**UNIVERSITE MARIEN NGOUABI**

Travail*Progrès*Humanité

Faculté de Droit
Département des Licences

COURS DE
FINANCES PUBLIQUES

Licence II

Par Aimé BALOKI

Docteur en Droit
Assistant
Responsable de Parcours-type
(Administration publique)

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Finances Publiques/ Premier semestre / 2022-2023/ IUB.

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 **Bibliographie sélective**

I. Ouvrages

- Bouvier M., Esclassan M.-C. et Lassale J.-P.+, Les Finances publiques, L.G.D.J., 21e éd.,
2022-2023,1026p.
- Cabannes X., Finances publiques, Sup-Fournier, 2011.
- Cartou L., Finances publiques, les Cours de droit, 1987-1988,283p.
- Chouvel F., Finances publiques, Gualino, 23e éd., 2020, 248p.
- Collet Martin, Finances publiques, LGDJ, 3e éd., 2018-2019, 531p.
- Dioukhané A., Les Finances publiques dans l’UEMOA, Le Budget du Sénégal, L’Harmattan,
2016, 267p.
- Damerey S., Finances publiques, 7 éd., 2019, 156p.
- Dussart V., Finances publiques, Paradigme, 16e éd., 2014, 432p.
- Duverger M., Finances publiques, PUF, 11e éd., 1987, 419p.
- Foillard Ph., Finances publiques, Paradigme, 15e éd., 2017-2018, 330p.
- Jèze G., Cours de Finances publiques, 1928-1929, Paris, éd. Girard, 1929, p.2 et s.
- Jèze G., Finances publiques, Cours, 1935-1936, 320p.
- Mor Fall et Ibrahima Touré, Finances publiques (approche théorique et pratique),
L’Harmattan Sénégal, 2018, 400p.
- Ngono E., Finances publiques du Congo, Berger-Levrault International, 1992, 292p.
- Saïdj L., Finances publiques, 3e éd., Paris, Dalloz, 2000.
- Trotabas L., Cotteret J.M., Droit budgétaire et comptabilité publique, 2e éd., Paris, Dalloz,
1976, p.135 et.

II. Législation et réglementation

- Constitution du 25 octobre 2015 (Congo) ;

- Directive n°01/11-UEAC-190 CM 22 du 19 décembre 2011 relative aux lois de Finances
au sein de la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale ;
- Directive n°06/2009/ CM/UEMOA du 27 mars 2009 relative aux Lois de finances ;
- Loi n°51-2021 du 31 décembre 2021 portant loi de finances pour l’année 2022 (Congo) ;
- Loi n°66-2020 du 31 décembre 2020 portant loi de finances pour l’année 2021 (Congo) ;
- Loi n°23-2020 du 13 mai 2020 portant loi de finances rectificative pour l’année (Congo) ;
- Loi n°2018-32 du 29 décembre 2018 de programmation pour les années 2018 à 2022
(France).
- Loi n°10-2017 du 9 mars 2017 portant Code relatif à la transparence et à la responsabilité
dans la gestion des finances publiques (Congo) ;
- Loi n°36-2017 du 3 octobre 2017 portant loi organique relative aux lois de finances
(Congo) ;
- Loi n°2001-692 du 1er août 2001 portant loi organique relative aux lois de Finances
(France) ;
- Décret n°2018-67 du 1er mars 2018 portant règlement général de (sur) la comptabilité
publique (Congo) ;

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III. Doctrine

- Bankounda F., « Vers l’évanescence budgétaire au Congo », Revue congolaise de droit,

n°7/8, janv.-déc.1990, p.72 et s. ;
- Dzouma-Nguelet H.- M., « La réception de la directive CEMAC dans le droit financier
congolais », Annales de l’Université Marien Ngouabi, Sciences juridiques et politiques, n°3,
Vol.14, 2013, p.22-47 ;
- Manangou V. R., « La gouvernance des Finances publiques des Etats en temps de crise
budgétaire : le cas du Gabon et du Congo », RAFIP, n°8, 2e sem. 2020, p.53-107 ;
- Moyen G., « La procédure budgétaire dans les Etats d’Afrique francophone : cas du Congo,
du Bénin, du Togo et du Burkina Faso », Annales de l’Université Marien Ngouabi, Sciences
juridiques et politiques, Vol. 14, n°3, 2013, p.48-69.

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 **Plan du cours**

Introduction

1. L’objet du cours de Finances publiques

2. La définition des Finances publiques
3. L’origine des Finances publiques
4. Les différentes conceptions des Finances publiques
5. les caractéristiques des Finances publiques
6. Les sources des Finances publiques
7. L’annonce du plan

Chapitre 1. Le budget de l’Etat

§1. La définition du budget

A. La définition au plan comptable et financier

B. La définition au plan juridique
1. Les autorisations de recettes
2. Les autorisations de dépenses

§2. Les composantes du budget de l’Etat

A. Le budget général
B. Les budgets annexes
C. Les comptes spéciaux du trésor

1. Les comptes d’affectation spéciale

2. Les comptes de commerce

§3. Le contenu du budget : les charges et les recettes publiques

A. Les charges publiques

1. Les charges budgétaires
2. Les charges de trésorerie
3. La tendance à l’augmentation des dépenses publiques

B. Les recettes publiques

1. Les recettes budgétaires

2. Les recettes de trésorerie et de financement
3. La crise des recettes publiques

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Chapitre 2. Les principes budgétaires

§1. Le principe d’annualité

A. La définition et la justification
B. Les aménagements au principe

1. Les douzièmes provisoires

2. La période complémentaire
3. Les crédits de report
4. Les collectifs budgétaires
5. Les lois de programmation

§2. Le principe d’unité budgétaire

A. La signification et la justification
B. Les aménagements au principe

§3. Le principe d’universalité

A. La signification
1. La règle de non-compensation
2. La règle de non-affectation

B. Les aménagements
1. La contraction des recettes et des dépenses
2. L’affectation

§4. Le principe de sincérité

§5. Le principe d’équilibre

A. La signification et la justification
B. Le dépassement : théorie du déficit systématique

§6. Le principe de spécialité budgétaire

A. La signification
B. Les aménagements

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Chapitre 3. L’élaboration de la loi de finances

§1. La phase gouvernementale

A. Les acteurs de la procédure

B. Les principales phases
C. Les conférences budgétaires

1. La première conférence budgétaire

2. La seconde conférence budgétaire

D. Le débat d’orientation budgétaire

§2. La phase parlementaire

A. Le dépôt du projet de loi au parlement

B. L’examen en commissions
C. La discussion du projet en séance publique
D. L’adoption du projet et le délai d’adoption

1. L’adoption du projet de loi

2. Le délai d’adoption du projet
E. Les différentes catégories de lois de finances
F. La présentation matérielle de la loi de finances

§3. Les lois rectificatives et la loi de règlement

A. L’adoption des lois rectificatives

B. L’adoption des lois de règlement

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Aimé Baloki /Cours de finances publiques /2022-2023 /IUB

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 INTRODUCTION

1. L’objet du cours de Finances publiques

Le cours de Finances publiques a pour objet l’étude du budget de l’Etat, des principes
budgétaires, du processus d’élaboration de la loi de finances, du contrôle budgétaire et des
structures financières.

L’étude du budget de l’Etat porte sur les dépenses et les recettes publiques. Les dépenses
publiques y occupent une place essentielle, par rapport aux recettes publiques, car l’Etat «
dépense d’abord », c’est-à-dire se préoccupe d’abord de ses dépenses futures, avant de
s’intéresser aux recettes futures. A juste titre, le doyen Gaston Jèze a pu écrire : « Il y a des
dépenses, il faut les couvrir ».

Les dépenses et recettes publiques ont un caractère prévisionnel. De ce fait, elles peuvent
varier en fonction des circonstances : hausse ou baisse d’activités économiques liée à une guerre
ou une pandémie (Covid-19).

Les dépenses et les recettes publiques doivent être exécutées conformément aux principes
budgétaires (principe d’annualité, d’universalité, d’équilibre…). Ces principes, dont la plupart
admet des aménagements, visent non seulement à lutter contre l’opacité, la prévarication, mais
encore à encourager une gestion orthodoxe des deniers publics. Ils permettent aussi un contrôle
de l’exécutif par l’Assemblée nationale. Bref, les principes budgétaires constituent des
instruments de la gestion rationnelle de l’Etat (bonne gouvernance).

En ce qui concerne l’élaboration de la loi de finances, l’accent sera mis sur l’idée que la loi
de finances est l’œuvre d’une collaboration entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.
Cependant, on y note une prééminence de l’exécutif (l’initiative de la loi de finances est un
monopole du Gouvernement) et un affaiblissement du parlement (restrictions du droit
d’amendement). Toutefois, l’instauration d’un débat d’orientation budgétaire permet de
revaloriser le Parlement.

Quant aux structures financières, il s’agit d’étudier les administrations financières chargées
de préparer et d’exécuter la loi de finances et d’assurer le contrôle de la gestion des finances
publiques.
2. La définition des Finances publiques
L’expression de « finances publiques » est construite autour du substantif « finances » et du
qualificatif « publiques ».

Apparue entre le XIIIe et le XIVe siècles, la notion de « finance publique » est d’abord rédigée
au singulier. Celle-ci est dérivée du latin « finis » et signifiait « fin », en particulier, la fin des
opérations de paiement d’une somme d’argent. A partir du XVIIIe siècle, ce terme est devenu

7
pluriel. Ainsi, le mot « finances » désignait « deniers » et revenus publics destinés à subvenir
aux charges de l’Etat.

Le qualificatif de « publiques », quant à lui, renvoyait à la notion d’organismes publics. De

ce fait, les « finances publiques » devaient traiter des problèmes financiers des administrations,
des collectivités publiques, des établissements publics…). Comme l’a souligné le doyen Gaston
Jèze, l’accent était désormais mis sur les organismes, et non plus sur l’activité de ceux-ci (Cours
de Finances publiques, 1928-1929, Paris, éd. Girard, 1929, p.2.).

Au plan doctrinal, de nombreux auteurs ont défini les finances publiques. Pour le doyen
Gaston Jèze, les finances publiques, « c’est la science qui étudie la couverture des dépenses
publiques ». Le doyen Maurice Duverger, quant à lui, les définit comme « la science des moyens
par lesquels l’Etat se procure et utilise les ressources nécessaires à la couverture des dépenses
publiques, par la répartition entre les individus des charges qui en résultent », (Finances
publiques, PUF., 1975, p.10).
Sans doute, la définition la plus complète est celle donnée par le professeur Louis Cartou :
« C’est l’ensemble des dépenses publiques et des recettes publiques autorisées par la loi de
finances afin de financer les charges de l’Etat, et les interventions économiques ou sociales »,
(Finances publiques, DEUG, 2eannée, 1987, p.11).

3. L’origine des Finances publiques

Les finances publiques sont anciennes et puisent leur sève en Angleterre. Elles sont le fruit
du parlementarisme, né de la rivalité entre le parlement et la monarchie absolue.

Après plusieurs années de lutte, le parlement anglais s’était vu reconnaître le pouvoir de voter
et de décider des recettes et des dépenses publiques. En matière de recettes, ce pouvoir n’avait
pas soulevé de difficulté. En revanche, en matière de dépenses, celui-ci s’était heurté aux
résistances du roi, qui considérait qu’un tel pouvoir constituait une immixtion dans sa sphère
de compétence, car la manière dont il devait dépenser relevait du secret d’Etat.

En effet, au cours de la période médiévale, il existait, en Angleterre, une coutume qui

autorisait le suzerain à lever l’impôt. Mais, le prélèvement de cet impôt ne pouvait se faire
qu’avec le consentement de ses sujets. Ce pouvoir fut reconnu par la Grande charte de 1215,
premier texte consacrant le principe du consentement à l’impôt extraordinaire. Parallèlement,
la Grande charte (Magna Carta) accordait au Conseil du roi, devenu Chambre des Lords, un
droit de regard sur les dépenses et les comptes du roi, et posait la règle du renouvellement de
l’autorisation de lever l’impôt.

Mais, les rois avaient voulu s’affranchir de cette contrainte, d’où l’éclatement d’une guerre
civile qui avait duré un siècle et qui s’était soldée, en 1688, par la victoire des troupes du
Parlement sur celles du roi.

L’autorisation de percevoir l’impôt, sa périodicité (renouvellement régulier) et le contrôle de

la dépense publique, furent proclamés par le Bill of Rights (Déclaration de droits de 1689).
8
 On précisera qu’en matière de dépenses, l’autorisation avait d’abord porté sur les dépenses
extraordinaires, avant de couvrir l’ensemble de celles-ci.

En France, la première ébauche des finances publiques remonte au cours la même période
(Moyen Âge). En effet, les seigneurs, au même titre que le roi, levaient l’impôt sur leurs fiefs.
Après avoir étendu son territoire, assis son effluence sur eux, le roi devait faire face à un besoin
de financement, afin d’assurer l’entretien de l’armée, le fonctionnement de l’Administration et
la conduite de la guerre.
Certes, le roi disposait déjà des revenus du domaine, mais ceux-ci étaient jugés insuffisants
pour faire face à ses besoins. Il va alors recourir à l’emprunt (avec les conséquences que cela
implique en termes de remboursement), à la manipulation de l’or et à l’impôt. Ces ressources
ne suffisent pas toujours à résorber les besoins de financement de l’Administration.

De ce fait, le roi jugea utile de demander aux seigneurs, sur l’ensemble du territoire, de
manière exceptionnelle (les contributions ne devinrent permanentes que plus tard) et volontaire,
une contribution à l’impôt. Sa demande avait reçu une réponse satisfaisante, mais le roi devait
justifier sa dépense.
Le principe de consentement à l’impôt s’enracine peu à peu. A preuve, en 1314, les états
généraux (clergé, noblesse et tiers état) en font une part belle.
Cependant, en pratique, il ne connaît pas d’application, car depuis 1614, les états généraux
n’avaient plus siégé.

L’idée de consentement à l’impôt était encore présente dans les cahiers de doléances
présentés en 1789 à Louis XVI. Il a fallu attendre la Déclaration des droits de l’Homme et du
citoyen du 26 août 1789 pour que celle-ci soit consacrée. Aux termes de l’article 14 de ladite
Déclaration, « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs
représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre
l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ».

Par ailleurs, la Constitution du 3 septembre 1791 a l’immense mérite de poser les bases du
droit budgétaire français, en consacrant le principe d’annualité en matière d’impôt.
L’ordonnance de 1959, longtemps considérée comme l’un des textes essentiels du droit
budgétaire français, avait maintenu ce principe.
Le principe est posé, mais c’est seulement au cours de la Restauration (voir la Charte de
1814) qu’il est réellement appliqué.

Aujourd’hui, en France, le cadre juridique des finances publiques est constitué, notamment,
par la Constitution du 4 octobre 1958 et la loi organique n°2001-692 du 1er août 2001.

Compte tenu de la réforme qu’elle a induite, la loi du 1er août 2001 constitue une véritable
révolution en matière de finances publiques. On peut y relever le passage du budget de moyens
au budget de performance, la modernisation des principes budgétaires, notamment, la
généralisation des autorisations d’engagement, la pluri-annualité et la programmation des
finances publiques ; l’amélioration de l’information financière, le renforcement des contrôles
9
financiers. Toutefois, cette loi ne contribue pas moins à la complexification des techniques
budgétaires et fiscales, ce qui exige de nouvelles compétences dans le domaine de finances
publiques.
Au Congo, les institutions, les procédures et les principes budgétaires sont hérités de la
colonisation (voir le décret du 30 avril 1912 sur le régime financier des colonies). Mais, les
bases du droit public financier congolais n’ont été posées que par la Constitution du 2 mars
1961(articles 39 et 50), largement inspirée de l’ordonnance française de 1959. Cette
reconnaissance a été confirmée par la loi n°24/66 du 30 novembre 1966 portant loi organique
relative au régime financier. Actuellement, le cadre juridique des finances publiques
congolaises est constitué, entre autres, par la Constitution du 25 octobre 2015, la Directive
communautaire n°01/11-UEAC-190 CM 22 du 19 décembre 2011 relative aux lois de Finances
au sein de la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale, la loi organique
n°36-2017 du 3 octobre 2017 relative aux lois de finances et le décret n°2018-67 du 1er mars
2018 portant règlement général de (sur) la comptabilité publique.

