LA DYNAMIQUE ÉCONOMIQUE DES TERRITOIRES

Une introduction

Jean-Claude Prager

OFCE | « Revue de l'OFCE »

2015/7 N° 143 | pages 13 à 74

ISSN 1265-9576
ISBN 9782312029221
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 Partie 1

MÉTROPOLISATION ET EFFICACITÉ
ÉCONOMIQUE

La dynamique économique des territoires : une introduction . . . . . 15

Jean-Claude Prager
Le Grand Paris, le joker de l’économie française . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Laurent Davezies
La métropolisation, horizon indépassable de la croissance
économique ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Olivier Bouba-Olga et Michel Grossetti
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Revue de l’OFCE, 143 (2015)

 LA DYNAMIQUE ÉCONOMIQUE
DES TERRITOIRES
UNE INTRODUCTION

Jean-Claude Prager1
Directeur des études économiques de la Société du Grand Paris

Au cours des vingt dernières années, la science économique a accompli des

progrès importants dans sa capacité de description et d’analyse de l’évolution
des territoires. Les apports de la théorie de la croissance endogène, de la
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nouvelle économie géographique, comme de l’analyse économique des institu-
tions, ont transformé le regard posé par les économistes sur les mécanismes du
développement des régions et des métropoles, et offrent aujourd’hui un cadre
cohérent et robuste sur le plan théorique et empirique. Cet article est un rappel
de quelques éléments centraux pour la connaissance des grandes forces de la
géographie économique et humaine et de leurs implications pour les politiques
publiques, en dehors de tout formalisme2. Ces bases seront illustrées par le
projet du Grand Paris, un des plus emblématiques en ce début de 21e siècle.

Mots clés : économie régionale, urbanisation, Grand Paris.

1. Chercheur associé à l’IDHES – Institutions et dynamiques historiques de l’économie et de la

société, Paris I. Certaines parties de ce document ont été inspirées de Prager et Thisse (2012) ;
voir également Prager (2015).
2. On n’abordera pas ici le débat sur la place de la théorie économique dans la géographie
économique, corpus encyclopédique de connaissances sur l’organisation des activités humaines
dans l’espace. L’économie des territoires offre un cadre de cohérence irremplaçable grâce à la
formalisation mathématique et sa vérification économétrique ; elle doit nécessairement faire
appel à un large ensemble d’éléments tirés des autres sciences humaines ; voir Prager et Thisse
(2012).

Revue de l’OFCE, 143 (2015)

 16 Jean-Claude Prager

1. Un rappel de quelques lois centrales de l’économie

géographique

1.1. Les choix fondamentaux de localisation des entreprises

Les coûts unitaires des entreprises peuvent être très différents
selon leur localisation ; le niveau moyen des salaires et de l’immo-
bilier a tendance à croître avec la dimension des villes où les
entreprises sont implantées, mais la localisation métropolitaine
leur procure par ailleurs des avantages souvent considérables en
termes d’accès aux marchés et de gains de taille. D’où la grande loi
de l’économie géographique :
La localisation des activités est le fruit d’un arbitrage entre les coûts
de localisation, les économies d’échelle et les coûts de transfert3 des biens
et services ; la baisse des coûts de transfert et le progrès technique sont à
l’origine de la forte polarisation des activités économiques.
Les économies d’échelle des entreprises se rencontrent dans la
plupart des secteurs et accompagnent la recomposition perma-
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nente des chaînes de valeur des entreprises au fil du cycle de vie des
produits. Les économies d’échelle sont négligeables ou faibles, bien
évidemment dans de très nombreux secteurs de services de proxi-
mité, dans les secteurs émergents, dans les industries légères
comme par exemple celles de la mode. Elles peuvent être élevées
dans des secteurs très variés, industries lourdes, véhicules à moteur
et équipements de transport, produits chimiques, industrie aéro-
nautique, biens de grande consommation. Les progrès techniques
et organisationnels viennent augmenter régulièrement la liste des
secteurs soumis à rendements d’échelle significatifs, même dans
des secteurs de services, publics comme privés, que l’on croyait à
l’abri des gains de productivité et des effets d’échelles.
Les économies d’échelle sont également collectives, au sein des
grandes villes autant que dans certains clusters ou districts
industriels4 : chaque entreprise bénéficie de la présence des autres
entreprises, par le canal de mécanismes connus depuis plus

3. Les coûts de transfert sont définis dans cette présentation comme des coûts généralisés :
ils comportent les coûts de transport des biens et des personnes, mais également des coûts
immatériels comme les coûts liés aux tarifs douaniers, aux complexités réglementaires
spécifiques à certaines zones, aux difficultés de traduction….
4. Voir page 42 la définition des clusters.
 La dynamique économique des territoires, une introduction 17

d’un siècle (Marshall, 1890). Ces externalités, appelées « effets

d’agglomération », font que la productivité d’un ensemble d’entre-
prises agglomérées est supérieure à ce qu’elle serait si les entreprises
étaient isolées. Les bénéfices de productivité des entreprises liées à
l’installation dans les grandes villes expliquent leur acceptation de
salaires et de charges foncières plus élevés.

L’importance des marchés (le potentiel marchand bien connu

des spécialistes de l’implantation des surfaces commerciales)
permet aux entreprises de tirer le meilleur parti de leurs économies
d’échelle. Des coûts de transfert5 élevés obligent les entreprises à
une localisation proche des marchés ; les unités de production ont
tendance à être plus nombreuses et dispersées car les gains poten-
tiels liés aux économies d’échelle sont contrebalancés par des coûts
de transfert importants. À l’opposé, lorsque les coûts de transport et
de transfert sont faibles, la totalité de la production peut être
concentrée dans un petit nombre d’établissements situés au cœur
des marchés prépondérants : ces unités de production plus perfor-
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mantes sont alors capables d’exploiter au maximum les rendements
d’échelle et d’approvisionner à bon compte les autres territoires.

Et c’est ainsi que l’urbanisation, une dimension déterminante

du développement, a connu une accélération avec la baisse des
coûts de transports et le progrès technique, dans un mécanisme
entretenu par lui-même avec la croissance des marchés urbains. Les
grandes métropoles ont de tous temps concentré la richesse de
leurs pays, comme l’a illustré F. Braudel dans « Civilisation maté-
rielle, économie et capitalisme »6. Urbanisation et niveau de PIB
par tête vont de pair : l’augmentation d’un point du taux d’urbani-
sation7 d’un pays s’accompagne d’un PIB supplémentaire de 5 %8.
La ville de New York avec 6,3 % de la population représente 10 %
du PIB des États Unis, les chiffres étant de 18 % et de 30 % pour la

5. Voir la définition de ce terme p. 16.

6. « Le centre [...] réunit tout ce qui existe de plus avancé et de plus diversifié. L’anneau
suivant n’a qu’une partie de ces avantages, bien qu’il y participe : c’est la zone des « brillants
seconds ». L’immense périphérie, avec ses peuplements peu denses, c’est au contraire
l’archaïsme, le retard, l’exploitation facile par autrui » (Braudel, 1979, page 28). Cité dans Thisse
et Cavaihès (2013).
7. Pourcentage de la population vivant dans les villes.
8. Cette relation statistique ne saurait être lue comme une causalité et ne signifie pas, loin de
là, qu’il faut avoir pour objectif la croissance des villes pour élever le niveau de vie des
populations ; voir Duranton (2014).
 18 Jean-Claude Prager

région de Paris. Les 300 plus grandes métropoles du monde repré-

sentent 19 % de sa population et 48 % de son PIB (Istrate et
Nadeau, 2012). La croissance des métropoles se continue sur la
période récente9 avec cependant une légère inversion dans certains
pays avancés comme les États-Unis, le Royaume-Uni ou la France
au cours des deux dernières décennies (Kamal-Chaoui et Sanchez-
Reaza, 2012 ; Dijkstra et al., 2013). En Asie de l’Est, la croissance
rapide de l’économie s’accompagne d’une métropolisation accé-
lérée. La Chine illustre bien la puissance de ces forces de
l’urbanisation dès lors que les entraves à la mobilité des habitants
se sont estompées dans un pays en rattrapage rapide10.

1.2. La polarisation des activités et des populations

Les effets d’agglomération sont expliqués par trois facteurs

principaux.

Il s’agit d’abord du partage de facteurs de production communs

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par les entreprises situées dans la même agglomération car un
marché plus important pour les fournisseurs leur permet de mettre
en jeu des économies d’échelle et d’offrir des gammes de biens et
services moins coûteuses et mieux adaptées aux besoins des entre-
prises. En deuxième lieu, une plus grande variété de ressources
concentrées en un lieu donné favorise un choix plus large d’oppor-
tunités, des coûts de prospection réduits, et un meilleur
appariement avec les besoins des entreprises ; s’agissant en particu-
lier du marché du travail, s’y ajoute un moindre risque de perte
durable d’emploi ou de déqualification pour les salariés. Enfin, les
entrepreneurs et les salariés ont des possibilités plus grandes
d’améliorer leurs savoir-faire en raison d’un « effet de pairs »11 très
sensible à la proximité, et sont incités à le faire en raison d’une

9. Comme le montre le graphique qui classe les métropoles dans le monde en fonction de leur
population (World Development Report, 2009, p. 51) avec une tendance à la métropolisation
d’autant plus marquée que le revenu moyen des pays est faible ; voir également Frey (2012).
10. Un très grand nombre de mégapoles chinoises peuvent encore voir dans le futur leur
population doubler car le pays est, paradoxalement, encore sous-urbanisé ; voir Henderson et al.
(2009). Environ 300 à 400 millions de personnes seraient appelées encore à migrer dans les
grandes villes au cours des 20 prochaines années, selon les perspectives de l’ONU et du
gouvernement chinois citées dans Wu (2014).
11. Voir Durlauf (2004). On observe dans nombre d’études empiriques, touchant aussi bien à
l’éducation, le travail, la délinquance, la fécondité, …, que le comportement individuel est
influencé par celui des proches.
 La dynamique économique des territoires, une introduction 19

concurrence plus vive entre agents économiques dans les grandes

villes (Duranton et Puga, 2004).
L’importance des effets d’agglomération a fait l’objet de
nombreuses études économétriques et il est maintenant assuré que
leur importance peut être considérable (Combes et Lafourcade,
2012 ; Brülhart et Sbergami, 2009).
La polarisation, résultante des rendements croissants et des
bénéfices collectifs de la proximité, est plus marquée pour les acti-
vités innovantes. La connaissance est en effet un bien complexe
qui comporte deux grandes catégories très différentes du point de
vue des relations spatiales : les connaissances formalisables, trans-
missibles d’une manière numérisable et donc à distance, et les
connaissances tacites, souvent le fruit de l'expérience personnelle
et collective, fortement incorporées dans les organisations et les
communautés professionnelles, dont la transmission requiert des
contacts directs et répétés. L’analyse de la diffusion depuis 1825 de
20 technologies majeures met bien en évidence le rôle central de la
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densité des interactions entre les agents économiques (Comin
et al., 2012). Les effets de proximité sont donc importants dans la
diffusion des idées et des technologies, et la distance joue un rôle
majeur dans l’économie de la connaissance12. Les interactions
peuvent même se dissiper rapidement avec la distance dans
certains secteurs d’activité et ensuite ne plus dépendre fortement
de la proximité spatiale. Par exemple, à New York, à propos d’une
activité fortement basée sur des échanges de face à face, celle des
agences de publicité comme lieux de production, les échanges se
raréfient au-delà de quelques blocs (Arzaghi et Henderson, 2008).
On constate également cet effet de la proximité dans la concentra-
tion géographique des prix Nobel dans les sciences physiques,
chimiques et biologiques, la probabilité d’avoir un lauréat étant
plus grande dans les laboratoires et villes où il y a déjà d’autres prix
Nobel (Ham et Weinberg, 2008). Cet effet perdure dans le temps,
car l’influence d’une star scientifique sur la performance d’une
université ou d’un laboratoire ne se réduit pas nettement après son
départ (Azoulay et al., 2010 ; Waldinger, 2012). Il en est de même
des inventeurs (Menon, 2009). La densité de ces échanges se

12. Voir la revue de la littérature de Feldman et Kogler (2010). Voir aussi Murata et al. (2014),
Lychagin et al. (2010), Henderson et al. (2005).
 20 Jean-Claude Prager

constate sur les citations de brevets entre eux : la probabilité de

voir un brevet cité dans d’autres innovations dépend fortement de
leur proximité géographique mutuelle (Carlino et al., 2012). Le
niveau d’innovation et la productivité globale de la recherche
dépendent de la densité de l’emploi et la taille de la métropole
(Carlino et al., 2007).
La concentration de l’emploi est encore plus forte pour les
emplois de haute qualification, en particulier pour ceux qui
relèvent des secteurs de haute technologie (Boschma et Fritsch,
2009). La localisation des emplois les plus innovants est le fait des
grandes métropoles13. Les bénéfices de l’agglomération expliquent
donc pourquoi les grandes entreprises continuent de localiser leurs
établissements de recherche dans des zones où ceux-ci sont déjà
concentrés même si les charges foncières et les salaires y sont nette-
ment élevés.
La baisse des coûts de transport et de communication n’a pas
supprimé le rôle joué par la distance en tant qu’obstacle aux
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échanges et à la spécialisation et elle continue de peser sur de
nombreuses transactions physiques14. On pense, à tort, que
l’Internet est appelé à éliminer progressivement toute espèce de
contrainte liée à la distance dans l’échange des informations ; on
constate aujourd’hui que si l’Internet facilite les échanges à longue
distance, les échanges par mail décroissent en fonction de la
distance (Goldenberg et Levy, 2009 ; Mok et al., 2010 ; Barthélemy,
2011). Ainsi l’idée d’une diminution du rôle de la distance et d’une
terre plate du fait de l’arrivée de l’Internet ne repose pas sur des
éléments observés. L’importance croissante de la circulation des
idées dans l’économie moderne semble accentuer le rôle majeur
des agglomérations. Certes on note, au cours des vingt dernières
années, une légère diminution de l’avantage comparatif des
grandes métropoles quand on étudie les effets de proximité dans
les citations des brevets (Packalen et Bhattacharya, 2015), mais les

13. Les emplois de la « App Economy », ceux des applications des smartphones et des réseaux
sociaux, qui représentent aujourd’hui un million d’emplois aux États-Unis, se sont concentrés
dans quelques grandes métropoles américaines, 25 % dans les grands lieux de l’innovation en
Californie, et 10 % dans celle de New York ; voir Mandel (2012).
14. Des estimations effectuées, il y a quelque dix ans, avaient montré que, pris au sens large, les
coûts de transfert internationaux des biens manufacturés représentaient en moyenne 170 % du
prix de revient, mais les variations étaient considérables selon les biens ; voir Anderson et Van
Wincoop (2004).
 La dynamique économique des territoires, une introduction 21

brevets ne représentent qu’une partie de l’innovation (Perrot et

Yvrande-Billon, 2014).
La concentration urbaine comporte également des avantages
pour le niveau et la qualité de vie des habitants. La grande ville
offre des variétés plus nombreuses de biens et services et est elle-
même un bien collectif de consommation car elle permet de satis-
faire la préférence des consommateurs pour la diversité des
produits et des aménités (Fujita et Thisse, 2013 ; Glaeser et al.,
2001). C’est dans les grandes métropoles que l’on trouve en général
une offre artistique diversifiée et de qualité, les meilleures occa-
sions de contacts, les avocats et les médecins les plus réputés.
L’attrait de la grande ville est également manifeste pour les travail-
leurs et la probabilité de trouver un emploi pour le conjoint est
plus forte. La préférence pour les métropoles a toujours été consi-
dérable pour les migrants de toutes natures comme le montre
l’histoire de l’exode rural et de l’immigration.
Dans l’ensemble, la concentration spatiale des activités et la
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croissance économique sont deux phénomènes historiques diffi-
ciles à séparer, dans une sorte de causalité circulaire (Baldwin et
Martin, 2004). L’analyse de la croissance des régions européennes
entre 1980 et 2010 montre que les régions les plus polarisées ont
un taux de croissance plus élevé (Ahrend et Schumann, 2014 ;
Crozet et Koenig, 2005).
L’évolution de l’emploi entre 1975 et 2012 dans les aires
urbaines en France métropolitaine illustre également cette polari-
sation métropolitaine des emplois de base de la sphère productive,
comme le montre le tableau 115 :
Mais cette tendance historique à la polarisation s’accompagne,
dans le long terme, d’un mouvement opposé, celui de la diffusion
relative des activités sur le territoire.

