Carte mentale 8.

Organisation d’une CAA

 Chapitre 2
Les juridictions administratives
spécialisées
93. L’une des spécificités de l’ordre juridictionnel administratif réside
dans l’existence de juridictions administratives spécialisées qui présentent
des caractéristiques communes malgré leur grande diversité.

Section 1. Identification des juridictions

administratives spécialisées
94. L’ordre juridictionnel administratif ne se cantonne pas au Conseil
d’État, aux TA et aux CAA. Il comprend aussi une trentaine de juridictions
administratives spécialisées (Conseil d’État, Rapport public 2020, 2021, La
doc. fr., p. 67) apparues dès Napoléon avec la création de la Cour des
comptes. Elles ont une compétence juridictionnelle d’attribution qu’elles
exercent au nom de l’État (CE, sect., 27 févr. 2004, Mme Popin, n° 217257,
Lebon, p. 86) et sous le contrôle du Conseil d’État. Leur existence
s’explique par les matières techniques qui leur sont confiées et qui exigent
de faire appel à des personnes qualifiées pour en connaître. Bien que ces
juridictions ne soient pas soumises au CJA, de nombreuses règles de
procédure contenues dans ce code leur sont applicables par l’intermédiaire
de principes généraux de procédure dégagés par le Conseil d’État (ex. :
principe d’impartialité (CE, ass., 23 févr. 2000, Soc. Labor Métal,
n° 197515, Lebon, p. 83)).
§ 1. La qualification de juridiction
95. La qualification de juridiction peut d’abord être explicitement
attribuée par la loi (ex. : art. L. 952-7 du code de l’éducation : les conseils
académiques des universités statuent en matière juridictionnelle sur
l’exercice du pouvoir disciplinaire à l’égard des enseignants-chercheurs et
des enseignants). Mais il arrive que la qualification soit implicite et se
déduise des caractéristiques de l’organe. Tel est le cas lorsque la loi précise
que les décisions de l’organe sont revêtues de l’autorité de chose jugée ou
qu’elles sont susceptibles d’appel ou de cassation. Si la loi ne contient
aucun élément, c’est au juge de dire si l’institution constitue une juridiction.
96. À cet égard, le Conseil d’État a dégagé des critères permettant
d’identifier une juridiction. D’abord, le juge vérifie que l’organe est
collégial et qu’il dispose d’un pouvoir de décision, et non pas uniquement
d’un rôle consultatif (CE, 13 févr. 1980, Nal, n° 09323, Lebon, p. 82). Par
exemple, le conseil supérieur de la magistrature a un rôle consultatif pour
l’exercice du pouvoir disciplinaire à l’égard des magistrats du parquet et n’a
donc pas la qualité de juridiction dans cette hypothèse (CE, 18 oct. 2000,
Terrail, n° 208168, Lebon, p. 430). En revanche, à l’égard des magistrats du
siège, il dispose du pouvoir de décision et revêt donc pour l’exercice de
cette compétence la qualité de juridiction (CE, ass., 12 juill. 1969, Sieur
l’Etang, n° 72480, Lebon, p. 388). À ces premiers critères, la jurisprudence
De Bayo ajoute un critère matériel qui consiste à vérifier que l’organe a
pour mission de résoudre un litige en application de règles de droit (CE,
ass., 12 déc. 1953, De Bayo, n° 9405, Lebon, p. 544). Enfin, un critère
formel impose de s’assurer que les décisions de l’organe sont prises selon
des garanties formelles et procédurales particulières (CE, sect., 26 janv.
1996, Ctorza, n° 165035, Lebon, p. 15).
97. Une fois la qualification de juridiction retenue, il faut dire si cette
juridiction appartient à l’ordre juridictionnel administratif ou à l’ordre
juridictionnel judiciaire.
§ 2. La qualification de juridiction administrative
98. La loi qui crée une juridiction peut préciser qu’il s’agit d’une
juridiction administrative. Par exemple, l’article L. 731-1 du CESEDA
dispose que la Cour nationale du droit d’asile « est une juridiction
administrative, placée sous l’autorité d’un président, membre du Conseil
d’État ». Bien qu’implicite, le caractère administratif de la juridiction ne fait
également aucun doute lorsque le texte prévoit que les décisions de l’organe
juridictionnel peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation devant le
Conseil d’État. Tel est le cas par exemple de l’article R. 2333-120-64 du
CGCT concernant la CCSP.
99. À défaut de précision dans la loi, la qualification est
jurisprudentielle. Le Conseil d’État se fonde sur la nature des litiges pour
déterminer l’appartenance de la juridiction à l’un ou l’autre des deux ordres
juridictionnels (CE, ass., 7 févr. 1947, D’aillières, préc.). Ainsi, un jury
d’honneur chargé de lever l’inéligibilité des parlementaires qui ont voté les
pleins pouvoirs au Maréchal Pétain constitue, par la nature des affaires sur
lesquelles il se prononce, une juridiction administrative. De même, lorsqu’il
