Plan Comptable des
Opérations Publiques (PCOP 2006)
Nomenclature du PCOP 2006 08-01-G
Notes, rapports méthodologiques sur les DCP Évaluation de l'application du PCOP
plans comptables de l’État et leur 2006 par la Direction de la
concordance avec les normes Comptabilité Publique
internationales Manuel sur les normes comptables
internationales pour le secteur public
2005

Les normes du plan comptable sont définiesdans le décret n° 2005-210 du 26 avril 2005 portant
Plan Comptable des Opérations Publiques (PCOP 2006). Ce plan est en cohérence avec les
normes comptables internationales IAS/IFRS.

Le PCOP 2006 s'est référé en partie aux normes comptables internationales pour le secteur
public ou IPSAS (International Public Sector Accounting Standards) émises par le Comité
"Secteur Public" de l'IFAC (International Federation of Accountants), aux travaux de
préparation en cours sur les normes non encore adoptées (produits régaliens …) ainsi qu'aux
normes comptables étrangères, notamment celles de la France, sur les Comptes de l'État.

172
Ces normes, et les analyses auxquelles elles ont donné lieu ont fait l’objet d’un examen détaillé
et exhaustif de la mission. Il ressort de cette analyse que sur les 21 normes définies selon IPSAS,
13 normes correspondantes de PCOP 2006 ne respectent pas encore le mode de
comptabilisation prévu par IPSAS. Les motifs de non-application de ces normes peuvent être
expliqués pour chacune des normes inappropriées.

La note retenue est C. Les normes comptables utilisées dans tous les rapports financiers sont
basées sur le cadre juridique national et assurent la cohérence des rapports dans le temps ; les
normes suivies sont divulguées ainsi que leur différence avec les normes internationales
(rapport du Conseil Supérieur de la Comptabilité (CSC) et tout écart est expliqué. La majorité
des normes internationales n’a pas encore été intégrée dans les normes nationales.
Réformes en cours

La notion de projet et les conditions de comptabilisation proposées prévoient une adaptation

des critères définis par la norme comptable internationale IAS 38 pour "les immobilisations
incorporelles résultant d'une phase de développement d'un projet interne" (le terme de
développement ayant dans l'IAS 38 une définition plus large que celle communément retenue).
La notion de projet proposée paraît cohérente avec les règles du PCG 2005 applicables aux
logiciels générés en interne, aux frais de recherche et de développement.

Indicateur Note Explication

PI-29 : Rapports D+ Méthode de notation M1
financiers annuels
29.1. Exhaustivité des C La LR et le CGAF sont préparés sur une base annuelle
rapports financiers annuels. et la LR est comparable avec le budget approuvé. Ils
ne contiennent que des informations sur les recettes,
les dépenses et les soldes de trésorerie. Manquent les
informations sur les actifs (non disponibles en tout état
de cause (PI-12)) et les passifs pourtant largement
disponibles (PI-13).
29.2. Rapports financiers D Les rapports financiers de l’administration centrale
soumis à des audits sont soumis à la Cour des comptes largement après les
externes. neuf mois qui suivent la fin de l’exercice (13 mois pour
le rapport sur 2015, dernier rapport produit) en raison,
principalement, des délais de transmission des
comptes de gestion par les comptables principaux (8
mois).
29.3 Normes comptables. C La majorité des normes internationales n’est pas
encore intégrée au niveau des actifs financiers et non
financiers.

173
3.7 PILIER VII : SUPERVISION ET AUDIT EXTERNE

PI-30 Audit externe

L’audit externe est confié à la Cour des Comptes (pour l’administration centrale) et aux
tribunaux financiers (pour les collectivités territoriales).
La Cour des Comptes fait partie de la Cour Suprême122 régie par la loi organique n°2004-036
du 1er octobre 2004 relative à l'organisation, aux attributions, au fonctionnement et à la
procédure applicable devant la Cour Suprême et les trois Cours la composant (LOCS). Elle
exerce une compétence juridictionnelle sur les comptables publics et audite les administrations
et les entreprises publiques ainsi que les organismes de sécurité sociale (audits dits de
conformité et de performance parfois appelés « contrôle administratif »).
Ses compétences sont très larges, selon le modèle d’ISC juridictionnel dit « continental ».
Toutefois par exception à ce modèle, elle n’exerce aucun contrôle juridictionnel sur les
ordonnateurs (de type de celui d’une Chambre ou Cour de « discipline budgétaire et
financière ») hormis sur les comptables de fait.

Le champ de l’indicateur ayant été modifié, les notations de cet indicateur n’ont pas de
correspondantes exactes dans le cadre 2011, l’évolution entre les deux PEFA ne peut donc être
évaluée sous forme quantifiée.

Les moyens de la Cour

Le tableau ci-après retrace les ressources et moyens de la Cour au cours de ces quatre dernières
années :
Tableau 3-47 : Les ressources de l’ISC
2013 201 20 2016
4 15
RESSOURCES HUMAINES
Effectifs d’auditeurs financiers
dont (éventuellement)
Magistrats 44 50 44 42
Assistants de vérification 0 0 0 0
Greffiers 19 25 21 20
Personnel d’appui 24 30 30 37
RESSOURCES FINANCIERES (En milliard d’Ariary)
Ressources de fonctionnement 0,134 0,105 0,090 0,130
(hors solde)
Ressources d’investissement 0,040 0,050 0,070 0,144
Total du budget 0,174 0,155 0,160 0,274
Source : Cour des comptes

L’activité de la Cour

122 Article 40 de la Constitution.

174
Pour la période de 2013 à 2016123, faisant suite à des améliorations en matière de reddition des
comptes124, la Cour a rendu 132 arrêts portant sur les exercices comptables 2011 et antérieurs.
Ainsi, aucune comptabilité portant sur les exercices 2014-2016 des comptables principaux de
l’État (PGA, RGA, ACCT, etc.) et des EPA n’a été jugée. Des contrôles thématiques
(essentiellement des contrôles de marchés publics) et organiques (audit d’entités) ont été
réalisés. La Cour a achevé neuf rapports d’audit (ou de « contrôle administratif).125 Un référé a
été transmis au ministre chargé des Finances et du budget et traite des irrégularités relatives aux
nominations des comptables intérimaires.

De 2013 à 2016, la Cour a assuré le contrôle des LR de l’exercice 2014 et des exercices
antérieurs. Huit rapports sur l’exécution de la loi des finances (RELF) ont été réalisés (gestions
2007 à 2014). Le RELF sur la gestion 2015 a été notifié au MFB le 02 juin 2017.

Par ailleurs, les comptes des exercices 2013 à 2015 de la CNaPS ont été certifiés par un auditeur
externe autre que l’ISC, le cabinet LINK AUDIT Sarl AT Ratsimanetrimanana – Salomon &
Associé.

Enfin, la juridiction financière a établi en 2015 son premier rapport public 2014 couvrant ses
activités durant la période 2001 à 2014. Comme l’exige la loi, la Cour s’est engagée à publier
régulièrement un rapport annuel.126

Le cadre PEFA 2016 limite strictement le champ d’application de cet indicateur aux « audits
de rapports financiers ». Une interprétation très large de ce champ par le guide PEFA par rapport
aux définitions internationales de l’INTOSAI intègre le RELF (le problème ne se pose pas à
Madagascar pour les jugements pour la période examinée puisque les comptes des comptables
principaux de l’Etat des exercices 2013 à 2016 n’ont pas encore fait l’objet de jugement). En
conséquence la notation portera sur les RELF publiés de 2013 à 2016.
30.1 Portée de l’audit et normes d’audit.

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : les trois derniers exercices clos (2014-2015-2016)

Les RELF examinent la totalité des recettes et dépenses de l’administration budgétaire centrale,
ce qui représente près de 85% des dépenses et recettes de l’administration centrale C (voir PI-
6).
Les vérifications portent essentiellement sur le respect des autorisations budgétaires, la
régularité des actes de mouvements de crédits, la concordance arithmétique des écritures entre

123 Une analyse détaillée des travaux de la Cour est reportée dans un tableau communiqué aux évaluateurs.
124 A ce jour, tous les comptes des postes comptables gérant le budget de l’État relatif aux exercices 2012 à 2015
sont produits. Par contre, sur les 121 EPA connus de la Cour, seuls 46 (environ 38%) ont produit leurs comptes à
la Cour. Ces améliorations sont dues notamment aux efforts entrepris par la Cellule Technique chargée de l’Arrêté
des Comptes Publics (CTACP) dont les membres sont issus de la DGB de la DGT et de la CC. (Source : Service
des greffes de la Cour des Comptes).
125 De 2014 à 2015 : Service de Renseignements Financiers (SAMIFIN) ; ministère de l’Intérieur ; Bureau
Indépendant Anti-corruption (BIANCO) ; Cellule de Coordination des Projets de Relance Economique et
d’Actions Sociales (CCPREAS) ; PAER.
126 Parallèlement, dans le cadre de l’assistance au Parlement en matière d’examen et d’adoption de la Loi de
Règlement (article 87 de la Constitution, article 62 de la LOLF), un guide de lecture du Rapport de la Cour des
Comptes a été conçu par la Cour en novembre 2016.

175
les ordonnateurs et comptables (cf. encadré infra sur les principales observations et
recommandations de la Cour). Si ces questions sont des questions de fonds pertinentes, elles ne
portent pas sur les risques systémiques ni sur les risques au niveau des contrôles
internescomptables.

Pour l’élaboration du RELF la Cour se réfère essentiellement à la LOLF. Un contrôle qualité

est mis en œuvre (conclusions du parquet, procédure juridictionnelle contradictoire et
collégiale). La Cour dispose également d’un manuel de procédures (il date de 2003 et a été mis
à jour en 2009).

Compte tenu de ces éléments, la note retenue est C.

30.2 Soumission des rapports d’audit au pouvoir législatif.

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : les trois derniers exercices clos (2014-2015-2016)

Le tableau ci-après retrace le délai d’élaboration des RELF au cours des exercices 2013 à 2015.

Tableau 3-48 : Délais d’audit des rapports financiers (RELF)

2014 2015 2016

Date de Date Déla Date de Date de Délai Date Date de Délai

réceptio de i réceptio transmis de transmiss
n du trans n du sion au récept ion au
PLR et missio PLR et parleme ion du parlemen
CGAF n au CGAF nt du PLR t du
parle RELF et RELF
ment CGAF
du
RELF
Exercic 20 août 10 juin 8
e 2009 2014 2015 mois
et 20
jour
s
Exercic 18 mai 23 5 mois
e 2010 3.8 2015 octobre 5
2015 jours
Exercic 3 juillet 30 3 mois
e 2011 2015 octobre et 27
RELF
2015 jours
Exercic 9 3 juin 5 mois
e 2012 décembre 2016 et 24
2015 jours
Exercic 31- 6-dec- 8 mois et
e 2013 3.9 mars 2016 6 jours
2016
Exercic 15- 08-déc-16 2 mois 8
e 2014 sept- jours
16
Source : Cour des Comptes

176
Le projet de loi de règlement 2015 a été soumis à la Cour en 2017, le projet 2016 (dernier
exercice clos) lele 12 janvier 2018.

La notation est fondée sur les projets de lois de règlement reçus par la Cour au cours des trois
derniers exercices clos pour examen et rapport (RELF). Les RELF correspondant ont tous été
présentés dans les 9 mois après réception des PLR par la Cour au législateur, mais non dans les
six mois (cf. tableau 3-48). La notation est donc C.
30.3 Suite donnée aux audits externes

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : les trois derniers exercices clos (2014-2015-2016)

Dans le RELF, la Cour adresse des recommandations à l’administration budgétaire centrale (Etat),
mais les mécanismes de leur suivi est limité, la Cour ne procédant à l’examen de leur application
qu’à l’occasion du contrôle de l’exécution de la loi de finances suivante.

Encadré 43 : Les principales observations et recommandations de la Cour sur la loi de règlement de 2015
1. Des suites ne sont pas données aux recommandations antérieures de la Cour
3. Recommandations de la Cour aux acteurs budgétaires
- Respecter le principe de sincérité consacré par les articles 41 et 42 de la LOLF en matière de prévisions.
-Produire à la Cour de Bordereaux des Crédits Sans Emploi (BCSE) contenant toutes les informations nécessaires
au contrôle à l’instar de ceux communiqués au cours des exercices 2011 et antérieurs.
-Communiquer à la Cour les conventions relatives aux financements extérieurs nécessaires à la détermination des
crédits évaluatifs.
-Inscrire en soldes d’entrée du Compte Permanent du Trésor les soldes arrêtés après vote de la loi de Règlement
de l’exercice concerné.
-Maîtriser le déficit des Caisses de Retraite.
-Assurer la fiabilité et la disponibilité des données relatives à l’appréciation de la performance des Institutions et
Ministères
Source : RELF, 2015

Par ailleurs, l’application de ces recommandations est très incomplète. Abstraction faite des
recommandations sur la performance des institutions et ministères, 75% des recommandations en
matière d’exécution budgétaire du RELF 2013 ont été maintenues en 2014 et 31% de ces
recommandations en 2015. 42% des observations portant sur l’analyse budgétaire en 2014 sont
réitérées dans le RELF 2015.

Certaines recommandations faites dans les RELF font l’objet de réponses écrites du MFB127 ou
sont discutées lors des réunions tripartites dans le cadre de la CTACP (tel est, par exemple, le cas
du retard de production des comptes publics).

Comme les preuves d’un suivi quelconque sont encore limitées, mais que le pouvoir exécutif
fournit des réponses à la Cour des comptes sur ses observations par écrit ou oralement, dans les
enceintes prévues à cet effet la notation est C.

30.4 Indépendance de l’institution supérieure de contrôle des finances publiques

127 À titre d’exemple, la lettre n°063 MFB/SG/DGB/DEB/SSEB du 25 février 2016 portant suppression du
Budget Annexe des Postes et Télécommunications et son intégration en Budget Général, une des observations de
la Cour des Comptes depuis le PLR de l’exercice 2010 notifié au MFB le 28 juillet 2015 sous le n°141-
CS/COMPTES.

177
Champ de la composante : administration centrale
Période sous revue : à la date de l’évaluation

En tant que juridiction, l’indépendance de la Cour est garantie par la constitution qui prévoit en
son article 108 que : « Dans leurs activités juridictionnelles, les magistrats du siège et assesseurs
sont indépendants et ne sont soumis qu’à la constitution et à la loi. » ; l’ordonnance n°2005-
005 du 22 mars 2000 portant loi organique relative au statut de la magistrature précisant dans
son article 9 que « Les magistrats du siège sont inamovibles. Ils occupent les postes dont ils
sont titulaires en raison de leur grade ; ils ne peuvent recevoir sans leur consentement, aucune
affectation nouvelle sauf nécessité de service dûment constatée par le Conseil Supérieur dela
Magistrature ».

Les conditions d’indépendance d’une ISC définies dans les déclarations de Mexico et de Lima
sont cependant partiellement remplies.

Encadré 44 : L’indépendance de la Cour

Les conditions de nomination du Président de la Cour des Comptes et celle du Commissaire Général du Trésor
Public figurent dans la Constitution, mais aucun texte ne prévoit la durée de leur mandat et les conditions de
leur relèvement. Toutefois sur la période les deux présidents ayantt quitté leur poste l’ont faut pour prendre
leur retraite statutaire aux termes de mandats de 6 ans et 11 mois. Et le président en tant que magisrat est
inamovible.
128
La LOCS encadre les procédures de nomination des instances collégiales internes (formation toutes
chambres réunies, formation de contrôle dont les membres sont désignés par le Président de la Cour des
Comptes). L’institutionnalisation d’un comité de programmes et rapports est en cours d’étude et figure dans
les propositions de modification des textes sur la CC.
Aux termes des dispositions de l’article 265 de la LOCS, le Président arrête les programmes de vérification de
la Cour des Comptes après avis du Commissaire Général du Trésor Public. Dans la pratique, la Cour est libre
de décider de l’objet de ses audits, de leur calendrier et des méthodes à mettre en œuvre.
La LOCS encadre également la publication des audits129. Dans la plupart des cas, seule l'entité auditée est
destinataire des rapports. Les arrêts définitifs en matière juridictionnelle sont lus en audience publique. Les
observations de la Cour peuvent être insérées et publiées dans les rapports publics annuels.
Rattaché administrativement au Ministère de la Justice, le budget de la Cour fait partie du budget de ce
ministère. Étant un service opérationnel d’activités (SOA) au sein de ce ministère130, elle ne peut pas établir
son propre budget. Ainsi, du fait de l’absence d’autonomie budgétaire, elle ne peut pas présenter son budget
annuel devant le Parlement. Toutefois le président de la Cour est ordonnateur secondaire de son budget.
La Cour dispose, sous peine d’amende, des pouvoirs d’accès inconditionnel, direct et libre, en temps voulu, à
tous les documents et à l’information131. Dans la pratique, des lenteurs sont opposées à la Cour.
Les responsables et les auditeurs de la Cour ont le statut de magistrats132. La gestion des carrières des
magistrats relève du Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) dont le Président de la République et le
ministre de la Justice sont respectivement le Président et le Vice-président.

L’absence de précédent de relèvement abusif du président qui bénéficie par ailleurs de la

sécurité offerte par l’inamovibilité vaut garantie d’indépendance du chef de l’ISC, et preuve de
celle-ci, même en l’absence de texte du niveau de la loi précisant formellement et explicitement
ses conditions de nomination et de relèvement.
Mais la CC ne peut proposer elle-même directement ou indirectement le budget qu’elle a
préparé en toute indépendance au Parlement. La note est donc C.

Réforme en cours

128 Articles 268, 270/271, 289/290 et 291/298 de la LOCS.

129 Articles 311, 407, 408, 424 et suivants de la LOCS.
130 Projet en cours : donner à la Cour le rang de programme au lieu de SOA.
131 Articles 3 alinéa 4, 295 et 307 de la LOCS.
132 Art.1 Ordonnance portant statut des magistrats ; Articles 264 à 275 de la LOCS.

178
Pour assurer l’indépendance complète de la Cour des Comptes, des propositions de révision des
textes (avant-projets de textes sur la réforme ou sur le repositionnement et la refondation de la
Cour), dont la LOCS et la loi sur les TF, ont été élaborées et devraient être présentées aux
autorités compétentes lorsque cette réforme juridique sera mise à l’ordre du jour.

Indicateur Justification de la notation

PI-30 Audit externe C Méthode notation M1

30.1. Portée de l’audit et C Les RELF sont les seuls audits pouvant entrer dans la
normes d’audit catégorie des audits de rapport financier. Ils couvrent la
totalité des recettes et dépenses de l’administration
budgétaire centrale, mais s’ils font ressortir les
questions de fond pertinentes, ils ne traitent pas des
risques systémiques ni des risques au niveau du contrôle
interne comptable.
30.2. Soumission de C La Cour a examiné les projets de LR (RELF)des
rapports d'audit au pouvoir exercices 2009 à 2014 au cours des trois exercices 2014,
législatif 2015 et 2016. , dans des délais compris entre 2 mois et
8 jours et 8 mois et 20 jours.
30.3. Suite donnée aux C Des réponses officielles sont données aux observations
audits externes de la Cour, mais de façon souvent informelle. Les
recommandations sont, par ailleurs, rarement mises en
œuvre par l’exécutif.
30.4. Indépendance de C L’indépendance de la Cour est assurée par de
l'Institution supérieure de nombreuses dispositions, notamment par le statut de
contrôle des finances magistrat de ses membres, et si les conditions de
publiques relèvement du Président ne sont pas précisées dans un
texte de loi, il n’existe pas de précédent de relèvement
abusif dans le passé. Mais la CC ne présente pas elle-
même directement ou indirectement son budget au
Parlement.

PI-31 Examen des rapports d’audit par le pouvoir législatif

Cet indicateur explore de quelle manière le parlement accomplit sa mission de contrôle de
l’exécutif dans le domaine financier. Elle est centrée sur l’exerce de cette fonction par
l’intermédiaire des rapports financiers que l’ISC lui transmet dans le cadre de l’assistance
qu’elle doit lui fournir. Des indications pour mémoire seront fournies sur les rapports entre le
pouvoir législatif et la CC, mais seul le RELF sera pris en compte pour la notation. Le dernier
porte sur l’exercice 2015 et a été déposé le 8 juillet 2017.
31.1 Calendrier d’examen des rapports d’audit

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : les trois derniers exercices clos (2014-2015-2016)

L’Assemblée nationale a tenu en 2017 une réunion avec les membres de la Cour des comptes.
Cette réunion a porté sur l’activité de la Cour et les résultats généraux de ses travaux.
L’Assemblée ne procède pas à un examen systématique et ordonné du RELF, notamment en

179
lien avec le vote du projet de loi de règlement, qui ne donne lui-même lieu à aucun débat ni
examen de fond.
Elle n’exige pas que tous que les RELF lui soient transmis régulièrement.

Tableau 3-49 : Dates d’adoption des rapports sur les PLR par le Parlement, entre 2013 et 2015
Exercices Date de Date du vote des PLR
transmission à par l’AN
l’AN
Rapport sur le PLR 2014 8 décembre 2016 Non fourni
Rapport sur le PLR 2015 8 juillet 2017 26 juillet 2017

Le projet de LR pour 2015 – le dernier transmis - a été adopté le 26 juillet 2017 (loi n°2017/015).

La note est donc D.

31.2 Auditions sur les conclusions de l’audit.

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : les trois derniers exercices clos (2014-2015-2016)

Le Parlement ne peut, habituellement, auditionner les responsables des entités publiques qui
ont fait l’objet d’observations dans les rapports de la Cour des comptes (exemple Air
Madagascar) qui prétextent l’interdiction de leur supérieur hiérarchique pour ne pas répondre
favorablement aux demandes d’audition du Parlement.

Le Parlement n’a pas auditionné les responsables lors de l’examen du RELF 2015 et il n’a pu
examiner les RELF de 2013, 2014 et 2016, faute de transmission des LR correspondantes, la
note est D.

31.3 Recommandations du pouvoir législatif concernant l’audit

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : les trois derniers exercices clos (2014-2015-2016)

L’Assemblée nationale ne fait pas de recommandations formelles (elle fait des suggestions
mentionnées dans les PV des réunions de commissions lors de l’examen de la LR) et ne les suit
pas.
Compte tenu aussi de la non-transmission des projets de LR de 2013, 2014 et 2016, et de
l’impossibilité dans laquelle le Parlement se trouve d’examiner le RELF indépendamment de
la LR, la note est D.
31.4 Transparence de l’examen des rapports d’audit par le pouvoir législatif

Champ de la composante : administration centrale

Période sous revue : les trois derniers exercices clos (2014-2015-2016)

Les RELF ne sont pas habituellement débattus.

Compte tenu aussi de la non-transmission des projets de LR de 2013 et 2014 et de
l’impossibilité du Parlement d’examiner le RELF indépendamment du vote de la LR, la note
est D.

180
 Indicateur Note Justification de la notation
PI-31 Examen des rapports D Méthode de notation M2
d’audit par le pouvoir
législatif
31.1 Calendrier d’examen des D Les audits de rapports financiers de la CC (RELF)
rapports d'audit qui sont transmis avec le projet de LR (2015) ne font
l’objet d’aucun examen par le Parlement et tous les
RELF ne peuvent être examinés, les projets de LR
correspondants n’étant pas soumis au Parlement.
31.2. Auditions sur les D L’Assemblée nationale n’a pu procéder à audition
conclusions de l'audit de responsables d’entités publiques dont la gestion
a fait l’objet d’observations de la Courdans le RELF
qu’elle a pu examiner.
31.3. Recommandations du D L’Assemblée ne fait aucune recommandation sur
pouvoir législatif concernant les audits de rapports financiers (RELF) qui lui sont
l'audit transmis et qu’elle peut examiner.
31.4. Transparence de D Les audits de la CC sur les rapports financiers
l'examen des rapports d'audit (RELF) ne sont pas débattus ni examinés.
par le pouvoir législatif

181
4 CONCLUSIONS DE L’ANALYSE DES SYSTEMES DE GFP
Cette partie intègre dans des synthèses thématiques – pilier, contrôle interne, objectifs externes
- les évaluations des forces et faiblesses par domaine identifiées dans la partie 3.

4.1 Evaluation intégrée de la performance de la GFP

Fiabilité du budget

La crédibilité du budget est faible133. Des évènements imprévus ont affecté la bonne exécution
des prévisions budgétaires initiales, mais la surestimation systématique des prévisions de
recettes par l’administration visant à fixer des objectifs de recouvrement en permanente
amélioration aux services fiscaux en constitue la raison principale. Cette défaillance de la
fiabilité du budget affecte aussi bien les dépenses et recettes globales que la répartition des
dépenses par ministère et la répartition des ressources par type de recette. Le budget manquant
de réalisme est un instrument dés lors perfectible de mise en œuvre des politiques publiques.