4. Les différentes conceptions des finances publiques

A l’origine, les finances publiques sont celles de l’Etat libéral : on parle alors de finances
publiques classiques. Les transformations de l’Etat, sous l’effet des guerres et des crises, ont
profondément changé cette conception. Aujourd’hui, on parle de finances publiques
contemporaines ou modernes.

- La conception classique
En France, la conception classique des finances publiques a été développée à partir de 1815,
et s’est étendue jusqu’à l’entre-deux Guerres. Au plan politique, elle voit émerger le régime
parlementaire. Au plan économique, la doctrine libérale prône la neutralité des finances
publiques, c’est-à-dire l’abstention de l’Etat dans la sphère économique.

La doctrine libérale est celle des physiocrates du XVIIIe siècle. Elle considère que les lois
économiques naturelles (l’offre et la demande ou la liberté de concurrence ou encore la main
invisible) doivent aboutir à un équilibre naturel, sans intervention extérieure. L’Etat ne doit pas
venir fausser cet équilibre par son intervention ; il doit se contenter de maintenir un cadre de
libre concurrence pour l’activité des personnes privées. Le budget de l’Etat se borne à garantir
le financement de ses fonctions régaliennes, dans le cadre de l’Etat-gendarme

En d’autres termes, les interventions de l’Etat dans l’économie (le budget de l’Etat) devaient
se limiter aux tâches traditionnelles que sont la police, la justice, l’armée et la diplomatie. L’Etat
devait laisser jouer librement les initiatives individuelles. En ce sens, les libéraux considèrent
que l’emprunt augmente la dette et pèse sur les générations futures. Ils poursuivent que
l’intervention de l’Etat dans l’économie est une source de gaspillage et de désordre. Elle conduit
à la perte des deniers publics et aux réductions des marges bénéficiaires des entreprises, du fait
notamment des charges sociales. Le libéralisme classique tendait, en outre, à considérer que
l’augmentation de la dépense publique devrait occasionner de nouveaux prélèvements. De
même, l’Etat devait dépenser le moins possible et avec modération. En matière de ressources,
l’impôt devait constituer la recette normale de l’Etat, même si les plus radicaux le considéraient
10
comme un « vol ». Néanmoins, les droits de douanes sont le seul cas où l’intervention de l’Etat
est réclamée par les opérateurs privés, dans le dessein de protéger leur production contre
l’importation des produits étrangers.
Force est de souligner que cette conception de finances publiques est aujourd’hui dépassée,
du fait des guerres et des crises financières et /ou sanitaires. Après les guerres de 1914-1939 et
la crise de 1929, il avait fallu reconstruire les Etats, refinancer l’économie et lutter contre la
pauvreté, d’où la conception moderne des finances publiques.

- La conception moderne

Sur le plan politique, la conception moderne des finances publiques se caractérise par
l’affaiblissement du Parlement. En effet, le Parlement a montré ses limites en période de crise
(il ne peut pas parer au plus pressé). Dans la période récente, marquée par la crise sanitaire de
Covid-19, le recours aux ordonnances a été fréquent.

La période moderne des finances publiques se caractérise aussi par les interventions
croissantes des personnes publiques dans l’économie, à travers l’amélioration du bien-être
social des populations, des soutiens économiques.
La contribution à l’amélioration du bien-être social se fait à travers la dépense publique, qui
permet d’élargir le patrimoine de l’Etat (construction des routes, autoroutes, logements
sociaux ; lutte contre la pauvreté, contre le chômage ; financement du système de santé, de la
sécurité sociale).

Le soutien de l’économie, quant à lui, se traduit, entre autres, par les refinancements des
entreprises ou des aides d’Etat. Dans la période récente, on peut citer les multiples soutiens
financiers accordés à des banques américaines par l’administration Obama, à la suite de la crise
financière des « subprimes », de 2008. Il sied également de citer les mesures de sauvegarde
prises au profit du Groupe bancaire français Dexia, pour éviter la récession. Les Etats ont injecté
des milliards dans l’économie, accordé des aides aux couches sociales les plus défavorisées,
pendant la crise sanitaire (Covid-19) ; sans oublier la mise en place des plans de relance
économique.

Il va sans dire que la finalité de finances publiques est la satisfaction des besoins d’intérêt
général.

Dans le contexte de la crise des finances publiques, les dépenses et la dette publiques ont pris
des proportions considérables. Les déficits budgétaires atteignent des proportions abyssales.

5. Les caractéristiques des Finances publiques

Les finances publiques sont une discipline « carrefour » ou transversale, car elles font
intervenir plusieurs autres disciplines, comme l’économie, la gestion, la comptabilité, la
sociologie et même la science politique. Cette pluridisciplinarité constitue, sans aucun doute,

11
pour le jeune étudiant en droit, la principale difficulté, quant à saisir la cohérence, l’approche
globale et l’unité de la matière.

Les finances publiques sont aussi hétérogènes et le produit d’interactions de plusieurs ordres
juridiques : finances publiques de l’Etat, des collectivités locales ; finances publiques de l’UE,
de l’UEMOA, de la CEMAC ou encore les finances publiques des Institutions internationales
(FMI /BIRD). Les aspects financiers des organisations internationales ont pris de nos jours une
ampleur significative, du fait de la mondialisation des échanges économiques. Ainsi, la
réduction de la masse salariale, l’augmentation ou la baisse du prix du baril de pétrole ont des
répercussions sur les finances publiques internes.

6. Les sources des Finances publiques

Dans les lignes qui précèdent, l’on a rappelé les sources historiques ou matérielles des
finances publiques. Il importe maintenant d’examiner les sources formelles ou juridiques de
cette discipline.
Mais avant toute chose, il faut préciser la notion de source. En effet, le terme de « sources »
est une métaphore qui est empruntée au droit romain. Par cette expression, il faut entendre les
modes de création ou de production du droit. Suivant le principe de la hiérarchie des normes,
les sources de finances publiques peuvent être présentées comme suit : la Constitution, les
traités et les actes dérivés (directives communautaires), les textes législatifs, réglementaires, la
jurisprudence et la doctrine.

- La Constitution
La Constitution est une source importante des finances publiques, en ce sens qu’elle fixe les
principes généraux applicables en la matière. Les dispositions de la constitution relatives aux
finances publiques sont tout d’abord contenues dans le préambule de la Constitution française
du 4 octobre 1958 (référence à la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, dont l’article
14 pose le principe du consentement à l’impôt). Au Congo, l’article 125 de la Constitution du
25 octobre 2015 énonce : « Sont du domaine de la loi (…) : l’assiette, le taux et les modalités
de recouvrement des impositions de toute nature, les emprunts et les engagements financiers
de l’Etat, le régime d’émission de la monnaie… ». La constitution prévoit encore la procédure
d’élaboration de la loi de finances, l’existence des juridictions financières, comme la Cour des
comptes et de discipline budgétaire.

- Les textes législatifs

Au Congo, la loi n°36-2017 du 3 octobre 2017 portant loi organique relative aux lois de
finances constitue la Charte des lois de finances. Les lois de finances annuelles doivent s’y
conformer.
En France, la loi organique n°2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois des finances
poursuit deux objectifs fondamentaux, à savoir : améliorer la gestion publique par l’instauration
des programmes ministériels et renforcer l’exercice du pouvoir budgétaire du parlement (c’est
son apport principal). Pour sa part, la loi organique du 17 décembre 2012, relative à la
programmation et à la gouvernance des finances publiques, contient des mesures qui

12
garantissent l’équilibre budgétaire, le renforcement du pilotage de l’ensemble du système
financier public.

- Les textes réglementaires

La loi de finances est essentiellement une loi d’autorisation et non une loi qui pose des règles
que le pouvoir exécutif doit mettre en application, à l’exception des dispositions fiscales qu’elle
peut contenir.

En ce qui concerne la gestion de crédits, les textes réglementaires (décrets d’avances) sont
d’une grande utilité. En France, par exemple, le décret du 7 novembre 2012 a apporté une
certaine cohérence à l’esprit de la nouvelle gestion budgétaire et comptable publique. Il ajuste
le droit public financier aux évolutions qui caractérisent, depuis plusieurs décennies, le système
financier public et offre une base juridique à un certain nombre de dispositions issues de la loi
organique n°2001-692 du 1er août 2001. Le champ d’application de ce texte est désormais
étendu à l’ensemble des administrations publiques.
On peut citer également le décret n°2018-67 du 1er mars 2018 portant règlement général de
« sur » la comptabilité publique (Congo ou encore le décret n°2009-230 du 30 juillet 2009
réglementant les modalités d’exécution des dépenses de l’Etat).

- La jurisprudence
Au Congo, la jurisprudence financière a une influence négligeable sur la construction des
finances publiques ; elle est même inexistante, voire frileuse (dans le contrôle des comptes
publics).
En France, en revanche, la jurisprudence constitue une source importante des finances
publiques. En effet, par le passé, le Conseil constitutionnel a été conduit à préciser, par ses
interprétations, la plupart des règles contenues dans l’ancienne ordonnance du 2 janvier 1959.
Aujourd’hui, il le fait dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001.
De même, la Cour des comptes ne contribue pas moins à l’évolution de cette matière, à travers
ses avis, études et rapports.

- La doctrine
La doctrine, c’est-à-dire l’ensemble des opinions émises par des auteurs, est une source non
négligeable des finances publiques : elle en clarifie les règles et les notions essentielles.
Au Congo, la doctrine financière est pauvre, car il y a peu de spécialistes en ce domaine et
donc peu d’écrits à caractère scientifique.

- Les directives communautaires

Les directives communautaires sont des textes qui fixent les principes généraux applicables
aux Etats. Parce qu’elles n’ont pas d’effet direct (la jurisprudence de la CJCE considère
néanmoins qu’une directive peut avoir un effet direct si elle est claire, précise et
inconditionnelle, ou si son délai de transposition est dépassé, ou encore si sa transposition est
incorrecte), celles-ci doivent être transposées en droit interne. A cet effet, les Etats ont des
obligations de résultat et non de moyen. De ce fait, ils peuvent les transposer à travers une loi,
un décret…).
13
 La Directive n°01/11-UEAC-190 CM 22 du 19 décembre 2011 relative aux lois de Finances
au sein de la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale s’inscrit dans le
contexte international de modernisation de la gestion publique. L’idée est de rendre efficaces
les politiques publiques, d’améliorer la qualité des services publics et de réduire la pauvreté.

7. L’annonce du plan
Il apparaît, tout bien considéré, que les finances publiques sont vastes. Certains aspects de la
matière ont acquis une grande autonomie, au point de constituer des matières à part entière.
Ainsi, les développements approfondis sur l’impôt (recette publique) sont étudiés dans le cadre
du droit fiscal ; le contrôle de la gestion des finances publiques, quant à lui, dans le cadre de la
comptabilité publique.
Tout ne pouvant être traité dans le présent cours, l’on privilégiera les finances de l’Etat, selon
les points suivants :

- le budget de l’Etat (Chapitre 1) ;

- les principes budgétaires (Chapitre 2) ;
- l’élaboration du budget ou loi de finances (Chapitre 3).

Cette délimitation est classique : elle est présente dans la plupart des manuels de finances
publiques. Les autres aspects de la discipline (exécution de la loi de finances publiques) seront
étudiés au second semestre.
Maintenant que la voie est désherbée, les jalons posés, il ne reste plus qu’à vous y engager,
afin de découvrir et d’approfondir les délices de cette odyssée intellectuelle !

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Aimé Baloki/Cours de Finances publiques/2022-2023/IUB

14
 CHAPITRE 1
LE BUDGET DE L’ETAT

Le terme de budget vient du mot « bougette », qui signifie, en français ancien, panier
contenant des espèces d’argent. Après avoir été anglicisé, ce terme est devenu « budget ».
Le budget est un instrument d’exécution de la politique gouvernementale dans le domaine
économique et social. C’est un instrument du fonctionnement de l’Etat : sans budget, il n’y a
pas d’Etat.
Mais, cette notion était devenue restreinte pour répondre aux mutations intervenues en la
matière. Elle a donc laissé place à celle de loi de finances.
En France, la notion de budget est apparue pour la première fois dans le décret du 31 mai
1862 portant règlement général sur la comptabilité publique. Elle a été reprise dans les textes
ultérieurs, notamment, le décret du 19 juin 1956 et l’ordonnance du 2 janvier 1959. Ce dernier
texte avait ceci de particulier qu’il faisait des « lois de finances » une notion centrale des
dépenses et recettes de l’Etat et considérait le budget comme un élément de la loi de finances.
La loi du 1er août 2001, qui abroge l’ordonnance du 2 janvier 1959, a repris la distinction entre
budget et loi de finances.

Au Congo, le terme de budget est employé dans la loi n°6 du 20 février 1959. Selon ce texte,
« le projet de la loi de budget est déposé au plus tard à l’ouverture de la deuxième session de
l’Assemblée ». Les Constitutions de 1961 et de 1963, elles, se référaient à la notion de « lois de
finances ». Toutefois, ce terme apparaît, de façon beaucoup plus marquée, dans la loi organique
du 30 novembre 1966.
Cette distinction a été reprise par les Titres II et III de la loi organique du 3 octobre 2017.
Il convient de préciser que le budget est une notion ambiguë. A cet égard, le professeur
Xavier Cabannes soutient : « Dans le langage courant, la loi de finances et le budget recouvrent
incontestablement une même réalité, ces deux notions étant indistinctement employées.
Pourtant, il existe une différence » (Finances publiques, Sup-Foucher, 2011, p.255).
Comme cela est énoncé à l’article 10 de la Directive du 19 décembre 2011 précitée, le budget
est donc un document qui détermine, pour un exercice budgétaire, la nature, le montant et
l’affectation de ses recettes et de ses dépenses, ainsi que le solde budgétaire qui en résulte et les
modalités de son financement. Il est adopté en loi de finances.
Selon qu’on est financier, comptable ou juriste, ces deux notions n’ont pas la même
signification.
Il est donc important, après avoir défini la notion de budget, en la distinguant clairement de
celle de loi de finances (§1), d’en étudier les composantes (§2) et le contenu (§3).

§1. La définition du budget

Dans ce paragraphe, il convient de définir le budget au plan comptable et au plan financier,

d’une part (A), et, d’autre part, au plan juridique (B).

15
 A. La définition au plan comptable et financier

Au plan comptable et financier, le budget est un document qui désigne un état prévisionnel
des dépenses et des recettes d’une personne publique ou privée. C’est un instrument de
planification financière, une description chiffrée de l’activité financière de l’Etat (dépenses et
recettes). A juste titre, Paul-Marie Gaudemet et J. Molinier ont pu noter : « Le budget n’est pas
un acte juridique » (Finances publiques, Montchrestien, 1989, T.1, p.249).
Plus largement, le budget de l’Etat décrit et détermine, pour une année civile et en un
document unique, la nature, le montant et l’affectation de l’ensemble de ses recettes et de ses
dépenses, ainsi que leur répartition, le solde budgétaire prévisionnel qui en résulte et les
modalités de son financement (voir l’article 12 de la loi du 3 octobre 2017).

B. La définition au plan juridique

Au plan juridique, le budget, synonyme de loi de finances, est l’acte par lequel le pouvoir
législatif autorise le pouvoir exécutif à effectuer des dépenses et à percevoir des recettes.
Il constitue un « acte-condition ». Cet acte conditionne la dépense et la recette publiques.
Partant, aucune dépense ne peut être effectuée, ni aucune recette perçue sans autorisation du
parlement.
Le budget est aussi un acte d’autorité, en ce sens qu’il est exécuté au moyen d’actes
administratifs unilatéraux mettant en œuvre l’exercice des prérogatives de puissance publique
(recouvrement forcé de l’impôt).
A l’évidence, la condition d’autorisation préalable permet de distinguer le budget de l’Etat
de celui des personnes privées, lequel n’a, en principe, pas besoin d’autorisation pour être
exécuté.

