Chapitre IX
LA CITOYENNETÉ DANS LA MONDIALISATION
« Les nations ne sont pas quelque chose d’éter-
nel. Elles ont commencé, elles finiront », avertissait
E. Renan dans sa célèbre conférence à la Sorbonne sur
le thème « Qu’est-ce qu’une nation ? », le 11 mars 1882.
Et il ajoutait : « La confédération européenne, probable-
ment, les remplacera. Mais telle n’est pas la loi du siècle
où nous vivons. » Plus d’un siècle plus tard, le moment
serait-il venu et que deviendrait la citoyenneté dans ce
nouveau contexte ?
I. – Du national à l’universel
1. Citoyenneté et nationalité. – La nationalité
n’entraîne pas la citoyenneté, bien qu’elle soit générale-
ment déterminante de son existence ; mais l’inverse est
également vrai : la citoyenneté n’est pas dans une rela-
tion biunivoque avec la nationalité. Ainsi, l’Américain
T. Paine et l’Allemand A. Cloots – qui se proclamait
« citoyen de l’humanité » – furent reconnus citoyens
français et députés à la Convention. Après avoir parti-
cipé à la guerre de 1870 aux côtés de la France, l’Italien
Garibaldi fut élu député dans quatre départements fran-
çais. La citoyenneté et la nationalité sont d’autant plus
aisément admises que le moment historique est intense
et traduit une communauté d’idéaux et de démarches de
ses acteurs, nationaux et étrangers.
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En revanche, la question est plus délicate lorsqu’il
s’agit non d’individus mais de parties de la nation, de
minorités exprimant des revendications nationales.
Au début du xxe siècle, l’Autrichien K. Renner a pro-
posé, à partir de l’analyse de la situation en Autriche-
Hongrie, de découpler la citoyenneté de la nationalité
pour ne pas avoir à modifier les frontières : la citoyen-
neté commune conférait à tout ressortissant de l’une des
minorités nationales un statut défini par l’appartenance
à l’État multinational. La citoyenneté soviétique se fon-
dait sur la diversité des nationalités : russe, ukrainienne,
biélorusse, etc. En France, le Conseil constitutionnel
a refusé en 1991, nous l’avons dit, de reconnaître un
« peuple corse ». En revanche, l’accord sur la Nouvelle-
Calédonie du 5 mai 1998 prévoit que, dans les vingt
années à venir, « des signes seront donnés de la recon-
naissance progressive d’une citoyenneté de la Nouvelle-
Calédonie, celle-ci devant traduire la communauté de
destin choisie et pouvant se transformer, après la fin
de la période, en nationalité, s’il en était décidé ainsi ».
La citoyenneté en Nouvelle-Calédonie divergerait de la
citoyenneté française pendant la période de transition,
entraînant éventuellement sa transformation qualita-
tive en nationalité au terme du processus. L’évolution
du statut de la Polynésie française conduit également à
renforcer l’identité propre de ce pays d’Outre-mer par la
création d’une citoyenneté polynésienne.
2. Citoyenneté et identité. – Le mouvement de
décomposition-recomposition qui caractérise les situa-
tions de crise renvoie ici, d’abord, à la responsabi-
lité propre du citoyen. Si la référence sommaire à la
République, à la nation, à la classe et au parti pouvait,
dans le passé, caractériser l’essentiel de la citoyenneté,
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celle-ci exige aujourd’hui un engagement personnel
plus marqué. La citoyenneté dans un monde complexe
ne peut guère se concevoir sans une réappropriation par
le citoyen des délégations de pouvoirs qu’il a jusque-là
consenties à des médiateurs de moins en moins aptes à
assumer leur fonction de représentation.
