IAE Pau Bayonne – Ecole Universitaire de Management

Management public
international
Analyse comparée des politiques de réforme
managériales dans le secteur public

lundi 23 janvier 2023

 Plan de sessions
1. Théorie et méthodes de l’analyse comparative
2. Caractéristiques des modèles administratifs
3. Le modèle wébérien
4. Le New Public Management (NPM)
5. La gouvernance démocratique
6. Concepts clés de management public : L’accountability
7. Concepts clés de management public : La transparence

2 Management public international

lundi 23 janvier 2023
 Warm-up

Connectez-vous sur le site [Link],utilisez

le code AXBHCA et répondez aux questions.

3 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 Objectifs de la Session 2

• Dénoter les caractéristiques principales des modèles

administratifs
• Recenser les différents modèles administratifs
européens
• Prendre conscience de la variété des modèles
administratifs et de leurs implications managériales

4 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 Session 2 : Caractéristiques des
modèles administratifs
Plan
1. Caractéristiques des modèles administratifs
a. Angle structurel
b. Angle fonctionnel
c. Angle culturel

2. Les cultures administratives européennes

a. Le modèle Fédéral d'Europe continentale
b. Le modèle Scandinave
c. Le modèle Anglo-Saxon
d. Le modèle d’Europe centrale
e. Le modèle sud-est européen
f. Le modèle napoléonien

4. Phases historiques de l’action étatique

5 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 1. Caractéristiques des modèles administratifs

• Les différents modèles administratifs ont des

caractéristiques différentes et ils peuvent être
analysés sous les angles suivants (notamment):

– Structurel
– Fonctionnel
– Culturel

6 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 1. Caractéristiques des modèles administratifs
a. Angle structurel

• Dimension verticale: degré de centralisation

o Partage du pouvoir entre différents niveaux de gouvernement
o Distinction Etats fédéraux/ Etats unitaires (pas de division du pouvoir,
la souveraineté n’est pas divisée)
o Les Etats unitaires peuvent être centralisés (R.-U., Nouvelle-Zélande)
ou décentralisés (Norvège, Finlande, Suède)

• Impact sur les politiques de réforme managériales

o Plus les Etats sont décentralisés, moins les réformes sont uniformes
o Plus les Etats sont centralisés, plus les réformes visent à réduire les
budgets
o Plus les Etats sont décentralisés, plus les réformes visent la qualité de
service
o Dans les Etats centralisés, la décentralisation peut être une forme de
réduction du budget

7 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 1. Caractéristiques des modèles administratifs
a. Angle structurel
• Dimension horizontale: Degré de coordination
o Au niveau du gouvernement central, degré de coopération entre les
agences et ministères
o Va de la forte coordination à la forte fragmentation
o Certains ministères peuvent imposer à l’ensemble des autres des
manières de faire communes

• Impact sur les politiques de réforme managériales

8 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 1. Caractéristiques des modèles administratifs
b. Angle fonctionnel

• La nature de l’exécutif
o Parti unique ou ultra-majoritaire: détient + de 50% des sièges au
parlement
o Coalitions majoritaires: deux partis détiennent + de 50% des sièges
o Coalitions minoritaires: le ou les partis au gvt ont – de 50% des
sièges

• Impact sur les politiques de réforme managériales

o Affecte le style de conduite des politiques (+ou– consensuel) et donc la
vigueur des réformes managériales
o Impact sur le nombre de réforme et les secteurs concernés
o Plus le gouvernement est majoritaire, plus les réformes sont rapides et de
grande ampleur

9 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
1. Caractéristiques des modèles administratifs
b. Angle fonctionnel

10 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
1. Caractéristiques des modèles administratifs
b. Angle fonctionnel

Majoritaire Mix Consensuel

Centralisé Russie, France Italie, ---

Nouvelle-Zélande Pays-Bas Nombre
de
Mix Suède Finlande réformes
et de
Décentralisé Australie, Canada, Belgique, secteurs
USA Allemagne concernés
+++
+++ Rapidité et ampleur des réformes ---

