Gestion financière des collectivités territoriales

En l’espace de quatre décennies de décentralisation (1982-2024), la gestion des collectivités

locales s’est profondément transformée. Des méthodes novatrices de management et de
financement se sont développées, mais elles se sont accompagnées d’une montée des risques
et d’une plus grande vulnérabilité dans un contexte de très fortes tensions sur les finances
publiques.
Cette 9e édition de Gestion financière des collectivités territoriales a été entièrement refondue en
2024 pour tenir compte de l’actualité financière et fiscale la plus récente. Depuis la précédente
édition, l’ouvrage s’est étoffé en passant de 40 à 51 chapitres.
Sont développés, en des termes pédagogiques, les différents aspects méthodologiques et

Gestion financière

des collectivités territoriales

pratiques de la gestion territoriale : analyse financière et fiscale, stratégie intercommunale
et mutualisation des moyens, péréquation communale, départementale et régionale, choix
des investissements publics, communication financière, analyse et contrôle des satellites,
consolidation des comptes et des risques, évaluation des délégations de service public et des
PPP, gestion de dette et de trésorerie, stratégie patrimoniale, gestion de la TVA, autorisations de

des collectivités
programme et d’engagement, règlement financier…

Gestion financière
Un chapitre consacré aux bases du calcul actuariel, un glossaire des termes budgétaires
et financiers et 275 figures (graphiques, tableaux, diagrammes et cartes) en quadrichromie,
contribuent à faire de cet ouvrage l’instrument de référence en matière de gestion financière des
collectivités territoriales. Et avec un index porté à présent à quelque 600 entrées différentes, cette
9e édition devient à la fois un guide méthodologique et un véritable dictionnaire de la gestion

territoriales
locale.
Destiné aux élus, directeurs généraux, directeurs financiers et autres gestionnaires des
collectivités locales, il intéresse également leurs partenaires (prêteurs, délégataires, gestions
externes..) ainsi que les fonctionnaires d’État (préfectures, trésoreries, chambres régionales des
comptes, etc.).

Onze consultants-formateurs du Cabinet Michel Klopfer, Sommaire

Cabinet Michel Klopfer

disposant de 10 à 35 ans d’expérience en matière de gestion
locale, sont les auteurs de cet ouvrage collectif. Concepteurs
entre autres du ratio de « capacité de désendettement », ces Partie 1. Principes de base Analyse financière et fiscale
intervenants sont régulièrement auditionnés par des groupes Partie 2. Analyse financière et fiscale des collectivités locales Gestions externes
de travail interministériels, des commissions d’enquête Partie 3. Gestions externes : risques financiers des satellites
parlementaires, ainsi que la Cour des Comptes. Ils réalisent Partie 4. Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité Intercommunalité
également des missions nationales pour les Ministères, le Sénat
et les grandes associations d’élus. Le Cabinet Michel Klopfer est
et de la réforme territoriale
Partie 5. Péréquation
Péréquation
devenu le premier conseil français en gestion locale ; il a réalisé, Partie 6. Modes de gestion (régie, DSP, financement de projet…) Modes de gestion
en l’espace de 35 années, près de 8 000 missions auprès de Partie 7. Gestion de dette
plus de 1 300 collectivités différentes, parmi lesquelles 24 des Partie 8. Gestion de trésorerie
Dette et trésorerie
27 anciennes régions et 92 des 100 départements.
Partie 9. Organisation budgétaire et comptable Organisation budgétaire et comptable
Cabinet Michel Klopfer

É
9e

DITI
O
N

ISSN 1255-1406
ISBN 978-2-281-13644-9

É
Les ouvrages de la collection « Méthodes » proposent des outils

9e

DITI
et des solutions concrètes permettant de maîtriser la gestion
d’une opération de construction en toute sécurité. Modèles de
documents, fiches opérationnelles, synthèses des méthodolo- O
gies et recommandations pratiques font de ces manuels des N
ouvrages de référence utilisables au quotidien par les profes-
sionnels de la construction.