C. La portée de l’autorisation parlementaire

1. Les autorisations de recettes

Les prévisions ne sont pas limitatives, elles sont évaluatives. De ce fait, elles constituent des
hypothèses de travail susceptibles d’être révisées, à la hausse et à la baisse, en fonction des
circonstances.
2. Les autorisations de dépenses
Les autorisations de dépenses donnent lieu à une ouverture de crédits, ces derniers étant
l’autorisation de « dépenser ». Celles-ci portent à la fois sur l’objet et le montant de la dépense.
De ce fait, les dépenses sont soit évaluatives, soit limitatives.
Les crédits évaluatifs présentent deux traits spécifiques : ils portent uniquement sur l’objet
de la dépense et non sur son montant. Le montant prévu dans la loi de finances n’est qu’indicatif.
Par conséquent, les dépenses correspondant à ces crédits peuvent continuer à être engagées,
même si le montant prévisionnel initial est dépassé. Ces crédits portent sur des dépenses
juridiquement obligatoires pour l’Etat. C’est le cas des crédits relatifs aux charges de la dette
de l’Etat.
Les dépenses relatives aux crédits limitatifs ne peuvent être engagées et ordonnancées que
dans la limite des crédits ouverts (article 31 de la loi du 3 octobre 2017). Ce sont des crédits de
16
droit commun et constituent un plafond que les administrations ne peuvent pas dépasser pendant
la période de l’exécution du budget. En principe, l’administration ne peut ni modifier l’objet de
la dépense, ni dépasser le montant du crédit fixé par la loi de finances. Ici, les comptables
doivent refuser de payer tout ordonnancement si le crédit correspondant est épuisé.
Néanmoins, il existe des dérogations à ce principe. En effet, en cas de nécessité, le
gouvernement peut, en cours d’année, procéder à des transferts de « crédits
supplémentaires » ou à des virements de crédit, ou recourir à des décrets d’avances pour
réaliser des dépenses nécessaires.
Dans certains cas, les autorisations de dépenses ne permettent pas à l’exécutif d’effectuer
immédiatement la totalité de la dépense. Elles lui donnent seulement une sorte de permission
fractionnée ou échelonnée. C’est le cas des autorisations d’engagement en matière
d’investissement.
Les autorisations de dépenses ont une portée différente selon que le gouvernement a la liberté
ou n’a pas de liberté de procéder à la répartition de crédits ouverts.
Si l’autorisation est donnée globalement (crédits réservoirs, des dépenses communes,
dépenses imprévues, crédits se rapportant aux fonds secrets ou spéciaux), le gouvernement ne
sera limité que par le montant total des crédits ouverts. Celui-ci pourra les ventiler ou les répartir
à sa guise entre les différentes catégories de dépenses.

Au contraire, si l’autorisation est donnée de manière particulière (les crédits sont répartis de
façon précise), le gouvernement sera alors tenu de respecter la répartition faite par le parlement.
Dans la pratique, les autorisations de dépenses ne correspondent pas toujours aux dépenses
réellement effectuées, du fait des crédits complémentaires.

Pour terminer, il faut noter qu’il n’existe pas d’obligation pour l’Etat de dépenser
(contrairement à l’obligation de percevoir un impôt), l’autorisation n’étant qu’une faculté. Par
conséquent, le gouvernement peut être amené à annuler une dépense, lorsque les circonstances
le justifient (en cas de déficit constaté en cours d’exercice).

Pour l’exercice 2022, avant collectif budgétaire, le budget prévisionnel

de l’Etat était arrêté :

- en ressources à mille neuf cent trente-cinq milliards deux cinquante-trois millions

([Link].000) francs CFA.

- en dépenses à mille sept cent trente-quatre milliards neuf cent soixante-quatre

millions ([Link].000) de francs CFA.

Soit un excédent budgétaire de ([Link]) de francs CFA.

N.B. Cet excédent budgétaire prévisionnel était destiné à contribuer à la réduction du besoin de
financement.

17
Pour l’exercice 2023, le budget de l’Etat est arrêté :
- en recettes à deux mille huit cent quatre-vingt-cinq milliards cent quarante-huit millions
([Link].000) de fcfa ;

- en dépenses à deux mille deux cent quarante-six milliards cent cinq millions
([Link].000) de fcfa.

Soit un excédent budgétaire de six cent trente-neuf milliards quarante-deux millions

([Link]) de fcfa. Cet excédent budgétaire prévisionnel est affecté pour contribuer à
la réduction du besoin de financement.

§2. Les composantes du budget de l’Etat

Le budget de l’Etat est un document qui est constitué de trois éléments que sont le budget
général (A), les budgets annexes (B) et les comptes spéciaux du Trésor (C).

A. Le budget général

Le Budget général renferme toutes les dépenses et toutes les recettes des services de l’Etat,
en dehors des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor. Il est assis sur un compte
principal appelé « masse commune », lequel reçoit toutes les recettes provenant de la vente des
produits pétroliers, des impôts et droits de douanes, des intérêts des produits du portefeuille,
des dividendes des entreprises, des services, des prêts ou des dons, et d’où partent toutes les
dépenses de l’Etat.
C’est à travers le budget général que se réalise le principe d’unité de caisse.
Le budget général est celui qui enregistre le volume d’opérations financières le plus important
de l’Etat.

Pour l’exercice 2022, le budget général prévisionnel, avant collectif budgétaire, était
arrêté :

- en recettes à ([Link] .000) francs cfa ;

- en dépenses à ([Link].000) francs cfa.

Soit un excédent budgétaire de ([Link]) francs cfa.

Pour l’exercice 2023, le budget général prévisionnel est arrêté à :

- en recettes à ([Link].000 ) de francs cfa ;

- en dépenses à ([Link].000) de francs cfa.

18
 B. Les budgets annexes (BA)

Article 30 de la Directive du 19 décembre 2011(Cemac)

Article 33 de la loi du 3 octobre 2017 (Congo)

Les budgets annexes retracent les opérations des services de l’Etat non dotés de la
personnalité morale et qui effectuent, à titre principal, des activités industrielles et/ou
commerciales donnant lieu au paiement de redevances.
Ici, l’objectif visé est celui d’isoler certaines recettes du budget général, afin d’établir, de
façon immédiate, une comparaison entre ces recettes et ces dépenses.

Les budgets annexes font l’objet d’une comptabilité à part et peuvent constituer, pour l’Etat,
des réserves destinées à faire face à des dépenses futures. Néanmoins, il existe des rapports de
solidarité entre budgets annexes et budget général. En effet, les budgets annexes sont contenus
dans la loi de finances. Le principe de l’unicité de l’autorisation budgétaire leur est applicable.
De plus, les opérations des budgets annexes en recettes et en dépenses sont prévues, autorisées,
exécutées et contrôlées dans les mêmes conditions que les opérations du budget général.
Autrement dit, les budgets annexes doivent être présentés et exécutés en équilibre, même si la
loi de finances peut autoriser un découvert sur un budget annexe, dans les conditions et limites
qu’elle détermine.
Enfin, les budgets annexes peuvent, suivant la logique des budgets de performance,
comporter un ou plusieurs programmes.
Sur le plan structurel, les budgets annexes comportent, conformément à l’article 30 de la
Directive du 19 décembre 2011 relative aux lois de finances, deux parties :

- la Section des opérations courantes (recettes et dépenses de gestion courante) ;

- la Section des opérations en capital (opérations d’investissement et de variations

de l’endettement).
Au Congo, pour l’exercice 2022, cinq budgets annexes étaient ouverts :

1. Centre national d’inventaire et d’aménagement des ressources forestières et

fauniques (450 000 000) francs cfa ;
2. Service national de reboisement (2. 067.000.000) francs cfa ;
3. Délégation générale aux grands travaux (1455 000 000) francs cfa ;
4. Direction générale du contrôle des marchés publics (467.000.000) de francs
CFA ;
5. Direction générale de la marine marchande (2.361.000 000) francs cfa.

19
Soit un montant total de 6800 000 000 francs cfa, en dépenses et en recettes, avant collectif
budgétaire.

N.B. Au Congo, certains budgets annexes ne correspondent respectent pas la définition

même de la notion de budget annexe. On peut ainsi douter du statut de la Délégation générale
aux grands travaux ; de la Direction générale du contrôle des marchés publics.
Cette situation a prévalu aussi en France, sous l’ordonnance de 1959. Certains budgets
annexes étaient mal nommés. Mais, après le rappel du Conseil constitutionnel sur le respect de
cette notion (voir décision du 25 juillet 2001 sur la LOLF), il n’en est plus ainsi.

En France, depuis la loi du 1er août 2001, il ne reste plus que deux budgets annexes :

- le Contrôle et l’exploitation aériens (opérations des services de l’aviation civile) ;

- les Publications officielles et informations administratives (opérations liées à
l’impression et à la diffusion de publications officielles). Il s’agit d’une fusion du journal
officiel et de la documentation française).
Le plus grand budget annexe, à savoir les PTT, créé par la loi de finances de 1923, a été
supprimé par la loi du 2 juillet 1990. Cette suppression a privé le Gouvernement français d’une
source importante de revenus.
Dans le cadre des finances publiques modernes, chaque budget annexe représente une
mission et ses crédits sont spécialisés par programmes.

Pour l’exercice 2022, le montant total prévisionnel des budgets annexes en recettes et en
dépenses était arrêté, avant collectif budgétaire, à [Link] francs cfa.

Ici, le principe de l’équilibre budgétaire était respecté.

Pour l’exercice 2023, les cinq budgets annexes précités demeurent ouverts :

1. Centre national d’inventaire et d’aménagement des ressources forestières et

fauniques (450 000 000) francs cfa ;
2. Service national de reboisement (2. 067.000.000) francs cfa ;
3. Délégation générale aux grands travaux (1455 000 000) francs cfa ;
4. Direction générale du contrôle des marchés publics (467.000.000) de francs cfa ;
5. Direction générale de la marine marchande (2.361.000 000) francs cfa.

Soit 6. 800.000.000 francs fcfa

20
 C. Les comptes spéciaux du Trésor (CST)

Article 31 de la Directive du 19 décembre 2011(Cemac)

Article 34 al.2 de la loi du 3 octobre 2017 (Congo)

Les comptes spéciaux du Trésor sont des comptes « ouverts par la loi de finances pour
retracer des opérations spécifiques, provisoires, insusceptibles d’être inscrites au budget de
l’Etat ». Ce sont des comptes de passage qui reçoivent des recettes spéciales des services de
l’Etat. L’objectif est d’isoler certaines opérations, pour leur caractère temporaire ou d’établir
un lien ou une corrélation entre certaines recettes et certaines dépenses.

A l’origine, les comptes spéciaux du trésor ne figuraient pas au budget de l’Etat ; ils
échappaient donc au contrôle du parlement.
En France, l’ordonnance de 1959 a rationnalisé et encadré l’utilisation des comptes spéciaux
du trésor. De plus, cette ordonnance a rendu applicables la règle de l’annualité et le contrôle
parlementaire aux comptes spéciaux du trésor.
Aujourd’hui, en vertu du principe d’unité budgétaire, les comptes spéciaux du Trésor sont
intégrés au budget de l’Etat.
Les opérations de ces comptes sont prévues, autorisées, exécutées et contrôlées dans les
mêmes conditions que les opérations du budget général.
Toutefois, ces comptes présentent certaines caractéristiques propres :

- seule une loi de finances peut ouvrir un compte spécial du trésor ;

- il est interdit d’imputer directement à un compte spécial du Trésor des dépenses
relatives au paiement de traitements ou indemnités des agents publics, sauf dérogation ;
- le solde d’un compte spécial du Trésor est reporté de droit sur l’exercice suivant
(exception au principe d’annualité), sauf disposition contraire d’une loi de finances ;
- les comptes spéciaux du Trésor ne doivent pas être déficitaires ;
- les comptes spéciaux du Trésor sont gérés par les ministres.

En droit budgétaire français, les comptes spéciaux du Trésor sont regroupés en cinq
catégories :

- les comptes d’affectation spéciale ;

- les comptes de commerce ;
- les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers ;
- les comptes d’opérations monétaires ;
- les comptes de concours financiers (comptes de prêts et comptes d’avances).

21
 Dans les Etats de la CEMAC, les comptes spéciaux du Trésor sont classifiés en deux
catégories : les comptes d’affectation spéciale (1) et les comptes de commerce (2).
Au Congo, les comptes spéciaux du Trésor sont en légère régression. En effet, la loi
organique relative au régime financier de l’Etat de 2012 mentionnait trois types de comptes
spéciaux du Trésor : les comptes d’affectation spéciale, les comptes de commerce et les
comptes de concours financiers.
Le législateur congolais, en ne mentionnant dans la loi du 3 octobre 2017 que ces deux
catégories de comptes spéciaux, a textuellement tiré les conséquences de la Directive
communautaire précitée.

1. Les comptes d’affectation spéciale

Aux termes de l’article 37 de la loi du 3 octobre 2017, les comptes d’affectation spéciale
retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières et qui sont,
par nature, en relation directe avec les dépenses concernées.
Mais, cette définition ne fournit aucune indication, quant à la nature ou la spécificité des
opérations retracées. De ce fait, cette définition peut s’appliquer à toutes les autres catégories
de comptes spéciaux du trésor, car celles-ci bénéficient toutes des ressources affectées.
Les financements apportés par les bailleurs de fonds internationaux, sous forme de dons, qui
ne peuvent être versés en recettes au budget général, sont gérés dans des comptes d’affectation
spéciale, créés par groupe de projets d’investissement (article 43 de la loi du 3 octobre 2017).
Par dérogation à l’article 35 de la loi du 3 octobre 2017 (voir aussi l’article 37 de la Directive
précitée), les dépenses de salaires, traitements, indemnités et allocations de toute nature peuvent
être imputées sur ces comptes.
Les comptes spéciaux du trésor ces comptes peuvent être renfloués sans limite par un crédit
budgétaire inscrit au budget de l’Etat, au titre de la contrepartie nationale.
Chacun de ces comptes d’affectation spéciale forme un programme au sens de l’article 17 de
la Directive communautaire précitée. Ceux-ci sont rattachés au Ministre responsable de la mise
en œuvre du ou des projets.

Selon la nouvelle classification, issue de la Directive communautaire du 19 décembre 2011,

font partie des comptes spéciaux du Trésor :

- Les comptes d’avances

Les comptes d’avances décrivent les avances que le ministre chargé des finances est autorisé
à accorder aux personnes morales et physiques dans la limite des crédits ouverts à cet effet.
Pour bénéficier de ces avances deux conditions doivent être remplies. Pour prendre le cas
d’une collectivité locale, celle-ci doit : justifier que sa situation de caisse ne lui permet pas de
régler certaines dépenses indispensables et urgentes, puis démontrer que sa situation de caisse
n’est pas la conséquence d’une insuffisance de ressources ou d’un déséquilibre budgétaire.

La création d’un compte d’avances est la contrepartie de l’obligation qu’ont les collectivités
locales de déposer toutes leurs disponibilités au trésor. Les avances du trésor sont productives

22
d’intérêts, dont le taux ne peut être inférieur au taux moyen des bons du trésor et leur durée ne
peut dépasser un ou deux ans en cas de renouvellement.

Au terme de la première année, l’avance doit faire être recouvrée immédiatement, sous peine
des poursuites. A défaut, elle est soit consolidée sous forme de prêts du Trésor, assortis d’un
transfert à un compte de prêts, soit elle fait l’objet d’une perte par un transfert immédiat du
même montant, du budget général au compte spécial.

- Les comptes de prêts

Les comptes de prêts retracent les prêts d’une durée supérieure à deux ans, mais égale ou
inférieure à dix ans, dans la limite des crédits ouverts à cet effet. Il peut s’agir des opérations
nouvelles, soit d’avances consolidées. Ils sont productifs d’intérêts. Tout prêt non remboursé
doit faire l’objet d’un recouvrement immédiat, soit faire l’objet de constatation d’une perte. Il
n’est pas prévu de consolidation en matière de prêts.

- Les comptes de garanties et d’avals

Les comptes de garanties et d’avals retracent les engagements de l’Etat résultant des garanties
financières accordées par lui à une personne physique ou morale. C’est le cas d’une garantie
accordée dans le cadre d’un contrat de partenariat public-privé ou à une entreprise publique.
Ces comptes doivent être provisionnés à hauteur de 10% au moins des échéances annuelles
dues par les bénéficiaires.
Les garanties et avals sont accordés aux collectivités locales et aux personnes morales de
droit public pour une durée de quinze (15) ans maximum, à l’exception des garanties données
pour les prêts accordés par les bailleurs de fonds internationaux et les préteurs, personnes
privées, qui bénéficient de la confiance de l’Etat.

