INSTITUT NATIONAL DE TRAVAIL SOCIAL

LA PROTECTION SOCIALE NON CONTRIBUTIVE

Ulrich Presley IBIATSI

Inspecteur Général des Affaires Sociales, de l’Action Humanitaire et de la Solidarité
 TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION..........................................................................................................................................3
CHAPITRE 1: FONDEMENTS DE LA PROTECTION SOCIALE NON CONTRIBUTIVE...............3
1.1 Risques sociaux, vulnérabilité et pauvreté.......................................................................................3
1.2 Les droits humains et sociaux...........................................................................................................4
1.3 Principe de solidarité........................................................................................................................5
1.4 Les socles universels de protection sociale......................................................................................6
CHAPITRE 2 : PROTECTION SOCIALE NON CONTRIBUTIVE : INSTRUMENTS ET
MECANISMES DE MISE EN ŒUVRE......................................................................................................7
2.1 L’assurance sociale...........................................................................................................................7
2.2 L’assistance sociale..........................................................................................................................7
2.3 Les transferts sociaux.......................................................................................................................8
CHAPITRE 3 : LE SYSTEME DE PROTECTION SOCIALE NON CONTRIBUTIVE AU CONGO. 9
3.1 Piliers d’un système de protection sociale non contributive.............................................................9
3.2 Outils d’élaboration d’un système de protection sociale non contributive......................................10
3.3 Programmes de protection sociale non contributive au Congo.......................................................11
CHAPITRE 4 : LE CIBLAGE DES INDIGENTS.....................................................................................12
4.1 Mesures de la pauvreté et des inégalités.........................................................................................12
4.1.1 Les déterminants de la pauvreté..............................................................................................12
4.1.2 Les seuils de pauvreté.............................................................................................................13
4.1.3 Les niveaux de pauvreté..........................................................................................................14
4.1.4 Mesure des inégalités : le coefficient de GNI......................................................................14
4.2 Méthodes de ciblage.......................................................................................................................15
4.2.1 Le ciblage basé sur la communauté.........................................................................................16
4.2.2 L’autociblage..........................................................................................................................17
4.2.3 Ciblage administratif ou scientifique par le PMT....................................................................17
CONCLUSION.............................................................................................................................................19
BIBLIOGRAPHIE.......................................................................................................................................19
ii
INTRODUCTION

La protection sociale est l'ensemble des mécanismes de prévoyance collective mis en œuvre par les Etats ou les
acteurs privés pour permettre aux individus ou aux ménages de faire face financièrement aux conséquences des
risques sociaux. Elle comprend deux objectifs majeurs :
 permettre aux individus de survivre quand ils sont malades, âgés, ou en charge de famille nombreuse
 réduire l'inégalité devant les risques de la vie et assurer aux individus un minimum de revenus leur
permettant d'être intégrés à la société.

Elle porte sur deux volets : contributif et non contributif. La politique de protection sociale non contributive est
parfois assimilée à la politique d’inclusion sociale, un ensemble de dispositifs de prise en charge sociale et /
économique des personnes défavorisées ou des personnes en situation de précarité. Elle vise généralement l’accès
de ces personnes aux services sociaux de base (santé, éducation, alimentation…). Cet accès peut se faire par
l’emploi, la gratuité des services, l’allègement des taxes et impôt ou la redistribution

Une politique d’inclusion sociale détermine d'abord les droits que l'on considère comme conditions minimales de
participation à la vie sociale, et décide des conditions d'accès à ces [Link] doit être basée sur les filets sociaux
de sécurité et les mécanismes de solidarité. Elle doit être transversale, favoriser l’accès au revenu et aux services
sociaux de base. Elle doit considérer la sécurité sociale comme droits humains fondamentaux et intégrer les filets
sociaux de sécurité, l’emploi, la solidarité communautaire et mutualiste, le travail décent, la politique fiscale.

CHAPITRE 1: FONDEMENTS DE LA PROTECTION SOCIALE NON CONTRIBUTIVE

La protection sociale non contributive se fonde sur la nécessité de construire une société juste et équitable. Elle se
justifie par l’égalité des droits, la solidarité, la nécessité de lutter contre la pauvreté.

1.1 Risques sociaux, vulnérabilité et pauvreté

Dans plusieurs pays, les taux de pauvreté chronique demeurent élevés et des millions de personnes restent
vulnérables à un ensemble de
risques bien connus, par ailleurs La faible diversification économique est l’une des principales
aggravés de façon croissante contraintes à la croissance inclusive en République du Congo
par les nouvelles sources de dont l’économie reste fortement dépendante du secteur pétrolier
vulnérabilité. et vulnérable au choc exogène du fait de cette forte dépendance.
Le secteur pétrolier représente 65% du PIB mais ne contribue
La réduction de la vulnérabilité que très faiblement à la création d’emplois (moins de 1% des
requiert donc des mesures à emplois) nécessaires à une croissance inclusive.
grande échelle et dans plusieurs croissance économique qui est passée de 3,3% en 2013 à 6%
en 2014, n’a pas permis une réduction significative du taux de
pauvreté estimé à 46.5 % en 2011, loin de la cible de 35% pour
2015 dans le cadre des Objectifs du Millénaire pour le
développement (OMD). Plus de la moitié de la population vit
iii
encore en dessous du seuil de la pauvreté et est donc
vulnérable ou fragile sur le plan économique.
domaines, parmi lesquels le développement économique et le renforcement des services sociaux de base, ainsi que
la protection sociale.

Une personne vit dans la pauvreté générale si elle ne dispose pas des revenus suffisants pour satisfaire ses besoins
essentiels non alimentaires – tels l’habillement, l’énergie et le logement – et alimentaires ». La pauvreté n’est pas
un phénomène unidimensionnel – un manque de revenus pouvant être résolu de façon sectorielle. Il s’agit d’un
problème multidimensionnel qui nécessite des solutions multisectorielles intégrées.

Selon les résultats de l’ECOM2, le Congo a 949 093 ménages dont plus d’un quart (25,4%) est dirigé par un chef
de ménage femme contre près de ¾ (74,6%) dirigés par un chef de ménage homme. Selon le statut de pauvreté, on
note que 37,5% de ménages congolais sont pauvres (355 639 ménages) parmi lesquels28,5% de ménages dirigés
par les hommes (270 266 ménages)et 9,0% de ménages dirigés par les femmes (85 373 ménages). Dans
l’ensemble, 19,0% de ménages congolais sont touchés par la pauvreté alimentaire soit 180 405 ménages.

Répartition des ménages selon le sexe et le statut de pauvreté

Non pauvres Pauvres Ensemble

Effectif % Effectif % Effectif %
Pauvreté
Homme 437 537 46,10 270 266 28,5 707 803 74,6
Femme 155 917 16,4 85 373 9,0 241 290 25,4
Ensemble 593454 62,5 355 639 37,5 949 093 100
Pauvreté alimentaire
Homme 572 548 60,3 135 255 14,3 707 803 74,6
Femme 196 140 20,7 45 150 4,7 241 290 25,4
Ensemble 768 688 81,0 180 405 19,0 949 093 100

Source : ECOM2011

Malgré ses performances, le taux de pauvreté n’a que légèrement reculé entre 2005 et 2011 (3,6 points de
pourcentage) selon les résultats de la 1ère et de la 2 ème Enquête Congolaise auprès des Ménages (ECOM 1 & 2).
En effet, 46,5% de la population étaient estimé encore pauvre en 2011 ; ce qui équivaut à des personnes ayant une
dépense de consommation journalière inférieure à un seuil national de pauvreté estimé à 994 FCFA contre 50,1%
de pauvres en 2005. Sur cette base, le niveau de dépense alimentaire en-dessous duquel un individu ne satisfait
pas ses besoins énergétiques élémentaires est de 677 F CFA par jour. Sur la base de ces résultats, pour ramener
toutes les personnes pauvres au-dessus du seuil de pauvreté.

1.2 Les droits humains et sociaux

iv
La protection sociale non contributive se base également sur le droit à la protection ou à la sécurité sociale, inscrit
dans :
- la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, de 1948 ;
- la Convention relative aux Droits de l’Enfant, de 1989 ;
- la Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant du 11 juillet 1990 dans ses articles 11, 13,14
et 18 reconnait le droit de l’enfant et de la famille à la protection sociale dans les domaines de la
santé, de l’éducation et de la protection des droits ;
- la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples de juin 1981 en son article 18, reconnait aux
personnes âgées ou handicapées des mesures spécifiques de protection en rapport avec leurs besoins
physiques ou moraux ;
- la Charte africaine des droits et du bien-être des enfants

Le Congo a ratifié la plupart Extrait de quelques textes juridiques

des conventions • L’article 25 de la Déclaration Universelle des Droits de
internationales relatives à la l’Homme affirme : « Toute personne a droit à un niveau de vie
protection des droits de suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille,
groupes vulnérables. notamment pour l'alimentation, l'habillement, le logement, les soins
médicaux, ainsi que pour les services sociaux nécessaires ; elle a
Au niveau national, la droit à la sécurité en cas de chômage, de maladie, d'invalidité, de
Constitution de janvier 2002 veuvage, de vieillesse ou dans les autres cas de perte de ses
reconnaît les droits de moyens de subsistance par suite de circonstances indépendantes
protection de certains groupes de sa volonté. » Cet article ajoute : « La maternité et l'enfance ont
de la population (femmes, droit à une aide et à une assistance spéciales. Tous les enfants,
enfants, personnes âgées et qu'ils soient nés dans le mariage ou hors mariage, jouissent de la
personnes handicapées). Elle même protection sociale. » 
consacre son second chapitre à • L’article 26 de la CDE affirme : « Les Etats parties reconnaissent
la reconnaissance des droits à tout enfant le droit de bénéficier de la sécurité sociale, y compris
fondamentaux des citoyens. les assurances sociales, et prennent les mesures nécessaires pour
Selon l’article 8, « tous les assurer la pleine réalisation de ce droit en conformité avec leur
législation nationale ». L’article 27 ajoute que : « les Etats parties
citoyens sont égaux devant la
reconnaissent le droit de tout enfant à un niveau de vie suffisant
loi. Est interdite toute
pour permettre son développement physique, mental, spirituel,
discrimination fondée sur moral et social » et que : « Les Etats parties adoptent les mesures
l’origine, la situation sociale appropriées, compte tenu des conditions nationales et dans la
ou matérielle, l’appartenance mesure de leurs moyens, pour aider les parents et autres
raciale, ethnique ou personnes ayant la charge de l'enfant à mettre en œuvre ce droit
départementale, le sexe, et offrent, en cas de besoin, une assistance matérielle et des
l’instruction, la langue, la programmes d'appui, notamment en ce qui concerne
religion, la philosophie ou le l'alimentation, le vêtement et le logement ».
lieu de résidence… La femme
a les mêmes droits que l’homme ».

L’article 30 affirme que : « les personnes âgées et les personnes handicapées ont droit à des mesures de
protection en rapport avec leurs besoins physiques, moraux ou autres, en vue de leur plein épanouissement ». Les

v
droits fondamentaux des enfants sont l’objet des articles 31 à 34. L’article 33 affirme que « tout enfant, sans
discrimination de quelque forme que ce soit, a droit, de la part de sa famille, de la société et de l’Etat, aux
mesures de protection qu’exige sa condition ». L’article 34 ajoute : « L’Etat doit protéger les enfants et les
adolescents contre l’exploitation économique ou sociale. Le travail des enfants de moins de seize ans est interdit
».

Ces dispositions sont complétées par plusieurs lois protectrices spécifiques notamment :
- la loi N°009/92 du 22 avril 1992 portant statut, promotion et protection de la personne handicapée,
- la loi N°4-2010 du 14 juin 2010 portant protection de l’enfant,
- la loi n°10-2012 du 4 juillet 2012 portant institution du régime de la famille et de l'enfance en difficulté et
- la loi N° 5-2011 portant protection et promotion des populations autochtones

1.3 Principe de solidarité

La solidarité entre les forces vives d’une Nation est un levier formidable, à la fois pour la cohésion sociale et le
développement humain en général. Le système de cohésion sociale, basé sur les liens de parenté, ou sur les
valeurs religieuses a montré ses limités. « Les formes de solidarité traditionnelles ne suffisent plus face à
l’individualisme, à la précarité des conditions de vie de beaucoup d’africains dus au changement climatique, à la
récurrence des conflits politiques, à la détérioration des termes des échanges au niveau mondial, la vie de
nombreux ménages en Afrique est de plus en plus incertaine ». Les Etats se tournent de plus en plus vers la
solidarité nationale.
1.4 Les socles universels de protection sociale

vi
Les socles de protection sociale sont des ensembles de garanties élémentaires de sécurité sociale définies au
niveau national qui permettent de prévenir et réduire la pauvreté, la vulnérabilité et l’exclusion sociale. Ces
garanties devraient assurer au minimum à toute personne dans le besoin, tout au long de la vie, l’accès à des soins
de santé essentiels et une sécurité élémentaire de revenu.

EXTRAIT DU TEXTE DE LA RECOMMANDATION 202 CONCERNANT LES SOCLES NATIONAUX

DE PROTECTION SOCIALE
« Les Membres devraient, en fonction de leur situation nationale, établir aussi vite que possible et
maintenir leurs socles de protection sociale qui devraient comporter des garanties élémentaires de
sécurité sociale. Ces garanties devraient assurer au minimum à toute personne dans le besoin, tout au
long de la vie, l’accès à des soins de santé essentiels et une sécurité élémentaire de revenu qui
ensemble garantissent un accès effectif aux biens et services définis comme nécessaires à l’échelle
nationale.
5. Les socles de protection sociale visés au paragraphe  4 devraient comporter au moins les garanties
élémentaires de sécurité sociale suivantes: a) accès à un ensemble de biens et services définis à
l’échelle nationale comme étant des soins de santé essentiels, y compris les soins de maternité, qui
réponde aux critères de disponibilité, d’accessibilité, d’acceptabilité et de qualité; b) sécurité
élémentaire de revenu pour les enfants, se situant au moins à un niveau minimal défini à l’échelle
nationale, assurant l’accès à l’alimentation, à l’éducation, aux soins et à tous autres biens et services
nécessaires; c) sécurité élémentaire de revenu, se situant au moins à un niveau minimal défini à
l’échelle nationale, pour les personnes d’âge actif qui sont dans l’incapacité de gagner un revenu
suffisant, en particulier dans les cas de maladie, de chômage, de maternité et d’invalidité; d) sécurité
élémentaire de revenu pour les personnes âgées, se situant au moins à un niveau minimal défini à
l’échelle nationale. 6. Sous réserve des obligations internationales auxquelles ils sont assujettis, les
Membres devraient fournir les garanties élémentaires de sécurité sociale mentionnées dans la présente
recommandation au moins à tous les résidents et enfants, tels que définis par la législation nationale. 7.
Les garanties élémentaires de sécurité sociale devraient être instaurées par la loi. La législation
nationale devrait définir la gamme, les conditions d’attribution et le niveau des prestations qui donnent
effet à ces garanties. Des procédures de réclamation et de recours impartiales, transparentes,
efficaces, simples, rapides, accessibles et peu coûteuses devraient aussi être définies. L’accès aux
procédures de réclamation et de recours devrait être sans frais pour le demandeur. Des systèmes
permettant d’améliorer le respect des cadres juridiques nationaux devraient être en place. »
Les socles nationaux de protection sociale devraient au moins comprendre les quatre garanties de sécurité sociale
suivantes, définies à l’échelle nationale : 
1. accès aux soins de santé essentiels, y compris les soins de maternité ;
2. sécurité élémentaire de revenu pour les enfants, accès à l’alimentation, à l’éducation, aux soins et à tous
les autres biens et services nécessaires ;
3. sécurité élémentaire de revenu pour les personnes d’âge actif qui sont dans l’incapacité de gagner un
revenu suffisant, notamment pour les cas de maladie, de chômage, de maternité ou d’invalidité ;
4. sécurité élémentaire de revenu pour les personnes âgées.

Ces garanties devraient être fournies à tous les habitants et à tous les enfants, définies par la législation et les
régulations nationales, et soumises aux obligations internationales existantes.

vii
CHAPITRE 2 : PROTECTION SOCIALE NON CONTRIBUTIVE : INSTRUMENTS ET
MECANISMES DE MISE EN ŒUVRE

La protection sociale inclut les programmes d’assurance sociale contributifs tels que les pensions/retraites,
l’assurance chômage ou d’autres politiques du marché du travail et les programmes d’assistance sociale ou filets
sociaux de sécurité. La protection sociale couvre donc deux volets :
- le premier, appelé sécurité sociale ou assurance sociale, est de nature contributive c'est-à-dire liée à
l’emploi, à travers le paiement de cotisation par les employés et /ou les employeurs
- le second, appelée assistance sociale, est non contributive,

1.5 L’assurance sociale

Basée sur la notion de partage et d’aplanissement de risques (de maladie, chômage, vieillesse, décès, accidents
etc.), l’assurance sociale est de nature contributive. Elle est souvent liée à l’emploi, à travers le paiement de
cotisations par les employés et/ou leurs employeurs, bien qu’elle puisse aussi prendre la forme de systèmes
nationaux d’assurance plus larges, quelquefois subventionnés par l’État, notamment dans le cas de l’assurance
maladie.

Les dispositifs de sécurité sociale couvrent uniquement les travailleurs salariés des secteurs formels public et
privé, ainsi que les personnes à leur charge. Les travailleurs du secteur privé sont couverts par la Caisse nationale
de sécurité sociale (CNSS) qui est un établissement public de prévoyance sociale, placé sous la tutelle du
ministère du Travail et de la Sécurité sociale. Ce régime ne couvre que les trois branches qui constituent les
normes minimales définies par la convention no 102 de l’OIT, à savoir: les pensions de vieillesse, d’invalidité et
de survivants; les risques professionnels et les allocations familiales.

La couverture des agents de la fonction Commentaires sur la convention 102 de l’OIT

publique, des magistrats et des militaires La convention (no 102) sur la sécurité sociale (norme
est assurée par la Caisse de retraite des minimum), 1952, de l’OIT établit les normes minimums pour
fonctionnaires (CRF), dont les prestations le niveau des prestations de sécurité sociale et les conditions
s’articulent autour des pensions de sous lesquelles elles sont attribuées. Elle couvre les neuf
retraite, d’invalidité et de survivants. Ces branches principales de la sécurité sociale: soins de santé,
fonctionnaires bénéficient également maladie, chômage, vieillesse, accident de travail, famille,
d’allocations familiales par imputation maternité, prestations d’invalidité et de survivants. Pour
dans le budget national. s’assurer qu’elle puisse être appliquée dans tous les
contextes nationaux, la convention offre la possibilité de
La couverture du risque maladie, qui ratifier en acceptant au moins trois des neuf branches et
constitue pourtant un besoin clairement d’accepter subséquemment les obligations des autres
exprimé par les partenaires sociaux, n'est branches, en permettant aux membres de l’OIT d’atteindre
pas assurée par ces dispositifs. progressivement tous les objectifs identifiés dans la
convention.

viii
1.6 L’assistance sociale

L’assistance sociale repose sur le principe que chaque membre de la collectivité nationale a droit à la garantie
d’un minimum vital, indépendamment de l’exercice ou non d’une activité professionnelle. Il couvre deux volets :
les transferts sociaux et les services d’action sociale autrement appelés prestations sociales. Les transferts sociaux
ou l’assistance socialeest un volet de la protection sociale non contributive constituée des transferts sociaux en
espèces ou en nature. Les programmes de transferts en espèce, sous forme d’allocations payées sur une base
régulière sont devenus un instrument important de lutte contre la pauvreté et la vulnérabilité. Les travaux à haute
intensité de main d’œuvre sont un autre type de transfert conditionné sur le travail. Les services d’action sociale
en faveur de groupes vulnérables constituent la branche « non monétaire » de la protection sociale non
contributive et englobe une large gamme de programmes de prévention et de réponse à des problèmes spécifiques.
La politique sociale comprend des programmes publics de protection sociale, de santé et d’éducation, avec parfois
des éléments importants relatifs aux politiques énergétiques ou du [Link] filets sociaux de sécurité ne
constituent qu’une partie de la politique de protection sociale ou politique sociale.

1.7 Les transferts sociaux

Selon la Banque Mondiale le terme « filet social de sécurité » ou « assistance sociale » fait référence à des
programmes de transfert non contributifs ciblant, d’une manière ou d’une autre les pauvres ou les personnes
vulnérables. Les systèmes de filet social de
sécurité sont généralement constitués de
plusieurs programmes tissés les uns avec les
autres et qui, idéalement, se complètent
mutuellement tout en complétant d’autres
politiques publiques ou sociales.

Les filets sociaux font référence aux

mécanismes de transferts sociaux non
contributifs, ciblant les individus ou les
ménages pauvres et vulnérables, et visant à
soutenir la consommation et/ou l’accès aux
services sociaux de base. Cinq grandes
catégories de programmes ont été ainsi
recensées :

a) Les transferts monétaires etles transferts en espèces ou les bons d’alimentation, catégoriels ou soumis à des
conditions de ressources, comme les allocations familiales ou les pensions sociales.

ix
Les transferts monétaires font référence à une distribution d’argent aux ménages/personnes cibles sans exiger la
contrepartie de travailler. Il peut être donné dans les cas suivants : l’aide d’urgence, la restauration des moyens
d’existence ou les filets
de sécurité sociale1. Il Argent : Les populations reçoivent soit de l’argent en espèces, soit une
existe aujourd’hui trois somme d’argent créditée sur un compte bancaire duquel elles peuvent retirer
façons principales de le montant qu’elles souhaitent. C’est de la monnaie normale qu’elles peuvent
venir en aide aux dépenser où elles le souhaitent dans tous les pays.
populations afin qu’elles
aient accès aux produits Coupons espèces : il s’agit d’un coupon qui donne droit à son détenteur
d’acheter des biens à hauteur du montant indiqué sur ce coupon. Le
locaux :fournir de
détenteur peut effectuer des achats dans tous les magasins ou échoppes
l’argent directement aux
ayant acceptés de participer au programme d’aide, et qui donc acceptent les
bénéficiaires, des coupons comme si c’était de l’argent. Le magasin échange ensuite les
coupons espèces, des coupons contre de l’argent auprès des organisations qui les ont distribués.
coupons marchandises.
Coupons marchandises : Il s’agit d’un coupon qui peut être échangé contre
une quantité définie de certaines marchandises ou services dans les
b) Les transferts en magasins et échoppes participant au programme d’aide. Le coupon peut être
nature, les utilisé pour un seul article ou une seule prestation de service ou pour un
programmes de panier alimentaire complet bien défini de plusieurs articles. Ensuite le
repas scolaires ou de magasin échange les coupons auprès de l’Organisation au prix qui a été
supplémentation préalablement convenu.
destinés aux mères
et enfants étant les plus courants, mais également les distributions de rations alimentaires à emporter, de
fournitures scolaires, d’uniformes, etc.
Selon l’INSEE : «Les transferts sociaux en nature correspondent aux biens et services individuels fournis aux
ménages, que ces biens et services aient été achetés sur le marché par les administrations publiques , ou qu'ils
aient été produits par elles (production non marchande).Ils comprennent donc à la fois :
- les prestations sociales en nature qui relèvent du champ de la protection sociale, c'est-à-dire les biens et
services fournis directement par les administrations publiques (aide personnalisée au logement par exemple)
et ceux que les ménages bénéficiaires achètent eux-mêmes et se font ensuite rembourser (médicaments, soins
médicaux);
- et les transferts de biens et services individuels non marchands produits par les administrations publiques ou
les ISBLSM, en particulier l'éducation et la santé. »

c) La subvention des prix, souvent de la nourriture ou de l’énergie, au profit des ménages.