15. La sphère productive, que l’on appelle également emplois de base, regroupe les activités
potentiellement exportatrices de biens et services, agriculture, industrie, commerce de gros et
services aux entreprises, ces deux dernières activités constituant le tertiaire productif. La sphère
présentielle, tournée vers la satisfaction des besoins des personnes présentes, qu’elles soient
résidentes ou touristes, regroupe notamment le commerce de détail, la santé et l’action sociale,
l’éducation, les services aux particuliers, l’administration et la construction. La forte progression
des effectifs de la sphère présentielle s’explique principalement par la croissance de l’emploi
dans l’administration publique, la santé et l’action sociale et les services de proximité. Ces
fonctions, composées largement d’emplois publics, ont joué un rôle d’amortisseur dans
l’équilibre spatial de l’emploi. Voir INSEE (2015).
 22 Jean-Claude Prager

Tableau 1. Croissance de l’emploi 1975-2012

Aires urbaines en 2012 Total Sphère productive Sphère présentielle

Paris 1 020 805 36 159 984 646

Plus de 200 000 1 923 795 242 597 1 681 198
De 50 000 à 200 000 1 124 468 -211 721 1 336 189
Moins de 50 000 956 621 -500 302 1 456 849
Hors aires urbaines -118 721 -692 815 574 094
Métropole 4 906 968 -1 126 082 6 032 976
Source : INSEE, calculs de l’auteur.

1.3. Le mécanisme de diffusion

La répartition géographique des activités économiques évolue
au fil du cycle de vie des biens et services, répondant dans un
premier temps à un mouvement de polarisation, et avec une
tendance à se redéployer ensuite dans l’espace.
Comme on l’a vu plus haut, la localisation des activités corres-
pond à un arbitrage, à coûts de localisation donnés, entre
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économies d’échelle et coûts de transfert. Au fil du cycle de vie des
produits, et avec l’augmentation de leur maturité, les activités
deviennent plus sensibles à la concurrence aussi bien sur les
marchés locaux qu’internationaux. Dans un premier temps, les
nouveaux produits ont tendance à apparaître dans les milieux inno-
vants urbains (sans que cela soit systématique) et les économies
d’échelles entraînées par le développement d’un produit favorisent
la concentration géographique de l’activité en cause. Mais,
parvenue à un certain degré de maturité, et du fait d’une concur-
rence renforcée, l’activité est plus sensible aux coûts de localisation
et en particulier aux niveaux des salaires, à celui de la rente foncière,
et aux effets de congestion sur les marchés. Il s’ensuit donc un
phénomène de relocalisation dans l’espace, en direction des régions
où il est possible de produire à un prix de production plus avanta-
geux, à même qualité. Ce phénomène a été observé depuis la
Renaissance, qui a vu par exemple se produire un déplacement
géographique de la production des draperies hors des villes de
production traditionnelle, où les contraintes réglementaires étaient
plus fortes, et les coûts salariaux plus élevés du fait des règles corpo-
ratives, pour se localiser en périphérie rurale de ces villes où la
main-d’œuvre était moins chère et plus flexible. Après la période de
développement rapide du 19e et du début du 20e siècle où industria-
 La dynamique économique des territoires, une introduction 23

lisation et urbanisation, voire périurbanisation pour les industries

consommatrices d’espace, ont été de pair, ce mouvement de reloca-
lisation géographique à l’intérieur des pays industrialisés a repris au
cours de la première moitié du 20e siècle et s’est généralisé ensuite à
l’échelle des continents et du monde. Depuis la Seconde Guerre
mondiale, par exemple, nombre d’industries qui s’étaient dévelop-
pées à leur origine dans les grandes villes ou les régions les plus
développées, comme l’industrie automobile à Paris, les composants
électroniques ou les produits grand public, les médicaments…, se
sont relocalisées dans un premier temps en province, et désormais
dans l’ensemble de l’espace européen et mondial. Ce phénomène
de relocalisation peut concerner un grand nombre d’activités. Les
nouvelles activités voient le jour le plus souvent dans des grandes
villes diversifiées et se relocalisent à la longue vers des villes de taille
plus petite ou dans des pays périphériques quand elles arrivent à
maturité. Les villes de taille moyenne ont donc ainsi tendance à se
spécialiser globalement dans les industries manufacturières matures
et les grandes villes dans les activités émergentes et les services de
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haut niveau. De nombreux services demandant autrefois un contact
de proximité avec la clientèle, comme les services informatiques ou
l’activité bancaire, se sont standardisés et peuvent être offerts à
distance, en suivant le même processus de diffusion dans l’espace,
et ce sera de plus en plus le cas d’autres domaines relevant de la
santé ou de l’éducation.

Pour l’économie française, le phénomène de concentration

diffusion a été mis en évidence dans différents travaux. Les constats
sont établis aux États-Unis, où on a observé que la concentration de
l’industrie manufacturière avait culminé entre les deux guerres
mondiales (Kim, 1997), et dans d’autres pays asiatiques (Desmet et
Henderson, 2014). La concentration spatiale des activités a égale-
ment augmenté en France entre 1860 et 1930, et a diminué ensuite
aussi bien dans l’industrie que dans les services (Combes et al.,
2011 ; Lafourcade, 2012). Le mécanisme de diffusion a démarré
bien avant la politique d’aménagement du territoire formalisée en
France au cours des années 1960. Le résultat de ce redéploiement
permanent de l’activité économique est un équilibre dans la réparti-
tion géographique de l’emploi industriel : d’après les données de
l’INSEE, en 2006, 49 % de l’emploi manufacturier et 46 % de
l’emploi dans le secteur du BTP étaient localisés dans des aires
 24 Jean-Claude Prager

urbaines de moins de 50 000 habitants ou dans l’espace rural, mais

également 17 % des emplois classés comme étant de conception et
de recherche, et 21 % des emplois de prestations intellectuelles.
L’agriculture a ainsi perdu son rôle prépondérant dans l’espace
rural, puisqu’elle n’y représente plus que 10,9 % de l’emploi contre
14 % pour l’emploi manufacturier et 60 % pour les emplois de
services. Cependant les activités stratégiques des entreprises restent
concentrées dans les grandes métropoles.
Ce phénomène de concentration diffusion avait été érigé en loi
du développement économique par Williamson (1965) qui avait
étendu aux inégalités entre les régions la célèbre thèse formulée par
Kuznets (1955) selon laquelle les inégalités s’accroissent au début
de la phase de développement et de l’industrialisation16, puis
suivent une phase de stabilisation, et enfin décroissent au profit
d’une répartition des revenus plus équitable. L’apparition d’acti-
vités et d’entreprises nouvelles a tendance dans un premier temps à
augmenter fortement les revenus relatifs des innovateurs, de ceux
qui peuvent tirer profit de leur esprit d’entreprise, plus générale-
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ment des titulaires de qualifications mieux adaptées aux
mutations, et ensuite la maturation des activités entraîne une meil-
leure répartition des besoins de main-d’œuvre et des revenus.
Le constat de Williamson a été confirmé par les recherches les
plus récentes pour des régions de pays de niveaux de développe-
ment très différents (Lessmann, 2011) comme pour les régions plus
homogènes entre elles des pays avancés (Barrios et Strobl, 2009).
On peut constater un retour récent de la tendance à la progression
des inégalités interrégionales marquant, dans les pays les plus
avancés, l’arrivée d’un nouveau paradigme technologique, celui
qui est en train de prendre le relai de l’industrialisation fordiste. Ce
résultat est le pendant territorial de l’observation faite aujourd’hui
de la croissance des inégalités individuelles17.
La diffusion spatiale a pour conséquence une certaine stabilité
de la répartition des tailles des villes dans l’histoire, connue sous le
nom de loi rang-taille ou loi de Zipf, la population d’une ville par
rapport à la ville la plus importante d’un pays étant inversement
proportionnelle à son rang dans le classement des villes du pays.

16. Comme le montre d’une manière éclatante la Chine d’aujourd’hui, avec un indice de Gini
qui serait passé de 0,2 en 1975 à plus de 0,47 en 2010.
 La dynamique économique des territoires, une introduction 25

Sans rentrer dans la controverse théorique sur ce sujet (Duranton,

2012), ni sur les exceptions nombreuses à ce fait stylisé (Cristelli
et al., 2012), cette relation au départ essentiellement statistique et
empirique apparaît suffisamment stimulante pour avoir soulevé
une littérature abondante et surtout témoigné de la robustesse
d’une certaine forme d’équilibre global des systèmes urbains
(Gabaix et Ioannides, 2004).
Au-delà de ces mécanismes de rééquilibrage permanent, est
posée la question de la taille optimale des villes dans la mesure où
leur croissance, qui comporte des avantages économiques et
sociaux, s’accompagne de coûts de plus en plus grands, environne-
mentaux et de congestion. Cette interrogation déjà très ancienne
n’a pas de réponse opératoire générale dans la mesure où la qualité
de la gouvernance des métropoles joue un rôle déterminant dans
l’équilibre entre les bénéfices et les coûts associés à la taille des
villes. Les effets de congestion dépendent fortement de l’efficacité
dans la gestion des infrastructures de transport et des réseaux, dans
celle des services publics de santé ou d’éducation, dans la manière
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dont est assurée la sécurité des habitants. L’histoire de New York au
tournant des années 1980 est un exemple notable de la capacité
d’amélioration de la gestion et de réduction des problèmes sociaux
dans les très grandes villes. Mais, face à l’explosion urbaine actuelle
de nombreux pays émergents, est nettement posée la question du
contrôle de la croissance des mégapoles18.

2. La dynamique des territoires

La croissance économique à long terme est un des sujets les plus
anciens et les plus étudiés de la science économique, mais reste

17. Comme le souligne J. Stiglitz qui s’est fait le chantre de la lutte contre le retour de ces
inégalités aux États-Unis : « de 2009 à 2012, 91 % de la hausse des revenus est allée dans la
poche de 1 % des Américains. 99 % des gens n'ont pas vu la couleur de cette croissance. Le
revenu médian est aujourd'hui inférieur à son niveau d’il y a 25 ans. En bas de l’échelle, les
salaires sont à peu près identiques à leur niveau d'il y a 50 ans ! » in La Tribune du 3 septembre
2015. Il faut souligner que le niveau des inégalités est moins marqué en France et en Allemagne
qu’aux États-Unis et au Royaume-Uni, même si on doit noter une légère progression des
inégalités en France après 2009 selon les comparaisons de l’OCDE ; voir Stand et Rising (2011),
Levine (2012).
18. Voir les débats soulevés par le rapport de la Banque mondiale de 2009 où celle-ci prônait la
promotion des niveaux élevés de densité comme facteur de développement, la suppression des
obstacles à la mobilité des facteurs et l'intégration des pays pauvres aux marchés mondiaux
(World Development Report, 2009).
 26 Jean-Claude Prager

pour une bonne part un mystère, en dépit de ses modèles très

élaborés (Helpman 2004). L’analyse régionale met l’accent
aujourd’hui sur le rôle moteur de la « base économique », produc-
trice de biens exportables à l’extérieur du territoire, et considère que
la croissance des autres secteurs, ceux de l’économie présentielle,
est induite par des mécanismes de redistribution et de consomma-
tion locale, dans une sorte de transposition locale du multiplicateur
keynésien19. Ce multiplicateur d’activité ou d’emploi est important
pour les métropoles et est d’autant plus élevé que la dimension de
l’aire géographique considérée est faible et que l’activité motrice est
de haute valeur ajoutée (Moretti et Thulin, 2013).

La croissance à long terme de la base économique des territoires

opérant sur la frontière technologique est principalement assurée
par la capacité collective d’innovation, et celle des autres par l’avan-
tage de coûts de production compétitifs dans les activités établies
(Aghion et al., 2008). La capacité d’innovation est une caractéris-
tique fortement territorialisée. Le facteur de la croissance à long
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terme des territoires, le plus couramment avancé au-delà des avan-
tages de la géographie, est donc le capital humain (Cheshire et
Magrini, 2009), ainsi que les capacités des institutions à fournir les
bonnes incitations aux travailleurs et aux entreprises pour s’adapter
aux mutations technologiques (Bozkaya et Kerr, 2014). Ainsi le
cadre national, qui est le niveau territorial de base pour la formation
et l’évolution du cadre institutionnel, reste-t-il un facteur explicatif
important, voire dominant, de la croissance des territoires20. Mais il
ne faut pas oublier que la géographie au sens le plus classique du
terme conserve son importance dans l’économie moderne.