Le plein exercice des libertés individuelles et publi-
ques enrichit la citoyenneté. Le droit peut être le
moyen d’expression d’une citoyenneté plus consciente,
lorsqu’il concourt à la transparence administrative
(la réglementation sur l’informatique et les libertés, la
motivation des décisions administratives, l’accès aux
documents administratifs et les archives, l’amélioration
des relations entre l’Administration et les usagers), ou
même prend la forme du recours pour excès de pouvoir,
par lequel le citoyen saisit le juge pour faire respecter
la loi. La société civile propose aujourd’hui au citoyen
une large gamme de mouvements, associations, clubs
et partis moins systématiquement hiérarchisés qu’autre-
fois, qui lui permettent une structuration plus libre
de sa citoyenneté, sous la forme d’une combinaison
d’engagements sociaux diversifiés et lui appartenant
en propre, puisqu’ils ne dépendent que de ses choix :
ce que l’on pourrait regarder comme un « génome de
citoyenneté ».
La conjonction de la crise de l’individualité et des
représentations suggère ensuite que la conception d’une
nouvelle organisation politique comme cadre d’une
citoyenneté active réside moins dans une pérennisation
de la séparation entre démocratie directe et démocra-
tie représentative, fussent-elles améliorées, que dans
leur meilleure combinaison. Les formes de ce nouveau
dispositif, dépendant du processus historique, ne peu-
vent être anticipées clairement. Tout au plus peut-on
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considérer que toute réflexion sur les formes politiques
nouvelles, au sein desquelles la citoyenneté est appelée
à s’exprimer, devra s’efforcer de concilier deux préoc-
cupations contradictoires : d’une part, l’organisation
souple en réseaux interactifs respectant les particula-
rités et favorisant des échanges d’expériences variées ;
d’autre part, la conception d’une centralité apte à expri-
mer des convergences suffisamment fortes et cohérentes
pour permettre une action collective efficace. L’action
militante et la manifestation publique restent en tout
état de cause des moyens déterminants permettant aux
citoyens d’engager leur propre responsabilité politique
aussi bien sur des questions dites de « proximité » que
sur les problèmes les plus généraux : emploi, salaires,
organisation sociale, institutions.
Dans ces conditions, la citoyenneté est-elle appelée à
se dissocier de la nationalité ? Observons que, prolon-
geant l’affirmation des nationalités exprimée au xixe et
au début du xxe siècle, la décolonisation puis l’effon-
drement du bloc soviétique ont conduit à un quadruple-
ment du nombre des États-nations depuis la Seconde
Guerre mondiale, ce qui a généralement été considéré
comme un progrès de la démocratie et de la citoyenneté.
Mais ces affirmations nationales ont aussi donné lieu à
des manifestations identitaires exacerbées, conduisant
soit à créer une confusion entre nation et nationalisme,
invitant certains, par réaction, à l’abandon de la citoyen-
neté à base nationale, soit à préconiser une « préférence
nationale » susceptible d’aboutir à une restriction des
Droits de l’homme, contraire tant à la tradition nationale
de la France qu’à ses engagements internationaux.
À ces conceptions s’oppose l’idée que la nation est
et demeure le niveau le plus pertinent d’articulation du
général et du particulier et que la citoyenneté nationale
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vaut par la vocation à l’universalité de ses valeurs, voire
de son exercice. Le nationalisme, à l’inverse, est soit
une revendication de caractère ethnique, soit l’expres-
sion d’une volonté de puissance affirmant la supériorité
d’une nation sur les autres.
II. – L’institution d’une citoyenneté européenne
À la suite du sommet de Paris de 1974, le rap-
port Tindemans sur l’Union recommande, en 1975,
le renforcement des droits des citoyens. Différents
documents émanant de la Commission et du Conseil
évoquent ensuite la question, mais c’est le sommet de
Fontainebleau de 1984 qui décide la création du comité
Adonnino lequel propose en 1985 une série de mesu-
res qui ne seront pas immédiatement suivies d’effet.
L’Acte unique, adopté en 1986, se situe toujours sur le
terrain économique, mais encourage la liberté de circu-
lation et préconise des politiques sectorielles favorables
à la citoyenneté (éducation, culture et environnement).