Transparence des finances publiques

Les outils budgétaires assurant une bonne transparence des finances publiques sont utilisés par
l’administration, mais leur imparfait usage affaiblit grandement leur efficacité.

Depuis 2004, Madagascar a substitué aux budgets de moyens fondés sur l’allocation des crédits
par ministère les budgets de programmes qui explicitent les objectifs de résultats assignés aux
politiques publiques par programme, jusqu’aux services opérationnels. Mais leur mise en
œuvre, bien qu’en voie d’amélioration, est incomplète et manque de rigueur et, par ailleurs, les
performances réalisées par les services publics qu’ils devraient permettre de mesurer sont
évaluées très irrégulièrement par la Cour des comptes. En outre, les montants des recettes
collectées directement pas les unités de base, notamment les écoles, ne sont pas bien connues
des ministères responsables.

La documentation budgétaire transmise au Parlement est de bonne qualité, mais ne couvre pas
certains domaines fondamentaux, tels que les dépenses fiscales (les exonérations d’impôts et
de taxes accordées), les résultats des exercices précédents et les actifs financiers. De plus, elle
n’est pas examinée par le Parlement à qui elle est destinée. Les informations mises à la
disposition du public sont complètes – selon les critères du PEFA - faciles d’accès, mais elles
sont tardives.

Les transferts aux CDT, fondés sur des critères objectifs de besoins des populations, ne se
prêtent pas à d’éventuelles attributions de faveur, mais leurs montants prévisionnels sont
communiqués aux bénéficiaires après que ceux-ci ont établi leur budget.

Enfin, les opérations d’une part importante de l’administration centrale (pouvant être évaluée à
plus de 10%), principalement les EPN et les organismes de sécurité sociale, ne sont pas incluses
dans la documentation budgétaire et ne font pas l’objet de rapports financiers réguliers
communiqués au MFB et à la Cour des comptes. Cette opacité est d’autant plus préjudiciable à
la transparence des politiques publiques qu’elle frappe des entités directement chargées de
fournir des services publics.

133 Y compris si l’on ne tient pas compte de l’augmentation exceptionnelle des dépenses de 1 800 milliards d’Ar
en 2016 inscrite dans la LFR au titre de la comptabilisation de pertes de changes sur la dette.

182
Gestion des actifs et des passifs

Mise à part celle de la dette, qui a désormais atteint un haut niveau de qualité, la gestion du
patrimoine public souffre d’insuffisances majeures dont les plus dommageables au
développement économique et social du pays sont celles dont pâtissent les investissements
publics et les entreprises publiques.

Un cadre de gestion stratégique de la dette a été élaboré et a commencé à être mis en œuvre. Il
permet d’éclairer chaque année et sur un horizon pluriannuel les arbitrages de coût et de risques
auxquels doivent procéder les autorités. La fiabilité des procédures d’enregistrement et de
gestion opérationnelle a, par ailleurs, été améliorée.

Les risques budgétaires sont encore mal évalués, insuffisamment prévenus et peu traités, en
dépit des réformes engagées depuis 2014. Le suivi des entreprises publiques, dont les déficits
de certaines absorbent une part notable des dépenses budgétaires, est assuré sans assez de
précision et rigueur par les services responsables du MFB. Le contrôle a priori et a posteriori
des CTD, étroit en droit, est appliqué très incomplètement, mais les risques encourus sont
faibles. Les autres risques budgétaires, telles les catastrophes naturelles, pourtant fréquentes et
couteuses, ne font pas l’objet d’une gestion prévisionnelle adaptée qui permettrait d’en atténuer,
par la constitution de provisionnements, les conséquences financières défavorables pour les
finances publiques.

Des états et fichiers permettent de suivre le nombre et la nature de certains équipements publics,
mais ils ne sont pas consolidés et ils demeurent très incomplets. De grandes insuffisances
obèrent la gestion des investissements publics qui font rarement l’objet d’analyses préparatoires
complètes et ne sont pas sélectionnés selon des critères transparents et stricts alors que leur
programmation budgétaire et leur suivi opérationnel manquent de rigueur.

Stratégie budgétaire et établissement du budget fondés sur des politiques publiques

Les réformes importantes appliquées à la programmation et à la préparation du budget annuel

ont permis de les porter en fin de période à un niveau favorable à une élaboration fiable et
maîtrisée des politiques publiques, en dépit de quelques faiblesses persistantes et sous réserve
de leur consolidation ultérieure.

Désormais la préparation du budget repose sur un cadrage macroéconomique préalable, même

si, tendanciel pour l’essentiel, sa fiabilité est affaiblie par l’absence d’utilisation de modèles de
prévision statistique robustes et si son organisation institutionnelle est encore précaire. Ces
prévisions macroéconomiques permettent, en tout cas, d’élaborer un cadrage macro budgétaire
dont le volet concernant les recettes est, toutefois, encore insuffisamment détaillé.

En 2016, 6 ministères ont élaboré des CDMT, et en 2017, la plupart ont été formés à leur
préparation. Le dispositif est encore imparfait, notamment parce qu’il ne repose pas sur des
stratégies ministérielles - sauf pour quelques ministères - et parce que l’enchaînement cohérent
des CDMT au cours du temps n’est pas encore réalisé, mais il permet de rehausser la qualité
d’ensemble du système de budget de programmes utilisé depuis 2004.

La procédure de préparation du budget, ainsi améliorée, est bien ordonnée, en dépit d’une
approbation tardive des plafonds de dépenses par le conseil des ministres, et elle permet à un
dialogue constructif entre le MFB et les ministères techniques de s’instaurer, en dépit de délais

183
serrés (de moins de 4 mois). Le projet de loi de finances ainsi préparé est, toutefois, adopté sans
débat de fond ni discussion de question d’importance par le Parlement.

Prévisibilité et contrôle de l’exécution budgétaire

La qualité de la prévisibilité et du contrôle de l’exécution budgétaire est très contrastée selon

les domaines. Apparaissent comme points de force la gestion de la trésorerie et le contrôle
interne des dépenses non salariales ; comme points de faiblesse, principalement, le
recouvrement des recettes, en dépit de son importance stratégique et des marges de progrès
possible, et un stock d’arriérés de dépenses important hérité du passé récent.

Si les droits et obligations des contribuables sont clairs et si leur connaissance est d’accès facile,
le recouvrement des recettes fiscales et douanières manque d’efficacité, les méthodes de lutte
contre la fraude par l’analyse des risques étant encore peu utilisées, la programmation des
contrôles et des audits manquant de rigueur et la gestion des arriérés d’impôt laissant subsister
d’importants montants anciens non recouvrés.

En revanche, à l’exception de quelques disponibilités logées dans les banques commerciales,

les recettes sont transférées - dans leur ensemble et rapidement - au Trésor, dans un compte
unique auprès de la Banque centrale qui permet une gestion centralisée des fonds, limitant ainsi
les coûts de gestion de la trésorerie. Cette consolidation des soldes permet d’assurer continuité
et prévisibilité au cadencement des mises à disposition des plafonds d’engagement des
ministères, seulement déstabilisé par l’adoption systématique de loi de finances rectificatives
en milieu d’année.

Les dispositifs de contrôle des dépenses n’assurent pas une sécurité complète à la dépense
publique. Le segment le plus robuste est celui des dépenses non salariales, en raison d’une
séparation précise des tâches et fonctions, à tous les niveaux hiérarchiques, et d’un contrôle
efficace des engagements par le contrôle financier. Le contrôle des dépenses salariales pâtit
d’un dispositif de rapprochement insuffisant des dossiers de personnel gérés par les ministères
et des états de paie administrés par le MFB.
Les procédures de marchés publics sont assises sur un code récemment revu, mais elles laissent
encore trop de place à des méthodes insuffisamment concurrentielles – la procédure par
affichage – et la bonne application du code est compromise par de nombreuses irrégularités
auxquelles la faible activité de l’organe de traitement des plaintes ne saurait encore faire
obstacle.

Si ces faiblesses subsistent, c’est sans doute, pour une large part, en raison d’un dispositif
d’audit interne faible alors même que les inspections, à l’exception de l’inspection en charge
de la vérification interne des postes comptables, n’ont pas été pourvues des ressources pouvant
leur assurer l’indépendance d’actions nécessaire et le cadre juridique approprié.

Comptabilité et reporting

Le dispositif de comptabilité est de bon niveau, et si les rapports en cours d’année permettent
de suivre dans de bonnes conditions l’exécution du budget, la loi de finances annuelle demeure
très perfectible. L’intégrité des données est satisfaisante, en raison de la fréquence et du champ
des rapprochements, favorisés par le dispositif de compte unique, la gestion régulière des
comptes d’attente et d’imputation provisoire, et d’un dispositif sécurisé de gestion informatique
des données.

184
Grâce à la revue trimestrielle de l’exécution du budget par les ministères dans le cadre d’un
atelier périodique, les rapports en cours d’année sont établis régulièrement et précocement mais
leur utilitéest affaiblie par le fait qu’ils portent sur des données saisies au moment de
l’engagement financier et non de l’ordonnancement.

Le dispositif de reporting souffre toutefois des insuffisances persistantes de la production de la

loi de règlement, malgré les progrès récents, dus à l’absence de prise en compte des éléments
de patrimoine de l’Etat, de son caractère tardif et de l’application incomplète des normes
comptables internationales.

Supervision et audit financier

Le système de supervision ne contribue pas avec assez de force à l’amélioration de l’ensemble

du système de GFP. La Cour des comptes, qui bénéficie d’une grande indépendance, selon les
critères PEFA, produit désormais régulièrement et rapidement des RELF qui font ressortir
certaines questions de fond pertinentes, mais, son activité couvre une part réduite des activités
de l’administration, elle fait peu d’audit financier des systèmes et l’attention portée à ses travaux
et ses recommandations, en tout premier lieu par le Parlement, est insuffisante.

4.2 Efficacité du cadre de contrôle interne

Environnement de contrôle134
Les dispositifs visant à renforcer l’intégrité tant personnelle que professionnelle et les valeurs
éthiques des responsables et du personnel qui sont principalement fondés sur le statutdes
fonctionnaires (PI-23) sont - selon les informations disponibles, peu nombreuses - bien
respectés, ne semblant pas souffrir d’inobservations systématiques. Le régime disciplinaire
paraît cependant mis en œuvreinsuffisamment pour sanctionner les abus notamment en matière
de congé, en raison de l’absence d’un système d’information efficace.
L’engagement à un niveau de compétence est assuré principalement par les modalités de
recrutement (PI-23) prévues dans le statut des fonctionnaires et la soumission au principe
hiérarchique. Les concours comportent des épreuves visant à s’assurer que l’agent recruté
possède un niveau de culture générale, des dispositions personnelles et une connaissance des
règles de contrôle interne minimum lui permettant de les comprendre et d’être convaincu de la
nécessité de les respecter. Mais la corruption et l’absence d’éthique qui va de pair avec elle,
selon les enquêtes disponibles et l’appréciation des citoyens, sont endémiques et bien
enracinées en raison d’un sentiment d’impunité qui doit beaucoup à l’absence de sanction en
cas de découverte (PI-26.4, PI-30.3 et PI-31.4 notés D, C, D). La « culture » des dirigeants
(philosophie du management et style de direction), n’est pas défavorable a priori au contrôle
interne, selon les rapports disponibles, bien que la culture de l’évaluation et de la performance
ne soit pas développée, en dépit de l’utilisation systématique et de longue date des budgets de
programmes (PI-8 noté B).
Les structures de l’organisation qui restent principalement fondées sur le principe de l’autorité
hiérarchique sont respectées alors que la responsabilité programmatique n’est pas réellement
exercée et déployée (PI-25), les responsables de programmes étant cantonnés dans un rôle

134 Les mots en italique de cette sous-section se rapportent aux thèmes et composantes mentionnés dans le
document qui sous-tend cette partie selon le document PEFA 2015 (Lignes directrices sur les normes de contrôle
interne à promouvoir dans le secteur public, INTOSAI, Gov 9100.)

185
subalterne. Les entreprises et établissements publics sont très insuffisamment supervisés (PI-6
noté D et PI-10.1 noté C).

Les politiques et pratiques en matière de ressources humaines sont peu favorables au contrôle
interne. Le recrutement au sein de la fonction publique répond à des conditions strictes,
assurant ainsi le principe de l’égalité des chances dans le cadre du recrutement public, mais il
n’existe qu’un nombre limité de types de concours alors que les besoins de la fonction
publique ne cessent de se différencier avec les évolutions technologiques. La logique
d’emploi n’est pas assez valorisée, la logique de statut et de corps ayant beaucoup de poids.
Les agents sont rémunérés par rapport à la grille indiciaire et non par rapport aux fonctions
occupées ou leur performance. Les promotions se font essentiellement à l’ancienneté, les
rémunérations sont complexes, suivent une grille et laissent peu de place au mérite. Le
processus d’évaluation est insuffisamment structuré et largement fictif.135 Le système de
formation continue présente des carences. La fonction publique ne dispose pas d’un processus
bien défini de formation permettant une gestion objective et un contrôle efficace et efficient
des aptitudes des agents, ni d’une politique claire en raison de l’inexistence de profil de
« postes ».136

Evaluation des risques

L’évaluation des risques (PI-10 noté D+) est peu intégrée dans l’environnement de contrôle
(notamment à la DGI, à la DGD (PI-19.2 noté D) et dans les corps de contrôle (PI-26 noté D+)
qui demeure essentiellement fondé sur le contrôle acte par acte (ou « transactionnel ») a priori
et a posteriori. Des cartographies de risques ne sont pas élaborées.
Activités de contrôle
Les activités de contrôle reposent sur une séparation stricte des tâches et des fonctions
respectant le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables et le contrôle de
l’engagement par le contrôleur financier (PI-25.1 noté B). Les responsabilités sont clairement
définies à tous les niveaux de la division des tâches.
Les vérifications a priori sont efficaces, notamment à travers le contrôle exercé par le contrôleur
financier sur la validité des engagements effectués par les ORDSEC et le contrôle du comptable
sur la validité des paiements (PI-25.2 noté C). Les contrôles des états de paie et des marchés
publics insuffisants (PI-23 et 24 notés D+ et C+). Les rapprochements sont complets et réguliers
(PI-27 noté B). Mais le contrôle juridictionnel du comptable public par la Cour des comptes
n’est pas régulièrement exercé pour les principaux comptables principaux de l’administration
centrale (PI-30).
Le contrôle interne des actifs (PI-11 noté D et PI-12 noté D+) est faiblement structuré et la
performance est peu contrôlée en dépit du système de budget de programmes (PI-8 noté B) et
d’une Cour des comptes chargée de le faire. La dette est bien gérée (PI-13 noté B+) mais le
disposotif de recensement des arriérés est faible).

135 Dans la pratique, l’évaluation se résume à une « notation » routinière de l’intéressé qui fait suite à une
demande effectuée par celui-ci, dans le cas d’un avancement, d’une titularisation, d’un reclassement, ou de tout
autre raison. Il n’existe pas de base ou de grille de notation bien définie, le bulletin individuel de notes (BIN)
constituant le seul support utilisé pour consigner la notation. Pré rempli par l’intéressé, au moment de
l’avancement périodique de classe (tous les 6 ans) il est validé par une commission administrative paritaire
(CAP) aux pouvoirs réduits.
136 Les offres de formation sont proposées suivant la politique des écoles de formation et non sur base des
besoins de formation de l’ensemble des agents pour la réalisation destâches qui leur sont confiées.

186
Un atelier trimestriel rassemblant les ministères permet de suivre de façon systèmatique et
structurée, l’exécution du budget en cours d’année (PI-28.1 noté B). L’audit interne est faible
et concentré au ministère des finances dans une entité très spécialisée sur la fonction
d’inspection des postes comptables ((DBIFA) PI-26.1 noté D). Il est centré sur la régularité des
opérations et peu sur les risques de système (PI-26). Les inspections, à l’exception de la DBIFA,
n’ont pu exercer leur mission faute des ressources nécessaires et du cadre juridique approprié
(PI-26.1 noté D).
Information et communication
L’information et la communication sont assurées par l’utilisation d’applications informatiques
de gestion performantes (SIIGFP étant la principale) (PI-25), mais dont le fonctionnement est
perturbé par le mauvais état de leur environnement technique. Elles reposent aussi sur le rôle
majeur joué par les pièces justificatives dans le système de contrôle et de reporting et la
nécessité pour les responsables de produire périodiquement des états et rapports, notamment au
juge des comptes (PI-30). Les systèmes de communication avec le public sur les questions
budgétaires et fiscales sont bien établis (PI-9), mais sont pénalisés par leur lenteur (PI-9.1 noté
D). Il n’existe pas encore de dialogue de gestion institué centré sur la performance au sein des
ministères, mais l’atelier trimestriel en fait un peu fonction.
Pilotage
Très centralisé, le pilotage pâtit de la faiblesse du contrôle parlementaire (PI-18 et 31 notés D).
Le système est dirigé principalement par le MFB. La Cour des comptes assure le contrôle
externe, encore peu développé (PI-30 noté D+), à l’exception du rapport sur l’exécution
budgétaire annuel (RELF) annexé à la LR alors que le contrôle de l’exécutif par le Parlement
est inexistant (PI-31 noté D). L’évaluation des politiques publiques n’est pas développée (PI-
8.4) et les recommandations faites par les instances de contrôle sont peu nombreuses et leur
suivi est très limité (PI-26.4, PI-30.3 et PI-31.4 notés D, C, D).

4.3 Points forts et points faibles de la GFP

Les impacts des points forts et points faibles des sept piliers de la GFP, tels qu’ils résultent des
analyses du chapitre 3, sont distingués en fonction des trois objectifs principaux de la GFP selon
la méthodologie PEFA : la discipline budgétaire, l’allocation stratégique des ressources et la
mise à disposition efficiente des services. L’analyse s’attache aussi à prendre en compte les
nombreuses et complexes interdépendances entre ces différentes dimensions.

La discipline budgétaire

La stabilité financière est un objectif essentiel de la stratégie budgétaire mise en œuvre depuis
2014 par Madagascar. La crédibilité budgétaire, outil premier d’une telle stratégie, n’y a pas
contribué suffisamment, et n’en a pas assez tiré parti en retour, en dépit d’une procédure de
préparation budgétaire ordonnée et d’une exécution bien encadrée.

La surestimation volontariste des recettes fiscales, favorisée par des instruments de prévision
de recettes peu précis, a entrainé des écarts importants entre les prévisions et les réalisations
budgétaires.

La documentation transmise au Parlement lui permettrait d’exercer ses pouvoirs de décision

souverains, et d’être un acteur majeur dans la protection des équilibres financiers et la garantie
de la qualité des services publics, mais les débats qu’il mène, en dépit d’un cadre juridique

187
favorable, ne lui permettent pas d’examiner dans ses dimensions principales le projet de budget
qui lui est soumis.

L’encadrement administratif et financier des établissements publics et collectivités territoriales

permet aussi au MFB de veiller à ce qu’ils évitent d’accroître les déficits publics par des
gestions hasardeuses. Ceci n’est pas le cas des entreprises publiques dont la supervision manque
de rigueur et qui sont soutenues continument et sans visibilité ni perspective par le budget de
l’Etat.

Mais, désormais, une stratégie de la dette bien structurée, adossée à une gestion opérationnelle
efficace de la dette, est de nature à exercer une pression forte sur le respect de la discipline
budgétaire par le gouvernement. La société civile disposemaintenant d’une information de
bonne qualité selon les critères PEFA, bien que tardive, et bien qu’encore insuffisante à ses
yeux.

La discipline budgétaire pourrait être d’autant mieux assurée qu’elle s’inscrit désormais dans
une perspective pluriannuelle plus fiable, depuis 2018 seulement, avec le développement des
instruments de programmation à moyen terme, en premier lieu le CBMT, et que le dispositif de
contrôle interne, même s’il présente des points faibles, est robuste.

Sont également propices à une bonne discipline budgétaire, quoique perfectibles, la fiabilité de
la chaîne de la dépense, qui évite les dérapages, le suivi trimestriel régulier et précoce de
l’exécution budgétaire, qui permet les réorientations de trajectoire, et l’examen désormais
systématique et en temps utile par la Cour des comptes des résultats annuels rapportés dans la
loi de règlement qui est, par les recommandations qu’il inspire, propre à susciter des
améliorations.

Mais, en sens inverse, l’audit interne est encore inexistant, la prévision budgétaire est
structurellement fragilisée par les modifications introduites systématiquement par les lois
rectificatives en cours d’année et le manque de prise en compte des risques budgétaires
aléatoires ou non comptabilisés, notamment les risques de catastrophes naturelles dont est
victime de façon répétée Madagascar.

L’allocation stratégique des ressources

Il ne peut y avoir une bonne stratégie budgétaire sans discipline budgétaire : les forces et les
faiblesses de la seconde qui viennent d’être relevées sont forces et faiblesses de la première, et
tout particulièrement celles qui touchent à la crédibilité budgétaire. Mais s’y ajoutent des
facteurs autonomes.

Madagascar dispose, depuis longtemps, d’un instrument d’allocation stratégique des dépenses
majeures puisque, depuis 2004, le budget est préparé, adopté, exécuté et contrôlé sous la forme
de budget de programmes pluriannuels. Cette force est cependant affaiblie par un usage qui
manque de rigueur des outils d’allocation stratégiques (programmes, objectifs, indicateurs).
Depuis 2016, par la préparation, d’abord limitée à quelques ministères puis commençant à être
généralisée à tous les ministères en 2018, de CDMT dans un cadre général de CBMT,
l’allocation stratégique des ressources a été fortement renforcée.

Cette amélioration a rencontré des conditions qui lui étaient favorables : le dialogue entre le
MFB et les ministères sectoriels lors du processus de préparation budgétaire, la stratégie de la

188
dette, les progrès récents dans la maîtrise de la trésorerie, le bon cadencement des mises à
disposition des crédits, l’expérience, quoiqu’irrégulière, de la Cour des comptes en matière de
contrôle de l’exécution des allocations annuelles dans un cadre pluriannuel.

Mais des facteurs moins favorables, qui érodent par ailleurs la discipline budgétaire,
l’affaiblissent : le manque d’outils performant de prévision macroéconomique à court et moyen
terme, notamment des recettes, l’absence de maîtrise des équilibres financiers des entreprises
publiques, la faible prise en compte des risques budgétaires dans le moyen terme et la faiblesse
de l’intervention du Parlement dans le domaine budgétaire.

Par ailleurs, en plus de « chocs » - tels que les catastrophes naturelles -d’autant plus
déstabilisants qu’ils ne sont pas gérés dans la durée par provisionnement et lissage des coûts,
l’allocation stratégique des ressources pâtit d’une carence générale dans la gestion des
investissements ; rarement justifiés par des études préparatoires internes, jamais soumis à un
processus de sélection institué ; et leur suivi est approximatif, faute notamment, de l’utilisation
de la technique budgétaire des autorisations d’engagement.

L’absence de connaissance exhaustive et de suivi des actifs détenus par l’Etat – les bâtiments,
les équipements publics, les ressources naturelles – et de programmation des besoins de
réhabilitation, de renouvellement ou de création, entretient, de plus, un contexte peu favorable
à la prise en compte de l’importance des biens publics et des allocations stratégiques dans la
gestion publique.

De la même manière, l’habitude d’adopter une loi de finances rectificatives en cours d’année,
outre qu’elle n’est pas favorable à la discipline budgétaire, traduit, en la renforçant, une aptitude
insuffisante de l’ensemble de la GFP à inscrire l’action publique dans le moyen terme.

La mise à disposition efficiente des services publics

A la gestion budgétaire par objectifs et programmes est associé un ensemble nombreux

d’indicateurs couvrant l’ensemble des informations aptes, en théorie, à fournir une information
pertinente et complète sur la mise à disposition des services publics aux citoyens sous les angles
de l’efficacité et de l’efficience. La Cour des comptes a indiqué, cependant, que ces indicateurs,
en raison d’un système statistique insuffisamment développé, n’étaient pas régulièrement servis
de façon fiable. Par ailleurs, l’usage du système d’indicateurs lui-même n’est pas toujours
adéquat.

De plus, le système de remontée des informations sur les ressources directes reçues par les
services de première ligne de l’éducation nationale et la santé – les écoles et les centres de santé
– présente de nombreuses imperfections, notamment pour l’éducation nationale, qui
affaiblissent la capacité de l’administration centrale à suivre et piloter la mise à disposition de
ces services de base à la population.

