MASTER ACTION PUBLIQUE ET GOUVERNANCETERRITORIALE
Thème
POLITIQUES PUBLIQUES : NOTIONS ET CATEGORIES
( Approche séquentielle )
Réalisé par : BARBACH HAMZA
Encadrée par : Pr. ABA Naima
Année universitaire : 2021-2022
1
Introduction :
Selon une définition classique qu’en donne Jean-Claude Thoenig, une politique
publique est « un programme d’action propre à une ou plusieurs autorités
publiques ou gouvernementale ». Sont donc des outils et des moyens mise en
œuvre par les pouvoirs publics pour atteindre des objectifs dans un domaine
particulier de la société.
Elles recouvrent un vaste champ d’intervention possible : ce sont par exemple,
la politique économique, la politique de la ville, de la jeunesse, de la sécurité, etc.
Ces politiques publiques ont une histoire, c’est-à-dire qu’elles ont connu des
évolutions en fonction des préoccupations politiques de l’époque.
Retracer la genèse des politiques publiques, c’est donc comprendre à la fois
selon quels processus les sociétés modernes ont « inventé » les politiques
publiques et comment se sont élaborés progressivement de nouveaux savoir sur
l’action publique permettant de penser ce nouveau rapport au monde.
Il est évidemment impossible de résumer en quelques lignes une histoire qui
continue aujourd’hui encore à susciter de nombreuses controverses. Entre le 15 e
et le 20e siècle, les sociétés occidentales ont connu un ensemble de
bouleversement qui ont donné naissance à une forme nouvelle : l’Etat.
C’est à partir de la moitié de 20e siècle que ces transformations conduisent à la
naissance de ce qu’on appellera les politiques publiques que l’on peut définir
comme le mode de gouvernement des sociétés complexes.
Dans la perspective qui nous intéresse ici, à savoir l’émergence des politiques
publiques : La première prend la forme d’un processus de monopolisation au
profit du Roi d’un certain nombre de pouvoirs concernant la monnaie, la police,
ou la guerre (Ces fonctions régaliennes vont constituer le socle de l’Etat moderne
tout en permettant au Roi de s’affirmer face aux féodaux). La seconde évolution,
c’est la constitution de ce que l’on appelle à la suite de Michel Foucaut, les
savoirs de gouvernement. (C’est-à-dire l’ensemble des technologies qui vont qui
vont permettre à l’Etat de gouverner les territoires et les populations).
2
L’Etat fait reconnaitre sa légitimité à travers sa capacité à produire de l’ordre par
la mise en œuvre de savoirs (comme la statistique par exemple) et de dispositifs
efficace (lutte contre les épidémies, organisation du commerce). Mais ce passage
de la souveraineté au gouvernement est inséparable d’une évolution plus
générale : la remise en cause du principe de territorialité.
Ce passage d’une société agraire à une société industrielle avec l’émergence
transforme la place des individus dans l’espace public. Alors, que les sociétés
traditionnelles sont fondées sur une logique territoriale et communautaire, les
sociétés qui émergent à la fin de l’ancien régime sont des sociétés fondées sur
l’individus et le secteur.
Ces ce passage à une société marquée par la complexité des structures et des
relations sociales qui explique la naissance des politiques publiques.
A cet effet, il sera intéressant de poser la question suivante. Comment
« naissent » et transforme les politiques publiques ?
Pour rependre à cette question, le sujet est traité selon le plan suivant :
I. L’émergence de la politique publique :
Retracer la genèse des politiques publiques, c’est donc comprendre à la
fois selon quels processus les sociétés modernes ont « inventé » les politiques
publiques et comment se sont élaborés progressivement de nouveaux savoirs
sur l’action publique permettant de penser ce nouveau rapport
au monde.
A- Origine de la politique publique :
C’est à partir du milieu du XIXe siècle que l’on observe la mise en place de
politiques publiques dans la forme que l’on connaît aujourd’hui. Deux points
doivent être soulignés ici.
- Dans les pays où le phénomène est le plus précoce (en Europe, il s’agit de la
France et de l’Angleterre), c’est d’abord pour lutter contre les effets du marché que
vont être mises en place les premières politiques publiques. Karl Polanyi souligne
les effets de « dislocation » que l’extension du
3
marché et l’industrialisation entraînent sur la société. C’est pourquoi les premières
politiques publiques eurent d’abord pour objet de prendre en charge la question
sociale. Avec l’émergence du salariat se
développent de nouvelles formes de solidarité qui déboucheront, à terme, sur ce
que l’on appellera l’État providence.