2.1. Le rôle de la géographie physique

La géographie physique a joué un rôle fondamental dans la
formation des villes et le développement des activités commer-
ciales et manufacturières ; elle garde cette influence aujourd’hui en
raison de la inertie de la géographie économique.

19. Voir le rappel de Creel et al., 2011. La « base économique » produit les biens « exportables »
à l’extérieur du territoire ; elle est appelée la « sphère productive » par l’INSEE et l’économie
présentielle induite représente les 2/3 environ de l’activité économique et des emplois dans la
quasi-totalité des territoires ; voir page 19.
20. Sur une analyse de l’espace national considéré d’une manière intégrée, voir Polèse et al.
(2014). Voir également D’Costa et al. (2013), Istrate et Nadeau (2012).
 La dynamique économique des territoires, une introduction 27

Le développement économique a toujours été influencé forte-

ment par la géographie physique, les caractéristiques climatiques,
la position du territoire dans le réseau naturel des voies de commu-
nication et en particulier l’accessibilité directe à la mer, et au cours
du développement industriel des 19e et 20e siècles, la dotation en
ressources minières. La géographie physique est presque toujours à
l’origine des villes qui se sont formées à la rencontre de voies de
communications terrestres, fluviales ou maritimes : la présence
d’un port est un catalyseur du développement économique, au-
delà de la seule activité induite par l’activité maritime21 ; les trois-
quarts des vingt plus grandes villes du monde se sont développées
autour d’un port22. La richesse des régions ou des pays a d’abord
été liée au succès de ces hauts lieux du commerce international et
des migrations humaines, comme le montrent de nombreux
exemples, Venise, Gênes, Amsterdam, Londres, Boston, Philadel-
phie puis New York, Tokyo et Singapour. L’avance des Pays-Bas et
de l’Angleterre dans le développement économique aux 17e et 18e
siècles vient largement de leur forte imbrication avec leur environ-
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nement maritime. En 1900, sur les 20 plus grandes villes des États-
Unis, 17 étaient de ports et la ville la plus prospère, New York, était
en même temps le port le plus important. Sans parler de l’avantage
considérable qu’a représenté la présence de charbon et de minerai
de fer pour les régions de la prospérité des 19e et 20e siècles dans la
plupart des pays avancés, en raison des coûts de transport élevés du
charbon et de l’acier. Un exemple bien connu de l’avantage que
procure la localisation côtière est celui de la réussite des politiques
préférentielles en faveur des zones économiques spéciales en
Chine23.

L’héliotropisme a été souvent présenté comme un des éléments

du développement. Alors que le climat des régions du sud des
États-Unis leur était plutôt défavorable au cours de la première
moitié du 20e siècle, celles-ci ont connu une forte croissance

21. Au-delà des considérations faites plus loin sur les « villes mondes », voir Fujita et Mori
(1996), Rappaport et Sachs (2003).
22. UN Habitat Statistics of world cities 2008-2009.
23. Dans ces zones, les lois et l’environnement institutionnel ont été aménagés pour offrir
franchises douanières, taxations réduites, législation du travail plus flexible. Les régions côtières
ou proches de grands fleuves navigables ont bien tiré parti de ces avantages et bénéficié de
meilleurs résultats que les régions plus enclavées. On a pu estimer cet effet géographique à
environ 2 à 3 points de croissance annuelle entre 1996 et 1999 ; voir Demurger et al. (2002).
 28 Jean-Claude Prager

ensuite, mise en apparence au crédit d’une forte attractivité due à

des conditions climatiques devenues tolérables, voire agréables en
raison de l’arrivée de la climatisation. On constate en Europe égale-
ment des régions analogues, comme le sud de l’Espagne, ou la
région de Sophia Antipolis en France. Mais là également le lien
n’est pas mécanique, les explications relèvent de multiples causes
et le rôle du soleil peut d’ailleurs être discuté (Glaeser et Tobio,
2007). En toute hypothèse, il est certain que la croissance a été la
plus rapide là où l’offre de logements a bien répondu à la
demande24.

Par contre, une position géographique avantageuse n’est réelle-

ment bénéfique et durable que si elle est associée à un ensemble de
conditions propices en termes de capital humain et d’institutions,
comme le montrent, par contraste, le faible développement
entraîné par la présence de ressources minières significatives dans
certaines régions européennes excentrées au cours des 19e et
20e siècles, et, plus récemment, la difficile reconversion de
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nombreuses régions d’industries traditionnelles.

2.2. Le capital humain

Le capital humain est considéré aujourd’hui comme un facteur

central de la croissance, dans la mesure où la richesse et la diversité
des talents, regroupées dans une région ou une métropole, faci-
litent l’émergence d’idées nouvelles, le niveau d’entrepreneuriat et
l’innovation.

Le niveau des savoir-faire et des compétences professionnelles

est un facteur de la productivité individuelle et collective (Lucas,
2002 ; Glaeser, 2003 ; Gennaioli et al., 2013). Les régions les mieux
dotées en capital humain peuvent profiter davantage de la forte
croissance associée à la première diffusion des technologies les plus
avancées et au développement commercial des produits les plus
innovants. Un niveau élevé de capital humain permet aussi aux
régions en mutation de mieux adapter leur portefeuille d’activités
aux grandes évolutions technologiques.

24. Ce qui montre bien l’importance de l’offre de logement comme facteur de la croissance à
long terme des territoires. Voir le dernier paragraphe p. 60.
 La dynamique économique des territoires, une introduction 29

L’importance du niveau éducatif pour la croissance des terri-

toires est un des sujets les plus étudiés de l’économie. Dans un
ensemble très large d’études empiriques effectuées, on constate un
lien avéré entre le niveau moyen éducatif d’un territoire et son
niveau de PIB par habitant (Duranton, 2014)25. Une étude compa-
rative récente a porté sur 1 500 régions dans le monde, avec des
chiffres portant sur l’année 2005 (Gennaioli et al., 2011) ; elle a
bien mis en évidence le rôle des externalités liées au capital
humain, du niveau éducatif des entrepreneurs, et celui de la mobi-
lité du travail. Les technologies les plus avancées améliorent plus la
productivité des travailleurs d’un haut niveau de qualification que
celle des moins qualifiés. C’est la raison pour laquelle, à structure
industrielle identique, les régions et les pays de niveau élevé de
capital humain peuvent bénéficier de taux de croissance plus
élevés26.
La croissance des territoires n’obéit pas à un modèle unique, en
particulier au cours d’une période de changements technologiques
rapides où coexistent, selon les régions, à des degrés divers aussi
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bien des activités émergentes, souvent le fait d’entreprises jeunes et
en croissance rapide, que des industries parvenues à un stade
avancé de maturité, comme par exemple les matériels de transport,
qui incorporent les innovations d’une manière plus incrémentale,
mais dont la capacité d’entraînement sur la croissance locale peut
être considérable, comme le montre l’exemple de la région de
Stuttgart en Allemagne. Chaque région se retrouve face à un régime
de croissance particulier, en fonction de la structure de son tissu
économique, mais on peut considérer aujourd’hui que l’entrepre-
neuriat exerce un rôle central dans la capacité d’insertion des
territoires dans le paradigme technologique actuel (Fritsch et
Mueller, 2006).
Au fur et à mesure de l’augmentation de leur niveau de PIB par
habitant, le degré d’entrepreneuriat décroît pour les pays ou les

25. Aux États-Unis, le fait de travailler dans une ville où 25 % des travailleurs sont diplômés de
l’enseignement supérieur plutôt que dans une ville où ils ne sont que 5 % entraîne des salaires
plus élevés de 27 % pour tous les travailleurs, toutes choses égales par ailleurs.
26. Le capital humain doit être considéré autant sous sa dimension qualitative, celle des
comportements et capacités professionnelles des actifs, que celle plus traditionnelle du niveau
éducatif. Ainsi les recherches empiriques butent sur des problèmes de définition, de mesure, et
de spécification quand on cherche à mettre en évidence une relation de causalité. Voir Ciccone
et Papaioannou (2009), Shapiro (2006), Glaeser et Saiz (2003), Glaeser et al. (1995).
 30 Jean-Claude Prager

régions en développement et recommence à croître au-delà d’un

certain stade en suivant une courbe en U. L’entrepreneuriat de
nécessité, contraint par le chômage, mesuré ou endémique,
diminue naturellement quand le niveau de développement s’élève,
et l’entrepreneuriat d’opportunité, où l’acte de créer une entreprise
est choisi parmi plusieurs possibilités alternatives, augmente avec
le développement. La forte croissance récente de l’entrepreneuriat
dans les pays les plus avancés est la marque de la transition d’un
régime fordiste à un régime d’économie entrepreneuriale de la
connaissance (Boschma et al., 2008). L’entrepreneuriat revêt une
forte dimension territoriale en raison d’externalités et d’effets de
pairs importants. Il existe un lien important entre le niveau
d’entrepreneuriat d’une région, son degré d’innovation et son
niveau de croissance et le rôle de l’entrepreneuriat est bien établi
comme facteur central de la dynamique urbaine, même si les
spécialistes sont partagés sur la possibilité pour la puissance
publique de mettre en œuvre des politiques efficaces dans ce sens
(Gennaioli et al., 2011 ; Delgado et al., 2010 ; Glaeser et al., 2010).
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2.3. La connectivité
La connectivité interne comme externe sont des clés de la pros-
périté des territoires, dans une relation qui s’avère cumulative au fil
du temps.
Le développement d’une région ou d’un pays dépend largement
de ses ressources internes, matérielles et surtout immatérielles dans
l’économie de la connaissance, mais également de son accès
physique aux marchés et aux ressources extérieures. Les métropoles
internationalisées, les « villes-mondes » ont été constamment, dans
l’histoire, des plaques tournantes des activités les plus innovantes,
commerce international, commerce maritime au long cours, puis
finance et services avancés, et TIC aujourd’hui. Ceci est aussi vrai
pour les régions les plus avancées qui opèrent sur la frontière tech-
nologique et qui se doivent de mobiliser aussi vite que possible les
nouvelles idées d’où qu’elles viennent dans un contexte de change-
ments technologiques rapides, que pour les régions ou pays en
rattrapage dans la mesure où les technologies nouvelles émergent
dans un nombre limité de pays ou de régions avant de se diffuser en
fonction des capacités des territoires à absorber les connaissances
venues d’ailleurs.
 La dynamique économique des territoires, une introduction 31

La connectivité externe dépend certes de facteurs culturels,

notamment de l’ouverture sur l’étranger, mais surtout des
infrastructures de transport car celles-ci favorisent les échanges
matériels et humains, les économies d’échelle et la spécialisation
dans les activités de production. La science économique leur recon-
naît depuis quelques années un rôle dans la localisation des
emplois et de la population, conformément aux conclusions de
l’économie géographique (Redding et Turner, 2014). L’accessibilité
aux grands centres urbains est également un facteur de croissance
(Duranton et Turner, 2012 ; Puga, 2002 ; Ottaviano, 2008 ;
Preston, 2009 ; Gourvish, 2010)27 : le fait de diviser par deux le
temps de transport par rapport à une grande agglomération est
associé en moyenne à un taux de croissance du PIB par habitant
additionnel de 0,2 à 0,4 point, comme l’a montré une étude de
l’OCDE portant sur les régions européennes (Ahrend et Schumann,
2014). Nombreuses sont ainsi les études économétriques mettant
en évidence une relation entre infrastructures et croissance des
emplois ou du PIB des territoires concernés28, et même avec la
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capacité d’innovation des régions29 ; mais l’existence de ce lien
statistique ne saurait fonder à lui seul une relation mécanique et
causale (Crescenzi et Rodríguez-Pose, 2008). Enfin, il ne faut pas
méconnaître un résultat fondamental de la théorie économique
mais déroutant pour les responsables publics, que l’on pourrait
appeler « l’effet de paille » : en reliant deux agglomérations de
tailles inégales, on améliore leur accessibilité mutuelle, mais l’effet
est dans un premier temps en général en faveur de la plus grande,
car ses entreprises disposent déjà d’un marché plus large, peuvent
ainsi bénéficier d’un marché amplifié et mieux mettre en œuvre
leurs économies d’échelle ; un certain rééquilibrage peut s’effectuer
dans le long terme.

27. Voir aussi les documents d’évaluation de l’impact économique et social du Grand Paris
Express.
28. La référence de base est Duranton et Turner (2012) ; ils ont montré qu’une fois réglés les
problèmes d’identification, une augmentation du stock d’autoroutes de 10 % entraîne au bout
de 20 ans une augmentation de 1,5 % de l’emploi ; voir le survey de Prager et Quinet, (2013).
Voir également pour une liste partielle et plus ancienne de ces études : Wallis (2009).
29. Voir Agrawal et al. (2014). Avec les mêmes techniques d’identification que Duranton et
Turner (2012), ils ont mis en évidence que l’augmentation de 10 % du stock d’autoroutes
entraîne une augmentation de 1,7 % du nombre de brevets déposés, ou 3 % de la dépense de
R&D des entreprises. L’effet est plus important pour les PME que pour les grandes entreprises qui
ont plus recours aux connaissances internes que les PME et sont donc moins sensibles à
l’accessibilité.
 32 Jean-Claude Prager

Les avantages de la connectivité sont également internes aux

grandes régions urbaines. Comme on l’a vu, la force des effets
d’agglomération, avantage de la grande ville, dépend de l’intensité
et de la qualité des relations, entre agents économiques, sur le
marché du travail, entre producteurs et utilisateurs de connais-
sances. La connectivité interne est ainsi une composante majeure
de ce que l’on peut appeler la « machine à innover » (Baumol,
2002), dont l’efficacité dépend en partie de la densité et de la
souplesse des liens entre les chercheurs et les entrepreneurs
(Madiès et Prager, 2008).
Les grandes infrastructures urbaines de transport ont une
importance économique considérable, au-delà des bénéfices
évidents pour les usagers30. Un exemple de l’influence des grandes
infrastructures sur la dynamique économique des régions urbaines
est celui de la mise en service en 2001 du train à grande vitesse
entre Cologne et Francfort31. Il a représenté un « choc
d’accessibilité » en divisant le temps de transport par deux entre
ces deux villes, et en le réduisant à moins d’une heure. La réalisa-
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tion de cette infrastructure a ainsi contribué à la constitution d’une
grande mégarégion urbaine de 15 millions d’habitants, et amélioré
son potentiel de croissance en faisant bénéficier les villes intermé-
diaires nouvellement desservies d’effets d’agglomération supplé-
mentaires. Les infrastructures urbaines ont un effet marqué sur la
localisation des activités économiques et des résidents, la structure
de l’espace urbain et les valeurs foncières32. L’arrivée des RER a eu
dans la région parisienne des conséquences sur la localisation des
activités économiques en général, et particulièrement autour des
gares33. La réalisation d’infrastructures urbaines autoroutières
radiales ou en rocades conduit à l’étalement des agglomérations, de

30. La caractérisation causale de ce lien est délicate en raison de difficultés économétriques liées
aux relations mutuelles entre croissance des métropoles et infrastructures ; ceci a été longtemps
à l’origine d’une doctrine encore couramment répandue chez les économistes des transports
d’absence d’effet économique des infrastructures de transport urbain. Il est clair par exemple
que sans leur métro, des mégapoles comme Paris, Londres et New York n’auraient pas pu se
développer au cours du 20e siècle comme elles ont pu le faire. Mais la difficulté à trouver des
contrefactuels et la complexité des modèles urbains n’a pas permis encore d’étayer formellement
cette réalité.
31. Selon Feddersen et Ahlfeldt (2011), l’augmentation du niveau du PIB des deux villes situées
mi-chemin dont l’accessibilité était très faible, et qui sont dorénavant desservies, a pu être
évaluée à 2,7 %, l’élasticité PIB par rapport au marché étant évaluée à 25 % ; les effets se sont
avérés persistants sur la croissance future.
32. Voir la revue de la littérature de Debrezion et al. (2007). Voir aussi Ahlfeldt (2011).
 La dynamique économique des territoires, une introduction 33

même que les infrastructures radiales de transport de masse dans

les grandes agglomérations34. La réalisation d’un métro en rocade
et en zone dense peut à l’opposé contribuer à contenir l’étalement
urbain comme le montrent les modèles d’usage des sols35.