La sécurité apportée par la robustesse de la chaîne de la dépense constitue une garantie de

continuité de la fourniture des services publics. Mais sa lourdeur peut engendrer de
l’inefficience et la place très restreinte qu’y occupe le responsable de programmes affaiblit la
prise en compte de la performance dans la gestion publique à l’avantage de la responsabilité
hiérarchique des ordonnateurs secondaires plus portés, par fonction, au respect des règles qu’à
l’amélioration de la performance.

189
La mauvaise gestion des investissements - dont la budgétisation est déficiente, y compris celle
des charges récurrentes - pèse aussi lourdement sur la qualité des équipements publics et donc
des services publics. Le patrimoine public est insuffisamment suivi. Les arriérés de paiement
éloignent les meilleurs prestataires de la commande publique. L’usage excessif de la passation
des marchés publics par affichage ne permet pas de bénéficier des avantages procurés par la
pleine concurrence en termes de prix, de qualité et de garantie de bonne fin. Le faible
développement de l’audit interne et des inspections fait obstacle à l’amélioration continue des
systèmes de production des services publics.

Mais, le handicap principal à la mise à disposition efficiente aux usagers des services publics
dont ils ont besoin est l’insuffisance de l’administration dans la collecte des ressources, comme
le montre l’écart entre le rendement théorique de l’impôt et son rendement effectif. Si le système
de taxation est bien conçu et si les contribuables sont bien informés de leurs droits et obligations,
ce qui favorise le consentement à l’impôt et limite les risques d’erreur, l’identification fiscale
reste incomplète et les techniques pour optimiser le recouvrement des recettes fiscales par la
lutte contre la fraude et la corruption ne sont pas pleinement utilisées.

190
 Tableau 4-1. Tableau synoptique des forces et faiblesses de la GFP selon les trois grands objectifs de la GFP et les sept piliers de la GFP selon le
PEFA

Discipline budgétaire Allocation stratégique des ressources Mise à disposition efficiente des services
Point Fort Point faible Point Fort Point faible Point Fort Point faible
Crédibilité de la stratégie des -Les budgets exécutés sont très -Les moyens et équipements
finances publiques et du éloignés (inférieurs) des budgets prévus dans le budget de l’Etat
budget prévus tant en dépenses qu’en ne sont pas fournis comme
recettes, globalement et par prévus.
ministère.
Exhaustivité et transparence -La nomenclature économique -La nomenclature budgétaire -L’administration centrale ne -Le parlement dispose d’un bon -Les analyses et évaluations
-La documentation transmise au ne correspond pas pleinement programmatique est propice à s’est pasdonné les moyens pour cadre pour décider des services des performances par la CCne
Parlement est fournie ; aux normes internationales et l’allocation stratégique des définir avec suffisamment de publics. sont pas continues et
manquent : les résultats peut induire des anomalies ressources. précision la stratégie que doivent complètes.
budgétaires de l’exercice comptables et des erreurs de suivre ses opérateurs en lien avec -Les transferts aux CTD sont
précédent, les actifs financiers, diagnostics sur la situation -Le parlement dispose d’un bon les orientations budgétaires. définis par rapport à des critères
les données sur les risques financière. cadre pour décider des stratégies. liés à leur besoin en services
budgétaires et les dépenses publics.
fiscales. -les opérations non inscrites
dans le budget (notamment des - L’utilisation des budgets de
- Les EPN et les CTD sont bien EPN) sont importantes, mais programmes permet de définir
encadrés financièrement. elles sont bien encadrées pour la les produits à fournir et les
discipline budgétaire. résultats à atteindre, et de les
suivre par des indicateurs, pour
tous les ministères.

-L’administration centrale est

informée sur les ressources
reçues par les centres de santé de
base, mais pas des écoles, bien
- Les citoyens son bien informés que des recettes échappent à sa
sur le budget, selon les normes connaissnce.
PEFA, mais avec retard.
-Les citoyens sont bien informés
sur le budget, mais avec retard.

Gestion des actifs et des passifs - Les collectivités locales ne -Les actifs non financiers sont -les choix des grands - Les actifs publics sont mal
publient pas leurs comptes, et mal connus. -Une stratégie de la dette est investissements ne reposent pas connus et ne font pas l’objet
leur audit est irrégulier, mais élaborée et suivie. sur les études nécessaires, ils ne d’une gestion stratégique, ce
elles sont bien encadrées et ne -Les entreprises publiques sont pas sélectionnés selon des qui fragilise la production de
peuvent pas faire courir de publient régulièrement leurs critères rationnels et sont mal services publics.
risques à l’Etat. comptes audités, mais leur suivis.
supervision est défaillante et

191
 Discipline budgétaire Allocation stratégique des ressources Mise à disposition efficiente des services
Point Fort Point faible Point Fort Point faible Point Fort Point faible
elles font courir de grands risques - Les actifs publics sont mal
-Les dettes intérieures et à l’Etat ; connus et ne font pas l’objet
extérieures font l’objet d’un suivi -Les grands projets sont mal d’une gestion stratégique.
administratif strict. suivis par les ministères qui en
ont la responsabilité directe ou
- La soutenabilité et le coût de la indirecte.
dette sont bien suivis.
-Les charges récurrentes des
investissements n’entrent pas
dans les critères d’évaluation
préalables des grands
investissements.

-Des risques budgétaires,

importants (risques de
catastrophes naturelles, risques
sur les régimes de retraites) ou
faibles (stabilité financière) sont
mal suivis.
Planification et budgétisation -la préparation de la loi de Les plafonds de dépenses dans la -Le cadrage macroéconomique et - Le « chaînage » dynamique des -La préparation budgétaire laisse - Peu de ministères (3
fondées sur des politiques finances est bien ordonnée et note de cadrage de la préparation macro budgétaire est désormais CDMT n’est pas encore fait. une réelle place aux ministères seulement) ont des stratégies.
nationales organisée et elle permet une budgétaire ne sont pas adoptés triennal. techniques pour la défense
bonne discussion entre les par le Conseil des ministres argumentée des services publics -Le parlement n’examine pas
ministères des Finances et les -Des CDMT fiables sont élaborés -Peu de ministères (3 seulement) dont ils ont la charge. le PLF qui n’est pas débattu.
ministères sectoriels. -Les modèles depuis 2018 pour tous les ont des stratégies.
macroéconomiques sont peu ministères et une démarche -Des CDMT fiables commencent
- La préparation du budget utilisés, les prévisions sont interactive (top-down) est à être élaborés depuis 2018 pour
repose sur une prévision de tendancielles développée. -Le parlement n’examine pas le tous les ministères.
l’environnent macroéconomique PLF qui n’est pas débattu.
et sur un cadrage macro -Les prévisions de recettes ne
budgétaire sur 3 ans. sont pas fiables, elles sont
volontaristes, non détaillées et
-les impacts des principales n’utilisent pas les outils
mesures sont évalués. statistiques.

-Le parlement dispose des -des variantes et scénarios de

moyens juridiques, politique économique ne sont pas
documentaires, organisationnels réalisés.
pour mener une bonne
délibération. -les préparations des CDMT ne
sont pas encadrées par des
-L’équilibre financier global des plafonds de dépenses arrêtés
finances publiques est bien préalablement.
encadré (il ne peut être modifié
par le Parlement) et les

192
 Discipline budgétaire Allocation stratégique des ressources Mise à disposition efficiente des services
Point Fort Point faible Point Fort Point faible Point Fort Point faible
modifications par l’exécutif sont -Le parlement n’examine pas le
limitées efficacement. PLF qui n’est pas débattu.

Prévisibilité et contrôle de -Le citoyen est bien informé sur -Le suivi et le contrôle du Tous les ans une loi de finances -Les techniques pour
l'exécution du budget ses droits et ses devoirs fiscaux. recouvrement des recettes sont rectificative prise en milieu optimaliser le recouvrement
-les informations sur les recettes faibles, notamment pour les d’année déstabilise la continuité des recettes fiscales ne sont
sont centralisées tous les mois et impôts : le recensement des de l’exécution budgétaire. pas pleinement utilisées,
consolidées. contribuables n’est pas encore limitant ainsi les ressources
complet ; les méthodes fondées extérieures disponibles pour le
-La centralisation des recettes sur les risques d’audit et financement des services
collectées est fréquente d’enquêtes sont en cours de publics.
(hebdomadaire) et très complète déploiement ; la programmation
(plus de 75% des recettes). des audits et enquêtes est mal
maitrisée ; le suivi de
-La consolidation des soldes de recouvrement des arriérés est
trésorerie connus (ceux des lacunaire et les recouvrements se
projets ne le sont pas) est rapide font mal en dépit d’un montant
et complète grâce à l’utilisation élevé d’arriérés.
d’un compte central de l’Etat à la
BC. -Les rentrées de recettes ne sont
pas analysées régulièrement dans
-Des plans de trésorerie sont un rapport périodique.
associés aux budgets annuels et
actualisés périodiquement, et -Les rentrées de recettes ne font
leur fiabilité est suivie. pas l’objet d’un contrôle par des
rapprochements réguliers des
comptes bancaires avec les
écritures comptables.
-Le système de gestion des
plafonds d’engagement est
favorable à une gestion efficace -Tous les ans, une loi de finances -Les engagements de dépenses -Les arriérés de dépenses et
des crédits par les ordonnateurs. rectificative prise en milieu assurent une fluidité certaine à la longs délais de paiement
d’année déstabilise la continuité dépense publique favorable à la éloignent les meilleurs
de l’exécution budgétaire. continuité des services publics. prestataires pour la fourniture
des équipements publics.
-Les modifications des -Les arriérés de dépenses sont
autorisations parlementaires de importants, anciens et mal
dépenses en cours d’année sont recensés, les systèmes
peu nombreuses, transparentes et informatiques n’enregistrant pas
respectent les priorités. les délais de paiement
contractuels.

193
 Discipline budgétaire Allocation stratégique des ressources Mise à disposition efficiente des services
Point Fort Point faible Point Fort Point faible Point Fort Point faible
-Les états de paie ne sont pas
interfacés avec les dossiers
individuels des agents et les
contrôles ne garantissent pas
assez contre les risques
d’emplois fictifs.

-Les procédures de dépenses

salariales ne garantissent pas
contre les dépassements de
crédit, notamment lors des
promotions, et favorisent par les
délais d’intégration des
modifications de situation
personnelle des agents, la
formation d’arriérés.

-La procédure de pleine mise en

concurrence n’est pas générale
-Le système d’information sur pour la demande publique en
les marchés publics est fiable et raison de l’usage de procédure
sa couverture est large. par affichage, et les irrégularités
sont fréquentes.
- l’instance de recours fonctionne
au ralenti.

-la chaine de la dépense est -La procédure de contrôle des

excessivement fragmentée entre dépenses non salariales peut, à
de nombreux ordonnateurs et est cause de sa lourdeur, créer de
en porte à faux entre la l’inefficience en matière de
responsabilité hiérarchique et la prestation de services publics.
responsabilité programmatique.
-La chaîne de la dépense est
robuste, les fonctions bien -les montants des dépenses selon
séparées à tous les niveaux les procédures dérogatoires ne -Elle est trop protectrice des
hiérarchiques et le contrôle sont pas exhaustivement connus. ordonnateurs secondaires.
financier efficace.
-Elle est trop protectrice des
fautes de gestion des
ordonnateurs.
-L’audit interne est faible, tant en
couverture effective du champ de
contrôle, des méthodes mises en
œuvre (contrôle essentiellement
classique), du suivi des
recommandations que de la

194
 Discipline budgétaire Allocation stratégique des ressources Mise à disposition efficiente des services
Point Fort Point faible Point Fort Point faible Point Fort Point faible
soumission à des évaluations
externes.

-L’audit interne des

fournitures de services publics
est quasi inexistant.

Comptabilité, enregistrement -les rapprochements des comptes -Les rapports en cours d’année -La fourniture de services publics
des informations et rapports sont exhaustifs fréquents et sont assez fréquents pour donne lieu à un suivi régulier, -Les informations et rapports
financiers rapides. corriger les trajectoires mais partiel par l’exécutif. sur l’exécution des services
budgétaires, et assurer la publics sont trop tardifs pour
-Les rapports en cours d’année réalisation des priorités. ne pas perdre beaucoup de leur
sur l’exécution budgétaire sont intérêt.
fréquents et rapides et ils donnent
lieu à un atelier. -Les rapports financiers de fin
. d’année comportent peu
d’informations sur les actifs et
-Les comptes d’avance et passifs, ils sont publiés
d’attente ont des montants tardivement, ce qui leur enlève
élevés, mais justifiés. beaucoup d’intérêt, et les normes
comptables manquent de
robustesse.
Surveillance et vérification -La Cour des comptes élabore un --La Cour des comptes remplit -La Cour évalue, très -La Cour ne réalise pas -La Cour évalue, très Le Parlement ne contrôle pas
externe rapport annuel sur l’exécution de certains des critères irrégulièrement, dans le cadre des d’évaluation de politique irrégulièrement, dans le cadre la qualité des services publics.
la loi de finances qui rend compte d’indépendance définis RELF, la mise en œuvre des publique. des RELF les performances des
pour le Parlement des conditions internationalement, mais non stratégies et le respect des services publics.
d’exécution du budget et qui celles relatives aux conditions de priorités. -Le Parlement ne contrôle pas le
traite de certaines questions de nomination et de relèvement du respect des stratégies publiques.
fond. président et à son autonomie de
gestion.
-Le champ d’activité annuel
couvert azr la Cour est réduit.
-Le RELF ne peut être assimilé à
un audit financier, et il ne traite
pas des questions systématiques.

-La Cour contrôle et sanctionne

par la voie juridictionnelle les
insuffisances de contrôle à la
charge des comptables, mais très
irrégulièrement.

Le Parlement ne contrôle pas le

respect de la discipline
budgétaire.

195
4.4 Évolution de la performance depuis une évaluation antérieure

Le recul de la crédibilité du budget constitue la seule évolution défavorable de la GFP entre les
deux évaluations PEFA de 2013 et 2016. Les baisses des notes observables des indicateurs -
dans le cadre 2011 - sont dues à des interprétations différentes par les évaluateurs des constats
et des règles de notation, elles ne traduisent pas de baisse réelle de la performance.

Si le nombre des faiblesses iditifiées en 2013 persistent en 2016, des progrès significatifs ont été
réalisés entre les deux évaluations.

La discipline budgétaire a été raffermie par l’intégration des projets sur financements externes
dans le budget et par l’amélioration du contenu de la documentation transmise au législateur –
qui n’a pas su en tirer profit pour améliorer le débat parlementaire - et mise à la disposition des
citoyens, quoique que tardivement. Les bases juridiques des marchés publics ont été améliorées,
mais elles sont encore insuffisamment respectées et laissent une place encore trop grande aux
procédures - par affichage - partiellement concurrentielles. Et l’organe de règlement des plaintes
réactivé, fonctionne encore au ralenti.

L’allocation stratégique des ressources a bénéficié du déploiement d’outils de programmation

pluriannuelle à tous les niveaux stratégiques : gestion de la dette, prévision macroéconomique,
élaboration de perspectives budgétaires sur trois ans et cadres de développement à moyen terme
ministériels (pour certains ministères).

Peu d’avancées spécifiques relatives à la gestion des services publics sont enregistrées. Les
ministères techniques peuvent participer à la préparation du budget dans des conditions plus
favorables qu’auparavant. Et une augmentation du recouvrement des recettes fiscales a
commencé à élargir, très modérément, les bases financières disponibles pour le financement des
services publics.

196
5 PROCESSUS DE REFORME DE LA GFP
5.1 Démarche suivie pour la réforme de la GFP

Le gouvernement Malagasy a dès 2014 engagé une large série de réformes de la gestion des
finances publiques sur la base du PEFA 2013 et divers diagnostics du système de gestion des
finances publiques effectués en vue d’identifier les actions à entreprendre dans le court et
moyen terme137.

Pour accentuer cet effort et le rendre plus cohérent et efficace dans le cadre d’une vision
commune transparente et partagée le gouvernement a élaboré en 2016 une stratégie globale
décennale - la Stratégie Nationale de Modernisation de la Gestion des Finances publiques
(SNMFP) – couvrant le court, le moyen et le long terme

Les trois phases du PSMFP

-La période 2017-2019 dont la priorité est de restaurer complètement la discipline budgétaire et la fourniture
des principaux services publics de base au citoyen, tout en déployant progressivement la capacité d’allocation
stratégique des ressources de l’administration ;
-La période 2020-2022 est consacrée à consolider la discipline budgétaire et l’allocation stratégique des
ressources et à assurer à l’ensemble de la population la fourniture de tous les services publics de base ;
-La période 2023-2026 est prévue être l’étape où doivent être créées les conditions d’une amélioration durable
et continue de l’efficacité de la GFP et de la qualité des services publics.

La stratégie est fondée sur 10 objectifs spécifiques et 22 programmes. Un plan d’actions détaillé
lui est associé.

Tableau 5-1 : Les 10 objectifs et 22 programmes du PSMFP

OBJECTIF PROGRAMMES
Objectif Global : Mettre en place un système de GFP efficace, efficient et transparent permettant de consolider ces fonctions
fondamentales et de contribuer à la crédibilité de la PND et du PGE
OBJECTIF SPECIFIQUE 1 : PROGRAMME 1 : actualisation du cadre juridique
Moderniser le socle de base de la gestion des PROGRAMME 2 : modernisation du cadre institutionnel
finances publiques pour le mettre en PROGRAMME 3 : adaptation des systèmes information du MFB aux nouvelles exigences de la
cohérence avec les nouvelles exigences de stratégie de modernisation de la gestion des finances publiques
cette gestion
OBJECTIF SPECIFIQUE 2 : Assurer une PROGRAMME 4 : pilotage stratégique et supervision des établissements et entreprises publiques
meilleure intégration des entités autonomes PROGRAMME 5 : amélioration et renforcement de la décentralisation de l’action publique
et des CTD à l’action publique
OBJECTIF SPECIFIQUE 3 : PROGRAMME 6 : accroissement des recettes intérieures fiscales
Optimiser les recettes de l’Etat et des PROGRAMME 7 : sécurisation des recettes issues des ressources naturelles et des ressources non
collectivités locales fiscales
PROGRAMME 8 : consolidation de la gestion des recettes extérieures
OBJECTIF SPECIFIQUE 4 : PROGRAMME 9 : renforcement de la procédure budgétaire annuelle
Rendre efficace, rigoureuse et transparente PROGRAMME 10 : développement de la pluri annualité budgétaire et de la gestion axée sur les
la budgétisation des politiques publiques résultats
OBJECTIF SPECIFIQUE 5 : mieux PROGRAMME 11 : déploiement d’une stratégie régulièrement actualisée de gestion de la dette et
connaître et mieux gérer les actifs et les des passifs conditionnels hors PPP
passifs PROGRAMME 12 : recensement et gestion efficace les actifs et des investissements
OBJECTIF SPECIFIQUE 6 : améliorer PROGRAMME 13 : rationalisation de la chaîne de la dépense y compris la solde, déploiement et
l’exécution du budget professionnalisation de l’audit interne

137 Ces évaluations ont été utilisées dans l’analyse et la notation des indicateurs : Analyse de la performance
de la gestion de la dette : « Debt Management Reform Plan » (DeMPA) ; diagnostic sur les Administrations
fiscales et douanière (2014) par le FMI ; diagnostic de la politique fiscale – FMI Afritac Sud (2015) ; analyse
de la performance de l’Administration fiscale selon la méthodologie TADAT(2015° ; audit organisationnel et
institutionnel des organes de contrôle – NFD Union européenne (2015-2016) ; évaluation de la performance
de la gestion des investissements publics suivant la méthodologie PIMA (2016) ; évaluation du système de
passation des marchés publics selon la méthodologie MAPS en 2016.

197
 OBJECTIF PROGRAMMES
Objectif Global : Mettre en place un système de GFP efficace, efficient et transparent permettant de consolider ces fonctions
fondamentales et de contribuer à la crédibilité de la PND et du PGE
PROGRAMME 14 : Amélioration de la transparence et de l’efficacité de la commande publique
PROGRAMME 15 : développement de la gestion de la trésorerie
OBJECTIF SPECIFIQUE 7 : améliorer les PROGRAMME 16 : amélioration de l’opérationnalité des comptabilités budgétaires et générales
comptabilités budgétaires et générales, le et du reporting selon les normes internationales
reporting et les statistiques PROGRAMME 17 : amélioration de la production et de la diffusion de la qualité des statistiques
des finances publiques
OBJECTIF SPECIFIQUE 8 : renforcer les PROGRAMME 18 : renforcement des organes d’audit et d’inspection internes autour d’objectifs
contrôles a posteriori et les contrôles de contrôle quantifiés et de méthodes efficaces selon les normes applicables
parlementaires de l’action du gouvernement PROGRAMME 19 : développement de la Cour des comptes au niveau d’une Institution Supérieure
et la contribution de la GFP à la lutte contre de Contrôle assurant toutes ses missions de base et des contrôles parlementaires
la corruption PROGRAMME 20 : renforcement de la contribution de la gestion des finances publiques à la lutte
contre la fraude et la corruption
OBJECTIF SPECIFIQUE 9 : mobiliser les PROGRAMME : 21 : développement des compétences, de l’éthique et des performances des
compétences, l’éthique et les performances fonctionnaires
des fonctionnaires afin d’assurer la
réalisation effective des objectifs des
politiques publiques
OBJECTIF SPECIFIQUE 10 : piloter PROGRAMME 22 : renforcement de l’efficacité du pilotage de la réforme
efficacement la réforme

5.2 Réformes récentes et réformes en cours

Les actions de réformes de l’Administrations Malagasy engagées dès 2014, en collaboration

avec les PTF ont permis d’obtenir d’importants résultats, dont les principaux sont :
- Elaboration d’un Plan d’actions prioritaires de renforcement de la Gestion Financière
Publique (PAP) en octobre 2014 en partenariat avec le FMI, afin de pallier les lacunes
constatées lors de l’autoévaluation PEFA de 2013.
- Adoption d’un plan quinquennal pour l’administration fiscale en fin 2015.
- Amélioration de la mise en œuvre du budget programme 2016 (Assistance à la
formulation des actions prioritaires pour la mise en œuvre progressive des budgets de
programmes 2015-2016-FMI Afritac Sud (2015)).
- Elaboration d’un plan d’actions prioritaires de la DGD et d’un plan d’action des organes
de contrôle et d’un plan d’action pour le renforcement de capacités de l’administration
fiscale et douanière -FMI Afritac Sud (2015).
- Mise en annexe du Premier CBMT 2016-2018 et CBMT 2017-2019 à la LFI 2016 et
2017.
- Disponibilité d’un guide d’élaboration d’un CBMT.
- Amélioration de la qualité des données sur la prévision macro-économique des LFR
2015 et LFI 2016 (Appui pour le développement d’un cadre budgétaire à moyen terme
et de la transparence et financière dans la gestion des ressources naturelles - FMI Afritac
Sud (2015)).
- Mise à jour des paramètres du modèle macro-économique MAROA - FMI Afritac Sud.
- Mise en place du Comité Interministériel de suivi des arriérés de paiement.
- Gestion des stocks d’arriérés de paiement avec plan d’actions et plan d’apurement
(2015-2016) - FMI Afritac Sud.
- Adoption de la stratégie triennale d’endettement 2015-2016.

Depuis décembre 2016, la SNMGFP est déployée. De nouvelles actions ont été réalisées.

Sur le socle de base (bases juridiques, institutions et informatique)

- Adoption de la loi n° 2016-055 du 25 janvier 2017 portant nouveau code des marchés
publics
- Rédaction des dispositions fiscales du code minier et du code pétrolier validée au niveau
de la DGI, en attente des avis du MPMP et des PTF.

198
 - Adoption des textes relatifs à la participation financière de l’Etat, de la loi sur
l’endettement, et de la loi sur le Partenariat Public Privé et ses décrets d’application.
- Adoption en Conseil du Gouvernement du 22/08/2017 :
o Décret régissant les types, formes et modalités de délégation du pouvoir
d’engagement financier du gouvernement central en matière d'opération de la
dette publique.
o Décret portant règlementation des opérations de rétrocession des emprunts du
Gouvernement Central.
- Validation du rapport d'audit organisationnel des SI.
- Mise à jour du SYGADE.
- Déploiement en cours du système AUGURE, outil de gestion de carrière des agents de
l’Etat.
- Déploiement en cours d’un système informatisé de gestion des opérations de change.
Sur la gestion des investissements
- Création d’un Organisme de Coordination et de Suivi des Investissements et leur
Financement au niveau de la Présidence.
- Disponibilité d’un guide de sélection de priorisation des PIP.
- Réalisation d’une étude sur l’amélioration de la gestion des investissements publics et
des revenus liés à l’extraction des ressources naturelles.