Le « social » se développe alors comme secteur spécifique faisant l’objet de
politiques spécifiques. D’autres politiques vont apparaître à la même époque en
fonction de la situation spécifique de chaque pays, comme la politique agricole en
France. Ces politiques sont marquées avant tout par leur caractère sectoriel.
Chaque politique publique se constitue comme un secteur d’intervention
correspondant à un découpage spécifique de la société pour en faire un objet
d’action publique dans tous les cas, l’objet des politiques publiques est de gérer les
déséquilibres provenant de la sectorisation et donc de la complexification des
sociétés modernes.
En effet, chaque secteur érige ses objectifs sectoriels (augmenter le revenu des
agriculteurs, développer l’encadrement médical de la population, améliorer
l’équipement des armées) en fins ultimes. Produits de la division du travail,
ensembles sectoriels sont à la fois dépendants les uns des autres et antagonistes
pour l’obtention de ressources rares.
Alors que la société traditionnelle est menacée d’éclatement, la société
sectorielle est menacée de désintégration si elle ne trouve pas en elle-même les
moyens de gérer les antagonismes intersectoriels. Ces moyens, ce sont les
politiques publiques.
La multiplication des médiations de type sectoriel projette ainsi sur le devant
de la scène une nouvelle catégorie d’acteurs dont la légitimité n’est plus fondée sur
la représentation d’une communauté territoriale, mais sur la représentation d’une
profession ou d’un groupe d’intérêt... focalisé sur un secteur d’action publique.
La naissance des politiques publiques exprime aussi l’accroissement
considérable des capacités d’action des sociétés sur elles-mêmes. Désormais, les
sociétés modernes disposent, grâce à leur savoir scientifique et leur appareil
industriel, d’une capacité à se transformer sans commune mesure avec ce que l’on
pouvait observer dans le passé.
4
Les manipulations génétiques (qui touchent aux fondements mêmes de la vie),
les atteintes à l’environnement (qui conduisent à une modification irréversible des
écosystèmes) et la maîtrise de l’atome (avec des moyens de destruction sans
précédent) sont les exemples les plus troublants de cette évolution.
Cela signifie que de nombreuses politiques publiques n’auront d’autre objet que
la gestion des désajustements induits par d’autres politiques sectorielles : la société
sectorielle, en perpétuel déséquilibre, génère en permanence ses problèmes qui
devront à leur tour faire l’objet de politiques publiques.
En ce sens, les sociétés modernes sont devenues des sociétés auto référentielles,
ce qui signifie qu’elles doivent trouver en elles-mêmes le sens de leur action sur
elles-mêmes. On rejoint ici les analyses d’Anthony Giddens sur la « modernité
réflexive ».
Il est possible de dresser une typologie des politiques publiques qui
montre que leur champ, leurs moyens d’action et leurs objectifs ont
varié dans le temps.
B- Typologie des politiques publiques :
Dans “Four Systems of Policy Politics and Choice” (1972), Théodore
Lowi élabore une typologie des politiques publiques. Elle repose sur la
distinction de deux éléments :
Le type de ressortissant d’une politique publique : (les ressortissants sont
les individus, groupes et organisations concernés par la politique publique)
la politique publique peut chercher à modifier des
comportements individuels ou bien des collectifs moins spécifiés ; le type
de contrainte auquel les instruments utilisés renvoient : la contrainte peut
être soit directe, soit indirecte.
Le croissement de ces deux paramètres permet d’établir quatre types de
politiques publiques :
Les politiques réglementaires.
Les politiques allocatives.
Les politiques redistributives.
Les politiques procédurales.
5
Cette typologie permet de mettre en évidence plusieurs éléments de
transformation des politiques de l’Etat. L’Etat s’est historiquement
construit à travers la production de politiques publiques : il a
progressivement étoffé ses domaines d’action en prenant ainsi divers
visages au fil des siècles.