2. Les comptes de commerce

Les comptes de commerce retracent les opérations de nature industrielle et/ ou

commerciale, effectuées à titre accessoire par des services publics non dotés de la
personnalité morale (article 38 de la loi du 3 octobre 2017). Leur gestion ne peut donner lieu
à des opérations d’investissements, de prêts, d’avances ou d’emprunts, sauf exception.
Les comptes de commerce doivent être présentés et exécutés en équilibre. Les évaluations de
recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul un
découvert fixé par chacun d’eux par la loi de finances a un caractère limitatif.

Au Congo, étaient ouverts, pour l’exercice 2022, quinze (15) comptes spéciaux du trésor sont
ouverts.

Il s’agit de :

23
 - Contribution de solidarité sur les billets d’avions en vols internationaux : 150.000.000
francs cfa ;
- Fonds forestier : [Link] francs cfa ;
- Fonds sur la protection de l’environnement : 250.000.000 francs cfa ;
- Fonds de l’aménagement halieutique : 155.000.000 francs cfa ;
- Contribution au régime d’assurance-maladie : [Link] francs cfa ;
- Fonds national de développement des activités sportives : 700.000.000 francs cfa ;
- Caisses de retraite : [Link] francs cfa ;
- Fonds de développement des collectivités locales : [Link] francs cfa ;
- Fonds pour l’accès et le service universel des communications électroniques :
[Link] francs cfa;
- Fonds sur le Coronavirus Covid-19 : [Link] francs cfa;
- Fonds national de solidarité pour le soutien des entreprises : [Link] francs cfa;
- Fonds de la redevance audiovisuelle : 150.000.000 francs cfa ;
- Fonds de développement touristique 400.000.000 francs cfa ;
- Fonds national pour la vaccination contre la Covid-19 : 500 000 000 francs cfa ;
- Fonds routier : 1 500 000 000 francs cfa.

Pour l’exercice 2022, le montant total des comptes spéciaux du Trésor, avant collectif
budgétaire, était arrêté en recettes et en dépenses à : [Link] francs FCA.

Pour l’exercice 2023, demeurent ouverts les comptes spéciaux du trésor suivants :

Il s’agit de :
- Contribution de solidarité sur les billets d’avions en vols internationaux : 150.000.000
francs cfa ;
- Fonds forestier : [Link] francs cfa ;
- Fonds sur la protection de l’environnement : 250.000.000 francs cfa ;
- Fonds de l’aménagement halieutique : 155.000.000 francs cfa ;
- Contribution au régime d’assurance-maladie : [Link] francs cfa ;
- Fonds national de développement des activités sportives : 700.000.000 francs cfa ;
- Caisses de retraite : [Link] francs cfa ;
- Fonds de développement des collectivités locales : [Link] francs cfa ;
- Fonds pour l’accès et le service universel des communications électroniques :
[Link] francs cfa;
- Fonds sur le Coronavirus Covid-19 : [Link] francs cfa;
- Fonds national de solidarité pour le soutien des entreprises : [Link] francs cfa;
- Fonds de la redevance audiovisuelle : 150.000.000 francs cfa ;
- Fonds de développement touristique 400.000.000 francs cfa;
- Fonds national pour la vaccination contre la Covid-19 : 500 000 000 francs cfa ;
24
 - Fonds routier : 1 500 000 000 francs cfa.

Sont ajoutés les comptes spéciaux suivants :

- Fonds de résilience…………………………………..[Link] francs cfa.

- Fonds national de l’habitat………………………………2.000 000 000 frans cfa.
- Fonds d’appui au service postal universel………………..300.000.000 francs cfa.

§3. Le contenu du budget : les charges et les recettes publiques

Dans ce paragraphe, on étudiera les charges publiques (A) et les recettes publiques (B).

A. Les charges publiques

Une charge ou dépense est dite publique, lorsqu’elle est le fait d’une personne publique, et
est réalisée en vue de satisfaire un besoin d’intérêt général. Comme l’écrit le professeur Louis
Cartou, « ce sont les dépenses de l’Etat - ou d’une collectivité publique - qui, autorisées par un
budget public, sont exécutées selon les règles du droit budgétaire et de la comptabilité
publique » (Cours de Finances Publiques, 1987-1988, p.13).
Cette définition est construite autour du critère organique et du critère matériel (auxquels on
doit ajouter le critère formel, c’est-à-dire l’autorisation parlementaire).
D’après le critère organique, une charge est dite publique lorsqu’elle est effectuée par une
personne publique (administration, collectivités locales, établissement public…) ou par une
personne privée agissant pour le compte de l’Etat.
Conformément à la Directive Cemac du 19 décembre 2011, les charges publiques sont
classifiées en deux catégories : les charges budgétaires (1) et les charges de trésorerie (2).
Ces classifications ne sont pas universelles ; elles varient selon les systèmes juridiques et /ou
selon les pays. Par exemple, en France, les dépenses relatives au paiement des salaires font
partie de dépenses de fonctionnement ou dépenses courantes.

1. Les charges budgétaires

Les charges budgétaires comprennent : les charges financières de la dette, les dépenses de
personnel, les dépenses de fonctionnement courantes, les dépenses d’intervention et les
dépenses d’investissement.

- Les charges financières de la dette

Les charges financières de la dette comprennent les intérêts de la dette financière négociable
et non négociable ainsi que les autres charges financières non répertoriées. En d’autres termes,
il s’agit de l’emprunt, des obligations du Trésor ou de bons du Trésor par lesquels l’Etat assure
ses besoins de financement.

- Les dépenses de personnel

25
 Les dépenses de personnel sont des dépenses de rémunération d’activité et d’agents, de
cotisations et contributions sociales, des retraites, pensions et arrérages de retraite. Font
également partie des dépenses de personnel, les prestations sociales et allocations diverses.
Ces dépenses croissent avec les revalorisations de salaires, les avancements, promotions,
l’augmentation du nombre de bénéficiaires de pension. Les dépenses de personnel constituent
les dépenses les plus importantes de l’Etat. Elles peuvent être civiles ou militaires.

Pour l’exercice 2022, les dépenses de personnel étaient arrêtées, avant collectif budgétaire, à
379 000.000.000 francs cfa.
- Les dépenses de fonctionnement courantes
Les dépenses de fonctionnement courantes sont des dépenses d’acquisition de biens et
services ; des subventions pour charges de service public.
Elles couvrent principalement les dépenses de matériel, de fonctionnement et d’entretien, et
les subventions de fonctionnement accordées par les ministères aux établissements publics
placés sous leur tutelle.

- Les dépenses d’investissement

Les dépenses d’investissement sont des dépenses pour immobilisation corporelle et
incorporelle. Elles concernent les immeubles, les constructions, le matériel, le mobilier de
bureau, le matériel roulant…Ces dépenses peuvent être militaires (construction des casernes,
achat des véhicules militaires, d’armes et de munitions) et civiles.
Quant aux dépenses civiles, il s’agit de toutes celles qui concernent les interventions de l’Etat
dans la politique industrielle, des prêts, dons en capital…).
Pour l’exercice 2022, les dépenses d’investissement étaient arrêtées à [Link] francs
cfa.

- Les autres dépenses

Cette sous-catégorie de dépenses regroupe les dépenses d’intervention. Ce sont des dépenses
de transferts aux ménages, aux entreprises et aux collectivités locales.
En France, elles sont inscrites au budget d’une personne publique ou assimilée, mais
transitent simplement par ce budget pour être redistribuées aux particuliers ou à certains
organismes. Autrement dit, ce sont des dépenses d’aide, d’assistance, de protection sociale,
subventions aux régimes de sécurité sociale, complément de ressources des personnes âgées
(fonds de vieillesse, RSA, allocations aux handicapés). Elles représentent environ 55% des
dépenses publiques.
Pour l’exercice 2022, les autres dépenses budgétaires étaient arrêtées à la somme de

[Link] francs cfa.

Au Congo, pour l’exercice 2022, les dépenses budgétaires se présentaient comme suit :

Désignation Montant
26
 1. Charges financières de la dette 172 092 000 000 Fcfa
2. Dépenses de personnel [Link] Fcfa
3. Dépenses de biens et services [Link] Fcfa
4. Dépenses de transfert 487 100 000 000 Fcfa
5. Dépenses d’investissement [Link] Fcfa
6. Autres dépenses [Link] Fcfa
Total : [Link].000 Fcfa

N.B. Les dépenses budgétaires étaient inférieures aux recettes budgétaires. Le budget général
était excédentaire.

Source : Loi n°51-2021 du 31 décembre 2021 portant loi de finances pour l’année 2022.

2. Les charges de financement et de trésorerie

Les charges de financement et de trésorerie comprennent : les souscriptions et achats des
bons et obligations ; le remboursement des emprunts à court, moyen et long termes ; les retraits
sur les comptes des correspondants du Trésor, les prêts et avances ; les retraits sur les comptes
de dépôts du Trésor à l’Institut d’émission, les dotations en fonds propres, les dépenses des
participations financières.
Au Congo, pour 2022, les charges de financement et de trésorerie concernaient (le
remboursement des emprunts à court, moyen et long termes, les garanties et avals, le
remboursement des obligations, la provision pour contribution aux réserves de change de la
CEMAC, le remboursement de la dette intérieure).
Pour l’exercice 2022, ces charges étaient estimées à la somme de huit cent cinquante-sept
milliards huit cent soixante-quatorze millions ([Link]) de francs cfa.

Nature En milliards
Remboursement des emprunts extérieurs 441. 000
Garantie et avals 00.000
Remboursement obligations 00.000
Provision pour contribution aux réserves de change (CEMAC) 0000
Complément retraite 96.000
Situation du 4 mars 5.000
Remboursement de la dette intérieure 315.874
Gap - 607.874

A l’évidence, les charges de financement et de trésorerie (857 874 000 000) francs cfa étaient
supérieures aux ressources de financement et de trésorerie (250 000 000 000) francs cfa. Ce
déficit prévisionnel des ressources de financement et de trésorerie sur les charges de
financement et de trésorerie (607 874 000 000) francs cfa devait financer par l’excédent
budgétaire, les apports des partenaires techniques et financiers et par le recours aux
financements divers.

3. La tendance à l’augmentation des dépenses publiques

27
 L’accroissement ou l’augmentation des besoins sociaux entraîne une augmentation des
dépenses publiques. Cette théorie a été développée à la fin du XIXe siècle par le professeur
Adolf Wagner. D’où l’expression de « loi de Wagner ». En effet, « les dépenses publiques dans
les pays industrialisés augmentent de façon continue et rapide que le revenu national ». Ce
phénomène s’est accéléré au sortir de la Seconde Guerre Mondiale. Il faut néanmoins préciser
que l’augmentation des dépenses publiques varie selon les pays et les choix d’organisation
économique et sociale.
Au Congo, les dépenses publiques ont fortement augmenté depuis 2006, du fait de la
politique des municipalisations accélérées et de la valorisation de la masse salariale. Le tableau
suivant retrace l’évolution des dépenses publiques des années qui ont suivi la proclamation de
l’indépendance :

Année Budget en milliards

1960 [Link]
1961 5.279999000
1968 13. 263.335.673
1970 [Link]
1976 [Link]
1978 [Link]

Source : JORC.

Au vu de ce tableau, on est très loin des [Link] francs de dépenses de l’exercice

1960.
Le rythme des investissements a connu une augmentation de 32,8%, soit une moyenne de
10,4% par an. Bien que ce rythme ait baissé depuis 2013, en raison de nouvelles règles
budgétaires édictées par les instances communautaires (CEMAC), les charges du personnel ont
accru de 10,6% en 2013, du fait de la valorisation des salaires des médecins. Elles ont connu
une hausse de 16,9% en 2014. L’exécutif s’est engagé à doubler le niveau général de l’indice
des salaires des fonctionnaires dans un délai de quatre ans. Cette augmentation s’est poursuivie
de 25% jusqu’en 2019. Celle-ci affecte sensiblement les finances publiques et a une incidence
négative sur la situation financière de l’Etat, même si ses effets sur le plan social sont par
ailleurs positifs. Cependant, la volatilité des recettes pétrolières pose la question de la
soutenabilité de cette politique, quand bien même l’Exécutif réitère vouloir tenir les
engagements pris vis-à-vis des partenaires sociaux.
En 2003, les dépenses courantes étaient de 950 milliards de Fcfa. Elles étaient estimées à
1220 milliards de francs cfa en 2017. En 2013, les dépenses en capital étaient de 1600 milliards
de FCFA. Celles-ci sont passées à 1120 milliards de FCFA, en 2017 (Banque Mondiale,
République du Congo, Rapport, 2015).

B. Les recettes publiques

28
 Les recettes ou ressources publiques sont celles qui sont perçues par une personne publique,
en vue de couvrir une dépense publique. Comme en matière de charges, cette définition est
construite autour des critères organique et finaliste (auxquels on peut ajouter le critère formel :
autorisation du parlement).
Conformément à l’article 11 de la Directive du 19 décembre 2011, les recettes publiques
peuvent être classifiées en deux catégories : les recettes budgétaires (1) et les recettes de
trésorerie et de financement (2).

1. Les recettes budgétaires

Les recettes budgétaires comprennent (article 11 de la Directive précitée) :

- les recettes fiscales : impôt, taxes, droits et autres transferts obligatoires, autres que les
cotisations de sécurité sociale (TVA ; IRPP ; IRPM ;)
- les dons et legs et les fonds de concours ;
- les cotisations sociales ;
- Les autres recettes (revenus de la propriété, ventes de biens et services, amendes,
pénalités et confiscations, transferts volontaires autres que les dons et les recettes
diverses).

Au Congo, pour l’exercice 2022, les recettes publiques prévisionnelles étaient estimées à
mille neuf cent trente-cinq milliards deux cent cinquante-trois millions (1 935 253 000 000)
francs cfa et étaient réparties comme suit :

Recettes fiscales : 701 000 000 000 francs cfa :

- Impôts et taxes intérieurs : 577 000 000 000 francs fca

- Droits et taxes de douanes : 214 000 000 000 francs cfa

Dons et legs et fonds de concours : 37 000 000 000 francs cfa

- Dons ordinaires : 37 000 000 000 francs cfa

- Dons covid-19 : 0 000 francs cfa
- Dons Fonds national de solidarité : 0 000 francs cfa

Cotisations sociales : 73 753 000 000 francs cfa

- Cotisations sociales au profit de la CRF : 49 853 172 478 francs cfa (part patronale :
33 554 061 245 francs cfa) ; part agents (16 777 030 618 francs cfa) ;

- Cotisations sociales au profit de la CNSS : 3 216 333 709 francs cfa (part patronale :
2 835 680 952 fca ; part agents : 380 652 757 francs cfa).

29
 - Cotisations salariales au régime d’assurances maladies : 6 944 822 466 francs cfa

- Cotisations des employeurs au régime d’assurances maladies : 13 739 071 347 francs
cfa

- Autres recettes : (1 123 500 000 000 francs cfa) comprennent :

Pétrole : 1 086 000 000 000 francs cfa ;

- Vente des cargaisons pétrolières : 1 041 500 000 000 francs cfa
- Recettes Zone d’unitization : 3 000 000 000 francs cfa
- Bonus pétrolier : 25 000 000 000 francs cfa
- Redevance superficiaire 1 500 000 000 francs cfa
- Recettes exceptionnelles 15 000 000 000 francs cfa

Forêt : 8 000 000 000 francs cfa

- Redevance forestière : 8 000 000 000 francs cfa

Mines : 500 000 000 francs cfa

- Redevance minière : 500 000 000 francs cfa

Portefeuille : 5 000 000 000 francs cfa

Autres : 24 000 000 000 francs cfa

- Droits et frais administratifs : 20 000 000 000 francs cfa
- Amendes et condamnations pécuniaires : 4 000 000 000 francs cfa

Source : Loi n°51-2021 du 31 décembre 2021 portant loi de finances pour l’année 2022.

2. Les ressources de trésorerie et de financement

Les ressources de trésorerie et de financement résultent des opérations suivantes :

- mouvements des disponibilités de l’Etat, escompte et encaissement des effets de toute

nature émis au profit de l’Etat (dépôts du trésor disponibles à la BEAC, Tirage FMI) ;
- gestion des fonds déposés par les correspondants du Trésor ;
- émission, conversion, gestion et remboursement des emprunts et autres dettes de l’Etat,
y compris bons et obligations du Trésor ;
- encaissement des produits de cession d’actifs ;
- gestion des avances et prêts octroyés par l’Etat.