se prononce sur les actions disciplinaires intentées contre les magistrats du
siège, le conseil supérieur de la magistrature correspond à une juridiction
administrative « en raison de la nature des litiges qui lui sont soumis et qui
intéressent l’organisation du service public de la justice » (CE, ass., 12 juill.
1969, Sieur l’Etang, préc.).
Carte mentale 9. Les JAS (1)
Section 2. Hétérogénéité des juridictions
administratives spécialisées
100. Les juridictions administratives spécialisées se caractérisent par leur
importante diversité. D’abord, l’organisation diffère d’une juridiction
administrative à l’autre. Certaines sont composées de magistrats (ex. :
juridictions financières), d’autres de fonctionnaires (ex. : section
disciplinaire des conseils académiques des universités), d’autres de
représentants des professions concernées (ex. : ordre professionnel des
professions libérales), d’autres encore de personnes choisies en raison de
leurs compétences dans la sphère d’intervention de la juridiction (ex. : Cour
nationale du droit d’asile). Ensuite, leur champ de compétence est
déterminé par les textes qui les instituent. On trouve des juridictions
compétentes en matière financière, d’autres en matière disciplinaire,
d’autres encore en matière sociale. Enfin, l’importance de leur activité est
variable (de quelques dizaines de décisions par an pour certaines
juridictions à plusieurs milliers pour d’autres).
101. Pour mettre de l’ordre dans cet agglomérat de juridictions, plusieurs
distinctions peuvent être retenues. On peut les classer selon leur domaine de
compétence (juridictions financières, juridictions sociales, juridictions
disciplinaires…), selon leur office (juridictions qui statuent sur des recours
exercés contre une décision administrative ; juridictions qui statuent sur des
poursuites disciplinaires et prononcent des sanctions…). Une troisième
classification consiste à opposer les juridictions qui statuent en premier et
dernier ressort à celles qui comportent un double degré de juridiction. Par
ailleurs, en dépit de cette diversité, des règles communes sont applicables
aux juridictions administratives spécialisées.
§ 1. Les juridictions statuant en premier et dernier
ressort
102. Il s’agit des juridictions pour lesquelles il n’existe pas de procédure
d’appel. Leurs jugements sont seulement susceptibles d’un pourvoi en
cassation devant le Conseil d’État. En pratique, il s’agit de juridictions
uniques dont la compétence s’étend à l’ensemble du territoire national. Les
exemples principaux sont : le Conseil supérieur de la magistrature, la Cour
des comptes, la Cour nationale du droit d’asile et la Commission du
contentieux du stationnement payant.
103. Ces quatre juridictions seront successivement présentées, les deux
premières ayant une existence constitutionnelle, les deux dernières ayant
une existence législative.
104. Créée par une loi du 16 septembre 1807, la Cour des comptes est
l’une des plus anciennes juridictions administratives spécialisées et, compte
tenu de ses 1 800 magistrats et agents, l’une des plus importante.
Initialement mentionnée à l’article 47 du texte constitutionnel de 1958, elle
fait l’objet du nouvel article 47-2 depuis la réforme constitutionnelle du
23 juillet 2008. Cette institution a des compétences non juridictionnelles et
des compétences juridictionnelles. Les premières trouvent une consécration
constitutionnelle dans l’article 47-2 précité. En revanche, les secondes ont
une assise constitutionnelle moins évidente (CC, 5 juill. 2019, n° 2019-795
QPC). Ses compétences juridictionnelles sont définies dans le CJF.
L’article L. 111-1 du CJF prévoit que « la Cour des comptes juge les
comptes des comptables publics », sous réserve de la compétence attribuée
en premier ressort, aux chambres régionales et territoriales des comptes
(CRC) et qu’elle « statue sur les appels formés contre les décisions
juridictionnelles rendues » par les CRC. Dans le cadre de son contrôle des
comptes, la Cour peut interpréter un acte administratif et même en apprécier
la légalité lorsque cette question conditionne son office (CE, 28 sept. 2016,
M. Lecomte et a., n° 385903, Lebon, p. 395). Les décisions de cette
juridiction administrative spécialisée (CC, 25 juill. 2001, n° 2001-448 DC)
relèvent du Conseil d’État par la voie de la cassation (art. L. 331-1 CJA et
art. R. 142-20 du CJF). Le pourvoi est possible dans un délai de deux mois
à compter de la notification de l’arrêt ou de l’ordonnance de la Cour
(art. R. 142-20 du CJF).
105. Le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) est né sous la
4 République. À l’époque, ses attributions, précisées au titre IX de la
e