La Cour de justice des Communautés européennes, de
son côté, développe une jurisprudence par référence
aux principes généraux du droit, aux traités internatio-
naux conclus par les États membres et à la Convention
européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des
libertés fondamentales. Une note espagnole du 24 sep-
tembre 1990 avait donné une définition ambitieuse de
la citoyenneté européenne, largement reprise par la
Commission dans un avis du 28 février 1991, mais le
Parlement adopte, le 19 juin 1991, une résolution sur
la citoyenneté communautaire ramenant l’ambition de
créer un statut du citoyen européen à l’énumération
d’un certain nombre de droits. Finalement, le traité de
Maastricht, en 1992, consacre la conception minimale,
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tout en renvoyant certaines des dispositions des projets
primitifs dans d’autres parties des traités de l’Union.
1. Une définition problématique. – Le traité sur le
fonctionnement de l’Union européenne dispose en son
article 20 : « Il est institué une citoyenneté de l’Union.
Est citoyen de l’Union toute personne ayant la natio-
nalité d’un État membre. La citoyenneté de l’Union
s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace
pas. » Les articles suivants déclinent les droits et devoirs
des citoyens européens ainsi définis.
A) Le droit de circulation et de séjour. – Ce droit,
placé en tête en raison de ses origines économiques, n’est
pas réellement nouveau, mais il se trouve ainsi, en quel-
que sorte, constitutionnalisé (art. 21). Il consacre sur-
tout le droit d’aller et venir des ressortissants européens
au sein de l’Union, et plus spécialement de l’« espace
Schengen », sans affecter les politiques migratoires
des États membres qui restent essentiellement nationa-
les, même si se développent des efforts d’harmonisa-
tion dans la perspective d’un « régime d’asile européen
commun ». En revanche, dans la mesure où cette liberté
de circulation et de séjour est fondée sur la réciprocité
de la reconnaissance de ce droit par les États membres,
elle tend à s’opposer à la « citoyenneté de résidence »
qui avait pu s’établir dans différents pays en faveur de
ressortissants de pays tiers.
B) Des droits politiques. – Il s’agit tout d’abord du
droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et
aux élections du Parlement européen, ouvert à tout res-
sortissant d’un d’État membre dans l’État où il réside
(art. 22). S’agissant des élections municipales, la France
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a dû, pour se mettre en conformité, réviser sa Constitution
(art. 88-3). L’introduction de ce droit a eu pour effet de
faire rebondir la question du droit de vote aux élections
locales pour les étrangers non communautaires.
Il s’agit ensuite du droit de pétition (2e al., art. 24, et
art. 227). Le règlement intérieur du Parlement européen
le prévoyait déjà ; il est donc constitutionnalisé. Pour
autant, on n’a pas observé de changement de rythme
dans le recours croissant à ce moyen, qui constitue pour
le Parlement une bonne source d’information sur l’appli-
cation du droit communautaire, mais qui n’a pas débou-
ché, pour le moment, sur des réformes importantes.
Enfin, bien qu’elles ne figurent pas dans la partie
consacrée à la citoyenneté de l’Union, on doit signaler
certaines dispositions du Traité qui constituent indénia-
blement des droits politiques. Il s’agit, notamment, de
l’élection du Parlement au suffrage universel, pour la
première fois en 1979 ; de l’ouverture partielle des fonc-
tions publiques nationales (en France, loi du 26 juillet
1991, modifiant le statut général des fonctionnaires) ; de
l’égalité des rémunérations des hommes et des femmes
(art. 157 du traité) ; de la reconnaissance de l’utilité des
partis politiques (art. 224).
C) Des garanties juridiques. – Le droit à la protec-
tion diplomatique et consulaire (art. 23) existait depuis
la convention de Vienne de 1961. La mesure retenue
par le Traité est une solution minimaliste par rapport
aux propositions de la Commission, qui envisageait
de reconnaître, au bénéfice des citoyens européens,
un droit à la protection diplomatique de l’Union et des
États membres eux-mêmes, alors qu’il ne s’agit ici
que d’une protection limitée, à la discrétion de l’État
considéré.
115
Le recours au médiateur (3e al., art. 24) ne constitue
pas une réforme de grande portée. Il existe une grande
confusion sur son rôle : seule une minorité des plaintes
dont il est saisi relève de sa compétence et beaucoup
sont jugées irrecevables.