La subvention de l'Etat peut être définie comme  la somme versée par la puissance publique ou des tiers
(collectivités locales) à une unité économique, à un groupement d'unités (région, branche, secteur) ou à une
catégorie de consommateurs dans un but social ou économique. On distingue deux catégories de subventions :
Subventions pour les consommateurs et les subventions pour les producteurs.

d) L’emploi dans le cadre de programmes de travaux publics à forte intensité de main d’œuvre, parfois
dénommé « allocations conditionnelles ».

x
Les travaux à haute intensité de main d'œuvre (HIMO) constituent un transfert social efficace pour résorber le
problème de sous-emploi dans les campagnes. Selon le Bureau International du Travail (BIT), les HIMO
désignent les méthodes qui combinent des équipements légers avec de la main d'œuvre dans un mélange optimal
afin d'assurer la qualité et minimiser les coûts lors de la création ou de la réhabilitation des infrastructures. Il
ressort ainsi de cette définition que les HIMO allient efficience et efficacité dans la mesure où ils permettent de
procurer un maximum d'emplois aux pauvres tout en facilitant la création et la réhabilitation à moindre coût des
infrastructures dont les premiers utilisateurs ne sont autres que les travailleurs HIMO

e) L’exemption de droits pour les services de base, les soins de santé, la scolarisation, les services publics ou
les transports.
Ce sont des prestations en nature des services publics qui ont souvent un effet redistributif [Link] services
publics de santé, d’éducation et de logement fournissent des prestations en nature gratuites ou subventionnées.
Leur rôle dans la réduction des inégalités est central.

CHAPITRE 3 : LE SYSTEME DE PROTECTION SOCIALE NON CONTRIBUTIVE AU

CONGO

Un système peut se définir comme un « ensemble d’éléments en interaction dynamique organisé en fonction d’un
but (2) ». C’est un  outil de gestion structurée visant l’amélioration des résultats, la performance. Il est
caractérisé par les éléments suivants :
- une frontière qui le délimite par rapport à l’environnement dans lequel il est plongé ;
- une finalité ou l’intention d’atteindre un objectif fixé ;
- son évolution dans le temps (passé, présent et à venir) ;
- son organisation c’est-à-dire sa structure (les éléments qui le composent et les relations qui les
relient) ainsi que ses processus (3).

Pour être efficace, la protection sociale doit intégrer une approche systémique (prenant en compte de façon
transversale toutes les institutions, tous les départements ministériels, acteurs sociaux) qui facilite l’intégration
d’un réseau d’interventions. « L’approche systémique est une construction guidée par la prise en compte de
l’inclusion de tous les acteurs dans un processus de réflexion stratégique et de la pratique  ». Elle se fonde sur
une politique globale de protection sociale, la définition des paquets de prestations, la mise en place d’une
gouvernance efficace, la soutenabilité des modes de financement et les mécanismes de suivi –évaluation. Ce
système doit reposer sur les principes de cohérence et d’inter complémentarité.En Afrique les programmes de
protection sociale sont mis en œuvre. Mais malheureusement ils sont fragmentés et non cohérent.

1.8 Piliers d’un système de protection sociale non contributive

Les politiques ou les plans stratégiques sur la protectionsociale doivent concourir à l’atteinte de la couverture
universelle. C’est pourquoi, l’élaboration de ces documents doit reposer sur un fort engagement politique et une
approche intégrée qui associent tous les acteurs. En outre, une diversité d’approches combinant assistance sociale,
assurance sociale, régimes universels et autres permet la fourniture des garanties essentielles en protection sociale.
Pour ce faire, les politiques de protection sociale doivent tenir compte de la complémentarité d’un ensemble
xi
d’interventions fournissant revenu, soins de santé, éducation, nutrition, enregistrement des naissances et autres
services de base.
La gestion des systèmes de Qu’est-ce que le Registre Social ?
protection sociale se base sur
la mise en place d’outils. Tels • Une liste?
que le système unique • NON. Le registre social est une système d’information qui
d’enregistrement des nous permet de consolider et harmoniser le processus
d’enregistrement des programmes sociaux non contributifs
bénéficiaires, le Systèmes
avec: (a) un guichet / questionnaire / concepts harmonisés;
d’information sur le suivi (b) des cadres institutionnels et légaux adéquats; (c) des
(SIS). L’expérience de fonctionnalités de contrôle et vérifications pour garantir la
plusieurs pays montre que ces collecte et la qualité des donnés; (d) des fonctionnalités
systèmes doivent être des d'analyse et business intelligence pour faire des analyses
plateformes intégrées journaliers sur la base de données; et (e) un flux d‘échange
accessibles à toutes les parties d'information intersectorielle.
prenantes. C’est le cas du • Le seul au pays lorsqu’il est « unique »?
CadastroUnico, système utilisé • NON. Le registre social sert à une population spécifique,
au Brésil qui permet aux ainsi il peut coexister avec d’autres registres qui servent à
ménages d’accéder aux d’autres programmes.
programmes sociaux du
gouvernement et le système
d’information en Albanie qui permet la traçabilité de l’acquisition des biens d’une certaine valeur.

Comme pour tout investissement, la protection sociale non contributive doit faire l’objet de financements
soutenables sur le long terme. Les sources de financement doivent prendre assises sur : (i) des financements
innovants (taxes aéroportuaires, téléphonies, ressources minières, etc.), (ii) l’élargissement de la base contributive.

Le système de protection sociale non contributive doit disposer d’outils techniques pour le suivi et l’évaluation de
l’ensemble du système. Il doit répondre aux questions ci-après : dans quelle mesure les interventions sont
conformes aux objectifs politiques spécifiques ; comment le programme est exécuté ; quelles sont les leçons
tirées de la progression de l’intervention et les ajustements à apporter pour renforcer son efficacité et ses impacts.
Il doit également permettre le suivi des progrès accomplis par chaque ménage par rapport à la prise en charge
dont il bénéficie.

En outre, pour être durable et pérenne, il doit constituer un cycle dans lequel les bénéficiaires entrent et sortent à
travers des mécanismes de sortie adaptés. Cela éviterait de tomber dans le risque d’assistanat et de maintenir le
niveau des investissements. Pour cela des mécanismes de suivi et d’accompagnement doivent être mis en place

1.9 Outils d’élaboration d’un système de protection sociale non contributive

Un système de protection sociale doit reposersur un document de politique global et intégré multisectoriel prenant
en compte tous les filets sociaux de sécurité en fonction des cibles (assistance alimentaire, allocations familiales
ou bourse familiale, allocations vieillesse, allocation d’insertion…). C’est un cadre de référence au sein de
laquelle s’exécutent plusieurs programmes et projets cohérents et complémentaires les uns des autres.

xii
La cohérence est donc une exigence
fondamentale d’une politique ou d’un Une politique est un ensemble de principes, explicites
programme, car il s’agit d’un tout, d’un ou implicites, et de dispositions (programmes,
ensemble dont les éléments sont mesures) prises par les pouvoirs publics dans un
interdépendants ou du moins secteur donné pour orienter l’évolution de celui-ci dans
complémentaires. Les interventions un sens voulu et pour un but (ou des buts) précis.
complexes, ou programmes (programmes C’est aussi l’ensemble cohérent de programmes et de
sectoriels, nationaux, régionaux), doivent mesures pris par un gouvernement dans un secteur
comprendre un certains nombre d’éléments ou donné dans l’intention d’en modifier l’évolution. Une
de projets. politique a donc comme contenu des programmes
sous-tendus par un objectif général commun. La
politique s’appuie non seulement sur les réalités
L’élaboration d’un tel système doit obéir
nationales établies par les études du milieu, mais elle
aux étapes de la planification stratégique doit aussi s’inspirer des cadres de référence
notamment : Identification (cette étape internationaux. La politique est opérationnalisée à
s’appelle aussi «diagnostic», «travaux travers des programmes et les programmes le sont à
préparatoires» «évaluation de la situation ou travers les projets. En clair, une politique ne peut se
des besoins» ou «analyse situationnelle» limiter à un seul programme et un programme ne
selon les domaines), la hiérarchisation des saurait contenir un seul projet.
besoins, la définition des objectifs (types
d’objectifs), la définition et détermination des priorités entre les stratégies et l’Elaboration des Plans
d’action, de suivi et d’évaluation.

- «Un programme est un cadre cohérent d’actions visant à atteindre certains objectifs globaux
comprenant des ensembles d’activités (groupés sous différents composants) et orientés vers la
réalisation d’objectifs spécifiques. Par conséquent, un programme consiste à intervenir sur une plus
grande échelle qu’un projet. Un programme peut donc inclure plusieurs projets dont les objectifs
spécifiques sont liés à la réalisation d’objectifs communs supérieurs. »

- Quant au projet, il se définit comme une action planifiée comprenant des activités coordonnées et
interdépendantes, conçues pour atteindre certains objectifs spécifiques dans une période limitée et avec
un budget déterminé.

1.10 Programmes de protection sociale non contributive au Congo

Au Congo, il existe des programmes de protection sociale non contributives mais qui ne sont pas intégrés dans un
système national. D’un côté, il existe la sécurité sociale qui couvre 15% de la population et de l’autre un plan
national d’action social prenant en compte les ménages pauvres et vulnérables. Ce dispositif est complété
parquelques initiatives prises par le gouvernement dans le cadre de certains projets ou programmes.

Cependant, ces programmes et projets sont dispersés et ne bénéficient pas des possibles synergies qu’il pourrait y
avoir entre eux. La grande majorité des programmes ne fournissent qu’un appui ponctuel aux personnes pauvres et

xiii
vulnérables, sans perspective de pérennisation. La couverture de tous les indigents n’est pas systématique, les
interventions se faisant parfois sous la forme d’un projet, concentré dans une localité. De manière générale, la
mise en place et le financement des programmes de filets sociaux dépendent de fonds étrangers. On peut citer la
subvention des prix du carburant à la pompe, la gratuité de la césarienne, les projets de transferts sociaux, la
gratuité de l’éducation, le programme de cantines scolaires, etc.

xiv
CHAPITRE 4 : LE CIBLAGE DES INDIGENTS

La pauvreté crée des inégalités. Cette pauvreté peut être mesurée à travers des seuils prédéfinis, un revenu
minimal en dessous duquel une famille est considérée comme pauvre. On distingue le seuil de pauvreté
alimentaire, non alimentaire et global. Il existe en outre d’autres méthodes pour mesurer les inégalités et se faire
une idée du niveau de pauvreté à l’image de l’indice de GINI.

Le ciblage des bénéficiaires des programmes de protection sociale non contributive doit tenir compte de cette
réalité pour réaliser un ciblage proche de la réalité.

1.11 Mesures de la pauvreté et des inégalités

Le concept de pauvreté est reconnu pour être complexe et multidimensionnel. Il ne s’agit pas que d’une question
monétaire (revenu et dépense); la pauvreté peut aussi s’observer sous une multitude d’autres aspects: sécurité
alimentaire, condition de vie, accès aux services de base, statut socio-économique, possession de biens et de
moyens de production. Elle existe dans tous les départements, sous une forme et dans des proportions plus moins
variables.

4.1.1 Les déterminants de la pauvreté

On mesure parfois la pauvreté à partir des déterminants ci-après :

- La possession de biens et de moyens de production : Ce critère est utilisé dans de nombreux pays d’Afrique
(Ouganda, Ethiopie, Zimbabwe, RDC, Mozambique, etc.). Le faitde n’avoir aucune possession ou moyen de
production est un signe de pauvreté. Peuvent être considérés comme ménages pauvres, tous ceux qui ne
détiennent pas au moins un bien durable. Il s’agit par exemple de : matelas, ventilateur, moyen de transport,
radio ; de posséder des terres ou les louer. Leur dimension, leur utilisation (agriculture, résidence, foresterie),
leur type (irrigation) sont d’autres critères, tout comme la possession d’outils agricoles (houe, pelle, râteau…)
ou de bétail (poules, cochons, bœufs…).
- La composition du ménage: On cherchera à cerner la taille du ménage et sa structure : nombre de personnes
à charge, âge et sexe du chef de ménage, liens de parenté, statut conjugal, statut d’orphelins
- Le revenu : Le revenu individuel ou du ménage est comptabilisé sur une base journalière, mensuelle ou
annuelle et parfois selon la force de travail (salaire de l’homme/de la femme/des enfants). Ce critère de
pauvreté, qui examine l’incertitude du revenu, son absence ou son bas niveau, sera apprécié par rapport au
nombre de membres du ménage.
- La condition d’habitation : Le critère de pauvreté peut être l’existence ou l’absence d’habitation, ou la
qualité de celle-ci. En effet l’habitation et/ou le lieu d’habitation est le reflet de l’identité du ménage. Les
ménages pauvres peuvent être identifiés à partir des matériaux de construction des murs, du plancher et du
toit, certains étant considérés comme des indices de pauvreté (feuilles, écorce, chaume, terre, tôles
d’aluminium, paille). D’autres critères sont la taille de l’habitation et la quantité de pièces, parfois en fonction

xv
 du nombre de personnes qui y habitent. Ce critère peut s’étendre en plus à l’emplacement géographique de
l’habitation.
- Le statut professionnel : Certaines professions sont ciblées comme indiquant la pauvreté (pêcheur,
commerçant ambulant, domestique, travailleur du sexe, mendiant…). Le type de rémunération (salarié,
journalier ou travailleur occasionnel, à son compte, non rémunéré) et le statut d’emploi (travailleur, retraité,
sans emploi) peuvent aussi servir de critères.
- La sécurité alimentaire:La malnutrition et les signes qui y sont associés sont aussi utilisés comme critères.
Ces critères font référence à la provision possédée des aliments constituant la base de l’alimentation. La
fréquence des repas dans une journée, parfois en précisant la qualité de ceux-ci, est un autre élément
considéré.
- L’État de santé : Lorsqu’il est utilisé comme critère de pauvreté, il s’agit d’obtenir des informations sur les
maladies contractées au cours d’une période de temps donnée, leur durée, la présence de maladies chroniques,
de la tuberculose ou de la lèpre. Les handicaps physiques et mentaux qui empêchent de travailler sont aussi
considérés comme critères d’identification.
- La scolarisation : La scolarisation est abordée par le niveau d’alphabétisation, par la langue parlée (officielle
ou locale), ou par le niveau d’éducation du chef de famille ou d’autres membres du ménage. Le nombre
d’enfants qui ne fréquentent pas l’école sert aussi d’indicateur.
- L’accès aux services de base et au crédit: L’accès à des services de base (électricité, eau courante,
installations sanitaires) au domicile est utilisé comme critère. L’impossibilité d’accéder aux crédits supposent
que le ménage n’a pas les capacités ; ce qui le classe par conséquent parmi les pauvres.
- Les dépenses : Ce critères supposent que les ménages qui consacrent plus de la moitié de leur revenu aux
produits alimentaires sont considérés comme pauvres.
- L’apparence physique et habillement:L’apparence physique ou vestimentaire est parfois observée
directement sur la personne. Dans ce cas, la personne identifiée est interrogée sur le nombre de vêtements
détenus, la possession de souliers et leur matériel de fabrication, etc .…

4.1.2 Les seuils de pauvreté

Les indices les plus utilisées dans le cadre de l’estimation de la pauvreté sont ceux de la famille P  proposés par
Foster, Greer et Thorbecke (FGT) en 1984 généralement appelés indicateurs FGT. Ces indices reposes sur les
principales dimensions de la pauvreté. Les deux (2) enquêtes ECOM ont considéré comme indicateur de bien-être
des ménages, les dépenses de consommation courante finale servant ainsi pour déterminer le statut de pauvreté.

Pour calculer les indicateurs FGT, il faut déterminer des seuils de pauvreté alimentaires et non alimentaires puis
un seuil global. Les seuils de pauvreté calculés dans le cadre des enquêtes ECOM 1 & 2 sont présentés

Variation
ECOM 2005 ECOM 2011
2011/2005
Seuil alimentaire journalier (F CFA / jour et
558 677 119
par tête)
Seuil non alimentaire journalier (F CFA / jour 281 317 36
xvi
 et par tête)
Seuil global (F CFA / jour) 839 994 155

Seuil alimentaire annuel (F CFA par an et par

203 852 247 158 43 306
tête)
Seuil non alimentaire annuel (F CFA par an et
102 548 115 547 12 999
par tête)
Seuil global (F CFA par an et par tête) 306 400 362 705 56 05

• Le seuil de pauvreté alimentaire : « dépense minimale nécessaire à un individu ou un ménage pour se

procurer un panier de biens alimentaires qui respecte à la fois les normes nutritives d’un régime alimentaire
équilibré (2450 Kcal/jour par équivalent adulte) et les habitudes de consommation de la population. ». En
2011, le niveau de dépenses alimentaires annuelles au-dessous duquel un individu ne satisfait pas ses besoins
énergétiques élémentaires, est de 203 852 FCFA, soit 558 FCFA par jour
• Le Seuil de pauvreté non alimentaire:correspond à la dépense minimale nécessaire à l’acquisition des biens
non-alimentaires et les services publics essentiels à la population. Il s’élève à 102 548 FCFA par an, soit 281
FCFA par jour
• Le seuil global est la somme des deux
• L’indice de Gini pour l’ensemble des ménages au Congo est égal à 0,388 (très inférieure à 1).

4.1.3 Les niveaux de pauvreté

L’analyse des groupes vulnérables est basée sur les indices de Foster, Greer et Thorbecke, qui se rapportent notamment
à l’incidence de la pauvreté (ou taux de pauvreté), notée P0, à la profondeur (ou l’intensité de la pauvreté), notée P1 et à
la sévérité de la pauvreté, notée P2.

 Incidence de la pauvreté (P0) :

L’incidence de la pauvreté (ou taux de pauvreté) représente la proportion de la population (ou des ménages) dont le
niveau des dépenses de consommation se situe en dessous du seuil de pauvreté. En d’autres termes, c’est le rapport
entre le nombre d’individus pauvres (ou des ménages pauvres) et l’ensemble de la population (ou des ménages).

 Profondeur de la pauvreté (P1) :

La profondeur de la pauvreté (encore appelée intensité de la pauvreté) représente l’écart relatif (Écart de pauvreté) des
dépenses de consommation moyennes des pauvres (ou des ménages pauvres) par rapport au seuil de pauvreté. Elle
permet de mesurer le montant de ressources qui doit être distribué aux pauvres de manière à éliminer la pauvreté.

P1 ne tient pas compte de la distribution des revenus parmi les pauvres. Si les revenus du plus pauvre est transféré à
celui du plus riche (mais encore pauvre), cela ne modifie pas P1.

Supposons, par exemple, que l'écart de pauvreté soit égal à 0,20. Ceci signifierait que le transfert de liquidités requis
pour extraire chaque personne pauvre de sa situation représente en moyenne 20 % de la ligne de pauvreté.

xvii
 - Si le revenu moyen du pays était égal à deux fois la ligne de pauvreté, le transfert de liquidités représenterait
seulement 10 % du revenu moyen du pays.
- Si P1, c’est-à-dire l’écart moyen entre les dépenses des pauvres et la ligne de pauvreté est de 2,48 %. Cela
signifie que si tous les membres de la population pauvre avaient, en moyenne, des ressources supplémentaires
par tête équivalentes à 2,48 % de la valeur du seuil de pauvreté, cela serait suffisant pour les amener au niveau
de ce dernier.
- Si l’écart entre la ligne de pauvreté et la dépense moyenne des pauvres (P0/P1) est de 25,21 %, il s’ensuit que
la dépense moyenne des pauvres équivaut à 74,79% de la ligne de pauvreté.

 Sévérité de la pauvreté (P2)(Écart de pauvreté au carré) :

Cette mesure est souvent décrite comme indicative de la sévérité de la pauvreté. Alors que l'écart de pauvreté prend en
compte la distance qui sépare les pauvres de la ligne de pauvreté, l'écart de pauvreté au carré (Écart de pauvreté au
carré) considère le carré de cette distance. L'utilisation de l'écart de pauvreté au carré revient à pondérer l'écart de
pauvreté en fonction de lui-même, de manière à privilégier les personnes en situation d'extrême pauvreté. En d'autres
termes, l'écart de pauvreté au carré prend en compte l'inégalité parmi les pauvres.

La profondeur et la sévérité de la pauvreté sont des mesures particulièrement importantes pour évaluer les politiques de
lutte contre la pauvreté. En effet, une évaluation des politiques de lutte contre la pauvreté fondée uniquement sur
l’incidence de la pauvreté conclurait à une plus grande efficacité des politiques qui permettent aux mieux nantis parmi
les pauvres (ceux qui se trouvent au plus près du seuil de pauvreté) d’échapper à la pauvreté.

Sur la base de la profondeur et de la sévérité de la pauvreté, par contre, l’évaluation des politiques mettrait l’accent sur
l’aide apportée aux individus les plus éloignés du seuil de pauvreté, soit les plus pauvres parmi les pauvres.

4.1.4 Mesure des inégalités : le coefficient de GNI

L’indice de GINI ou coefficient de Gini est une mesure statistique du degré d’inégalités de la distribution des
revenus dans une société donnée, développé par le statisticien Italien CORRADO Gini. Le coefficient de
Gini est utile pour synthétiser l'inégalité de salaire, de revenu et de niveau de vie au sein d'un pays. Il varie
entre 0 et 1,où 0 signifie l’égalité parfaite

0 = égalité parfaite entre tous les habitant dans une population quelconque
1 = un coefficient de GINI égal à 1 exprime une situation inégalitaire soir un accaparement des richesses du
pays

Le coefficient de Gini est calculé grâce à la courbe de Lorenz. Cette courbe affecte à chaque part
de population, organisée par revenu croissant, la part que

xviii
 « La courbe de Lorenz, développée par
l’économiste américain Max Lorenz en
1905, montre la réelle répartition des
revenus. Dans cet exemple fictif, la
courbe de Lorenz passe par le point
(25,50), ce qui signifie que la moitié de
la population possède seulement 25%
des revenus. Plus la courbe est loin de
la droite d’équirépartition, plus la
richesse est concentrée au sein d’un
petit groupe de personnes. »
Les gouvernements, à travers la taxation et les politiques [Link]
d’imposition et ou de redistribution de la richesse fficient-de-gini/
(Lisungi), essaient de rapprocher la courbe de Lorenz à la
droite d’égalité parfaite. Les nombreux crédits d’impôts
accordés à ceux ayant des revenus faibles ou les transferts monétaires qui leur sont versés sont deux
politiques qui vont dans ce sens

Le coefficient de Gini est en fait le

pourcentage de l’espace occupé par
l’Aire A par rapport à toute la
superficie sous la droite d’égalité
parfaite le résultat de l’équation
suivante: CG= Aire A / (Aire A + Aire
B).

Les pays les plus égalitaires ont un coefficient de l'ordre de 0,2 par exemple le Danemark, la Suède, l’Islande. Les
pays les plus inégalitaires au monde ont un coefficient de 0,6 comme le l’Afrique du Sud, la Namibie (59.1), le
Botswana (60.5 en 2009). Le Congo se situait à 49.8% en [Link] politiques fiscales ont pour objectif de
réduire l’indice de GINI.

xix
1.12 Méthodes de ciblage

Il existe plusieurs méthodes de ciblage  notamment le ciblage géographique, le ciblage communautaire, le ciblage
administratif ou scientifique, l’auto-ciblage.