Sur les comptabilités budgétaires et générales, le reporting et les statistiques

- Réalisation de l’auto-évaluation du fonctionnement du CUT et de la gestion de la
Trésorerie.
- Validation en cours de la structure du CUT.
- Réorganisation en cours du tableau de passage OGT–SFP2014.
- Etablissement du tableau des dépenses 2015 selon la classification par fonctions de
gouvernement–COFOG.

Sur la mobilisation des recettes

- Mis à jour du répertoire des données des établissements de l’INSTAT et du répertoire
des identifiants NIFONLINE.
- Publication du rapport sur les dépenses fiscales 2015.
- Exécution du recensement et de l’évaluation des mesures dérogatoires réalisées (Zones
franches).
- Mis en place des contrats de performance au niveau des Impôts et de la Douane.
- Mis en ligne sur le Site web du MFB et des Directions Générales des textes
règlementaires.
- Déploiement de la déclaration par téléphonie mobile depuis Avril 2017.
- Amélioration de l’apurement des arriérés d’impôts et des droits et taxes douaniers.
- Mis en place d’un comité de suivi des ressources non fiscales et validation du plan
d'actions.
- Dotation d'Agents Comptables de 171 EPN sur les 204 recensés.

Sur le pilotage de la réforme

- Refonte de la composition du comité interministériel de pilotage des réformes des
finances publiques en 2016.
- Application Uniforme de Gestion Unique des Ressources Humaines de l’Etat : 2ème
session ordinaire du COS/PREA le 13 Octobre 2017.

199
 5.3 Considérations institutionnelles

Le plan de réforme est porté par le Gouvernement Malagasy qui l’a adopté lors de son conseil
du Gouvernement du 13 décembre 2016.

Le pilotage stratégique est assuré par le comité interministériel de pilotage des réformes des
finances publiques (COPIL) chargé, notamment, de définir les orientations ou réorientations
stratégiques de la réforme des finances publiques, de valider le plan de travail annuel de suivre
les résultats des programmes grâce à des indicateurs prédéfinis et d’approuver le rapport annuel
sur l’état d’avancement des actions.
Ce comité assure la coordination entre les administations publiques, ce qui favorise la bonne
mise en œuvre de la stratégie sur toute sa durée (10 ans, fractionnée en trois phases : première
période triennale, moyen terme de 5 ans et long terme de 10 ans). et un séquensage efficace.

Comité de très haut niveau, le COPIL est coprésidé par les SG de la Présidence 138, du
Gouvernement et du MFB et rassemble le président de la CC, les SG du MEP et des principaux
ministères techniques le président du CDBF et le coordonnateur du PREA. Les Partenaires
techniques et les représentants de la société civile sont membres observateurs.

Cette composition assure un leadership de haut niveau et une grande transparence, gages de
réussite dans le long terme.

Le secrétariat technique du COPIL est assuré par la DCI. Un groupe technique restreint, dont
les membres assistent au COPIL, composé des responsables de programme et des chefs de file
de chacun des objectifs139, assure la responsabilité de l’opérationnalisation des programmes
/actions prioritaires, au niveau de leurs structures respectives (les parties prenantes aux
différents objectifs et programmes). Des groupes techniques élargis constituent les unités
d’opérationnalisation.

Un tableau de bord permet de suivre en continu la mise en œuvre des actions et l’élaboration
de rapports trimestriels et semestriels.

138 Président, aussi, du Comité d’Orientation Stratégique du Programme de Réformes pour l’Efficacité de
l’Administration(PREA).
139
L’unité d’opérationalistion est le programme de la stratégie (cf. ci-dessus). A chaque programme de réforme est
associé un responsable et les responsables sont « fédérés » au sein de leur objectif de rattachement dont la
responsabilité est confiée à un responsable d’objectif de la stratégie.

200
ANNEXES

201
 ANNEXE 1A : TABLEAU RESUME DE LA NOTATION DES COMPOSANTES ET DES INDICATEURS SELON LE CADRE DE NOTATION 2016

Indicateur/ Libellé Note Commentaire

Composante
PI-1 Dépenses totales exécutées D Méthode de notation M1

1.1 Dépenses totales exécutées D Les dépenses exécutées ont été inférieures de 6,2% et 16,0% et supérieures de 18,5 % aux dépenses
prévues en 2014, 2015 et 2016.
PI-2 Composition des dépenses D+ Méthode de notation M1
effectives
2.1 Composition des dépenses D La composition des dépenses classées par ministère s’est écartée du budget initial de plus de 15% (limite
effectives par fonction de la note C sur deux années) au cours des trois années (18,9%, 31,9% et 48,4%)

2.2 Composition des dépenses D La composition des dépenses classées par catégorie économique s’est écartée du budget initial de plus
effectives par catégorie de 15% (limite de la note C sur deux années) au cours des trois années (20,9%, 29,7% et 50,9%%)
économique.
2.3 Dépenses financées sur les A Les dépenses réalisées sur les réserves pour imprévues sont très faibles (0,116 Mds d'Ar sur les 3
réserves pour imprévu. dernières années).
PI-3 Recettes effectives D Méthode de notation M2
3.1 Recettes effectives totales. D Les recettes sont toujours très largement surestimées sans qu’une tendance à la correction de ce biais
n’apparaisse (écart : -19,1% ; -25,4% ; -12,2%) bien que la dernière année soit celle où l’écart est le
plus faible.
3.2 Composition des recettes D Les écarts sont très inégalement répartis entre les types de recettes, mais la répartition des écarts change
effectives selon les années (il n’y a pas un type de recette particulier qui explique sur la période l’importance des
écarts).

PI-4 Classification du budget C Méthode de notation M1

4.1 Classification du budget. C L’élaboration, l’exécution et la présentation du budget sont basées sur tous les niveaux de classification
administrative, économique et programmatique permettant d’établir des documents budgétaires
cohérents et comparables. La classification programmatique remplace la classification sous-
fonctionnelle. Cependant, la classification économique n’est pas compatible avec la norme SFP au
niveau des codes à trois chiffres.

PI-5 Documentation budgétaire B Méthode de notation M1

202
 Indicateur/ Libellé Note Commentaire
Composante
5.1 Documentation budgétaire B La documentation budgétaire inclut huit éléments, dont trois de base, et six supplémentaires. Les
éléments manquants sont : les résultats budgétaires de l’exercice précédent, les actifs financiers selon
les normes SFP, les données sur les risques budgétaires et les dépenses fiscales.
PI-6 Opérations de D Méthode de notation M2
l’administration centrale
non comptabilisées dans les
états financiers
6.1 Dépenses non comptabilisées D Les dépenses non comptabilisées dans les états financiers de l’État, essentiellement des EPN, dont la
dans les états financiers. CNaPS, représentent plus de 10% (environ 15%) des dépenses totales de l’Administration.

6.2 Recettes non comptabilisées D Les recettes non enregistrées représentent plus de 10% (environ 13%) des recettes totales de
dans les états financiers. l’Administration Centrale.
6.3 États financiers des unités D Seulement 17 établissements sur les 204 EPN recensés ont déposé leurs états financiers (exercice 2016)
extrabudgétaires. au MFB et la CNAPS ne fait pas partie de ces 17 établissements.
PI-7 Transferts aux B Méthode de notation M2
administrations
infranationales
7.1 Système d’affectation des A Les subventions de fonctionnement aux communes et aux régions sont établies sur des critères de
transferts. répartition déterminés transparents et objectifs. Les dotations d’investissement, dont la répartition est
moins encadrée, sont faibles.

7.2 Communication en temps C La procédure budgétaire est souvent appliquée avec des retards importants. Les informations sur les
voulu d’informations sur les transferts annuels aux administrations infranationales peuvent être connues juste avant le début de leur
transferts. exercice, alors que leur budget est déjà établi.

PI-8 Utilisation des C+ Méthode de notation M2

informations sur la
performance pour assurer
les prestations de service
8.1 Plans de performance pour A Le budget est préparé voté et exécuté en budget de programmes avec les outils de la gestion axée sur
assurer les prestations de la performance
services (mission/programme/objectif/indicateurs). Il est associé en 2018 à des CDMT, qui contiennent des
indicateurs de produits et de réultats pour la plupart des ministères, ventilés par programme.

203
 Indicateur/ Libellé Note Commentaire
Composante
8.2 Performance des fonctions B Des indicateurs de produitsont suivis et publiés dans le cadre de la LR et dans une annexe (« rapport
de prestation de service annuel de performance »). Ils font l’objet d’analyse globale dans la LR. Il n’est pas possible d’évaluer
spécifiquement le suivi des indicateurs de résultats. .
8.3 Ressources reçues par les C Un seul ministère, le ministère de la Santé, prépare un rapport annuel (rapport sur le CNS) sur les
unités de prestation de ressources reçues par les unités de prestation de service de première ligne (en l’occurrence les centres
service. de santé). Les informations ne sont pas complètes.

8.4 Évaluation de la performance D* En 2013 la CC avait mené dans le cadre du RELF une analyse détaillée et exhaustive sur la performance
des fonctions de prestation de des ministères en matière de fourniture de services publics, sur la base des données de la LR. Mais cette
services. évaluation n’a pas été refaite en 2014 et n’a porté que sur une faible part des ministères en 2015 (2,3 %
des crédits). Le RELF de 2016 n’a pas été communiqué à la mission.
PI-9 Accès du public aux D Méthode de notation M1
informations budgétaires
9.1 Accès du public aux D Les 5 éléments de base et les 4 éléments supplémentaires (sauf le projet de budget citoyen) sont
informations budgétaires accessibles au public. Toutefois, tous les documents accusent du retard dans leur publication par rapport
aux délais PEFA.

PI-10 Etablissement de rapports D+ Méthode notation M2

sur les risques budgétaires
10.1 Suivi des entreprises C Pour l’exercice 2016, 40 entreprises publiques sur 52 avaient transmis leur compte audité au MFB avant
publiques le 30 septembre 2017, leurs dépenses totales représentaient plus de 75% des dépenses totales des
entreprises publiques, mais ces comptes n’avaient pas été publiés dans les 6 mois après la fin de
l’exercice.

10.2 Suivi des administrations D Les comptes des CDT ne sont pas audités ni publiés. Ils sont transmis (9 mois après la fin de l’exercice)
infranationales aux autorités et font l’objet d’un contrôle juridictionnel, mais celui-ci n’est pas continument assuré et
est tardif (délai supérieur à 3 ans).
10.3 Passifs éventuels et autres D Il existe des passifs éventuels importants (surtout implicites) et ils ne sont pas quantifiés ni suivis
risques budgétaires systématiquement.
PI-11 Gestion des investissements D Méthode notation M2
publics

204
 Indicateur/ Libellé Note Commentaire
Composante
11.1 Analyse économique des C Les analyses économiques sont très rarement faites par l’administration (37% des grands investisseents
projets d’investissements de l’échantillon). Celles qui sont faites par les bailleurs ne suivent pas une méthodologie commune et
ne sont pas toutes dans les dossiers sur les investissements détenus par l’administration ou sont
indisponibles. Les études économiques ne sont pas examinées par une entité autre que celle qui finance
l’investissement pour la plupart des investissements.
11.2 Sélection des projets D Il n’existe pas de mécanisme de sélection des grands investissements.
d’investissement
11 3. Calcul du coût des projets D Les documents budgétaires ne font mention d’aucune évaluation des dépenses pour les grands
d’investissement investissements pour les trois prochaines années ou l’année suivante.
11.4 Suivi des projets D Les évaluateurs n’ont pu prendre connaissance que de quelques dossiers de suivi des investissements
d’investissement par les Unités de gestion des projets (UGP), les organismes chargés de leur mise en œuvre. Aucune
information sur la mise en œuvre des grands projets n’est annuellement préparée.

PI-12 Gestion des actifs publics D+ Méthode notation M2

12.1 Suivi des actifs financiers C L’État tient un registre des participations qu’il détient dans les principales catégories d’actifs financiers,
il ne publie pas d’informations sur leur performance.
12.2 Suivi des actifs non D Des registres très partiels sur les immobilisations corporelles détenus par l’État existent et ils ne
financiers contiennent quasiment pas d’informations sur leur utilisation et leur âge.
12.3 Transparence de la cession D Les textes législatifs portant sur les transferts et la cession des biens fonciers, notamment des gisements
des actifs miniers ne sont pas encore clairement établis. Les codes foncier et minier et des structures permettant
de contrôler l’exploitation des terres n’ont pas encore été mis en place. Les documents budgétaires, les
balances comptables, et le CGAF contiennent des informations partielles et globales sur les transferts
et cessions, mais aucun rapport spécifique contenant des informations même partielles n’est établi.

PI-13 Gestion de la dette B+ Méthode notation M2

13.1 Enregistrement et B Les données sur la dette de l’administration centrale sont exhaustives et fiables. Elles sont publiées sur
présentation des données sur une base semestrielle.
la dette et les garanties
13.2 Approbation de la dette et des A La législation primaire autorise le seul Ministre des finances et du budget à émettre de nouveaux titres
garanties d’emprunt et à émettre des garanties de prêt au nom de l’État. La législation fournit des directives pour
emprunter, émettre de nouveaux titres d’emprunt et effectuer des opérations au titre de la dette, émettre
des garanties de prêt et assurer le suivi des opérations de gestion de la dette par le MFB. Les emprunts
annuels sont approuvés par le MFB.

205
 Indicateur/ Libellé Note Commentaire
Composante
13.3 Stratégie de gestion de la B Une stratégie triennale basée sur une analyse approfondie des coûts et risques liés au portefeuille de la
dette dette de l’administration centrale est mise à jour annuellement. Cette stratégie est annexée à la loi de
finances et son contenu expose la composition du portefeuille de la dette de l’administration centrale.

PI-14 Prévisions D Méthode de notation M2

macroéconomiques et
fiscales
14.1 Prévisions D Depuis le PLF 2016 l’administration centrale établit des prévisions pour les principaux indicateurs
macroéconomiques macroéconomiques et les inclut, aux côtés des hypothèses sous-jacentes, dans la documentation
budgétaire présentée au parlement. Ces prévisions sont actualisées au minimum une fois par an. Elles
présentent l’exercice budgétaire et les deux exercices suivants dans les documents budgétaires depuis
la LFI 2016. Les projections sont examinées par le FMI dans le cadre de la FEC. Mais elle ne le faisait
pas pour le PLF 2015 et antérieurs. Compte tenu de la période de référence – 2014-2016 – la note est
D..
14.2 Prévisions budgétaires D La DGB du MFB élabore des prévisions pour les principaux indicateurs budgétaires, les recettes, les
dépenses totales et le solde budgétaire, pour l’exercice budgétaire et les deux exercices suivants. Depuis
2016 ces prévisions sont incluses dans la documentation budgétaire présentée au Parlement, mais sans
les hypothèses sous-jacentes et les prévisions de recettes ne sont pas détaillées par catégorie en 2016.
Ces critères n’étant pas respectés pour les exercices 2015 et antérieurs, la note est D.
14.3 Analyse de sensibilité macro D L’administration ne produit pas de document incluant des scénarios ou des analyses variantielles liées
budgétaire aux hypothèses macroéconomiques, mais chaque département ministériel réalise, pour son propre
usage, différents scénarios.

PI-15 Stratégie budgétaire D+ Méthode de notation M2

15.1 Impact budgétaire des D Depuis la LDF 2016 seulement, l’administration centrale prépare des estimations de l’impact budgétaire
politiques proposées de toutes les modifications proposées de la politique de recettes et de dépenses pour l’exercice
budgétaire, mais pas pour les deux exercices suivants.

15.2 Adoption de la stratégie C L’administration centrale prépare annuellement, en collaboration avec le FMI, une stratégie budgétaire
budgétaire comprenant des objectifs qualitatifs en matière de politique budgétaire. Certains éléments de cette
stratégie sont annexés aux documents budgétaires soumis au Parlement depuis le PLF 2017 seulement.

206
 Indicateur/ Libellé Note Commentaire
Composante
15.3 Présentation des résultats D L’administration centrale, dans le cadre du suivi du programme associé à la FEC, prépare depuis 2016
budgétaires seulement des matrices de résultats et s’il ne produit pas de rapport interne annuel sur l’application de
la stratégie budgétaire, le FMI établit des revues de programme équivalentes, la dernière datant de juin
2017.
PI-16 Perspective à moyen terme D Méthode de notation M2
de la budgétisation des
dépenses
16.1 Prévisions de dépenses à D Le budget est établi sous une forme programmatique pluriannuelle, présenté par programme sur un
moyen terme horizon de trois ans, mais ces projections sont purement tendancielles et ne peuvent pas être considérées
comme des prévisions budgétaires. Pour le PLF 2017, seuls les CDMT de 6 ministères ont été établis et
présentés en annexe à la loi de finances.

16.2 Plafonnement des dépenses à D Les plafonds cumulés pour l’exercice budgétaire 2017 et les deux exercices suivants n’ont pas été
moyen terme approuvés par l’administration centrale avant la diffusion de la Circulaire Budgétaire.

16.3 Alignement des plans D Des plans stratégiques à moyen terme sont préparés seulement pour quelques ministères. Quelques
stratégiques et des budgets à propositions de dépenses figurant dans les prévisions budgétaires annuelles sont alignées sur les plans
moyen terme. stratégiques.

16.4 Cohérence des budgets avec NA Les documents budgétaires ne peuvent fournir d’explication aux modifications apportées aux prévisions
les estimations de l’exercice de dépenses entre la deuxième année du dernier budget à moyen terme et la première année de l’actuel
précédent. budget à moyen terme au niveau des agrégats, les CDMT n’ayant été établis que pour 2017 et pour six
ministères.
PI-17 Caractère organisé et B Méthode de notation M2
participatif du processus de
préparation du budget
17.1 Calendrier budgétaire. B Il existe un calendrier budgétaire annuel, clairement défini qui est généralement respecté. Ce calendrier
laisse aux unités budgétaires au moins 4 semaines après réception de la circulaire budgétaire.

17.2 Directives pour la C Une circulaire budgétaire, exhaustive et claire, indiquant les dépenses budgétaires totales est transmise
préparation du budget. aux ministères. Des plafonds de crédits leur ont été simultanément notifiés, mais les plafonds définitifs
ne sont approuvés par le conseil des ministres qu’avant l’envoi du budget au Parlement.

17.3 Présentation du budget au A Pour chacun des trois exercices 2014, 2015 et 2016, l’exécutif a présenté la proposition de budget annuel
pouvoir législatif au parlement au moins deux mois avant le début de l’exercice.

207
 Indicateur/ Libellé Note Commentaire
Composante
PI-18 Examen des budgets par le D+ Méthode de notation M1
pouvoir législatif
18.1 Portée de l’examen des D Le parlement n’examine pas les politiques budgétaires ni ne procède à un examen détaillé des dépenses
budgets. et des recettes dans une perspective de gestion budgétaire nationale.

18.2 Procédures d’examen des C Le parlement applique les procédures prévues par son règlement intérieur, conforme à la LOLF, mais
budgets par le pouvoir de façon formelle, et elles ne prévoient pas d’appui technique ni de procédures de négociation.
législatif

18.3 Calendrier d’approbation des A Le budget a été approuvé avant la fin de l’exercice au cours des trois derniers exercices (6 décembre
budgets 2014, 19 décembre 2015 et 29 décembre 2016)
18.4 Règles d’ajustement A Des règles claires régissent les ajustements budgétaires en cours d’exercice par l’exécutif. Elles sont
budgétaire par l’exécutif conformes aux principes des budgets de programmes ; elles définissent des limites strictes quant à la
nature et l’ampleur des modifications et elles sont globalement observées. Les transferts en 2016
représentent au total 1,8% des dépenses ; les dépassements 0,4%.
PI-19 Gestion des recettes C Méthode de notation M2
19.1 Droits et obligations en A Les entités chargées de recouvrer plus de 90% des recettes (les impôts et la douane et la CNaPS)
matière d’accroissement des emploient plusieurs moyens pour donner aux contribuables un accès facile à des informations
recettes exhaustives et à jour sur leurs principaux droits et obligations, y compris les voies et procédures de
recours.
19.2 Gestion des risques liés aux D Des démarches partiellement structurées et systématiques sont mises en place à la DGD et à la DGI
recettes pour réaliser les contrôles, mais l’approche par les risques ne porte que sur certaines recettes fiscales.
19.3 Audits et enquêtes D La DGD et la DGI réalisent des audits et des enquêtes sur les fraudes, mais n’appliquent pas de plan
concernant les recettes d’amélioration de la conformité réglementaire et les informations sur le taux d’exécution des audits et
des enquêtes programmés n’ont pu être obtenues.

19.4 Suivi des arriérés de recettes C Les arriérées représentaient environ 3,7% des recettes recouvrées par la DGI, la DGD et la CNaPS et
les arriérés datant de plus de 12 mois représentent moins de 75% du total des arriérés.
PI-20 Comptabilisation des D+ Méthode de notation M1
recettes
20.1 Informations sur le C Les informations sur plus de 75 % des recettes recouvrées sont centralisées (dans le cadre de la
recouvrement des recettes. centralisation comptable) mensuellement et consolidées, mais elles ne sont pas détaillées par type
d’impôt et ne donne pas lieu à établissement d’un rapport.

208
 Indicateur/ Libellé Note Commentaire
Composante
20.2 Transfert des recettes B Les recettes de la DGD et de la DGI et celles des ministères collecteurs de recettes non fiscales qui
recouvrées. collectent plus de 75% des recettes (dont 80 % par virement) sont centralisées dans le compte du trésor
ouvert à la BCM dans des délais inférieurs à une semaine, mais supérieurs à un jour.

20.3 Rapprochement des comptes D Si la DGD réalise des rapprochements bancaires complets mensuels, la DGI ne procède pas à des
de recettes. rapprochements bancaires périodiques ou annuels, ni les organismes collecteurs de recettes non fiscales.
PI-21 Prévisibilité de la C+ Méthode de notation M2
disponibilité des fonds pour
financer les prestations de
services
21.1 Consolidation des soldes de D* La consolidation des soldes de comptes bancaires des entités publiques sur la base journalière n’est
Trésorerie seulement possible que pour 3 comptes : le compte courant du Trésor (compte pivot) et les deux comptes
en devises ouverts auprès à la Banque Centrale. Les autres comptes ne sont pas encore consolidés ni
hebdomadairement ni mensuellement. Les montants des soldes des comptes des projets qui peuvent être
importants par rapport aux dépôts dans le compte central du trésor ne sont pas connus.

21.2 Prévisions de trésorerie et A Un plan de trésorerie annuel est établi et il est révisé périodiquement à un rythme continu, au moins
suivi mensuel, en fonction des informations disponibles sur l’exécution budgétaire des ressources et des
emplois.

21.3 Informations sur les plafonds C En raison de la suspension des engagements pendant la préparation de la LFR et du caractère tardif de
d’engagement la circulaire trimestrielle sur les plafonds pour le troisième trimestre, les ordonnateurs (ORDSEC) ne
disposent d’informations fiables qu’un mois à l’avance et non un trimestre.
21.4 Ampleur des ajustements B Des ajustements importants et transparents, mais peu prévisibles sont apportés aux allocations
budgétaires en cours budgétaires en cours d’année par voie de décret ou de LFR moins de 2 fois par an (la LFR) dans le
d’exercice respect des priorités fixées par la circulaire budgétaire en début de préparation de la LFI.
PI-22 Arriérés de dépenses D Méthode de notation M1
22.1 Stock d’arriérés de dépenses D* Les données disponibles ne permettent pas d’évaluer précisément le stock d’arriérés à la fin des trois
derniers exercices, mais les données disponibles montrent un stock très important par rapport aux
dépenses a été accumulé (16,9%, 23,3% et 9,9% pour les seuls crédits de TVA et autres ; 35 %, 54 %
et 22 % si l’on tient compte des arriérés sur la dette).

22.2 Suivi des arriérés de D Il n’existe pas de système d’information permettant de suivre les arriérés et de faire des rapports
dépenses périodiques sur eux.
PI-23 Contrôle des états de paie D+ Méthode de notation M1

209
 Indicateur/ Libellé Note Commentaire
Composante
23.1 Intégration des états de paie D Les bases de données individuelles et les états de solde ne sont pas directement rattachés. Les
et des dossiers de personnel rapprochements ne sont pas faits systématiquement. Les décisions de promotion ne sont pas vérifiées
par rapport au budget approuvé et à ses prévisions de salaires.
23.2 Gestion des modifications D Les délais de mise à jour des états de paie des recrutements sont de 116 jours, ceux des promotions de
apportées aux états de paie 138 jours, les régularisations représentent 9% de la masse salariale en 2016.
23.3 Contrôle interne des états de D Les règles administratives et les procédures informatiques réservent de façon fiable et précise l’accès
paie aux fichiers aux personnes habilitées et assurent une traçabilité des opérations. Les fonctionnalités de la
nouvelle application informatique renforçant ce contrôle sont en voie de complet déploiement, mais le
système n’est pas soumis à audit interne.

