L’intérêt général défini comme service public 41

organique), mais aussi la manière dont l’action de certains agents est

organisée juridiquement (critère formel de compétence du droit admi-
nistratif, et qui s’applique donc également à des entreprises privées ou à
des associations du moment qu’elles sont reconnues comme assurant un

6
2121
service public). Pragmatiquement, le concept de service public demeure
alors un principe essentiel de la jurisprudence administrative, mais les

6713
professeurs de droit ne peuvent plus l’enseigner comme la pierre angu-
laire de tout le système du droit public, celui qui justifie tout à la fois

36:1
l’action de l’administration et la compétence du juge administratif. Le
contraste entre le prestige politique du concept de service public et sa

54.1
place très relative du point de vue de la théorie juridique de l’État est
donc allé croissant, ce qui ne pouvait qu’alimenter quelques illusions sur

206.
la nature intrinsèquement « sociale » de l’État républicain moderne.

.
Le fameux « chœur à deux voix » de la jurisprudence et de la doc-

:196
trine universitaire connaissait donc en quelque sorte ses premiers grands
couacs. Mais cela avait peut-​être un avantage : révéler que la notion de

2382
service public était moins technique ou administrative que profondément
politique. De fait, la plasticité même de la notion lui a conféré assez rapi-

8893
dement une place centrale, une dimension proprement symbolique, que
l’on peut alternativement considérer comme une forme de réaction face :
0766
à la désymbolisation mise en œuvre par le gouvernement économique
qui ne voit dans la société qu’une agrégation d’intérêts particuliers, ou au
1050

contraire, précisément, comme la manière dont cette gouvernementalité

économique parvient à fonctionner en dépit de son caractère essentielle-
h:21

ment désymbolisant. Quoi qu’il en soit, l’efficacité du symbole peut être

jugée à l’aune de son caractère consensuel : personne, de fait, ne songe à
akec

remettre radicalement en cause le « service public ». Ceci reconnu, il faut

évidemment préciser ce qu’on entend par là.
Marr

La déclinaison libérale du mythe : Law and economics et

NCG

nouveau management public

om:E

Considérer le service public comme un simple mythe lénifiant et obs-

cur serait trompeur, puisque la notion est précisément, par sa plasticité
vox.c

même, l’enjeu d’une lutte pour son interprétation légitime. Or, sur ce
point, force est de reconnaître que le service public a, depuis, plutôt servi
holar

d’alibi que de contrepoids au jeu des intérêts particuliers organisé par le

libéralisme économique.
[Link]
ation
42 Thomas Boccon-Gibod

Retracer ne serait-​ce qu’un fragment de cette histoire dépasserait évi-

demment les cadres de cette étude, qui s’est contentée de retracer les pre-
mières définitions juridiques du service public. Le fait est pourtant que
l’administration ne paraît plus en position de revendiquer avec succès le

6
2121
monopole de sa définition. Depuis les développements de ce que Michael
Sandel (Sandel, 2014, p. 330) appelle « l’approche économique de tout »,

6713
aucune dimension de la vie sociale ne paraît plus en effet pouvoir échap-
per à l’analyse économique. De sorte que la théorie économique acadé-

36:1
mique, nourrissant la jurisprudence des Cours suprêmes (en particulier
la Cour de justice de l’Union européenne), par l’intermédiaire, en parti-

54.1
culier, des volumineux argumentaires élaborés par les nombreux avocats
des entreprises qui comparaissent devant elles, est devenue une source

206.
essentielle de la production de normes gouvernementales. Cependant, s’il
est difficile de suivre l’ensemble des manières dont le service public est

.
:196
actuellement défini, il est encore envisageable de comprendre sur quelles
bases s’opère une telle requalification.

2382
C’est évidemment en évoquant la définition matérielle qu’en donne
L. Duguit que peuvent s’opérer les traductions du service public dans

8893
des termes purement économiques (Du Marais, 2004, p. 75 ; Lanneau,
201612). Étant donné la présence de besoins sociaux, la question est essen- :
0766
tiellement de savoir quel est le meilleur moyen de les satisfaire. L’iden-
tification des besoins eux-​mêmes peut être, dans une certaine mesure,
1050

laissée à l’appréciation des membres des sociétés concernées, conformé-

ment au principe utilitariste selon lequel l’individu est réputé le meilleur
h:21

juge de son propre intérêt : les désirs individuels relèvent de choix pré-
férentiels, la réflexion économique n’étant là que pour éclairer les indi-
akec

vidus sur la recherche du moyen le plus adéquat à l’obtention de la fin

qu’ils recherchent. Et le juge éclairé par l’économiste peut alors apprécier
Marr

cette conformité pour défendre les intérêts des usagers (requalifiables en

« consommateurs ») des services en question.
NCG

On se demande ainsi en premier lieu quel acteur est le plus à même

de fournir le service (un acteur marchand ou hors marché, en l’espèce la
om:E

puissance publique), puis dans quelle mesure les prestataires sont suffi-
samment efficaces (remplissent leur objectifs), efficients (les remplissent
vox.c

au mieux en fonction de leurs ressources) et économes.