20846_Methodes_Gestion_financiere_collectivites_territoriales_couv.indd 1 21/06/2024 17:34

 Sommaire

Auteurs....................................................................................................................................................... 11
Sigles et abréviations................................................................................................................................. 13
Glossaire.................................................................................................................................................... 17
Introduction............................................................................................................................................... 25

Partie I Principes de base........................................................................................................................... 27

1 Objectifs de la fonction financière en collectivité................................................................................... 29

2 Environnement décisionnel des collectivités locales.............................................................................. 33

3 Éléments de mathématiques actuarielles................................................................................................ 39

4 Contraintes de la gestion financière......................................................................................................... 49

Partie II Analyse financière et fiscale des collectivités locales............................................ 55

5 Objectifs et méthodes de l’analyse financière......................................................................................... 59

6 Choix des indicateurs d’analyse............................................................................................................... 65

7 Signes avant-coureurs de dégradation..................................................................................................... 79

8 Analyse et prospective fiscales................................................................................................................. 87

9 Analyse et choix des investissements....................................................................................................... 109

10 Politique tarifaire....................................................................................................................................... 117

11 Prospective et stratégie financières.......................................................................................................... 125

12 Communication financière........................................................................................................................ 147

Partie III Gestions externes : risques financiers des satellites............................................. 157

13 Présentation générale des gestions externes par les communes et les intercommunalités................... 159

14 Gestions externes par les régies et des établissements publics locaux spécialisés................................ 169

20846_KLO_.indb 7 24/06/2024 09:38

 Gestion financière des collectivités territoriales

15 Analyse financière des entreprises et application aux gestions externes par des organismes
de droit privé............................................................................................................................................. 179

16 Analyse financière des organismes de logement social.......................................................................... 211

17 Enjeux de gestion financière des services départementaux d’incendie et de secours.......................... 221

18 Garanties d’emprunt................................................................................................................................. 237

19 Consolidation des comptes et consolidation des risques........................................................................ 241

Partie IV Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité

et de la réforme territoriale.................................................................................................... 251

20 Incidences fiscales des choix intercommunaux et autres regroupements.............................................. 255

21 Transferts de compétences : impacts budgétaires et patrimoniaux........................................................ 271

22 Financement de la filière « déchets »....................................................................................................... 295

23 Financement des compétences eau et assainissement............................................................................ 309

24 Stratégie financière de la ressource et de la charge du bloc communal................................................ 317

Partie V Péréquation........................................................................................................................................ 343

25 Critères de mesure des inégalités et leur utilisation dans la péréquation............................................. 345

26 Péréquation verticale................................................................................................................................ 359

27 Péréquation horizontale............................................................................................................................ 375

Partie VI Modes de gestion (régie, DSP, financement de projet…).................................... 387

28 Arbitrage entre les différents modes de gestion..................................................................................... 389

29 Structuration financière d’un projet......................................................................................................... 395

30 Cas des PPP............................................................................................................................................... 399

31 Cas des délégations de service public...................................................................................................... 411

32 Mandat, crédit-bail et emphytéotes.......................................................................................................... 431

33 Gestion de la TVA et des impôts commerciaux...................................................................................... 435

Partie VII Gestion de dette.............................................................................................................................. 441

34 Cadre juridique de l’emprunt................................................................................................................... 443

35 Panorama historique et actuel des prêteurs des collectivités................................................................. 449

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 Sommaire

36 Taux d’intérêt et mode d’amortissement................................................................................................. 459

37 Risque de taux et stratégie d’endettement.............................................................................................. 467

38 Gestion active de l’encours....................................................................................................................... 483

39 Emprunts obligataires............................................................................................................................... 513

Partie VIII Gestion de trésorerie................................................................................................................... 527

40 Contexte réglementaire............................................................................................................................ 529

41 Planification de la trésorerie..................................................................................................................... 533

42 Lignes de trésorerie et NEU CP.............................................................................................................. 539

43 Trésorerie zéro........................................................................................................................................... 545

Partie IX Organisation budgétaire et comptable........................................................................... 555

44 Cadre juridique, budgétaire et comptable............................................................................................... 557

45 Règlement financier.................................................................................................................................. 565

46 Orientations et arbitrages budgétaires et vote du budget...................................................................... 569

47 Gestion des engagements......................................................................................................................... 573

48 Gestion du patrimoine et de l’inventaire................................................................................................. 579

49 Gestion des régies d’avances et de recettes............................................................................................. 585