Il convient également de mentionner dans la catégo-
rie des garanties juridiques de dispositions ne figurant
pas dans la définition de la citoyenneté européenne. Aux
termes de l’article 6 du traité sur l’Union européenne :
« L’Union reconnaît les droits, les libertés, les principes
énoncés dans la Charte des droits fondamentaux […]
telle qu’adoptée le 12 décembre 2007 à Strasbourg,
laquelle a la même valeur juridique que les traités », tout
en précisant que « Les dispositions de la Charte n’éten-
dent en aucune manière les compétences de l’Union
telles que définies dans les traités. »
D) Les autres attributs de la citoyenneté européenne.
Outre l’introduction de la monnaie unique, on rappellera
pour mémoire des droits économiques et sociaux épars
dans les traités. On relèvera enfin des symboles qui
peuvent être regardés comme participant d’une citoyen-
neté en gestation : le drapeau adopté en 1985, l’hymne
en 1988, mais aussi le permis de conduire en 1980, le
passeport en 1982, la carte verte en 1983, la zone euro
en 1999.
Cette définition n’ajoute rien à la plupart des citoyen-
netés existant dans les États membres. Elle est, par
ailleurs, assez critiquable dans sa formulation même,
en tant qu’elle décrète une citoyenneté dont l’exis-
tence ne saurait relever d’une décision prétorienne,
qu’elle vise les personnes de manière indifférenciée,
qu’elle passe par la nationalité de chaque État mem-
bre alors que sa vocation devrait être de la transcender,
116
qu’elle ne s’articule à la citoyenneté nationale que par
sommation.
Élaborée par en haut, elle n’a pas soulevé un grand
intérêt de la part des citoyens. On a pu parler à son sujet
d’« objet politique non identifié » ou de « citoyenneté
à l’état pur ». « Évoquer une citoyenneté européenne
reste largement une ambition incantatoire, sinon un abus
de langage », estiment P. Magnette et M. Telo. On peut
également remarquer que presque tous les droits rete-
nus n’existent que sous de nombreuses réserves éma-
nant du traité lui-même ou de l’intervention des États.
C’est pourquoi on a aussi parlé de citoyenneté d’« attri-
bution », de « conséquence », de « superposition »,
de citoyenneté européenne « à plusieurs vitesses ».
Mais on ne doit sans doute pas déduire du fait que cette
citoyenneté ne suive pas le schéma classique impliquant
que la nation précède la citoyenneté qu’elle n’est pro-
mise à aucun avenir. On pourrait, au contraire, souligner
sa valeur mobilisatrice, anticipatrice d’une communauté
politique aujourd’hui encore imprécise. J. Masclet
estime que la reconnaissance de la citoyenneté appelle
à la conscience d’une communauté politique, qu’elle
contribue à cette prise de conscience et que celle-ci doit
être relayée par un renforcement de la démocratie repré-
sentative. L’identification d’un corps électoral européen
élisant une assemblée au suffrage universel direct, selon
une procédure uniforme dans tous les États membres
(art. 223), créerait, selon lui, de la souveraineté au béné-
fice de l’institution concernée.
On peut aussi émettre l’hypothèse, retenue par de nom-
breux auteurs, que la promotion de la citoyenneté euro-
péenne recouvre surtout une option implicite en faveur
d’une organisation fédérale. C’est ce qu’exprime notam-
ment P. Magnette : « L’introduction de la citoyenneté
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dans le Traité, parallèle à la définition du principe de
subsidiarité, apparaît à cet égard comme un vestige du
projet fédéral. Établir une relation directe entre l’Union
et les citoyens, passant en quelque sorte par-dessus les
États membres, relève en effet de la nature intime du
fédéralisme. » Des perspectives de développement de la
notion de citoyenneté européenne sont cependant ouver-
tes par l’article 25 du Traité qui prévoit que « le Conseil,
statuant à l’unanimité, conformément à une procédure
législative spéciale, et après approbation du Parlement
européen, peut arrêter des dispositions tendant à complé-
ter les droits énumérés à l’article 20 ».
2. Une citoyenneté difficilement identifiable.
Appliquant la problématique retenue pour la citoyen-
–
neté nationale, on peut aussi tenter d’identifier ce
que pourraient être, au-delà des textes des traités, les
valeurs, l’exercice et la dynamique d’une citoyenneté
européenne en construction.