23.4 : Audit des états de paie C Deux audits des états de paie ont été réalisés en 2015 pour les « Hauts Employés de l’Etat » et pour les
agents de plus de 60 ans.
PI-24 Gestion de la passation des C Méthode de notation M2
marchés
24.1 Suivi de la passation des B Il existe un fichier fiable de données individuelles sur les marchés (SIGMP), mais il ne comporte pas
marchés publics d’information complète sur les marchés passés par les EPA.
24.2 Méthodes de passation des D* La quasi-totalité des marchés sont juridiquement déclarés suivre les procédures d’appel d’offre ouvert
marchés et d’appel d’offre par affichage, celle-ci étant très allégée en matière de publication. En pratique, une
grande partie de l’attribution des marchés ne suit pas ces procédures en raison d’irrégularités fréquentes
et substantielles (pas seulement formelles). Leur part dans l’ensemble des marchés ne peut être évaluée.
24.3 Accès du public aux C Deux principaux éléments d’information ne sont pas encore mis à la disposition du public : les PPM
informations sur la passation (les textes d’application ne sont pas pris) ; les marchés sur appel d’offres par affichage dont la diffusion
des marchés est très limitée.

24.4 Instruction des plaintes C La section de recours fonctionne de nouveau, mais à un rythme encore très ralenti (5 plaintes en 2016).
concernant la passation des Par ailleurs, ses décisions n’ont pas force exécutoire et les délais règlementaires de traitement des
marchés. plaintes ne sont pas respectés.

PI-25 Contrôle interne des C Méthode notation M2

dépenses non salariales
25.1 Séparation des tâches B La séparation des tâches d’engagement de liquidation, d’ordonnancement et de paiement est appropriée
ainsi que leur division interne en sous-tâches. Mais des faiblesses subsistent.

210
 Indicateur/ Libellé Note Commentaire
Composante
25.2 Efficacité du contrôle des C Le contrôle des engagements par le CF assure le respect des allocations budgétaires de CP pour toutes
engagements de dépenses. les dépenses, mais le dispositif de contrôle du respect des prévisions de trésorerie par les engagements,
nécessairement organisé centralement dans un système de CUT, présente des défaillances, notamment
informatiques et comptables (absence de AE) et n’offre qu’une couverture et une efficacité limitée pour
plus de 25% des catégories de dépenses.
25.3 Respect des règles et D* La plupart des paiements connus sont effectués selon les procédures normales. Mais des informations
procédures de paiement manquent sur un certain nombre de dépenses (sur les financements externes, sur les fonds spéciaux et
les comptes de tiers).

PI-26 Audit interne D+ Méthode de notation M1

26.1 Portée de l’audit interne D Seule la DBIFA (qui a repris les fonctions d’inspection du trésor) assure aujourd’hui une fonction
assimilable à l’audit interne. De ce fait, l’audit interne est opérationnel, mais ne couvre que la partie
comptable des contrôles internes des opérations budgétaires réalisées par l’administration centrale.
26.2 Nature des audits et normes C La démarche d’audit de la DBIFA est normalisée et basée sur les risques et un processus d’assurance
appliquées qualité est mis en place. Mais elle est centrée sur l’audit des rapports financiers (comptabilités) et sur le
contrôle de conformité de l’activité et l’organisation des postes comptables.

26.3 Exécution d’audits internes A La DBIFA dispose de programmes d’audit annuel, toutes les missions d’audit programmées sont
et rapports d’audit menées à bien.
26.4 Suite donnée aux audits D Les 7 rapports transmis montrent que des réponses formelles sont apportées aux recommandations faites
internes. dans les rapports de mission, mais les autres rapports n’ont pas été communiqués. Mais le suivi de
l’application des recommandations n’est assuré qu’à l’occasion des contrôles suivants.

PI-27 Intégrité des données B Méthode de notation M2

financières
27.1 Rapprochement des comptes B Les comptes ouverts à la BCM et mouvementés par l’ACCdTDP dans le cadre du CUT font l’objet de
bancaires rapprochements au moins mensuels dans les 4 semaines qui suivent la fin du mois. Les soldes des
comptes détenus par les organismes publics dans les banques commerciales qui disposent d’un agent
comptable font également l’objet de rapprochements mensuels. Les délais des rapprochements des
comptes des EPN qui ne disposent pas d’agents comptables ne peuvent être connus, mais le montant
total des dépenses de ces établissements ne représente que 0.56% du montant total des dépenses de
l’État.
27.2 Comptes d’attente B Un état de développement de solde des comptes d’attente est établi et rapproché mensuellement par tous
les comptables publics, les montants non apurés sont importants, mais dûment justifiés.

211
 Indicateur/ Libellé Note Commentaire
Composante
27.3 Comptes d’avance B Un état de développement de solde des comptes d’avance est établi et rapproché mensuellement par
tous les comptables publics, les montants non apurés sont faibles et dûment justifiés.

27.4 Processus en place pour C L’accès aux données et leur modification sont limités et enregistrés au niveau des directions générales,
assurer l’intégrité des mais ils ne produisent pas de piste d’audits, les accès n’étant pas individualisés. Une entité de
données financières supervision n’est pas encore en place.

PI-28 Rapports budgétaires en D+ Méthode de notaion : M1

cours d’exercice (M1)
28.1 Portée et comparabilité des B Les rapports d’exécution sont établis par les ministères, discutés lors d’un atelier et consolidés dans un
rapports rapport qui assure la comparabilité avec le budget. Ces rapports qui intègrent les dépenses des unités
déconcentrées sont présentés par ministère dans les classifications agrégées du budget (définies par la
LOLF), mais non au niveau des programmes. Ils sont publiés sur le site du MFB.
28.2 Calendrier de publication des C Les rapports sur l’exécution du budget sont établis sur une base trimestrielle et donnent lieu à des ateliers
rapports de discussion et de présentation dans un délai très peu supérieur à 4 semaines à compter de la fin de
chaque trimestre.

28.3 Exactitude des rapports D L’exactitude des données peut soulever quelques préoccupations, en raison notamment des incertitudes
des informations sur les projets. Les problèmes relatifs aux données ne sont pas mis en évidence dans
le rapport, mais les données sont cohérentes et utiles pour l’analyse de l’exécution du budget. Les
données sont saisies au stade l’engagement mais non du paiement.
PI-29 Rapports financiers D+ Méthode de notation M1
annuels
29.1 Exhaustivité des rapports C La LR et le CGAF sont préparés sur une base annuelle et la LR est comparable avec le budget approuvé.
financiers annuels. Ils ne contiennent que des informations sur les recettes, les dépenses et les soldes de trésorerie.
Manquent les informations sur les actifs (non disponibles en tout état de cause (PI-12)) et les passifs
pourtant largement disponibles (PI-13).

29.2 Rapports financiers soumis à D Les rapports financiers de l’administration centrale sont soumis à la Cour des comptes largement après
des audits externes. les neuf mois qui suivent la fin de l’exercice (13 mois pour le rapport sur 2015, dernier rapport produit)
en raison, principalement, des délais de transmission des comptes de gestion par les comptables
principaux (8 mois).

29.3 Normes comptables. C La majorité des normes internationales n’est pas encore intégrée au niveau des actifs financiers et non
financiers.

212
 Indicateur/ Libellé Note Commentaire
Composante
PI-30 Audit externe C Méthode notation M1
30.1 Portée de l’audit et normes C Les RELF sont les seuls audits pouvant entrer dans la catégorie des audits de rapport financier. Ils
d’audit couvrent la totalité des recettes et dépenses de l’administration budgétaire centrale, mais s’ils font
ressortir les questions de fond pertinentes, ils ne traitent pas des risques systémiques ni des risques au
niveau du contrôle interne comptable.
30.2 Soumission de rapports C La Cour a examiné les projets de LR (RELF) des exercices 2009 à 2014 au cours des trois exercices
d'audit au pouvoir législatif 2014, 2015 et 2016. , dans des délais compris entre 2 mois et 8 jours et 8 mois et 20 jours..
30.3 Suite donnée aux audits C Des réponses officielles sont données aux observations de la Cour, mais de façon souvent informelle.
externes Les recommandations sont, par ailleurs, rarement mises en œuvre par l’exécutif.

30.4 Indépendance de l'Institution C L’indépendance de la Cour est assurée par de nombreuses dispositions, notamment par le statut de
supérieure de contrôle des magistrat de ses membres, mais les conditions de relèvement du Président ne sont pas précisées dans un
finances publiques texte de loi. Mais la CC ne présente pas elle-même directement ou indirectement son budget au
parlement.

PI-31 Examen des rapports D Méthode de notation M2

d’audit par le pouvoir
législatif
31.1 Calendrier d’examen des D Les audits de rapports financiers de la CC (RELF) qui sont transmis avec le projet de LR (2015) ne font
rapports d'audit l’objet d’aucun examen par le Parlement et tous les RELF ne peuvent être examinés, les projets de LR
correspondants n’étant pas soumis au Parlement.

31.2 Auditions sur les conclusions D L’Assemblée nationale n’a pu procéder à audition de responsables d’entités publiques dont la gestion a
de l'audit fait l’objet d’observations de la Cour dans le RELF qu’elle a pu examiner.

31.3 Recommandations du D L’Assemblée ne fait aucune recommandation sur les audits de rapports financiers (RELF) qui lui sont
pouvoir législatif concernant transmis et qu’elle peut examiner.
l'audit
31.4 Transparence de l'examen D Les audits de la CC sur les rapports financiers (RELF) ne sont pas débattus ni examinés.
des rapports d'audit par le
pouvoir législatif

213
 ANNEXE 1B : TABLEAU RESUME DE LA NOTATION DES COMPOSANTES ET DES INDICATEURS SELON LE CADRE DE NOTATION 2011

Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution

2013 2017 ol.
PI-1. Dépenses réelles totales par rapport au D La situation ne s’est pas amélirorée. Le budget globlal
budget initialement approuvé (M1) continue à manquer de crédibilité.
i) Dépenses réelles totales par rapport D C (La méthode de 2013 a été reprise : le + La situations’est légèrement améliorée, maise le budget globlal
au budget initialement approuvé champ est le budget général)) Les écarts continue à manquer de crédibilité.
entre les réalisations ont été de 12,8%,
0,3 % et 52,1%
PI-2. Composition des dépenses réelles par C+ D+ -- La situation s’est dégradée, le budget des ministères a perdu
rapport au budget initialement approuvé (M1) de la crédibilité.
(i) Ampleur des écarts dans la C D Sur la période les écarts, avec la méthode - Les écarts de variation entre les ministères entre les prévisions
composition des dépenses au cours utilisée en 2013 ont été de 18,6 ; 23,6% budgétaires et les réalisations se sont accrus.
des trois dernières années, non et 41,8%.
compris les crédits provisionnels
(ii) Montant moyen des dépenses A A Sur la période Madagascar utilise peu la Absence de changement sur la période (moyenne sur les trois
imputées en fait à la réserve possibilité de constituer des réserves années 0,76% pour le PEFA 2013, et de 0,00% pour le PEFA
provisionnelle pour imprévus. 2017.
PI-3. Recettes réelles totales par rapport au A D - Les prévisions de recettes ne sont pas fiables. Les
budget initialement approuvé (M1) inscriptions budgétaires sont des objectifs volontaristes. La
situation est demeurée la même, la diminution de la note est
due à la différence de méthode d’évaluation.
(i) Recettes réelles totales par rapport A D Les écarts entre les prévisions et les - L’évolution s’explique par un changement de méthode des
au budget initialement approuvé réalisations de collecte de recettes sont : évaluateurs. Les précédents évaluateurs avaient limité le champ
-12,5%, -23,4, -1,5%. au BG et avaient utilisé la balance. Les évaluateurs 2017 ont
pris en compte le BA et les CPT. Avec cette méthode la notation
de 2013 serait D (écarts de -23%, -0,24%, +0,4%). La situation
serait demeurée à un niveau très faible. Ce qui cohérent avec
l’absence d’amélioration dans les changements de méthode de
prévision. Et avec l’impact extrêmement négatif de la mauvaise
prévision des recettes des CPT.
PI-4. Stock et suivi des arriérés de paiement sur NN NN = La situation s’était dégradée entre 2008 et 2013 en matière
les dépenses (M1) de système de suivi. Le recul n’a pas été réduit. Le stock
commence à diminuer en 2016.

214
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
i) Stock des arriérés de paiement sur NN NN Le stock d’arriérés est élevé et si sa = Le stock d’arriérés total constitue, d’après les données
les dépenses (exprimé en pourcentage croissance est stoppée, la diminution en disponibles, (1 107 Mds, 1764, 8 Mds et 1376,1 à la fin des trois
des dépenses réelles totales pour 2016 est encore réduite. derniers exercices) plus de 10% du total des dépenses (resp : 3
l’exercice budgétaire correspondant) 325 Mds, 4 107 Mds 6 184 Mds). Le stock diminue depuis
et toute variation récente du stock. 2016.

ii) Disponibilité de données pour le D D Il n’existe pas de données fiables sur le = Le système de suivi des arriérés reste insuffisant. Un
suivi du stock d’arriérés de paiement stock d’arriérés. Des estimations sont recensement ponctuel et partiel a été lancé en 2016, mais les
sur les dépenses. faites. constats ne sont pas validés.
PI-5. Classification du budget (M1) A C La situation est demeurée la même, la diminution de la note
est due à la différence de méthode d’évaluation.
(i) Classification du budget A C L’élaboration, l’exécution et la = Les nomenclatures n’ont pas été modifiées, mais les évaluateurs
présentation du budget sont basées sur 2017 en établissant un tableau de passage entre la nomenclature
tous les niveaux de classification de Madagascar et celle du manuel ont mis en évidence des
administrative, économique et différences significatives.
programmatique permettant d’établir des
documents budgétaires cohérents et
comparables. La classification
programmatique remplace la
classification sous-fonctionnelle. La
classification économique présente des
divergences par rapport au système du
manuel MSF 2013.
PI-6. Exhaustivité des informations contenues C B + La documentation budgétaire transmise au législateur s’est
dans la documentation budgétaire (M1) enrichie de nouvelles informations et analyses.
i) Exhaustivité des informations C B La documentation budgétaire inclut huit + Des progrès ont été réalisés. N’étaient pas contenues dans la
contenues dans la documentation éléments dont trois de base et six documentions budgétaire : les informations relatives à la dette ;
budgétaire supplémentaires. des données résumées du projet de budget, du budget précédent
et du budget en cours d’exécution suivant les principales
classifications de la nomenclature budgétaire ; l’incidence des
nouvelles mesures de recettes et de dépenses.
En revanche, les avoirs financiers ne sont toujours pas
mentionnés dans les documents budgétaires transmis au
parlement ni l’état d’exécution du budget précédent présenté
suivant le même format que le projet de budget.

215
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
PI-7. Importance des opérations non D D+ + Le périmètre administratif laisse toujours en dehors du
rapportées de l’administration centrale (M1) budget un montant élevé d’opérations de l’administration
centrale. Les projets ont cependant été intégrés.
i) Le niveau des dépenses D D Les dépenses extrabudgétaires = Aucun progrès réel significatif par rapport au précédent PEFA
extrabudgétaires (autres que les représentent plus de 10% des dépenses et n’a pu être observé dans l’intégration des unités
projets financés par les bailleurs de des recettes de l’Etat central budgétaire extrabudgétaires dans la documentation budgétaire de
fonds) qui ne sont pas incluses dans (principalement les EPN, notamment la l’administration centrale.
les rapports budgétaires. CNaPS) ; elles ne sont pas incluses dans
la documentation budgétaire et ne sont
pas rapportées.
ii) Les informations sur les recettes / D A Les projets sur financements externes + Des progrès ont été réalisés. Ce n’est qu’en 2016 qu’un décret
dépenses liées aux projets financés sont inscrits dans la loi de finances dans (N° 2016-1160 du 30/10/2016) a fixé les modalités d’ouverture,
par les bailleurs de fonds qui sont leur totalité. Les détails ne sont pas de gestion et de régularisation des opérations sur les comptes
incluses dans les rapports disponibles. La Direction de la Dette de projets ouverts au niveau de la BCM.
budgétaires. Publique est chargée de suivi des La précédente évaluation avait relevé :
décaissements des financements -que les données de prévision était exhaustive mais imprécises
extérieurs et de l’utilisation de ces fonds pour les investissements sur emprunts et très incomplètes pour
à travers l’état récapitulatif des les investissements sur dons et subventions.
opérations de dépenses par imputation - que les données d’exécution à fournir par les UGP étaient très
budgétaire. Les opérations sont donc incomplètes.
dans les états financiers de Par ailleurs, la base de données Aid managment platform était
l’administration centrale, et c’est leur insuffisamment alimentée par les bailleurs.
prise en compte qui entraîne des retards
dans l’établissement de la loi de
règlement.
PI-8. Transparence des relations budgétaires C C+ Les dotations budgétaires de l’Etat aux CTD sont
intergouvernementales (M2) transparentes, mais elles sont communiquées tardivement.
i) Systèmes transparents et basés sur B A L’affectation horizontale de tous + Les mécanismes d’affectation des dotations sont transparents
des règles pour l’affectation transferts de l’administration centrale pour les dépenses de fonctionnement des communes et les
horizontale entre les administrations aux administrations infranationales est transferts pour les dépenses d'investissement ne représentent
décentralisées des transferts déterminée par des mécanismes que quelques pourcents de ces transferts. Les subventions
inconditionnels et conditionnels en transparents et fondés sur des règles. exceptionnelles sont faibles et soumises à des règles précises.
provenance de l’administration La situation n’a pas changé. La présente évaluation estime que
centrale (affectation prévue dans le compte tenu des contrôles a priori des opérations des CTD et
budget et affectation réelle) leur poids financier, elles ne peuvent pas faire courir de risques
significatifs à l’Etat.

216
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
ii) La communication en temps voulu C C La procédure budgétaire est souvent = Aucune évolution ne peut être observée par rapport à la
d’informations fiables par appliquée avec des retards importants. précédente évaluation.
l’administration centrale aux Les informations sur les transferts
administrations décentralisées sur annuels aux administrations
leurs dotations budgétaires pour infranationales sont publiées juste avant
l’exercice à venir ; le début de leur exercice, alors que leur
budget pourrait déjà être établi.
iii) Mesure dans laquelle les D D Des comptes consolidés ne sont pas = Aucun progrès ne peut être noté en dépit d’une situation de
informations budgétaires consolidées établis. départ faible.
(concernant au moins les recettes et
les dépenses) sont collectées et
rapportées au niveau de
l’administration générale selon les
catégories sectorielles.
PI-9. Surveillance du risque budgétaire global D D = La supervision des entreprises publiques et des CTD
imputable aux autres entités du secteur public demeure faible.
(M1)
i) Étendue de la surveillance exercée D D Les entreprises publiques et les EPN sont = Pas d’évolution notable sur la qualité de la supervision.
par l’administration centrale sur les peu suivis. Les risques sont importants,
agences publiques autonomes et les comme le montre la situation de la
entreprises publiques. Jirama et Air Mad.

ii) Étendue du contrôle de D D Le contrôle est juridiquement très étroit, = Pas de changement.
l’administration centrale sur la mais insuffisamment appliqué. Les
situation budgétaire des risques paraissent faibles.
administrations décentralisées.
PI-10. Accès du public aux principales C C L’accés duu public à l’information budgéaire s’est amélioré
informations budgétaires (M1) à l’exception des délais.
i) Accès du public aux principales C C (Voir annexe au tableau). = L’administration a fait de très importants progrès dans le
informations budgétaires L’administration ne met à la disposition nombre de documents mis à la disposition du public. Mais les
du public dans les délais PEFA que deux délais de publication sont encore longs.
des six documents considérés pour la
notation

217
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
PI-11. Caractère organisé et participatif du B B La procédure de la préparation annuelle du budget atteint
processus annuel de préparation du budget un bon niveau.
(M2)
i) Existence d’un calendrier D B Il existe un calendrier budgétaire annuel, + Au cours de la période sous revue, le délai accordé aux
budgétaire fixe et respect du clairement défini qui est généralement ministères pour établir leur budget a été suffisant pour qu’ils
calendrier ; respecté. Ce calendrier laisse aux unités puissent préparer des propositions adéquates, ce qui n’était pas
budgétaires au moins 6 semaines après le cas en 2013 (délai d’une semaine).
réception de la circulaire budgétaire.
ii) Clarté/exhaustivité des directives A C Une circulaire budgétaire, exhaustive et - Les plafonds ne sont pas approuvés en conseil des ministres
et participation des responsables claire, indiquant les dépenses avant la diffusion de la circulaire. La diminution de la note
politiques au processus de budgétaires totales est transmise aux provient du fait qu’il avait été estimé que les plafonds avaient
préparation des propositions Ministères et Institutions. Des plafonds été approuvés par le conseil des ministres avant la publication
budgétaires (circulaire budgétaire ou de crédits ont été également notifiés, de la circulaire.
autre document) ; mais ils n’ont pas été approuvés par le
conseil des ministres.
iii) Approbation du budget par les A A La LF est adopté avant le début de = La règle d’adoption avant le début de l’exercice reste respectée.
autorités législatives ou tout organe l’exercice.
assumant une fonction analogue
(dans les trois dernières années).
PI-12. Perspective pluriannuelle dans la D+ C+ Les perspectives pluriannuelles de la planification
planification budgétaire et de la politique des budgétaires se sont améliorées. La prise en compte des
dépenses publiques (M2) progrès dans la notation est partielle en raison de la durée
de la réforme.
i) Préparation des prévisions C C Le projet de budget 2017 s’inscrit dans = La situation s'est améliorée par rapport à la précédente
budgétaires pluriannuelles et un CBMT pour l’exercice budgétaire et évaluation. Le CBMT est annexé à la LDF depuis 2016 et des
allocations fonctionnelles des fonds les deux exercices suivants en CDMT depuis 2017, mais les écarts entre l’année 2 du CDMT
publics. distinguant les allocations de nature n et l’année 1 du CDMT de n+1 (le chaînage) ne sont pas encore
administrative et économique. Un expliqués, ce qui ne permet pas d'augmenter la notation.
CDMT est présenté pour 6 ministères
pilotes.
ii) Portée et fréquence de l’analyse de D B Une stratégie triennale basée sur une + L'analyse de la soutenabilité de la dette s’est améliorée dans le
la soutenabilité de la dette. analyse approfondie des coûts et risques cadre de la FEC depuis 2015.
liés au portefeuille de la dette de
l’administration centrale est mise à jour
annuellement depuis 2016. Cette
stratégie est annexée à la loi de finances

218
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
et son contenu expose la composition du
portefeuille de la dette de
l’administration centrale.
iii) Existence de stratégies D C Trois ministères (MINSAN, MTP, + Une amélioration très significative est en cours. Des ministères
sectorielles, assorties d’états MINAGRI) (représentant 18,3% du disposaient des documents stratégiques, mais peu précis et non
pluriannuels des coûts des dépenses budget) ont préparé un plan stratégique à cohérents avec les prévisions stratégiques.
de fonctionnement et moyen terme et des CDMT cohérents
d’investissement. avec les prévisions budgétaires.
iv) Liens entre les budgets C C La gestion des investissements est faible, = La gestion des investissements présentait les mêmes
d’investissement et les prévisions de les décisions ont peu de liens avec des insuffisances majeures relevées par le PIMA de 2016,
dépenses à moyen terme. stratégies et les charges récurrentes ne notamment dans la prise en compte des dépenses récurrentes.
sont pas prises en compte.
PI-13. Transparence de l’assujettissement et B A La transparence de l’assujettisement et des obligations des
des obligations des contribuables (M2) contribuables se sont légèrement améliorées, mais moins
que ne le laisse supposer la note en raison de changements
dans l’appréciation de la situation de 2013.
i) Caractère clair et exhaustif des B A La législation et les procédures relatives + La situation n’a pas changé et elle est bonne, les évaluateurs de
obligations fiscales et douanières. aux principaux impôts et taxes sont 2013 n’ont pas justifié leur choix de B plutôt que A.
claires et exhaustives comme le confirme
une analyse du FMI de 2014.
ii) Accès des contribuables aux B A Tous les droits et obligations en matière + La situation s’est améliorée, les codes étant désormais mis à
informations relatives aux obligations d’assiette, de liquidation et de jour après chaque loi de finances et mis en ligne et la DGD et
fiscales et douanières, et aux recouvrement de la plupart des droits, la DGI ayant intensifié, diversifié et modernisé leurs actions
procédures administratives y impôts et taxes sont prévus dans le Code visant à faire connaître leurs droits et obligations aux
afférentes. général des Impôts et des douanes. Ces contribuables.
droits comprennent entre autres les voies
et procédures de recours dont disposent
les usagers.
iii) Existence et fonctionnement d’un C B Les mécanismes de recours de la DGI et + L’appréciation des évaluateurs de 2013 selon laquelle ce
mécanisme de recours à l’encontre de la DGD fonctionnent. Il est sans doute mécanisme de recours de la DGD avait besoin d’être remanié
des décisions des administrations trop prématuré d’en évaluer l’efficacité, de manière profonde pour en garantir l’équité, la transparence
fiscale et douanière. car le nombre de décisions rendues n'est et l’efficacité n’a pas été confirmée par l'évaluation TADAT de
pas très important ; certains problèmes 2015. L’amélioration repose sur une divergence d’appréciation
liés à l’accès, l’efficacité, l’équité ou des évaluateurs sur la situation de 2013.
l’application effective de ses décisions
restent perfectibles.