11 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 1. Caractéristiques des modèles administratifs
b. Angle fonctionnel

• Les relations entre le monde politique et le monde

administratif
o Indépendance: autorité discrétionnaire et haut statut social
o Politisation: autonomie opérationnelle, confidents, protection

• Impact sur les politiques de réforme managériales

o Carrières dépendantes ou indépendantes des fonctionnaires et hommes
politiques
o Conception de ce que les fonctionnaires et les organisations jugent
acceptable
o Croyances et attitudes qui influencent la conception et la mise en œuvre
des politiques de réforme

12 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 2. Caractéristiques des modèles administratifs
c. Angle culturel
Les dimensions de la culture:

Manière de penser,
Culture 1. Distance du pouvoir: degré de
religion, niveau subordination et de contestation
nationale d’éducation, type d’élite de l’autorité (P.B/France)

Compréhension partagée 2. Aversion au risque

Culture
Culture
par les membres d’une (Belgique/Suède)
organisationnelle organisation
organisationnelle 3. Individualisme ou collectivisme
(USA/Finlande)

Modes de travail et
Culture
Culture 4. Masculinité et féminité: division
stratégies d’un groupe stricte ou malléable des rôles
professionnelle
professionnelle
(Italie/Suède)

5. Court ou long termisme: valeur

L’atelier ou le bureau
Micro-
Micro- de persévérance et d’orientation
vers le futur (USA, Canada) ou de
Cultures
Cultures
respect des traditions (Finlande)

13 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 2. Caractéristiques des modèles administratifs
c. Angle culturel

Rechtsstaat
Séparation/hiérarchisation entre l’Etat et la société (sphères juridiques public/privé)
L’Etat comme puissance unificatrice de la société (intérêt Général)
Codification globale et systématique par des règles légales (tradition romaine)
L’action administrative est une application de la loi par le biais de procédures légales,
stables et impersonnelles
Valeurs supérieures de l’action administrative: principe d’égalité, d’égalité de traitement,
désintéressement, respect de la loi et de l’autorité
L’Etat est la puissance au centre de la société et la surplombe. Il élabore, promulgue et
veille à l’application des lois.
Orientation spontanément bureaucratique: respect de la règle et répétition des pratiques
précédentes.

14 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 2. Caractéristiques des modèles administratifs
c. Angle culturel

Public interest
Pas de hiérarchisation entre public et privé (pas de distinction entre droit public et droit
privé)
L’Etat a une utilité en tant qu’instrument: « government » -> Société sans Etat

Pas de régulation systématique par des règles codifiées (common law). Les
« fonctionnaires » ne forment d’ailleurs pas une caste particulière
Les textes de loi sont fonction des programmes politiques

Le gouvernement est à la recherche du consentement de la population

Le gouvernement n’a pas le monopole de l’intérêt général (public), il doit travailler de

concert avec d’autres acteurs
Valeurs supérieures de l’action administrative: pragmatisme, flexibilité, réconciliation des
intérêts divergents

15 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 2. Caractéristiques des modèles administratifs
c. Angle culturel

• Impact sur les politiques de réforme managériales

o Les réformes managériales viennent principalement du monde
anglo-saxon
o Le NPM s’insère soit mal, soit plus lentement dans les pays
d’Europe continentale

Structure Etat Gouvernement Relation Culture adm.

Pol./Adm.
France Unitaire Mix Politisation Rechtsstaat
Australie Fédéral Majoritaire Séparation Publ. Int
Canada Fédéral Majoritaire Séparation Publ. Int
Italie Unitaire+ début Coalition Politisation Rechtsstaat
décentralisation
USA Fédéral Mix Politisation Publ. Int
Finlande Unitaire Consensuel Séparation Rechtsstaat
décentralisé

16 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
3. Les cultures administratives européennes

17 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 3. Les cultures administratives européennes
a. Le modèle fédéral d’Europe continentale

• Modèle très ressemblant au modèle napoléonien de

par sa très forte orientation légaliste et sa culture
d’Etat de droit
– Concerne l’Allemagne, l’Autriche et la Suisse.