50 Gestion en autorisations de programme et d’engagement et en crédits de paiement

(AP-CP et AE-CP).................................................................................................................................... 589

51 Finalité et techniques de comptabilité analytique dans les budgets locaux.......................................... 601

Bibliographie............................................................................................................................................. 609
Index.......................................................................................................................................................... 611
Table des matières..................................................................................................................................... 619

20846_KLO_.indb 9 24/06/2024 09:38

 Introduction

Plus de quatre décennies après une loi de décentralisation et un élargissement des thèmes de Gestion financière des
marquée par la « libre administration des collectivités collectivités territoriales, dont les huit premières éditions
locales », la gestion financière des villes, départements, étaient parues respectivement entre 1993 et 2018 aux
régions et groupements s’est profondément transformée : Éditions du Moniteur. Le nombre de chapitres est passé
liberté budgétaire, forte extension subie ou voulue des de 40 à 51 depuis l’édition précédente.
compétences, diversification des instruments de finan-
cement, développement de la gestion des comptes de Cette version 2024 a pour sous-titres « Analyse financière
stock (trésorerie, patrimoine, etc.), généralisation de la et fiscale, gestions externes, intercommunalité, péréqua-
prospective financière, croissance exponentielle de l’inter- tion, modes de gestion, dette et trésorerie, organisation
communalité au départ incitative puis de plus en plus budgétaire et comptable » et elle comporte neuf parties.
contraignante sous l’égide des préfets, réduction de l’auto-
Les principes de base (partie I) ont pour but de fournir le
nomie financière et fiscale, mise en œuvre du contrôle de
langage nécessaire à l’appréhension de la fonction finan-
gestion et de la mutualisation des moyens, péréquation
cière en collectivité locale : les objectifs généraux de la
pour partie encouragée mais aussi parfois contrariée,
fonction financière, l’environnement des acteurs publics
dans un contexte de très forte tension sur la ressource
locaux, les bases du calcul actuariel et la prise en compte
financière, suspicion persistante des élus locaux à l’égard
des contraintes de l’exercice de la fonction financière en
d’un État central impécunieux qui après avoir baissé
collectivité.
les dotations puis imposé la contractualisation continue
de demander aux collectivités de l’aider à maîtriser son L’analyse financière et fiscale (partie II) appréhende
propre déficit et sa propre dette. l’évaluation des marges de manœuvre financières et
également décisionnelles des assemblées locales et de
Sur le strict plan normatif, d’importants chantiers législa-
leurs exécutifs. Cette analyse prend en compte le mode
tifs et réglementaires ont permis de mieux appréhender
de raisonnement des partenaires extérieurs (préfectures,
la gestion financière des collectivités locales : réformes
chambres régionales des comptes, prêteurs), tout comme
de l’ensemble des plans comptables parachevé par une
les choix de politique publique qui se posent aux élus,
harmonisation des nomenclatures et une fusion des soldes
en liaison en particulier avec les problématiques de forte
d’exécution de l’ordonnateur et du comptable, resserre-
contrainte sur la ressource. Elle intègre également les
ment du contrôle budgétaire en liaison avec le suivi des
techniques de gestion de la ressource fiscale. Un dévelop-
engagements, extension de la faculté de gestion plurian-
pement est également mené sur les méthodes de choix
nuelle de la section d’investissement puis de la section de
d’investissement, de politique tarifaire ou de communica-
fonctionnement, obligation de transparence financière,
tion financière qui peuvent être associées à une réflexion
en particulier pour les gestions externes, rapprochements
sur les marges de manœuvre financières.
avec les normes de la comptabilité privée, avec l’expéri-
mentation de la certification comptable. Les gestions externes (partie III) présentent, d’une part,
De nouveaux schémas de management se font jour dans le périmètre consolidé des partenaires publics et privés
la préparation budgétaire et là où la décision publique des collectivités locales et, d’autre part, les principes
se construisait en ajustant principalement les recettes d’analyse financière de leurs comptes par type d’entités :
aux dépenses, le schéma se renverse pour subordonner sociétés d’économie mixte (SEM), sociétés publiques
le mode d’exercice des compétences aux capacités finan- locales (SPL), sociétés de projet (SEMOP), associa-
cières résiduelles. tions, organismes de l’habitat, services départementaux
d’incen­die et de secours (SDIS), etc. L’étendue des rela-
Cette évolution sensible des conditions d’exercice de la tions financières entre les collectivités et chacune de ces
fonction financière en collectivité a conduit à une refonte entités est développée aussi bien en matière de flux directs