holar

12
Je remercie Régis Lanneau de m’avoir communiqué une première version de cet
[Link]

article.
ation
L’intérêt général défini comme service public 43

Cantonnée à l’analyse des rapports moyens-​fins, la conception écono-

mique du service public revendique alors une neutralité axiologique dans
la mesure où elle laisse les fins en « blanc », à charge pour le politique
de les déterminer à l’issue d’une procédure démocratique. En outre, du

6
2121
point de vue matériel, elle ne s’oppose pas mais correspond de fait, pour
une grande part, à la conception qu’en proposaient ses premiers théori-

6713
ciens, tout particulièrement M. Hauriou, qui promouvait un libéralisme
parfaitement explicite. De fait les lois de Rolland elles-​mêmes peuvent

36:1
être réinterprétées par l’analyse économique (Lanneau, 2016). La muta-
bilité prévoit que si un meilleur moyen se présente, la mise en œuvre du

54.1
service public doit l’utiliser plutôt que de continuer avec l’ancien : c’est le
cœur même de l’analyse économique des échanges sociaux. La continuité

206.
du service public, qui prévoit sa non-​interruption, et l’égalité devant le
service public, s’ils sont moins facilement convertibles à première vue,

.
:196
ne sont pas moins susceptibles d’être retraduits en termes économiques.
D’une part, l’interruption d’un service pourrait engendrer des coûts inte-

2382
nables, voire réduire à néant l’existence même de ce service (s’il s’agit
d’une surveillance par exemple). D’autre part, les discriminations dans

8893
l’accès à un service public peuvent nuire aux bénéfices sociaux que l’on
peut attendre de la mise en œuvre de ce service, etc. 0766
:
De telles analyses soulèvent néanmoins, sur le fond, plusieurs dif-
ficultés. En effet, il n’est pas sûr que L. Duguit lui-​même –​qui n’avait
1050

pourtant rien d’un collectiviste (voir Blanquer et Milet, 2011) –​aurait

souscrit à une telle requalification intégrale de son concept, dont on a
h:21

vu à quel point il avait également une dimension subjective et structu-

relle, le situant aux confins de la réflexion morale et politique. Sa notion
akec

de « désordre social » implique de fait une référence axiologiquement

chargée à un « ordre » qui peut difficilement correspondre aux défini-
Marr

tions que l’on peut en trouver dans l’analyse économique ; et ce, qu’il
s’agisse de l’ordre entendu comme équilibre général du marché chez les
NCG

néoclassiques, ou de l’ordre hayekien, qui est le produit des interactions

« à l’aveugle » des acteurs sociaux mais implique plutôt un déséquilibre
om:E

permanent, en vertu du principe concurrentiel orientant les interac-

tions individuelles, et que doivent préserver toutes les actions de la puis-
vox.c

sance publique (Hayek, 2007). De fait l’homo oeconomicus supposé par

la notion d’ordre économique occulte par construction les dimensions
holar

morales de l’existence individuelle.

De ce point de vue, l’analyse économique, par quelque biais qu’on la
[Link]

prenne, introduit dans la théorie du service public des déterminations

ation
44 Thomas Boccon-Gibod

supplémentaires et qui tendent à occulter, voire à interdire des inter-

prétations concurrentes. Ainsi, si la notion d’ordre social peut et doit
faire l’objet d’une réflexion morale, la distinction même des fins et des
moyens du service public tend à être fragilisée. Si l’on considère qu’il y a

6
2121
des choses qui ne devraient pas, ou plus fondamentalement, ne peuvent
pas faire l’objet d’une transaction marchande (Sandel, 2014), alors il y

6713
a un problème dans la simple prétention, par exemple, à comparer les
« bénéfices » attendus d’une « prestation publique » (c’est-​à-​dire non mar-

36:1
chande) et d’une « prestation privée ».
C’est là tout l’objet du débat issu de la requalification, par le mouve-

54.1
ment du nouveau management public, en services marchands ou pseudo-​
marchands (dans la mesure où leur coût n’est pas déterminé par un prix

206.
de marché mais par un tarif administratif) d’activités jusque-​là réalisées

.
par des agents de l’administration au nom du service public. On sait que

:196
la requalification des actions faites au nom d’un principe essentiellement
non marchand, d’une part correspondent difficilement à l’idée que s’en

2382
font les agents (et donc aux actions qu’ils effectuent), non sans entraî-
ner parfois des situations de souffrance (requalifiées pour la circonstance

8893
de « résistance au changement »), d’autre part paraissent entraîner un
amoindrissement de la qualité du service, ne serait-​ce que du fait de la :
0766
croissance de l’activité d’évaluation qui entraîne un fort mouvement de
bureaucratisation13.
1050