Au Congo, pour l’exercice 2022, les ressources de financement et de trésorerie étaient

arrêtées à deux cent cinquante milliards (250 000 000 000) francs cfa, contre huit cent
30
cinquante-sept milliards huit cent soixante-quatorze millions de charges de financement de
trésorerie.
Elles sont, notamment, constituées par :

- produits des emprunts à court, moyen et long terme (131 000 000 000 ) francs cfa ;
- Tirage FMI / BEAC (119 000 000 000) francs cfa.

Ces ressources étaient inférieures aux dépenses de trésorerie et de financement

(857 874 000 000) francs cfa, soit un gap de six cent sept milliards huit cent soixante-quatorze
millions (607 874 000 000) francs cfa.

- 607 874 000 000 Fcfa

Ce gap devait être financé par l’excédent budgétaire prévisionnel du budget général, soit
(229 392 000 000 Fcfa) et par des apports des divers partenaires techniques et financiers.

N.B. Pour l’exercice 2022, les ressources et les charges (de trésorerie et de financement)
étaient supérieures à celles de l’exercice 2021, soit une augmentation de 75% (ressources) et
25% (charges).
Ressources de trésorerie et de financement (en milliards)

Nature 2021 2022 Variation %

- Produits des emprunts à court, 109,450 131,000 21,550 19,69
moyen et long terme
- Tirage FMI 33,00 119,00 86,000 260,61

3. La crise des recettes publiques

Depuis juillet 2014, la chute du prix du baril de pétrole et de certains minerais ne cesse
d’affecter les recettes de l’Etat. Au Congo, jusqu’à cette date, le pétrole contribuait à près de
90% des recettes d’exportation et à plus de 70% des recettes budgétaires).
La chute des cours du pétrole s’explique par la saturation de l’offre en provenance des Etats-
Unis, dont les réserves sont considérables. De plus, les Etats-Unis d’Amérique préfèrent
désormais le carburant produit à base de schiste plutôt que l’or noir. La réduction de la
consommation de la Chine, de la Russie, de l’Inde, de l’Afrique du Sud a accentué cette baisse.
Enfin, le retour de l’Iran (grand producteur de pétrole) sur le marché international, du fait de la
normalisation de ses relations avec les grandes puissances, est aussi à mettre au crédit de cette
baisse.
En 2014, les recettes publiques de l’Etat congolais ont baissé de 8,3%, alors qu’elles étaient
en augmentation de 12% entre 2010 et 2013. En 2015, elles ont chuté d’environ 40%. Cette

31
baisse réduit la marge de manœuvre budgétaire de l’Etat, ce qui empêche l’Etat de poursuivre
les investissements d’infrastructures nécessaires à l’exploitation de certains sites miniers. Les
difficultés de l’exploitation du fer de Mayoko (Département du Niari), dues au fait que l’Etat
et la compagnie minière ne sont pas parvenus à un accord pour la construction d’une ligne de
chemin de fer reliant le site au port minéralier, sont à mettre au crédit de cette baisse.
L’engouement pour les investissements publics connaît un ralentissement. Ce qui amène à
privilégier les projets prioritaires. Cette baisse entraîne une réduction des revenus des ménages.
En 2017, les recettes de l’Etat étaient estimées à environ 2.130 000.000.000 Fcfa. Elles se sont
améliorées entre 2016 et 2017, du fait de la légère hausse du prix du baril (80 dollars au 4e
trimestre 2018) et de l’augmentation de la production pétrolière, grâce à l’activité des puits
nouvellement mis en exploitation dans les zones Marine 12 (ENI) et MOHO Nord (Total E&P),
soit 90 millions de baril/an jusqu’en 2020. Le déficit est passé de 12,3% en 2016 à 7,2 en
2017. Celui-ci a aussi affecté le compte courant du Congo à la BEAC, ces trois dernières années.
Ce déficit diminue progressivement : 8,9% en 2016 et 6,9% en 2017. Mais la reprise
économique ne permet pas de résoudre les problèmes de trésorerie, de disposer d’un niveau de
revenus comparables à celui de 2013.
Le déficit budgétaire de 2015 a été financé par les réserves précédemment accumulées à la
BEAC entre 2010 et 2014, soit 46% des dépôts. De même, des efforts sont exigés en vue de la
réduction du train de vie de l’Etat : «L’Etat s’engage à accorder, dans l’allocation des
ressources, une priorité aux dépenses de santé, de culture et d’éducation, à la formation
professionnelle, à la promotion de l’entreprenariat, aux infrastructures des mines et de
communication, de développement urbain et rural, ainsi qu’à la justice et à la protection de
l’environnement » (article 8 al.3 de la loi n°6-2003 du 18 janvier 2003 portant Charte des
Investissements).
La baisse des recettes publiques a connu son apogée en 2020, suite à la crise sanitaire Covid-
19. Le budget initial de l’Etat (exercice 2020) a été réduit de moitié. Au second trimestre 2020,
le prix du baril de pétrole a même avoisiné les 20 dollars.

Recettes publiques en 2020 : 2 175 84 669 503 Fcfa (loi n°42-2019 du 30 décembre 2019
portant loi de finances de l’année 2020) ;

Recettes publiques après collectif budgétaire : 1082 903 000 000 Fcfa (loi n°23-2020 du
13 mai 2020 portant loi de finances rectificative pour l’année 2020).

Pour tempérer les effets de la pression fiscale (et pour éviter une situation de cessation de
paiement), le Congo a opté pour l’emprunt (soit par émissions des bons ou obligations, soit par
emprunt classique auprès d’organismes financiers multinationaux).

L’emprunt obligataire de 2021 émis par le Gouvernement congolais, du 12 au 20 mars

2021, s’inscrit dans ce cadre. C’est un emprunt d’un montant de 100 milliards Fcfa, d’une
durée de 5 ans et rémunéré à 6,25%.

32
 Il en était déjà le cas en 2016 : le Gouvernement a eu recours à un emprunt obligatoire, en
vue de terminer certains projets inachevés : montant de l’emprunt : 192 milliards Fcfa, contre
150 milliards Fcfa attendus (pour un taux d’intérêt de 6,5%), durée 5 ans.

*************************************************************
Finances Publiques/ Premier semestre / 2022-2023/ IUB
CHAPITRE 2
LES PRINCIPES BUDGETAIRES

33
 Les principes budgétaires de base, sur lesquels reposent l’élaboration et l’exécution du
budget, ont été posés dans un contexte du libéralisme économique.
En ce qui concerne particulièrement la France, ces principes sont apparus sous la
Restauration (1815). Ceux-ci visent à la fois à assurer une autorisation efficace du parlement et
à organiser une gestion comptable claire et orthodoxe des deniers publics. Ils permettent aussi
au Parlement d’assurer son pouvoir sur le gouvernement.
En droit financier congolais, ces principes apparaissent déjà à l’article 50 de la loi n°24/66
du 30 novembre 1966 portant loi organique relative au régime financier : « La loi de finances
de l’année prévoit et autorise pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des
charges de l’Etat ». La Constitution du 25 octobre 2015 et la loi du 3 octobre 2017 contiennent
aussi ces principes.
Dans les Etats de la CEMAC, ces principes sont prévus par la Directive n°01/11/UEAC-190-
CM 22 du 19 décembre 2011 relative aux lois de Finances. Aux termes de l’article 3 de ladite
Directive, « Les budgets des administrations publiques déterminent pour chaque année, dans
un document unique pour chacune d’entre elles, l’ensemble de leurs recettes et de leurs
dépenses, présentées pour leur montant brut (…). L’ensemble des ressources de chaque
collectivité publique est affecté au financement de l’ensemble de ses charges. Il est fait recette
du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. Les budgets
des administrations publiques présentent de façon sincère l’ensemble de leurs recettes et
dépenses. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles au moment de
leur élaboration et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». La plupart de ces
principes admettent, pour des raisons pratiques, des aménagements.
Certains principes sont relatifs à l’élaboration de la loi de finances, d’autres à son contenu.
Il s’agit d’étudier les principes d’annualité (§1), d’unité (§2), d’universalité (§3), de sincérité
(§4), d’équilibre (§5) et de spécialité (§6).

§1. Le principe d’annualité

Dans ce paragraphe, on examinera la définition et la justification de ce principe (A), ainsi

que les aménagements qui lui sont reconnus (B).

A. La définition et la justification
Le principe d’annualité est le premier principe budgétaire à être juridiquement formalisé (voir
la Constitution française du 3 septembre 1791, à propos du consentement annuel de l’impôt).
Ce principe conditionne l’application et l’effectivité des autres principes budgétaires.
Au Congo, il apparaît à l’article 50 de la loi du 30 novembre 1966. Aujourd’hui, il est prévu
à l’article 4 al.1 de la loi organique n°36-2017 du 3 octobre 2017.
En France, il est issu de la règle du consentement à l’impôt, prévue à l’article 14 de la
Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789. Actuellement, il est prévu à
l’article 1er de la loi du 1er août 2001 : « La loi de finances de l’année prévoit et autorise, pour
chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat et que l’exercice s’étend
sur une année ». Dans le même sens, l’article 310-2 TFUE dispose : « Les dépenses inscrites
au budget sont autorisées pour la durée de l’exercice budgétaire annuel ».
34
 La loi de finances est donc votée chaque année et est exécutée dans l’année par le
Gouvernement. Sa portée est limitée dans le temps. C’est une loi éphémère. C’est dire que
l’autorisation budgétaire n’est valable qu’un an (l’autorisation budgétaire est donc
temporaire). L’autorisation budgétaire est donnée pour une exécution durant l’année à venir.
Le vote intervient avant le début de l’exercice budgétaire (c’est la règle de l’antériorité).

Au Congo, le Parlement doit adopter la loi de finances au plus tard le 23 décembre de

l’année précédant l’exercice. Cette prescription n’a pas été respectée pour le budget 2018, car
la loi de finances n’a été déposée au Parlement qu’en janvier 2018.

La périodicité et la durée de l’année budgétaire varient selon les pays :

- Australie (du 1er juillet au 30 juin)

- Canada, Japon (du 1er avril au 31 mars) ;
- Etats-Unis d’Amérique (du 1er octobre au 30 septembre) ;
- France, Congo, Italie, Allemagne (du 1er janvier au 31 décembre) ;
- Royaume-Uni (du 1er avril N au 31 mars N+2). Il s’agit d’un budget biennal, mis en
œuvre récemment.
Au Sénégal, l’année budgétaire n’a coïncidé avec l’année civile qu’en 1991. En effet, l’année
budgétaire commençait le 1er juillet de l’année et s’achevait le 30 juin de l’année (suivante). En
effet, les prévisions des recettes budgétaires étaient adossées à la période de commercialisation
de l’arachide, qui prenait fin généralement à la fin du mois de mars. Selon la loi du 12 novembre
1961 qui avait fixé cette année : « Les fluctuations climatiques et le rythme de l’activité
économique sont ainsi plus proches des prévisions budgétaires ». Il est même arrivé, de manière
exceptionnelle, que l’année budgétaire ait duré dix-huit mois, du 1er juillet au 31 décembre de
l’année suivante (loi du 31 janvier 1991).

Il va sans dire que l’année budgétaire débutant le 1er janvier soulève des difficultés pour les
budgets de l’enseignement, puisque ceux-ci ne fonctionnent pas sur l’année civile. De même,
certaines administrations se trouvent obligées d’arrêter des opérations d’exécution comptable,
afin de respecter l’annualité budgétaire.
Le principe d’annualité est fondé sur des motifs pratiques et politiques. Il répond à la
nécessité de faire assurer un contrôle régulier des finances publiques par le parlement. A
contrario, le contrôle est beaucoup plus facile à exercer sur une période d’un an que sur une
période de plusieurs années. Une période plus longue rendrait davantage les prévisions
économiques aléatoires et le contrôle parlementaire plus difficile. A juste titre, Emmanuel
Ngono a pu écrire : « Le cadre annuel correspond au rythme essentiel de la vie sociale et à la
période financière des entreprises privées ». C’est en fin d’année que les entreprises font leur
bilan.
Il vise aussi à adapter la loi de finances au rythme de la vie courante (bilans des sociétés,
par exemple).

35
 Le principe d’annualité induit certaines rigidités dans la gestion financière publique de
l’Etat :

- les crédits ouverts au titre d’un budget ne créent aucun droit au titre du budget de
l’année suivante (toutes les opérations budgétaires doivent s’achever au plus tard le 31
décembre de l’année d’exécution) ;
- les crédits ouverts sont annulés, dès lors qu’ils n’ont pas été consommés en partie ou
en totalité.

Par ailleurs, si le budget n’est pas voté à temps, c’est-à-dire avant le début de l’exercice
budgétaire, l’Etat risque de cesser de fonctionner, car il serait privé de moyens de
fonctionnement (voir le shutdown aux Etats-Unis).
Mais, l’annualité budgétaire a été adaptée aux nouvelles fonctions du budget en matière
économique et sociale. Il arrive que le cadre annuel s’avère insuffisant, à la fois, pour des
raisons techniques et pour des raisons économiques.
Sur le plan technique, certains projets ne peuvent être réalisés que sur plusieurs années
(difficultés climatiques, géologiques…) ; d’autres en raison de leur poids financier
considérable. C’est notamment le cas en matière d’investissement.

D’où les aménagements au principe d’annualité.

B. Les aménagements au principe

1. Les douzièmes provisoires

Aux termes de l’article 66 de la loi du 3 octobre 2017, lorsque la loi de finances de l’année
n’a pas été votée avant le début de l’exercice budgétaire (en cas de retard), le gouvernement est
autorisé à continuer d’émettre et à percevoir les impôts et taxes et à dépenser à titre provisoire,
mois par mois, dans la limite d’un douzième par mois sur la base des crédits ouverts par la
dernière loi de finances afférente à l’exercice précédent, y compris les dépenses
d’investissement.
Ce mécanisme permet de ne pas paralyser l’action du gouvernement (continuité des services
publics). Ce système a été utilisé à plusieurs reprises en France, sous la IIIe et IVe Républiques.
Au Congo, ce principe n’a jamais été appliqué, en dépit du fait que certaines lois de finances
ont été élaborées au-delà du 1er janvier.

Exemple :

[Link].000 Fcfa (exercice 2020) : 12 (mois) = [Link] Fcfa

soit [Link] Fcfa / mois (dépenses en 2021) ;

soit [Link] Fcfa / mois (recettes en 2021).

2. La période complémentaire

36
 Il arrive parfois que l’exécution du budget déborde le cadre de l’année : la période
complémentaire d’un ou de deux mois durant l’année N+1 permet de terminer les opérations
autorisées durant l’année écoulée (N). En d’autres termes, il s’agit de permettre l’exécution, au
début de l’année suivante, des opérations engagées avant le 31 décembre de l’année écoulée.
En France, cette période ne peut aller au-delà de 20 jours à compter du 1er janvier suivant
l’année d’exécution.
Cette période devrait être supprimée avec la mise en place d’un Guichet Unique de Paiement
(GUP ; en France, voir aussi l’outil de pilotage des finances publiques appelé Chorus).

3. Les crédits de report

En droit budgétaire congolais, les crédits de report sont prévus à l’article 31 de la loi du 3
octobre 2017. Ceux-ci permettent non seulement de ne pas gaspiller les crédits non consommés,
par crainte de les voir annulés à la fin de l’année, mais encore de les utiliser de façon rationnelle.
En droit budgétaire français, cet aménagement au principe d’annualité est prévu à l’article
15 de la loi organique de 2001 : « Les crédits accordés à un ministère pour une année donnée
et non consommés en tout ou partie peuvent venir s’ajouter à la dotation correspondante au
budget de l’année suivante ».
De même, l’article 15-II de la loi organique du 1eraoût 2001 précitée dispose : « les
autorisations d’engagement disponibles sur un programme à la fin de l’année peuvent être
reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes
objectifs, par arrêté du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, majoré à due
concurrence les crédits de l’année suivante. Ces reports ne peuvent majorer les crédits inscrits
sur le titre des dépenses de personnel ».
La loi précitée limite le report des crédits de paiement à un volume de 3% de l’ensemble des
crédits initiaux.
Il en est de même pour les comptes spéciaux : le solde de chaque compte peut être reporté
d’année en année, sauf dispositions contraires prévues par la loi de finances.