• Ce modèle prend racine dans le Royaume de Prusse

où règne une forte importance du niveau infranational
– Décentralisation forte
– Principe de subsidiarité : gouvernement central plus faible et moins
nombreux en effectifs
– Centre de gravité politique au niveau des institutions infranationales
– Organisation territorialisées

18 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 3. Les cultures administratives européennes
b. Le modèle scandinave

• Recoupe en grande partie le modèle fédéral

continental, car ces pays sont également enracinés
dans la tradition du droit romain
– Concerne la Suède, le Danemark, la Norvège et la Finlande

• Ce modèle promeut la participation citoyenne et

encourage la transparence
– Ressemblances notables : structure administrative hautement
décentralisée, subsidiarité, collectivités territoriales fortes avec
une grande autonomie d’action
– Différences principales: droits d’accès et de participation des
citoyens au système administratif (liberté d’information,
transparence externe, participation citoyenne, droits des
usagers,…)

19 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 3. Les cultures administratives européennes
c. Le modèle Anglo-Saxon

• Culture de l’intérêt public (public interest)

– Regroupe les membres du Royaume-Uni (Angleterre, Ecosse,
Irlande du Nord, Pays de Galles) et l’Irlande
– Volonté de pragmatisme et d’un état se limitant aux tâches
essentielles

• Ce modèle place la rationalité économique et la

limitation du champ d’action de l’état comme
éléments essentiels
– Basé sur les principes du New Public Management (NPM)
– Introduction de la compétition et de la concurrence, gestion
financière plus stricte et tendance à confier des missions publiques
aux acteurs privés
– Mesure de la performance et accountability omniprésents

20 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 3. Les cultures administratives européennes
d. Le modèle d’Europe centrale

• Rassemble des pays ayant appartenus à l’URSS et

qui ont été façonnés par le modèle Stalinien
– Concerne la Pologne, la Hongrie et la République Tchèque
– Administration de type socialiste
– Gouvernements unitaires mais décentralisés
– Gouvernements locaux forts

• La chute de l’URSS en 1991 transforme radicalement

ces pays qui tendent alors vers le modèle d’Europe
continentale (en gardant l’héritage stalinien)
– La tendance est au rétablissement de règles pré-communistes
– La Hongrie a tendance à se recentraliser suite à l’élection de Viktor
Orban par exemple

21 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 3. Les cultures administratives européennes
e. Le modèle sud-est européen

• Rassemble des pays ayant appartenus à l’URSS, qui

ont été façonnés par le modèle Stalinien et qui sont
encore largement influencés par le modèle russe
– Concerne la Bulgarie et la Roumanie notamment
– Unité et indivisibilité des pouvoirs étatiques (législatif, exécutif,
judiciaire)
– Gouvernements unitaires avec peu d’autonomie pour les entités
locales
– Les autorités locales actent comme des relais pour l’autorité
centrale

22 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
3. Les cultures administratives européennes
e. Le modèle napoléonien

• Relations Etat/Société
– Une conception organique de l’Etat
– Etat indissociable de sa société, l’un n’a de sens qu’avec l’autre
– Fonction d’intégration sociale et d’ablation des différences
– Refus de la décentralisation
– L’Etat doit défendre la société: Raison d’Etat qui s’impose sans se
justifier et sans se négocier
– Même s’il existe des règles encadrant le pouvoir, le pouvoir est
inhérent à l’Etat

• Contraire d’une relation contractuelle

23 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
3. Les cultures administratives européennes
e. Le modèle napoléonien

• Rapports Droit / Management

– Une conception légaliste de l’administration publique
– La « fonction » du fonctionnaire est d’appliquer la loi à des
« cas ».
– Rôle de conseil de la haute fonction publique crucial: connaissance
du droit dans la conception des politiques publiques.
– Technocratisation
– Résistance de la haute fonction publique au « managérialisme »
– Manager public = bien faire les choses et rendre l’organisation
performante

24 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
3. Les cultures administratives européennes
e. Le modèle napoléonien