Ainsi, prétendre comparer les coûts et les bénéfices des manières de

mettre en œuvre les services publics constitue déjà une manière de les
h:21

définir, qui alourdit singulièrement la charge de la preuve pour ceux

qui le considèrent plutôt comme un principe d’opposition au gouver-
akec

nement économique de la société. Or dans cette dernière perspective,

on comprend au contraire qu’un « esprit » du service public soit suscep-
Marr

tible de se diffuser bien au-​delà de la seule administration d’État, vers

des organismes que ce dernier contrôle plus ou moins (établissements
NCG

publics industriels et commerciaux ou sociétés anonymes), mais à qui il

confère une dignité spécifique, propre à susciter chez leurs membres un
om:E
vox.c

13
Comme le suggère une étude récente (Juven, 2016), dans le cas de l’introduction de
la « tarification à l’activité » à l’hôpital public, le mouvement d’emprise administra-
holar

tive a sans doute été plus décisif que le désir hypothétique de transformer les soins
en marchandises. Dans la même perspective, voir également les études de Béatrice
Hibou (2012), Isabelle Bruno et Emmanuel Didier (2013) ainsi que l’essai de David
[Link]

Graeber (2017).
ation
L’intérêt général défini comme service public 45

dévouement qu’il est indéniablement plus difficile d’obtenir de simples

« prestataires de service » rémunérés au plus juste. C’est ainsi que le ser-
vice public peut être vécu comme une « vocation » pour des agents, qui
perçoivent donc comme une hérésie l’application de critères d’efficacité

6
2121
relevant de la sphère de la production marchande à des gestes de soins ou
d’accompagnement d’élèves.

6713
Un tel dévouement –​ou désintéressement –​est très précisément l’in-
verse de la conduite supposée et suscitée par la gouvernementalité libérale

36:1
et utilitariste, laquelle suppose et commande à chacun de rechercher son
intérêt particulier. On peut ainsi y voir un exemple de ce que M. Foucault

54.1
proposait d’appeler une « contre-​conduite », à savoir une réaction susci-
tée par, et en résistance à, un mode particulier d’exercice du pouvoir14.

206.
Dès lors, le service public ne saurait se concevoir indépendamment d’une

.
gouvernementalité libérale dont il est le corrélat. En d’autres termes, il ne

:196
constitue pas une forme de gouvernementalité « républicaine » qui serait
absolument autonome par rapport à son pendant libéral. Simplement,

2382
par opposition à l’intérêt qui sert de point d’appui à la gouvernementa-
lité libérale, l’intérêt général n’est pas seulement la fin du service public,

8893
mais aussi son moyen lui-​même, ou plutôt il est une modalité de l’action
collective plutôt que son seul but. De sorte que le service est réellement :
0766
indiscernable de l’intérêt qu’il sert, et qu’il n’est pas réductible aux inté-
rêts bien compris des individus d’une société donnée. De ce point de vue,
1050

c’est donc bien la notion même d’intérêt, issue du calcul d’utilité, qui se
trouve subvertie dans la constitution du mythe du service public.
h:21
akec

Conclusion : inachèvement conceptuel,

accomplissement symbolique ?
Marr

Le service public constitue donc une forme particulièrement opéra-

NCG

toire de définition de l’intérêt général, en ce qu’il lui donne une figure et

le met en mouvement. À ce titre, il permet d’expliciter les deux aspects
om:E

que nous signalions en commençant : objet de l’intervention de l’État

d’une part, modalité d’action gouvernementale de l’autre. On pourrait
être tenté de considérer ces derniers comme complémentaires, dans une
vox.c

sorte de théorie globale des institutions contemporaines, propre à donner,

holar

14
M. Foucault définit la contre-​conduite comme une « lutte contre les procédés mis
[Link]

en œuvre pour conduire les autres » (Foucault, 2004a, p. 205).

ation
46 Thomas Boccon-Gibod

rétrospectivement, une forme de cohérence à ce qui semble pourtant le

produit contingent d’une histoire erratique. De fait, si le service public
se révèle relayer et amplifier si efficacement le mythe de l’intérêt général,
c’est bien plutôt en raison de son équivocité que de sa cohérence.

6
2121
Il serait ainsi plus juste de relever que ces deux aspects du service
public reflètent deux difficultés spécifiques du recours à l’intérêt général.

6713
Issu des prérogatives de la puissance publique, il entend en retremper la
légitimité dans la seule modalité de son action sur la société. Mais entre

36:1
la logique subjectiviste de la souveraineté et celle objectiviste de la solida-
rité sociale, la théorie du service public n’a jamais vraiment choisi. Il en

54.1
résulte deux dangers symétriques : en premier lieu, celui d’une confisca-
tion de la liberté individuelle au nom de l’intérêt public, l’État s’arrogeant

206.
en quelque sorte le privilège de l’intérêt général ; en second lieu, celui

.
d’une dilution de l’intérêt général dans une conception floue du social,

:196
le rendant susceptible d’être requalifié, à bas bruit, de manière purement
utilitariste. Dans le premier cas, on prend le risque d’abdiquer la liberté