constitution du 27 octobre 1946, en faisaient à la fois une juridiction d’ordre

disciplinaire qui se substituait à la Cour de cassation et un organe
administratif intervenant dans les nominations des magistrats. Sous la
5e République, l’institution est conservée. L’article 64 de la constitution du
4 octobre 1958 précise que le CSM assiste le Président de la République
dans sa tâche de « garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire ».
Toutefois, pour mieux assurer cette indépendance, le CSM n’est plus
présidé par le Président de la République depuis la réforme
constitutionnelle du 23 juillet 2008. L’article 65 de la Constitution dispose
désormais que la formation compétente à l’égard des magistrats du siège est
présidée par le premier président de la Cour de cassation et que la formation
compétente à l’égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur
général de la Cour de cassation. Le conseil est par ailleurs composé de cinq
magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d’État, un
avocat et six personnalités qualifiées qui n’appartiennent ni au Parlement, ni
à l’ordre judiciaire, ni à l’ordre administratif. Le CSM intervient en matière
disciplinaire à l’égard des magistrats judiciaires et a, à cet égard, une double
nature. Il a la qualité de juridiction administrative spécialisée dans sa
formation compétente à l’égard des magistrats du siège puisqu’il dispose du
pouvoir de sanction (CE, ass., 12 juill. 1969, Sieur l’Etang, préc.) et que ses
décisions sont susceptibles de pourvoi en cassation devant le Conseil d’État
qui exerce un contrôle normal sur les sanctions infligées (CE, 30 juin 2010,
Mme Ponsard, n° 325319, Lebon T., p. 934). En revanche, à l’égard des
magistrats du parquet, il constitue un organe consultatif dès lors qu’il se
borne à donner un avis au garde des Sceaux qui est compétent pour décider
de la sanction (ex. : CE, 18 oct. 2000, M. Terrail, préc.).
106. La Cour nationale du droit d’asile (CNDA) est « une juridiction
administrative, placée sous l’autorité d’un président, membre du Conseil
d’État, désigné par le vice-président du Conseil d’État » (art. L. 131-1 du
CESEDA). Elle a succédé en 2007 à la commission des recours des réfugiés
qui avait été créée par la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952. Elle statue sur les
recours dirigés contre les décisions de l’office français de protection des
réfugiés et des apatrides (OFPRA) refusant le titre de réfugié ou refusant
d’accorder l’asile territorial. La procédure est prévue aux articles L. 532-5
et suivants du CESEDA. La CNDA statue comme juge de plein contentieux
en se prononçant sur le droit d’un demandeur d’asile à la qualité de réfugié
au vu de l’ensemble des circonstances de fait dont elle a connaissance (CE,
27 févr. 2015, OFPRA c/ M. Z., n° 380489, Lebon T., p. 561). Ses décisions
sont susceptibles d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État
(art. R. 532-67 du CESEDA). La CNDA est organisée en formations de
jugement (140), regroupées en chambres (17), elles-mêmes regroupées en
sections (5). Prévue par l’article L. 131-3 du CESEDA, la composition de la
formation de jugement est échevinée : elle est composée de magistrats
provenant des ordres juridictionnels administratif et judiciaire, de
personnalités qualifiées nommées par le vice-président du Conseil d’État et
de personnalités qualifiées de nationalité française, nommées par le Haut-
commissaire des Nations unies pour les réfugiés sur avis conforme du vice-
président du Conseil d’État. L’activité juridictionnelle de la CNDA est
importante. À titre d’exemple, en 2019, elle a enregistré 59 091 affaires et
en a jugé 66 464 (Conseil d’État, Rapport public 2019, 2020, La doc. fr.,