Extrait : Document de référence n° 14, Les transferts sociaux dans la lutte contre la faim Un instrument de
référence pour les praticiens du développement P.77-78

En théorie, cibler les ressources sur les personnes qui en ont le plus besoin est la façon la plus efficace de distribuer
des transferts sociaux. Des programmes mal ciblés peuvent occasionner des coûts excédant les économies
théoriques réalisées par le ciblage des plus démunis.

La première décision à prendre porte sur le mode de ciblage. Il est essentiellement question de choisir entre :
- une approche « universelle » (généralement ciblée sur une catégorie particulière de personnes) selon
laquelle toute personne appartenant à une catégorie particulière, indépendamment de son niveau de
pauvreté, reçoit un transfert, et
- une approche « ciblée sur la pauvreté », dans laquelle seuls les plus démunis perçoivent le transfert.

La première étape consiste à établir les critères de ciblage. Qui est éligible? Quels critères s’appliqueront pour
déterminer qui peut bénéficier des transferts?

Vient ensuite la sélection des bénéficiaires : comment identifier toutes les personnes qui, dans le pays, satisfont
aux critères d’éligibilité? Différentes méthodes peuvent être envisagées, seules ou combinées

Deux grandes méthodes d’inscription au programme (ou une combinaison des deux) peuvent être envisagées : la
méthode d’inscription sur enquête, dans laquelle les travailleurs sociaux rendent visite aux ménages dans les
régions ciblées, ou la méthode de la candidature à la demande, dans laquelle les bénéficiaires potentiels introduisent
leur demande auprès de l’administration.

Une méthode hybride peut être envisagée pour surmonter ces obstacles et optimaliser les avantages de chacune des
méthodes

L’étape suivant la sélection des bénéficiaires est celle de l’enregistrement. Bon nombre de pays n’ont pas de
système national d’enregistrement ou de carte d’identité. Le programme de transferts sociaux doit donc parfois se
charger de cette identification, par exemple via des photos d’identité, la reconnaissance des empreintes digitales ou
des données biométriques

4.1.5 Le ciblage basé sur la communauté

xx
Les plans de ciblage basés sur la communauté dépendent de structures de prise de décisions au niveau
communautaire pour allouer les biens et/ou les services du programme de manière efficace, conformément aux
critères définis dans les objectifs du
programme. Un ciblage à base « Selon la FAO, le ciblage à base communautaire est
communautaire efficace exige   des souvent influencé par quelques dirigeants et administrateurs
structures de prise de décision efficaces et locaux. Ceci peut conduire à une sélection subjective des
des mécanismes de participation de la bénéficiaires qui ne sera pas basée sur un examen des
population, une meilleure interprétation des besoins. Dans des contextes locaux, les gens suivent souvent
critères de sélection. Le ciblage à base l'avis de leurs dirigeants et n'ont pas la possibilité réelle
communautaire a davantage de chance de d'exprimer leur opinion personnelle »
déboucher sur une meilleure compréhension [Link]
des objectifs du programme ciblé, de
conférer un plus grand sentiment d'appropriation aux habitants de la communauté et aux participants au
programme et, potentiellement, d'augmenter la capacité de prise de décision du public en général.

4.1.6 L’auto-ciblage

Dans l'auto-ciblage la décision de participation est prise directement par les ménages ou les personnes concernées.
Généralement, le programme met en place des mécanismes d’inscription au programme. Il met en place un
portrait-robot qui doit permettre aux ménages concernés de souscrire au programme.

4.1.7 Ciblage administratif ou scientifique par le PMT

La méthode « Proxy Means Test », en sigle PMT, consiste à construire un indice (Score PMT) reflétant au mieux
le niveau de consommation des ménages, afin de caractériser les ménages ultra-pauvres.
En effet, le PMT est communément utilisé pour cibler les bénéficiaires dans le cadre d’un programme de filets
sociaux dans les cas où les informations du Registre Social Unifié (RSU) sur le revenu et la consommation de
chaque ménage ne sont pas disponibles ou pas fiables. Les données issues des enquêtes nationales auprès des
ménages peuvent être utilisées pour élaborer ces scores moyens par approximation en se basant sur le modèle
économétrique des déterminants du niveau de vie des ménages. Le PMT attribue ainsi un score à chaque ménage
sur la base d’un ensemble de caractéristiques observables corrélées aux niveaux de pauvreté de la ligne nationale,
et produit un classement selon le niveau de pauvreté.

xxi
 Figure 1: Fonction de distribution de la consommation du ménage
par équivalent adulte de l’enquête nationale et du PMT

.9

.8

.7

.6
f(x)

.5

.4

.3

.2

.1 Actual
PMT
0
8 9 10 11 12 13 14 15 16
x

Spécifiquement, il s’agit d’estimer le logarithme de dépense de consommation par tête ( y ) en

fonction des indicateurs de niveau de vie X . Formellement, nous avons :
'
ln ( y )= X β +ε .
Les coefficients ^β , estimés à partir du modèle précédent, servent ainsi comme une pondération des
différents indicateurs primaires des conditions de vie. Tous les ménages sont classés en fonction de
leurs scores respectifs définis par S= X ' β^ . X représente la matrice des variables, tandis que β
représente la matrices des coefficients du modèle mathématique (poids).
Ainsi, le score d’une variable donnée est le produit de cette variable dichotomisée et de son poids.
Le choix de la dichotomisation ou la transformation de variables en deux modalités est donc
primordial et raisonné. La méthode la plus utilisée dans les enquêtes auprès des ménages consiste à
regrouper les modalités ou items d’une variable en deux groupes : le groupes des items des riches
avec un poids un (1) et le groupe des items des pauvres avec un poids zéro (0). Ce qui signifie que,
dans l’échelle de valeur de pauvreté, les riches vont se retrouver en haut et les pauvres en bas.

xxii
L’approche du PMT consiste donc à construire un indice (score) reflétant au mieux le niveau de consommation
des ménages. Afin d’implémenter le PMT, on adopte un modèle économique de prédiction de la consommation en
fonction des caractéristiques facilement observables du ménage. Le PMT permet d’obtenir les résultats de
régression du logarithme des dépenses par tête en fonction des pondérations des différents indicateurs primaires
des conditions de vie des ménages :

• Le PMT recherche le profil du ménage pauvre décrit dans l’ECOM. Ce modèle devrait permettre de
retrouver les 46,5 % des pauvres estimés et les 18% des pauvres alimentaires
• Ce sont les indicateurs de pauvreté qui permettent de caractériser un ménage

La mise en œuvre de la méthodologie de ciblage des ménages pauvres par l’approche « Proxy
Means Test »comprend les étapes suivantes :
1) Sélection de modèle mathématique (variables et leurs « poids ») ;
2) Création d’un questionnaire basé sur le modèle ;
3) Collecte de données auprès des ménages supposées pauvres ;
4) Saisie de données (double saisie pour éviter les erreurs) ;
5) Traitement de données ;
6) Calcul de « Score PMT » et Transfert du Score PMT dans la base de données de la
protection sociale (RSU) ;
7) Sélection des ménages dans la base de données de la protection sociale (RSU).
A niveau national, les seuils de catégorisation sont
• Moins de 284 656 FCFA (Très pauvres)
• 284 656 à 431 107FCFA (Pauvres)
• Plus de 431 107FCFA (moins pauvres)
• Seuil de catégorisation des ménages pauvres dans
l’ECOM (niveau de consommation se situant entre
247 147 et 362 705FCFA)

xxiii
CONCLUSION
La protection sociale non contributive réduit les inégalités et favorise la stabilité sociale. Elle constitue un moyen
puissant pour lutter contre la pauvreté et promouvoir la croissance. Cependant pour être efficace elle doit
s’inscrire dans un système national cohérent et complémentaire au volet contributif..

BIBLIOGRAPHIE

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SOCIAL,

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SERVICES DE SANTE DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT »,INREVUE D’ECONOMIE DU
DEVELOPPEMENT, 2009/1-2, N° 23, P. 33-71.
- HAMANI OUMAROU, LE CASH TRANSFER A TEBARAM (TAHOUA), (2013) LES PERCEPTIONS
AMBIVALENTES AUTOUR D’UNE INNOVATION IMPORTEE, IN REVUE ETUDES ET TRAVAUX
N°108, LASDEL, MAI
- SPHERE (2011) CHARTE HUMANITAIRE ET NORMES MINIMALES POUR LES INTERVENTIONS
EN CAS DE
- CATASTROPHE. ÉDITION 2011. [Link])
- GENTILINI, U. (2007). TRANSFERTS MONETAIRES ET D’AIDE ALIMENTAIRE : CONCEPTS DE
BASE. SERVICE DE
- PROTECTION SOCIALE ET DE MOYENS DE SUBSISTANCE, PROGRAMME ALIMENTAIRE
MONDIAL, ROME.
- ACF (2012) BONNES PRATIQUES EMERGENTES DANS L’UTILISATION DE COUPONS A
PROVISIONS. ACF
- INTERNATIONAL
- CRETI (2010) L’IMPACT DES TRANSFERTS MONETAIRES SUR LES MARCHES LOCAUX
- ROMULO PAES-SOUSA, ALINE RIBEIRO DANTAS DE TEIXEIRA SOARES, FERNANDO KLEIMAN (201à)
« L’ELARGISSEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE ET L’INTEGRATION DES POLITIQUES
SOCIALES » IN BRESIL
- GROSH, MARGARET, CARLO DEL NINO, EMIL TESLIUC ET AZEDINE OUERGHI (2008) FOR
PROTECTION AND PROMOTION, THE DESIGN AND IMPLEMENTATION OF EFFECTIVE SAFETY
NETS, BANQUE MONDIALE, WASHINGTON, D.C.

- HODGES, ANTHONY, ET BETHUEL MAKOSSO (2010) LE DEVELOPPEMENT SOCIAL DANS LE

NOUVEAU CONTEXTE ECONOMIQUE ET FINANCIER EN REPUBLIQUE DU CONGO, RAPPORT
POUR LE BUREAU DE L’UNICEF A BRAZZAVILLE, MARS.

xxiv
 REPUBLIQUE DU CONGO
Unité* Travail* Progrès

POLITIQUE NATIONALE
D’ACTION SOCIALE

2e génération
Version préliminaire
8 août 2017

xxv
xxvi
 POLITIQUE NATIONALE D’ACTION SOCIALE

Ministère des Affaires Sociales, de l’Action Humanitaire et de la Solidarité

xxvii
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
Avant-propos

Texte de Madame la Ministre des Affaires Sociales, de l’Action Humanitaire et de la Solidarité

i
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)

Table des matières

INTRODUCTION 1
1 L’ETAT DES LIEUX 2
1.1 La vulnérabilité des populations et les risques 2
1.2 Les forces et faiblesses du système d’action sociale 8
1.3 Le dispositif de l’action humanitaire 12
2 L’ENCADREMENT DE LA PNAS 14
2.1 Le cadre juridique et politique 14
2.2 La mission du MASAHS 16
2.3 La vision de l’action sociale et humanitaire 17
2.4 Les principes de base 18
3 LES OBJECTIFS ET LES AXES STRATEGIQUES DE LA POLITIQUE 20
3.1 Les objectifs de la PNAS 20
3.2 Les axes de la PNAS 20
4 AXE 1 : L’ACTION SOCIALE, OU LA PROTECTION SOCIALE NON-CONTRIBUTIVE
20
4.1 Programme de solidarité : transferts sociaux et mesures complémentaires 21
4.2 Programme de services d’action sociale 25
5 AXE 2 : L’ACTION HUMANITAIRE, OU LA GESTION DES CATASTROPHES 31
6 AXE 3 : RENFORCEMENT DES CAPACITES INSTITUTIONNELLES,
ORGANISATIONNELLES ET OPERATIONNELLES 33
6.1 Le renforcement du cadre juridique et institutionnel 34
6.2 Développement des systèmes techniques et des capacités administratives 35
6.3 Renforcement des ressources humaines 38
6.4 Renforcement du financement 38

ii
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)

INTRODUCTION

Les réformes économiques entreprises au Congo entre 2008 et 2017 ont créé les bases d’une croissance
soutenue, notamment par l’amélioration des infrastructures de base, et ont contribué à la réduction de la
pauvreté. Néanmoins, une grande partie de la population congolaise vit encore dans la précarité et, jusqu’ici,
peu de progrès ont été réalisés pour réduire les niveaux élevés d’inégalité sociale. Environ deux congolais sur
cinq vivent encore en dessous du seuil de pauvreté et le coefficient de Gini est l’un des plus élevés dans le
monde.

Le Congo a commencé à mettre en place des programmes de transferts sociaux, mais il ne s’agit pas encore
d’un véritable socle de protection sociale avec des mécanismes non contributifs forts, mis en œuvre à large
échelle. Or, la protection sociale, dans sa composante non contributive, appelée action sociale, représente
sans nul doute un maillon clé de toute stratégie visant la réduction de la vulnérabilité économique et sociale
des populations, le développement inclusif et la consolidation de la cohésion sociale et la paix. Elle constitue
l’une des bases du développement du capital humain et de la productivité des plus pauvres.

En outre, face à l’ampleur des catastrophes d’origine naturelle et humaine et qui risque de s’aggraver
davantage en raison des changements climatiques et des conflits en Afrique centrale, il est impératif pour le
Congo de renforcer sa capacité de gestion des risques et des catastrophes, incluant la réponse aux urgences
humanitaires.

Dans le souci de doter le pays d’un cadre politique pour la mise en place progressive d’un socle de protection
sociale non-contributive, le Gouvernement du Congo a pu, avec l’appui des partenaires techniques et
financiers, élaborer en 2012, une Politique Nationale d’Action Sociale (PNAS), dont les grandes lignes ont
été incorporées dans le Plan National de Développement (PND) de 2012-2016.

La première période de mise en œuvre, jusqu’en 2016, a été marquée par quelques progrès importants,
incluant notamment une première expérience dans la mise en place des transferts sociaux monétaires et sous
forme de bons comme moyen de lutte contre la pauvreté et la vulnérabilité et de promotion du
développement du capital humain.

À la lumière de ces expériences initiales vitales, il a été décidé de redéfinir la PNAS afin de prendre en
compte l’évolution du contexte, les leçons apprises, et d’y intégrer le volet action humanitaire, qui n’avait
pas été prise en compte dans la version initiale de la Politique.

Cette nouvelle version de la PNAS met l’accent sur les mesures qui seront prises pour renforcer l’action
sociale en faveur des couches vulnérables de la population et pour renforcer le dispositif d’action
humanitaire. Elle indique les actions requises pour mettre en œuvre l’engagement du Gouvernement en
faveur du renforcement de la protection sociale, exprimé dans le projet de société du Président de la
République, La Marche vers le Développement. 

La PNAS s’inspire aussi de l’importance accordée à la protection sociale, et notamment à sa composante

non-contributive, dans la réalisation des Objectifs du Développement Durable (ODD), notamment ceux
relatifs à l’élimination de la pauvreté (ODD1) et de la faim (ODD2), à l’accès aux services sanitaires et
d’enseignement (ODD 3-4), à l’égalité de genre (ODD5) et à la réduction des inégalités (ODD 10), ODD 16.
Elle répond également à la prise de position de l’Union Africaine dans son Cadre de Politique Sociale
Africaine, adopté en 2009, relative au rôle important que la protection sociale devrait jouer dans les
stratégies nationales de croissance et de réduction de la pauvreté.

Elle traduit ainsi la détermination du Gouvernement de la République du Congo de réduire la vulnérabilité

des populations par le développement et la mise en place de programmes sociaux à large échelle. Ces
programmes sont censés renforcer la capacité de résilience des congolais vulnérables, assurer leur pleine
participation au développement économique et social, réduire la pauvreté et consolider la cohésion sociale et
la paix.

3
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)

L’ETAT DES LIEUX

La Politique Nationale d’Action Sociale a été conçue pour faire face aux défis relevés dans un état des lieux,
qui est résumé dans les sections suivantes. Cet état des lieux traite, d’une part, de la vulnérabilité des
populations et des risques auxquels elles sont confrontées (section 1.1) et, d’autre part, des forces et
faiblesses des systèmes existants d’action sociale (section 1.2) et d’action humanitaire (section 1.3).

La vulnérabilité des populations et les risques

La vulnérabilité signifie non seulement un état de précarité économique ou sociale, mais aussi un niveau
élevé d’exposition aux risques. Par « risque » il est entendu tout type d’évènement néfaste au bien-être, y
compris les « chocs », soit au niveau individuel (idiosyncratique) tels que la maladie ou la perte d’un emploi,
soit de nature plus large (covariant) dans le cas de catastrophes naturels, crises politiques, conflits et chocs
économiques, tels que la chute des prix pétroliers ou la hausse des prix de denrées alimentaires.

Dans l’analyse qui suit, la vulnérabilité est évaluée à deux niveaux :

 Celle du ménage, qui varie selon une série de paramètres, incluant ses propres caractéristiques (sa
taille et composition), ses sources d’emploi et de revenu, sa localisation géographique et, dans le cas
des peuples autochtones, des pratiques discriminatoires conduisant à l’exclusion sociale ;

 Celle de l’individu, variable selon les différentes étapes du cycle de vie et selon d’autres
caractéristiques individuelles telles que le genre et le handicap.

La vulnérabilité et les risques au niveau du ménage

La précarité économique, en d’autres termes la pauvreté monétaire, est la dimension déterminante de la

vulnérabilité d’une grande partie des ménages congolais. La pauvreté a fortement augmenté pendant les
années de conflit, touchant environ la moitié de la population (50,7 %) en 2005, selon l’Enquête Congolaise
auprès des Ménages (ECOM 1), avant de reculer à 40,9%, un niveau encore très élevé, selon l’ECOM 2 de
2011.

L’ampleur de la pauvreté au Congo est plus large que dans la plupart des pays à revenu intermédiaire
comparables, c’est-à-dire des pays ayant un niveau de développement économique similaire, dû au fait que
les niveaux d’inégalité sont relativement plus élevés. Le coefficient de Gini, qui mesure l’inégalité sur une
échelle de 0 à 1, a connu une légère augmentation de 0,460 en 2005 à 0,465 en 2011.

Par ailleurs, une partie significative de la population dite non-pauvre (33% en 2011) a un niveau de
consommation qui est moins du double du seuil de pauvreté (274.113 CFA par équivalent adulte par an, aux
prix de 2011, et ainsi reste vulnérable à basculer dans la pauvreté en cas de choc.

L’augmentation de la pauvreté rurale, qui a passé de 64,8% en 2005 à 69,4% en 2011, est particulièrement
préoccupante. Les pauvres vivant en milieu rural constituent 57,4% de la population pauvre, selon les
chiffres de 2011, par rapport à 44,3% en 2005. En outre, la profondeur de la pauvreté rurale s’est aggravée :
les personnes vivant dans la pauvreté en milieu rural sont devenues plus pauvres encore. Ainsi, trois
départements fortement ruraux enregistrent des taux de pauvreté de plus de 70% : Cuvette-Ouest (79,1%),
Lékoumou (76,1%) et Cuvette (70,2%).

La grande majorité de la population rurale gagne sa vie dans l’agriculture familiale de subsistance, qui est de
faible productivité en raison des superficies modestes exploitées, du manque d’accès au crédit, de la sous-
utilisation d’intrants et de l’enclavement de certaines zones rurales, qui rend difficile l’accès aux marchés.

Malgré la nature prédominante de la pauvreté rurale, il est important de ne pas perdre de vue l’ampleur de la
pauvreté urbaine, notamment dans les quartiers périphériques des villes, dans un contexte de forte
urbanisation. Presque les deux tiers de la population (62% selon le dernier recensement de la population en
2007) vivent en milieu urbain. Bien que l’incidence de la pauvreté ait enregistré une forte baisse dans les
4
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
grandes villes, diminuant à 21,6% à Brazzaville et 20,3% à Ponte Noire en 2011, le nombre absolu de
pauvres en milieu urbain reste élevé. Brazzaville seule abrite près de 20% des pauvres du pays et Pointe
Noire 10%.

L’ampleur de la pauvreté, surtout en milieu urbain, est liée aux taux élevés de chômage et de sous-emploi.
La croissance économique, qui a été tirée par le secteur pétrolier jusqu’à la baisse subite des prix pétroliers
depuis 2015, a créé beaucoup moins d’emplois que ce qui serait requis pour absorber la forte croissance de la
population en âge de travailler. Le nombre d’employés a augmenté de 180.000 entre 2005 et 2011, tandis que
la population âgée de 15-64 ans a augmenté de 264.000. Par ailleurs, un peu plus de trois travailleurs sur cinq
(63%) travaillent à leur propre compte et un sur cinq travaille dans les ménages sans salaire.

La précarité économique accentue un grand nombre de risques par ses effets sur la sécurité alimentaire
et la nutrition, l’accès aux services sociaux de base et le développement du capital humain, ainsi que sur la
capacité de faire face aux chocs et sur la cohésion familiale.

 En raison de leur exposition accentuée aux risques de maladie et les barrières d’accès aux services de
santé, eau et assainissement, la mortalité infanto-juvénile est beaucoup plus élevée parmi les plus
pauvres, à 77 décès pour mille naissances vivantes dans le quintile le plus pauvre par rapport à 34
dans le quintile le plus riche, selon les données de l’Enquête par Grappes à Indicateurs Multiples
(MICS Congo 2014-2015).

 Le retard de croissance (malnutrition chronique) chez les enfants de moins de 5 ans est deux fois
plus élevé dans le quintile le plus pauvre (30,4%) que dans le quintile le plus riche (14,5%), selon la
même source.

 Le problème des enfants non-scolarisés et déscolarisés est largement concentré dans les ménages les
plus pauvres (7,8% des enfants de 6-11 ans hors de l’école dans le premier quintile, par rapport à un
taux national de 3,4%, selon la MICS Congo 2014-2015).

 La pauvreté, par ses effets sur le niveau d’épargne et le capital du ménage, mine la capacité du
ménage de faire face aux chocs.

 La précarité économique augmente aussi les risques d’abus, tels que le travail et la traite des enfants,
le mariage précoce, l’exploitation sexuelle et l’abandon d’enfants. Selon la MICS Congo 2014-2015,
l’incidence du travail des enfants diminue de 44,8% dans le quintile le plus pauvre à 7,7% dans le
quintile le plus riche. Dans le quintile le plus pauvre, plus d’une fille sur dix est mariée avant l’âge
de 15 ans, par rapport à 3% des filles du quintile le plus riche.

 La pauvreté est un des facteurs majeurs qui sous-tend la fragilisation des familles, les conflits
conjugaux, les abandons d’épouses et d’enfants, et les abus à l’encontre des veuves et des personnes
âgées.

Les peuples autochtones (1,2% de la population selon le RGPH 2007), qui sont principalement concentrés
dans les départements de la Lékoumou, de la Likouala, des Plateaux et de la Sangha, représentent une frange
de la société congolaise en situation de vulnérabilité extrême. Suite à la dégradation de leur cadre de vie
forestier, qui a provoqué la sédentarisation en lisière des villages bantous, elles sont victimes de fortes
discriminations, d’exclusion sociale et de marginalisation. Cette situation se manifeste par un taux très élevé
de pauvreté, qui est environ deux fois plus que celui du reste de la population. En fait, environ neuf
autochtones sur dix sont pauvres. Les autochtones ont un accès très faible aux services sociaux de base
(écoles et établissements sanitaires) et à l’état civil, avec seulement 32% des enfants autochtones possédant
un acte de naissance selon le RGPH de 2007. Dans les zones de sédentarisation, les autochtones sont souvent
privés de fait du droit à la terre. Ils travaillent comme main d’œuvre journalier, quelquefois pour des
« maitres » traditionnels, et ont très peu d’opportunités d’emploi décent.