2382
individuelle face à la puissance publique, et dans le second, on prend
celui d’en rabattre radicalement sur les idéaux d’égalité et de solidarité,

8893
tout en se livrant –​mais plus insidieusement cette fois –​à la réglemen-
tation envahissante d’une administration normalisatrice. Ainsi ces deux :
0766
dangers sont susceptibles de se combiner dans la figure d’une traduction
libérale, au sens économique du terme, du service public, dans laquelle
1050

l’État reprend la main afin d’organiser autoritairement l’avènement d’une

société de marché.
h:21

De manière plus optimiste, on peut cependant considérer que le

caractère équivoque et partiellement contradictoire de la théorie du ser-
akec

vice public offre des ressources non démenties à une critique de la gouver-
nementalité libérale, que celle-​ci s’appuie ou non sur les organes d’État.
Marr

Il semble en effet que la puissance inentamée de l’idée de service public

réside bel et bien dans sa capacité, proprement anthropologique, de sym-
NCG

bolisation, plutôt que dans sa capacité à opérer en sous-​main la marchan-

disation et la désymbolisation des relations sociales. De fait, l’œuvre de
om:E

L. Duguit, malgré ses imperfections, résiste bel et bien, comme on l’a

vu, à sa retraduction dans la théorie économique. Toutefois, pour ne pas
vox.c

demeurer qu’un symbole précisément, et ne pas laisser ramener l’inté-

rêt général à diverses agrégations d’intérêts particuliers, l’idée de service
holar

public doit trouver ou retrouver des points d’ancrage effectifs dans la

réalité sociale, et tout particulièrement dans les discours authentiques
[Link]

et authentifiants des autorités instituées, législatives comme judiciaires.

ation
L’intérêt général défini comme service public 47

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NCG
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:196
. 206.
54.1
36:1
6713
2121
6
 2.

6
2121
L’utilité publique contre l’intérêt général ?

6713
La République et les associations autour de 1901

36:1
54.1
Chloé Gaboriaux

206.
.
:196
Que des acteurs privés se réclament de l’intérêt général et reven-
diquent, en son nom, une certaine latitude d’action, constitue aujourd’hui

2382
une donnée incontournable de la vie associative (Haut Conseil à la Vie
Associative, 2016). Un détour par l’histoire permet de montrer combien

8893
cette démarche est pourtant loin d’être évidente dans le cadre étatique
qui est le nôtre : l’intérêt général est en effet partout, et particulière-
ment en France, le monopole de l’État. Le xixe siècle français est ainsi :
0766
marqué par le refus des groupements, a fortiori s’ils sont désintéressés.
Alors que le droit offre peu à peu de nouvelles ressources aux entreprises
1050

industrielles, commerciales et financières (Houpin et Bosvieux, 1925 ;

Freedeman, 1979 ; Lefebvre-​Teillard, 1985), les organisations non lucra-
h:21

tives restent jusqu’en 1901 sous le coup de l’article 291 du code pénal,
qui interdit toute association non autorisée de plus de vingt personnes.
akec

Ces dernières doivent donc décrocher une autorisation préfectorale ou

Marr

gouvernementale, qui ne leur donne d’ailleurs que peu de pouvoir : pour

accéder à la personnalité morale, qui leur permet notamment de posséder
un patrimoine et d’ester en justice, il leur faut en outre obtenir du gou-
NCG

vernement un décret de reconnaissance d’utilité publique.

om:E

Autrement dit, l’État contrôle étroitement les prétentions des acteurs

privés qui se regroupent pour poursuivre des buts outrepassant leurs
intérêts particuliers. C’est lui qui décrète si leurs intérêts collectifs sont
vox.c

conformes à l’intérêt général ou s’ils vont au contraire à son encontre, s’il

faut leur donner les moyens juridiques de se développer –​et dans quelle
holar

mesure –​ou au contraire les interdire purement et simplement. « Intérêt

général », « utilité publique » : les deux notions sont proches. Dans les
[Link]
ation
52 Chloé Gaboriaux

documents émanant du ministère de l’Intérieur ou du Conseil d’État que

1
nous avons consultés , l’« utilité publique » d’un groupement tient entre
autres à ses missions « d’intérêt général ». Elles ne reçoivent cependant
pas de définition juridique substantielle –​qui dirait ce que recouvrent

6
2121
au fond l’intérêt général et l’utilité publique –​et stabilisée –​qui en don-
nerait une acception pérenne –​mais remplissent plutôt des « fonctions »

6713
dans l’argumentation, orientant et légitimant les décisions de l’adminis-
tration (Chevallier, 1978–​1979 ; Truchet, 1977), leur détermination rele-

36:1
vant bien sûr in fine du pouvoir en place.
À la fin du xixe siècle, la République a-​t-​elle changé la donne ? La

54.1
discussion est ancienne et a donné lieu à des interprétations divergentes,
les uns insistant sur la consécration de la liberté associative (à travers