L’amélioration de l’accessibilité interne permet également de

réduire les défauts d’ajustement sur le marché du travail, inhérents
aux localisations différentes dans une métropole entre les lieux
d’habitation et les activités économiques (Papageorgiou, 2013 ;
(Pilegaard et Fosgerau, 2008). Le lien est réel entre taux d’activité et
accessibilité aux emplois, car des temps de transports excessifs
découragent les chercheurs d’emploi et réduisent globalement
l’offre d’emplois36. Les trappes à chômage des grandes métropoles
sont dues en large partie aux difficultés de déplacement des travail-
leurs pauvres et la réussite des politiques d’insertion dépend de
l’accessibilité des zones d’intervention37.

2.4. La structure économique des régions

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La diversité et la spécialisation des activités comme la variété du
tissu des entreprises sont des composants complémentaires de la
prospérité à long terme des territoires.

33. Le fait d’être plus proche d’une gare du RER augmente la densité de l’emploi de 12 % et celle
de la population de 8 % par km2 pour les communes distantes de moins de 13 kms d’une station
de RER, en ayant éliminé les effets d’endogénéité selon Garcia-Lopez et al. (2015). Les auteurs
montrent également que la croissance de l’emploi et de la population sont plus grandes en
fonction de la proximité à une gare. Mejia-Dorantes et al. (2012) font apparaître une
augmentation de l’activité économique liée à l’arrivée des liaisons régionales, autour des gares,
spécialement marquée pour les commerces de détail, mais avec aussi un effet sur la localisation
des entreprises manufacturières. Mayer et Trevien (2012) montrent que le RER parisien a eu un
pouvoir d’attraction sur les entreprises, notamment des investissements étrangers : leurs
résultats montrent un impact non-négligeable du RER sur l’implantation des entreprises. Pour
l’ensemble des entreprises, la construction d’une gare RER entraîne un surcroît d’attractivité de 4
à 9 %, ces chiffres sont de 5 à 10 % pour les entreprises à capitaux étrangers. L’impact est plus
fort en proche qu’en grande banlieue pour ces dernières.
34. En Europe, un axe autoroutier radial supplémentaire déplace la population des centres-villes
d’environ 4,5 %, un axe ferroviaire de 2 % selon Pasidis et Viladecans-Marsal (2015) ; pour les
États-Unis, voir Baum-Snow (2007).
35. Voir en particulier Picard et al. (2010) mais aussi Waddell (2002).
36. L’élasticité du taux d’activité par rapport à l’accessibilité a été évaluée à 4,6 % en moyenne
en Suède selon Norman et Börjesson (2012). Le taux d’absentéisme dépend également de
l’accessibilité avec une élasticité de 7 % à 9 % selon Van Ommeren et Gutiérrez-i-Puigarnau
(2011).
37. On peut estimer à 40 % du différentiel de taux de chômage entre les zones urbaines
sensibles et les autres zones des agglomérations concernées la part expliquée par la distance
physique entre les chercheurs d’emplois et les lieux d’emplois ; voir Charlot et al. (2012) ;
également, Gobillon et al. (2007), Gobillon et Selod, (2007), Briant et al. (2012).
 34 Jean-Claude Prager

La question de la spécialisation sectorielle des territoires fait

depuis longtemps l’objet de nombreux débats38. Les effets d’agglo-
mération ont une forte, voire primordiale, composante sectorielle,
comme l’avait déjà avancé A. Marshall. Au cours de la première
moitié du 20e siècle, les régions spécialisées dans les grandes indus-
tries de base ont connu une prospérité exceptionnelle. Cependant,
le niveau de spécialisation d’un pays ou d’une région ne constitue
pas un facteur favorable ou défavorable en soi. Les territoires
spécialisés sur des produits dont la demande internationale est
dynamique connaissent des croissances plus élevées, mais cette
vérité triviale a sa contrepartie, à savoir que des territoires spécia-
lisés dans des secteurs en déclin, et présentant des difficultés
d’adaptation aux technologies émergentes, sont souvent perdants
dans le progrès technique.

La spécialisation peut s’avérer un atout dès lors qu’une masse

critique minimum est vérifiée, en particulier pour les régions de
petite taille où on peut constater que l’activité innovatrice mesurée
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par les dépôts de brevets est liée au degré de spécialisation de la
région (Ejermo, 2005). Au fur et à mesure de la maturité des
produits au fil de leur cycle de vie et de la mise en œuvre des écono-
mies d’échelle dans la production, la spécialisation est un facteur
de productivité. Cependant les travaux récents tendent à donner
une place préférentielle aux notions de qualité et de variété des
produits comme facteurs de compétitivité internationale ; la
spécialisation devient fonctionnelle plus que sectorielle, et
concerne la capacité à produire des biens et services ayant une
haute valeur ajoutée dans un ensemble diversifié de produits à
l’intérieur d’un même secteur d’activité (Duranton et Puga, 2005 ;
Hummels et Klenow, 2005 ; Schott, 2004). Par ailleurs, la diversité
des activités est considérée comme un moteur puissant de la dyna-
mique des grandes métropoles car elle favorise la fertilisation
croisée des innovations, l’émergence des idées nouvelles et le
renouvellement du potentiel productif (Jacobs, 1970). La diversité
concerne la variété des activités et des entreprises, mais elle est
également culturelle et humaine. Elle favorise le jeu des externa-

38. On retient ici l’acception anglo-saxonne du terme industrie, c'est-à-dire l’ensemble des
activités économiques.
 La dynamique économique des territoires, une introduction 35

lités intersectorielles et permet une meilleure résistance aux chocs

sectoriels négatifs.
Les analyses modernes ont enrichi la notion de spécialisation
ou de diversité des activités par celle de complémentarité des
compétences de base nécessaires à ces activités, car les échanges de
connaissances entre différents secteurs d’activité sont plus faciles
et plus efficaces si les compétences de base de ces secteurs sont
proches. Dans ce cas, les externalités sont plus intenses. La
« variété relative », la diversité des activités à l’intérieur d’une
même grande filière technologique, est considérée comme un
moteur de la croissance à long terme d’un territoire (Frenken et al.,
2007). Les régions urbaines avec une forte variété relative,
présentent des taux d’innovation des produits et des taux de crois-
sance de l’emploi plus élevés, par leur capacité à développer des
nouvelles technologies et des secteurs émergents à partir de leur
base technologique existante39.
La deuxième question est celle de l’influence sur la dynamique
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des territoires de la part respective des grandes entreprises et des
PME dans le tissu industriel. La probabilité d’engager des dépenses
de recherche augmente avec la taille de l’entreprise, mais l’effort
relatif et la productivité globale de la recherche sont à peu près
constantes quand la taille varie (Crépon et al., 1998 ; Crépon et al.,
2000 ; Cohen et Klepper, 1996). Ce constat dépend cependant des
secteurs d’activité. Dans les secteurs de haute technologie, le
nombre d’innovations rapporté à la taille aurait une légère
tendance à décroître en fonction de la taille, au contraire de ce qui
se constate dans les autres (Acs et Audretsch, 1991). Les PME sont
plus accessibles aux innovations de rupture, alors que les grandes
entreprises sont en général mieux placées pour prendre en charge
des dépenses d’amélioration incrémentale des produits existants et
de commercialisation des produits nouveaux qui sont devenues
considérables en raison de la mondialisation des marchés (Akcigit et
Kerr, 2010). Dans les secteurs intensifs en capital et plus concentrés,
les grandes entreprises sont plus innovantes que dans les secteurs
émergents où les barrières à l’entrée sont plus basses et où l’emploi

39. Cependant la diversification pure, la variété absolue, rend la région moins sensible aux
chocs conjoncturels. Voir sur ces questions Van Oort et al. (2014). Un résultat intéressant de
cette étude est que la croissance a un caractère plus polycentrique en Europe du fait d’un réseau
plus dense de villes de taille intermédiaires.
 36 Jean-Claude Prager

est en moyenne de plus haute qualification (Acs et Audretsch,

1987). Dans les premiers, les stratégies sont plus naturellement des
stratégies de compétitivité-prix alors que dans les seconds ce sont
des stratégies technologiques et d’innovation de produits, avec des
petites entreprises plutôt tournées vers des niches d’activité. C’est
ainsi que coexistent aujourd’hui, à des degrés divers, les deux
modèles d’innovation dans tous les territoires.

Le modèle entrepreneurial présente une souplesse d’adaptation

au changement actuel de paradigme technologique car l’évolution
de territoires pourtant prospères peut se retrouver « verrouillée »
par des structures économiques peu propices aux mutations. Au
cours des années 1960, la région de Pittsburgh était dominée par
l’industrie de la sidérurgie qui, pendant des décennies, avait assuré
leur avenir aux jeunes générations d’actifs et aux entreprises sous-
traitantes. Mais l’effet secondaire avait été une sorte d’effet
d’éviction des capacités entrepreneuriales en absorbant tous les
talents et capacités d’initiatives dans le giron de la fortune de la
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sidérurgie. Et de fait la diversification vers d’autres activités et le
sens du risque étaient atténués (Chinitz, 1961). On pourrait faire le
même constat, pour les régions de la Lorraine et du Nord en France,
aggravé ici par un État très protecteur qui a pu laisser entendre
pendant près d’un demi-siècle qu’il avait la capacité de s’opposer à
une évolution économique inéluctable. De même, en comparant
Boston, ville dont la prospérité était assurée par des commandes de
la Défense à des entreprises de microélectronique pourtant très
dynamiques mais trop structurées dans leur management, à la
culture ouverte de la Californie acceptant la marginalité dans les
entreprises, Ann Lee Saxenian a bien montré l’avantage comparatif
considérable de la Silicon Valley (Saxenian, 1996). Dans la région de
Boston, la prédominance de grandes entreprises, dont la hiérarchie
supérieure était constituée d’anciens responsables du Pentagone,
avait formé une « communauté industrielle traditionnelle » dont la
culture était marquée par des pratiques de secret et d’aversion au
risque. Ceci avait créé une certaine forme d’inertie collective à
l’opposé de l’atmosphère créative et entrepreneuriale de la Silicon
Valley. Mais, et cela souligne l’importance d’un capital humain de
niveau exceptionnel, la région de Boston a trouvé un regain de
prospérité dans de nouveaux secteurs comme les industries de
 La dynamique économique des territoires, une introduction 37

santé, grâce à sa base universitaire et au niveau élevé de

qualification de la main-d’œuvre (Glaeser, 2005).
La relation entre structure économique et croissance est donc
complexe, aussi bien dans le moyen que dans le très long terme, et
ne peut se laisser enfermer dans une vision doctrinale trop simple.

2.5. L’attractivité
Au-delà de l’aptitude à développer les activités existantes, la
capacité à attirer des entreprises et des talents sont des facteurs
primordiaux de la croissance.
Les activités et emplois internationalement mobiles prennent
une importance croissante pour les métropoles avec la mondialisa-
tion. Aujourd’hui, le montant des emplois en cause dans cette
guerre mondiale pour les marchés, les activités et les talents n’est
pas négligeable : en moyenne 150 000 emplois étaient créés
chaque année en Europe avant la crise du fait des investissements
étrangers40, l’Europe représentant le tiers du volume mondial des
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investissements étrangers, devant les États-Unis. La moyenne
annuelle des emplois créés par les investissements étrangers
rapportés à l’emploi moyen a été de 2 % dans les régions euro-
péennes selon les bases de données d’Ernst and Young, ce qui
représente un flux de 3 % de l’emploi existant sur une quinzaine
d’années. Mais le stock d’emplois internationalement mobiles exis-
tants représente un chiffre plusieurs fois supérieur dans les grandes
métropoles, comme dans la région Île-de-France où ils s’élèvent à
environ la moitié des emplois de base (Belmanaa et al., 2013). Les
emplois internationalement mobiles ont un effet sur la producti-
vité (Héraud, 2008). Et de toute évidence l’introduction des TIC et
la recomposition de la chaîne de valeur tendent à augmenter
encore plus la part des emplois sensibles à la concurrence interna-
tionale et l’importance de l’attractivité des territoires.
Les choix de localisation des investissements internationaux
s’inscrivent dans la même logique que ceux de l’ensemble des
entreprises, dans un arbitrage entre les coûts de production et
l’accès au marché, et sont très sensibles aux forces de l’aggloméra-
tion mais également à l’environnement institutionnel qui est le

40. Selon le Ernst and Young's European Investment Monitor de 2011.

 38 Jean-Claude Prager

plus souvent d’ordre national (Disdier et Mayer, 2004). La localisa-

tion des investissements internationaux a ainsi tendance à créer un
effet cumulatif de concentration41. Ce phénomène est constaté sur
l’ensemble de l’espace européen où on observe également une
influence non négligeable des mesures structurelles associées aux
politiques européennes de développement régional (Basile et al.,
2008).