Les réfugiés et les déplacés internes, victimes de conflits dans les pays limitrophes ou à l’intérieur du pays,
sont une autre catégorie très vulnérable de la population. En 2017, on recensait, au total, environ 140.000

5
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
réfugiés et personnes déplacées (voir la section 1.1.3 pour plus de détails), vivant souvent dans des
conditions de pénurie extrême, ayant perdu leurs biens et moyens de subsistance.

La vulnérabilité et les risques au niveau de l’individu

Au sein des ménages, la vulnérabilité affecte les individus de manière différente selon leur âge (les étapes du
cycle de vie), le genre et d’autres facteurs tels que la présence d’un handicap (voir la figure 1).

Figure 1 Vulnérabilité selon le cycle de vie et caractéristiques de l’individu

Sources de données : ECOM 2, MICS 5.

Les enfants, qui constituent environ 45% de la population congolaise, sont particulièrement vulnérables en
raison de leur manque de maturité et leur dépendance des adultes.

A l’étape de la petite enfance, les risques de maladie, de malnutrition et de mortalité sont élevés. Un enfant
sur 20 n’atteint pas son cinquième anniversaire, selon les données de la MICS Congo 2014-2015. Cette
même source indique que la malnutrition chronique (retard de croissance) affecte 21% des enfants de moins
de 5 ans, tandis que 8% des enfants dans cette tranche d’âges souffrent de la malnutrition aiguë. La MICS
Congo 2014-2015 met en relief aussi le faible niveau de soutien à l’apprentissage du petit enfant, à la fois au
sein de la famille et en termes d’accès à programmes préscolaires (36% des enfants de 3-5 ans). Les mauvais
traitements peuvent avoir des effets néfastes sérieux sur le bien-être et développement du petit enfant, et les
services d’action sociale sont quelquefois confrontés par le besoin de secours , hébergement et alimentation
de bébés abandonnés. Enfin, si globalement 96% d’enfants de moins de cinq ans sont considérés comme
enregistrés à l’état civil, en réalité seulement 87% des enfants possèdent un acte de naissance, alors que 9%
d’enfants considérés comme déclarés n’ont pas leur acte de naissance. Les enfants les plus privés du droit de
citoyenneté sont ceux de ménages plus pauvres, en milieu rural et particulièrement chez les populations
autochtones.

À l’âge scolaire, le taux de non-scolarisation est relativement faible au Congo, mais le risque de
déscolarisation augmente avec l’âge de l’enfant. La MICS Congo 2014-2015 montre que la proportion
d’enfants hors de l’école augmente de 3% dans la tranche d’âges de 6-11 ans à 14% dans celle de 12-17 ans.
Une étude récente de juillet 2017 sur la situation des enfants et des adolescents en dehors de l’école montre
que la déscolarisation touche surtout les filles vivant dans les ménages les plus pauvres. En effet, 77,4%
d’enfants déscolarisés sont des filles et 83,5% vivent dans les ménages les plus pauvres. La déscolarisation,
surtout au niveau secondaire, peut être causée non seulement par les insuffisances de l’offre, notamment en
6
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
milieu rural, et les coûts plus élevés, mais aussi par la concurrence avec le travail des enfants et, dans le cas
des filles, par le mariage précoce. Selon la MICS Congo 2014-2015, 23% des enfants de 5-17 ans sont
engagés dans le travail, dont 17% dans des conditions dangereuses. Environ 7% des filles de moins de 15 ans
et 27% des filles de moins de 18 ans sont mariées. 1 Le mariage d’enfants, ainsi que la sexualité précoce,
conduit à des grossesses précoces et au phénomène très répandu des filles-mères, qui courent des risques plus
élevés de mortalité maternelle, en plus de l’abandon de l’école et des grandes difficultés dans l’exercice de
leurs responsabilités de mère. Les mauvais traitements d’enfants sont aussi à signaler, puisque, selon la
MICS Congo 2014-2015, 83% des enfants de moins de 15 ans subissent des formes violentes (physiques ou
psychologiques) de discipline.

Les enfants vivant sans cadre familial sain et protecteur sont exposés à des risques sociaux accentués,
compte tenu du rôle clé de la famille comme cadre de développement, protection et épanouissement de
l’enfant. Parmi les enfants les plus vulnérables on trouve les nouveaux nés abandonnés, les enfants chefs de
ménages, les enfants de mères abandonnées par leurs conjoints, les enfants dans les prisons, les enfants
victimes de la traite (transfrontalière ou interne), les enfants de la rue, les orphelins et d’autres enfants ne
vivant avec aucun de leurs parents biologiques. Bien que moins d’un enfant sur 100 soit orphelin de mère et
de père à l’âge de 10-14 ans, une proportion beaucoup plus élevée ne vit avec aucun de leurs parents
biologiques (20% des enfants de 10-14 ans et 28% de ceux de 15-17 ans, selon la MICS Congo 2014-2015),
ce qui souligne l’importance de la pratique de confiage d’enfants, même lorsque l’un des parents est encore
en vie.

Au cours de la transition de l’enfance à l’âge adulte, les adolescents et jeunes sont confrontés à de grandes
difficultés d’insertion dans le marché du travail, surtout en milieu urbain. Selon l’ECOM 2, 33% des jeunes
âgés de 16 à 29 ans se trouvent en situation de chômage. Ils sont ainsi privés des moyens d’une vie
indépendante. Ils ont peu d’opportunités de formation professionnelle qualifiante. Les adolescents font aussi
partie des couches de la population les plus exposées au risque de VIH-SIDA.

Les adultes en général rencontrent des risques similaires, même si ces problèmes sont quelquefois moins
accentués que chez les plus jeunes. Le taux de chômage est moins élevé, mais reste toujours important,
touchant 16% des adultes de 30 à 49 ans, selon les données de l’ECOM 2. Pour les femmes, la mortalité
maternelle demeure un risque grave, affectant 436 femmes pour 100.000 naissances vivantes, selon les
estimations de la MICS Congo 2014-2015, bien que ce taux soit moins élevé que chez les mères
adolescentes.

Le poids des personnes âgées (de 60 ans et plus) dans la population reste faible (4,8% selon le recensement
de 2007) mais augmente en raison du processus graduel de vieillissement de la population et devrait atteindre
9% en 2050 selon les projections démographiques. La vulnérabilité augmente avec l’âge en raison de la perte
de capacité de travail et de revenus. Elle est aussi accentuée lorsque la personne âgée vit seul et dépourvue
d’appuis familiaux. Malgré le fait que, dans la plupart des cas, les personnes âgées sont intégrées dans des
ménages de deux personnes ou plus, le destin de vivre seul est la sombre réalité pour 14,7% des personnes
âgées de 60 ans ou plus. Le problème est plus grave pour les femmes (17,3%) que pour les hommes (11,1%).
L’appui familial aux personnes âgées diminue en raison de la migration, de l’urbanisation, de la pauvreté et
de l’évolution des mœurs. Mais le système de sécurité sociale ne prend pas encore en compte cette catégorie
de personnes, les caisses de sécurité sociale couvrant uniquement les retraités (très minoritaires) du secteur
formel.

Les personnes âgées sont exposées à des risques divers concernant leur santé et ont des taux élevés de
handicap (4,4% selon le RGPH de 2007). Elles ont également une faible capacité financière d’accès aux
services sanitaires et aux médicaments dont elles ont besoin. En outre, dans le cas des veuves (60,1% des
femmes de 65 ans ou plus), elles se trouvent souvent dépossédées de leurs biens. Les personnes âgées sont
aussi quelquefois victimes d’accusations de sorcellerie et victimes de violences, notamment dans le cas de
celles atteintes de démence ou d’Alzheimer, maladies peu comprises par les populations.

Les femmes sont exposées à des discriminations et abus liés à leur statut dans la société congolaise. Bien
qu’il n’y ait pas une situation d’inégalité de genre en ce qui concerne la scolarisation primaire ou secondaire,
les femmes subissent des désavantages dans l’accès à l’emploi dans le secteur formel. Encore plus que les
1
Données de la MICS 5 sur l’âge de mariage des femmes actuellement de 20-24 ans.
7
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
hommes, elles travaillent essentiellement à leur propre compte dans l’agriculture de subsistance et le petit
commerce. En outre, l’inégalité de genre mine la jouissance des droits des femmes dans un sens plus large,
conduisant notamment aux grossesses précoces, à la violence conjugale et sexuelle, à l’exploitation sexuelle,
à l’abandon des femmes et à la maltraitance et déshéritement des veuves. La culture fortement patriarcale se
traduit par une ample acceptation sociale de la pratique de la violence domestique faite aux femmes. Selon la
MICS 2014-2015, plus de la moitié des femmes de 15-49 ans (52%) estime qu’un mari/partenaire a le droit
de frapper ou de battre sa femme dans certaines situations.

Les personnes vivant avec un handicap subissent de forts désavantages et des discriminations qui les
rendent particulièrement vulnérables, notamment en ce qui concerne la scolarisation, l’emploi et la
participation dans la vie sociale. Les sans mélanine souffrent souvent du même type de rejet social. Selon
les données du recensement de 2007, 1,4 % de la population vit avec un handicap. Cependant, ce chiffre se
repose uniquement sur la déclaration des handicaps par les chefs de ménages, ce qui aurait pu conduire à la
sous-déclaration des handicaps, souvent vus comme embarrassants par les familles. Dans l’absence de
données plus récentes, le recensement reste la seule source d’informations nationales sur les privations subies
par cette catégorie de la population, montrant notamment que le taux de non alphabétisation était presque
trois fois plus élevé (29,6 %) que chez la population sans handicaps (11,2 %) et que le taux net de
scolarisation primaire n’était que 52,2 % par rapport à 81,3 % pour les enfants sans handicap (à l’époque).

Les chocs exogènes et les catastrophes

La vulnérabilité des ménages réduit leur capacité de faire face aux chocs. Outre les chocs individuels, tels
que la maladie chronique (le SIDA par exemple), un accident ou le décès d’un soutien de famille, les
ménages sont exposés à d’autres risques de plus grande ampleur. Lorsque ces risques dits «  covariants » se
matérialisent comme chocs, ils affectent des communautés ou zones entières, sinon tout le pays dans le cas
de chocs macroéconomiques.

Au Congo, ces types de chocs sont principalement d’origine économique, politique et naturelle, bien qu’on
puisse aussi citer d’autres types d’incidents, comme les accidents à large échelle, dont l’exemple le plus
grave dans les années récentes a été l’explosion survenue au quartier Mpila à Brazzaville, en mars 2012, qui
a causé près de 300 décès, d’importantes pertes matérielles et le déplacement massif des populations locales.

En ce qui concerne les chocs économiques, les ménages congolais sont directement exposés aux chocs
économiques mondiaux en raison de la forte dépendance du pays sur les exportations de pétrole et les
importations de denrées alimentaires. Dépendant d’importations pour presque 80% de ses biens alimentaires,
le Congo est exposé à la hausse des prix alimentaires sur le marché mondial, comme lors de la crise
alimentaire mondiale en 2007-2008. Compte tenu de l’importance de l’alimentation dans leurs dépenses, les
ménages pauvres sont particulièrement vulnérables, notamment en milieu urbain.

À cause du caractère stratégique du secteur pétrolier dans l’économie congolaise, les oscillations des cours
de pétrole constituent une autre menace pour le bien-être des ménages, principalement à travers les
retombées indirectes de l’instabilité des finances publiques, qui sont fortement tributaires des recettes
pétrolières. Suite à la chute des prix pétroliers, les dépenses publiques ont été réduites de près de 60% entre
2014 et 2017, entrainant toute l’économie dans la récession. La compression de l’investissement public a
réduit l’emploi, notamment dans le secteur de la construction. En outre, les coupes budgétaires risquent de
réduire la qualité des services sanitaires et d’enseignement si les dépenses dans les secteurs sociaux ne sont
pas protégées.

Sur le plan politique, les conflits internes et dans les pays voisins ont créé des crises humanitaires
successives, de grande ampleur et de longue durée. Les conflits armés dans les années 1990 ont déplacé des
centaines de milliers de congolais et le retour à l’insécurité dans le département du Pool depuis 2016 a
conduit au déplacement d’environ 83.000 personnes, selon les chiffres de mi-2017.

Le risque de déplacements transfrontaliers massifs demeure toujours présent en raison de l’instabilité

politique dans certains pays de l’Afrique centrale. Depuis plusieurs décennies, le Congo a reçu des vagues
successives de réfugiés venant de l’Angola, de la RDC, du Rwanda et de la République Centrafricaine. Les
statistiques de mi-2017 ont donné un total de 57,375 réfugiés, dont la plupart sont installés dans la Likouala,
8
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
l’un des départements les moins peuplés et les plus pauvres, créant ainsi des problèmes sociaux concernant
l’accès aux soins de santé, l’éducation, l’emploi, la sécurité et les violences.

Quelques zones sont aussi plus exposées aux risques de catastrophes naturelles, telles que les inondations,
les vents violents, les érosions et l’ensablement. Il s’agit essentiellement d’évènements multiples localisés
plutôt que de catastrophes majeurs à l’échelle nationale. Durant la période de 1900 à 2016, le pays a connu
44 évènements catastrophiques, qui ont affecté environ 200.000 personnes et entrainé plus de 2.000 décès.
Entre 2013 et 2017, les catastrophes naturelles ont affecté 17.743 ménages, provoquant 96 décès et laissant
106.461 personnes sans abri.

Les inondations sont de loin l’aléa le plus grave, étant responsables pour environ 85% des personnes
affectées dans les derniers 100 ans. Les inondations sont un phénomène régulier dans quelques districts du
bassin du fleuve Congo, comme par exemple ceux de Mossaka (dans le département de la Cuvette),
Makotipoko, qui signifie dans la langue locale « l’eau entre dans le village » (département du Plateau) et
Epéna (dans la Likouala).

L’urbanisation anarchique, caractérisée par l’auto-construction non-réglementée, souvent dans des sites au
profil géologique instable, comporte des risques sérieux d’inondations, d’éboulements de terrains et
d’insalubrité, provoquant ainsi des catastrophes localisées en milieu périurbain.

Les forces et faiblesses du système d’action sociale

Face à la situation décrite ci-dessus, le système d’action sociale joue encore un rôle faible dans la réduction
de la vulnérabilité, la prévention des risques et la prise en charge de ceux nécessitant une assistance. Le
système de protection sociale non-contributive, englobant les transferts sociaux et les services d’action
sociale, est très faible par rapport aux systèmes établis dans d’autres pays à revenu intermédiaire, y compris
en Afrique. Le dispositif d’action humanitaire est évalué séparément dans la section 1.3. La situation
existante, en ce qui concerne la prestation de services et transferts, ainsi que les capacités institutionnelles,
organisationnelles, techniques, humaines et financières, est résumée dans le tableau 1.

La nature et l’étendue des programmes

L’étendue des services d’action sociale offerts par les structures d’action sociale telles que les
Circonscriptions d’Action Sociale (CAS), les institutions spécialisées, les ONG et les confessions religieuses,
reste limitée. Dans la plupart des cas les services sont dispersés, sans coordination et de petite envergure par
rapport aux problèmes auxquels ils prétendent donner des réponses. Dans quelques cas, ils sont fortement
dépendants de l’aide extérieure, ce qui rend difficile leur pérennisation.

Les transferts sociaux monétaires sont encore peu développés, bien qu’il y ait eu, depuis 2015, une
expérience de ce type de programme dans le cadre du Projet Lisungi, financé par le Gouvernement du Congo
et la Banque Mondiale. Environ 3.400 ménages et personnes âgées ont reçu des transferts trimestriels en
2015, mais le projet a cessé de payer les transferts à partir de 2016 en raison du gel des décaissements de
fonds internes.2 Une situation similaire a conduit à la cessation de paiements sous forme de bons par un autre
petit projet appuyé par le Programme Alimentaire Mondiale, le Filet de Sécurité Alimentaire (FSA).

À part ces expériences pilote de transferts théoriquement « réguliers et prévisibles », les services d’action
sociale continuent à octroyer des aides ponctuelles, en espèces, nature ou services, à des bénéficiaires
sélectionnés par les Directions Départementales de l’Action Sociale (DDAS), à travers les CAS, au total
27.284 en 2016, dont 12.827 filles-mères, 4737 veuves, 2987 personnes âgées, 2758 ménages autochtones,
1495 enfants abandonnés et orphelins et 1255 personnes vivant avec handicap. Plusieurs centaines de
personnes démunies bénéficient aussi d’appuis à l’autonomisation : aides pour la formation professionnelle
et le financement d’activités génératrices de revenus (AGR).

2
La reprise des activités du Projet Lisungi était prévue dans la deuxième moitié de 2017 sous financement conjoint de
la Banque Mondiale et de l’Agence Française de Développement (AFD).
9
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
Au contraire de plusieurs pays à revenu intermédiaire en Afrique, tels que l’Afrique du Sud, le Botswana, la
Namibie et le Sénégal, le Congo n’a pas encore établi des programmes de transferts sociaux réguliers à large
échelle, financés par l’Etat. Les allocations familiales et pensions existantes sont limitées à celles effectuées
par les deux caisses de sécurité sociale, qui ne couvrent que la petite minorité d’employés et de retraités du
secteur formel et leurs ayant-droits.

En outre, le Congo n’a pas encore établi un programme national de travaux publics à haute intensité de
main d’œuvre (HIMO), comme mécanisme de protection sociale productive. Un projet pilote de travaux
HIMO appuyé par la Banque Africaine de Développement (BAD) a clôturé ses activités en 2013 sans être
approprié comme programme national et mis à l’échelle.

Tableau 1 Forces et faiblesses du système d’action sociale

FORCES FAIBLESSES
Programmes/services
 Début d’une expérience de transferts sociaux  Dispersion, faible appropriation et non-pérennisation des
monétaires aux ménages pauvres (Projet Lisungi), interventions en raison de l’approche « projet » incitée par la
depuis 2015 dépendance des aides des PTF
 Faible couverture des services par rapport à l’importance des
groupes cibles
 Manque de transferts sociaux à grande échelle pour la
réduction de la pauvreté/vulnérabilité/inégalités et le
développement du capital humain
 Méthodes de travail largement passives pour manque de
moyens pour un travail proactif au niveau communautaire

Structures et personnel
 Réseau extensif de Circonscriptions d’Action Sociale  Réduction et déficits de personnel d’action sociale, surtout
(CAS) pour un travail social de base et polyvalent hors des grandes villes
 Agents sociaux affectés à certaines institutions  Faible motivation et qualifications/compétences inadéquates
sociales (hôpitaux, prisons, etc.) – Services Sociaux du personnel technique
Spécialisés et de Catégorie (SSSC)  Manque de moyens (bureaux, véhicules, équipements
 Existence de quelques établissements spécialisés, informatiques) au niveau des CAS et d’autres structures pour
notamment pour enfants et personnes vivant avec permettre un travail de qualité et de proximité
handicap  Capacité d’accueil très limitée, concentration dans les
 Lancement de programmes de formation en travail grandes villes et détérioration de la qualité de certains
social depuis l’établissement de l’Institut National du établissements spécialisés en raison du manque de moyens
Travail Social (INTS) en 2015
Déconcentration/décentralisation
 Déconcentration de la gestion et du financement de  Retard dans la mise en œuvre de la décentralisation (transfert
certaines structures et services du système d’action des compétences en matière de l’action sociale aux
sociale collectivités locales)
Systèmes techniques
 Création et développement progressif d’un registre  Manque de formalisation des procédures (manuels de
social de bénéficiaires potentiels des programmes procédures, critères d’éligibilité, mécanismes de
(dans le cadre du Projet Lisungi) référencement, agrément et inspection de structures d’accueil
et d’hébergement privées, etc.)
 Retard dans la mise en place d’un Système National
d’Information de l’Action Sociale (SNIAS)
 Manque de mécanismes de suivi et évaluation des
interventions et de leurs impacts
Coordination
 Existence de quelques structures de coordination par  Faible fonctionnement des structures de coordination
cibles (enfants, personnes vivant avec handicap, etc.)  Manque d’une structure intégrée de coordination
intersectorielle de la protection sociale
Planification et financement

10
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
 Existence d’un grand nombre de stratégies et plans  Manque de réalisme de certains plans et stratégies et leur
d’action par thématiques et cibles différents (enfants, faible articulation avec le processus de planification
personnes âgées, personnes vivant avec handicap, nationale et budgétisation, conduisant au non-financement et
genre, peuples autochtones, solidarité, catastrophes, non-réalisation d’une grande partie des actions prévues
etc.)  Forte réduction des décaissements budgétaires suite à la
 Etablissement de lignes budgétaires pour les CAS chute des recettes pétrolières depuis 2015
(depuis 2013)  Forte dépendance des aides (de court terme et imprévisibles)
des PTF
 Manque de fonds d’urgence dans le budget de l’Etat pour les
aides humanitaires

Cadre juridique
 Processus en cours pour doter le système de l’action  Retard dans l’adoption de nombreuses lois et de leurs textes
sociale d’un cadre juridique d’application

Les capacités institutionnelles, organisationnelles et opérationnelles

Des progrès importants ont été accomplis pour renverser les tendances d’affaiblissement du dispositif
institutionnel de l’action sociale constatées pendant la période de conflit dans les années 1990. Les CAS,
dont seulement 63 étaient fonctionnelles en 2005, couvraient 113 districts et arrondissements en 2017. Des
agents sociaux sont aussi affectés à certaines institutions sociales, comme les hôpitaux, les écoles et les
maisons d’arrêt, entre autres, dans le cadre des services sociaux spécialisés et de catégorie (SSSC).

Le MASAHS a aussi, sous sa tutelle, 24 établissements spécialisés, consacrés à l’enfance, à la jeune fille
mère et à la personne vivant avec handicap. Néanmoins, il y a de grands déficits d’infrastructures techniques
de prise en charge au niveau décentralisé et la qualité des services est gravement affectée par les
insuffisances et retards de décaissements des crédits budgétaires.

Ces institutions sont concentrées quasi exclusivement dans les villes, notamment à Brazzaville et à Pointe-
Noire. Par exemple, sur 21 institutions spécialisées pour handicapés répertoriées en 2009, 12 se trouvaient à
Brazzaville, qui demeurait la seule localité qui offrait un plateau technique couvrant la plupart des types de
handicaps (moteur, auditif, visuel, mental) ainsi qu‘un centre d’appareillage orthopédique du pays.

Dans l’ensemble, ces structures spécialisées ont une capacité d’accueil très réduite par rapport aux besoins.
Dans le cas des institutions pour personnes vivant avec handicap, un répertoire en 2009 a montré que tous les
centres souffrent d’un manque de personnels techniques d’encadrement, d’insuffisance en équipements
techniques, en moyens financiers, en approvisionnement de consommables. 

La décentralisation de l’action sociale, prévue par la loi n o 10-2003 du 6 février 2003 sur le transfert de
compétences aux collectivités locales, n’a pas été encore mise en œuvre. L’action sociale demeure, jusqu’ici,
sous la responsabilité des structures verticales du MASAHS, bien que des progrès aient été accomplis dans le
sens d’une plus grande déconcentration des procédures et des ressources, notamment dans l’octroi des aides.
A cet égard, les CAS reçoivent des crédits budgétaires depuis 2013.