Dans Sociologie politique : l’action publique (2011), Patrick
Hassenteufel distingue plusieurs étapes auxquelles correspondent des
figures particulières de l’Etat :
o Jusqu’au XVIIIe siècle : l’Etat conduit principalement trois
politiques publiques qui sont celles de l’Etat régalien, à savoir les
politiques de maintien de l’ordre, les politiques militaires et les
politiques fiscales. L’action étatique est une intervention directe
qui se fait à travers la mise en place d’instruments administratifs
telles que la police, l’armée, la justice ainsi que par la production
de règles de droit ;
o Au XIXe siècle : les politiques d’intervention directe sont à leur
apogée et forment le socle de l’Etat-nation. D’autres politiques
s’affirment alors dans le domaine des transports (chemin de fer) et
de la communication (poste, télégraphe), dans le domaine de
l’éducation (afin d’unifier la culture nationale, d’imposer la langue
française) ;
o À la fin du XIXe siècle : les politiques redistributives font leur
apparition, elles forment le socle de l’Etat-providence. La
responsabilité est perçue comme collective et non plus seulement
individuelle, d’où la mise en place de systèmes d’assurance
collective pour les accidents du travail ;
o Après la deuxième guerre mondiale : l’Etat devient un Etat
producteur, il accroît son intervention dans le domaine
économique afin d’accélérer la reconstruction, étend la couverture
des systèmes de protection sociale ;
o Depuis les années 70 : l’interventionnisme de l’Etat est fortement
remis en cause, ce qui conduit à mettre un accent plus important
sur les politiques procédurales. L’Etat devient un Etat
régulateur qui intervient désormais indirectement, en
interaction avec d’autres acteurs, et ne fait plus tout lui-même.
Si chaque époque se caractérise par la domination d’un type de politique
publique, il faut toutefois remarquer qu’en pratique, les Etats
6
contemporains combinent dans des proportions variables les divers types
de politiques.
Toutefois, identifier une politique publique n’est pas aussi simple que laisse
supposer l’apparente « circonstance » de l’objet. Le vrai problème que l’on
rencontre est donc celui de savoir à partir de quel moment on est véritablement
en présence d’une politique.
II. La boite à outils de l’analyse des politiques publiques :
Yves Mény et Jean-Claude Thoenig retiennent cinq éléments qui peuvent fonder
l’existence d’une politique publique.
A- L’identification des politiques publiques :
Une politique est constituée d’un ensemble de mesures concrètes qui forment la
« substance » d’une politique ; elle comprend des décisions de nature plus ou
moins autoritaire, cette dimension pouvant être explicite (justice, police) ou latente
par la définition de critères d’accès aux droits.
Une politique s’inscrit dans un « cadre général d’action », ce qui permet de
distinguer (en principe) une politique publique de simples mesures isolées. Tout le
problème est alors de savoir si ce cadre général doit être conçu à l’avance par le
décideur ou bien simplement reconstruit a posteriori par le chercheur. Il est certain,
en tout cas, que l’existence de ce cadre général n’est jamais donnée et doit toujours
faire l’objet d’une recherche.
Une politique publique a un public (ou plutôt des publics), c’est-à-dire des
individus, groupes ou organisations dont la situation est affectée par la politique
publique. Par exemple : les automobilistes, les constructeurs, les entreprises de
génie civil constitueront à des degrés divers les ressortissants de la politique de la
sécurité routière. Certains seront passifs (les automobilistes) alors que d’autres
s’organiseront pour influer sur l’élaboration ou la mise en œuvre des programmes
politiques.
7
Enfin, une politique définit obligatoirement des buts ou des objectifs à atteindre,
par exemple réduire le nombre des accidents de la route, améliorer les conditions
d’hospitalisation des malades, assurer l’indépendance énergétique du pays…
Une politique publique n’est donc pas un donné, mais un construit de recherche.
Ainsi, le sens d’une politique n’est pas toujours celui affiché par le décideur,
certaines politiques pouvant avoir un sens explicite (par ex. : améliorer l’habitat) et
un sens latent (par ex. : modifier la composition sociale d’un quartier). Une
politique peut prendre également la forme d’une « non-décision » : ne pas soutenir
le cours d’une monnaie ou ne pas appliquer une directive européenne. Enfin, s’il
est souvent commode d’assimiler l’existence et de mesurer l’impact d’une
politique à l’ampleur des crédits qui lui sont consacrés, il faut se souvenir que le
coût de certaines politiques est sans commune mesure avec leur impact. C’est en
particulier le cas des politiques réglementaires ou des politiques institutionnelles.
A partir de là s’est développée une grille d’analyse des politiques publiques
sous la forme des séquences d’action plus au moins ordonnées.