p. 64). Toutefois, elle n’est plus désormais la plus saisie ni la plus prolifique
puisqu’elle a été détrônée par une nouvelle juridiction présentée ci-dessous.
107. La Commission du contentieux du stationnement payant
(CCSP) a été créée par l’ordonnance n° 2015-45 du 23 janvier 2015 (entrée
en vigueur le 1er janvier 2018) à la suite de la loi n° 2014-58 du 27 janvier
2014 qui dépénalise le stationnement payant. Désormais, le fait de ne pas
avoir payé son stationnement n’est plus constitutif d’une infraction mais
expose l’automobiliste au paiement d’un forfait post-stationnement (FPS).
Ce forfait, qui est une « redevance d’occupation du domaine public » (CE,
30 sept. 2019, M. Grand d’Esnon, n° 421427, inédit) et non une sanction
administrative (CE, 30 sept. 2020, Soc. Sixt Asset and Finance, n° 438253,
Lebon T., p. 871) peut être contesté par le biais d’un recours administratif
préalable obligatoire (RAPO) auprès de la commune ou de l’institution
gestionnaire. Selon l’article L. 2333-87 du CGCT, la CCSP est compétente
pour les recours formulés contre la décision rendue à l’issue du RAPO ou
contre « le titre exécutoire émis en cas d’impayé ». Dans ce dernier cas, le
Conseil d’État a indiqué que si le requérant n’est pas recevable à exciper de
l’illégalité de l’avis de paiement du forfait de post-stationnement auquel ce
titre exécutoire s’est substitué, il peut en revanche contester l’obligation de
payer la somme réclamée par l’administration (CE, 10 juin 2020,
M. Nsimba-Ntumba, n° 427155, Lebon, p. 180). L’article L. 2333-87-2 du
CGCT ajoute que la CCSP « statue sur les recours formés contre les
décisions individuelles relatives aux forfaits de post-stationnement ». Le
Conseil d’État interprète largement la compétence de cette nouvelle
juridiction administrative spécialisée puisqu’il estime qu’une action en
responsabilité à raison de l’édiction de l’avis de FPS ou du titre exécutoire
ressort de la compétence de la CCSP (CE, 20 févr. 2019, Mme Jule, épouse
Renard, n° 422499, Lebon T., p. 647).
108. Au niveau de la procédure, la recevabilité du recours contentieux
« est subordonnée au paiement préalable du montant de l’avis de
paiement » du FPS « et de la majoration prévue au IV de l’article L. 2333-
87 si un titre exécutoire a été émis » (art. L. 2333-87-5 du CGCT) et les
requêtes pourront être rejetées par ordonnance dans des cas assez proches
de ceux prévus à l’article R. 222-1 du CJA pour les TA et les CAA
(désistement, incompétence, séries, irrecevabilité manifeste…) mais
également lorsqu’elles sont « manifestement infondées » (art. R. 2333-120-
27 du CGCT). Enfin, l’aide juridictionnelle n’est pas applicable aux recours
présentés devant la CCSP (art. L. 2333-87-10 du CGCT). Les décisions du
CCSP sont susceptibles de faire l’objet d’un pourvoi en cassation
(art. R. 2333-120-64 du CGCT) pour lequel le recours à un avocat est
obligatoire et l’aide juridictionnelle est possible.
109. La CCSP est présidée par un magistrat des TA et CAA, nommé par
décret (art. L. 2333-87-1 du CGCT) et se compose de magistrats des TA et
des CAA en activité ou honoraires mais également, pour renforcer les
effectifs, de magistrats de l’ordre judiciaire en activité ou honoraires
(art. L. 2333-87-3 du CGCT).
110. La CCSP absorbe un véritable contentieux de masse puisqu’elle a
enregistré 119 578 affaires en 2019 et en a jugé 84 845 (Conseil d’État,
Rapport public 2019, 2020, La doc. fr., p. 76).

§ 2. Les juridictions comportant un double degré

de juridiction
111. Certaines juridictions administratives spécialisées forment un
ensemble hiérarchisé avec un niveau de premier ressort et un niveau
d’appel. Les décisions rendues par les juridictions d’appel peuvent quant à
elles faire l’objet d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État.