L’attractivité concerne le capital humain autant que le capital

physique, et en particulier, les talents et les individualités les plus
créatives qui sont encore plus mobiles. La concentration géogra-
phique des talents se retrouve de tous temps ; celle des peintres
italiens ou flamands à Florence, ou Anvers puis Amsterdam, celle
des intellectuels du début du 20e siècle dans quelques hauts lieux
européens, celle de la mode à Paris ou Milan, du cinéma à Los
Angeles. La liste est longue de ces places centrales de la création.

De cette histoire de la géographie des talents, a émergé le

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concept devenu très médiatique de « classe créative ». Cette caté-
gorie est définie comme l’ensemble des professions dont la
fonction économique est de créer de nouvelles idées, de nouvelles
technologies, et de nouveaux contenus dans la société des médias
(Boschma et Fritsch, 2009 ; Florida, 2005). La classe créative se
décompose en trois sous-groupes assez différents. Le « cœur »
rassemble des individus engagés dans un processus hautement
créatif dont la production est définie comme porteuse d’un
concept nouveau, immédiatement transférable et largement utili-
sable. Ces individus appartiennent à des domaines divers, la
science, l’ingénierie, l’architecture ou encore l’éducation, et leurs
fonctions reposent sur la création de nouvelles idées, de nou-
velles technologies, ou de tout autre produit créatif. Les
« professionnels » sont créatifs à partir de routines, mais s’appuient
sur des bases de connaissances complexes pour réaliser une tâche
ou juger une situation avec des niveaux d’éducation souvent élevés

41. On a pu calculer que pour les investissements internationaux en France, l’existence

d’entreprises analogues a un effet considérable sur la probabilité d’une implantation
étrangère nouvelle : une augmentation de 10 % du nombre d’entreprises du même secteur
augmente de 40 % la probabilité d’implantation (Crozet et al., 2004). Les auteurs mettent
également en évidence l’absence d’influence des subventions, ce qui rejoint les conclusions
générales sur l’effet limité des incitations financières sur le développement local (voir la
troisième partie).
 La dynamique économique des territoires, une introduction 39

(chefs d’entreprise, médecins, avocats, cadres, …). Les « bohèmes »

sont la catégorie comprenant les professions artistiques, journa-
listes, cadres des métiers du spectacle, … (Calzada et Cocher, 2009).
La classe créative représente, largo sensu, un tiers de l’emploi, et est
naturellement concentrée dans les métropoles, car les talents
s’attirent mutuellement entre eux dans des lieux de haut niveau de
qualité de vie, dans des environnements urbains ouverts et tolé-
rants (Boschma and Fritsch, 2009)42.

Le lien est marqué entre la densité de la classe créative et la pros-

périté économique des territoires (Knudsen et al., 2007). Le rôle
ainsi mis en valeur de la classe créative pour la prospérité sert à
justifier l’intérêt d’avantages fiscaux exceptionnels pour attirer les
classes créatives dans la concurrence internationale pour les
talents, mais cette idée est loin de faire consensus (Katz et Bradley,
2013 ; Storper et Scott, 2009 ; Glaeser, 2005). Le rôle de la classe
créative dans la performance des territoires n’est en fait pas diffé-
rent de celui du capital humain en général et il n’y a pas d’éléments
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robustes pour justifier d’en faire une dimension prioritaire de
l’action publique, au-delà des politiques de compétitivité,
d’amélioration de l’environnement institutionnel, d’attractivité, et
de capital humain, objet du paragraphe suivant.

3. Quelques considérations de doctrine

Les actions territorialisées de développement économique font
désormais partie intégrante de l’arsenal des politiques publiques.
L’absence de cadre de doctrine établi laisse en pratique une place
non négligeable à des rhétoriques variées43. L’abondante littérature
existante, prudente dans ses conclusions, permet au moins de
mettre en perspective les multiples faux amis de l’action publique
(Neumark et Simpson, 2014 ; Kline et Moretti, 2013 ; Barca et al.,
2013).

42. On peut s’interroger toutefois sur le degré réel de tolérance des métiers concernés, car on y
trouve des codes de conduite informels très stricts, même s’ils sont particuliers ; les barrières de
fait à l’entrée dans certains métiers classés comme « bohèmes » sont élevées et le « star system »
y est la cause de hiérarchisations durables.
43. Le romantisme des politiques régionales déjà souligné il y a plus de vingt ans par Alonso
(1996) est loin d’avoir disparu.
 40 Jean-Claude Prager

3.1. La dimension territoriale des politiques publiques

Les interventions territoriales des autorités publiques sont très
développées mais l’étude de leur efficacité n’a pas permis de
dégager un corps de doctrine reconnu.

La liste des types et leviers d’intervention est longue. Les instru-

ments territorialisés peuvent être, entre autres, des aides
financières variées, d’abord aux infrastructures (transports, éduca-
tion et recherche, voire bâtiments publics, …), très souvent à la
création d’emplois, à l’investissement des entreprises, au capital-
risque, à l’exportation des entreprises. Il peut s’agir également
d’actions de conseil au profit des PME ou en direction de cher-
cheurs pour les aider à valoriser leurs découvertes, avec, ou non,
des organismes ou des infrastructures spécifiques, comme les parcs
scientifiques, les incubateurs, ou les technopoles, les clusters, …
(Madiès et Prager, 2008).

Tous ces dispositifs peuvent être des incitations utiles pour

stimuler ou orienter les projets de développement des agents
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économiques ; leur résultat sur la croissance et l’emploi est
d’ailleurs toujours présenté d’une manière très positive mais les
effets réels sont en général moins importants que prévus ; ces
leviers parviennent rarement à créer une dynamique durable, et
s’accompagnent souvent de distorsions entre territoires (Neumark
et Simpson, 2014). De plus, ces actions, dans la plupart des cas plus
coûteuses que leurs bénéfices sociaux réels, donnent souvent lieu à
une véritable surenchère entre les collectivités territoriales et
finissent par peser sur les finances publiques.

Malgré ces limites, il n’en reste pas moins que les stratégies de
développement régional peuvent jouer un rôle très utile par leur
capacité à mobiliser les ressources et le capital social locaux,
d’autant plus que les trajectoires du développement ne sont pas
écrites par avance et peuvent être multiples, dépendant fortement
des anticipations des agents économiques et de la manière dont les
choix collectifs sont construits et assumés. La convergence des
anticipations des agents économiques est en partie le produit de
l’ambition et de la crédibilité des visions proposées par les autorités
publiques ; ces visions peuvent avoir une influence non négli-
geable sur les choix d’investissement et de localisation des
ressources mobiles. La qualité de la gouvernance des régions et des
 La dynamique économique des territoires, une introduction 41

métropoles est importante pour leur prospérité (Ahrend, Gamper

et Schumann, 2014). Elle ne peut cependant se réduire à des seuls
critères formels et dépend largement de la personnalité des diri-
geants et de leurs capacités.
La différenciation économique des territoires peut contribuer
ainsi à renforcer leur capacité de développement, à l’instar de ce
qui se fait pour les entreprises. Pour ces dernières, la réponse à la
concurrence réside dans la vente des produits différenciés destinés
à certains segments du marché. Une telle stratégie de différencia-
tion permet ainsi aux entreprises de maintenir ou augmenter leur
rentabilité. La stratégie de différenciation des territoires, que l’on
peut considérer comme une forme de positionnement « par le
haut », peut comporter deux composantes. La première est géné-
rale et consiste à proposer à l’ensemble des entreprises des
équipements plus nombreux, des services de qualité élevée dans les
domaines stratégiques pour l’innovation, une offre de services
éducatifs et de formation adaptés et de qualité (Justman et al.,
2002) ; la deuxième est ciblée sur un type particulier de firmes, par
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secteur ou par taille, pour éviter de laisser de côté des atouts spéci-
fiques liés à la structure industrielle particulière des territoires
(Justman et al., 2005).
Les stratégies volontaristes de spécialisation sectorielle sont déli-
cates d’appréciation et de mise en œuvre. Elles n’ont de chances de
succès que si elles accompagnent une dynamique existante et
s’appuient sur une masse critique économique suffisante à l’échelle
des marchés des produits et services en cause. De plus, il faut veiller
à limiter les risques de verrouillage de l’évolution de la région et de
capture de la rente publique par les acteurs économiques les plus
influents de la région. C’est la raison pour laquelle les stratégies de
différenciation générales, qui accordent une priorité à l’améliora-
tion des compétences dans tous les secteurs de l’activité
économique, sont moins sujettes à discussion.
La question des choix de politiques publiques est donc redou-
table. Le bilan des nombreuses études effectuées au cours des
dernières années permet d’en indiquer le contexte à défaut d’offrir
des recettes toutes faites (Neumark et Simpson, 2014). La Commis-
sion européenne, dans le cadre des fonds structurels, encourage
aujourd’hui une forme de ciblage basé sur le développement de la
variété relative, en visant la construction de combinaisons
 42 Jean-Claude Prager

nouvelles à partir des capacités existantes, plutôt que de chercher à

développer des secteurs nouveaux. La recherche de ces combinai-
sons, pour bien s’inscrire dans les besoins et les réalités du marché,
doit résulter d’un processus d’apprentissage émanant des entre-
prises elles-mêmes, une sorte de découverte entrepreneuriale
incitée par les pouvoirs publics. Cette approche exige deux précau-
tions. La première est de ne pas négliger les stratégies de
différenciation générales afin de limiter les risques de l’action
publique, car les politiques ciblées représentent des paris sur
l’avenir. La deuxième est de formuler, au préalable, un diagnostic
d’ensemble du territoire solide et réaliste de l’activité et de la dyna-
mique économique et d’éviter le saupoudrage comme les
captations de rentes publiques par les agents économiques les plus
influents (Prager, 2008)44.

3.2. Les pôles de développement et les clusters

Un cluster est une concentration géographique d’entreprises et
d’organismes divers (associations professionnelles, banques régio-
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nales, sociétés de conseil, infrastructures de formation, …) se
rattachant ou non à une activité principale qui permet à chacun de
ses membres de bénéficier d’économies d’échelles en gardant la
souplesse d’une PME (Porter, 2001). L’agglomération des activités
est source de productivité pour les entreprises (Melo et al., 2009 ;
Combes et Lafourcade, 2012) ; elle a tendance à attirer les entre-
prises et les travailleurs les plus productifs par un effet de sélection
(Combes et al., 2012).
Les clusters peuvent être décrits et analysés de trois manières
complémentaires qui se réfèrent chacune à une perspective parti-
culière de l’agglomération, le classique « complexe industriel »
autour d’une ou plusieurs entreprises dominantes (Chardonnet,
1953), le « district industriel », agglomération d’entreprises relevant
de la même activité – le plus souvent des PME –, le « milieu
innovant » formé de réseaux économiques et sociaux, formels ou
informels, qui contribuent à renforcer la confiance et à faciliter la
circulation des connaissances dans une aire géographique déter-
minée (Gordon et McCann, 2000). Les clusters ont fait l’objet de
nombreuses études dans le monde, concluant dans le sens des

44. Voir également Commission européenne (2012).

 La dynamique économique des territoires, une introduction 43

résultats connus et déjà énoncés plus haut sur les bénéfices de

l’agglomération géographique des activités et de la spécialisation.

Les politiques tendant à promouvoir les clusters pour renforcer

la compétitivité des entreprises sont de fait une formulation moder-
nisée et spatialisée, sous toutes les variantes imaginables, de celles
des pôles de croissance, la recherche d’une meilleure conjonction
entre les effets d’agglomération, les relations entre agents écono-
miques, et les effets d’induction (Perroux, 1955). De cette approche
déjà ancienne, en était dérivée une doctrine, devenue elle aussi une
panacée en son temps, mais dépassant de loin la finesse et la
richesse des analyses de F. Perroux sur la polarisation et le rôle des
industries motrices dans la croissance. Comme la doctrine des pôles
de croissance, comme probablement toute doctrine schématique
visant à peser sur la répartition des activités économiques, celle des
clusters souffre aujourd’hui de la forte sous-estimation des inerties
spatio-temporelles des mécanismes économiques et d’un certain
biais d’optimisme sur les effets de l’action publique. Les clusters
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obéissent dans leur histoire à un processus économique et social
complexe d’agglomération d’activités, impliquant apprentissage,
auto-organisation, une sorte de phénomène biologique, et où le
rôle de l’action publique est incertain (Duranton, 2011). L’évalua-
tion minutieuse des résultats effectifs des politiques suivies pour
développer les clusters a en effet bien montré l’intérêt, mais égale-
ment les limites (Askenazy et Martin, 2015)45.

45. La politique de clusters BioRegio lancée en 1997 en Allemagne a favorisé l’augmentation à

court terme de la R&D dans les régions bénéficiaires mais sans tendance significative à long
terme (voir Engel et al., 2013). Le programme japonais Industrial Cluster Project de 2001, très
complet dans son ambition de peser sur l’ensemble des déterminants de l’innovation dans les
entreprises, a eu un effet positif sur la productivité de la recherche dans la mesure où la
collaboration avec les universités était effective (voir Nishimura et Okamuro, 2011). L’analyse
faite de la politique des systèmes productifs locaux en France a montré que les effets sur la
productivité des entreprises concernées étaient limités mais l’étude reconnaît qu’il est possible
qu’en l’absence de politique de SPL, les entreprises auraient connu un décrochage beaucoup plus
net de leur productivité (Duranton et al., 2008). La politique des pôles de compétitivité a
témoigné d’un caractère fortement sélectif du processus de choix mais d’un effet de levier réduit
sur les dépenses de recherche des entreprises ; (voir Fontagné et al., 2013). Les résultats du
programme « High Tech Offensive » de la Bavière, sur les entreprises les plus innovantes, se sont
avérés positifs pour les brevets déposés et l’innovation des entreprises (Falck et al., 2010).
Le programme 22@district lancé en 2000 à Barcelone, grande opération de redéveloppement
urbain du centre-ville, centrée sur les entreprises liées aux NTIC, apparaît comme un succès par
sa capacité à attirer des activités de haute valeur ajoutée. L’impact réel de la création du cluster
s’est atténué au fil du temps et s’est cependant exercé en partie au détriment de son
environnement géographique immédiat (Viladecans-Marsal et Arauzo-Carod, 2012).
 44 Jean-Claude Prager

Les politiques de cluster, sectorielles ou territoriales, à l’évidence

très populaires auprès des responsables publics, ne sont donc pas
des panacées car leur efficacité réelle reste circonstancielle.