B- La grille séquentielle et ces limites :
Cette approche a notamment été popularisée par les travaux de Charles O. Jones
qui propose un schéma en cinq étapes :
L’identification du problème est la phase où le problème est intégré dans le
travail gouvernemental. À cette phase sont associés des processus de perception du
problème, de définition, d’agrégation des différents événements ou problèmes,
d’organisation de structures, de représentation des intérêts et de définition de
l’agenda.
Le développement du programme est la phase de traitement proprement dit du
problème. Il associe des processus de formulation (des méthodes et des solutions
pour résoudre le problème) et de légitimation (acquisition d’un consentement
politique).
La mise en œuvre (implémentation) du programme est la phase d’application
des décisions. Elle comprend l’organisation des moyens à mettre en œuvre,
8
l’interprétation des directives gouvernementales et leur application proprement
dite.
L’évaluation du programme est une phase préterminale de mise en perspective
des résultats du programme. Elle comprend la spécification de critères de
jugements, la mesure des données, leur analyse et la formulation de
recommandations.
Enfin, la terminaison du programme est une phase de clôture de l’action ou de
mise en place d’une nouvelle action. Elle suppose la résolution du problème et la
terminaison de l’action.
Ce type de grille permet d’embrasser de manière particulièrement cohérente les
multiples facettes de l’action publique. À condition, cependant, de ne pas
l’appliquer de manière trop systématique, comme le reconnaissent d’ailleurs
volontiers les promoteurs de ce type d’approche, à commencer par Jones lui-même.
Plusieurs précautions doivent être prises si l’on veut éviter une approche trop
simpliste du phénomène étudié. Certaines concernent l’ordre des étapes et d’autres
les étapes elles-mêmes.
-L’ordre des étapes peut être inversé ou perturbé Par exemple, une décision peut
être prise avant que le « problème » qu’elle entend résoudre soit posé. Dans ce cas,
la formulation du problème a posteriori vient simplement conforter un choix déjà
fait. Certaines étapes peuvent être purement et simplement omises (volontairement
ou non), et de nombreuses décisions sont prises sans que l’on puisse identifier une
phase de définition du problème. Parfois même, la mise en œuvre est entamée
avant que la décision soit prise formellement.
- Certaines étapes sont parfois très difficiles à identifier. – Il est ainsi souvent très
délicat de fixer avec précision le moment où une décision est prise. Il
faut se méfier ici d’une approche trop juridique qui conduirait à méconnaître le
poids des phases préparatoires à la décision sur la décision elle-même parce
qu’elles contribuent à une sorte de « cadrage » de la décision qui vient ratifier des
choix déjà effectués.
- Enfin, la terminaison de la politique reste, le plus souvent, un cas d’école. Ainsi
que le rappelle Jones, les problèmes politiques ne sont jamais vraiment résolus, et
l’achèvement d’un programme d’action gouvernemental correspond la plupart du
9
temps à une réorientation ou à la mise en place d’un nouveau programme avec des
moyens et/ou des objectifs différents.
On voit que l’usage de ce type de grille séquentielle vaut plus par les questions
qu’elle pose que par les réponses qu’elle apporte. Elle conduit à se demander à
chaque fois comment l’action des différents acteurs en présence a contribué à
construire différemment la structure séquentielle de telle ou telle politique.
La représentation séquentielle des politiques ne doit donc pas être utilisée de
façon mécanique. Il faut plutôt se représenter les politiques publiques comme un
flux continu de décisions et de procédures dont il faut essayer de retrouver le sens.
On aura d’ailleurs souvent avantage à concevoir une politique publique non pas
comme une série de séquences successives, mais comme un ensemble de
séquences parallèles interagissant les unes par rapport aux autres et se modifiant
continuellement.
En proposant une boîte à outils constituée de concepts (acteur, pouvoir,
stratégie, expertise, information) qui permettent d’ouvrir enfin la « boîte noire » de
l’État, l’analyse des politiques contribue à sociologiser notre regard sur l’État, dans
la mesure où, au lieu de se saisir de l’État parle haut et globalement, elle va nous
permettre de l’observer par le bas et en détail. En ce sens, la rupture qu’elle opère
est du même type que celle provoquée par la sociologie électorale dans
l’observation du politique. L’un des domaines où cette rupture est la plus nette est
la question de la compréhension de la genèse de l’action publique.
Bibliographie :
Que sais-je ? les politiques publiques (PIERRE
MULLER).
Les politiques publiques (le politiste).
10