4. Les collectifs budgétaires

Les collectifs budgétaires ou lois de finances rectificatives modifient, en cours d’exercice,
les dispositions de la loi de finances initiale. Elles ne constituent pas de petites lois de finances,
ni des lois de rectification d’erreurs matérielles, mais d’erreurs de fond. A cet égard, Raymond
Muzellec a fait observer : « Elles ne sont plus une chirurgie esthétique, mais une chirurgie de
réparation » (« Les lois de finances rectificatives, in Etudes de finances publiques », Mélanges
en l’honneur du professeur Paul-Marie Gaudemet, Paris, Economica, 1984, p.177).
Les collectifs budgétaires interviennent pour rayer un déficit ou intégrer un excédent
budgétaire ou encore ratifier des crédits supplémentaires ouverts par voie réglementaire. En
effet, le pouvoir exécutif peut corriger certains programmes d’actions, les reporter à plus tard
ou les supprimer simplement, parce qu’ils n’ont plus de raison d’être. Les collectifs budgétaires
de 2017 et de 2020 (Congo) trouvent là un terrain d’illustration.
Ils permettent aussi d’intervenir en cas de création ou de suppression de postes ou d’emplois
prévus par la loi de finances initiale. De cette façon, le parlement donne une nouvelle
autorisation budgétaire, au regard du poste créé, afin de permettre à la nouvelle autorité de

37
mener à bien ses missions. Tel a été le cas dans notre pays, avec la création du poste de Premier
ministre, chef du Gouvernement, dans le cadre de la Constitution (25 octobre 2015).
Cette loi fournit aussi la preuve de ce que les autorités politiques n’ont pas toujours la maîtrise
des outils de l’évaluation des recettes et des dépenses budgétaires.
Les collectifs budgétaires constituent encore des moyens d’information à la disposition des
acteurs politiques et des citoyens. Ils révèlent aux parlementaires et à l’opinion publique les
bouleversements financiers intervenus depuis l’adoption de la loi de finances initiale. Elles
viennent rectifier les mesures budgétaires prises et exécutées au moyen de crédits d’avances,
sans recourir au préalable aux autorisations législatives (les décrets d’avances sont des actes
réglementaires qui permettent d’ouvrir des crédits supplémentaires, en cas d’urgence ou de
nécessité absolue, sans l’autorisation du parlement).
Il convient, par ailleurs, de souligner que les collectifs budgétaires introduisent parfois une
dimension infra-législative dans les prévisions budgétaires (décret d’avances).

En considération de tout ce qui précède, les collectifs budgétaires atténuent la règle de

l’antériorité de l’autorisation budgétaire.

5. Les lois de programmation

Les exigences actuelles de maîtrise de l’évolution des finances publiques et de restauration
des marges de manœuvre budgétaires ne peuvent se satisfaire d’une vision à court terme. Il faut
donc dépasser l’horizon annuel du budget en le plaçant dans un cadre pluriannuel. A cet effet,
un document de cadrage, dont la durée est de trois ans, est nécessaire. Ce document couvre la
totalité du champ du secteur public et sert de référence ou de support aux débats parlementaires
relatifs au vote du budget (en principe, ces lois doivent être votées avant l’examen du projet de
loi de finances). On conviendra toutefois avec les professeurs Bouvier, Esclassan et Lassale que
« désormais, les autorisations d’engagement peuvent s’appliquer à des dépenses de
fonctionnement », (Finances publiques, LGDJ, 2015, p.270).
Le principal enseignement de la réforme française de 2001 tient à la généralisation des
autorisations d’engagement à toutes les dépenses. Sous l’empire de l’ordonnance de 1959,
seules les dépenses d’investissement pouvaient être étalées sur plusieurs années (ce sont les
fameuses autorisations de programme).
Les autorisations d’engagement demeurent valables sans limitation de durée, jusqu’à ce que
les crédits de paiement viennent conclure le processus de la dépense.
Les lois de programmation consistent essentiellement dans la détermination législative d’un
ensemble de travaux échelonnés sur plusieurs années et divisés en tranches.
Au Congo, de telles lois étaient prévues par l’article 54 de la Constitution de 1963, en matière
d’investissement. Aujourd’hui, elles apparaissent à l’article 31 de la loi du 3 octobre 2017.
A travers les lois de programmation, le parlement vote des autorisations d’engagement
(A.E.), dont les effets s’étendent sur plusieurs années. Elles évitent que l’exécutif effectue
immédiatement la totalité de la dépense (exécution des travaux sur plusieurs années, montants
élevés et ne pouvant être payés durant la période d’une année). Cette technique constitue une
sorte de permission fractionnée et permet donc de signer les contrats nécessaires, à concurrence
du montant de l’engagement.

38
 Mais, en votant les autorisations d’engagement, le Parlement s’engage à voter ultérieurement
et annuellement les crédits de paiements (C.P.) correspondant aux autorisations
d’engagement. En effet, les lois de programmation sont dépourvues de force juridique sur le
plan financier ; elles ne peuvent être rendues obligatoires que par les lois de finances annuelles.
Les autorisations d’engagement portent sur la première phase de la dépense publique
(engagement).
En revanche, les crédits de paiement, eux, portent sur toutes les phases de la dépense
(engagement, liquidation, ordonnancement et paiement). Il convient de préciser que
l’engagement est l’acte juridique par lequel l’Etat se rend débiteur.

Par ailleurs, on précisera que les lois de programmation se situent en-dehors du cadre
budgétaire proprement dit : ce sont des textes législatifs ordinaires votés par le parlement selon
la procédure ordinaire.

§2. Le principe d’unité budgétaire

On étudiera la signification et la justification du principe d’unité budgétaire (A) ainsi que les
aménagements qui lui sont admis (B).

A. La signification et la justification

Le principe de l’unité budgétaire (encore appelé principe de totalité) est énoncé à l’article
4 al.1 de la loi du 3 octobre 2017 (en France, voir l’article 6 de la LOLF). Selon ce principe,
toutes les dépenses et toutes les recettes de l’Etat doivent figurer dans un document
unique, soumis à l’approbation du parlement (projet de loi). Autrement dit, une seule loi de
finances contient l’ensemble des opérations financières. Cela dit, aucune recette ni dépense ne
doivent échapper aux parlementaires. Il doit y avoir une unité de prévision et une unité
d’autorisation. A contrario, il ne doit pas y avoir une loi pour les dépenses et une autre pour
les recettes. Cette règle présente des avantages aussi bien sur le plan technique que sur le plan
politique.
Sur le plan technique, l’unité budgétaire est une règle d’ordre, de cohérence, de clarté
et de sincérité. Elle vise à présenter les documents budgétaires de manière simple et à
éviter des dissimulations. Le respect de ce principe permet de savoir si le budget est en
équilibre ou ne l’est pas, et de mesurer l’ampleur exacte de l’excédent ou du déficit budgétaire.

Sur le plan politique, la règle de l’unité budgétaire est un moyen efficace de contrôle du
gouvernement par le parlement. Cela permet un contrôle politique global : lecture claire et
simple du budget. A contrario, le contrôle du parlement pourrait être difficile, si l’on présente
un document pour les dépenses et un autre pour les recettes.
Cependant, certaines opérations ne peuvent pas, par leur nature, être confondues dans la
masse du budget général. D’où les dérogations à la règle de l’unité budgétaire.

39
 B. Les aménagements au principe

Le principe d’unité budgétaire a subi de nombreuses dérogations justifiées par des raisons
pratiques.
Il s’applique pleinement lorsque que l’Etat exerce des activités administratives. Mais, à partir
du moment où il exerce des activités industrielles ou commerciales, des dérogations ont été
jugées nécessaires. Ainsi, à côté du compte principal, qui est rattaché au budget général, il existe
des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor (voir les développements précédents sur
les composantes du budget de l’Etat).
De même, les collectivités locales et les entreprises publiques établissent leurs propres
budgets, même s’ils dépendent largement, voire exclusivement de subventions et dotations de
l’Etat pour leur fonctionnement.
Enfin, les émissions et remboursements d’emprunts ne sont pas réellement retracés dans le
budget. Par exemple, la loi de finances autorise le recours à l’emprunt, mais ne fixe pas le
montant de celui-ci.
Les établissement publics administratifs, mais aussi industriels et commerciaux disposent de
budgets propres,
§3. Le principe d’universalité

Dans ce paragraphe, on analysera la signification du principe (A) et les aménagements qui

s’y attachent (B).

A. La signification

Le principe d’universalité budgétaire est aussi appelé « règle du produit brut » ou encore de
non-affectation des recettes. Il ne doit pas être confondu avec le principe d’unité, même si ces
deux principes entretiennent une certaine proximité.

Il est prévu à l’article 4 de la loi du 3 octobre 2017 : « Il est fait recette du montant intégral
des produits, sans contraction entre les ressources et les charges. L’ensemble des ressources
assure l’exécution de l’ensemble des charges budgétaires » (voir dans le même sens l’article 6
al. 2 de la loi du 1er août 2001).
La non-contraction et la non-affectation signifient que les recettes et les dépenses doivent
apparaître sans lien entre elles.
L’ensemble des recettes assure l’exécution de l’ensemble des dépenses ; toutes les recettes
et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget général ». Aux
termes de l’article 80 de la loi du 3 octobre 2017, les ressources publiques sont versées et
conservées dans un compte unique ouvert au nom du trésor public à la BEAC.
Ce principe vise le contenu même de l’autorisation parlementaire. Il en découle deux règles
que sont : la règle de la non-compensation (1) et la règle de non-affectation (2).

1. La règle de la non-compensation
La règle de la non-compensation interdit toute compensation, toute contraction des dépenses
et des recettes qui aboutirait à faire apparaître un chiffre net. Autrement dit, un « service ne peut
40
pas présenter ses prévisions de dépenses, en ayant déduit ou défalqué au préalable le montant
des recettes ».

Exemple :

Recette : 2.000 Fcfa

Dépense : 600 Fcfa

Solde : 1.400 Fcfa

Voici ce que proscrit le principe d’universalité (s’agissant de la non-compensation) :

Recette ?
Dépense ?
Solde : 1400

Ce principe permet d’éviter que certaines dépenses ou recettes soient faites hors budget, ou
dissimulées, et d’apprécier le volume des recettes et des dépenses.
Il signifie aussi que, dans l’exécution du budget, les services administratifs ne peuvent se
procurer par eux-mêmes des ressources en-dehors des crédits qui leur sont alloués. Toute
opération de dépense doit être imputée sur le montant des crédits disponibles.
Par ailleurs, sa mise en œuvre a des inconvénients réels. L’exemple du Château de Versailles
est assez topique : chauffer les bâtiments avec du bois provenant du parc constituait une
violation de la règle. Il a fallu un texte spécial pour autoriser la consommation sur place des
produits du domaine. Ces produits devaient être payés au service des Douanes, et les recettes
ainsi obtenues, versées au budget général.
Dans le même esprit, il n’est pas permis à un chef de service de vendre de vieux papiers et
d’en organiser la récupération pour augmenter ses ressources. Il commettrait une infraction à
ce principe.

2. La règle de la non-affectation
La règle de non-affectation interdit que certaines recettes soient affectées à certaines
dépenses déterminées. La totalité des recettes budgétaires doit former « une masse commune »
qui sert, sans distinction, à la couverture de l’ensemble de dépenses. Autrement dit, les recettes
versées au budget général ne doivent pas uniquement profiter aux services qui les ont réalisées.
Elles doivent être mis en commun et utilisés pour l’ensemble (règle de solidarité).
Si l’affectation était autorisée, les services qui percevraient plus de recettes que les crédits
prévus dans la loi de finances pourraient les dépenser sans réel besoin, sous le seul prétexte de
leur disponibilité. De même, si les recettes affectées à une dépense n’étaient pas perçues ou
l’étaient pour un montant inférieur aux crédits prévus dans la loi de finances, cette dépense
risquerait de ne pas être engagée, faute de fonds.

41
 B. Les aménagements

On retiendra deux aménagements au principe d’universalité : la compensation (1) et

l’affectation (2).

1. La contraction des recettes et des dépenses

La contraction des dépenses et recettes ou règle du « produit brut » comporte des dérogations,
dont les plus significatives concernent certains comptes spéciaux du trésor qui sont susceptibles
de présenter un solde-débiteur ou créditeur. C’est le cas des comptes de règlement avec
l’étranger, des comptes d’opérations monétaires.
De même, une administration peut, dans certains cas, réutiliser directement au profit d’un
service des moyens matériels dont elle dispose, les recettes qu’elle a générées. Toutefois, cette
réutilisation doit servir le même objet.

2. L’affectation
Le mécanisme de fonds de concours déroge au principe de non-affectation. Tel est le sens
des articles 39 et 40 de la loi du 3 octobre 2017 : « Les fonds de concours sont constitués d’une
part par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes physiques ou morales,
notamment les bailleurs de fonds internationaux, pour concourir à des dépenses d’intérêt
général et, d’autre part, par des produits de legs et donations attribués à l’Etat ». Ce sera le
cas, si une personne physique ou morale met une somme à la disposition de l’Etat, en vue de
contribuer à une dépense publique.
Il convient de préciser que les fonds de concours sont directement portés en recettes, soit au
budget général, soit au budget annexe et/ ou au compte spécial du trésor (article 40 al.2 de la
loi du 3 octobre 2017). Leur emploi doit être conforme à l’intention de la partie versante (article
40 al.4). Ils ne doivent pas être détournés de leur but. A cet effet, un décret du Premier ministre
fixe les règles d’utilisation des crédits ouverts par voie de fonds de concours. Mais, la pratique
ne suit pas toujours la théorie : dans nombre de cas, la destination des fonds est dévoyée.
L’emploi des fonds de concours doit être conforme à l’intention de la partie qui les a versés
(article 17 de la loi de 2001).
A côté des fonds de concours, il y a aussi le mécanisme du rétablissement de crédits. Aux
termes de l’article 42 de la loi du 3 octobre 2017, « Peuvent donner lieu à rétablissement de
crédits, dans les conditions fixées par arrêté du ministre chargé des finances :

- les recettes provenant de la restitution à l’Etat des sommes payées indûment ou à titre
provisoire sur crédits budgétaires ;
- les recettes provenant de cessions entre services de l’Etat ayant donné lieu à paiement
sur crédits budgétaires ».

Après avoir annulé les dépenses déjà effectuées, on rétablit les autorisations et on restitue au
Trésor des sommes payées indûment à un service donné. En d’autres termes, les crédits au
programme d’un ministère ou d’un service. Il s’agit d’une restitution au Trésor des sommes
payées indûment à un service donné.
42
 En ce qui concerne les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor, l’affectation est de
droit, en raison du caractère industriel et commercial de leurs activités.

§4. Le principe de sincérité

Le principe de spécialité est le benjamin des principes budgétaires, car il ne figurait pas dans
l’ordonnance française de 1959, ni dans la loi congolaise de 2000 relative au régime financier
de l’Etat. Ce principe est applicable aussi bien aux lois de finances initiales qu’aux lois de
finances rectificatives.
En droit financier congolais, il est prévu par l’article 4 al. 5 et 6 de la loi du 3 octobre 2017 :
« Les prévisions de ressources et des charges de l’Etat doivent être sincères. Elles doivent être
effectuées avec réalisme, prudence et transparence » (voir l’article 32 de la loi de 2001). Selon
ce principe, les comptes des personnes publiques doivent donner une image fidèle du résultat
de gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».
La sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent
raisonnablement en découler ».
Le principe de sincérité implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des
informations financières. La sincérité concerne le contenu des lois de finances, les évaluations
qui en sont faites et les informations fournies aux parlementaires (annexes explicatives). Pour
le Conseil constitutionnel français, « la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de
fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances » (Décision n°2001-
448, DC du 25 juillet 2001). Les prévisions sont sincères lorsque le gouvernement a exprimé
avec vérité ce qu’il savait au moment où il établissait le budget, compte tenu des informations
disponibles. La sincérité renvoie donc à des principes moraux (bonne foi et franchise).
En d’autres termes, la sincérité implique ainsi le souci éthique, de l’exactitude des
informations dans la loi de finances et la fiabilité de l’équilibre budgétaire annoncé. Pour la loi
de règlement, la sincérité implique l’exactitude des comptes (voir H.M. Dzouma-Nguelet, « La
réception de la directive Cemac dans le droit financier congolais, Annales de l’Université
Marien Ngouabi, n°3, vol.14, 2013).
On peut en déduire que le fait que des prévisions soient inexactes par manque de réalisme et
de prudence, ne signifie pas nécessairement qu’elles ne sont pas sincères. C’est seulement en
cas d’erreur manifeste dans les prévisions que l’on pourrait invoquer le principe de sincérité.
La sincérité intègre alors les éléments relatifs au réalisme et à la prudence à observer dans les
prévisions budgétaires.
En conséquence, le principe de sincérité exige de ne pas surévaluer les recettes, en inscrivant
dans le budget ou sous-évaluer les dépenses en omettant d’y inscrire des dépenses obligatoires.
Le principe de sincérité est même devenue une exigence au plan international, au point où la
plupart des organismes internationaux considèrent qu’il faut une institution indépendante pour
se prononcer sur la sincérité des comptes publics (d’où le contrôle de la Cour des comptes et de
discipline budgétaire). Mais les juridictions constitutionnelles y exercent un contrôle en amont,
à travers le contrôle de constitutionnalité des lois de finances.