Les plateformes scientifiques sont également devenues un des

axes privilégiés des politiques publiques car elles sont des places
centrales de relations de proximité entre les universités et les entre-
prises (Feldman et Kogler, 2010). Il est reconnu que les universités
et le potentiel de recherche scientifique sont une composante
majeure de la dynamique économique des métropoles et de leurs
régions (Roberts et Setterfield, 2010 ; Glaeser et al., 2004),
en contribuant au niveau de qualification des emplois locaux par
leur mission de base de formation initiale et permanente, par
l’augmentation du stock de connaissances codifiées, et par des effets
de diffusion de cette connaissance aux entreprises (transfert
de technologies, spin-offs, contrats de recherche, consulting
des enseignants, rencontres diverses entre entreprises et cher-
cheurs, ...)46. Dans tous ces domaines, la proximité joue un rôle
majeur comme on l’a vu plus haut47. On a pu mesurer l’impact des
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universités sur l’économie locale à l’occasion de la mise en œuvre
du Bayh Dole Act : la croissance à long terme induite par l’applica-
tion de ce texte a été plus forte dans les régions autour des
universités les plus productives48. Plus généralement, l’ensemble
des études faites pour apprécier l’impact économique des univer-
sités sur les entreprises environnantes confirme bien la réalité des
retombées économiques, celles-ci étant plus concentrées sur les
secteurs les plus proches des recherches effectuées dans les univer-
sités et sur les entreprises employant un pourcentage plus élevé de
diplômés de l’enseignement supérieur (Neumark et Simpson, 2014).

Là également, est posée la question de la réelle influence des

politiques publiques. Il convient de rappeler que la Silicon Valley,
région emblématique, est le produit unique au monde de l’esprit

46. Au Canada, une analyse faite au niveau de 133 agglomérations canadiennes a mis en
évidence un lien entre la croissance de la proportion des scientifiques et ingénieurs et celle de
l’emploi total, ainsi que des salaires. Cet effet multiplicateur est plus élevé pour les grandes
agglomérations. Voir Martin et al. (2006).
47. Dans une littérature récente, voir Huggins et Johnston (2009), Drucker et Goldstein (2007).
48. Ce célèbre texte de 1980 a accordé aux universités les droits de propriété intellectuelle des
brevets déposés dans le cadre d’une recherche financée par des fonds fédéraux et ainsi augmenté
les incitations des universités américaines à valoriser économiquement les résultats de leurs
recherches. Voir Hausman (2010).
 La dynamique économique des territoires, une introduction 45

d’aventure ancré en Californie associé à la puissance exceptionnelle

de deux universités mondiales, profitant du cadre de vie de la
région de San Francisco. Les considérables crédits de recherche fédé-
raux accordés à ces universités de recherche ne s’inscrivent pas dans
une volonté de ciblage territorial des autorités fédérales dans le but
de développer la Silicon Valley comme première région innovante
du monde, tant est grande la vigilance des États fédérés aux États-
Unis sur ce plan49. Par ailleurs l’État de Californie n’a pas de poli-
tique particulière sur ce point. Le cluster du Research Triangle Park
en Caroline du Nord, a été, au contraire, édifié par une vision et la
volonté continue de la puissance publique locale, et bénéficie
aujourd’hui d’une composition industrielle de nature à assurer sa
dynamique propre50. En Europe, les exemples ne manquent pas,
comme Sophia Antipolis, qui bénéficie d’une situation unique dans
une région touristique attractive pour les chercheurs.

Les études effectuées sur l’impact des parcs scientifiques et des

technopoles sur les résultats en termes de recherche et d’innova-
tion donnent ainsi des résultats mitigés51. Les entreprises situées
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dans les parcs scientifiques sont certainement plus orientées vers
l’innovation que les autres (Lindelöf et Löfsten, 2003). La producti-
vité de la recherche est légèrement supérieure pour les entreprises
américaines situées dans les parcs scientifiques, à mêmes caractéris-
tiques de taille et d’activité (Leyden et al., 2008) mais les mêmes
études effectuées au Royaume-Uni ne donnent pas de résultats
concluants (Siegel et al., 2003) ; les parcs scientifiques ne semblent
pas avoir été en général des moteurs de la croissance de la
recherche (Appold, 2004), ni de l’emploi52.

L’efficacité économique de la création des parcs scientifiques est

donc due autant à des effets d’agglomération constitués dans

49. Voir le chapitre « Silicon Valley, la vallée des rêves », in Prager, J-C. (2007).
50. La réussite du parc viendrait d’abord de la variété relative de ses activités. Voir Delgado et al.
(2014), également Link et Scott (2003), Battelle (2013).
51. Cette partie est inspirée de Madiès et Prager (2008).
52. On constate que les parcs scientifiques réalisés en Allemagne ou dans les pays nordiques,
qui ont visé des objectifs politiques moins ambitieux, ont obtenu des résultats meilleurs que les
grandes technopoles réalisées en France et au Japon au cours des années soixante-dix et quatre-
vingt. Il en est de même au Canada, où la croissance de l’emploi ne présente pas de lien de
causalité avec l’ouverture d’un parc scientifique. En Espagne, les parcs scientifiques ont donné
de biens meilleurs résultats que les parcs technologiques, confirmant le rôle central des
universités dans le processus de développement économique. Voir Cooke (2001a), Cooke P.
(2001b), Doloreux et Shearmur (2000), Albahari et al., (2013).
 46 Jean-Claude Prager

l’histoire qu’à la mise en œuvre de politiques publiques et il

convient de bien mesurer la constante de temps et les conditions
nécessaires à la réussite économique d’un gros investissement
universitaire53. Tous les dirigeants du monde rêvent de reproduire
la Silicon Valley mais ne pourront créer une certaine dynamique
économique que sous des conditions assez restrictives dont la mise
en œuvre demande une capacité managériale publique délicate et
rarement rencontrée : construction d’un tissu d’interactions fortes
entre chercheurs et entreprises, mobilité des chercheurs, proximité
technologique des laboratoires et entreprises, développement d’un
capital humain capable d’absorber les connaissances concentrées
dans le parc (Autant-Bernard, 2015 ; Duranton, 2011 ; Glaeser et
Gottlieb, 2008).

3.3. L’objectif de justice sociale

Les actions publiques ciblées territorialement peuvent s’avérer
utiles pour assurer l’égalité des chances et d’accès aux services
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publics mais demandent une grande vigilance pour faire face
correctement aux inégalités sociales les plus marquées.

Les inégalités géographiques sont aujourd’hui plus fortes au

sein des grandes métropoles des pays avancés qu’entre leurs
régions. L’INSEE constate, par exemple, dans une de ses publica-
tions les plus récentes, que le taux de pauvreté est plus élevé dans la
région Île-de-France que la moyenne nationale54 ; le niveau de vie
moyen55 des 10 % les plus pauvres de la métropole parisienne est
de 10 100 euros contre 10 500 euros pour l’ensemble du territoire
national et le rapport entre les revenus moyens de 10 % les plus
riches et les 10 % les plus pauvres est de 4,6 contre 3,5 en France

53. P. Moynihan, sénateur de New York, le mentionnait d’une manière tranchée au début des
années 1960 : « If you want to build a world class city, build a great university and wait
200 years ». Aujourd’hui, il s’agir plutôt de 30 à 40 ans que de deux cents, mais cela illustre bien
que si l’on peut bâtir une apparence de MIT sur du sable avec de gros moyens, l’effet
d’entraînement économique risque de se faire attendre longtemps.
54. Insee, Flash Ile-de-France, n° 5, juin 2015 ; le seuil de pauvreté monétaire s’élève à 987 euros
par mois en 2012.
55. Le niveau de vie représente, selon les définitions de l’INSEE, « le revenu disponible du
ménage divisé par le nombre d’unités de consommation (UC). Le niveau de vie est donc le
même pour tous les individus d'un même ménage. Le nombre d’unités de consommation est
calculé selon l’échelle d’équivalence dite de l’OCDE modifiée : le premier adulte compte pour 1,
les autres personnes de plus de 14 ans pour 0,5 et les enfants de moins de 14 ans pour 0,3 »
(Insee, Flash Ile-de-France, n° 5, cité).
 La dynamique économique des territoires, une introduction 47

métropolitaine. Le taux de pauvreté de la Seine-Saint-Denis est de

26,9 et est nettement supérieur à celui des autres départements
français56. Et ces éléments ne tiennent pas compte des pouvoirs
d’achat différents entre la métropole de Paris, les grandes villes, et
le reste du territoire. La raison de cette importance plus grande des
inégalités et de la pauvreté dans les grandes métropoles est simple.
Celles-ci attirent à la fois les activités de haute valeur ajoutée et les
travailleurs de qualification élevée, les résidents les plus riches qui
préfèrent vivre dans des villes qui leur offrent des possibilités de
contacts et culturelles que l’on ne trouve pas dans les villes plus
petites, mais aussi les immigrants en raison de la large palette
d’emplois qu’ils peuvent y occuper et de l’importance des soutiens
de nombreux compatriotes. Les plus riches comme les plus
précaires sont donc plus nombreux dans les grandes villes et il est
donc normal que les inégalités y soient importantes ; il y a même
un lien entre la taille des villes et leur niveau d’inégalités57
(Behrens et Robert-Nicoud, 2008).
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On constate que nombre de grandes villes américaines
connaissent des niveaux d’inégalités très élevés, avec des indices de
Gini58 de l’ordre de 0,50, les villes les plus inégalitaires étant New
York, Los Angeles et Miami. Les inégalités dans le Grand Londres
ont fortement augmenté au cours de trente dernières années, en
passant de 0,38 en 1996 à 0,45 environ en 2008 selon Prager et
Thisse (2012). Par comparaison, l’agglomération de Paris était à un
niveau de 0,35 en 2010 alors qu’elle se situait à un niveau de 0,32
en 1984 (Behaghel, 2008).

Les inégalités sont durablement amplifiées par ce que l’on

appelle les « trappes spatiales », où les difficultés de l’appareil
éducatif, celles de l’accès à l’emploi et la délinquance s’entre-
tiennent mutuellement en entravant le bon fonctionnement de
mécanismes correcteurs, même dans le long terme. Les inégalités

56. [Link] consulté le 22 juillet

2015.
57. On constate également une corrélation positive entre le taux interdéciles et la taille de l’aire
urbaine en France.
58. L’indice de Gini est une mesure synthétique des inégalités ; plus il est grand, plus la
répartition est inégalitaire ; 0 représente l’égalité parfaite et 1 une inégalité absolue où tous les
revenus (ou le patrimoine) sont concentrés sur un seul ménage. Une grande prudence est
nécessaire pour des comparaisons internationales effectuées sur la base de statistiques et de
calculs hétérogènes.
 48 Jean-Claude Prager

croissantes entre les territoires à l’intérieur des grandes aggloméra-

tions ont un effet cumulatif sur la dégradation des conditions de
vie dans les territoires les plus pauvres et sur la croissance de la
criminalité (Glaeser et al., 2008). Ces inégalités, si elles sont trop
fortes, créent des phénomènes d’éviction du marché du travail et
sont susceptibles d’affaiblir l’économie, car les capacités entrepre-
neuriales des populations en l’apparence les plus marginales
peuvent être élevées et leur créativité porteuse d’activités nouvelles
(Perlman, 2014).
Face aux difficultés très marquées dans certaines poches urbaines
en matière de chômage, de délinquance et d’éducation, des grands
pays comme les États-Unis, le Royaume-Uni ou la France ont lancé
depuis les années 1980 des programmes visant à promouvoir le
développement et l’accès à l’emploi. En particulier en France, la
politique de la ville a accru considérablement son champ d’inter-
vention (un large ensemble de domaines sont concernés,
éducation, participation à la vie publique, délinquance juvénile,
emploi, lutte contre les discriminations, santé, art, culture, …), et
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opère dans le cadre d’une contractualisation entre les différentes
collectivités et organismes concernés, mais au prix d’une sédimen-
tation institutionnelle et d’un budget d’ensemble mal contrôlés59.
Les évaluations faites de ces différents programmes sont très
variables selon les multiples formes de ces interventions et les
protocoles d’évaluation mis en œuvre. Les résultats font état de
bénéfices temporaires réels mais sont en général assez modestes sur
l’emploi, avec des risques de distorsions territoriales entre les péri-
mètres aidés et leur environnement géographique (Neumark et
Simpson, 2014 ; Goffette-Nagot et al., 2012 ; Givord et al., 2012).
Le bilan des politiques de rééquilibrage régional est nettement
plus contreversé. Deux exemples viennent montrer l’intérêt et les
limites de grands programmes visant à induire un changement
structurel au niveau régional.
Tout d’abord, un modèle de réussite. La fameuse Tennesse
Valley Authority a été créée dès son arrivée au pouvoir par le

59. La politique de la ville concernait, avant la réforme de 2014, 2 493 quartiers ciblés par des
contrats urbains de cohésion sociale dont 751 zones urbaines sensibles, dont 416 zones de
redynamisation urbaine et 100 zones franches urbaines. En 2014, le nombre de quartiers a été
réduit à 1 300 environ et on est revenu à l’idée de contrat de ville déjà mis en place entre 1994 et
2006 mais dont le champ était souvent plus limité.
 La dynamique économique des territoires, une introduction 49

président Roosevelt pour permettre la relance de l’activité d’une

région en retard, et particulièrement marquée par la grande crise de
29. Une agence fédérale a été mise en place, dotée de moyens
considérables, chargée de réaliser les infrastructures de base
(barrages hydroélectriques et centrales au charbon, routes, canaux,
reforestation, …). Sa structure et sa finalité ont évolué ; elle est
aujourd’hui principalement un producteur d’électricité et son
action économique est centrée sur le soutien aux entreprises et au
développement local. La création de cette agence devait être suivie
par une dizaine d’autres. Mais les débats sur la gouvernance de ces
autres agences et la deuxième guerre mondiale ont retardé puis
empêché l’adoption des lois nécessaires. L’évaluation ex post des
effets de la Tennesse Valley Authority montre que les effets directs
ont été réels et durables, avec des gains de productivité pour le
secteur manufacturier local, des hausses de salaires et même un
certain bénéfice pour l’économie nationale. Au total, les gains de
welfare ont été évalués à au moins 23,8 milliards de dollars pour un
coût de 17,3 milliards60.
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À l’opposé se situe le programme pour le Mezzogiorno en Italie,
pourtant un archétype de la politique de rééquilibrage régional
salué par tous à sa mise en place. La région du sud de l’Italie,
incluant la Sicile et la Sardaigne, présentait toutes les caractéris-
tiques du sous-développement, chômage élevé, système
latifundiaire et société rurale traditionnelle, faible niveau
d’infrastructures, forte pression démographique, retard industriel
considérable par rapport au reste de l’Italie (Beaujeu-Garnier, 1953).
Le gouvernement italien a donc créé en 1950 la « Cassa per il
Mezzogiorno » sur le modèle des agences anglo-saxonnes et en
particulier de la Tennesse Valley Authority, en vue de financer des
grands travaux d’infrastructure ; en complément, une loi de 1957 a
obligé les grandes entreprises publiques à réaliser 40 % de leurs
investissements dans les régions du Sud, avec l’idée de créer des
grands pôles industriels. La réforme agraire de 1951 a permis de
créer 11 000 petites propriétés agricoles de quelques hectares. Au
moment de sa création, la Cassa per il Mezzogiorno était le plus