219
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
PI-14. Efficacité des mesures B D+ + L’efficacité des mesures d’immatriculation des
d’immatriculation des contribuables et de contribuables et de l’évaluation de l’impôt, des taxes et des
l’évaluation de l’impôt, des taxes et des droits droits de douane est faible et l’était déjà en 2013, mais la
de douane (M2) notation était surévaluée.
i) Contrôle du système B D Les entités qui appliquent des démarches + D'après le rapport TADAT l’immatriculation des contribuables
d’immatriculation des contribuables partiellement structurées et ne semble pas faire l’objet d’un contrôle effectif ou n’est pas
systématiques pour évaluer et assorti d’un dispositif de sanctions, ce qui correspond à la note
hiérarchiser les risques de conformité D. La situation ne s'est probablement pas détériorée.
réglementaire pour certains flux de
recettes ne recouvrent pas la majorité des
recettes.
ii) Efficacité des pénalités prévues B C Les pénalités pour les cas de - Le système de pénalité n’a pas changé depuis 2013. L’absence
pour les cas de non-respect des contraventions existent de manière de déclaration, par exemple, entraîne une pénalité de 100 000
obligations d’immatriculation et de générale, mais il faudrait apporter des Ar (30 euros)). La situation réelle correspond plutôt à la note C,
déclaration. modifications substantielles à leur comme l’avaient noté les évaluateurs dans leur commentaire (la
structure, niveaux et administration afin pénalité était considérée comme dissuasive pour les petites
de leur permettre d’avoir une incidence contribuables, mais pas pour les gros contribuables). La
réelle sur le respect des obligations situation ne s'est pas améliorée ni détériorée.
fiscale.
iii) Planification et suivi des B C Il existe un programme continu de - La situation semble inchangée et la note était probablement C
programmes de contrôle fiscal et contrôles fiscaux et d’enquêtes sur les en 2013, car les programmes de vérification des impôts ne
d’enquête sur les fraudes. fraudes, mais les programmes de reposaient pas non plus sur des critères clairs d’évaluation de
vérification des impôts ne reposent pas risques, comme l’exige la notation B.
sur des critères clairs d’évaluation de
risques.
PI-15. Efficacité du recouvrement des D+ D+ L’efficacité du recouvrement des contributions fiscales et
contributions fiscales et douanières (M1) douanières est faible.
i) Le taux de recouvrement des NN NN Les informations disponibles ne = Aucune évolution par rapport à la précédente évaluation n’est
arriérés d’impôt/taxes bruts, calculé permettent pas de calculer précisément la perceptible, des données tendent à montrer que le recouvrement
en pourcentage des arriérés d’impôt part des arriérés de toutes les recettes à la des arriérés d’impôts est faible et lent.
au commencement de l’exercice fin des derniers exercices clos recouvrée
budgétaire, qui ont été recouvrés au au cours des exercices suivants pour les
cours de l’exercice donné (moyenne deux derniers exercices. Il n’existe pas
des deux derniers exercices de base de données intégrée et mise à
budgétaires). jour sur les arriérées. Les estimations
conduiraient à la note D (le montant des

220
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
arriérés est supérieur à 4% et les arriérés
de plus de 12 mois représentent 68 % des
encours.)
ii) Efficacité du transfert sur le C B La plupart des recettes est transférée + Une amélioration de la situation est perceptible. La plupart des
compte du Trésor des montants quotidiennement sur les comptes du recettes sont versés tous les jours sur le CUT. Pour les autres
d’impôt, taxes et droits de douane Trésor. (Recettes DGI et DGD recettes, le délai est généralement inférieur à une semaine. En
recouvrés par les administrations recouvrées par virement bancaire). 2013, il avait été estimé que transferts d’impôts perçus à la
fiscale et douanière. BCM étaient effectués quotidiennement par virement dans un
compte du Trésor et que les autres transferts étaient effectués
dans le courant du mois. Ces transferts sont maintenant
effectués dans le courant de la semaine. L’amélioration est due
au raccourcissement des délais des bureaux périphériques (dont
le nombre était de 95) qui avaient été estimés sur la base d’un
échantillon par la DGI à la fin de 2013 à 10 ou 30 jours.
iii) Fréquence du rapprochement D D Les impôts et taxes ne font pas l’objet de = La situation ne s’est pas améliorée par rapport à l’évaluation
complet des comptes d’évaluation, rapprochement, des rapprochements sont précédente qui avait estimé que la DGI ne réalisait pas de
des recouvrements, des fichiers des réalisés mensuellement pour les recettes rapprochement complet des évaluations de l’impôt, des
arriérés et des montants reçus par le collectées par les postes douaniers et recouvrements, des arriérés et des transferts au Trésor.
Trésor. aucun rapprochement n’est fait pour les
recettes non fiscales.
PI-16. Prévisibilité de la disponibilité des fonds D+ C+ La prévisibilité des fonds pour l’engagement des dépenses
pour l’engagement des dépenses (M1) est encore faible, mais une légère amélioration s’est
produite sur la prévisibilté des plafonds d’engagement.
i) Degré de prévisibilité et de suivi A A Les prévisions de trésorerie annuelle = La situation reste de niveau supérieur.
des flux de trésorerie. sont élaborées, révisées, actualisées et
suivies au moins tous les mois.

ii) Fiabilité et fréquence des D C Les ordonnateurs disposent de plafonds - La comparaison de la notation avec le précédent PEFA n’est
informations périodiques fournies en trimestriels au début du trimestre, ils sont pas pertinente en raison d’une divergence de méthodologie
cours d’exercice aux MDA sur les fréquemment changés en cours de (PEFA 2013 fonde son évaluation sur la fiabilité des plafonds
plafonds d’engagement de dépenses. trimestre. Ils sont fiables à horizon du en début d’année pour l’ensemble de l’année.) Les indications
mois suivant. suggèrent cependant une dégradation de la stabilité des
dotations (notamment les changements par LR se sont accrus).
iii) Fréquence et transparence des B B Les ajustements budgétaires importants = La situation est la même qu’en 2013.
ajustements des dotations en cours d’exercice n’interviennent dont
budgétaires, dont la décision est prise pas plus de deux fois par an et sont

221
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
à un niveau hiérarchique supérieur à effectués de façon transparente, mais peu
la Direction des MDA. prévisibles.

PI-17. Suivi et gestion de la trésorerie, des C NN Le suivi des dettes et des garanties a beaucoup progressé, en
dettes et des garanties (M2) raison, notamment de l’élaboration d’une stratégie et d’une
réforme de fond de la gestion.
i) Qualité de l’enregistrement des C B Les données sur la dette de + Une amélioration significative est perceptible. Le suivi de la
données sur la dette et des rapports l’administration centrale sont dette est plus rigoureux, les rapprochements sont réalisés tous
s’y rapportant. exhaustives et fiables. Elles sont les 3 mois et un rapport annuel est établi.
publiées sur une base semestrielle. Des
rapprochements exhaustifs sont réalisés
tous les trimestres.
ii) État de consolidation des soldes de B NN Le système de consolidation par le CUT Il ne semble pas qu’il y ait eu des modifications réelles. Les
trésorerie de l’administration assure une centralisation efficace des précédents évaluateurs ont noté B estimant que les comptes
centrale. soldes de trésorerie de niveau A. N’y dans les banques des EPN et des projets ne pouvaient pas
échappent que les fonds déposés par les conduire à l’attribution de la note A, sans donner d’évaluation,
EPN et les projets dans les banques même indicative des soldes des comptes des projets. Si l’on ne
commerciales qui sont insuffisamment tient pas compte de ces comptes, la notation serait A (comme
connus et qui peuvent être relativement en 2013).
élevés, l’encours du compte central étant
faible.
iii) Mécanisme de contraction des D A La législation primaire autorise le + La législation s'est renforcée à la suite de la mission DeMPA et
emprunts et octroi des garanties. Ministre des finances et du budget à des réformes législatives, règlementaires et organisationnelles
émettre de nouveaux titres d’emprunt et mises en œuvre à sa suite. La note étant D en 2013
à émettre des garanties de prêt au nom de principalement, en raison du fait que la règlementation ne
l’Etat, et lui seul. La Législation fournit désignait pas l’autorité qui pouvait accorder des garanties.
des directives pour emprunter, émettre
de nouveaux titres d’emprunt et effectuer
des opérations au titre de la dette, émettre
des garanties de prêt et assurer le suivi
des opérations de gestion de la dette par
le MFB. Les emprunts extérieurs sont
approuvés par le parlement.
PI-18. Efficacité des contrôles des états de paie D+ D+ Le dispositif s’améliore, mais les progrès = Globalement, la note de cet indicateur n’a pas changé. Des
(M1) sont encore limités en ce qui concerne la améliorations ont été réalisées grâce à l’instauration de

222
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
coordination des gestions des fichiers et l’application AUGURE qui permet de rassembler les
la détection des emplois fictifs. données de chaque agent sur une seule plateforme.
i) Degré d’intégration et de D D Les fichiers de personnel et paie ne sont = Grâce au logiciel AUGURE différents contrôles informatisés
rapprochement des données relatives pas interfacés et ne sont pas sont effectués jusqu’à l’apposition automatique du visa ; mais
à l’état de paie et au fichier nominatif. systématiquement rapprochés cela ne se traduit pas encore dans la note.
périodiquement
ii) Modifications apportées en temps C D Les délais entre la date de l’acte et la date + La durée de traitement des dossiers n’a pas évolué depuis la
opportun au fichier nominatif et à de prise en charge sont de 116 jours pour dernière évaluation. Mais les investigations plus poussées et
l’état de paie. les recrutements et de 238 jours pour les précises de cette autoévaluation amènent à porter une
promotions. Le montant des estimation quantitative plus défavorable des délais.
régularisations est de 70 milliards d’Ar
soit 9% des salaires de base.
iii) Contrôles internes des C D Les règles de modification des dossiers + Avec la mise en place du logiciel AUGURE, le contrôle des
modifications apportées au fichier du personnel sont claires et restreintes et modifications a été renforcé et apporte un niveau de sécurité et
nominatif et à l’état de paie. auditables. d’auditabilité supérieur.

iv) Existence de mesures de D C En 2015, la DGGFPE a procédé à la - Une amélioration nette est observable grâce à la reprise des
vérification de l’état de paie pour coupure de solde des Hauts Employés de opérations de vérification de l’état de paie.
déceler les failles du système de l’Etat déjà abrogés ainsi que des agents
contrôle interne et/ou des employés de plus de 60 ans. Cette année 2017, un
fantômes. rapprochement est réalisé afin
d’actualiser l’effectif réel des agents
dans toutes les régions : les différents
ministères sont invités à identifier leurs
agents respectifs parmi ceux indiqués
dans la base de données.
PI-19. Mise en concurrence, utilisation D+ C+ Le code des marchés a été amélioré.
optimale des ressources et contrôles de la
passation des marchés publics (M2)
i) Promotion de la transparence, de B A Le cadre juridique inclut tous les + Le système juridique n’a été modifié que ponctuellement (le
l’exhaustivité et de la concurrence par éléments considérés comme précédent PEFA, confondant le cadre et son application,
le cadre juridique et réglementaire. fondamentaux par le PEFA. considérait cependant par erreur que certains types de marchés
échappaient au code.)
ii) Recours à des méthodes de D D Selon les textes, analysés sous le seul La règlementation a été améliorée aves la suspension puis
passation des marchés faisant appel à angle juridique, le recours à des l’interdiction de la procédure de consultation restreinte (sur
la concurrence. méthodes non concurrentielles ne laquelle se fondait la notation en 2013). Mais elle a été

223
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
concerne plus que le gré à gré. Le rapport remplacée par une procédure (l’affichage) non pleinement
de la CNM de 2016 montre « que concurrentielle.
l’inexistence des documents justificatifs
pour les marchés de gré à gré » compte
parmi les principales causes de non-
conformité. Elle rejoint en cela
l’évaluation MAPS. Mais aucune donnée
fiable permettant de quantifier ces
irrégularités sont disponibles.
iii) Accès du public à des D C Ne sont pas accessibles : = Amélioration uniquement sur la publication des décisions de
informations sur la passation des -les plans de passation ni les plans l’organe de recours (les évaluateurs 2013 ont considéré que le
marchés complètes, fiables et en d’acquisition. critère de publication des décisions n’était pas rempli du fait
temps -les opportunités de soumission par la qu’aucune décision n’était plus prise).
procédure d’affichage (41% des marchés La situation reste de très bas niveau du fait du recours à la
en 2016). procédure par affichage (mais qui ne concerne que 41% des
marchés)..
iv) Existence d’un organe D C L’organe de traitement des plaintes ne + Un très important progrès : l’organe de traitement des plaintes
administratif indépendant chargé de remplit pas les trois critères suivants sur a été remis en activité. Il présente encore trois insuffisances de
l’instruction des plaintes liées à la les 7 prescrits par la méthodologie : conception juridique, et son activité est encore réduite.
passation des marchés. -Ne facture aucune charge interdisant
l’accès des parties concernées.
-Rend des décisions dans les délais
spécifiés par les règles/la
réglementation.
-Rend des décisions ayant force
exécutoire pour toutes les parties.
PI-20. Efficacité des contrôles internes des C NN Des améliorations ont été introduites (notamment dans les
dépenses non salariales (M1) MP et le CF). Mais l’évolution tient principalement aux
divergences de notation entre les évaluateurs.
i) Efficacité des mesures de contrôle C C Les autorisations budgétaires sont bien = La situation n’a pas évolué, demeure l’insuffisance des
des engagements de dépenses. contrôlées par le CF pour la totalité des contrôles des disponibilités, qui est structurelle dans un système
autorisations d’engagements financiers centralisé de gestion de la trésorerie.
et le dispositif mis en place au niveau
informatique est efficace. Le suivi des
prévisions de trésorerie est plus fragile.
Le dispositif informatique du respect des

224
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
prévisions de trésorerie globale via les
plafonds d’engagement ministériels
centralisé et informatisé et celui des
disponibilités présente encore des
insuffisances et les engagements
juridiques des engagements de dépenses
d’investissement (AE) ne sont pas
systématiquement et centralement
suivis.
ii) Exhaustivité, pertinence et clarté C B Les contrôles de la chaîne de la dépense + Des améliorations sont en cours. La précédente notation
des autres règles/procédures de sont pertinents et clairs à tous les reposait sur le caractère redondant et excessif des contrôles des
contrôle interne niveaux. Ils sont bien structurés par un marchés publics et l’insuffisance du contrôle du service fait. La
système informatique de bonne qualité. récente réforme du CF et de la CNM a rationalisé la chaîne de
Ils sont bien compris, grâce, notamment la dépense sur ces deux points. Mais les résultats du
aux guides et manuels disponibles. Le renforcement du service fait restent à être établis.
contrôle du service fait a été renforcé.
iii) Degré de respect des règles de C NN La plupart des paiements sur fonds Les réquisitions et procédures d'urgence ont disparu ou sont en
traitement et d’enregistrement des internes connus sont effectués forte diminution. Les précédents évaluateurs n’avaient pris en
transactions conformément aux procédures compte que les régies et les dépenses payées avant
ordinaires. La majorité des exceptions ordonnancement (sans les détailler, sans donc que l’on puisse
sont dûment autorisées et justifiées. Mais savoir si les dépenses sur fonds extérieurs y étaient
les informations concernant les incorporées).
paiements sur compte de tiers et sur
fonds externes (procédures et montants)
ne sont pas disponibles.
PI-21. Effectivité du système de vérification C D+ La comparaison est difficile car l’autoévaluation 2013 ne
interne (M1) fournissait aucune indication sur les rapports produits. La
notation, notamment de la composante 1 ne repose pas sur
des données explicites. Les évolutions paraissent très
modestes si elles existent. Des réformes institutionnelles ont
été menées (CNM, CF). L’IGE ne s’est pas encore redressée
à la fin de 2017. DEBIFA consacre encore peu de ses
inspections aux aspects systémiques.
i) Couverture et qualité de la C C Beaucoup d’entités sont chargées de la = La situation n’a pas changé, la couverture et la qualité de la
vérification interne vérification interne (contrôle ex post). vérification interne reste faible.
Celle qui exerce la couverture la plus

225
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
importante est la DBIFA. Mais ses
missions sont spécifiques et centrées sur
les comptables et l’intégrité des
opérations (tous ses rapports n’ont pu
être analysés et seulement 20 rapports
sur les 478 réalisés peuvent être intégrés
dans la vérification interne générale).
Les activités de IGE, faute de moyens,
sont extrêmement réduites. L’IGF n’est
pas fonctionnelle. La DGAI peine à
monter en puissance. Il semble au vu des
informations et données disponibles que
le temps du personnel consacré aux
aspects systémiques reste compris entre
20 et 50%.
ii) Fréquence et diffusion des rapports C B Les rapports peuvent être considérés + La comparaison avec le précédent PEFA est difficile pour les
comme portant sur la majorité des entités raisons indiquées ci-dessus. Mais la notation B est justifiée pour
de l’administration centrale (en masse de 2016 en base 2011 (elle porte principalement sur la diffusion
crédit, mais pas en nombre en raison du des rapports).
faible contrôle des EPA). Les rapports
sont transmis aux entités, au ministre des
finances et à la Cour des comptes (ce qui
n’a pu être vérifié sur place et pièces). Ils
ne font pas l’objet d’un calendrier fixe en
raison du poids des missions à la
demande des autorités.
iii) Mesure de la suite donnée par les C D Il n’existe pas encore de dispositif de = La comparaison avec le précédent PEFA n’est pas possible, les
autorités responsables aux suivi autonome des recommandations éléments d’analyse ne le permettant pas. Il ne semble pas qu’il
conclusions de la vérification interne. (notamment pour la principale entité, y ait eu un réel progrès (notamment de DBIFA qui ne vérifie le
DBIFA). Les indications fournies suivi des recommandations d’une mission qu’à la mission
tendent à montrer que le non suivi des suivante).
recommandations est un problème
majeur (culture de l’impunité).
PI-22. Régularité et respect des délais pour les D+ B Les délais de rapprochemnet des comptes ont été
opérations de rapprochement des comptes raccourcis.
(M2)

226
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
i) Régularité du rapprochement C B Les comptes détenus à la BCM font + La situation s’est améliorée, si la fréquence des rapprochements
bancaire. l’objet de rapprochement dans le mois est restée mensuelle, les délais ont été raccourcis de 45 jours à
suivant au plus. Les comptes détenus par 4 semaines.
les organismes publics dans les banques
commerciales ne font pas l’objet de
rapprochements, mais leur montant est
faible. Les comptes des UGP sont
rapprochés dans les mêmes conditions
que ceux du Trésor.
ii) Régularité du rapprochement et de D B Un état de développement de solde des + Une amélioration de la situation a été obtenue. Les délais de
l’ajustement des comptes d’attente et comptes d’attente et d’avances est établi rapprochement des comptes d’attente et d’avances se sont
d’avances. mensuellement par tous les comptables raccourcis. Mais certains soldes anciens non apurés demeurent.
publics. Ils identifient ainsi les
opérations non apurées et les raisons de
non apurement de ces opérations. Mais
certains soldes anciens non apurés
existent (même s’ils sont justifiés).
PI-23. Disponibilité des informations sur les D D La disponibilité des informations sur les ressources reçues
ressources reçues par les unités de prestation par les unités de prestation de services primaires est
de services primaires (M1) meilleure pour le ministère de la santé qui produit un
rapport annuel.
PI-23. Disponibilité des informations D D Le système de collecte des données dans + . L’évolution principale qui affecte lasituation, au regard des
sur les ressources reçues par les unités les centres de santé de base permet constats figurant dans l’explication du PEFA précédent est
de prestation de services primaires d’établir un ensemble de données fiables l’établissement désormais d’un rapport annuel établi par le MS
sur les ressources reçues par les centres (point sur lequel la précédente évaluation ne s‘était pas
et d’établir un rapport annuel. Le prononcé). Le dispositif de collecte de l’information et de suivi,
système pour les écoles est plus faible et très affecté par la crise, serait en voie d’amélioration. Mais les
ne permet pas d’établir de rapport données ne sont pas exhaustives.
annuel.
PI-24. Qualité et respect des délais des rapports C+ C+ La situation est demeurée la même.
d’exécution budgétaire produits en cours
d’année (M1)
i) Portée des rapports en termes de B C La couverture et la classification des - Il a été tenu compte du fait que les informations ne sont pas
couverture et de compatibilité avec données permettent d’effectuer des fournies au stade des deux phases de l’engagement et du
les prévisions budgétaires comparaisons directes avec le budget paiement, ce qui explique l’évolution de la note dont
initial avec un certain degré l’augmentation ne correspond pas à une évolution réelle.

227
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
d’agrégation, mais au stade de
l’engagement financier.
ii) Émission dans les délais des C B Les rapports sur l’exécution du budget + Les évaluateurs 2013 avaient considéré que l’émission du
rapports sont présentés dans les ateliers rapport était constituée de la publication du compte rendu
trimestriels qui se tiennent dans les six finalisé des réunions trimestrielles de suivi (délai jusqu’à 5
semaines à compter de la fin de chaque mois) et non les rapports présentés lors de ces ateliers ou de la
trimestre. publication des OGT (dans les 8 semaines) (le délai pour B était
6 semaines et non 8 semaines dans le cadre 2016).
iii) Qualité de l’information C C Les données sur les investissements sont = Aucune 'évolution ne peut être discernée par rapport à la
imprécises, en raison des informations précédente évaluation pour la notation et l’analyse.
sur les projets, et elles sont enregistrées
au seul stade du paiement (assimilable à
l’engagement financier).
PI-25. Qualité et respect des délais des états D+ D+ La situation de publication des LR reste faible.
financiers annuels (M1)
i) État complet des états financiers B C Un état consolidé de l’administration - La situation ne s'est pas détériorée, les évaluateurs de 2013
centrale est préparé chaque année. Les avaient estimé qu’il pouvait être possible d’admettre que des
informations sur les recettes, les informations complètes sur les actifs financiers étaient
dépenses et les soldes bancaires peuvent présentées.
ne pas toujours être complètes, mais les
omissions ne sont pas significatives. Les
actifs (y compris financiers) et les passifs
ne sont pas mentionnés dans le CGAF.
ii) Soumission dans les délais des D D Les délais de soumission des PLR déjà = Les délais de préparation des LR se sont beaucoup raccourcis.
états financiers soumis (2013 à 2015) dépassent les 15 Mais compte tenu de l’héritage des années passées, qui entrent
mois sauf pour 2015 (13 mois). Il est dans la notation, la note n’a pas augmenté.
prévu que le délai pour 2016 soit moins
d’un an.
iii) Les normes comptables utilisées A C Les variations entre les normes - La situation n’a pas changé, mais les évaluateurs précédents,
internationales et nationales sont avaient considéré que le fait que PCOP s’était inspiré des
divulguées et tout écart est expliqué. normes IPSAS justifiait la notation A, sans autre examen.
Cependant, la majorité des normes
internationales n'ont pas été intégrées
dans les normes nationales.