En ce qui concerne les ressources humaines, le personnel du MASAHS a doublé entre 2004 et 2012, avec la
grande majorité du personnel affectée aux structures déconcentrées, à savoir les Directions Départementales,
les CAS et les SSS, ou aux établissements spécialisés sous tutelle. Cependant, il y eu par la suite une
déperdition importante de personnel technique, ce qui a renversé les tendances de croissance. Selon les
chiffres de 2017, il y a un personnel global de 1370, dont environ 1200 agents sociaux sur le terrain,
équivalent à la moitié du personnel requis. En outre, la grande majorité des agents des CAS est affectée en
milieu urbain, faisant en sorte que les CAS dans les départements essentiellement ruraux ont très peu de
personnel pour servir des populations dispersées sur de grands espaces territoriaux.

La situation est rendue plus grave par le faible niveau technique de la plupart des agents, qui rarement ont
reçu une formation initiale en travail social. De nombreuses structures du MASAHS sont peu fonctionnelles
en raison du manque de personnels qualifiés.

11
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
Néanmoins, des efforts importants ont été consacrés à l’amélioration du niveau technique des agents sociaux.
L’Institut National du Travail Social (INTS) a été créé par la loi n o 6-2015 du 19 février 2015, sous double
tutelle du MASAHS et du Ministère de l’Enseignement Supérieur, et a démarré des programmes de
formation initiale qui produiront leurs premiers diplômés à partir de 2018 (Licence professionnelle) et 2019
(Master en encadrement des structures d’action sociale). Par ailleurs, un programme de formation continue
pour les agents déjà en poste reste à mettre en place.

La productivité du personnel est aussi minée par un manque cruel de moyens de travail, notamment des
bureaux, équipements informatiques et moyens de transport pour atteindre des communautés souvent très
éloignées. Sur 134 structures du MASAHS, 94 sont sous logées. Cet environnement défavorable contribue à
la démotivation et au départ d’agents sociaux.

Les systèmes techniques sont encore rudimentaires. Les aides ponctuelles sont accordées sans procédures
ou critères d’éligibilité clairs et formalisés dans un manuel de procédures. Les structures gérées par les ONG
et entreprises privées pour l’accueil et l’hébergement d’enfants, femmes, personnes âgées et autres personnes
victimes d’abus, de violences ou d’abandon, ne sont pas toujours agréées et inspectées pour assurer le respect
des normes établies.

La gestion de l’information, la production de rapports de suivi et l’évaluation des interventions et de leurs

impacts font aussi défaut. Peu de données sont disponibles sur la prestation des services et des aides, hors du
cadre de projets gérés de manière autonome tels que Lisungi. La mise en place d’un Système National
d’Information de l’Action Sociale (SNIAS) est prévue depuis plusieurs années pour dépasser ces contraintes.

Entretemps, le Projet Lisungi a mis en place un « registre social unique », initialement dans quelques CAS
pilotes, pour l’inscription et le ciblage de ménages potentiellement éligibles pour les transferts sociaux ou
d’autres interventions telles que les exemptions de frais dans le secteur de la santé. Ce mécanisme utilise des
campagnes de sensibilisation, afin d’attirer des ménages postulants, et des méthodes indirectes (par proxy) de
test de revenus (à travers la collecte de données socio-économiques sur les ménages postulants) pour
identifier les plus pauvres, avec une dernière étape de validation de la classification des ménages en réunions
communautaires.

Vue de manière globale, la performance du système d’action sociale reste largement faible par rapport aux
grandes ambitions énoncées dans de nombreux documents de politique, stratégie et planification produits
par le secteur. En plus de la première version de la PNAS et de son plan d’action 2013-2016, il y a eu une
série de stratégies et plans d’action pour différentes thématiques et cibles spécifiques (enfants, personnes
âgées, personnes vivant avec handicap, genre, peuples autochtones, solidarité, catastrophes, etc.), mais
l’opérationnalisation et le suivi font souvent défaut, conduisant à des taux faibles d’exécution des actions
prévues.

Mis à part un manque de réalisme dans l’élaboration de certains de ces documents, par rapport aux capacités
réelles de financement et de gestion, une des explications de ce bilan négatif concerne la faible articulation
des documents avec les procédures de planification nationale et budgétisation, ce qui complique davantage le
financement et la mise en œuvre des actions prévues.

La part du MASAHS dans le budget de l’Etat est restée relativement stable, autour de 0,8% des dépenses
publiques totales, soit moins de 0,3% du produit intérieur brut (PIB), ce qui est très faible pour un pays à
revenu intermédiaire, où les dépenses de filets sociaux généralement dépassent 1% du PIB, allant jusqu’à 3%
dans les pays ayant les systèmes les plus développés, comme l’Afrique du Sud. En outre, il y a eu une forte
réduction des décaissements budgétaires suite à la chute des recettes pétrolières depuis 2015. Le secteur
demeure fortement dépendant des aides des partenaires techniques et financiers (PTF), qui sont de nature
imprévisibles, de courte durée et mal coordonnées, conduisant à des interventions dispersées et difficiles à
pérenniser.

La faible coordination interinstitutionnelle est une autre contrainte majeure. La coordination est nécessaire
puisque les problèmes auxquels l’action sociale doit répondre sont de nature multidimensionnelle, impliquant
de multiples secteurs. La présence des agents sociaux dans d’autres institutions sociales, à travers les SSS,
souligne la pertinence des approches intersectorielles et montre que la coordination n’est pas entièrement
12
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
absente. Mais les procédures de référence et contre-référence intersectorielle sont peu développées et, malgré
l’existence d’un certain nombre de comités de coordination au niveau national concernant les réfugiés, les
enfants et les personnes vivant avec handicap), ces structures se réunissent rarement. Il n’y a pas de structure
de coordination intégrée de la protection sociale dans son ensemble.

Il est notable enfin que le système d’action sociale n’est pas encore régi par un cadre juridique qui définit
clairement les rôles et responsabilités des différentes structures, ainsi que les types de services et transferts à
fournir aux diverses catégories de ménages et individus vulnérables. Les CAS et la plupart des structures
sous tutelle du MASAHS n’ont pas encore de statut juridique. Un avant-projet de loi d’orientation de l’action
sociale, ainsi que plusieurs autres projets de lois, décrets et arrêtés concernant les attributions, organisation et
fonctionnement de divers établissements spécifiques, visent à combler ce vide juridique.

Le dispositif de l’action humanitaire

L’un des attributs du MASAHS, selon le décret n o 2009-335 du 15 septembre 2009, est de « promouvoir la
politique de prévention, de gestion et de réhabilitation dans le domaine de l’action humanitaire  ». Le
Ministère comporte une Direction Générale de l’Action Humanitaire (DGAH) au niveau central et une
Direction Départementale de l’Action Humanitaire (DDAH) dans chacun des 12 départements.

Cependant, le cadre institutionnel de l’action humanitaire, qui implique de nombreux acteurs en raison de la
nature multisectorielle des causes des catastrophes et des besoins de prévention et réponse, n’a pas été bien
défini. Au lieu d’un cadre législatif, juridique et organisationnel unique, il existe plusieurs lois et textes
d’application sectoriels impliquant les responsabilités d’un ou plusieurs ministères. Certains de ces textes ne
sont plus d’actualité, suite aux changements successifs de la nomenclature du gouvernement congolais. Il y a
des chevauchements de responsabilités, notamment entre le MASAHS et les Ministères en charge de la
protection civile et de l’aménagement du territoire, ainsi que les collectivités locales.

En outre, les mécanismes de coordination interinstitutionnelle de l’action humanitaire sont relativement

faibles. Ils sont de nature ponctuelle, établis pour répondre à des catastrophes ou crises spécifiques, sauf dans
le cas de l’assistance aux refugiés, pour laquelle il existe le Comité National d’Assistance aux Réfugiés
(CNAR), créé en 1999 (décret no 99-310 du 31 décembre 1999) et dont le MASAHS est l’un des deux vice-
présidents. Même dans ce cas, et malgré l’ampleur des afflux de réfugiés dans le pays, le CNAR se réunit
rarement et ne joue pas réellement son rôle de coordination de l’assistance. Il ne s’occupe pas de la
coordination de l’assistance aux populations déplacées au sein des frontières nationales.

Pour le financement de l’action humanitaire il y a une forte dépendance vis-à-vis des PTF. Il n’existe pas de
fonds national de contingence, limitant ainsi la capacité et la rapidité de la réponse nationale aux situations
d’urgence, bien que quelquefois des « enveloppes spéciales » soient mises à la disposition des acteurs de
l’action humanitaire pour répondre à des urgences spécifiques.

En ce qui concerne la nature de l’action humanitaire, dans la pratique celle-ci se limite essentiellement aux
actions réactives, c’est-à-dire la réponse ponctuelle aux situations d’urgence. Par contre, peu d’attention est
donnée à la gestion proactive des risques (la prévention des catastrophes par la cartographie, l’aménagement
du territoire, l’alerte précoce, etc.) ou au relèvement post-catastrophe. Dans le cas du MASAHS, son rôle
préventif se limite à des interventions sporadiques de sensibilisation des communautés et de plaidoyer auprès
des institutions étatiques concernées, notamment concernant l’auto-construction en zones exposées aux
risques d’inondations ou d’éboulements de terrains.

Il n’y a pas encore une stratégie intégrée et intersectorielle de gestion des catastrophes englobant toutes les
étapes du cycle de gestion des catastrophes, allant de la réduction des risques, la prévention et la préparation
aux catastrophes jusqu’à la réponse aux situations d’urgence et le relèvement post-catastrophe. Une telle
stratégie est actuellement en voie d’élaboration et d’adoption.

La capacité organisationnelle et opérationnelle demeure très limitée, nécessitant ainsi des investissements
importants. Il n’existe aucune institution nationale avec mandat et ressources pour le suivi, l’analyse et la
cartographie des risques et catastrophes et pour la coordination des réponses d’urgence, avec une salle
d’opérations dotée de systèmes d’information et de moyens de communication. Les moyens logistiques font
13
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
aussi défaut. Il n’y a aucun entrepôt humanitaire au niveau sous-national et un manque quasi total de
véhicules, limitant sérieusement la capacité de réponse rapide.

Des plans nationaux de contingence manquent également, mis à part des plans annuels élaborés par les
agences des Nations Unies pour faire face aux afflux et besoins des réfugiés et des personnes déplacées. Le
Plan Orsec date de 2006.

Il y a un manque aigu de ressources humaines qualifiées en matière d’action humanitaire. Les DDAH n’ont
aucun personnel technique, mis à part leurs propres directeurs, ce qui les oblige de recourir aux agents des
Directions Départementales des Affaires Sociales (DDAS) pour un appui ponctuel en cas de situations
d’urgence.

Le tableau 2 résume la situation du dispositif de l’action humanitaire.

Tableau 2 Le dispositif de l’action humanitaire

14
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)

 Essentiellement des actions réactives (réponse ponctuelle à des situations

d’urgence) avec peu d’attention à la gestion proactive des risques (prévention
et préparation aux catastrophes) ou au relèvement post-catastrophe
Nature des
 Manque d’une Stratégie de Gestion des Catastrophes intégrée et
interventions
intersectorielle (actuellement en voie d’élaboration), englobant toutes les
étapes du cycle de gestion des catastrophes, allant de la réduction des risques
à la préparation aux catastrophes, la réponse aux situations d’urgence et le
relèvement post-catastrophe
 Manque de clarté sur la répartition institutionnelle des responsabilités
Cadre (chevauchements de rôles), malgré l’attribution au MASAHS de la
institutionnel responsabilité de « promouvoir la politique de prévention, de gestion et de
réhabilitation dans le domaine de l’action humanitaire » (décret no 2009-335
du 15 septembre 2009)
 Manque de structure intégrée de coordination interinstitutionnelle de l’action
humanitaire ; recours à des mécanismes ad hoc de coordination réactive suite
Coordination
à des catastrophes ou crises spécifiques, sauf dans le cas des réfugiés
 Faible fonctionnement du Comité National d’Assistance aux Réfugiés
(CNAR)
 Manque de fonds d’urgence inscrits dans le budget de l’Etat
Financement
 Forte dépendance vis-à-vis des PTF pour le financement de l’action
humanitaire
 Manque d’un centre national de suivi, analyse, cartographie des risques et
catastrophes et de coordination des réponses d’urgence, équipé d’une salle
d’opérations, système d’information et moyens de communication
 Manque de plans nationaux de contingence et besoin de mise à jour du Plan
Capacité Orsec, datant de 2006
organisationnelle  Manque de ressources humaines qualifiées, notamment de personnel
et opérationnelle technique dans les Directions Départementales de l’Action Humanitaire
(DDAH), conduisant à une dépendance des agents sociaux dans les
Directions Départementales des Affaires Sociales (DDAS)
 Manque d’entrepôts humanitaires au niveau sous-national, limitant la
capacité de réponse rapide
 Absence quasi totale de moyens d’intervention logistique (véhicules, etc.)
L’ENCADREMENT DE LA PNAS

Le cadre juridique et politique

La présente Politique s’inspire des engagements pris dans le projet de société du Président du Congo pour la
période 2016-2021, La Marche vers le Développement, et notamment celui de « rendre effective la nouvelle
protection sociale ». Cet engagement met en relief la priorité donnée par le Gouvernement du Congo à la
protection sociale, déjà exprimée dans le projet de société précédent, le Chemin d’Avenir, qui s’est engagé de
« restructurer la protection sociale pour l’étendre, dans ses aspects de base, à l’ensemble de la population ».

Comme document d’orientation de la branche non-contributive de la protection sociale, la PNAS contribue,

notamment dans sa composante sur les transferts sociaux, à la réalisation des grands objectifs nationaux de
réduction de la pauvreté et des inégalités sociales, ainsi que celui de promotion du développement du capital
humain, essentiel pour le développement économique et social à long terme. La PNAS s’articule ainsi avec
les grandes orientations du Plan National de Développement (PND).

À cet égard, la PNAS reflète l’importance transversale donnée à la protection sociale dans les Objectifs du
Développement Durable (ODD), adoptés par les chefs d’Etat et de gouvernement de tous les pays du
monde, aux Nations-Unies, à New York, en septembre 2015. Les ODD donnent une importance particulière
à la protection sociale dans son premier objectif (ODD 1) sur l’élimination de la pauvreté, en y consacrant
une des cibles spécifiques (cible 1.3), à savoir de :
15
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
« Mettre en place des systèmes et mesures de protection sociale pour tous, adaptés au contexte national,
y compris des socles de protection sociale, et faire en sorte que, d’ici à 2030, une part importante des
pauvres et des personnes vulnérables en bénéficient. »

La protection sociale contribue également à l’ODD 10 sur la réduction des inégalités, un objectif crucial dans
le contexte congolais d’inégalité sociale élevée. La cible 10.4 engage les pays à :

« Adopter des politiques, notamment sur les plans budgétaire, salarial et dans le domaine de la protection
sociale, et parvenir progressivement à une plus grande égalité. »

En outre, les mécanismes de protection sociale, surtout ses composantes non-contributives, jouent un rôle
indirect dans la réalisation de quasi tous les ODD, comme il est montré dans la figure 2.

Dans cette optique, et tenant en compte les niveaux élevés de pauvreté dans le pays et la faible capacité
contributive de la plupart de la population congolaise, il devient crucial de construire un système de
protection sociale non contributive à large échelle à côté du système contributif, qui protège
essentiellement les salariés du secteur formel public et privé et leurs ayant-droits.

La PNAS est aussi en cohérence avec toute une gamme d’autres engagements internationaux pris par le
Congo, ainsi que la Constitution du 25 octobre 2015 et diverses lois et politiques nationales.

Au niveau international, la PNAS reflète les engagements en faveur du droit à la protection sociale et
d’autres droits économiques et sociaux découlant de l’adhésion du Congo à la Déclaration universelle des
droits de l’homme (1948), au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (1966),
à la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (1979), à la
Convention relative au droits de l’enfant (1989), à la Convention des Nations Unies relative aux droits des
personnes handicapées (2006) et à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones
(2007). Tout aussi important est l’appel des Nations Unies, en 2009, aux pays du monde entier de mettre en
place un « socle de protection sociale » comme paquet prioritaire de prestations de protection sociale,
notamment en faveur des groupes les plus vulnérables, tels que les enfants, les personnes âgées et les
personnes vivant avec handicap.

Figure 2 Liens des fonctions/effets de la protection sociale aux ODD

16
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
Au niveau africain, les principaux textes de référence incluent la Charte africaine des droits de l'homme et
des peuples, de 1981, la Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant, de 2006, et le Cadre de
politique sociale africaine adopté par l’Union Africaine à Windhoek, Namibie, en 2009, par lequel les pays
africains se sont engagés de renforcer leurs systèmes de protection sociale comme moyen de lutte contre la
pauvreté, d’amélioration de l’accès des populations aux services sociaux de base et de réduction de la
vulnérabilité des ménages les plus démunis aux chocs.

Au niveau national, la Constitution affirme, dans son préambule, le souci :

« …de bâtir une République fondée sur le principe d’égalité, de fraternité, de partage et de solidarité
d’une part, et d’assurer l’épanouissement de chacun et de tous dans le cadre d’une République
respectueuse des droits intangibles de la personne humaine d’autre part. »

La protection sociale comporte les mécanismes essentiels de redistribution et de garantie de la dignité

humaine et des droits au cœur de cette affirmation constitutionnelle, qui est, d’ailleurs, complémentée par
des engagements plus détaillés dans plusieurs lois. Celles-ci incluent, entre autres, le Code de la famille (loi
no 07/84), le Code du travail (loi no 6/96 du 6 mars 1996), qui a proscrit le travail des enfants, la loi n o 4-2010
du 14 juin 2010 portant protection de l’enfant, qui a été fortement influencée par la CDE, la loi n o 30-2011
du 3 juin 2011 portant lutte contre le VIH et le SIDA et la protection des personnes vivant avec le VIH-
SIDA, et la loi no 5-2011 du 25 février 2011 portant promotion et protection des populations autochtones.

Ce cadre juridique sera élargi par deux nouvelles lois en voie de promulgation, l’une portant protection et
promotion des droits de la personne vivant avec handicap, qui actualisera les dispositions d’une loi datant de
1992 (loi no 009/92 du 22 avril 1992), et l’autre portant protection et promotion de la personne âgée. Le
cadre juridique sera renforcé davantage par la promulgation de la loi d’orientation de l’action sociale.

La PNAS reflète aussi les engagements pris dans d’autres documents politiques pertinents à son champ
d’action, tels que la Politique Nationale genre (2016), la Politique Nationale de l’Emploi et la Politique
Nationale de la Jeunesse, ainsi que les documents stratégiques et de planification adoptés par le MASAHS
pour orienter ses actions dans des domaines spécifiques. Ces derniers incluent le Document de stratégie
nationale de renforcement et de promotion de la solidarité (2017), la Stratégie nationale de prise en charge
des groupes sociaux vulnérables (2011), le Cadre stratégique pour le renforcement du système national de
protection de l’enfant en République du Congo (2015), le Plan d’action national pour les personnes
handicapées (2009), le Plan d’action national sur l’amélioration de la qualité de vie des populations
autochtones 2014-2017 et le Plan stratégique d’action en faveur des personnes âgées 2016-2020.

La composante de la PNAS sur l’action humanitaire, qui s’inspire du projet de Stratégie nationale de
gestion des catastrophes, reflète les grandes orientations internationales du Cadre d’action de Sendai pour la
réduction des risques de catastrophes 2015-2030, ainsi que les engagements pris au sommet mondial de
l’action humanitaire, à Istanbul, en mai 2016.

En ce qui concerne la protection des droits des réfugiés, la PNAS se base sur les textes normatifs
internationaux dans ce domaine, notamment le Protocole relatif à la convention de l’ONU sur le statut des
réfugiés, de 1951, et, au niveau africain, la Convention de l’OUA sur les réfugiés (1969).

La mission du MASAHS
Ce document de politique d’orientation de l’action sociale et de l’action humanitaire reflète la mission du
MASAHS, comme elle est définie dans les décrets relatifs à ses attributions. Selon le décret n o 2009-400 du
13 octobre 2009, le Ministre des Affaires Sociales, de l’Action Humanitaire et de la Solidarité « exécute la
politique de la Nation telle que définie par le Président de la République en matière d’action sociale, d’action
humanitaire et de la solidarité ». Le Ministre est chargé, entre autres fonctions, de :

 Initier et évaluer les politiques et les stratégies globales en matière de solidarité nationale au profit
des populations vulnérables ;

17
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
 Promouvoir la politique de prévention, de gestion et de réhabilitation dans le domaine de l’action
humanitaire ;
 Organiser et promouvoir des actions de protection, de promotion et de réadaptation en faveur des
personnes handicapées en situation de précarité ou de marginalisation.
D’autres attributions concernent le renforcement de la famille (et son rôle dans l’encadrement et
l’épanouissement de l’enfant), la protection des droits humains au plan économique, social et culturel, et la
vulgarisation du droit humanitaire, ainsi que l’exécution des fonctions génériques de la planification, la
gestion, le contrôle, la coordination (notamment des partenaires nationaux et internationaux) et la
mobilisation de ressources.

Des décrets spécifiques définissent les attributions des trois directions générales et d’autres organes au
niveau central, ainsi que celles des directions départementales.

La vision de l’action sociale et humanitaire

La vision animant les aspirations de cette Politique s’inspire surtout de la notion de solidarité. Cette valeur,
qui est fortement ancrée dans la culture congolaise, doit se transformer en système de solidarité moderne au
niveau national, incluant des mécanismes de redistribution au profit des plus vulnérables, financés à travers
le système fiscal, pour faire face efficacement aux besoins de réduction de la vulnérabilité.

L’action sociale est appelée à jouer un rôle critique dans la réduction de la pauvreté et des inégalités. Par
ces effets de redistribution, la solidarité envers les couches défavorisées de la population contribuera à la
réduction des inégalités et ainsi à la lutte contre la pauvreté. Il contribuera également au renforcement de la
cohésion sociale en s’assurant que personne n’est laissée à côté dans la marche vers le développement.

Sous cette perspective, l’action sociale deviendra un ensemble de mécanismes non-contributifs de

protection sociale sous forme de transferts et services aux ménages et individus pauvres, vulnérables et/ou
à haut risque ou victimes de violations de leurs droits économiques et sociaux.

Cette vision d’une protection sociale moderne mettra en relief la prévention des risques et la promotion
des ménages et individus les plus défavorisés à travers le renforcement de leurs capacités, plutôt que de se
limiter à la protection ou la « prise en charge » dans un sens purement réactif et passif. Cette approche
appelle en particulier à la conscientisation des groupes vulnérables, pour leur permettre de mieux se protéger,
et au renforcement de leurs capacités (en capital humain et productif) afin qu’ils puissent mieux se prendre
en charge et, lorsqu’il est faisable, sortir de leur situation de vulnérabilité sur une base durable.

En insistant sur les dimensions de prévention et de promotion, il est néanmoins important de ne pas perdre de
vue la nécessité de répondre aux besoins immédiats et directs de protection et de prise en charge là où
ces besoins se manifestent et aussi de reconnaître que, dans quelques cas (par exemple la protection des
personnes âgées) les perspectives d’une vraie autonomisation peuvent être moins favorables.

Au lieu d’être vue comme une « charge » assumée par l’Etat, la protection sociale non contributive, vue sous
l’angle promotionnelle, contribue au développement du capital humain et productif des couches
défavorisées de la population et ainsi à la rupture du cycle de la pauvreté et au processus plus large de
développement national.