S’agissant des valeurs de l’Union, elles sont évoquées
en grand nombre, aussi bien dans le traité sur l’Union
que dans la Charte des droits fondamentaux (respect
de la dignité humaine, liberté, démocratie, égalité, État
de droit, respect des Droits de l’homme, y compris des
droits des minorités). Ce sont des énoncés positifs, mais
d’une extrême généralité et qui pourraient concerner bien
d’autres pays ou ensembles régionaux dans le monde.
Pour être retenues comme valeurs de la citoyenneté euro-
péenne, ces valeurs devraient avoir un caractère identi-
fiant, comme le sont, par exemple, le service public ou
la laïcité pour la citoyenneté française. Ne peut-on alors
penser à des valeurs comme la protection de l’environ-
nement, le dialogue des religions, la parité femmes-hom-
mes, l’accueil des migrants, etc. À l’évidence, on a des
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difficultés à caractériser une spécificité de valeurs déjà
prise en compte par nombre d’États-nations (bien au-
delà du continent européen) et qui pourraient d’emblée
être proposées au niveau mondial.
En ce qui concerne, l’exercice et les moyens corres-
pondants d’une citoyenneté européenne, la question a
été longuement analysée ci-dessus. Leur ensemble n’est
pas négligeable et peut permettre à certains pays euro-
péens de consolider leur État de droit, mais il s’agit
pour la plupart du plus petit commun dénominateur et
les moyens rattachés tant aux institutions locales que
centrales demeurent placés sous l’autorité des États.
Enfin, on ne peut que déplorer, jusqu’à présent, la
faible dynamique de la citoyenneté européenne sym-
boliquement marquée par des taux d’abstentions très
élevés aux élections des députés au Parlement européen
(plus d’un électeur sur deux, aussi bien en France que
dans l’ensemble de l’Union européenne). On avance,
pour expliquer cette désaffection un certain nombre de
causes : la complexité du fonctionnement des institu-
tions, la complicité des principales formations politi-
ques, la prédominance des règles de la concurrence, la
prévalence des questions de politique intérieure, l’igno-
rance des votes émis par certains pays par voie de réfé-
rendum, etc. On peut également évoquer le caractère
essentiellement économique et juridique et insuffisam-
ment politique et social de la construction européenne
qui ne permet pas aux peuples de se reconnaître dans
cette démarche.
III. – La perspective d’une citoyenneté mondiale
La difficulté rencontrée dans l’émergence d’une citoyen-
neté européenne souligne tout à la fois l’importance des
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creusets nationaux et la nécessité de penser la citoyen-
neté dans une perspective universaliste. La nation
comme communauté des citoyens n’est légitime que
si elle reconnaît la légitimité des autres nations à
construire d’autres citoyennetés à travers des histoires
qui leur sont propres. Il s’ensuit que la problématique
valeurs-exercices-dynamique aboutit nécessairement à
des identités nationales et à des citoyennetés différen-
tes et en construction permanente, c’est-à-dire aptes à
s’interroger sur leurs différences et sur leurs convergen-
ces. L’intérêt de situer dès aujourd’hui la réflexion dans
la perspective d’une citoyenneté mondiale est d’abord
d’ordre méthodologique : il s’agit d’un espace fini à la
fois des points de vue géographique et anthropologique.
Mais nombre de citoyennetés se sont à différents degrés
situées naturellement dans une perspective universa-
liste, le cas le plus édifiant étant la conception issue de
la Révolution française.
1. L’émergence de « valeurs universelles ». – Si
l’on se réfère à la problématique ici retenue, on doit
s’interroger sur les valeurs universelles qui pourraient
finaliser une citoyenneté mondiale : la paix, la sécurité
sous toutes ses formes, le droit au développement, la
protection de l’écosystème mondial, la maîtrise scien-
tifique, les Droits de l’homme et du genre humain. Ces
valeurs s’imposent assez naturellement au niveau mon-
dial où elles prennent leur pleine signification.