206.
notamment la loi 1901), les autres soulignant plutôt le maintien du

.
contrôle étatique (Bardout, 2000 ; Andrieu et al., 2001 ; Lalouette et

:196
Machelon, 2002 ; Rosanvallon, 2004 ; Gaboriaux, 2011). On aimerait
ici prolonger le débat en lui donnant un nouvel éclairage, celui que nous

2382
fournit l’étude des contours alors assignés au petit groupe des associa-
tions reconnues d’utilité publique. Quelles sont ces organisations dont

8893
l’État républicain admet qu’elles sont d’utilité publique et auxquelles il
donne dès lors un pouvoir d’agir supérieur à celui des autres ? Pour obte- :
0766
nir le précieux label, faut-​il que leurs buts se confondent avec l’intérêt
général défini par les pouvoirs publics ou suffit-​il qu’ils ne le remettent
1050

pas en question ? Pour répondre à ces questions, nous avons dépouillé les
quelque mille dossiers des demandes de reconnaissance d’utilité publique
h:21

transmis par le gouvernement au Conseil d’État entre 1871 et 19142, ce

qui nous a permis de constituer la base de données dont sont tirés les
akec

indications chiffrées et les graphiques utilisés dans la démonstration. Il

nous est ainsi possible de préciser l’héritage légué par la Troisième Répu-
Marr

blique : est-​ce celui d’une société civile encouragée à soutenir les objectifs
gouvernementaux ou au contraire à coproduire l’intérêt général ? Après
NCG

avoir rappelé le contexte juridique et politique dans lequel s’inscrit la

procédure de reconnaissance d’utilité publique, nous nous interrogerons
om:E
vox.c

1
Notamment dans les notes et avis rendus par le Conseil d’État au sujet des demandes
de reconnaissance d’utilité publique, ainsi que dans les comptes rendus des débats
holar

tenus à leur propos à l’assemblée générale du Conseil d’État.

2
Les dossiers se trouvent aux Archives nationales, site Pierrefitte, disséminés dans
toute la série AL. Ils constituent l’essentiel du terrain d’enquête sur lequel se fonde
[Link]

le volume 2 de notre HDR (Gaboriaux, 2020).

ation
L’utilité publique contre l’intérêt général ? 53

sur les pratiques gouvernementales et administratives en la matière. Dans

la plupart des cas, l’utilité publique apparaît certes mesurée à l’aune de
l’intérêt général ; mais dès les années 1890 la jurisprudence semble mar-
quer un infléchissement dont il faudra déterminer le sens : la République

6
2121
admettrait-​elle des associations poursuivant des causes étrangères voire
opposées aux siennes ?

6713
L’utilité publique à l’aune de l’intérêt général ?

36:1
Des associations étroitement contrôlées

54.1
À l’aube de la Troisième République, les partisans du nouveau régime

206.
développent pour la plupart une position ambivalente à l’égard des
organisations non lucratives. D’un côté, l’expérience de l’autoritarisme

.
:196
bonapartiste les a convaincus s’il était besoin de la nécessité de consa-
crer la liberté associative ; de l’autre, la vigueur retrouvée de la France

2382
conservatrice et catholique les persuade des dangers qu’elle revêtirait
dans les mains de leurs adversaires : écartés du pouvoir à l’issue des élec-

8893
tions législatives de février 1871, n’ont-​ils pas vu ces derniers s’appuyer
justement sur les congrégations et les cercles catholiques pour restaurer 0766
:
« l’ordre moral » dans le pays (Moulinet, 2008) ?
Les succès électoraux de la fin des années 1870 leur redonnent les
1050

rênes mais n’enlèvent rien à leur prudence : la républicanisation du pays

n’est pas seulement politique, elle est aussi sociale et culturelle. Les leviers
h:21

principaux en sont connus : épuration administrative, politique scolaire,

laïcisation du pays. En ce qui concerne les associations, les projets de
akec

libéralisation se multiplient sans succès jusqu’en 1901 (Merlet, 2000).

Avant cette date, les nouveaux maîtres du pays disposent donc à cet égard
Marr

des outils juridiques légués par leurs adversaires : l’article 291 du code
pénal est maintenu même si la tolérance est globalement de mise, l’auto-
NCG

risation préfectorale et la reconnaissance d’utilité publique restent dans

l’ensemble les seuls moyens d’exister et de se développer pour les organi-
om:E

sations non lucratives3.

vox.c
holar

3
À l’exception, à partir de 1884, des syndicats professionnels, et, à partir de 1898 des
sociétés de secours mutuels, auxquels le législateur offre alors des statuts juridiques
[Link]

spécifiques.
ation
54 Chloé Gaboriaux

Tandis que l’autorisation préfectorale apparaît avant tout comme une

opération de police permettant aux autorités de s’assurer de l’innocuité
d’une association, la reconnaissance d’utilité publique revêt la mission
de l’association d’un label gouvernemental et lui donne les moyens de la

6
2121
réaliser. Elle seule dote le groupement de la personnalité morale, qui lui
permet d’échapper aux aléas susceptibles de toucher ses membres : l’as-

6713
sociation existe par elle-​même, peut posséder argent et biens qui sont dès
lors distincts du patrimoine des associés, est en mesure de recevoir dons

36:1
et legs de ses soutiens, devient aux yeux des instances tierces, et en parti-
culier de la justice, un sujet de droits et de devoirs.