En ce qui concerne l’action sociale, la vision globale qui oriente cette Politique est donc celle d’offrir à
l’ensemble de la population un paquet de mesures préventives, promotionnelles et de protection, de nature
non-contributive et fondées sur les principes de la solidarité et du droit à la protection, en vue de lutter contre
la pauvreté et la vulnérabilité et d’assurer la dignité humaine.

Cette vision est élargie à l’action humanitaire, qui concerne l’ensemble des mesures visant la réduction de
la vulnérabilité des populations face aux risques de catastrophes et la prise en charge et le relèvement des
victimes de ces chocs lorsqu’ils se matérialisent. La perspective adoptée est celle d’une approche intégrée de
la gestion des catastrophes, qui va de la réduction des risques et leurs conséquences néfastes (prévention et

18
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
préparation) à la protection et prise en charge des victimes de catastrophes et l’appui au relèvement post-
catastrophe.

Les principes de base

Dans le cadre de la vision énoncée ci-dessus, la Politique se fonde sur une série de principes, qui se
présentent comme suit :

 la démarche fondée sur les droits, y compris le droit universel à la protection sociale, inscrit
dans la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, de 1948, et dans d’autres instruments
juridiques internationaux ratifiés par la République du Congo, ainsi que sur les autres droits
économiques, sociaux et culturels, incluant ceux relatifs aux enfants, aux femmes, aux personnes
vivant avec handicap, aux personnes âgées et aux peuples autochtones, et sur le droit humanitaire,
notamment la protection des droits du réfugié. ajouter les quatre principes de l’humanitaire
 La une solidarité nationale. L’action sociale s’inscrit dans le souci de réduire les inégalités et de
promouvoir l’égalité de chances afin d’assurer l’inclusion sociale et de construire une société juste
et cohésive.
 Une approche sensible au genre, qui est consciente des inégalités de genre, des risques spécifiques
liés au genre, comme les violences basées sur le genre, et du besoin de mettre en œuvre des mesures
antidiscriminatoires et de promotion des filles et des femmes.
 L’application équilibrée des approches de prévention, de protection, de prise en charge et de
promotion dans l’action sociale.
o Les actions de prévention, qui visent à réduire les risques, incluent l’intervention précoce
au niveau des familles, ainsi que des campagnes de sensibilisation au niveau
communautaire.
o Les mesures promotionnelles visent à développer les capacités des personnes vulnérables
ou à haut risque, à promouvoir leur autonomisation économique et le développement de leur
capital humain and productif, et, dans le cas de personnes vivant en marge de la société, à
assurer leur réinsertion familiale et inclusion sociale.
o Les mesures de protection, dans le sens plus étroit du terme, et de prise en charge sont
indispensables lorsque les personnes vivent dans la précarité, sont victimes de violences, de
mauvais traitements ou d’exploitation, ou vivent dans des conditions susceptibles de les
exposer à de forts risques.
 Une approche intégrée de gestion des catastrophes, qui est « multi-aléas » et englobe toutes les
phases de gestion, allant de la prévention et la réduction des risques, à la préparation aux
catastrophes, à la réponse d’urgence aux catastrophes et au relèvement post-catastrophe. Cette
approche systémique et globale ne veut pas dire, cependant, que le MASAHS « fait tout ». Il faut une
répartition claire des responsabilités, à chaque étape du cycle de gestion des catastrophes, qui
prend en compte les attributions et avantages comparatifs des différents acteurs.
 Le renforcement du cadre protecteur de la famille. La famille est le lieu privilégié de protection,
de développement et d’épanouissement de ses membres et notamment de l’enfant. En cas de
défaillances à l’égard de l’enfant au niveau de la famille, le premier recours est donc de renforcer la
famille et le respect des parents ou tuteurs de leurs obligations envers l’enfant. Son placement en
institution devrait être une mesure d’exception, utilisée seulement en cas de risques élevés d’abus et
comme mesure temporaire avant de trouver d’autres solutions dans un cadre familial plus adapté aux
intérêts de l’enfant. Cette même approche s’applique aussi aux personnes âgées, qui ont le droit de
vivre dans un cadre familial chaleureux plutôt que de passer leurs dernières années isolées ou placées
dans des hospices, et aux personnes handicapées. La promotion de la réunification d’enfants séparés
de leurs familles est une composante importante de la réponse humanitaire.
 L’approche communautaire. L’efficacité de l’action sociale nécessite des approches de proximité
auprès des communautés afin de mieux sensibiliser les populations sur les risques, leurs droits et

19
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
responsabilités, et les comportements, et afin d’identifier les risques, les victimes d’abus et les
bénéficiaires potentiels de programmes et services de manière proactive.
 La subsidiarité dans la gestion des services. Le rapprochement des services aux populations, la
souplesse dans l’octroi des aides et l’efficience dans la gestion des services exigent que les
ressources et les pouvoirs de prise de décision soient accordés au niveau le plus proche des
populations.
 Le droit des personnes en situation précaire de s’exprimer. L’importance attachée à l’écoute des
personnes vulnérables ou victimes de catastrophes reflète la reconnaissance que la recherche de
solutions doit prendre en compte les informations, les avis et les opinions de ces personnes. Une telle
approche est nécessaire non seulement pour des raisons pratiques mais aussi du fait que ces
personnes sont les intéressés et ont le droit d’être reçues avec dignité et de s’exprimer sur les pistes
de solutions à leurs problèmes. Cette approche s’applique également à l’enfant en accord avec l’âge
et la maturité, selon le principe y afférant dans les conventions internationales.
 La responsabilisation des bénéficiaires. En contrepartie des services et transferts offerts aux
bénéficiaires du système de l’action sociale, ceux-ci ont l’obligation de se responsabiliser et de
respecter leurs devoirs envers les autres, notamment les enfants et les femmes.
 La priorisation des actions de haut impact. Tout en reconnaissant l’importance du renforcement
des capacités et de la mobilisation de ressources additionnelles, il est nécessaire d’utiliser aussi bien
que possible les ressources et capacités disponibles. Il est crucial de prioriser les programmes et
interventions qui auront le plus grand impact social relatif à leurs coûts.
 La gestion axée sur les résultats et une forte attention au suivi et évaluation des interventions .
Les actions doivent se baser sur une chaîne de résultats définissant clairement les relations entre
ressources, activités, produits et résultats. Cette méthodologie vise à assurer que les ressources soient
gérées de manière à obtenir le meilleur rapport coût-efficacité possible. Elle implique aussi que les
résultats soient régulièrement et rigoureusement évalués, en plus du suivi routinier de la mise en
œuvre des activités.
 Le partenariat entre les diverses institutions concernées. La nature multidimensionnelle de la
vulnérabilité et des risques nécessite l’implication de plusieurs ministères, ainsi que des acteurs de la
société civile, dans les actions de prévention, promotion, protection et prise en charge des couches
vulnérables de la population. Les catastrophes impliquent également une large gamme d’acteurs dans
des secteurs différents. Cette réalité exige une forte coordination pour assurer la meilleure efficacité
et complémentarité des interventions, ainsi que des mécanismes de référence et contre-référence
dans la gestion de cas sociaux.

LES OBJECTIFS ET LES AXES STRATEGIQUES DE LA POLITIQUE

Les objectifs de la PNAS

La PNAS a, comme objectif global ou finalité, la construction de systèmes adéquats et performants de
protection sociale non-contributive et de gestion des catastrophes.

Plus concrètement, la Politique poursuit trois objectifs spécifiques qui répondent aux trois grandes priorités
de construction d’un socle de protection sociale de base, de gestion des catastrophes et de renforcement des
capacités du Ministère en charge de l’action sociale et de l’action humanitaire. Ces objectifs se déclinent
comme suit :

 Objectif spécifique 1 : Fournir à l’ensemble de la population un socle de protection sociale non
contributive, comprenant des transferts sociaux et des services d’action sociale, en vue de réduire la
pauvreté, la vulnérabilité et les inégalités, de promouvoir le développement du capital humain,
d’aider les ménages et individus vulnérables de mieux gérer les risques et de garantir  à toute la
population la dignité humaine ;

20
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
 Objectif spécifique 2 : Réduire les risques de catastrophes et leurs effets néfastes par des actions
préventives, la préparation aux catastrophes, la réponse rapide et la protection des victimes et la
promotion du relèvement post-catastrophe ;

 Objectif spécifique 3 : Construire des systèmes forts d’action sociale et d’action humanitaire dotés
d’un cadre juridique, institutionnel et opérationnel adéquat.

Les axes de la PNAS

La PNAS a trois axes stratégiques articulant les actions relatives à chacun de ces trois objectifs. Ces axes se
focalisent sur :

 Axe 1 : L’action sociale, ou la protection sociale non-contributive ;

 Axe 2 : L’action humanitaire, ou la gestion des catastrophes ;

 Axe 3 : Le renforcement des capacités institutionnelles, organisationnelles et opérationnelles.

AXE 1 : L’ACTION SOCIALE, OU LA PROTECTION SOCIALE NON-

CONTRIBUTIVE

En tant que Ministère en charge des affaires sociales et de la solidarité, le MASAHS doit assumer le
leadership du défi de construire les piliers non-contributifs d’un socle de protection sociale digne d’un pays à
revenu intermédiaire. Tandis que le Ministère en charge du travail et de la sécurité sociale est responsable du
pilier contributif du système de protection sociale, à savoir l’assurance sociale, et exerce la tutelle des caisses
de sécurité sociale, la portée de l’assurance sociale va demeurer relativement restreinte tant que la majorité
de la population gagne sa vie dans l’économie informelle et la pauvreté réduit la capacité contributive d’une
partie importante de la population.

Il incombe ainsi au MASAHS de s’assurer que le pays soit doté de mécanismes forts de protection sociale
non contributive (voir la figure 3). Il s’agit des deux grandes composantes du système de protection sociale
qui s’occupent des transferts sociaux (la redistribution de ressources vers les pauvres et vulnérables) et des
services d’action sociale (la branche des services qui s’adressent aux fléaux sociaux tels que les abus et
violences, l’exploitation, la discrimination et l’exclusion).

Figure 3 Composantes du système de protection sociale

21
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
L’objectif de cet axe est de fournir à l’ensemble de la population un socle de protection sociale non
contributive, comprenant des transferts sociaux et des services d’action sociale, en vue de réduire la
pauvreté, la vulnérabilité et les inégalités, de promouvoir le développement du capital humain, d’aider les
ménages et individus vulnérables de mieux gérer les risques et de garantir à toute la population la dignité
humaine.

L’axe comporte deux grands programmes :

 Un programme de solidarité, comportant des transferts sociaux visant la réduction de la pauvreté et

la vulnérabilité à grande échelle et la réduction des inégalités, et des mesures complémentaires pour
la promotion de l’autonomisation ;
 Un programme de services d’action sociale pour prévenir et répondre aux risques d’exclusion
sociale, discriminations, abus, violences et exploitation au niveau des ménages et individus, incluant
les autochtones, les femmes, les enfants, les jeunes, les personnes âgées et les personnes vivant
comme handicap.
Ces deux programmes renforcent les deux grandes composantes de la protection sociale non-contributive.

Programme de solidarité : transferts sociaux et mesures complémentaires

En tant que Ministère responsable des piliers non contributifs du système de protection sociale, le MASAHS
est l’institution gouvernementale indiquée pour mettre en œuvre un programme national de transferts
sociaux, de grande envergure, pour la réduction de la pauvreté, la vulnérabilité et les inégalités. Ce
programme répondra au défi de s’assurer que les fruits de la croissance et du développement bénéficient à
toute la population congolaise et surtout aux ménages les plus pauvres et vulnérables. Les transferts sociaux
seront complétés par des mesures visant l’autonomisation économique des ménages pauvres et vulnérables,
ainsi que d’autres initiatives pour améliorer les conditions de vie des populations. Le programme a été conçu
pour concrétiser les grandes orientations présenté dans le Document de stratégie nationale de renforcement et
de promotion de la solidarité, du MASAHS.

Mise en place d’un programme national de transferts sociaux monétaires à grande échelle

Un programme phare de transferts sociaux sera mis en place à partir des expériences pilotes obtenues
dans le cadre du Projet Lisungi, et s’élargira progressivement à tout le territoire national. Il constituera un
maillon clé dans le socle de protection sociale, en voie de construction, en conformité avec les engagements
de La Marche vers le Développement et les requis des ODD et du Cadre de Politique Sociale Africaine, de
l’Union Africaine.

Les transferts sociaux, quelquefois connus comme filets sociaux de sécurité, ont le potentiel de devenir l’un
des instruments de politique publique les plus efficaces et efficients, contribuant de manière substantielle
à la réalisation de plusieurs des objectifs de développement national :

 Par l’octroi de ressources aux ménages et individus pauvres, les transferts sociaux ont des effets
directs de réduction de la pauvreté, contribuant ainsi à l’ODD 1. Selon des simulations faites pour
le Congo, utilisant les données de l’ECOM 2 et supposant un montant moyen de 25.000 francs CFA
par mois payé à chaque ménage vivant dans la pauvreté alimentaire, un programme de transferts
sociaux mis en œuvre à l’échelle nationale peut réduire l’incidence de la pauvreté alimentaire de
14,3% et la profondeur de la pauvreté alimentaire de 5,5. Le rapport coût-efficacité est très élevé,
puisque ces résultats peuvent être atteints à un coût équivalent à moins de 1% du PIB (0,92%). 3
 La redistribution effectuée par les transferts sociaux produit aussi un impact significatif de réduction
de l’inégalité, contribuant à l’ODD 10 : Sur la base des mêmes suppositions que celles citées dans le
point précédent, une réduction de 11,8% du coefficient de Gini. Cet effet de réduction de l’inégalité
contribuera au renforcement de la cohésion sociale.

3
Yoka Ikombo Johs Stephen, « Etude économique et impact des transferts monétaires », Ministère des Affaires
Sociales, de l’Action Humanitaire et de la Solidarité et Banque Mondiale.
22
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
 Les transferts sociaux contribuent également au développement du capital humain au moyen de
leurs effets de revenu sur l’alimentation et la nutrition et sur l’accessibilité et l’utilisation des
services sociaux de base (enseignement et services de santé), ainsi que par la réduction du besoin
d’utilisation du travail de l’enfant dans les ménages bénéficiaires. Ces effets peuvent être amplifiés
par la sensibilisation des ménages, par exemple sur les bonnes pratiques alimentaires et d’hygiène,
les vaccinations, l’enregistrement des naissances et d’autres comportements essentiels pour le
développement et la protection de l’enfant.
 La nature promotionnelle des transferts sociaux est aussi mise en relief par leur rôle dans le
renforcement des capacités productives des bénéficiaires. Les bénéficiaires utilisent une partie
des transferts pour des investissements productifs (achat d’intrants agricoles, petit bétail, matériel
pour le petit commerce etc.) et pour l’épargne. Des mesures d’accompagnement par les agents
sociaux, telles que la facilitation de l’accès des bénéficiaires aux opportunités de formation et aux
sources de microcrédit, peuvent renforcer ces effets d’autonomisation.
 Les transferts renforcent aussi la capacité des ménages pauvres et vulnérables à faire face aux chocs
et ainsi d’éviter le recours à des mesures d’adaptation néfastes telles que le retrait des enfants de
l’école ou la vente de biens par les ménages les plus vulnérables.
La question des types d’allocations à développer dans le cadre du programme fera l’objet de réflexions
approfondies, alimentées par des évidences tirées d’évaluations et l’expérience internationale,
particulièrement en Afrique. Le programme privilégie, dans sa phase initiale, des transferts aux ménages
pauvres ayant des enfants et des personnes âgées. Un ciblage additionnel des personnes vivant avec handicap
et des ménages autochtones est à l’étude.
À plus long terme, une des options à considérer sera l’évolution éventuelle du programme vers la mise en
place d’allocations catégorielles, telles que les pensions sociales de vieillesse (prévues dans le Plan
Stratégique d’action en faveur des personnes âgées 2016-2020) et les pensions sociales d’invalidité, qui
jouent un rôle de compensation de la retraite et du handicap, basée sur le droit à la protection sociale. Ces
types d’allocations constituent un élément important des systèmes de protection sociale non-contributive
dans plusieurs pays africains à revenu intermédiaire, comme l’Afrique du Sud, le Botswana, le Cap Vert,
l’Ile Maurice, le Lesotho, la Namibie et le Swaziland.
Dans sa mise en œuvre, ce programme national suivra les meilleures pratiques pour maximiser les impacts
et le rapport coût-efficacité des transferts :
 Les transferts seront de nature monétaire, à savoir des transferts en espèces. Par rapport aux
transferts en nature (ou des bons échangeables uniquement pour des produits spécifiques tels que les
vivres), les transferts en espèces donnent une meilleure flexibilité aux bénéficiaires pour répondre à
leurs besoins divers, qui peuvent inclure, en plus des aliments, d’autres produits comme les
médicaments, les fournitures scolaires, les vêtements et les intrants productifs. En entrainant une
baisse des prix agro-alimentaires, les transferts de vivres défavorisent la production agricole
nationale. Ils se justifient principalement en situations de dysfonctionnement des marchés en raison
d’enclavement ou de conflit.
 Les transferts doivent être payés de manière régulière et prévisible aux bénéficiaires, et sur le long
terme, afin qu’ils puissent accroître leur consommation de manière soutenue et augmenter
graduellement leurs capacités à travers l’épargne et l’amélioration de leur productivité. Les aides
ponctuelles et les transferts de courte durée ont rarement des impacts durables.
 Le montant des transferts doit être adéquat pour avoir les effets escomptés et régulièrement
actualisé, de préférence au moyen d’un mécanisme d’indexation, afin de protéger le niveau de vie
des bénéficiaires.
 Le ciblage des bénéficiaires doit être aussi exact, transparent et efficient (par rapport aux coûts) que
possible. A cet égard, la méthodologie mixte expérimentée par le Projet Lisungi, liée à la mise en
place du registre social unique, sera évaluée pour mesurer ses taux d’exclusion et d’inclusion, ses
coûts administratifs, sa transparence et son acceptabilité sociale, ainsi que la faisabilité pratique de sa
mise à l’échelle.

23
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
 Les transferts en espèces aux ménages ayant des enfants peuvent être accompagnés par des mesures
visant le changement de comportement, afin de renforcer les effets des transferts concernant le
développement du capital humain. Ces mesures doivent se baser sur un diagnostic des problèmes à
résoudre au niveau des connaissances, attitudes et pratiques, qui sont autres que les problèmes de
coûts (à résoudre par les propres transferts) ou au niveau de l’offre et de la qualité des services, qui
requiert des solutions dans les secteurs de la santé et de l’enseignement. Les mesures
d’accompagnement peuvent inclure des mécanismes de sensibilisation (communication et séances
d’éducation informelle) pour s’adresser aux mauvaises pratiques, par exemple d’alimentation et
d’hygiène, et le travail social (écoute et conseil) pour identifier et résoudre les problèmes au niveau
de ménages individuels, tels que les cas de non-fréquentation scolaire ou de non-suivi du calendrier
de vaccinations. Si les transferts sont assortis de conditions, celles-ci doivent être appliquées de
manière souple et non-punitive, prenant en compte les insuffisances de l’offre des services sanitaires
et de l’enseignement, et dans le souci de diagnostiquer et résoudre les problèmes de fond dans les
ménages concernés.
Promotion de l’autonomisation

Les transferts sociaux monétaires eux-mêmes ont des effets positifs de promotion de l’autonomisation des
ménages pauvres et vulnérables, à travers l’utilisation des ressources reçues par les bénéficiaires non
seulement pour augmenter la consommation mais aussi pour hausser leur productivité, notamment dans le
secteur informel et l’agriculture familiale.

Pour renforcer ces effets, le programme inclura aussi des mesures complémentaires visant
l’autonomisation économique des ménages, incluant les bénéficiaires des transferts, afin qu’ils puissent
sortir plus rapidement et de manière durable de leur situation de vulnérabilité et de dépendance de
l’assistance. Ces mesures concernent surtout la promotion de l’épargne, la formation, des aides pour le
développement d’activités génératrices de revenu (AGR) et la facilitation de l’accès aux microcrédits.

Les interventions spécifiques, qui seront développés, testés et raffinés sur le terrain, pourraient inclure les
mesures suivantes :

 Des mesures pour promouvoir l’épargne, y compris l’appui à la mise en place de groupes
d’épargne-crédit communautaires (tontines) et l’appui à l’ouverture de comptes bancaires ;
 Des transferts supplémentaires ou spécifiques octroyés aux ménages pauvres et vulnérables
pour lancer ou renforcer leurs AGR de petite échelle, telles que l’achat d’intrants pour
l’agriculture familiale ou le petit commerce ;
 L’accompagnement par les CAS d’individus pauvres et vulnérables ayant des projets d’AGR plus
importants vers les établissements de micro-finance (EMF) ou à d’autres sources de financement en
vue d’obtenir des microcrédits ;
 Des mesures de garantie et de cofinancement pour inciter les EMF de répondre favorablement
aux requêtes de microcrédits des demandeurs pauvres et vulnérables, selon l’approche du Fonds de
Réinsertion des Groupes Socio-économiques Défavorisés (FORSEGD), établi avec cette mission en
2010 ;
 Des séances de formation informelle pour mieux équiper les pauvres de gérer leurs finances et
leurs initiatives d’AGR ;
 Des mesures pour faciliter l’accès des pauvres aux opportunités de formation qualifiante dans des
métiers professionnels et techniques (des salons de coiffure jusqu’à l’informatique), en partenariat
avec des établissements spécialisés publics et privés, y compris des programmes de formation à des
activités rémunératrices dans les centres de promotion sociale (CPS) sous tutelle du MASAHS.
La répartition de responsabilités pour la gestion de ce type d’activités, entre le personnel technique du
MASAHS et des prestataires de services spécialisés (EMF, banques, établissements de formation, ONG,
etc.) reste à définir. Néanmoins, les agents techniques du Ministère, notamment au niveau des CAS, auront
des responsabilités importantes en ce qui concerne l’identification des personnes pauvres et vulnérables aptes

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Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
à s’engager dans des projets d’AGR ou de bénéficier d’opportunités de formation, et dans leur
accompagnement en vue de faciliter l’accès aux institutions spécialisées.
Mesures connexes

En ce qui concerne la protection sociale productive, le MASAHS continuera de promouvoir, auprès des
maitres d’ouvrage publics pour la prise en compte de , la mise en œuvre de l’approche des travaux à haute
intensité de main d’œuvre (HIMO), sur laquelle une stratégie nationale a été élaborée et validée en 2010.
L’approche HIMO a plusieurs avantages, parmi lesquels les cinq éléments suivants :

 La contribution potentielle des travaux à HIMO á la réduction des taux élevés de chômage, surtout
parmi les jeunes, qui est cruciale pour la consolidation de la paix sociale ;
 L’opportunité donnée aux ménages pauvres ayant une capacité de travail de mieux se prendre en
charge par l’augmentation de leurs revenus, au moins à court terme ;
 Les bénéfices que les travaux réalisés apportent au développement économique et social au niveau
des communautés et à la réduction de la pauvreté à long terme ;
 Les opportunités de formation sur le chantier en vue de l’insertion des bénéficiaires dans le marché
de travail ;
 La rentabilité des travaux publics à HIMO en termes économiques, par rapport aux approches à
haute intensité d’équipements, dans une large gamme de domaines, allant de la construction et
l’entretien de pistes rurales à l’assainissement urbain et aux travaux de protection environnementale
comme le reboisement.