60. Sans y compter la valorisation en termes d’utilité publique de la redistribution sociale

induite. Voir pour l’évaluation du projet de la Tennesse Valley Authority, Kline et Moretti
(2013). La technique d’évaluation a utilisé comme contrefactuels les autres régions où devait
être implantée une agence de développement.
 50 Jean-Claude Prager

grand projet de développement régional en Europe et affichait

l’ambition de faire rattraper son retard à l’Italie du Sud. Face aux
résultats mitigés, et en raison de la permanence des dérives que
précisément la création de la Cassa était censée contourner, la Cassa
a été dissoute et les organismes créés dans son sillage privatisés. Le
programme a été remplacé par un système de droit commun dans le
cadre de la politique régionale européenne depuis les années 1990.
Les aides ont été réduites, entraînant une chute de l’investissement
public, et les modifications institutionnelles ont donné le jour à de
nouveaux instruments d’intervention décentralisés, les « Patti
Territoriali » au nombre de 50 sur l’Italie du Sud. Mais ces projets
locaux qui ont mobilisé également d’importants crédits européens
n’ont pas été suivis de croissance ou de créations d’emplois addi-
tionnels en raison des effets d’aubaine et des comportements de
capture de la manne publique par les notables locaux (Accetturo et
De Blasio, 2012). Le bilan de cette politique est décevant (Barca,
2001). Certes, de grands complexes industriels ont vu le jour, dans
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la pétrochimie, l’acier, l’automobile, mais sans les effets d’entraîne-
ment voulus sur l’ensemble de l’activité économique ; le revenu par
habitant reste inférieur à la moitié de la moyenne de l’Italie du Nord
et le taux de chômage s’élève à environ 30 % (Durand, 2010). Tout
au plus peut-on avancer, mais sans preuve, que l’écart se serait
amplifié en l’absence de cette politique.

Cet échec d’une politique pourtant séduisante permet de

montrer la force des inerties sociopolitiques et économiques, sous-
estimées en général dans ce type de démarche volontariste. Et
surtout les politiques régionales de rééquilibrage sont des arts où
les questions d’exécution sont primordiales, mais rarement
étudiées, alors qu’elles devraient être un préalable à toute action
publique. Quels sont les objectifs, les leviers les plus efficaces pour
les atteindre, les bénéfices attendus et effectifs à l’échelle régionale
et nationale, et les conséquences involontaires à long terme ? Les
bénéfices tels qu’il convient de les calculer d’une manière raison-
nable sont-ils réellement supérieurs aux coûts des politiques ?
Comment gérer l’arbitrage inter-temporel des politiques ? Les
réponses à ces questions ne sont pas faciles si on veut être rigou-
reux et c’est la raison pour laquelle les analyses appellent à une
grande prudence.
 La dynamique économique des territoires, une introduction 51

En particulier les fondements des politiques d’égalité des terri-

toires sont fragiles car celles-ci ne font pas la différence entre les
individus concernés et des entités institutionnalisées que sont les
territoires administratifs mis en avant par les autorités politiques
bénéficiaires (Cavailhes et Thisse, 2013 ; Kline et Moretti, 2013).
Les politiques de ciblage territorial, bénéfiques dans le court terme,
peuvent dans le long terme représenter des incitations fortes à une
certaine immobilité des structures et des facteurs de production, et
entraîner des coûts d’adaptation ultérieurs très élevés. En outre et
en pratique, le soutien financier aux régions moins riches peut
avoir pour effet principal de faire bénéficier d’effets d’aubaine les
personnes les mieux dotées de ces régions (propriétaires et
notables), celles dont la capacité de captation des subventions
publiques est forte, sans nécessairement profiter principalement
aux plus démunis de leurs régions. L’efficacité et l’égalité des
chances sont mieux assurées avec le développement du capital
humain et l’amélioration des compétences (Cavailhès et Thisse,
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2013).

La politique d’égalité des territoires en France s’est ainsi centrée

depuis quelques années sur le développement des métropoles et
entend en parallèle donner à chaque individu des chances égales
dans tous les territoires et permettre à chaque territoire des capa-
cités de développement propres, en rapport avec ses atouts et ses
spécificités, en insistant sur le fait que l’avenir de chaque territoire
dépend de sa capacité à bien gérer ses propres ressources, tout en
assurant un épanouissement de ses habitants (Lévy, 2013). Les
moyens d’action sont un meilleur accès aux droits élémentaires,
l’éducation, le logement, la santé, …, aux services, compris au sens
large du terme, services publics, commerces de proximité, numé-
rique, …, en concentrant avec soin des moyens spécifiques sur les
territoires les plus en difficulté afin de leur donner une chance de
revitalisation face à des risques de trappes spatiales. Cette politique
pourrait marquer ainsi une évolution par rapport à la vision
conventionnelle et mythique de la répartition équilibrée des acti-
vités sur le territoire, objectif irréalisable et à la longue improductif
pour la croissance du pays.
 52 Jean-Claude Prager

4. L’exemple du Grand Paris : construire la métropole

de demain
La métropole parisienne, comme la France, avaient connu
leur prospérité et leur apogée à l'époque du fordisme et de Paul
Delouvrier, mais donnent aujourd’hui l’impression d’être entrées
avec difficulté dans l’économie entrepreneuriale de la connais-
sance, malgré les atouts exceptionnels de la région capitale. Le
projet du Grand Paris est une décision forte et tournée vers le futur,
il peut être le catalyseur d’un renouveau, mais il appelle à une
approche modernisée de l’action publique.

4.1. Le constat61
La région de Paris62 garde sa place privilégiée dans la « bande
des quatre » aires métropolitaines de très grande taille dans les pays
avancés63, qui comprend également New York, Londres et
Tokyo64. D’environ 10 millions d’habitants et plus, ces lieux de
concentration exceptionnelle de ressources humaines et écono-
miques sont insérés fortement dans l’économie mondiale65. Ce
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groupe comporte au moins deux modèles très différents :
— les mégapoles diversifiées comme les régions de Tokyo et de
Paris, avec un pouvoir de commandement réel dans le
domaine industriel et un modèle de gouvernance écono-
mique encore marqué par une forte influence de l’État sur
l’économie ;
— les mégapoles spécialisées dans le domaine financier,
Londres et New York, avec une influence réelle des banques,

61. Voir Prager (2014).

62. On utilise cette expression volontairement imprécise pour marquer que la région en
question constitue un continuum qui part du cœur de l’agglomération et s’étend jusqu’à des
limites mal définies puisqu’elles peuvent, selon la nature du problème précis, soit se limiter à la
petite couronne, soit au contraire aller jusqu’à Le Havre, Orléans, Rouen, ou Amiens. Mais les
statistiques internationales ne reprennent que la région Île-de-France.
63. Leurs appellations varient selon les auteurs et les perspectives géographiques, world cities
(Saskia Sassen), global city-regions (Allan Scott et Michael Storper), ou maintenant mégarégions
(Richard Florida).
64. Malheureusement, on ne dispose pas pour Tokyo de données statistiques comparables avec
les autres mégapoles car ses dimensions mêmes, la moitié de la France ou du Royaume-Uni, en
font une catégorie séparée. On peut rajouter à ces quatre mégapoles la Silicon Valley largo sensu
qui va de Fremont à San Jose en passant par San Francisco, région urbaine emblématique pour
l’innovation et la technologie.
65. Dans les pays émergents, certaines agglomérations comme celles de Pékin, Shanghai, Hong
Kong, ou Singapour, voire Moscou, commencent à contester ce groupe moteur de l’économie
mondiale.
 La dynamique économique des territoires, une introduction 53

institutionnalisée à Londres avec la City of London Corpora-

tion, à la fois collectivité locale ancrée dans la tradition
multiséculaire de la ville et représentante très efficace du
lobby bancaire ;
Dans ce groupe, il ne faut pas oublier la Silicon Valley, méga-
pole certes atypique, mais de très hautes performances en matière
d’innovation.
De nombreux signes peuvent laisser penser que l’Ile-de-France
est en perte de vitesse par comparaison avec ses grands homolo-
gues dans le monde. La région a connu entre 1990 et la crise de
2008 un taux de croissance annuel moyen de son PIB à peine supé-
rieur à celui de la moyenne nationale, déjà faible, et la croissance
de l’emploi est restée inférieure depuis vingt ans à celle des autres
métropoles mondiales, qui ont le plus souvent des taux de crois-
sance nettement supérieurs à ceux de leur pays et jouent donc leur
rôle de locomotive. En France, c’est l’inverse, la locomotive tire des
wagons de plus en plus lourds et a fini par s’essouffler. Cette
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tendance pourrait se poursuivre dans l’avenir sans un réel
sursaut66.
La métropole parisienne a subi un double déficit. Celui des
emplois moteurs de la prospérité, les emplois de la base écono-
mique67, ceux qui peuvent se localiser à Paris aussi bien qu’ailleurs
en Europe. Il y a aussi un manque de création d’emplois présen-
tiels, car les revenus distribués dans la région sont à l’origine de ces
emplois induits et leur croissance n’a été que de la moitié de ce
qu’elle aurait dû être entre 1975 et 2011. La redistribution entre
Paris et la province a augmenté fortement partir des années 1980 ;
la part de la production de l’Île-de-France dans le PIB de la France a
augmenté et atteint 30 % en 2011, mais sa part du revenu n’a cessé
de diminuer et n’est que de 22 % en 2011, alors que les parts
étaient au moment des Trente Glorieuses de 27 % pour le PIB et de
25 % pour le revenu disponible (Davezies, 2007). A Londres et à
Berlin, cette différence est nettement plus faible. Il y a donc une
certaine forme de « manque à distribuer » dans la région, qui repré-

66. Si l’on en croit les projections établies sur la base des données de l’OCDE par
PricewaterhouseCoopers dans un ensemble qui pourtant donne un taux de croissance national à
la France plus élevé que celui des autres grands pays de l’OCDE (PWC, UK Economic Outlook,
novembre 2009).
67. Voir page 22.
 54 Jean-Claude Prager

sente quelques points de PIB et surtout une perte de demande et de

dynamique économique pour la région parisienne. Cette insuffi-
sance de croissance est préjudiciable au pays car, à l’encontre des
idées reçues et comme on vient de le constater, la richesse produite
en Île-de-France nourrit la province.

Pour comparer le potentiel d’innovation et de développement

de la région de Paris avec les autres régions de la frontière technolo-
gique dans le monde, on peut se référer à une sorte de fonction de
production macroéconomique de l’innovation reliant les inputs (ou
ressources) innovation et les outputs (ou résultats), mesurés tous
deux par des indices composites. Cette description ne peut être
qu’indicative car les statistiques utilisées et les méthodes de calcul
des indices composites sont fragiles, mais cette description permet
de donner des éléments globaux de comparaison et de réflexion
(Prager, 2008 ; Hollanders et Celikel Esser, 2007 ; WIPO, 2007).
Paris bénéficie d’un bon niveau de ressources relatives, par exemple
en ce qui concerne le nombre de chercheurs, une ressource majeure
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de la machine à innover de la région, l’Île-de-France se situant avec
plus de 100 000 chercheurs à un niveau équivalent à ceux de New
York ou de la Silicon Valley, certes derrière Tokyo68. Si on compare
la région Île-de-France avec les autres grandes métropoles
mondiales, notamment nord-américaines, et les régions embléma-
tiques en Angleterre d’Oxford et de Cambridge, on confirme ce
niveau satisfaisant de ressources mais surtout on constate une insuf-
fisance relative des résultats et donc de rendement de la « machine
à innover » de la métropole parisienne (Prager, 2014).

Cette moindre efficience de la région Île-de-France (et en

général de notre pays) à valoriser son haut niveau de ressources
scientifiques et humaines est un constat majeur, fait déjà dans
d’autres analyses plus partielles. 100 start-up de haute technologie
pour 10 000 chercheurs aux États-Unis en moyenne, contre 12 en
Ile-de-France, soit huit fois moins69. Ces éléments déjà anciens ne
sont pas infirmés par les données plus récentes70 et sont révélateurs

68. où on peut estimer le nombre de chercheurs de 200 000 à 300 000.

69. Observatoire des entreprises à potentiel de R&D du ministère des Universités et de la
recherche ; « Rapport sur la valorisation de la recherche », supervisé par H. Guillaume, IGF,
2007.
70. On constate la stabilité dans le temps de la création d’entreprises innovantes ; voir BPI-
France, 2014, Rapport 2014. Rapport sur les PME, La Documentation française, p. 210 et 218.
 La dynamique économique des territoires, une introduction 55

d’une « percolation » insuffisante entre la production de connais-

sances et les entreprises dans la région Île-de-France. Il convient
également de souligner la moindre efficacité d’ensemble de l’appa-
reil universitaire et de recherche français par rapport à celui des
autres grands pays avancés, malgré nos grandes écoles (Bauwens et
al. 2012). Et surtout la question est désormais posée de l'efficacité
de notre appareil éducatif au vu des résultats des enquêtes effec-
tuées par l’OCDE sur la performance moyenne des jeunes
français71. Dans l’ensemble, les dernières données disponibles du
Regional Innovation Scoreboard 2014 et du WIPO Global innovation
index confirment ces positionnements de la région Île-de-France
comme moindre valorisateur des connaissances existantes. L'Île-
de-France est bien le reflet de la situation de notre pays. Ses atouts
sont des ressources scientifiques de haut niveau et des grandes
entreprises en pointe de l'innovation mondiale, si on en croit le
Thomson Reuters 2013 Top 100 Global Innovators paru en octobre
2013 qui a classé la France troisième pays le plus innovant du
monde après les États-Unis et le Japon et devant le Royaume-Uni et
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l'Allemagne pour ses grandes entreprises et organisations dont 12
figurent dans le « Top 100 ». Mais pour l’ensemble des entreprises,
notre pays occupe une place somme toute moyenne, surtout si on
le compare à nos voisins suisse ou allemand et aux pays nordiques.
La moyenne est médiocre du fait de la faiblesse de ce que sont les
principaux moteurs de la croissance des grandes métropoles
aujourd’hui, un niveau insuffisant du capital humain dans les PME
(Claudel et al., 2010), un goût plus faible pour l'entrepreneuriat,
marquant en fait une préférence encore trop ancrée dans la tradi-
tion nationale pour les grandes entreprises au détriment des PME.
Les jeunes générations d’aujourd’hui semblent cependant nette-
ment plus attirées par la création d’entreprise.