54.1
Mais la procédure est longue et reste à la discrétion du gouverne-
ment : une fois obtenu l’accord de l’assemblée générale de l’association,

206.
ses dirigeants doivent adresser leur demande au préfet de leur départe-

.
ment, qui la transmet au ministère concerné, le plus souvent celui de

:196
l’Intérieur ; ses services l’instruisent s’ il y a lieu en s’appuyant sur les avis
des autorités concernées (notamment conseil municipal et préfecture) et,

2382
s’ ils souhaitent donner suite à la demande, soumettent un projet de décret
de reconnaissance d’utilité publique au Conseil d’État ; ce dernier l’exa-

8893
mine en section, émet si besoin des notes transmises à l’association direc-
tement ou par le biais du ministère et présente enfin sa décision (adoption :
0766
ou rejet) à l’assemblée générale du Conseil d’État, qui tranche. Le gou-
vernement suit alors généralement l’avis du Conseil d’État et promulgue
1050

ou non le décret, sans aucun recours possible de la part de l’association.

En attendant le vote d’une loi sur les associations, les gouvernements
h:21

républicains ont donc entre leurs mains de puissants instruments de

contrôle sur les organisations non lucratives, d’autant que le Conseil
akec

d’État, épuré en 1879 (Wright, 1972), leur paraît désormais « harmo-

nique au gouvernement central et à la forme du gouvernement », selon
Marr

les mots du Garde des Sceaux, Philippe Le Royer, à l’occasion de l’ins-

tallation du nouveau Conseil le 21 juillet 18794. De fait, entre 1879 et
NCG

1901, les décrets de reconnaissance d’utilité publique transmis par le

gouvernement au Conseil d’État sont approuvés, souvent après quelques
om:E

demandes de modification, dans plus de 80 % des cas.

Les républicains se montrent cependant aussi peu enclins à délivrer le
vox.c

précieux sésame que les conservateurs auxquels ils succèdent : de 1879 à

1901, ils n’en ont fait bénéficier qu’à une quinzaine d’associations par an
holar
[Link]

4
Extrait du discours reproduit dans Fougère éd., 1974, p. 599.
ation
L’utilité publique contre l’intérêt général ? 55

en moyenne, autant que les gouvernements précédents (1871–​1879). La

personnalité morale des groupements non lucratifs est pourtant alors au
cœur des débats sur la liberté d’association, menés dans les milieux juri-
diques, le monde associatif, l’arène parlementaire ou la presse politique.

6
2121
Au-​delà de la discussion théorique sur le caractère réel ou fictif de la
personne morale5, l’enjeu politico-​administratif est celui de la bienveil-

6713
lance réservée aux demandes en reconnaissance d’utilité publique. Si l’on
reconnaît la légitimité des acteurs associatifs à poursuivre des buts désin-

36:1
téressés, il faut leur en donner les moyens en accordant largement cette
reconnaissance légale : il suffit alors de s’assurer que ces groupements ne

54.1
vont pas à l’encontre de l’intérêt général (qu’ils ne troublent pas l’ordre
public ou qu’ils ne travaillent pas à contresens de telle ou telle politique

206.
publique). Si l’on estime au contraire que la reconnaissance légale ne peut
aller qu’aux associations qui contribuent effectivement à l’intérêt général

.
:196
tel qu’il est défini par les pouvoirs publics, il faut alors opérer une sélec-
tion draconienne et n’encourager que les groupements les plus loyaux.

2382
Le Conseil d’État, lui-​même divisé sur la question, a rapidement
adopté la voie la plus restrictive. Dès 1879, les ardeurs du gouvernement

8893
en matière de reconnaissance d’utilité publique sont ainsi tempérées par
une série de notes et d’avis, dans des affaires dont les rapporteurs, issus :
0766
de l’administration précédente, ont échappé à l’épuration –​Armand du
Mesnil et Georges Baconnière de Salverte6. La première note, émise le 27
1050

décembre 1879 à propos de la Société de médecine pratique et rappelée

dans l’avis du 24 juin 1880 au sujet de la Société des compositeurs de
h:21

musique, se contente de rappeler la nécessité de favoriser les organisations

solides, celles dont les services se distinguent par leur importance et leur
akec

continuité :
Marr
NCG

5
Pour une synthèse, voir Rosanvallon, 2004, p. 346.
6
Armand du Mesnil (1819–​1903) est entré en 1839 au ministère de l’Instruction
om:E