Le rôle principal du MASAHS par rapport aux travaux HIMO sera celui de faciliter l’accès des jeunes
chômeurs aux emplois offerts, notamment par des campagnes de communication, l’identification de
bénéficiaires potentiels et leur accompagnement social.
Par ailleurs, le MASAHS appuiera les initiatives des mutuelles communautaires, comme mécanisme de
solidarité et de réduction de la vulnérabilité aux risques, et mènera des campagnes de plaidoyer, auprès des
institutions compétentes, pour la mise en place de programmes de logements sociaux en faveur des
ménages à faibles revenus.

Programme de services d’action sociale

Ce programme englobe tous les services fournis par le MASAHS et les institutions spécialisées sous sa
tutelle pour prévenir et répondre aux risques d’exclusion sociale, discriminations, abus, violences et
exploitation au niveau des ménages et individus. Le programme accorde une attention particulière aux
groupes qui sont particulièrement vulnérables à ces types de risques, tels que les autochtones, les femmes, les
enfants, les jeunes, les personnes âgées et les personnes vivant avec handicap. Le programme reflète les
grandes orientations de la Stratégie nationale de prise en charge des groupes sociaux vulnérables, du
MASAHS.

Approche générale

Le programme suit l’approche des « 4 Ps », qui applique de manière équilibrée les mesures préventives,
promotionnelles, protectrices et de prise en charge. Les mesures préventives, comme les campagnes de
sensibilisation et l’intervention précoce auprès des familles en situation de dysfonctionnement et de stress,
aident à éviter les types de risques mis en relief ci-dessus. Les mesures promotionnelles renforcent les
capacités des familles et des individus vulnérables de mieux gérer les risques et se protéger (et de respecter
les droits des autres). Les mesures de protection et de prise-en-charge, telles que le placement d’enfants,
femmes ou personnes âgées abandonnés ou victimes d’abus en centres d’hébergement provisoire et la
réinsertion d’enfants institutionnalisés dans un cadre familial, sont nécessaires en cas de matérialisation des
risques.

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Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
Le programme suit une approche intégrée et holistique, s’adressant de manière flexible et polyvalente
aux problèmes qui se présentent sur le terrain, à travers un travail social proactif et de proximité. Ce
travail est mené essentiellement par les agents sociaux des CAS au niveau communautaire auprès des
familles et individus à risque ou déjà victimes d’exclusion sociale, discriminations, abus, violences ou
exploitation.

En plus de la sensibilisation des familles sur des thématiques de la vie familiale, des bonnes pratiques et des
risques sociaux, ces agents utilisent des méthodes d’écoute-conseil pour identifier les problèmes au niveau
des familles et les résoudre à ce niveau, là où il est possible. Les agents emploient les mécanismes de
référence et contre-référence dans les cas où les familles ou individus ont besoin de services spécialisés ou
complémentaires.

Ce travail implique aussi les agents des services sociaux spécialisés et de catégorie (SSSC), qui s’adressent
de la même manière aux problèmes sociaux qui se manifestent au niveau des établissements sociaux
(hôpitaux, écoles, maisons d’arrêt) et entreprises auxquels ils sont rattachés.

Les « clients » du système ont souvent besoin de services complémentaires ou plus spécialisés, ce qui
requiert de forts partenariats avec toute une gamme d’institutions publiques et privées, dans plusieurs
secteurs (en plus du secteur de l’action sociale), incluant des procédures de référence et contre-référence.
Ces services concernent, entre autres, l’enseignement (par exemple pour la scolarisation d’enfants trouvés
non-scolarisés ou la réponse aux problèmes d’abus commis à l’école ou détecté à l’école), les services de
santé (l’accès aux exemptions de frais dans les hôpitaux, la détection de cas de violences sexuelles et la
prestation de services psychosociaux), les services d’état civil (enregistrement de naissances, etc.) et la police
(dans le cas, par exemple, d’enfants en conflit avec la loi et de femmes et filles victimes de violences
sexuelles).

Il s’agit aussi d’assurer la liaison avec de nombreuses organisations de la société civile (ONG, confessions
religieuses, établissements privés) impliquées dans la prestation de services pour des groupes cibles
spécifiques, tels que les enfants de la rue, les femmes victimes de violences, les personnes âgées
abandonnées et les personnes vivant avec handicap en besoin de services spécialisés.

En tant que ministère chargé de veiller sur la prestation de services par des entités non-étatiques, il incombe
au MASAHS d’assurer le contrôle de la qualité de ces services au moyen de procédures robustes
d’agrément et d’inspection des prestataires. Dans le cas de la prise en charge des enfants vulnérables, il
s’agit de l’application effective des procédures et normes définies dans le cadre du décret no 341-2011 du 12
mai 2011.

Le MASAHS continuera à fournir directement certains services spécialisés, notamment à travers les
institutions sous tutelle, telles que le Centre d’Insertion et de Réinsertion des Enfants Vulnérables (CIREV),
pour enfants hors d’un cadre familial, des complexes crèche-pouponnière-garderie pour enfants vulnérables
de 0 à 5 ans, et des institutions spécialisées pour personnes vivant avec handicap, qui incluent des centres de
rééducation fonctionnelle et des centres de réadaptation professionnelle. Il sera crucial de moderniser ces
structures et d’assurer leur fonctionnement correct, en respectant pleinement les droits de ses clients
hautement vulnérables, ce qui exige des crédits budgétaires adéquats, décaissés sans retard.

Renforcement de la famille

Certaines faiblesses au niveau de la cellule familiale sont à l’origine d’un grand nombre de problèmes
auxquels les services sociaux sont appelés à donner des réponses : l’abandon des enfants et des femmes, la
violence conjugale, les abus sur les enfants.

En plus des activités d’écoute, de conseil et d’intervention auprès des familles, qui sont essentiellement de
nature réactive, il incombe au système d’action sociale de renforcer son rôle préventif à travers des actions
de sensibilisation et d’éducation à la vie familiale, au maintien de la cohésion familiale, à la valorisation du
rôle éducatif de la famille et de son rôle dans la transmission de valeurs, et au respect de la responsabilité
parentale afin de réduire les risques de ces maux et d’assurer l’épanouissement de tous les membres de la

26
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
famille, notamment les enfants. Le Ministère en charge des Affaires Sociales développera des lignes
directrices spécifiques pour orienter et renforcer ces activités d’éducation familiale.

Cette reconnaissance de l’importance de la cellule familiale, comme cadre de protection, développement et

épanouissement de tous ses membres, et surtout les enfants, est aussi à la base de la prise de position forte du
Gouvernement en faveur de la résolution des problèmes sociaux au sein des familles, au lieu de promouvoir
l’institutionnalisation hors d’un cadre familial dans des centres d’hébergement, sauf à titre provisoire dans
les cas de manque immédiat d’alternatif familial et dans une perspective de promotion de la réunification
familiale ou de la réinsertion dans un cadre familial alternatif.

Protection de l’enfant

Les actions dans ce domaine s’inspirent des droits à la protection qui sont inscrits dans la Convention
relative aux Droits de l’Enfant (CDE), ainsi que de ses principes de base portant sur la non-discrimination,
le respect de l’intérêt supérieur de l’enfant, sa participation à la prise de décision sur les problèmes qui le
concernent et la reconnaissance du rôle privilégié de la famille comme lieu d’épanouissement de l’enfant,
son placement en institution devant être vu comme l’exception et temporaire.

La PNAS intègre l’approche tracée dans le Cadre stratégique pour le renforcement du système national
de protection de l’enfant en République du Congo, document validé par le MASAHS en 2015 comme
cadre de référence de son travail de protection de l’enfant. Le Cadre stratégique présente une «  approche
systémique » qui adresse les enjeux des droits de l’enfant de manière holistique et intégrée, au niveau de
l’enfant, la famille et la communauté, et qui met l’accent simultanément sur la prévention, la promotion et la
prise en charge.

Le développement et la mise en place d’un système intégré de protection de l’enfant requiert, tout d’abord, le
renforcement du cadre juridique, notamment l’adoption des textes d’application de la loi portant
protection de l’enfant (loi no 4-2010 du 14 juin 2010).

Le Cadre stratégique prévoit la mise en place et la formation des membres d’un réseau de comités
communautaires de protection de l’enfant, comme mécanismes de vigilance, ou première ligne de défense
des enfants contre les risques d’abus et d’autres violations de leurs droits. Comme il l’est noté dans le Cadre
stratégique :

« La communauté est une source essentielle de soutien potentiel, car elle comprend des amis, des
voisins, des chefs traditionnels, des ainés, des enseignants, des groupes de jeunes, des chefs religieux
et autres personnes en mesure de fournir des soins précieux et de favoriser la protection aux
enfants. »

Ces structures communautaires feront partie de dispositifs plus larges de protection de l’enfant dans
chaque département et arrondissement/district, dans lesquels les CAS, les ONG et d’autres institutions
impliquées dans la prévention des abus et la gestion des cas devraient tous jouer leur rôle, sur la base de
protocoles et la définition de paquets de services.

L’approche systémique n’élimine pas la nécessité d’une programmation pointue axée sur des enjeux
spécifiques et ciblant les enfants les plus vulnérables. L’approche systémique encadre un large éventail
d’interventions, surtout en direction des enfants les plus vulnérables et marginalisés. Celles-ci incluent la
lutte contre toutes les formes de violences faites à l’endroit des enfants, la lutte contre l’abandon des enfants
et l’exploitation, notamment le travail forcé, la traite, les trafics, l’enrôlement dans les forces armées et
l’exploitation sexuelle, les mariage des enfants et le non enregistrement à l’état civil, la lutte contre la
discrimination sous toutes ses formes, l’élimination des pires formes de travail des enfants, et la garantie que
tous les enfants reçoivent l’attention voulue dans un environnement familial.

Le genre et l’action sociale en faveur des femmes et des filles

L’action dans ce domaine sera menée en collaboration avec le Ministère de la Promotion de la Femme et de
l’Intégration de la Femme au Développement, dans le cadre de la Politique Nationale Genre, de 2016. Le
27
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
MASAHS joue un rôle important, compte tenu de sa proximité aux communautés, à travers les CAS et ses
autres structures déconcentrées, notamment en ce qui concerne la sensibilisation des communautés sur
l’égalité de genre et les droits de la femme et de la fille, la lutte contre les violences basées sur le genre, et la
promotion de mesures de capacitation et autonomisation économique de la femme.

Les agents sociaux jouent un rôle préventif important dans la réduction des risques d’abus et de
violences, notamment à travers des conseils auprès des familles pour éviter la rupture familiale et l’abandon
des femmes mères et leurs enfants, et au moyen de campagnes de sensibilisation communautaire contre les
violences sexuelles et conjugales, contre le mariage d’enfants et les grossesses précoces, contre les pratiques
du lévirat et du sororat, et sur les droits de la veuve et de l’orphelin à l’héritage.

Les services d’action sociale sont aussi responsables d’actions protectrices et de prise en charge en faveur
des femmes victimes de violences, d’abus et d’abandon, y compris la recherche de solutions auprès des
conjoints, l’obtention de la pension alimentaire en cas d’abandon, séparation ou divorce, la liaison avec la
police et les services judiciaires pour la poursuite en justice des auteurs de viols et d’autres crimes, et, en cas
de nécessité, l’accompagnement des victimes vers des centres d’accueil pour l’hébergement provisoire et/ou
pour des services médicaux.

Les transferts sociaux et les mesures de promotion de l’autonomisation, telles que la facilitation de
l’accès à la formation et aux aides/microcrédits pour AGR, sont particulièrement aptes à bénéficier les
femmes en situation économique précaire. Les transferts sociaux monétaires au profit de ménages pauvres
avec enfants sont normalement payés aux femmes/mères. C’est un moyen de renforcement du statut de la
femme au sein du ménage.

Au niveau juridique, le MASAHS, en concertation avec le Ministère de la Justice, appuiera le processus

d’harmonisation du Code de la Famille avec les principes et les dispositions de la Convention relative à
l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, et avec l’article 17 de la
Constitution de 2015 sur l’égalité des droits entre hommes et femmes.

Action sociale en faveur des personnes âgées

L’action sociale en direction des personnes âgées sera guidée par les orientations contenues dans le Plan
stratégique d’action en faveur des personnes âgées 2016-2020, qui a été adopté conjointement par le
MASAHS et le Ministère de la Santé et de la Population. Ce Plan stratégique a l’objectif spécifique
« d’améliorer, de manière participative, la qualité de vie des personnes âgées par la réduction de risques de
vulnérabilité et la promotion de l’exercice de leurs droits ».

En plus d’un axe sur la promotion et la prise en charge de la santé des personnes âgées, pour lequel le
Ministère de la Santé et de la Population tient la responsabilité principale, le Plan stratégique a trois axes qui
relèvent directement du MASAHS :

 Le renforcement du cadre juridique et institutionnel, incluant en particulier la règlementation des

établissements d’accueil et d’hébergement des personnes âgées, et la création de « maisons d’ainés »
pour offrir aux personnes âgées des espaces d’accueil, d’écoute, d’orientation, d’information et
d’accompagnement social ;

 Les filets de protection sociale, qui incluent la mise en place d’un système d’allocations vieillesse
universelle (voir le programme transferts sociaux ci-dessus), pour protéger le niveau de vie des
personnes âgées ;

 La promotion d’un environnement favorable, axée sur la promotion d’une image positive des
personnes âgées et la lutte contre la stigmatisation, la maltraitance et la violence, à travers des
campagnes de sensibilisation et d’information auprès des populations en matière des normes non-
discriminatoires, les besoins sanitaires et nutritionnels des personnes âgées, le maintien des
personnes âgées en milieu familial et la revalorisation du statut social de la personne âgée.

28
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
L’action sociale en faveur des personnes vivant avec handicap et des personnes sans mélanine

L’action sociale en faveur des personnes vivant avec handicap sera menée en partenariat avec les autres
ministères membres du Comité de suivi et d’évaluation du Plan national pour les personnes handicapées.
Ce plan, adopté en 2009, trace les lignes directrices de l’appui aux personnes vivant avec handicap, basées
sur les quatre principes de l’égalité des chances, de la pleine participation des personnes handicapées (dans
l’école, dans la vie sociale, dans l’emploi, dans la prise de décision), de la réadaptation de préférence en
milieu communautaire (en vue d’une intégration sociale réussie) et de la mobilisation de la communauté.

Les principaux volets d’action sont ceux énoncés dans le Plan d’Action Nationale, à savoir :

 La prévention, le dépistage précoce, les études et la mise en place d’un système d’information sur les
handicaps ;

 Le développement et l’appui aux institutions spécialisées de prise en charge et des organisations des
personnes handicapées ;

 La scolarisation des enfants handicapés et l’alphabétisation ;

 La promotion de l’accès à la protection et aux services publics, à la santé, aux sports et loisirs, à
l’information, à la culture et à la communication ;

 La promotion de la formation professionnelle et de l’emploi.

Il est nécessaire d’actualiser la loi n o 009/92 du 22 avril 1992 portant statut, promotion et protection de la
personne handicapée, en vue de mieux refléter les obligations découlant de la Convention des Nations Unies
relative aux droits des personnes handicapées, de 2006. A cet effet, une nouvelle loi portant protection et
promotion des droits de la personne vivant avec handicap sera promulguée.

Les services d’action sociale sont aussi engagés dans la lutte contre la marginalisation et l’exclusion des
personnes sans mélanine. Les mesures préconisées, en partenariat avec le Ministère en charge de la Santé,
incluent un meilleur accès aux soins appropriés (consultations pour la vue et le dépistage des lésions
précancéreuses), la distribution de kits pour la protection de la peau, la promotion de l’insertion scolaire des
enfants, la promotion de l’insertion socio professionnelle et la sensibilisation des populations sur l’albinisme
et la non-discrimination.

L’action sociale en faveur des peuples autochtones

Une approche intégrée a été développée en partenariat avec d’autres ministères pertinents et des
organisations de la société civile, y compris celles des peuples autochtones, en vue des s’adresser à toutes les
dimensions de leur situation d’exclusion sociale. Il s’agit de protéger leurs droits et d’améliorer leur niveau
de vie, leur accès à la terre et leur accès aux services de santé, d’enseignement et d’enregistrement à l’état
civil.

Le Congo a développé et mis en œuvre deux Plans d’action nationaux pour l’amélioration de la qualité de vie
des populations autochtones couvrant les périodes de 2009-2013 et de 2014-2017. Le Plan d’action national
2014-2017 est construit autour des six domaines de priorités suivants : (i) les droits civils et politiques, (ii)
les droits culturels, (iii) le droit à l’éducation, (iv) le droit à la santé, (v) les droits économiques et sociaux, et
(vi) le renforcement de la coordination nationale. Le MASAHS travaillera en partenariat avec les autres
ministères et acteurs non-étatiques concernés pour assurer la continuité et le renforcement de ces efforts
conjugués.

Dans ce partenariat multi-acteurs, les services d’action sociale ont des responsabilités spécifiques par rapport
aux volets suivants, entre autres :

29
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
 Droits civils et politiques : vulgarisation de la loi nº 5-2011 portant promotion et protection des
droits des populations autochtones et des campagnes de sensibilisation auprès des populations
bantoues en vue de changer les normes sociales et réduire les attitudes et actions discriminatoires ;
accompagnement social des autochtones vers les services de l’état civil pour l’enregistrement gratuit
et l’établissement des pièces d’état civil (actes de naissance et autres) ; et promotion de la
participation des populations autochtones à la vie publique et aux processus électoraux.

 Droits culturels : défense et promotion de l’identité culturelle des peuples autochtones.

 Droit à l’éducation : campagnes de sensibilisation en milieux autochtone et bantou sur la promotion

de la scolarisation des filles/garçons autochtones, plaidoyer en faveur de la pleine intégration des
écoles ORA (Observer-Réfléchir-Agir) dans le système d’enseignement national, et promotion de la
participation des adolescents autochtones non scolarisés à l’alphabétisation fonctionnelle en vue de
leur insertion sociale.

 Droit à la santé : promotion de l’accès des autochtones à des services de qualité en santé et
nutrition, aux services de prévention et de prise en charge du VIH-SIDA, à l’eau potable et aux
services d’hygiène et d’assainissement, y compris par le plaidoyer pour la prestation de services de
proximité dans les zones de peuplement autochtone et la lutte contre les discriminations dans les
établissements sanitaires.

 Droits économiques et sociaux : priorisation de l’accès des ménages autochtones au programme de

transferts sociaux, pour réduire l’ampleur de la pauvreté extrême en milieu autochtone, et mesures de
promotion de l’autonomisation (appuis aux AGR, formation) ;

 Renforcement des capacités des institutions autochtones traditionnelles et associatives ;

Le MASAHS a un rôle crucial à jouer dans l’accompagnement social des autochtones et la promotion de
leurs droits de manière transversale, même si d’autres ministères détiennent les responsabilités principales
dans plusieurs des secteurs concernés.

AXE 2 : L’ACTION HUMANITAIRE OU LA GESTION DES

CATASTROPHES

Cet axe répond au mandat, établi dans le décret n o 2009-400 du 13 octobre 2009 portant attributions du
MASAHS, de « promouvoir la politique de prévention, de gestion et de réhabilitation dans le domaine de
l’action humanitaire ». L’objectif de l’axe est de réduire les risques de catastrophes et leurs effets néfastes
par des actions préventives, la préparation aux catastrophes, la réponse rapide et la protection des victimes et
la promotion du relèvement post-catastrophe.

En conformité avec le projet de Stratégie nationale de gestion des catastrophes, ainsi que les approches
holistiques adoptées au niveau mondial (Cadre d’action de Sendai pour la réduction des risques de
catastrophes 2015-2030, engagements pris au sommet mondial de l’action humanitaire en 2016), l’axe
d’action humanitaire de la PNAS adopte une approche intégrée de gestion des catastrophes, qui est
« multi-aléas » et englobe toutes les phases, allant de la prévention et la réduction des risques, à la
préparation aux catastrophes, à la réponse d’urgence aux catastrophes et au relèvement post-catastrophe.

Cette approche systémique et globale n’implique pas que le MASAHS soit entièrement responsable des
actions requises à chaque étape. Les catastrophes ont de multiples causes, allant du réchauffement planétaire
jusqu’aux conflits dans les pays voisins, et les défis de prévention, préparation, réponse et relèvement
requièrent les efforts conjugués d’un grand nombre d’acteurs nationaux et internationaux, dans de nombreux
secteurs. Le défi de mettre en place une meilleure coordination, qui s’assure que tous les acteurs pertinents
contribuent à cette mission de manière complémentaire, selon leurs mandats et capacités, s’avère crucial et
sera repris dans le chapitre 7 de cette Politique, sur le renforcement des capacités.
30
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
Cet axe de la Politique concerne ainsi le rôle spécifique du MASAHS dans la prévention des
catastrophes, la préparation, la réponse d’urgence et le relèvement, prenant en compte les attributions du
Ministère et ses avantages comparatifs par rapport aux autres acteurs. L’axe se structure selon les phases de
prévention, préparation, réponse et relèvement.

Prévention et réduction des risques de catastrophes

Ce pilier de la gestion des catastrophes concerne la réduction des probabilités de matérialisation des
différents types de catastrophes, ainsi que la réduction de l’ampleur de leurs effets néfastes (perte de vies,
biens etc.).

A cet égard, le rôle préventif du MASAHS privilégie l’utilisation de la communication, auprès des
populations hautement exposées à certains risques de catastrophes naturelles, sur les mesures à prendre pour
se protéger, et auprès des institutions étatiques (ministères et collectivités locales) ayant des mandats
pertinents à la prévention de ces types de risques. Le Ministère a un rôle particulièrement important à jouer
dans la sensibilisation des communautés installées dans des zones géologiques à haut risque d’inondations,
d’ensablement, d’érosion et d’éboulement, et dans la communication et le plaidoyer auprès des entités
responsables de l’aménagement du territoire, la construction, l’habitat et la protection environnementale pour
la recherche et la mise en œuvre de mesures de réduction de ces risques.

D’autres ministères, ainsi que les collectivités locales, détiennent les responsabilités principales en matière
de prévention, telles que les actions de protection environnementale (par exemple, le reboisement et
l’aménagement des bassins hydrographiques), la cartographie des zones à risque, l’aménagement du
territoire, le contrôle des normes de construction, la prévision météorologique et l’alerte précoce.

Notons, cependant, que le MASAHS, en concertation avec d’autres ministères pertinents, évaluera
l’opportunité d’utiliser la protection sociale productive, à travers l’approche HIMO, pour des travaux
HIMO de protection environnementale, comme le reboisement à large échelle, l’aménagement des bassins
hydrographiques et la stabilisation des zones à risque d’ensablement, érosion et glissements de terrain, ainsi
que pour le relogement de populations habitant des zones à risque.

Préparation aux catastrophes

Il s’agit ici de s’assurer que des capacités et ressources adéquates soient en place pour permettre une réponse
rapide et efficace lors de la matérialisation d’une catastrophe. Ces capacités et ressources sont actuellement
très limitées.