71. L’enquête Pisa, de l'OCDE qui évalue à grande échelle, dans 65 pays, les compétences des
élèves de 15 ans qui ont effectué leur scolarité obligatoire au cours de l'année précédant
l’enquête. Les autorités françaises ont qualifié les résultats du système éducatif français de
« préoccupants parce qu’ils mettent en évidence, sur les dix dernières années, une baisse du
niveau moyen, un accroissement des écarts de niveau entre les élèves, et une aggravation des
déterminismes sociaux » (Communication au Conseil des ministres du 4 décembre 2013).
 56 Jean-Claude Prager

4.2. La stratégie du Grand Paris

Le constat des forces et faiblesses de la région établi au para-
graphe précédent appelle des politiques publiques relativement
claires dans leur principe pour faire du Grand Paris :
— le centre européen de l’économie de la connaissance, avec le
renforcement aussi bien de la performance de l’appareil
universitaire, que du nombre et de la qualité des intermé-
diaires de connaissances72, avec la réalisation de Saclay, et en
rendant l’action publique en faveur de la compétitivité et de
l’innovation plus efficace dans la région ;
— une ville monde bénéficiant d’un « coup d’avance » dans la
concurrence mondiale, avec la réalisation du Grand Paris
Express, métro automatique porteur de dynamique écono-
mique et de meilleure cohésion sociale.
— le grand hub logistique de l’Europe de l’Ouest, avec la
connexion Paris-Le Havre, et le développement des aéroports
de Paris ;
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— une des premières places mondiales du tourisme avec une
stratégie de qualité totale d’accueil des étrangers ;
— une métropole inclusive avec une politique de logement
abondant et bon marché facilité par la métropole du Grand
Paris et le Grand Paris Express ;
Cette stratégie est celle d’une adaptation aux données actuelles
de l’économie entrepreneuriale de la connaissance et de la concur-
rence mondiale pour les ressources rares. Sa réussite dépend de la
propension à investir et à entreprendre des agents économiques de
la métropole dans la région et de leur acceptation des mutations
nécessaires. Elle suppose donc une convergence de leurs anticipa-
tions autour de fortes ambitions collectives. La force et de la qualité
des visions des dirigeants, publics comme privés, et leur capacité à
les crédibiliser seront donc déterminantes, alors que les politiques
publiques dans la région Île-de-France doivent gérer une mutation
délicate d’une métropole encore trop « fordiste » et intégrer le fait
que l’on est passé, dans les pays avancés, d’une économie de l’inno-
vation « managée » et même, pour la France et sa région capitale,
d’une économie « administrée », à une économie d’entrepreneuriat.

72. Sur ces deux points voir les recommandations de Guellec et al. (2010).
 La dynamique économique des territoires, une introduction 57

Cela appelle aussi un choc culturel : pour rendre pleinement au

Grand Paris sa dynamique économique, il faut mettre en place un
nouveau paradigme aussi bien de gouvernance publique, par une
application efficace de la loi du 27 janvier 2014, que de méthodes
d'action collective pour les adapter à la complexité d'une mégapole
et à ce qui fait les clés de la prospérité dans le monde actuel. C’est
un défi car les politiques suivies dans la pratique dans la région pari-
sienne sont encore très classiques et le fait d’un ensemble complexe
de partenaires publics sans leadership clair.

On doit cependant souligner que le Grand Paris Express est un

élément positif attestant d’une certaine capacité à prendre des déci-
sions fortes de long terme.

4.3. Le métro du Grand Paris Express

Le projet de métro automatique est la partie la plus tangible de

la stratégie du Grand Paris ; il renforcera l’attractivité internatio-
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nale de la métropole, favorisera une économie plus efficace et
porteuse d’emplois ainsi que le développement d’une ville durable.

Le programme de l’opération, d’une longueur totale d’environ

200 kms, comprend 72 gares. Sa réalisation s’étalera entre 2015 et
2030. Il est prévu que le métro roulera à environ 65 Km/h de vitesse
commerciale en moyenne, avec un intervalle entre services qui
pourra descendre à 85 secondes. Cela correspond à une réduction
des temps de trajets pouvant aller jusqu’à 50 % pour de très
nombreux déplacements.

Le coût brut des investissements en valeur 2012 est d’un peu

moins de 23 milliards d’euros. Le calendrier de la construction a été
arrêté en mars 2013 et le financement sera public (principalement
recettes fiscales affectées, dotations de l’État et contributions des
collectivités locales). Il s’agit ainsi d’un investissement d’une
ampleur exceptionnelle, telle qu’on n’en fait qu’un par siècle, et
qui se compare à la construction de premières lignes du métro pari-
sien au début du 20e siècle. Les effets économiques, urbains et
sociaux de ce projet seront considérables73.

73. Voir les considérations de la p. 31 sur les effets des grandes infrastructures urbaines de
transport en commun.
 58 Jean-Claude Prager

La localisation des emplois et des entreprises dans la région sera

graduellement transformée du fait de la mise en service du métro
automatique car l’accessibilité est un des paramètres centraux de
localisation des entreprises et des populations. La réalisation du
réseau de transport public du Grand Paris incite à un développe-
ment mieux organisé de la ville et de ses centres secondaires avec
une croissance moins étalée. Il y a là un enjeu considérable dans la
perspective de la construction d’une métropole durable.
Les effets environnementaux à très long terme sont encore plus
importants (le long terme de la ville est de l’ordre du demi-siècle ou
du siècle), du fait d’une certaine forme d’effet « boule de neige » de
la limitation de l’étalement urbain. Le réseau de transport public
du Grand Paris favorisera la réduction du taux de motorisation
dans la région Île-de-France, grâce à des meilleurs transports en
commun et à un développement urbain plus centré sur le cœur de
l’agglomération. La densification des trente prochaines années
pourra être maintenue, voire accentuée par la suite avec la conti-
nuation le moment venu de cette politique d'équipements de
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transports collectifs de masse. Le projet de métro automatique
permet donc de renforcer l’ancrage du développement urbain de la
région dans un scénario « vertueux » de plus grande productivité
économique et écologique.
Le projet a également comme finalité explicite de contribuer à
réduire les déséquilibres sociaux et territoriaux la région pari-
sienne, car il permet une meilleure accessibilité aux emplois qui est
un élément majeur de la réussite des politiques d’incitation à
l’emploi dans les zones urbaines sensibles, celles qui ont le plus
souffert de la croissance des inégalités dans la région au cours de
ces dernières décennies. L’accessibilité est un levier essentiel de la
justice sociale, car elle élargit l’univers des champs d’action des
individus74. Les communes dont les revenus fiscaux moyens sont
les plus faibles bénéficient, en moyenne, le plus des avantages du
projet. La réalisation du réseau automatique a un effet sur le bras-
sage social dans les communes, car ce sont les communes qui

74. « Les groupes moins favorisés ont des relations sociales davantage basées sur la proximité,
sur le quartier et par conséquent déconnectés des centres de développement économique » alors
que « les groupes dominants profitent de réseaux sociaux qui ne sont pas basés sur la proximité
spatiale et disposent de grilles de lecture de l’espace facilement transposables dans différents
lieux » (Beaucire et Drevelle, 2013).
 La dynamique économique des territoires, une introduction 59

aujourd’hui sont les plus denses en populations aisées qui vont

connaître la plus forte augmentation de populations modestes, la
réciproque étant vraie.
La réalisation du métro automatique aura enfin et surtout un
impact positif sur le niveau des emplois de la région Île-de-
France75. La création du métro du Grand Paris Express aura en
premier lieu un effet sur l’attractivité de la région pour les investis-
seurs internationaux, tant industriels, de bureaux que résidentiels.
Ils vont bénéficier d’un marché du travail plus performant en
raison de l’amélioration de l’accessibilité dans l’ensemble de la
région et d’une polarisation de l’activité qui leur permettra de
bénéficier d’économies d’agglomération ; leurs anticipations des
avantages futurs pour eux des localisations concernées vont contri-
buer à accélérer et renforcer les effets économiques et sociaux de
l'infrastructure. L’amélioration du fonctionnement métropolitain
permettra également de consolider le stock existant des emplois
internationalement mobiles de la région, comme de ceux liés aux
activités des foires, salons et congrès internationaux et du tourisme
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dans une concurrence internationale avivée76, alors que sans la
réalisation de l’infrastructure, une part significative de ces emplois
serait en jeu dans le long terme. Les accès aux aéroports de Paris
sont en effet jugés notoirement insuffisants en comparaison des
standards internationaux et la poursuite de la tendance actuelle
aurait indéniablement un effet négatif sur l’image de la métropole
comme lieu privilégié de rencontres internationales. Et également,
comme on l’a vu plus haut, l’amélioration du fonctionnement
interne du marché du travail de la région d’Île-de-France du fait
d’une meilleure connexion entre les différents bassins de popula-
tion et d’emploi permet également de réduire à terme le chômage
structurel et d’augmenter le niveau de l’emploi effectif.
Il convient enfin de souligner les effets contra-cycliques d’un
investissement de cette importance en période de trappe de sous-

75. Ce point a fait l’objet d’intenses débats, car si l’effet est indéniable, sa quantification ne fait
pas encore l’objet d’un consensus scientifique. Les simulations font état d’une croissance
additionnelle de 115 000 emplois induits par le projet ; dans l’hypothèse d’une bonne réussite
des politiques publiques complémentaires, ce chiffre pourrait s’élever à 315 000, correspondant
à l’ambition d’origine du projet du Grand Paris de créer 1 million d’emplois dans la région au
cours des 25 prochaines années, en incluant la croissance tendancielle.
76. Que l’on peut évaluer au total à 10 % des emplois de la région, soit un tiers des emplois
de base.
 60 Jean-Claude Prager

emploi. On peut s’attendre à un volume d’environ 15 000 emplois

de chantier par an pendant les quinze années de la durée du chan-
tier jusqu’en 203077.

Les effets économiques de ce projet seront encore plus impor-

tants s’ils sont accompagnés d’un retour à une dynamique de
construction de logements répondant aux besoins de la croissance
de la région et permettant de résorber le déficit constaté depuis une
vingtaine d’années.

4.4. Le logement
L’offre d’un volant suffisant de logements est une priorité pour
le développement de l’agglomération parisienne et demande
d’assouplir les contraintes institutionnelles existantes d’urbanisme
et d’améliorer les incitations à investir dans le secteur de l’habitat.

La question du logement est un problème endémique des

grandes métropoles78. La hausse des prix immobiliers est plus
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importante dans les métropoles les plus dynamiques. Cette réalité,
constatée aussi bien outre-Atlantique qu’en Europe, et certes diffi-
cile à accepter aussi bien par les responsables publics que par les
populations concernées, est le corollaire de la réussite économique
(Glaeser et al., 2006 ; Gyourko et al., 2006). La tendance à la crois-
sance des prix des logements est d’autant plus forte que l’offre de
logements est faiblement élastique, que ce soit pour des raisons de
géographie physique autant que de choix de politiques urbaines et
d’usage des sols. Il est maintenant avéré que la croissance des
emplois est fonction de l’offre de logements dans les grandes agglo-
mérations. Dans les métropoles où l’offre de logements est
élastique et les restrictions urbaines faibles, la croissance écono-
mique et de l’emploi est favorisée, alors qu’à l’inverse, la difficulté

77. Cependant il convient de rappeler le débat économique sur la possibilité d’effets d’éviction
des créations d'emplois privés dès lors que l’investissement est financé sur ressources publiques.
78. On constate le même type de problèmes à Londres par exemple, comme le montre la
désignation d’une commission d’enquête chargée de faire un rapport sur la manière de résoudre
l’échec le plus flagrant des politiques publiques anglaises depuis 50 ans comme le dit l’article de
l’Evening Standart du 17 juin 2015 intitulé London’s housing shortage is one of Britain’s “biggest
public policy failures of the last 50 years”, Extraits : « the head of a new commission into the crisis said
today. The lack of affordable homes has forced couples to delay having children and left firms
questioning whether they can locate in the capital, said Lord Kerslake. …This is one of the defining
challenges for London, he said. It puts at risk London’s global status because if it becomes increasingly
too expensive to live in London, why would businesses come here? ».
 La dynamique économique des territoires, une introduction 61

à loger les nouveaux arrivants crée un effet d’éviction des travail-

leurs les moins qualifiés ou des jeunes ainsi qu’une hausse des prix
préjudiciable à la croissance économique (Glaeser, 2006). On a pu
calculer qu’aux États-unis, si dans une métropole l’offre de loge-
ment est très élastique, l’augmentation de l’offre d’emplois se
traduit par une augmentation d’emplois effectifs correspondant au
potentiel de croissance de la métropole, mais que dans une métro-
pole où la construction est contrainte par des réglementations
urbaines restrictives, la croissance effective de l’emploi n’est que de
80 % de ce qu’elle pourrait être (Saks, 2008). Cette réalité est
observée de la même manière dans les métropoles européennes
comme le Randstad (Vermeulen et van Ommeren, 2009), en Angle-
terre (Cheshire et Hilber, 2008 ; Hilber et Vermeulen, 2014) ou en
Chine (Fu et al., 2008). La hausse des prix de l’immobilier peut de
plus avoir un effet négatif sur la compétitivité des entreprises en
incitant les salariés à demander des augmentations de salaire. La
différence de croissance des prix de l’immobilier entre la France et
l’Allemagne a contribué au différentiel de compétitivité-prix entre
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les deux pays entre 1996 et 2012 (Carluccio, 2014).
La capacité à produire une offre suffisante de logements est
donc un élément crucial de la réussite de la stratégie du Grand
Paris. Ce sujet est autant une question d’environnement réglemen-
taire pour offrir les bonnes incitations aux investisseurs que de
gouvernance métropolitaine pour permettre de dégager à un bon
rythme les espaces constructibles nécessaires, surtout dans une
région qui veut contenir l’étalement urbain.

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