43
 §5. Le principe d’équilibre

A. La signification et la justification

Le principe d’équilibre budgétaire est encore appelé « règle d’or ». Il a été formalisé au
XIXe siècle et pose le problème du rôle et de la place du budget. En droit public financier
congolais, ce principe est déjà présent à l’article 52 de la Constitution du 2 mars 1961 : « …
L’Assemblée nationale vote le budget en équilibre ». Il a été repris aux articles 8 et 52 de la loi
du 3 octobre 2017. L’équilibre est la situation dans laquelle les charges correspondent aux
ressources.
Pour la doctrine classique, pour chaque année budgétaire, les recettes doivent être égales aux
dépenses : l’équilibre doit être réel. Le budget ne doit ni surévaluer les recettes attendues ou
prévisionnelles, ni les sous-évaluer, au risque de réaliser un équilibre artificiel et factice. En
d’autres termes, les dépenses ne doivent pas être supérieures aux recettes. De même, il n’est
pas souhaitable que les recettes excèdent les dépenses. D’où la formule consacrée par les
classiques : « un bon budget doit être déficitaire, sans jamais y tomber ».

Aujourd’hui, l’équilibre budgétaire est défini non plus seulement par référence à la situation
économique et aux objectifs du gouvernement, mais aussi dans le respect des obligations
résultant du Pacte de convergence, qui impose aux Etats membres de la Cemac le respect d’un
équilibre de base. Aux termes de l’article 8 al.2 de la loi du 3 octobre 2017 : « La politique
budgétaire doit éviter tout déficit excessif et se conformer à la discipline budgétaire
qu’implique la monnaie commune au sein de la Communauté Economique et Monétaire de
l’Afrique centrale ».
Mais, la pratique des crédits additionnels remet en cause ce principe. Cette pratique résulte
de « l’impossibilité » de fixer avec précision le montant exact des crédits.

Pour l’exercice 2022, les recettes n’étaient pas égales aux dépenses :

- Recettes prévisionnelles : 1935 253 000 000 Fcfa

et
- Dépenses prévisionnelles : 1734 964 000 000 Fcfa.

B. Le dépassement : la théorie du déficit budgétaire systématique

Un déficitaire budgétaire est la situation dans laquelle les dépenses sont supérieures aux
recettes.
La doctrine du déficit budgétaire systématique a été développée par Sir William Beveridge
sur le fondement des théories économiques de Keynes. Ici, le déficit est consacré comme un
moyen d’assurer une expansion de l’économie en période de chômage et de relancer une
économie au ralenti, en assurant le plein emploi. Plus concrètement, on réduit les recettes et on
augmente les dépenses. De la sorte, l’on crée un déficit factice. Ce dernier permettra de réaliser
un emprunt. L’emprunt contracté servira à réaliser les investissements nécessaires à la relance
44
économique (accroissement des recettes fiscales). L’équilibre économique va favoriser
l’équilibre financier.
Cependant, le « déficit systématique »
doit être contrôlé, il ne doit pas être permanent.

§6. Le principe de spécialité budgétaire

A. La signification

Au Congo, le principe de spécialité budgétaire est prévu aux articles 19 et 22 de la loi du 3

octobre 2017 (en droit français, voir l’article 7 de la loi organique du 1er août 2001).
Ce principe vise les dépenses publiques et la précision de la répartition desdites dépenses. Plus
la répartition des dépenses est précise, plus le contrôle parlementaire est strict. L’efficacité et
l’intensité du contrôle dépendent donc du degré de spécialité.
Ici, l’idée est qu’un crédit ne doit pas être utilisé pour n’importe quel objet, mais pour un
projet bien déterminé.
Si l’autorisation est globale, celle-ci donne à l’exécutif une marge de manœuvre dans
l’utilisation des crédits. Mais cette autorisation peut être détaillée ou précise. Dans cette
hypothèse, le gouvernement est tenu de respecter strictement la ventilation approuvée par le
parlement.
Les crédits ont cessé d’être répartis par chapitre ; ils le sont désormais par programme. Ce
dernier étant exclusivement ministériel. Lors du vote de la loi de finances, le programme est
l’unité d’amendement ; la mission étant l’unité de vote (ensemble de programmes). La
présentation et le contrôle de la dépense se font désormais en fonction d’objectifs, de résultats
et des moyens.
Dans l’exécution de la loi de finances, l’exécutif est tenu de respecter la répartition des
crédits. Ceux figurant dans un programme ne peuvent être utilisés que pour financer des
dépenses au sein de ce programme. Par exemple, les crédits inscrits au programme
« Patrimoines » de la mission « culture » ne peuvent servir ni pour couvrir les dépenses d’un
autre programme de cette même mission, ni pour couvrir les dépenses d’un programme d’une
autre mission.
Cependant, au Congo, pour les budgets des collectivités locales qui continuent de référer à
la notion de « chapitre » n’est plus en conformité avec la loi du 3 octobre 2017 : « Le projet de
budget élaboré par l’organe exécutif local est soumis à l’organe délibérant qui l’adopte,
chapitre par chapitre, article par article » (article 33 de la loi n°30-203 du 20 octobre 2003
portant institution du régime financier des collectivités locales).

N.B. Le principe de spécialité ne constitue pas une dérogation au principe de non- affectation
budgétaire. Ici, la répartition des crédits est permise.

B. Les aménagements

La spécialité budgétaire n’est qu’une règle indicative, puisqu’au sein d’un même programme,
les crédits sont globalisés (pas d’affectation au moment du vote). Dans l’exécution du
45
programme, l’administration dispose d’une marge de manœuvre dans l’utilisation des crédits
affectés (c’est ce que l’on appelle la fongibilité des crédits). Ainsi, les crédits destinés à couvrir
les dépenses de fonctionnement peuvent être utilisés pour couvrir les dépenses
d’investissement. Les transferts de crédits modifient la répartition des crédits budgétaires entre
les programmes des ministères distincts, dans la mesure où l’emploi des crédits ainsi transférés
pour un objet déterminé, correspond à des actions du programme d’origine. Ils sont autorisés
par décret en Conseil des ministres pris sur rapport conjoint du ministre chargé des finances et
du ministre concerné.
Les virements de crédits conduisent à modifier la répartition des crédits budgétaires entre
programme d’un même ministère. S’ils ne changent pas la nature de la dépense, un arrêté
conjoint est signé par le ministre intéressé et le ministre chargé des finances. Un responsable de
programme est désigné pour élaborer la stratégie du programme.
Les crédits des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor dérogent aussi au principe
de spécialité budgétaire.

****************************************************************
Finances Publiques/ Premier semestre / 2022-2023/ IUB

46
 CHAPITRE 3
L’ELABORATION DE LA LOI DE FINANCES

L’élaboration de la loi de finances constitue un moment important dans la vie d’un pays, car
sans budget, le fonctionnement régulier des services publics peut être paralysé (voir le shutdown
aux Etats-Unis). Elle est l’occasion pour le gouvernement de dévoiler les moyens financiers de
sa politique, et pour le Parlement, l’occasion de se prononcer sur le bien-fondé des choix
gouvernementaux. Le budget est un instrument de la mise en œuvre de cette politique.
La loi de finances est l’œuvre d’une collaboration entre le pouvoir exécutif et le pouvoir
législatif. Cependant, on doit noter la prééminence du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif
dans le processus d’élaboration de la loi de finances. Le vote d’un budget demeure un monopole
du parlement, qui remonte aux longues luttes politiques du XIXe siècle. Sa préparation relève
de la compétence exclusive de l’exécutif. Aux termes de l’article 99 de la Constitution du 25
octobre 2015 : « Le Premier ministre, en concurrence avec le Président de la République,
détermine la politique économique et sociale de la Nation ».
Les pouvoirs du parlement sont limités (pas de proposition de loi de finances, possibilité pour
le gouvernement de passer outre le parlement : adoption du budget par ordonnance, restrictions
du droit d’amendement). Néanmoins, l’institution d’un débat d’orientation budgétaire ne
valorise pas moins les pouvoirs du Parlement.
Par ailleurs, il faut noter l’inégalité qui existe au sein des assemblées : le projet de loi de
finances est déposé en priorité devant le bureau de l’Assemblée nationale.
La loi de finances contient des autorisations qui portent sur des opérations précises et
individualisées.
Au Congo, la procédure d’élaboration du budget est largement inspirée de la procédure
budgétaire française.
La loi de finances exercice 2018 a été élaborée en violation du délai prescrit par la
Constitution du 25 octobre 2015, en raison des négociations ouvertes entre le Congo et le Fonds
Monétaire International, du 5 au 20 décembre 2017. Cette loi a été donc élaborée sur la base
des conclusions arrêtées au cours de ces négociations.
On étudiera la phase gouvernementale (§1) et la phase parlementaire (§2).

§1. La phase gouvernementale

Il convient d’étudier les acteurs (A) et les étapes de la procédure (B), les conférences
budgétaires (C) et le débat d’orientation budgétaire (D).

A. Les acteurs de la procédure

Comme on l’a déjà noté, l’exécutif demeure le maître d’œuvre de la procédure d’élaboration
de la loi de finances. L’initiative et le rythme d’adoption relèvent de sa compétence. Aux termes
de l’article 62 de la loi du 3 octobre 2017 : « Le ministre chargé des finances conduit, sous
l’autorité du Premier ministre, chef du Gouvernement, la procédure de préparation du budget
de l’Etat et des projets de loi de finances ». Cette disposition place le ministre chargé des
finances au centre du processus de préparation du budget, néanmoins tous les ministres y sont
47
associés. Le chef du gouvernement donne seulement une impulsion politique au processus et
rend les arbitrages (article 63 de la loi de 2017). Le rôle prépondérant du ministre chargé des
finances s’explique par le fait que c’est lui qui encaisse les grandes recettes de l’Etat et exerce
un contrôle sur les autres ministres.

Les mêmes considérations prévalent en France. En effet, l’article 38 de la Constitution du 4

octobre 1958 dispose : « Sous l’autorité du Premier ministre, le Ministre chargé des finances
prépare les projets de lois de finances qui sont délibérés en Conseil des Ministres ». C’est lui
qui présente et défend les projets de lois de finances en Conseils des ministres.

Toutefois, le rôle du Conseil des ministres ne doit pas être occulté dans la phase
d’élaboration de la loi des finances. C’est au Conseil des ministres que sont officialisées les
étapes préparatoires du processus. Chaque année, la procédure de préparation du projet de loi
de finances de l’année intervient au premier semestre de l’année ; elle est engagée par un
Conseil des ministres qui, sur propositions du ministre chargé des finances :

- fixe le cadrage macroéconomique sur la base des hypothèses prudentes et crédibles et

dans le respect du montant global des recettes et des dépenses fixées dans le cadre
budgétaire à moyen terme défini aux alinéas 1 et 2 de l’article 9 de la loi du 3 octobre
2017 ;
- détermine les priorités budgétaires et les normes de dépenses pour les demandes de
crédits des ministères, dans le respect des cadres de dépenses à moyen terme ;
- définit la procédure de présentation et d’arbitrage des demandes de crédit ainsi que
leur calendrier.
La préparation est essentiellement l’œuvre de la Direction générale du Budget, « cheville
ouvrière du dispositif ». C’est elle qui procède à la synthèse des besoins, veille à l’esprit de
l’équilibre budgétaire. Elle bénéficie de l’appui des autres administrations (Comité
d’Harmonisation de l’Audit Interne).

B. Les principales phases

La procédure d’élaboration de la loi de finances est un processus à la fois politique et
technique. Celle-ci peut être délimitée en quatre étapes :

- la détermination d’une stratégie budgétaire cohérente dans un cadre pluriannuel ;

- la définition d’une discipline budgétaire et de perspectives par le dialogue et la
collégialité ;
- le règlement des conflits par l’arbitrage politique ;
- la mise au point définitive du projet de budget qui sera soumis au Parlement ;
- le dépôt du projet à l’Assemblée nationale.

48
 Dans un premier temps, un calendrier détermine les étapes du processus ainsi que les périodes
de leur réalisation. Généralement, ce processus commence à courir à partir de janvier et s’arrête
en septembre. Il est précédé d’une lettre de cadrage du chef du gouvernement, qui rappelle
aux ministres les grandes données de l’économie (la réalité macroéconomique) et leur évolution
prévisible, à partir des hypothèses d’évolution du PIB, de l’inflation, du cours des produits
pétroliers, miniers (…).
Ce cadrage vise à dégager les implications de ces hypothèses sur les enveloppes globales et
sectorielles du budget en préparation, à chiffrer, de façon indicative, les enveloppes sectorielles
et à arrêter les priorités du programme de dépenses pour les ministères. Le ministre leur envoie
une circulaire budgétaire leur demandant d’établir leurs propositions de budget, en précisant les
conditions dans lesquelles elles doivent être présentées. La lettre circulaire marque le point
de départ des campagnes des budgets économiques.
Sur le fondement des directives du Ministre chargé de finances, le Directeur général du
Budget adresse une note technique (guide qui permet d’aider les services en charge de préparer
le budget à mieux accomplir leur mission) aux DAAF des départements ministériels et aux
administrations de l’Etat. Pour sa part, le Directeur général du Plan diffuse une circulaire
d’orientation du budget d’investissement, destinée aux directeurs des études et de la
planification des ministères.

Les projets de budgets élaborés sont transmis à la Direction générale du Budget et plus
précisément à la Direction de la Prévision et de l’Informatique pour être exploités et analysés
avant la tenue des conférences budgétaires.

C. Les conférences budgétaires

Les conférences budgétaires sont des instances où les projets de budget des institutions et des
ministères « dépensiers » sont présentés et discutés avec les services techniques compétents du
ministère chargé des finances. C’est à cette occasion que les budgets (par programme) sont
présentés et finalisés.
A cet effet, deux conférences budgétaires sont organisées.

1. La première conférence budgétaire

La première conférence budgétaire a lieu à la Direction générale du Budget. Elle réunit les
experts du Ministère des finances et les DAAF des différents ministères.
L’objectif est de :
- recenser les besoins exprimés ;
- discuter les mesures nouvelles ;
- arrêter les propositions des dépenses.
Au cours de cette conférence, les demandes de crédits peuvent être limitées, compte tenu du
niveau des ressources de l’Etat.
En France, au printemps, il se tient des conférences de « performances » qui réunissent les
services concernés des différents départements ministériels et la Direction du Budget, ceci pour
déterminer une liste des objectifs et des indicateurs de performance pour le prochain budget,
afin que les parlementaires puissent en disposer lors des débats d’orientation budgétaire.

49
 2. La seconde conférence budgétaire
La seconde conférence budgétaire réunit les ministres et les DAAF. Elle est placée sous
l’autorité du Ministre chargé des finances. C’est au cours de cette conférence que sont corrigées
les propositions préalablement faites, et sont opérés les arbitrages nécessaires. Le ministre
chargé des finances signifie aux membres du gouvernement les moyens financiers qui leur sont
accordés : ce sont les fameuses « lettres plafonds ».
L’arbitrage du chef du gouvernement se fait en Conseil de cabinet (réunion des ministres,
présidée par le chef du gouvernement).
En France, ce projet est délibéré en Conseil des ministres, après avis du Conseil d’Etat. Le
projet du Budget fait l’objet d’une publication dans une édition spéciale appelée « Bleus
budgétaires ». Pendant ce temps, les réunions de répartition des crédits et des autorisations
d’emplois par programme se poursuivent. La finalisation des annexes de la loi de finances et
principalement l’élaboration des projets annuels de performance (PAP) concluent la phase
d’élaboration du projet de Budget.
La mise au point des projets de budget est réglée contradictoirement entre les représentants
des institutions et des ministères d’une part, la Direction du budget. Les points de désaccord
peuvent faire l’objet de pré-arbitrage par le ministre chargé des finances.
Après les arbitrages rendus à la suite des conférences budgétaires, la Direction du Budget
procède à l’élaboration du projet de loi de finances et à la confection des fascicules budgétaires
(annexes explicatives).
Le projet de loi de finances est soumis, pour avis, à la Cour suprême et est adopté en Conseil
des ministres.