Le MASAHS priorisera les mesures suivantes de renforcement de la préparation aux catastrophes :

 La concertation avec les autres ministères pertinents et d’autres partenaires nationaux et

internationaux pour préparer régulièrement des plans de contingence, y compris l’actualisation
régulière du Plan Orsec et l’élaboration de plans de contingence pour faire face aux risques de
grande envergure, tels que les déplacements massifs de population et les grands afflux de réfugiés ;

 La concertation avec le Ministère en charge des Finances pour l’inscription dans le budget de l’Etat
d’un fonds d’urgence, avec des procédures de décaissement rapide, pour permettre de financer une
réponse immédiate aux catastrophes ;

 La création d’entrepôts humanitaires au niveau régional ou départemental pour le pré-

positionnement des matériels et équipements (y compris les véhicules et autres moyens logistiques
nécessaires) pour la prestation rapide de secours aux populations sinistrées ;

 Le renforcement des équipes humanitaires au niveau départemental, par le recrutement de

personnel technique qualifié aux Directions Départementales de l’Action Humanitaire ;

31
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
 La participation du MASAHS dans les mécanismes à mettre en place pour la gestion des
catastrophes au niveau national, en particulier une salle d’opérations avec système de gestion de
l’information et moyens de communication ;

 Le renforcement des capacités des collectivités locales pour la réponse aux catastrophes,
notamment par l’appui du MASAHS à la formation de cellules de gestion de catastrophes au niveau
local.

La réponse d’urgence aux catastrophes

La réponse sera plus efficace et rapide si les capacités et ressources identifiées ci-dessus sont déjà en place.
Dans sa réponse aux catastrophes, le MASAHS agira en concertation avec toutes les autres parties prenantes
(ministères, Croix-Rouge, ONG, agences des Nations Unies, etc.) pour répondre aux besoins des sinistrés. Il
jouera un rôle clé dans l’élaboration et l’exécution des plans de réponse intersectoriels, ainsi que dans la
mobilisation des ressources nationales et internationales et dans la coordination opérationnelle des
secours au niveau de la salle d’opérations à mettre en place. Il sera important de formaliser, à travers les
mécanismes de coordination à établir, le rôle du MASAHS comme chef de file gouvernemental de la
réponse humanitaire à certains types de catastrophes, tels que les afflux de réfugiés et les déplacements
internes de population.

La priorité immédiate sera toujours la sauvegarde des vies. Ensuite il est question de mettre à la disposition
des populations affectées les secours et paquets de services dont elles ont besoin, notamment en ce qui
concerne l’abri, l’alimentation, l’eau et l’assainissement, les soins de santé et l’enseignement, sans oublier
les services plus « soft » mais toujours nécessaires de protection. Bien que d’autres ministères et agences
soient impliquées plus directement dans la plupart de ces dimensions de la réponse humanitaire, le MASAHS
a des obligations directes en ce qui concerne la protection des droits des groupes les plus vulnérables
affectés par les catastrophes, y compris les enfants, les femmes, les personnes âgées, les personnes vivant
avec handicap et les autochtones.

Ses obligations concernent notamment la protection des femmes et des filles des violences sexuelles, qui
prennent souvent de l’ampleur dans les contextes de conflit et déplacement de populations, y compris dans
les sites d’hébergement. Une autre obligation importante est de promouvoir la réunification familiale des
enfants non accompagnés ou perdus lors de la fuite de populations, notamment en situation de conflits ou
de catastrophes naturelles de grande envergure. En outre, le MASAHS mobilisera ses techniciens spécialisés
pour l’appui psychosocial aux personnes traumatisées.

Il est à noter finalement que les secours aux populations victimes de catastrophes prennent de plus en plus
une forme monétaire, y compris au Congo, où les transferts en espèces ont été utilisés comme moyen
d’assistance d’urgence pour les populations déplacées dans le Pool. Compte tenu de son expérience dans les
transferts sociaux monétaires, comme mécanisme de solidarité et de lutte contre la pauvreté en circonstances
« normales », le MASAHS sera bien placé pour gérer ces types de secours à court terme aux populations en
détresse.

Le relèvement post-catastrophe

L’objectif à cette phase du cycle de gestion des catastrophes est d’assurer la réhabilitation des infrastructures
endommagées ou détruites (par des catastrophes naturelles ou lors de conflits), la réinsertion
socioéconomique des populations affectées, la reconstitution de leurs moyens de subsistance et la
restauration de leur dignité. Un grand nombre de ministères et d’autres acteurs doit être normalement
impliqué, ce qui exige encore une fois une coordination étroite des acteurs.

À cet égard le MASAHS joue principalement un rôle de plaidoyer, auprès des entités responsables pour la
réhabilitation et le relogement, et d’accompagnement social des victimes de catastrophes vers des
opportunités d’emploi, de formation et de mise en place des AGR, en vue de favoriser leur réinsertion
socioéconomique et autonomisation, ainsi que la facilitation de leur accès aux mécanismes de protection
sociale comme les transferts sociaux. L’appui psychosocial devra continuer dans la phase de relèvement pour
traiter des conséquences des traumatismes.
32
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
En ce qui concerne les droits des réfugiés dans la phase de relèvement, le Ministère a un rôle à jouer en
œuvrant, notamment à travers le CNAR, pour la protection du droit des étrangers jouissant du statut de
réfugié d’accéder aux emplois et d’exercer des activités génératrices de revenus, afin qu’ils puissent
reconstruire leurs moyens de subsistance et réduire leur dépendance des aides.

AXE 3 : RENFORCEMENT DES CAPACITÉS INSTITUTIONNELLES,

ORGANISATIONNELLES ET OPÉRATIONNELLES

Le renforcement des systèmes de protection sociale non-contributive et d’action humanitaire, en conformité

avec les lignes directrices des axes 1 et 2, exige un renforcement important des capacités et des ressources.
Le renforcement des capacités est vu de manière holistique, comportant à la fois ces dimensions
institutionnelle, organisationnelle, technique, humaine et financière. Les mesures préconisées concernent le
renforcement du cadre juridique et institutionnel, le développement des systèmes techniques et capacités
administratifs, le renforcement des ressources humaines et le renforcement du financement.

Le renforcement du cadre juridique et institutionnel

Plusieurs actions seront prises pour remédier à la situation de manque de cadre juridique et des faiblesses
institutionnelles du système d’action sociale. Ces actions concernent l’établissement du cadre juridique de
l’action sociale, la poursuite du processus de déconcentration et de décentralisation, la règlementation des
établissements spécialisés et le renforcement de la coordination.

Le cadre juridique

Le processus d’établissement du cadre juridique de l’action sociale commence par la promulgation de la

loi d’orientation du système d’action sociale, qui définit les paramètres de base de l’organisation,
l’exercice, la coordination et le financement de l’action sociale. La loi attribuera le mandat global de gestion
et de coordination de l’action sociale au MASAHS, tout en reconnaissant le rôle important d’autres
ministères par rapport à la protection sociale dans leurs propres domaines de compétence et l’importance
d’une forte coordination intersectorielle.

Suite à la promulgation de la loi, le Gouvernement procédera à l’adoption des textes d’application. Ces
décrets et arrêtés définiront notamment l’organisation des directions départementales de l’action sociale et
leur financement, l’organisation, les missions et les moyens de fonctionnement des établissements spécialisés
de l’action sociale, la typologie des interventions de l’action sociale et les prestations y afférentes, et les
modalités de la coordination de l’action sociale.

Les processus de déconcentration et décentralisation

La loi d’orientation du système d’action sociale renforcera la déconcentration du système d’action sociale,
en reconnaissant juridiquement le statut des CAS et des « unités opérationnelles et de gestion des
catastrophes » comme services déconcentrés du MASAHS chargés de la mise en œuvre de l’action sociale de
proximité. Selon l’avant-projet de loi, une dotation budgétaire sera allouée à chaque CAS, leur permettant
ainsi d’attribuer des aides, en plus d’un budget d’investissement.

À plus long terme, dans le cadre de la législation sur la décentralisation, il est prévu de procéder au transfert
des compétences en matière d’action sociale aux collectivités locales en conformité avec les dispositions de
la loi no 10-2003 du 6 février 2003 portant transfert de compétences aux collectivités locales. Les modalités
et le calendrier de ce processus de transfert seront abordés par la commission mixte établie à cet effet.

Règlementation des établissements spécialisés

En ce qui concerne les établissements spécialisés de l’action sociale, leur organisation, missions et moyens
de fonctionnement seront fixés par voie réglementaire. Le Ministère assure le contrôle, le suivi et
l’évaluation de ces institutions et de leurs activités. Il est prévu de poursuivre le processus de transfert de la

33
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
supervision de certains établissements spécialisés de portée locale, déjà accompli dans le cas des complexes
crèche-pouponnière-garderie, de la Direction Générale des Affaires Sociales (DGAS), vers les Directions
Départementales des Affaires Sociales (DDAS), afin de faciliter une supervision plus efficace de leurs
services au niveau départemental. Ce processus de déconcentration concernera surtout les Centres de
Promotion Sociale (CPS) et les Centres de Rééducation Fonctionnelle (CRF). La supervision des
établissements spécialisés de portée nationale sera maintenue au niveau central.

Des décrets concernant les statuts de l’Institut National du Travail Social (INTS) et le projet Lisungi sont en
voie d’adoption, ainsi que des arrêtés conférant un statut juridique à plusieurs établissements sous tutelle du
MASAHS. Ces derniers incluent le Centre d’Insertion et de Réinsertion des Enfants Vulnérables (CIREV),
les complexes crèche-pouponnière-garderie et les CPS, ainsi que les établissements de prestation de services
spécialisés aux personnes vivant avec handicap : les CRF, le Centre National de Prévention et de Traitement
des Traumatismes Psychiques (CNPTTP), l’Institut Psycho-Pédagogique (IPP), le Centre National de
Réadaptation Professionnelle des Personnes Handicapées et le Centre National d’Appareillage Orthopédique
de Brazzaville (CNAOB).

Renforcement des partenariats et de la coordination

Compte tenu de la nature plurisectorielle de la protection sociale non contributive et du grand nombre
d’institutions étatiques et non-étatiques impliquées, le renforcement institutionnel exige aussi le
renforcement des partenariats, y compris pour le référencement de cas entre différentes structures,
publiques et non-gouvernementales, et pour l’agrément et l’inspection des établissements privés de prise en
charge. En outre, un texte règlementaire sur l’agrément des ONG et associations aptes à recevoir des
financements de l’Etat sera adopté.

Au niveau national, une structure de coordination sera établie pour promouvoir l’harmonisation et la
synergie des programmes et services et des mécanismes de financement. L’avant-projet de loi d’orientation
de l’action sociale précise que « la coordination interministérielle impliquera tous les ministères du fait de la
transversalité de la question sociale sous la responsabilité du Premier Ministre » et que « la coordination
ministérielle impliquera, elle, le ministère en charge de l’action sociale, les délégués des ministères
directement impliqués, les organisations de la société civile et les partenaires techniques et financiers ».

Afin de concrétiser cet engagement, il est prévu de mettre en place un Conseil National de la Protection
Sociale, sous la présidence du Premier Ministre, réunissant tous les ministères concernés ainsi que des
représentants de la société civile et des PTF, pour la coordination des deux composantes contributives et non-
contributives de la protection sociale. Les ministères en charge de la sécurité sociale et des affaires sociales
assureront conjointement le secrétariat du Conseil. Dans le souci d’assurer l’efficience et d’éviter la
fragmentation, la mise en place du Conseil National pourrait être associée à la rationalisation des structures
de coordination déjà établies (et peu fonctionnelles) pour certains groupes cibles spécifiques.

Au niveau local, la coordination sera renforcée à travers les services sociaux spécialisés et de catégorie
(SSSC) auprès des écoles, des hôpitaux, des maisons d’arrêt et d’autres établissements sociaux, ainsi que des
entreprises, et avec d’autres intervenants clefs tels que les collectivités locales et les services de l’état civil.

Il est également proposé de créer un Conseil National d’Action Humanitaire, afin de mieux coordonner la
prévention des catastrophes et la réponse aux catastrophes, au lieu des formes ponctuelles et réactives de
coordination pratiquées dans le passé.

Développement des systèmes techniques et des capacités administratives

D’autres mesures sont requises pour doter le MASAHS de systèmes techniques modernes et des capacités
administratives requises pour la gestion efficace et efficiente de ces prestations.

34
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
Infrastructures et équipements

Il sera crucial de combler les déficits en locaux propres, notamment des CAS, et de doter ces structures
déconcentrées des moyens roulants nécessaires pour mener un vrai travail de proximité auprès des
communautés.

La réhabilitation de certains établissements spécialisés est egalement urgente pour leur permettre d’offrir
un service de qualité.

L’informatisation de tous les services et structures du système d’action sociale conditionne l’amélioration
de la gestion de l’information et des mécanismes de suivi et évaluation, dont dépend la poursuite de
l’amélioration de l’efficience et de l’efficacité des interventions.

Gestion de l’information

Une étude de faisabilité a déjà été réalisée sur la mise en place d’un Système National d’Information
d’Action Sociale (SNIAS). Ce système, qui sera opérationnel aux niveaux central et déconcentré, ainsi que
dans les structures spécialisées sous tutelle, sera cruciale non seulement pour la gestion des données
statistiques et la production de rapports de suivi, mais aussi pour la gestion opérationnelle des prestations. En
centralisant les données sur les ménages et individus recevant des services et transferts, le SNIAS renforcera
la gestion des cas, y compris les procédures de référence et contre-référence.

Le SNIAS sera un outil incontournable pour la gestion efficiente des transferts sociaux et des mesures
connexes dans le cadre du programme de solidarité. Tout système de transferts sociaux requiert un système
de gestion de l’information (SGI) réunissant les données sur les bénéficiaires, y compris leurs numéros
uniques d’identification, et devra être lié au système de paiements afin d’assurer l’efficience et de contrôler
les risques fiduciaires.

Le SGI du projet Lisungi, déjà en place à titre pilote dans certaines CAS et au niveau central, servira
comme le noyau du SNIAS. Il sera élargi à toutes les structures déconcentrées de l’action sociale et à tous les
établissements spécialisés sous tutelle, pour permettre la gestion des transferts sociaux et des mesures
connexes sur tout le territoire national, ainsi que la gestion des services d’action sociale, y compris la gestion
de cas et les mécanismes de référence et contre-référence.

Le SNIAS pourrait aussi intégrer le registre social unique (RSU), créé par le projet Lisungi dans quelques
districts et arrondissements, et en voie d’élargissement géographique, comme registre des ménages pauvres
et vulnérables, incluant des données sur leur composition, la possession de biens, l’utilisation des services
sociaux et d’autres éléments de leur situation économique et sociale.

Communication

Le MASAHS donne une grande importance à la communication, surtout envers son « public », les
populations pauvres et vulnérables, mais aussi en direction des autres institutions étatiques, organisations de
la civile société et partenaires techniques et financiers avec qui le Ministère travaille en étroite collaboration.

La communication comporte plusieurs volets. Le premier est la communication aux populations

d’informations sur les prestations, y compris les transferts sociaux monétaires. La communication
d’information sur les prestations fait partie du travail de proximité des agents sociaux des structures
déconcentrées au niveau communautaire. Ceci peut être complémenté par des campagnes d’information
utilisant des affiches et des annonces à la radio et à la télévision.

Un deuxième volet est la sensibilisation des populations, et notamment les bénéficiaires des programmes,
sur des thématiques sociales pertinentes à leur bien-être et aux droits des autres. Les messages de
sensibilisation, qui peuvent être diffusés par les moyens de communication sociale, ainsi que dans des
séances de formation informelle au niveau communautaire ou dans le travail quotidien de conseil-écoute
auprès des ménages, incluent la communication pour le changement de comportement. La sensibilisation

35
Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
peut se focaliser sur des thématiques aussi importantes que le mariage d’enfants, les violences basées sur le
genre, la non-discrimination envers les peuples autochtones et les pratiques alimentaires et d’hygiène.

Enfin, il y a un travail de plaidoyer, y compris auprès des autres institutions étatiques, pour la prise de
mesures complémentaires dans leurs domaines de compétence, compte tenu de la nature multisectorielle de
la protection sociale et de l’action humanitaire.

Le plaidoyer inclura la communication en vue d’une plus forte priorisation des dépenses de protection
sociale non contributive, fondée sur une meilleure compréhension du rôle de celle-ci (et des transferts
sociaux en particulier) dans la réalisation de toute une série d’objectifs clés de politique publique, y compris
la réduction de la pauvreté, la réduction des inégalités, le renforcement de la cohésion sociale et le
développement du capital humain.

Planification, suivi et évaluation

La mise en œuvre de la PNAS requiert le renforcement des procédures de planification, notamment à

travers des plans opérationnels multi-annuels, traduits en plans annuels. Ces plans seront en cohérence avec
le Plan National de Développement (PND) et compatibles avec les méthodologies des Plans d’Actions
Prioritaires (PAP) et des budgets-programmes.

Le Ministère, et notamment son Inspection Générale des Affaires Sociales, de l’Action Humanitaire et de la
Solidarité et sa Direction des Etudes et de la Planification, renforcera les mécanismes de suivi et évaluation
des programmes, afin de veiller sur la bonne exécution des programmes, d’évaluer leurs résultats et
d’orienter la prise de décisions sur des mesures correctives, là où elles s’avèrent nécessaires. Ce défi est lié à
celui de la redevabilité, ou la nécessité de rendre compte des résultats, ce qui est, d’ailleurs, critique pour
fonder le plaidoyer pour l’accroissement du financement.

Le SNIAS dotera le Ministère des données administratives requises pour un suivi régulier des programmes
et de la mise en œuvre de la PNAS dans son ensemble. Ces données seront utilisées pour la production
régulière de rapports, permettant ainsi l’analyse des progrès et l’identification de retards/déficits dans
l’exécution des programmes, qui aideront à identifier les contraintes ou goulots d’étranglement qui entravent
leur mise en œuvre.

L’évaluation des résultats accomplis fera l’objet d’une attention plus grande que dans le passé, afin de
mesurer la performance, y compris au niveau des impacts, tirer des leçons, introduire les modifications
nécessaires et justifier, au Ministère en charge des finances, l’octroi de ressources additionnelles. Afin
d’assurer la rigueur et l’indépendance nécessaires, le Ministère privilégiera l’utilisation d’évaluations
externes, notamment pour les programmes de grande envergure, comme les transferts sociaux, et pour
les plans d’action pluriannuels de la PNAS dans son ensemble. Un pourcentage du budget sera alloué
spécifiquement à l’évaluation.

A plus long terme, le Ministère prendra des mesures supplémentaires pour promouvoir la diffusion
d’analyses et la discussion entre acteurs autour des problématiques sociales à travers de la mise en place d’un
Observatoire Sociale.

Renforcement des ressources humaines

Le MASAHS continuera de prendre des mesures pour le renforcement de ses ressources humaines afin de
s’assurer que celles-ci soient suffisantes en quantité et qualité pour l’exécution efficiente des programmes
d’action sociale et humanitaire. Des progrès importants ont déjà été réalisés, notamment la finalisation d’un
plan de développement des ressources humaines, en 2014, et la mise en place de l’Institut National du
Travail Social (INTS) et le démarrage de ses cours de formation depuis fin 2014, avec le soutien du Projet
d’Appui à la Refondation de la Formation en Travail Social (PARFTS).

Cette composante de la PNAS reprend l’objectif du plan de développement des ressources humaines, à
savoir celui de « produire et mettre à la disposition de toutes les structures des affaires sociales du Congo, de
manière équitable, des ressources humaines compétentes et motivées ». Cela revient à mettre en adéquation
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Politique Nationale d’Action Sociale (2017)
les besoins en effectifs et en compétences du secteur avec les moyens à mobiliser et les objectifs du
MASAHS.

En termes quantitatifs, il s’agit de renverser les tendances vers la déperdition du personnel et d’ atteindre
progressivement la norme de 1/1500 pour le ratio agent social/population, ce qui signifie doubler les
effectifs par rapport au personnel recensé en 2016. Par ailleurs, il est question de mieux valoriser les
ressources humaines en place, en d’autres termes de leur donner des moyens de travail (bureaux,
équipements, moyens de déplacement, etc.), ainsi que la formation nécessaire pour mener à bien leur travail.
Ceci est important non seulement pour améliorer la productivité des agents, mais aussi pour rehausser leur
motivation et réduire la « fuite de cerveaux ».

Un renforcement des mesures d’incitation est requis pour répondre adéquatement à l’inégale répartition
spatiale du personnel et au problème de l’abandon de poste en milieu rural, qui a laissé les CAS dans les
zones rurales avec très peu d’agents pour répondre aux besoins de populations dispersées sur des espaces
étendus. Le maintien en fonction des agents en milieu rural est peu maîtrisable en l’absence de mesures
compensatrices telles que des logements de fonction.

L’option du recours au volontariat/bénévolat, comme moyen d’appuyer le travail de proximité du personnel

technique au niveau communautaire, pour faciliter l’identification des cas sociaux, la prestation des services
ou le ciblage de programmes, fera l’objet de réflexion, en tenant compte de diverses questions pratiques,
notamment concernant les incitations requises et la durabilité de l’approche à long terme.

L’investissement dans la qualité des ressources humaines se poursuivra à travers la consolidation de

l’INTS, la diversification des formations initiales et la mise en place de formations continues de courte durée
pour le personnel en place. L’INTS contribuera, à travers la formation initiale et continue des agents de
l’action sociale, à une meilleure mise en œuvre des programmes et services de l’action sociale dans toutes
leurs dimensions préventives, promotionnelles et de protection et prise en charge. En plus des formations
diplômantes (Licence professionnelle et Master), l’INTS appuiera la formation continue des cadres existants,
y compris pour assurer l’appropriation de la PNAS elle-même. Il sera nécessaire de faire évoluer le contenu
des formations pour prendre mieux en compte l’évolution moderne des systèmes de protection sociale, y
compris en particulier la conception et l’exécution des programmes de transferts sociaux.

Renforcement du financement
La PNAS servira comme point de référence pour la planification budgétaire de l’action sociale à travers
les budgets-programmes et les Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT). Les trois axes de la PNAS
seront traduits en programmes pour la mise en place des budgets-programmes.

Le système d’action sociale mérite de niveaux de financement interne plus élevés que dans le passé,
notamment pour mieux refléter l’importance du rôle de la protection sociale non-contributive dans l’atteinte
des objectifs nationaux de développement. La part de la protection sociale non-contributive dans le
budget de l’État devra augmenter progressivement pour atteindre au moins 1% du PIB, notamment
pour permettre au pays de financer des transferts sociaux redistributifs à large échelle et ainsi d’atteindre les
résultats escomptés d’une réduction substantielle de la pauvreté, de la vulnérabilité et de l’inégalité sociale.

Il y aura une réduction de la dépendance de l’aide extérieure, compte tenu du statut du Congo comme
pays à revenu intermédiaire, de l’imprévisibilité de l’aide extérieure, de l’importance d’assurer la pérennité
des prestations et du souci d’éviter la fragmentation des interventions dans le cadre de «  projets ». Dans les
programmes d’action sociale, l’aide extérieure disponible sera utilisée de préférence sous forme d’assistance
technique pour le renforcement des capacités, par exemple pour l’investissement en nouveaux systèmes
techniques de gestion des programmes et le renforcement du niveau d’expertise du personnel.

Bien que l’ampleur de certaines catastrophes et la nature internationale de celles provoquées par des conflits
hors des frontières du Congo justifient le recours à l’aide internationale pour financer une réponse adéquate,
l’Etat congolais jouera un rôle plus important dans le financement du dispositif de l’action humanitaire,
notamment par l’établissement d’un fonds national d’urgence qui assurera une capacité de réponse rapide
aux catastrophes et crises humanitaires.
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Politique Nationale d’Action Sociale (2017)

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