25

20846_KLO_.indb 25 24/06/2024 09:38

 Gestion financière des collectivités territoriales

que d’hors-bilan (garanties données ou reçues, etc.) avec La gestion de la dette (partie VII) comprend l’ensemble
les incidences fiscales qui leur sont liées. Le concept de des techniques et des raisonnements qui permettent de
consolidation ou d’agrégation est examiné, au travers des choisir les caractéristiques de taux, de durée et de profil
différentes acceptions du terme (consolidation légale, d’amortissement d’un contrat, de procéder à une gestion
consolidation des comptes, consolidation des risques). active de l’encours, et de mettre en place de nouveaux
moyens de financement. Au travers de l’examen de ces
L’intercommunalité et la réforme territoriale (partie IV) différentes techniques, l’accent est mis, d’une part, sur les
comprennent l’analyse de l’ensemble des enjeux financiers choix de stratégie permettant au responsable financier
et fiscaux de la construction ou de l’évolution des grou- de minimiser le coût de son appel au financement exté-
pements à fiscalité propre et en particulier des commu- rieur et, d’autre part, sur les excès de certains choix ayant
nautés et des métropoles qui lèvent l’intégralité de l’impôt conduit à des dérives financières.
économique sur le territoire : incidences pour les contri-
buables, mise en œuvre des flux financiers entre l’EPCI et La gestion de trésorerie (partie VIII) montre en quoi la
les communes, impact sur les dotations… Les incidences prise en compte de l’encaisse vient infléchir les considéra-
financières des principaux choix institutionnels et organisa- tions de gestion de dette. Les différents développements
tionnels offerts aux groupements (périmètre, compétences, de cette partie visent à permettre au responsable financier
transferts de charge, mutualisation, etc.) et les enjeux stra- de maîtriser, en liaison avec le comptable du Trésor et la
tégiques des « pactes financiers communautaires » entre banque, l’ingénierie financière et l’ingénierie organisa-
groupement et communes sont largement développés ; ils tionnelle, qui associées l’une à l’autre conduisent, en toute
mettent en relief le mode de gestion de l’interdépendance sécurité, à une trésorerie minimale.
financière avec en particulier les spécificités de mise en L’organisation budgétaire et comptable (partie IX)
œuvre des compétences relatives aux déchets d’une part, à intègre les développements réglementaires, financiers
l’eau et à l’assainissement d’autre part. et organisationnels liés aux textes relatifs, d’une part, à
La péréquation (partie V) explique en quoi la volonté des la gestion des engagements et, d’autre part, à la mise en
pouvoirs publics nationaux, de toute sensibilité, de réduire œuvre de la gestion pluriannuelle. Cette partie décrit le
les inégalités entre les territoires, a profondément imprimé contenu du projet de management qui est généralement
sa marque sur les collectivités de toutes natures (régions, lié, dans une collectivité, à la mise en œuvre d’un nouveau
départements, communautés et communes) : modification système d’infor­ ma­tion financière. La problématique de
des indicateurs de richesse, arbitrages entre ressources l’élaboration d’un règlement financier ou d’un guide des
de la collectivité et ressources de sa population d’une procédures financières est développée au travers des
part, entre urbain et rural d’autre part. Cette partie tente expériences qui ont été menées en la matière. Cette partie
d’appréhender en quoi le développement mais aussi les intègre également la gestion du patrimoine, la tenue de
limites de la péréquation ont infléchi fortement les choix régies d’avances ou de recettes et enfin l’apport de la
stratégiques des exécutifs de toute nature, au regard de comptabilité analytique dans le monde local.
l’impossibilité désormais de cumuler mandat national et Ce livre a été conçu à partir de la méthodologie et de
exercice d’un exécutif local. la pratique des 11 rédacteurs, consultants-formateurs du
Cabinet Michel Klopfer. Il présente les raisonnements de
Les modes de gestion (partie VI) visent à exposer en toute
gestion financière, comme les auteurs auraient souhaité
objectivité les facteurs qui conduisent à arbitrer quant au
qu’on les leur introduise, lorsqu’ils les ont appris eux-
mode de réalisation d’un projet en détaillant les carac-
mêmes. Aussi, en permettant au lecteur de se forger sa
téristiques du choix entre régie, délégation, partenariat
propre grille d’analyse, cet ouvrage vise surtout à susciter
et formules mixtes, en prenant en compte les probléma-
de sa part de nouvelles pratiques innovantes de gestion
tiques de gestion de la TVA par la voie fiscale ainsi que
financière.
l’exposition aux impôts commerciaux dans tous les cas où
les collectivités exercent ou délèguent des activités qui les « On n’apprend pas à dessiner en regardant un professeur
placent en concurrence avec des entreprises. qui dessine » (Blaise Pascal).