Publique où il a fait toute sa carrière avant d’être nommé conseiller d’État en ser-
vice extraordinaire en 1877 puis en service ordinaire en 1879, à sa retraite de l’Ins-
vox.c

truction publique. Georges Baconnière de Salverte (1833–​1899) a quant à lui été

admis au Conseil d’État comme auditeur en 1854, nommé maître des requêtes en
service extraordinaire en 1865 et en service ordinaire en 1870. Il est alors l’un des
holar

plus anciens membres du Conseil d’État et, comme Armand du Mesnil, appartient
donc pour ainsi dire à l’ancien monde : épargné par l’épuration de 1879, sans doute
freiné dans sa carrière en raison de ses opinions conservatrices (Wright 1972), mais
[Link]

néanmoins très écouté en raison de sa longue expérience au Conseil.

ation
56 Chloé Gaboriaux

La reconnaissance comme établissement d’utilité publique ne saurait être

considérée comme un témoignage de bienveillance donné à des hommes
de bonne volonté ; elle doit être réservée seulement à des services certains,
ayant le double mérite de l’efficacité et de la durée. Il ne peut y avoir aucune

6
utilité à multiplier des établissements qui, par l’insignifiance de leur but, ou

2121
par la médiocrité de leurs ressources et de leurs relations, sont trop fréquem-
ment condamnés à se dissoudre ou à vivre d’une vie précaire sans portée.

6713
(Note du 27 décembre 1879, Archives nationales [désormais AN] AL//​448).
Celle du 4 février 1880, qui entre dans la jurisprudence du Conseil

36:1
d’État (Reynaud, 1899, p. 175), va plus loin en faisant de la reconnais-

54.1
sance d’utilité publique, non pas seulement un moyen juridique permet-
tant le développement des associations qui ne remettent pas en question

206.
l’existence et l’action de l’État, mais aussi une « haute faveur », qui mani-
feste aux yeux du public l’adhésion de l’État aux missions réalisées par le

.
:196
groupement ainsi encouragé :

2382
Ce n’est pas en effet à titre d’encouragement pour une réunion de personnes
distinguées occupant leurs loisirs de sujets agréables que la reconnaissance
d’utilité publique est accordée. La jurisprudence du Conseil d’État envisage

8893
cette haute faveur (qui crée un nouvel être moral, augmente les biens de
mainmorte et donne en quelque sorte la sanction de l’État aux travaux de
:
0766
l’association) comme la plus grande récompense de longs et d’importants
services rendus à la chose publique et affirmés par les fonctionnaires de l’ad-
ministration. (Note du 4 février 1880, AN AL//​462).
1050

Le gouvernement républicain s’est incliné. L’a-​t-​il fait en espérant de la

h:21

loi sur les associations en préparation qu’elle soutiendrait une conception

plus ouverte du rôle des organisations non lucratives ? Ou a-​t-​il trouvé
akec

dans cet outil emprunté à l’État monarchique un instrument adéquat à

un projet politique moins libéral qu’il n’y paraît, où les associations ne
Marr

seraient que des « relais de la généralité démocratique », « des auxiliaires

de l’État » (Rosanvallon, 2004, p. 379 et suiv.) ? Nous avons répondu à
NCG

cette question ailleurs, en tenant compte des divergences internes aux

gouvernements qui se succèdent alors et plus largement au camp répu-
om:E

blicain (Gaboriaux, 2020). Ce qui nous intéresse ici, ce ne sont pas les
positions prises par les républicains à cet égard, mais les décisions effecti-
vox.c

vement adoptées en matière de reconnaissance d’utilité publique : quelles

sont donc les rares associations qui ont bénéficié de la bienveillance du
nouveau régime ? Sont-​elles en effet issues du « vivier commun » où le
holar

mouvement républicain plonge ses racines (Rebérioux, 1975, p. 42) ?

[Link]
ation
L’utilité publique contre l’intérêt général ? 57

Avantage au vivier républicain ?

L’état des lieux est mitigé. La période qui s’ouvre au lendemain de
l’épuration du Conseil d’État et s’achève au vote de la loi 1901 est en effet

6
2121
loin d’avoir conduit au triomphe sans partage des groupements républi-
cains.

6713
De nombreuses œuvres d’éducation populaire voient certes leurs
efforts récompensés par la reconnaissance d’utilité publique : à côté des

36:1
associations d’anciens élèves (une quarantaine), les cercles de la Ligue
de l’enseignement d’Alger et de Paris (en 1880 et 1881), la Société des

54.1
écoles libres du 1er arrondissement de Paris (1881), la Société d’ému-
lation des écoles communales de Beaune (1888), les associations phi-

206.
lotechniques de Bois-​Colombes (1888) et de Saint-​Denis (1891), les
sociétés de patronage scolaire de la Croix-​Rousse (1891) et des Brotteaux

.
:196
(1896), la Société des écoles laïques de Douai (1894) et autres deniers
des écoles (La Guillotière, 1897 ; Dunkerque, 1898), etc., sont ainsi

2382
reconnus d’utilité publique.
Mais elles sont nombreuses aussi à essuyer des refus. La jurisprudence,