228
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
PI-26. Etendue, nature et suivi de la D+ C+ La Cour publie un rapport annuel. Quelques améliorations
vérification externe (M1) se sont produites, mais elles ne sont pas encore traduisibles
dans la notation.
i) Etendue de la vérification effectuée C C La Cour des comptes produit = Un progrès notable a été accompli avec la publication du
(y compris le respect des normes régulièrement les RELF. Elle a publié un rapport public. L’activité juridictionnelle reste marginale.
d’audit) (dernier exercice budgétaire rapport annuel, mais sur la période elle L’activité de production du RELF s’est intensifiée et routinisée
couvert par un audit) n’a pas jugé de comptes des comptables (en 2014 le dernier RELF portait sur 2008 et le RELF 2007 reçu
principaux et la prise en compte des en décembre 2012 était en cours de finalisation en décembre
aspects systémiques est faible. 2013. L’amélioration ne se traduit pas, encore, dans la note,
compte tenu du bas niveau de départ.
ii) Présentation dans les délais des D A La Cour réalise désormais ses RELF + Amélioration réelle des délais de production des RELF après
rapports de vérification au parlement. avec célérité (le dernier présenté l’a été réception, le dernier l’ayant été dans les 4 mois.
dans les 4 mois)., mais reçoit les comptes
annuels à auditer encore tardivement.
Sur la période, le rapport public de 2015
a porté sur 2014 et les RELF ont été
remis parfois après plus de 8 mois, mais
jamais après 12 mois.
iii) Preuve du suivi des C C Les recommandations (essentiellement = La comparaison avec le précédent PEFA est difficile car les
recommandations formulées par les RELF) bien qu’intéressantes n’attirent commentaires justifiant la note ne le permettent pas.
vérificateurs. pas suffisamment l’attention de
l’exécutif et sont très peu appliquées.
PI-27. Examen de la loi de finances annuelle D D+ Le Parlement continue à ne pas exercer pleinement ses
par le pouvoir législatif (M1) missions d’examen de la loi de finances.
i) Portée de l’examen par le NN D L’examen du projet de loi de finances L’évolution par rapport à 2013 n’est pas mesurable (la situation
parlement. par le Parlement ne porte pour l’essentiel est identique dans la notation et l’analyse à celle les PEFA de
que sur les allocations au Parlement. 2008).
ii) Mesure dans laquelle les NN C La procédure d’examen est fixée dans la L’évolution par rapport à 2013 n’est pas mesurable (la situation
procédures du parlement sont bien loi organique et le règlement interne est identique dans la notation et l’analyse à celle les PEFA de
établies et respectées. adopté pour la législature. Les 2008).
procédures adoptées sont très simplifiées
et aucune procédure de négociation n’est
mise en œuvre.
iii) L’adéquation du temps imparti au D A Les projets de loi de finances ont été La situation ne s’est améliorée par rapport à l’évaluation de
parlement pour examiner le projet de déposés le 28 octobre pour 2014 et 2015 2014, les évaluateurs ayant noté D après avoir constaté que
budget en ce qui concerne les et le 30 pour 2016. l’Assemblée nationale disposait de moins d’un mois pour

229
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
estimations détaillées et, le cas délibérer, compte tenu du temps nécessaire à la seconde
échéant, les agrégats budgétaires au chambre (ce qui ne tient pas compte du fait que le temps doit
début du processus de préparation du être évalué sur l’ensemble des étapes et qu’il ne porte pas sur le
budget (temps imparti en pratique temps utilisé pour la délibération, mais sur le temps disponible).
pour l’ensemble des étapes).
iv) Les règles régissant les A A Des règles claires régissent les = La note du PEFA 2013 était A, seuls des virements ayant été
modifications apportées au budget en ajustements budgétaires en cours réalisés et les évaluateurs, sans fournir de données
cours d’exercice sans une d’exercice par l’exécutif (ce qui exclut quantitatives, ont considéré qu’ils n’avaient pas entraîné de
approbation ex ante par le parlement. les LFR), elles définissent des limites modification dans la composition de la composition
strictes quant à la nature et l’ampleur des administrative du budget de l’Etat.
modifications et toutes sont observées,
en tout cas elles n’entrainent pas des
réallocations importantes.
PI-28. Examen des rapports de vérification D D = La situation est toujours très mauvaise. La seule petite
externe par le pouvoir législatif (M1) amélioration qui ne peut se traduire dans la note est
l’existence de rencontre entre le Parlement et la CC. Depuis
le premier PEFA aucun progrès n’a été réalisé par le
Parlement qui n’exerce pas pleinement ses fonctions
constitutionnelles
i) Respect des délais impartis pour D D Le parlement n’examine pas les rapports = Les rapports n’étaient pas produits, maintenant qu’ils le sont le
l’examen des rapports de vérification annuels de la CC (RELF et RPA) ni les parlement ne les examine pas.
par le parlement (pour les rapports rapports produits en cours d’année.
reçus au cours des trois dernières
années).
A ii) Ampleur des auditions effectuées D D Le Parlement n’auditionne pas les = Le Parlement n’a pas utilisé encore son droit d’audition.
par le parlement concernant les responsables des entités publiques sur
principales conclusions. leur gestion.
iii) Formulation de recommandations D D Le Parlement ne formule aucune = Le Parlement n’a pas utilisé encore son droit de formuler des
de mesures par le parlement et suite recommandation. recommandations.
donnée par l’exécutif. (Situation au
cours des douze derniers mois).

D1. Prévisibilité de l’appui budgétaire direct NA NN

(M1)

230
 Indic. Composante Note Note Observations 2017 Ev Explication Evolution
2013 2017 ol.
(i) Ecart annuel entre l’appui D NN
budgétaire effectif et les prévisions
communiquées par les bailleurs de
fonds.
Ecart annuel entre l’appui budgétaire D NN
effectif et les prévisions
communiquées par les bailleurs de
fonds.

D2. Renseignements fournis par les bailleurs de D NN

fonds pour la budgétisation de l’aide projet et
de l’aide programme (M1)
(i) Etat complet et le respect des D NN
délais dans la communication par les
bailleurs de fonds des prévisions à
l’appui projets.
(ii) Fréquence et portée des rapports D NN
des bailleurs de fonds sur les flux
réels à l’appui des projets.

D3. Proportion de l’aide gérée sur la base des D NN

procédures nationale (M1)
(i) Proportion de l’aide gérée sur la D NN
base des procédures nationales.
D NN

231
 ANNEXE 2. RECAPITULATIF DES OBSERVATIONS FORMULEES SUR LE CADRE DE CONTROLE INTERNE

Composantes et éléments du contrôle Résumé des observations

interne
1. Environnement decontrôle
1.1 Intégrité et valeurs éthiques - L’intégrité et les valeurs éthiques sont affirmées dans le statut de la fonction publique
professionnelles et personnelles des - Les informations disponibles peu nombreuses ne montrent pas d’inapplication systématique
dirigeants et du personnel et incluant une
constante et générale attitude d’appui au
- Le régime disciplinaire est cependant peu clair et complexe
- Le Conseil Supérieur de la Fonction Publique est opérationnel
contrôle interne
1.2 Engagement à un niveau de - La règle de recrutement par concours domine, mais elle n’est pas complètement généralisée
compétence - La logique d’emploi n’est pas assez valorisée, la logique de statut et de corps a trop de poids
- Le processus d’évaluation est insuffisamment structuré. Une évaluation périodique des agents a été initiée
au niveau du Ministère des Finances et du Budget depuis 2016.
- Le système de rémunération n’est pas suffisamment fondé sur le mérite et la performance
- Les concours, bien qu’existants, ne font pas l’objet d’audit
1.3 « Culture » des dirigeants - Pour plus de transparence, la structure en charge de la gestion financière du personnel de l’Etat a été érigée en
(philosophie du management et style Direction Générale si auparavant elle était une direction rattachée au sein de la Direction Générale du Budget
de direction) - Les rapports d’inspection disponibles ne font pas état d’une culture des dirigeants opposée aux contrôles
- La culture de l’évaluation et de la performance est faible
1.4 Structures de l’organisation - Les structures sont fondées sur principe de l’autorité hiérarchique, la responsabilité programmatique n’est
pas mise en œuvre systématiquement
- Les entreprises publiques et les établissements publics sont insuffisamment supervisés
- Le contrôle interne partagé entre les ministères (ordonnateur ORDSEC) et le ministère des Finances
(comptable public et contrôle des engagements) est informatisé et robuste
- Le contrôle interne est concentré au Ministère des Finances et du Budget
- La Direction de la Solde et la Direction de la Gestion des Effectifs des Agents de l’Etat sont respectivement
responsables du ficher d’état de paie et du fichier des effectifs pour tous les postes budgétaires (hormis ceux
de la Défense Nationale, de la Gendarmerie Nationale, du personnel des EPN et des CTD)

1.5 Ressources humaines et pratiques - L’avancement se fait essentiellement sur la base de l’ancienneté
- Le reclassement n’est possible que si la formation qui en est l’objet est en relation avec la description de
poste de l’agent demandeur.
- Le contrôle des modifications des états de paie a été renforcé avec la mise en place du logiciel AUGURE
- La garantie de l’intégrité des données reste à améliorer
2. Evaluation des risques
2.1 Identifications des risques (portée et - L’identification des risques commence seulement
probabilité)

232
 Composantes et éléments du contrôle Résumé des observations
interne
2.2 Evaluation des risques - L’évaluation des risques commence.

2.3 Evaluation de l’appétence au risque - L’Evaluation de l’appétence au risque est inexistante

2.4 Réponses aux risques (transfert, - Les réponses aux risques (transfert, tolérance, traitement ou résolution) sont inexistantes
tolérance, traitement ou résolution)
3. Activités decontrôle
3.1 Procédures d’approbation et - Le Contrôle Hiérarchisé des Engagements de Dépenses (CHED), la généralisation du SIIGFP et l’adoption de
d’autorisation la loi n°2016-009 relative au contrôle a priori ont eu pour effet de réduire le contrôle a priori pour renforcer le
contrôle a posteriori.
- La gestion et le suivi des dépenses d’investissement (AE) se fait de manière extra comptable (i.e. ne sont pas
prises en compte par le SIIGFP) en raison de l’insuffisance de crédit disponible
- L’engagement financier au niveau du Contrôle Financier est autorisé dans la limite des allocations
budgétaires inscrites dans le SIIGFP et non par rapport aux projections de la trésorerie.
- L’engagement par rapport aux ressources disponibles ne peut se faire que dans un système CUT.

3.2 Séparation des tâches (autorisation, - Le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable public est respecté.
exécution, enregistrement, revue) - Les tâches sont bien séparées à tous les niveaux.
- La responsabilité programmatique des dépenses incombe à l’ORDSEC tandis que le comptable public, placé
sous la responsabilité hiérarchique du Ministre des Finances et du Budget, est personnellement et
pécuniairement responsable de ses comptes.
- Le Contrôle financier intervient après la liquidation (contrôle a priori) et/ou après l’ordonnancement (contrôle
des services faits)

3.3 Contrôles des accès aux - L’engagement qui relève de l’ordonnateur ministériel est strictement contrôlé
ressources et enregistrements - Le comptable public a le monopole du maniement des fonds publics et de la conservation des valeurs et de
l’enregistrement
- L’enregistrement informatique des opérations est d’une haute qualité
- Les actifs sont insuffisamment suivis
- Le logiciel SIIGFP est installé dans tous les ministères (au niveau central et régional). Toutefois, le système
informatique n’est pas tout à fait fiable.
- L’ensemble des opérations d’engagement est soit autorisé soit bloqué par le SIIGFP. Il est actuellement
impossible de bloquer une partie des opérations uniquement à une date donnée.
- Le recours aux mesures dérogatoires à la procédure de paiement est dûment autorisé et justifié.
3.4 Vérifications - Le paiement avant service fait entraine des dysfonctionnements de la chaine des dépenses dans la mesure où
les prix des fournisseurs sont plus élevés que ceux du marché
3.5 Rapprochements - Le rapprochement de la comptabilité administrative et de la comptabilité de gestion est effectué par la Cour
des Comptes à chaque fin d’exercice

233
 Composantes et éléments du contrôle Résumé des observations
interne
- Une étude sur la possibilité d’extension du contrôle financier au contrôle de la disponibilité du cash avant
paiement est en cours
3.6 Revue de l’exécution opérationnelle - Les audits et contrôles de performance ne sont pas fréquents et approfondis en dépit de l’usage des budgets
3.7 Revue des opérations, processus et de programme
opérations - Le contrôle de gestion est quasi-absent
- Les audits sont insuffisants

4. Information et - L’administration dispose de systèmes d’informations de bonne qualité, mais placés dans un contexte souvent
communication défaillant (électricité)
- Les applications ne sont pas interconnectées
- La mise en place d’un Datacenter a été engagée au niveau du Ministère des Finances et du Budget

5. Pilotage
5.1 Pilotage en place - Le pilotage est concentré au niveau du Ministère des Finances et du Budget
- Les organes de contrôle des finances publiques sont peu nombreux et à part DBIFA centré sur le contrôle des
postes comptables, ils n’ont que très peu de ressources (moyens financiers, matériels et humains), tel l’IGE.
- Le contrôle de l’Exécutif par le Parlement n’est pas appliqué

5.2 Evaluation - L’évaluation des politiques publiques est faible

5.3 Réponse aux recommandations - Les recommandations sont peu nombreuses, mal suivies et généralement mal appliquées

234
 ANNEXE 3A ENQUETES ET ETUDES ANALYTIQUES CONNEXES

• Afritac South, Madagascar maîtrise des risques budgétaires ; Benoit Taclet, Magdeline El
Reyess, Vianney Bourcard, Adrienne Tenne, Jean-Luc Helis, octobre 2017.
• Afritac, Assitance à la formulation du cadre budgétaire à moyen terme 2017-2019 septembre
2016.
• Evaluation PIMA, 2016.
• FED, juin 2016, Élaboration des CDMT pour 6 ministères cibles. Voir aussi : MFB, avril 2016.
« La programmation pluriannuelle, Guide méthodologique ».
• FMI, Département des marchés monétaires et financiers, avril 2016, Évaluation de la
conformité avec les principes fondamentaux de Bâle, pour un contrôle bancaire efficace
• FMI, Département des marchés monétaires et financiers, Technical note, août 2016.
• FMI, Diagnostic de la politique fiscale malgache, Grégoire Rota-Graziosi, Anne-Marie
Geourgon et Bernard Laporte, mars 2015.
• FMI, rapport de suivi du FMI pour les consultations de 2017 au titre de l’article IV, première
revue au titre de la FEC.
• Evaluation TADAT publiée en octobre 2015, même si des voies d’amélioration sont proposées.
• Rapport public de mission de contrôle a posteriori des contrats passés en 2014 et 2015 auprès
de 116 entités publiques ; juillet 2017, ministère des Finances, Commission nationale des
marchés

235
 ANNEXE 3B. LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

NOM PRENOMS fonction

Ministère des Finances et du Budget
RAJAOBELINA Falihery Secrétaire Général
RANDRIANASOLO Alexandre Ex Secrétaire Général
ANDRIAMANGA Herivelo Directeur Général du Trésor
RABARINIRINARISON Rindra Présidente de la Commission Nationale des Marchés
RABENJA Eric Narivony Directeur Général des Douanes
RAOELIJAONA Bien Aimé Directeur Général du Contrôle Financier
RAVELOSON Herinirina Directeur Général de l’Audit Interne
RAZAFINDRAKOTO Iouri Garisse Directeur Général des Impôts
RAZAFINTSALAMA Ihanta Sahondra Directeur Général de la Gestion Financière du Personnel de l’Etat
RAZANAJATO
MialyLanto Directeur Général du Budget
RAZAFINIMANANA
TOVOHERIHAVANA Philibert Directeur Général de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics
RAKOTONDRAINIBE Hasina Chef du Service de Pilotage et de Communication
Assemblée Nationale
RAZAFIMILY Constance Président de la Commission Finances
DJAOSORA Irénée Député
JEAN MICHEL Henri Député
RANDRIAMBOLAINA Gerry Député
RANDRIANARISOA Guy Député Questeur
RATSIMBA Mamy Secrétaire Général
CNAPS
ANDRIANTSALAMA Mamin’Iala Directeur des Systèmes d’Information
RAKOTOARISON Hiaja Directeur Financier
Fidilalao Jacky
RASOANAIVO Directeur des Etudes et de la Conformité
Didier
RAZAFINDRABE Jean-Jacques Directeur de Contrôle et de Gestion
Cour des Comptes
ANDRIAMBOLANIRINA Arison Jean Noel Président
INSTAT
RANDRIAMBOLAMANITRA Samuel Directeur des. Synthèses Economiques
Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation
HOUSSEN Abdullah Direction des Concours Financiers de l’Etat
Joël Landry Direction d’Appui aux Collectivités Territoriales et au
TSITOANY
Odon Développement Local
Société Civile
Collectif des Citoyens et des Organisations Citoyennes (CCOC) -
RADERT Ony
Secrétaire Générale
Collectif des Citoyens et des Organisations Citoyennes (CCOC) -
RAZAFIMBELO Lily
Trésorière
ANDRIAMORANIAINA Niaina Harijaona Plateforme ROHY - Secrétaire Technique
Secteur Privé
Directeur d’Appui aux Entreprises - Chambre de Commerce et
ANDRIANAIVO Hery
d’Industrie d’Antananarivo

LISTE DES CONTRE EVALUATEURS

Nom PRENOMS fonction Institution

Joelisoa
RAKOTONADRASANA Directeur des Etudes Direction Générale du Trésor
Livaniaina

236
 Directeur du Contrôle
RAZAFINDRAIBE Andrinifo Direction Générale de l’Audit Interne
Interne
Inspecteur Général
FERDERIC Direction Générale du Contrôle Financier
d'Etat
Directeur des
Statistiques et de la
RANDRIANOELY Herilala Augustin Direction Générale des Douanes
Comptabilité
Douanière
Directeur de l'Audit
RASAMOELINA Jean Claude Autorité de Régulation des Marchés Publics
Interne
Directeur de la
RANAIVOSON Jean Claude programmation et des Direction Générale des Impôts
ressources
Directeur de la
RAKOTOMANANA Andrinaivo Régis Direction Générale du Budget
Synthèse Budgétaire

ANNEXE 3C. LISTE DES DOCUMENTS

INDICA DONNEES V V
SOURCE
TEUR P N
Projet de loi de Règlement exercices 2013, 2014 et 2015 x DGB
Loi de Finances Initiale 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017 x DGB
Liste des aménagements exercice 2013 x DGB
Bordereau des Crédits Sans Emploi exercice 2013 x DGB
Modification Globale des Crédits exercice 2013 x DGB
Etat récapitulatif de crédits par financement exercice 2013, 2014 et 2015 x DGB
Etat récapitulatif de crédits par ministère exercice 2013-2014-2015 x DGB
PI-1 Etat de dépassement de crédits exercice 2013-2014-2015 x DGB
Etat récapitulatif de dépenses par financement exercice 2013-2014-2015 x DGB
Etat récapitulatif de dépenses par ministère exercice 2013-2014-2015 x DGB
Compte Général de l’Administration des Finances 2013, 2014 et 2015 x DGT/ACCT
Intérêt de la dette publique par catégorie de dépenses 2013, 2014 et 2015 DGT/ACdC
x T
Circulaires d'exécution budgétaire 2013 et 2015 x DCI
Operations Globales du Trésor 2017 x DGB
Projet de loi de Règlement exercices 2013, 2014 et 2015 x DGB
Loi de Finances Initiale 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017 x DGB
Compte Général de l’Administration des Finances 2013, 2014 et 2015 x DGT/ACCT
PI-2 Intérêt de la dette publique par catégorie de dépenses 2013, 2014 et 2015 x DGT/ACCT
Nomenclature Budgétaire et comptables - PCOP 2016 x DGB
Projet de loi n°014/2014 du 25 juillet 2014 portant loi de finances rectificative pour 2014 x DCI
Recettes classées dans les catégories retenues 2014, 2015 et 2016 x DGT/ACCT
Code des Douanes 2017 x DGD
Recettes loi des Finances Rectificatives 2014, 2015 et 2016 x DGD
Processus d’élaboration de la prévision fiscale au niveau des douanes x DGD
Données sur les recettes douanières (2014-2015-2016) x DGD
Composition of imports, 2012-2013 x DGD
PI-3 Prévisions importation 2013 - OMH x DGD
Prévisions importation 2014 - OMH x DGD
Tarif des douanes- décembre 2016 x DGD
Mesures législatives et administratives : prévisions d’impacts budgétaires (LF et PLFR
x DGI
2015, 2016)
Prévision de recettes fiscales intérieures 2013, 2014, 2015 et 2016 x DGI
Evolution des recettes douanières 2012, 2013, 2014, 2015 et 2016 x DGD
Plan Comptable des Operations Publiques 2006 (PCOP) x DGT

237
INDICA DONNEES V V
SOURCE
TEUR P N
PI-4 Loi de Finances 2016 - Budget d'Exécution x DGB
Nomenclature budgétaire juillet 2008 x DGB
Nomenclature des pièces justificative février 2005 x DGB
Nomenclature Plan Comptable des Operations Publiques 2006 x DGB
Document de réforme des nomenclatures juillet 2008 x DGB
Correspondance classifications programmatique et sous-fonctionnelles x DGB
Guide d'utilisateurs Système Intégré Informatise de Gestion des Finances Publiques 2017 x DGB
PI-5 Loi de Finances Initiale 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017 (corps de loi, annexes) x DGB
Décret n°99-335du 05 mai 1999 sur les statuts des établissements publics nationaux x DE
Guide pratique sur les établissements publics nationaux - juin 2015 x DE
Liste des établissements publics nationaux janvier 2017 x DE
Recettes et dépenses des établissements publics nationaux par le Trésor 2016 x DE
Cadre de Dépense à Moyen Terme des 7 ministères 2017-2019 DGB/DSB/S
x LF
Cadre Budgétaire à Moyen Terme 2017-2019 DGB/DSB/S
x LF
PI-6 Circulaire de préparation loi de Finances 2017 DGB/DSB/S
x LF
Circulaire programme budgétaire 2018 et cadre a moyen terme 2018-2020 DGB/DSB/S
x LF
Cadre Macro-Budgétaire à Moyen Terme 2017-2019 DGB/DSB/S
x LF
Décret 2016-1160 du 30 aout 2016 sur la mesure transitoire compte de projet x DGT
Projet de calendrier de préparation et d’élaboration du budget 2018 et du CDMT 2018-2020 x
DGB/DSB/S
LF
Décret 2015-957 du 16 juin 2015 relatif à la structure locale de concertation x MID
Décret 2015-958 du 16 juin 2015 relatif à la coopération décentralisée x MID
Décret 2015-959 du 16 juin 2015 relatif à la gestion budgétaire et financière collectivité
x MID
territoriale décentralisée
Décret 2015-960 du 16 juin 2015 relatif attributions du chef de l’exécutif des collectivités
x MID
territoriales décentralisées
Loi 2014-020 du 27 septembre 2014 relative aux ressources des collectivités territoriales
x MID
décentralisées
Loi 2015 -002 du 26 février 2015 complétant l’annexe n°01 de la loi n°2014-020 du 27
PI-7 septembre 2014 relative aux ressources des collectivités territoriales décentralisées, aux
x MID
modalités d’élections, ainsi qu’à l’organisation, au fonctionnement et aux attributions de
leurs organes
Loi 2015-008 01 avril 2015 modifiant certaines dispositions de la loi 2014-020 du 27
x MID
septembre 2014 relative aux ressources des collectivités territoriales décentralisées
Loi 2015-009 01 avril 2015 portant statut particulier de Nosy Be x MID
Loi 2015-010 01 avril 2015 portant statut particulier de Sainte Marie x MID
Loi 2015-011 01 avril 2015 statut particulier d'Antananarivo x MID
Loi organique 2014-018 du 12 septembre 2014 régissant les compétences des collectivités
x MID
territoriales décentralisées
Bordereau d’envoi tableau de la situation de l’exécution 3 eme trimestre 2016
x DGB
Document des institutions et ministères
Bordereau d’envoi lois de Règlement 2013 -2014 x DGB
Lettre de saisine du Premier Ministre : loi de Finances 2013, 2014, 2016 et 2017 x DGB
Capture d’écran : Site Ministère des Finances et du Budget, Budget des Citoyens loi de
x DGB
Finances Initiale 2017
PI-9 Capture d’écran : Site ministère des finances et du budget, Compte rendu 2eme trimestre
x DGB
2016 et 3eme trimestre 2016
Capture d’écran : Site ministère des Finances et du Budget, Compte rendu 4eme trimestre
x DGB
2016
Capture d’écran : Site ministère des Finances et du Budget-loi de finances x DGB
Capture d’écran : Site ministère des Finances et du Budget- loi de règlement x DGB
Projet de budget LFI 201, 2017 x DGB
Budget adopte LFI 2016, 2017 x DGB