26

20846_KLO_.indb 26 24/06/2024 09:38

 Partie I

Principes de base

20846_KLO_.indb 27 24/06/2024 09:38

 Gestion financière des collectivités territoriales

Quatre préalables sont examinés en introduction à conduit à feuilleter les pages indispensables de mathéma-
l’ouvrage­. Ce sont autant de lignes directrices que tout tiques actuarielles. Ces formules servent aussi bien aux
responsable de collectivité, élu ou cadre, doit être à même calculs de taux d’intérêt qu’à l’évaluation des modes de
de prendre en compte afin d’éclairer les enjeux de ses choix d’investissements publics, entre autres en matière
décisions opérationnelles. de transition écologique, et par ailleurs de l’évaluation
de la rentabilité des entreprises partenaires et donc de
Quels sont les objectifs de la fonction financière ? Question
l’appréciation des capacités de négociation du public face
fondamentale qu’illustre le propos éternel de Sénèque :
au privé.
« Il n’est de bon vent que pour celui qui sait où il va ».
Quelles sont les contraintes de la fonction financière
Quel est l’environnement de la fonction financière ? Tout
en collectivité ? Si les trois premiers principes décrits
responsable local doit appréhender ses interfaces avec le
ci-dessus peuvent donner l’impression qu’il n’y a qu’un
monde extérieur : il doit prendre en compte la manière
seul type de gestion financière, commune à toutes les
dont se sont forgés au cours de plus de quatre décennies
structures publiques ou privées, l’exposé des contraintes
de décentralisation financière, les rapports de force et
nous montrera les principes aussi bien réglementaires que
d’influence entre État, collectivités, monde économique,
décisionnels ou tout simplement de prudence, lesquels
bailleurs de fonds, etc.
différencient le gestionnaire de fonds publics de celui qui
Quel est le langage de la fonction financière ? Cette agit dans le cadre d’une organisation de droit privé.
recherche de l’outil de mesure des résultats obtenus