D’autres, qui peuvent apparaître à un citoyen fran-
çais comme ayant une vocation universelle seraient
loin d’être communément admises. Il s’agit notamment
de celles qui ont été retenues comme identifiantes de la
citoyenneté française : une conception politique de
l’intérêt général avec le service public comme vecteur
120
principal ; une affirmation du principe d’égalité entre
citoyens et citoyennes dégagé des particularismes com-
munautaires fondés sur la langue, la religion, l’ethnie ;
une éthique de la responsabilité individuelle aux mul-
tiples déclinaisons ; un principe de laïcité fondé sur la
liberté de conscience et la neutralité de l’État séparé des
églises.
L’émergence de valeurs universelles ne peut donc se
produire qu’à travers un long processus de confrontation-
convergence des opinions publiques.
2. Un processus diversifié de mondialisation. – La
mondialisation apparaît principalement comme celle de
l’économie et du capital, mais certains auteurs n’hésitant
pas à présenter le citoyen-consommateur comme l’es-
quisse d’une citoyenneté « postmoderne », citoyenneté
sans concitoyenneté. Les 5 000 organisations non gou-
vernementales sont aussi quelquefois regardées comme
les nouveaux vecteurs d’une « citoyenneté sauvage ».
Cette mondialisation est encore le fait de l’expansion
des échanges, notamment ceux réalisés sur le réseau
Internet, nouvel espace d’expression humaine, riche de
possibilités et, en même temps, lourd de dangers pour
les vies privées comme pour les États. Ces derniers se
voient en effet contester, par une sorte d’autorégula-
tion des « internautes », leur monopole de création de
normes juridiques, ce qui conduit à tenter de définir les
règles d’une nouvelle « civilité mondiale » reposant à
la fois sur un équilibre acceptable par les acteurs et des
préoccupations d’intérêt général peu formalisées. Quoi
qu’il en soit, on voit qu’il existe des bases matérielles de
développement d’une citoyenneté mondiale.
Le droit international est marqué par ses origines
occidentales et, si sa contribution à l’élaboration d’un
121
ordre juridique international et mondial a été émi-
nente, l’étroitesse de ses origines est aussi un handicap.
L’article 1er de la charte des Nations unies du 26 juin
1945 se prononce pour la paix et le règlement pacifique
des différends, la coopération entre les nations. Surtout,
l’article 2, pour la première fois dans l’histoire, fait
interdiction aux États de recourir à la force et avance
l’idée de sécurité collective. Participent aussi de cette
base, qui permettrait d’asseoir progressivement le statut
juridique d’une citoyenneté mondiale, des conventions
internationales importantes, au premier rang desquelles :
la Déclaration universelle des droits de l’homme du
10 décembre 1948, la Convention relative au statut des
réfugiés du 28 juillet 1951, le Pacte international relatif
aux droits civils et politiques et le Pacte international
relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du
19 décembre 1966, la Convention relative aux droits
de l’enfant du 26 janvier 1990. Ces textes peuvent être
regardés comme autant de moyens d’exercice d’une
citoyenneté mondiale, même s’ils sont loin d’avoir
acquis une autorité internationale indiscutable.
3. La conscience d’une communauté de destin.
La dynamique d’émergence d’une citoyenneté mon-
–
diale correspond à une caractéristique majeure de notre
moment historique : la prise de conscience d’une com-
munauté de destin du genre humain, d’une part menacé
dans son existence même par la fabrication d’armes de
destruction massive, les atteintes à l’écosystème mon-
dial, la montée des intégrismes, d’autre part, appelé par
les nécessités d’une nouvelle civilisation exigeant de
multiples mises en commun. Les biens publics appellent
des formes de gestion et d’appropriation qui ne peu-
vent se définir rationnellement qu’au niveau mondial.
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Les progrès scientifiques ne se conçoivent plus sans
échanges internationaux des connaissances et de leurs
avancées. La culture se nourrit de l’infinie diversité des
traditions et des créations mondiales. Les mœurs évo-
luent par comparaisons et interrogations nouvelles. La
mobilité devient un droit des peuples.
C’est dans le cadre de cette réflexion que les citoyen-
netés nationales et continentales peuvent prendre sens
et développer entre elles des synergies efficaces et
démocratiques.
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