• Rapports Administration / Politique

– Degré d’indépendance des fonctionnaires vis-à-vis des pressions
politiques. Deux dimensions:
• Les fonctionnaires peuvent-ils mener des carrières politiques et le font–ils?
• Les fonctionnaires sont ils nommés en fonction de leur appartenance politique?
– Dans certains pays, si beaucoup de fonctionnaires font de la
politique, leur carrière administrative n’y est pas liée (France).
– Plus les responsabilités sont élevées, moins la séparation est claire
Existence de zones tampons explicitement politisées (cabinets
ministériels)
– Point de convergence avec le NPM qui remet en cause le système
au mérite et l’idée de neutralité des fonctionnaires.

25 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
3. Les cultures administratives européennes
e. Le modèle napoléonien

• Système de carrière différencié du secteur privé

– Avancement assuré de manière bureaucratique
– Tendance à rester toute sa vie dans la fonction publique
– Distanciation à la fois du politique et du privé (peu de passage)
– Mode de recrutement différencié

• L’uniformité
– Egalité comme principe fondamental de l’administration: citoyens,
territoires… Donner le même niveau de service sur le territoire
(rotation des magistrats).
– En France, l’uniformité a été un moyen de créer l’Etat et la nation:
réduire toutes les différences pour que l’uniformité se transforme
en unité.

26 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
3. Les cultures administratives européennes
e. Le modèle napoléonien

• Relation Etat / Citoyens

– Les Groupes d’intérêts bien que mal nécessaire, sont perçus
comme illégitimes et attentatoire à l’impartialité de l’Etat. Ils ne
sont pas ou peu incorporés dans l’administration.
– Mais dans la pratique, affaiblissement de cette doctrine: politique
salariale avec les « partenaires sociaux ».
– Influence indirecte, non pas sur les élus, mais sur les
fonctionnaires au quotidien, qui eux-mêmes conseillent les élus.
– Influence de la « bonne gouvernance » qui se veut participative.

• Accountability / Redevabilité
– L’essentiel des contrôles sont opérés par des organes
administratifs (Conseil d’Etat, Cour des Comptes…)
– Beaucoup de contrôle sont fait ex-ante (contrôle de légalité,
autorisation) plutôt qu’ex-post sur les résultats.

27 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 3. Les cultures administratives
européennes
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le code MUFEHF et répondez aux questions.

28 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
4. Phases historiques de l’action étatique

• La posture de l’état a évolué au fil du temps

et son rôle vis-à-vis du citoyen a été différent
d’une époque à l’autre

Etat Etat Etat

régalien providence régulateur

29 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 4. Phases historiques de l’action étatique

Etat régalien Etat providence Etat régulateur

Monopolisation de la Egalité de traitement Intervention indirecte,
force physique et des en interaction avec les
ressources fiscales acteurs non-étatiques

Différentiation du Etat garant de l’équité Action limitée,

pouvoir politique avec délégation
la société
Politiques Politique redistributive Politiques
règlementaires et et d’intervention procédurales,
d’intervention directe directe constitutives et
incitatives

30 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
4. Phases historiques de l’action étatique

• Les modèles administratifs ont évolué au fil du

temps et chaque époque possède un modèle de
référence

Modèle New Public Gouvernance

wébérien management démocratique

31 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023
 Bibliographie
• Giauque, D. (2013). L’administration publique fédérale suisse en
comparaison internationale: à la recherche d’une tradition
administrative. Manuel d’administration publique suisse, 31-45.
• Hood, C. (1991). A public management for all seasons?. Public
administration, 69(1), 3-19.
• Peters, B. G. (2008). The napoleonic tradition. International Journal of
Public Sector Management.
• Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2011). Continuity and change in public
policy and management. Edward Elgar Publishing.
• Vigoda-Gadot, E., Cohen, N., & Tsfati, Y. (2018). Réformer les pays:
étude mondiale sur la nécessité de futures réformes managériales
dans le secteur public. Revue Internationale des Sciences
Administratives, 84(4), 793-812.

35 Caractéristiques des modèles administratifs

lundi 23 janvier 2023