28

20846_KLO_.indb 28 24/06/2024 09:38

 Chapitre
Objectifs de la fonction financière
en collectivité 1

Jusqu’aux dernières années du xxe siècle, la fonction générés par ces décisions et, par conséquent, d’apprécier
financière, au sein du secteur public local, ne s’était pas les besoins de financement qui en résultent, aussi bien en
distinguée véritablement de la fonction budgétaire dont matière de ressources pérennes (impôts, recettes d’exploi-
elle n’était qu’un simple appendice. Le contrôle a priori, la tation, dotations, etc.) que de ressources provisoires telles
séparation de l’ordonnateur et du comptable, l’existence, que l’emprunt ou des formes assimilées telles que le finan-
aux premiers temps de la décentralisation, de circuits cement par l’entreprise (PPP, crédit-bail, etc.).
spécifiques de financement, la règle de dépôt des fonds
L’analyse des flux financiers doit se faire en permanence
au Trésor, et aussi pendant très longtemps l’insuffisance
à deux niveaux :
d’offre en matière de formations spécialisées, etc., toutes
1. le niveau des flux de trésorerie (décaissements et encais-
ces contraintes pouvaient donner l’impression d’une fonc-
sements du comptable) dont découlent les besoins de
tion financière au rabais qui se serait limitée à une
financement proprement dits avec la nécessité de prévenir
pure intendance budgétaire. Certaines de ces contraintes
la cessation de paiement mais aussi à l’inverse l’excès que
ont été progressivement levées, d’autres subsistent, mais
représenterait le surfinancement ;
n’empêchent plus aujourd’hui la fonction financière de
2. le niveau de l’exécution budgétaire (mandats et titres),
prétendre à la mise en œuvre des objectifs fondamentaux
cette opération ayant trois finalités :
qui peuvent être considérés comme les bases mêmes du
métier. Ces objectifs fondamentaux sont au nombre de − appréhender l’équilibre comptable, principalement à
trois : l’approche de la fin de l’année lorsqu’il est nécessaire
d’estimer un futur compte administratif ;
− appréhender les flux financiers résultant des décisions
− contribuer à l’élaboration d’une prospective plurian-
budgétaires et les ressources de couverture qu’ils néces-
nuelle, visant à apprécier les conditions de l’équilibre futur ;
sitent à court et moyen terme ;
− poser les bases d’une optimisation, que celle-ci s’appelle
− optimiser le résultat financier pour une politique budgé-
rationalisation des choix budgétaires, contrôle de gestion
taire donnée ;
ou LOLF et en prenant en compte de plus en plus souvent
− instruire, en amont des décisions, les dossiers mettant des concepts de mutualisation avec les collectivités
en évidence les incidences financières des projets et leurs voisines avec lesquelles l’interdépendance se renforce.
conséquences sur les relations avec les partenaires exté-
rieurs. Dans cette approche des flux financiers, il est clair qu’une
distinction doit être faite en permanence entre :
− les flux d’exploitation (en gros la section de fonction-
1.1 Maîtriser les flux et les ressources nement) qui sont caractérisés par un fort caractère de
récurrence des opérations ;
− les flux d’investissement, qui, s’ils n’ont plus le caractère
« Appréhender les flux financiers résultant des déci- « extraordinaire » qu’on voulait bien leur conférer autre-
sions budgétaires et les ressources de financement qu’ils fois, sont néanmoins sujets à des fluctuations importantes,
nécessitent », cela signifie traduire, en termes monétaires, et bien souvent à des aléas qui s’imposent au responsable
les conséquences aussi bien des décisions de politique public (litiges ou recours des tiers, sinistres physiques ou
publique prises par l’assemblée délibérante que de la mise climatiques, marchés infructueux, etc.).
en œuvre effective de ces décisions par les services, en
particulier en ce qui concerne la planification des opéra- De la connaissance des flux « physiques » (exploitation
tions dans le temps. et investissement) découle donc la décision sur les flux
financiers. Celle-ci doit être appréciée selon deux critères :
En d’autres termes, le responsable financier doit être en − par nature, à savoir ressources définitives ou ressources
mesure de déterminer les flux de recettes et de dépenses provisoires (emprunts et fonds assimilés tels que crédit-

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20846_KLO_.indb 29 24/06/2024 09:38