8893
on l’a vu, n’est pas favorable aux œuvres peu dotées. Or l’éducation popu-
laire se contente de peu, et les écoles et les bibliothèques que ces associa- 0766
:
tions fondent ou encouragent constituent des êtres juridiques distincts
qui, quoique parfois prospères, ne viennent pas les enrichir aux yeux de
1050

la loi. Outre celles que le ministère de l’Instruction publique renonce à

soutenir, beaucoup parmi celles qu’il encourage essuient des refus de la
h:21

haute assemblée. Ses avis, laconiques, se suivent et se ressemblent : les

services rendus pas plus que la situation financière de ces groupements
akec

ne justifient leur reconnaissance comme établissement d’utilité publique

(voir par exemple les avis rendus à propos de la Société du sou des écoles
Marr

libres et laïques du Gard, le 27 juillet 1882, de la Société de la biblio-

thèque populaire de Versailles, le 24 juillet 1889, ou de l’Association phi-
NCG

lotechnique de Colombes, le 31 juillet 1894).

La reconnaissance d’utilité publique, comme sous les gouvernements
om:E

précédents, est en revanche plus accessible aux associations de bienfai-

sance –​assistance aux indigents, aux malades, aux enfants ou aux vieil-
vox.c

lards –​, qui représentent avant 1901 près de la moitié des associations
reconnues d’utilité publique. Or ces établissements, notamment les
holar

hôpitaux et les orphelinats, sont souvent gérés par du personnel reli-

gieux, dont il est difficile de se passer des compétences à bon marché
[Link]

(Lalouette, 1991)… Tout en encourageant les œuvres scolaires laïques,

ation
58 Chloé Gaboriaux

les gouvernements républicains conservent donc à leurs adversaires un

rôle important dans le domaine de l’assistance. Comme le souligne très
justement Colette Bec, « alors même que le dernier quart du siècle met en
œuvre une laïcité de combat contre la puissance politique, économique et

6
2121
sociale de l’Église, les tenants de la politique assistantielle développeront,
quant à eux, une stratégie de coopération sous contrôle étatique […] »

6713
(Bec, 1994, p. 37).
L’assistance n’échappe pourtant pas à une forme de républicanisation.

36:1
Tout en admettant le caractère confessionnel de nombreuses œuvres cha-
ritables, le ministère de l’Intérieur, appuyé par le Conseil d’État, encou-

54.1
rage néanmoins la laïcisation relative de leurs statuts, insistant ici ou là
pour que l’établissement accueille le public « sans distinction de culte »

206.
ou plus fermement pour que les « discussions politiques ou religieuses »

.
en soient exclues. Au sein des associations reconnues d’utilité publique

:196
par le nouveau régime, la présence religieuse se maintient mais se fait
plus discrète, et ce tout particulièrement dans le camp catholique pour-

2382
tant majoritaire dans le pays, comme le soulignent les deux graphiques
ci-​dessous.

8893:
0766

50
1050

45
40
h:21

35
akec

30
25
Marr

20
15
NCG

10
om:E

5
0
1870-1879 1880-1889 1890-1899
vox.c

caractère religieux indice de laïcisaon

holar

Figure 1. Nombre d’associations reconnues d’utilité publique comportant

dans leur titre ou leurs statuts des indications relatives à leur caractère
[Link]

religieux ou à leur degré de laïcisation

ation
L’utilité publique contre l’intérêt général ? 59

35

30

6
25

2121
20

6713
15

36:1
10

54.1
5

206.
0
1871-1880 1881-1890 1891-1900

.
:196
ARUP catholiques ARUP autres confessions

2382
Figure 2. Nombre des associations reconnues d’utilité publique (ARUP) qui
affichent dans leur titre ou leurs statuts leur confession, soit catholique, soit

8893
d’autres confessions

:
0766
Le premier graphique montre que la victoire républicaine conduit à
reconnaître d’utilité publique des associations qui, spontanément ou à
1050

la demande du ministère ou du Conseil d’État, tendent à effacer de leur

titre ou de leurs statuts la mention de leur caractère religieux, tandis que
h:21

les indices de laïcisation (« laïque[s]‌», « neutre[s] », « sans distinction de

culte », etc.), apparaissent quant à eux de plus en plus nombreux au fil
akec

des années. Les associations confessionnelles qui se font alors les plus
discrètes sont les catholiques, comme le montre le second graphique.
Marr

Parmi les associations reconnues d’utilité publique, celles qui déclarent le

plus volontiers leur appartenance religieuse sont protestantes (l’immense
NCG

majorité d’entre elles) ou israélites.

Le principe de neutralité de l’État guide donc les décisions du Conseil
om:E

d’État mais il joue finalement peu contre les établissements charitables

confessionnels, qui sont généralement invités à exclure de leurs buts toute
vox.c

activité de propagande sans être pour autant contraints à renoncer à leur

caractère religieux. L’enseignement de la foi est même admis, pourvu
holar

qu’il ne constitue pas l’un des objets affichés de l’association, comme le

souligne une note du 30 mars 1892 rendue à propos de la très catholique
[Link]

Institution des sourds-​muets de Toulouse :

ation