238
INDICA DONNEES V V
SOURCE
TEUR P N
Rapports en cours d'année 2016 x DGB
Loi de Règlement : 2014-2015 x DGB
Rapport audité : 2014-2015 x DGB
Lettre de Cadrage : 2017-2018 x DGB
Rapport de la Cour des Comptes : 2014 x DGB
Budget des Citoyens : LFI 2016-2017 x DGB
Arrêté n°6394/2013 12 février 2013 relatif aux dotations alloues par l'état par le biais de
x MID
ministère charge de la décentralisation au profit des collectivités territoriales décentralisées
Décret 2015-957 16 juin 2015 structure locale de concertation des CTD x MID
Décret 2015-958 16 juin 2015 coopération décentralisée x MID
Décret 2015-959 16 juin 2015 gestion budgétaire et financière collectivité territoriale
x MID
décentralisée
Décret 2015-960 16 juin 2015 attributions du chef de l’exécutif des Collectivités
x MID
Territoriales Décentralisée
Loi 2014-020 du 27 septembre 2014 relative aux ressources des collectivités territoriales
x MID
décentralisées
Loi 2015 -002 du 26-02-015 créations communes version promulguée x MID
Loi 2015-008 du 1 avril 2015 modifiant certaines dispositions de la loi 2014-020 x MID
Loi 2015-009 du 1 avril 2015 portant statut particulier Nosy Be x MID
Loi 2015-010 du 1 avril 2015 portant statut particulier Sainte Marie x MID
Loi 2015-011 du 1 avril 2015 statut particulier d’Antananarivo x MID
Loi organique 2014-018 du 12 septembre 2014 régissant les compétences des Collectivités
x MID
Territoriales Décentralisées
Loi Organique 2016-030 du 23 aout 2013 complétant la loi 2014-018 x MID
PI-10 Développement des participations financières de l’Etat 2013-2014-2015 x DGT/DOF
Capital et actions 2015 Entreprises Publiques x DGT/DOF
Dividendes 2015 Entreprises Publiques x DGT/DOF
Décret n°2015-1662 du 21décembre 2015 fixant les modalités et procédures d’octroi de
x DGT/DOF
garantie sur emprunt du Gouvernement Central
Estimation sur les garanties implicites et explicites de MADARAIL et AIRMAD mars 2017 x DGT/DOF
Subvention de l'Etat aux Communes 2014-2015-2016 x DCP
Subvention de l'Etat aux Régions 2013-2014-2015-2016 x DCP
Subvention du FDL aux Communes 2013-2014-2015-2016 x FDL
Situation du budget et comptes administratifs 2013-2014-2015-2016 x FDL
Dividendes 2013-2014-2015 x DGT/DOF
Liste des Entreprises Publiques 2013, 2014,2015 x DGT/DOF
Statuts Entreprises Publiques x DGT/DOF
Décret n°96-782 du 4 novembre 1996 fixant les modalités de désignation et de
x DGT/DOF
fonctionnement des organes du désengagement de l’Etat des entreprises du Secteur Public
Loi n°96-011 du 13 aout 1996 portant désengagement de l’Etat des entreprises du Secteur x DGT/DOF
Public
Loi n°2014-014 du 06 aout 2014 relative aux sociétés commerciales à participation publique x DGT/DOF
Décret 2015-849 du 12 mai 2015 portant organisation de la tutelle et de la représentation de x DGT/DOF
l’Etat dans les organes d’administration et de gestion des sociétés à participation de l’Etat
Suivi et recouvrement dividende 2013-2014-2015 x DGT/DOF
Décret n°2017-149 du 02 mars 2017 portant application de la loi n°2015-039 du 03 février
2016 sur le partenariat public-prive relatif aux modalités d’application des dispositions x DOF
concernant la passation des contrats de partenariat public-prive
Décret n°2017-150 du 02 mars 2017 portant application de la loi n°2015-039 du 03
x DOF
décembre 2016 sur le partenariat public-prive relatif au cadre institutionnel
La loi n°2015-039 du 03 décembre 2016 sur le partenariat public-prive x DOF
Loi n°2014-012 du 22 septembre 2014 régissant la dette publique et la dette garantie par le
x DOF
gouvernement central
Loi n°99-013 du 02 aout 1999 codes des assurances x DOF
Décret n°2001-1120 du 28 décembre 2001 relatif à contrôle de l’Etat et le cadre
x DOF
institutionnel du secteur des assurances

239
INDICA DONNEES V V
SOURCE
TEUR P N
Arrête n°9620/04 du 24 mai 2004 précisant la définition et les modalités d’application de la
catégorie 23 de la branche vie et capitalisation prévue au décret n°2001-1120 du 28 x DOF
décembre 2001
Dividendes de l’Exercice 2016 x DGT
Liste des sociétés à participation de l’Etat 2016 x DGT
Nombre CTD contrôlé par direction de brigades des investigations financières et de l’audit x DGT
Organigramme de la Direction des Opérations financières x DGT
Organigramme de la Direction Générale du Trésor x DGT
Situation des rapports DGIGE 2013 à 2016 x DGT
Document de stratégie de redressement de la JIRAMA 2014-2019 x DGT

Rapport général relatif aux travaux de commissariat aux comptes de l’exercice clos le 31 DGT
décembre 2016 AIRMAD x

Rapport général relatif aux travaux de commissariat aux comptes de l’exercice clos le 31 DGT
décembre 2011- 2012-2013 JIRAMA x

Document sur le programme d’évaluation du secteur financier 2016 x DGT

Etats financiers arrêtés de l’AIRMAD au 31 décembre 2016 x DGT

Rapport PUPIRV (projets d’urgence pour la préservation des infrastructures et la réduction
x DGB
de vulnérabilité) 2016
Accord de prêt PUPIRV 2016 x DDP
Accord de prêt BADEA 06 juillet 2017 x DDP
Accord de prêt RN43 BADEA 06 juillet 2017 x DDP
Accord de prêt RN43 FSD 06 juillet 2017 x DDP
Rapport PAUSENS (projet d’appui d’urgence aux services essentiels de l’éducation, de la
x DGB
santé et de la nutrition) 2016
Rapport PIMA 2016 x DGB
Ambatovy les impacts économiques octobre 2016 x MEP
PI-11 Investissements 2016 x MEP
Méthodologie de cadrage macroéconomique x MEP
Hypothèses croissance 2014 x MEP
Hypothèses de croissance 2015-2019 x MEP
Indicateurs macroéconomiques 2013,2014, 2015, 2016, 2017 x MEP
Note sur la croissance du PIB 2013 x MEP
Note sur la révision de la croissance : 2016 et 2017 x MEP
Accord de prêt développement Port Toamasina mars 2017 x DDP
Accord de prêt pair 06 juillet 2017 x DDP
Fiche d’action projet AINA 2010 DDP
x
Instruction générale du 22 juillet 1955 sur la comptabilité des matières x DGB
Decret-n°2010-233-du 20 avril 2010 portant-application-de-la-loi-n°2008-014-sur-le-
domaine-prive-de-letat-des-collectivites-decentralisees-et-des-autres-personnes-de-droit- x DGB
public
Décret 2004-515 04 mai 2004 relatives au domaine prive national et ses textes subséquents x DGB
Circulaire 2010-01 du 04 juillet 2010 amélioration de la gestion et renforcement du contrôle
x DGB
des matières, objets et denrées
Arrêté 074-2005 du 21-janvier-2005 relatives au domaine prive national et ses textes
x DGB
PI-12 subséquents
Circulaire 498 du 21 juillet 1997 sur l’amélioration de la gestion des matières x DGB
Statistique des comptes matières 21 octobre 2014 x DGB
Canevas et procédure d’enregistrement des biens de l’état x DGB
Procédure d’enregistrement des comptes matière x DGB
Procédure de vérification des véhicules administratifs x DGB
Décret n02015-1662 fixant les modalités et procédures d’octroi de garantie sur emprunt du
x DDP
gouvernement central
Plan d'emprunt 2017 x DDP

240
INDICA DONNEES V V
SOURCE
TEUR P N
Prêts signés 2016 x DDP
Journal officiel PADEVE 2016 x DGT
Arrêté n°8778/2017-MFB du 14 avril 2017 portant nomination des membres du comité
x DGT
technique de la dette
Arrêté n°8779/2017-MFB du 14 avril 2017 portant fixation des seuils des emprunts publics
x DGT
extérieurs éligibles à l’examen du comité technique de la dette
Arrêté n°8779/2017-MFB du 14 avril 2017 définissant les modes d’appréciation des
x DGT
opérations de la dette et modalités de fonctionnement du comité technique de la dette
PI-13
Accords de prêt PADEVE 2016 x DGT
Loi n°2014-012 du 06 aout 2014 régissant la dette publique et la dette garantie par le
x DGT
gouvernement
Bulletin Statistique de la Dette n°1 à 7 année 2016 x DGT
Stratégie de la Dette à Moyen Terme 2017-2019 x DGT
Stratégie de Gestion de la Dette à Moyen Terme 2016-2018 DGT
Budget de programmes 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017 x CNAPS
Rapport Banky Foibe an’i Madagasikara (Banque Centrale) 2014, 2015 et 2016 x BCM
Balance des paiements 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 x BCM
Situation global PIP 1ère Trimestre 2017 x DGB
Cadrage macro-Budgétaire 2017-2019 x DGB
Loi de Finances 2013 - tarif des douanes x DGD
Prévision des recettes douanières 2015 x DGD
Élaboration prévision fiscale douanière x DGD
Evolution les recettes douanières 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 x DGD
Prévisions des recettes Douanières 2012, 2013, 2014, 2016 x DGD
Prévisions d’importation et de recettes douanière 2014 x DGD
Revue budgétaire 1ere trim. 2017 x DGI
Corps de loi PLF 2017 x DGI
Opérations financières de l’Administration Centrale (FMI) x DGI
PI-14 Méthodologie de cadrage macroéconomique x MEP
Exemplaire tableau des indicateurs macroéconomiques x MEP
Hypothèses croissance 2014 x MEP
Hypothèses de croissance 2015-2019_final x MEP
Note sur la croissance du PIB 2013 final x MEP
Note sur la révision de la croissance 2016 et 2017 x MEP
Rapport économique et financier 2012-2013, 2013-2014, 2014-2015 et 2015-2016 x MEP
Matrice FEC finale validée par le Gouvernement x DGB/DRF
OGT 2017 pour PLFR x DGB/DRF
Madagascar request for ECF (FEC) x DGB
Code des Douanes 2017 x DGD
Stratégie Quinquennale DGI 2015-2019 décembre 2015(1) x DGI
Mesures fiscales loi de Finances Initiale 2013, 2014, 2015 et 2016 x DGI
Rapport de mise œuvre des programmes 2012, 2013, 2015 x MEP
Rapport Plan National de Développement 2015 x MEP
Cadre de Dépenses à moyen terme des 7 ministères 2017-2019 DGB/DSB/S
x LF
Cadrage Budgétaire à Moyen Terme 2017-2019 DGB/DSB/S
x LF
Circulaire de préparation LF 2017 VF signée DGB/DSB/S
x LF
Circulaire programme budgétaire 2018 signée DGB/DSB/S
PI-16 x LF
Cadre Macro-Budgétaire à Moyen Terme 2017-2019 DGB/DSB/S
x LF
Projet de calendrier de préparation et d’élaboration du budget 2018 et du CDMT 2018-2020 x
DGB/DSB/S
LF
Stratégie et politique nationale par ministères 201-2019 x DGB/DSPI
Communication cadrage LF 2017 x DGB

241
INDICA DONNEES V V
SOURCE
TEUR P N
Date d'approbation des plafonds des dépenses totales 2016 x DGB
Lettre de cadrage projet de loi de finances 2017 x DGB
Cadre de Dépense à Moyen Terme 2017-2019 :
Ministères des Finances et du Budget, Ministère de la Fonction Publique, de la Réforme de
l’Administration, du travail et des lois Sociales, Ministère auprès de la Présidence en charge x DGB
de l’Agriculture et de l’Elevage, Ministère des Travaux Publics, Ministère de la Santé
Publique, Ministère de l’Education Nationale
Cadre Budgétaire à Moyen Terme 2017-2019 x DGB
PI-17 Circulaire de préparations des lois de Finances 2014, 2015, 2016, 2017 et 2018 x DGB
Lettre de dépôt du Projet de loi de Finances 2015, 2016, 2017 x DGB
Prévisions des recettes Douanières 2012, 2013, 2014, 2016 x DGD
Statistique contrôle fiscal global 2014-2015-2016-1trimeste 2017 x DGI
Manuel de procédures fiscal 2016 x DGI
PI-19 Données sur les recettes douanières (2014 - 2016) Vf x DGD
Liste des autorisations SRPVF 2016 x DGI
Elaboration prévision fiscale douanière x DGD
Corps loi de Finances 2013 - tarif des douanes x DGD
Recettes collectées (aucune année enoncée dans le document) x DGD
PI-20 Ordonnance-n°62-075 du 29 septembre 1962 relative à la gestion de trésorerie x DGT
Arrêté n°23197-2015 portant création d'un comité de suivi des recettes non fiscales x DGT
Circulaire régulation 2016 T1 & T2 x DGB
Circulaire régulation 2016 t3 loi de finances rectificative x DGB
PI-21 Circulaire exécution des dépenses du septembre a décembre 2016 x DGB
Lois de Règlements 2013, 2014, 2015 x DGB
Loi de Finances Rectificatives 2014, 2015 x DGB
Arrêté n°11332/2016 25 mai 2016 création d’un comité interministériel de recensement et
x DGT
PI-22 de suivi des arriérés de paiement
Circulaire de l'exécution budgétaire 2017 DGGFPE/D
x GEAE/SCE
ANEE
Décret n° 60-239 29 juillet 1960 fixant le régime de rémunération applicable aux DGGFPE/D
fonctionnaires des cadres de l'Etat x GEAE/SCE
ANEE
Décret n° 63-163 06 mars 1963 modifiant les dispositions de l'article28 du décret n°60-239 DGGFPE/D
fixant le régime de rémunération applicable aux fonctionnaires des cadres de l'Etat x GEAE/SCE
ANEE
Décret n° 79-363 du 22 décembre 1979 portant classement hiérarchique des corps de DGGFPE/D
fonctionnaires x GEAE/SCE
ANEE
Décret n° 79-364 du 22 décembre 1979 fixant les grilles indiciaires de traitement des corps DGGFPE/D
de fonctionnaires x GEAE/SCE
ANEE
PI-23 Statut de la Fonction Publique: DGGFPE/D
loi n°2003-11 03 septembre 2003 statut général des fonctionnaires x GEAE/SCE
loi n°94-025 11 octobre 1994 relative au statut général des agents non encadres de l'Etat ANEE
Manuel de procédure en matière de gestion des ressources humaines de l'état (FOP) avril DGGFPE/D
2007 x GEAE/SCE
ANEE
Décret n°89-005 du 11 janvier 1989 portant relèvement de la valeur annuelle du point
DGGFPE/D
d'indice de la solde des fonctionnaires, des contractuels de l'Etat, des collectivités
x GEAE/SCE
décentralisées et des établissements publics et modifiant le taux du complément spécial de ANEE
solde
Décret n°96-745 27 aout 1996 portant classement hiérarchiques des corps de fonctionnaires DGGFPE/D
x GEAE/SCE
ANEE
Guide pratique en matière de solde (aucune année enoncée dans le document) DGGFPE/D
x GEAE/SCE
ANEE

242
INDICA DONNEES V V
SOURCE
TEUR P N
Guide sur les pièces justificatives 29 janvier 2014 DGGFPE/D
x GEAE/SCE
ANEE
Manuel de procédure pour le départ dans le système augure DGGFPE/D
(aucune année enoncée dans le document) x GEAE/SCE
ANEE
Manuel de procédure pour l'affectation dans le système augure DGGFPE/D
(aucune année enoncée dans le document) x GEAE/SCE
ANEE
Manuel de procedure pourle recrutement dans le système augure DGGFPE/D
(aucune année enoncée dans le document) x GEAE/SCE
ANEE
Document de lutte contre la corruption de la gestion financière du personnel de l'état DGGFPE/D
(aucune année énoncée dans le document) x GEAE/SCE
ANEE
Arrêté 7275 2016 du 31 mars 2016 MFB précisant le mode de computation de seuils des
x ARMP
marchés publics et fixant leurs montants
Arrêté 7276 2016 du 31 mars 2016 MFB relatif au plan de passation de marchés x ARMP
Arrêté 7277 2016 du 31 mars 2016 MFB sur les ressources autorité de régulation des
x ARMP
marchés publics
Décision 067-2015 du 15 septembre 2015 modifiant et complétant la décision
n°068/2014/ARMP/DG du 04 décembre 2014, portant nomination du Chef de Section et du
x ARMP
Secrétaire de séance de la Section de Recours de l’Autorité de Régulation des Marchés
Publics
PI-24
Décision 068-2014 du 04 décembre 2014 portant nomination du Chef et des membres de la
x ARMP
Section de Recours de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics
Décret 2005-215 du 03 mai 2005 autorité de régulation des marchés publics x ARMP
Evaluation du système national des marchés publics juin 2016 x ARMP
Arrêté 6561-2007 indemnités des commissions d’appel d’offres x ARMP
Indemnités section recours & CIRM - arrêté 12577-2007 du 30 juillet 2007 x ARMP
Loi 2016-055 du 16 décembre 2016 - code des marchés publics x ARMP
Rapport public de mission de contrôle à postériori des contrats passés en 2014 et 2015 x ARMP
Rapport de contrôle a priori exercé au niveau des entités centrales au titre de l’année 2016 x ARMP
Décret n°97-1219du 16 octobre 1997 instituant une Inspection Générale de l’Etat x DGCF
Décret n°97-1220 du 16 octobre 1997 organisant l’inspection générale de l’Etat et fixant les
x DGCF
règles de son fonctionnement
Respect des règles et procédures de paiement x DGCF
Texte n°600-PRDM/IGE du 21 décembre 1982 modificatif a l’année i de l’instruction
permanente n°363-PRM/IGE du 22 avril 1967 relative au fonctionnement de l’Inspection x IGE
Générale de l’Etat
PI-25 Décret n°69-548 du 11 novembre 1969 fixant le statut particulier du corps des contrôles
d’Etat
x IGE

Décret n°2004-318 du 09 mars 2004 portant règlementation aux fonds spéciaux x IGE
Décret n°2004-319 du 09 mars 2004 institution le régime des régies d’avances et des régies
de recettes des organismes publics
x IGE

Document des procédures d’exécution budgétaire aout 2016 x DGB

Arrêté n°1438/2005 du 16 mars 2005 instituant la procédure d’exécution des dépenses des
organismes publics
x DGB

Arrêté PPM 7276 2016_MFB (version définitive du 31 mars 2016) relatif au plan de
x DGAI
passation des marches
Arrêté procédures 7274 2016 MFB (version définitive du 31 mars 2016) condition de mise
x DGAI
en œuvre des procédures applicable en passation de marchés publics
Arrêté ressources 7277 2016 (version définitive du 31mars 2016) déterminant les ressource
PI-26
de l’Autorité de Régulation des Marches Publics et fixant leurs montants ainsi que leurs x DGAI
modes de perception
Arrêté Seuils 7275 2016_Mfb (version définitive du 31 mars 2016) précisant le mode de
x DGAI
computation des seuils de marches publics et fixant leurs montants
Guide pour la mission de contrôle a posteriori 1 ère Edition x DGAI

243
INDICA DONNEES V V
SOURCE
TEUR P N
Manuel de procédures à l'usage de l’ordonnateur : 2ème Edition x DGAI
Revues 1er, 2e, 3e et 4e trimestre, exercice 2013, 2014, 2015 et 2016 x CNM
Stratégie de contrôle version définitive x CNM
Loi 2016-055 : nouveau Code des Marches Publics x CNM
Décret 2016 697 du 14 juin 2016 portant réorganisation Commission Nationale des Marchés x CNM
Rapport d’audit des comptes des exercices 2014, 2015 et arrêtés au 05 juillet 2016 et
x DBIFA
observations concernant le contrôle interne comptable et financier
Rapport d’audit des comptes des exercices 2013, 2014 et arrêtés aux 17 Juin 2015 et
x DBIFA
observations concernant le contrôle interne comptable et financier
Rapport de vérification de l’Agence Nationale d’Appui au Logement et à l’Habitat x DBIFA
Rapports d'activité des organes de contrôle de Finances publics (OCFP) 2015 x DBIFA
Programmes de travail DBIFA 3dec x DBIFA
Guides pour la mission de contrôle à postériori mars 2017 x DBIFA
Manuel de procédures à l’usage de l’ordonnateur 30 mars 2009 x DGCF
Loi 2014-013 21 aout 2014 procédures applicables aux infractions FBC de gestion des FP
x DBIFA
(art 4)
Ordonnance n° 62-081 du 24 mai 1973 (art 13) relative au statut des Comptables Publics x DBIFA
Décret 2014-1102 22 juillet 2014 organigramme MFB (art 45) x DBIFA
Décret n°2005-003 04 janvier 2005 portant Règlement Général sur la Comptabilité de
x DBIFA
l’Exécution Budgétaire des Organismes Publics (art 148)
Décret 2004-319 du 09 mars 2004 (art 9) instituant le régime des régies d’avance et des
x DBIFA
régies de recettes des organismes publics
Arrêté n°5524_99 du 07 juin 1998 portant création d'un comité dénommé Brigade du Trésor x DBIFA
Structure Organisationnelle de la DBIFA x DBIFA
Flyers DBIFA mai 2017 x DBIFA
Rapports de mission de la DGAI x DGAI
Arrêté 5106-06 05 avril 2006 création, organisation et fonctionnement du comité de l’audit
x DGAI
interne au sein du Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget
Décret 2003-166 04 mars 2003 fixant les attributions du Ministère de l’Economie, des
x DGAI
Finances et du Budget
Décret 2014-1102 22 juillet 2014 fixant les attributions du Ministère des Finances et du
x DGAI
Budget
Décret 2017-121 21 février 2017 organigramme MFB x DGAI
Décret 2016 551 du 20 mai 2016 organigramme ministère des Finances et du budget x DGAI
Loi 2016 009 du 22 aout 2016 Contrôle Financier x DGAI
Rapport de mission 2016 de la DGAI x DGAI
Décret n°97-1219 16 octobre 1997 instituant une Inspection Générale de l’Etat
Décret n°97-1220 16 octobre 1997 organisation de l’Inspection Générale de l’Etat et fixant x DGCF
les règles de son fonctionnement
Bordereau d’envoi sur le rapport du fonds d’entretien routier (fer) x IGE
Rapport annuel de l’Inspection Générale de l’Etat 2016 x IGE
Audit Interne : Publication et audits des administrations infranationales 2014 x MID
Termes de références relatifs à l’audit organisationnel de la Direction des Systèmes
d’Information et des Services Informatiques des Directions Générales du Ministère des x DSI
Finances et du Budget
PI-27
Convention fixant les modalités de fonctionnement du compte courant principal du trésor
x DGT
2016
Note n°34/2017 du 18 mai 2017 note sur la sécurité informatique x DGT
Comptes rendus suivi d’exécution budgétaire 2016 1T, 2T, 3T ET 4T x DGB
PI-28 Revue de l'exécution budgétaire 1ere trimestre 2017 x DCI
Normes IPSAS x DGT
Nomenclature de Comptes et Tableau de passage du plan Comptable des opérations
x DGT
publiques 2006
PI-29
Instruction 11-10-G1/ consolidation des opérations de l’état et détermination budgétaire en
x DGT
exécution des loi de Finances
Evaluation de l'application du PCOP 2006 x DGT

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INDICA DONNEES V V
SOURCE
TEUR P N
Ordonnance n°2005-005 du 22 mars 2006 portant loi organique relative au statut de la
x CC
magistrature
Constitution de la IVem République 11 décembre 2010 x CC
Loi n°2004-036 du 1Octobre 2004 relative à l’organisation, aux attributions, au
fonctionnement et à la procédure applicable devant la Cour Suprême et les trois Cours la x CC
composant
Rapport Public 2015 x CC
PI-30 Rapport Public 2001 à 2014 x CC
Liste des arrêts 2013-2014-2015 x CC
Lettres, bordereau ou fiches de transmission des rapports de l’ISC au Parlement x CC
Dates de prise de fonction du président de l’ISC x CC
Compte rendu de réunion de programmation des audits x CC
Rapport d’instruction et rapport final des rapports financiers x CC
PV de réunion d’adoption des rapports x CC

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