D. Le débat d’orientation budgétaire

Le débat d’orientation budgétaire associe, en amont, le parlement à la préparation de la loi

de finances. Il contribue au renforcement des pouvoirs du Parlement et facilite le travail
parlementaire (gain de temps).
Dans les Etats de la Cemac, ce débat est prévu à l’article 9 de la Directive communautaire du
19 décembre 2011 : « Chaque année, avant le 1er août, le Gouvernement transmet au Parlement
les documents de cadrage à moyen terme définis à l’article (8 de la Directive), accompagnés
d’un rapport sur la situation macro-économique et d’un rapport sur l’exécution du budget de
l’exercice en cours. Sur la base de ces documents et rapports, le Parlement organise un débat
d’orientation budgétaire, en séance publique, mais sans vote. Les lois de finances annuelles
doivent être conformes à la première année des documents de cadrage à moyen terme qui sont
arrêtés définitivement à la suite du débat d’orientation budgétaire ».
Au Congo, conformément à la Directive précitée, ce débat est prévu à l’article 10 de la loi
du 3 octobre 2017, et se tient avant le 1er juillet (voir aussi l’article 179 du Règlement Intérieur
de l’Assemblée nationale).
En France, l’institution, depuis 1996, d’un débat d’orientation budgétaire au Parlement,
accentue en principe sa participation à l’élaboration du projet de loi de finances. Le débat
d’orientation budgétaire a été définitivement institutionnalisé par la loi organique n°2001-692
du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Pour autant, à l’issue du débat, le Parlement ne
se prononce pas par un vote.
50
 En France, depuis une loi du 28 juin 2011, le Gouvernement consulte le Parlement dans la
phase préparatoire du budget.

§2. La phase parlementaire

On étudiera le dépôt du projet de loi au parlement (A), son examen en commission (B), sa
discussion en séance plénière (C) et son l’adoption (D).

A. Le dépôt du projet de loi au Parlement

Le projet de loi de finances est déposé par le secrétaire général du gouvernement sur le
Bureau de l’Assemblée nationale au plus tard huit (8) jours avant l’ouverture de la session
d’octobre (article 152 de la Constitution du 25 octobre 2015, voir aussi l’article 64 de la loi du
3 octobre 2017).
En ce qui concerne la loi de finances exercice 2018, cette exigence constitutionnelle n’a pas
été respectée, car à l’ouverture de la session budgétaire à l’Assemblée nationale, le 16 octobre
2017, le projet de loi de finances n’était pas encore parvenu au parlement. Ce projet n’a été
adopté par le Conseil des ministres que le 27 décembre 2017. La session budgétaire a été donc
clôturée sans que le projet de loi de finances soit déposé au Parlement. C’est seulement à
l’occasion de la première session extraordinaire du 5 au 16 janvier 2018 que ce projet a été
adopté par l’Assemblée Nationale.
Le dépôt tardif du projet de loi de finances exercice 2018 a été justifié par la nécessité de
disposer d’un cadrage macroéconomique avec les services du Fonds monétaire international
(FMI), en vue de la conclusion d’un programme économique et financier avec le Congo.
Le projet de loi de finances est déposé en premier lieu devant le Bureau de l’Assemblée
nationale (voir dans le même sens l’article 39 de la Constitution française du 4 octobre 1958).
Une telle priorité n’était pas prévue dans la Constitution du 20 janvier 2002. Ainsi le
gouvernement avait-il le choix de le déposer, soit devant le Bureau de l’Assemblée nationale,
soit devant le Bureau du Sénat (bicamérisme inégalitaire).
Cette priorité constitue la preuve du parlementarisme inégalitaire.

Le travail parlementaire s’ouvre véritablement avec la transmission du projet de loi de

finances à la « Commission Economie et finances ».

B. L’examen en commissions

Le projet de loi de finances est transmis à la « Commission Economie, Finances et Contrôle

de l’Exécution du budget » de l’Assemblée nationale. Celle-ci l’analyse, organise et prépare la
discussion budgétaire en séance plénière.
Au cours de cette phase, la Commission auditionne le ministre chargé des finances et les
autres ministres concernés. La première partie de la loi de finances traitant des conditions
générales de l’équilibre financier, est présentée par le rapporteur général de la Commission.

51
 Dans un second temps, les rapports des ministères sont confiés, chacun, à un rapporteur
spécial. L’activité de la Commission se termine par un rapport. C’est alors que s’ouvrent les
débats en séance publique.

N.B. Les commissions parlementaires constituent, pour les assemblées parlementaires, des
instruments de travail essentiels. Leur spécialisation est un gage de compétence technique.

C. La discussion du projet en séance publique

La discussion du projet de loi de finances en séance publique est la phase la plus animée du
travail parlementaire. Elle s’ouvre par le discours du ministre chargé des Finances, qui présente
et défend le projet. Elle se poursuit par la lecture du rapport de la Commission des finances.
Les représentants des partis politiques interviennent dans le débat pour exprimer la ligne
politique de leur parti. A cet égard, ils peuvent demander des explications et, éventuellement,
poser des questions au ministre chargé des finances.
Le président de la Commission ne reste évidemment pas en marge des discussions. Il peut
être invité, notamment, à :

- répondre à des questions ;

- apporter la lumière sur certains points.

En France, la discussion en première lecture porte sur le texte présenté par le gouvernement
et non sur celui proposé par la Commission saisie.

La discussion des crédits du budget général donne lieu à un vote par programme. Le vote
porte à la fois sur les autorisations d’engagement et sur les crédits de paiement.
L’unité de vote est la mission, laquelle comprend un ensemble de programmes. Le programme
est l’unité d’amendement (au lieu du chapitre).

Les crédits des budgets annexes, des comptes spéciaux du trésor sont votés par budget annexe
ou par compte spécial du trésor.

- Le droit d’amendement et ses restrictions

Lors des débats en séance publique, les membres du parlement ont le droit de faire des
amendements, c’est-à-dire des retouches au projet initial. Ce droit leur est expressément
reconnu par l’article 149 de la Constitution du 25 octobre 2015. C’est le cas lorsque ces
amendements visent à réduire ou à supprimer une ou plusieurs dépenses, (voir aussi l’article
article 54 de la directive n°01/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011). Les amendements
sont encore recevables lorsqu’ils visent à accroître les recettes ou à opérer une compensation
entre recettes existantes, conformément à l’article 54 al.3 de la Directive précitée.
Cependant, afin de préserver l’équilibre financier de la loi de finances, le droit d’amendement
est restreint. En effet, les amendements sont irrecevables s’ils ont pour conséquence
d’augmenter une dépense (article 54 al.3 de la Directive CEMAC précitée). C’est dans ce sens

52
qu’il faut comprendre l’article 145 de la Constitution du 25 octobre 2015 : « Les propositions
de lois et les amendements déposés par les membres du Parlement et tendant à augmenter ou à
diminuer les dépenses de l’Etat doivent être assortis de propositions dégageant les recettes ou
les économies correspondantes ». Cette limitation n’est pas nouvelle, elle existait déjà à l’article
50 de la Constitution du 2 mars 1961 et a été confirmée par l’article 67 de la loi du 3 octobre
2017 en ces termes : « Aucun article additionnel, aucun amendement à un projet de loi de
finances ne peut être proposé par un parlementaire, sauf s’il tend à supprimer ou à réduire une
dépense, à créer ou à accroître une recette ou à renforcer les procédures de contrôle du budget
et des comptes publics ».
Les restrictions au droit d’amendement ont été instituées dans le but de réduire les pouvoirs
du parlement, et donc d’obtenir la subordination de celui-ci vis-à-vis du pouvoir exécutif.

N.B. La rédaction de l’article 145 de la Constitution du 25 octobre 2015 paraît ambiguë, car
il n’y a pas de propositions de lois en matière de finances. Cette ambiguïté remonte à la loi
constitutionnelle n°6 du 20 février 1959 relative aux rapports entre les pouvoirs : « Aucune
proposition de loi, aucun amendement d’origine parlementaire ne sont recevables, lorsque leur
adoption aurait pour conséquence, soit une diminution des ressources publiques, soit la
création ou l’aggravation d’une charge publique » (article premier). On relève la même
ambiguïté à l’article 50 de la constitution du 2 mars 1961. Toutefois, dans ce dernier cas, le
terme de loi a disparu : « Les propositions et les amendements d’origine parlementaire ne sont
pas recevables… ».

E. L’adoption du projet de loi et le délai d’adoption

1. L’adoption du projet de loi

Après les interventions des parlementaires et les réponses du Président de la Commission
Economie et Finances, et du ministre des finances, le vote s’oriente vers un « pour » et/ou un
« contre ».
Le projet de loi est adopté par les deux chambres en termes identiques, article par article.

2. Le délai d’adoption du projet de loi

Le parlement doit se prononcer ou adopter ce texte durant la tenue de la session budgétaire.
Aux termes de l’article 65 de la loi du 3 octobre 2017, le parlement se prononce sur le projet de
loi de finances au plus tard le 23 décembre de l’année qui précède l’exercice budgétaire.
S’il ne vote pas la loi de finances à la fin de la session d’octobre, le Premier ministre, chef
du gouvernement, demande une session extraordinaire, dont la durée ne peut excéder quinze
(15) jours. A l’expiration de ce délai, le budget est établi, définitivement, par ordonnance, après
avis de la Cour constitutionnelle (article 153 de la Constitution du 25 octobre 2015 ; article 65
al.2 de la loi du 3 octobre 2017). Cette disposition est aussi ancienne, car elle remonte à la loi
du 20 février 1959 : « Le projet de loi de budget est déposé au plus tard à l’ouverture de la
deuxième session de l’Assemblée. Si le budget n’a pas été adopté avant la fin de la session, le
projet gouvernemental, complété ou modifié par les amendements acceptés par le
gouvernement, est promulgué ».

53
 Mais, cette hypothèse ne peut être retenue que si l’absence de vote est imputable au
parlement.
Cette exception permet donc à l’exécutif de passer outre le pouvoir législatif. Elle peut être
retenue, lorsqu’un parlement se montre réticent quant à l’adoption du budget. Il s’agit aussi
d’éviter l’allongement des débats. Toutefois, dans la pratique, cette procédure n’a jamais été
utilisée au Congo.
Si le parlement n’a pas été saisi du projet de loi de finances dans les délais légaux (tel a été
le cas au Congo pour la loi de finances exercice 2018) et que le budget n’a pu être adopté à
l’issue de cette première session extraordinaire, une deuxième session extraordinaire est
convoquée à la demande du Premier ministre (voir l’article 65 al.3 de la loi du 3 octobre 2017).
La loi de finances pour 2018 n’a été adoptée que le 29 janvier 2018.
A l’issue de la seconde session extraordinaire, si la loi de finances n’est toujours pas adoptée,
le gouvernement peut alors avoir recours aux « douzièmes provisoires », afin d’assurer la
continuité des services (effectuer les dépenses et percevoir les recettes : article 66 de la loi du
3 octobre 2017). Une telle procédure n’est pas prévue aux Etats-Unis, car en cas de désaccord
entre l’exécutif et le législatif, l’administration cesse de fonctionner, faute de moyens
financiers. C’est ce que l’on appelle « shutdown ».
La pratique des douzièmes provisoires ne comporte pas moins, par ailleurs, des inconvénients
certains. En effet, dans l’attente du vote définitif de la loi de finances, les administrations
disposent des « services votés ». Mais ceux-ci peuvent être réduits dans la loi de finances
définitive par des mesures nouvelles négatives qui diminuent les services votés. De ce fait, les
administrations pourraient bénéficier des crédits supérieurs à ceux qui leur seront accordés
définitivement, ce qui pourrait entraîner, après le vote de la loi de finances, la correction de la
première répartition de crédits.

N.B. La loi de finances ne doit pas comporter des « cavaliers budgétaires », c’est-à-dire des
dispositions qui n’ont aucun contenu financier.

Une fois adoptée en termes identiques par les deux chambres, la loi de finances est
promulguée par le Président de la République, puis publiée au journal officiel.

La loi de finances est plurielle.

E. Les différentes catégories de lois de finances

- la loi de finances initiale

- la loi des finances rectificative
- la loi de règlement

F. La présentation matérielle de la loi de finances

La loi de finances comporte deux parties : la première concerne les recettes. La seconde partie
porte sur les dépenses. Elle est complétée par des annexes explicatives.

54
 §3. Les lois rectificatives et la loi de règlement

Dans ce paragraphe, l’on examinera la procédure d’adoption des lois de finances

rectificatives (A) et celle de la loi de règlement (B).

A. L’adoption des lois rectificatives

Les projets de lois de finances rectificatives sont élaborés en partie ou en totalité et votés
dans les mêmes formes que la loi de finances de l’année. Ils sont déposés au parlement dans
trois cas limitativement énumérés :

- lorsque l’équilibre financier recherché dans la loi de finances initiale est compromis,
notamment par l’intervention de décrets d’avances ou d’autres arrêtés d’annulation de
crédits ;
- lorsque les recettes constatées en cours d’exercice sont largement inférieures ou
supérieures aux prévisions ;
- lorsque des nouvelles mesures législatives ou réglementaires affectent de manière
significative l’exécution du budget (voir le collectif budgétaire de 2020 ).

Dans une décision du 24 juin 1991, le Conseil constitutionnel français a décidé que, dans le
cas où « les grandes lignes de l’équilibre de la loi de finances s’écartent sensiblement des
prévisions, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de
finances rectificatives » (Décision du 24 juin 1991, n°91-298 D.C. et décision du 27 décembre
2002, n°2002-464, D.C., Rec., p.583). Pour ce faire, le projet de loi de finances rectificative
doit être accompagné d’un :

- Rapport décrivant l’évolution de la conjoncture économique et justifiant les dispositions

incluses dans le projet de loi de finances rectificatives ;

- tableau récapitulatif de l’exécution du budget de l’Etat détaillant les mouvements de crédits

intervenus depuis la mise en œuvre de la loi initiale à la date d’élaboration du projet de loi de
finances rectificative.

Les projets de lois de finances rectificatives sont déposés au parlement dès leur adoption en
Conseil des ministres (article 70 de la loi du 3 octobre 2017).

B. L’adoption de la loi de règlement

La loi de règlement constate « le montant définitif des encaissements de recettes et des

ordonnancements de dépenses se rapportant à l’année civile considérée. Elle ratifie les
ouvertures supplémentaires de crédits opérées éventuellement par décrets d’avance depuis la
dernière loi de finances, régularise les dépassements de crédits pouvant résulter de
circonstances de force majeure ou de report de crédits, et annule les crédits non consommés ;

55
rend compte de la gestion de la trésorerie de l’Etat, arrête les comptes et les états financiers de
l’Etat et en affecte les résultats.
Le projet de loi de règlement est élaboré par le ministre chargé des finances, sur la base des
comptes et des états financiers produits par les ordonnateurs et les comptables principaux du
budget de l’Etat. Le projet de loi de règlement ayant trait à un budget est déposé au parlement
au plus tard au cours de la dernière session parlementaire de l’année qui suit celle de l’exécution
du budget. Aux termes de l’article 70 al.2 de la loi du 3 octobre 2017, le projet de loi de
règlement est déposé et distribué au Parlement avant le dépôt du projet de loi de finances pour
l’exercice à venir, au plus tard le 30 septembre. L’examen a lieu dès la première session qui
suit son dépôt. Par exemple, la loi règlement exercice 2020 sera élaborée au plus tard lors de la
session parlementaire d’octobre 2021.
Le projet de la loi de règlement est accompagné, notamment, des annexes explicatives et des
rapports annuels de performance.

**Tous droits réservés**

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