 Gestion financière des collectivités territoriales

bail, et autres types d’engagements hors bilan, etc.). Il collectivité territoriale. En effet, les assemblées délibé-
s’agit là de l’arbitrage majeur de politique publique. Un rantes ne votent que des comptes de flux et, s’il y a bien
excès d’endettement nuit à l’indépendance de la collecti- un compte de gestion tenu par le comptable, le résultat de
vité qui peut s’avérer dans l’incapacité de faire face à ses fin d’année n’en tient budgétairement pas compte. Or, au
échéances. En revanche, un excès de ressources propres sein de l’annuité, il y a une différence essentielle entre les
(autofinancement) constitue à l’évidence un gâchis de deux termes qui la composent :
fonds publics, puisqu’il correspond à un prélèvement − les frais financiers représentent un appauvrissement du
d’impôts et/ou de tarifs qui ne donne pas (encore) lieu à patrimoine de celui qui les décaisse ;
une production de services ou d’équipements apportés à − le remboursement du capital dû ne représente ni un
la population ; appauvrissement, ni d’ailleurs un enrichissement de celui
− par durée, à savoir financement à long terme ou finan- qui l’effectue. Il est tout simplement neutre sur le patri-
cement à court terme ? Le responsable financier ne doit moine (qui paie ses dettes conserve un patrimoine net
jamais oublier un principe essentiel de nature comptable : inchangé). De toute augmentation de l’annuité versée,
« les ressources financent les emplois ». Ce principe a pour provoquée par un amortissement plus rapide du capital
corollaire que la durée des ressources doit être adaptée restant dû, résulte ipso facto une diminution de l’encours
à celle des éléments d’actif qu’elles doivent couvrir. En de la dette et, par conséquent, une reconstitution, à due
analyse financière, on a pour habitude de distinguer, aussi proportion, de la capacité de la collectivité à contracter
bien à l’actif qu’au passif, le haut de bilan, qui caractérise de nouveaux crédits auprès du système bancaire. Ce
les éléments pérennes (investissements et emprunts à long deuxième objectif, qui consiste à optimiser le résultat
terme) du bas de bilan correspondant, lui, aux éléments financier, doit également être bien compris quant à ses
liquides (encaisse à l’actif et crédits de trésorerie au modalités :
passif). La règle essentielle est donc de bien proportionner − il s’agit de limiter les frais financiers et non les seuls
la durée des ressources et celle des emplois. Si la durée taux d’intérêt ; n’oublions jamais que les charges finan-
d’exigibilité des ressources est trop courte, la collecti- cières sont le produit de trois termes : un taux d’intérêt,
vité accroîtra sa vulnérabilité puisque l’amortissement un encours emprunté et une durée d’utilisation. C’est sur
des emprunts contractés précédera la reconstitution de les trois qu’il faut agir,
l’épargne, risquant de conduire à une grave crise de solva- − dans le calcul des frais financiers interviennent de
bilité. Mais si les ressources sont trop longues (c’est-à-dire nombreuses incertitudes : aléas internes avec l’évolution
si la collectivité finance même son actif de trésorerie par des principales recettes et dépenses de la collectivité
des emprunts à 15 ans ou plus), cela occasionnera un surfi- qui sont plus ou moins soumises à l’inflation et à bien
nancement générateur de charges d’intérêt indues. d’autres facteurs, aléas externes liés à l’évolution des taux
On voit donc, à la lumière de ces choix, l’importance d’une d’intérêt et éventuellement de change, à l’exercice de la
bonne appréhension de la nature des flux physiques préa- concurrence entre les prêteurs, à la plus ou moins grande
lablement à la définition des flux financiers. abondance de l’offre bancaire, etc. C’est en fait la mini-
misation de la valeur actuelle nette (VAN) (voir § 37.3.4)
qui permet d’optimiser le résultat financier. Ce concept de
1.2 Optimiser le résultat financier VAN s’applique aussi bien à la dette qu’aux choix d’inves-
tissements publics, aux opérations avec les délégataires, les
titulaires de contrats de partenariat, les satellites de type
Ayant déterminé les besoins générés par la politique SEM ou SPL.
budgétaire, il s’agit de mettre en place les ressources au
moindre coût et cette dimension constitue, à proprement
parler, l’apanage du responsable financier chargé de 1.2.2 Coût politique des autres ressources
contracter les financements dans les meilleures conditions
La gestion financière ne se limite pas à l’arbitrage entre
possibles.
endettement et augmentation de la pression fiscale ou
tarifaire.
1.2.1 Coût financier du passif
Toute décision permettant d’accroître les ressources de
Un point indispensable doit être précisé : le critère central la collectivité, sans supporter le coût politique d’une
de l’efficacité est le niveau des frais financiers (en faisant élévation des taux ou des tarifs doit être regardée comme
ici abstraction des éventuels produits financiers qui, sans une optimisation du résultat financier. Il en est ainsi par
être interdits, restent marginaux en collectivité) et non exemple des actions suivantes :
celui de l’annuité. Pour bien apprécier ce facteur essentiel − augmentation des bases d’imposition (résultant d’un
de la gestion financière, il faut se pénétrer d’une approche contrôle des contribuables existants ou bien de l’arrivée
en compte de stock ou de bilan, qui n’est pas usuelle en de nouveaux contribuables) ;

30

20846_KLO_.indb 30 24/06/2024 09:38

 Chapitre
Choix des indicateurs d’analyse
6

Depuis la loi sur l’administration territoriale de la publiques qui sont aussi exprimés par nombre d’habitants.
République (1992), le législateur a souhaité introduire, Il s’agit d’une conception tout à fait démocratique et
par la publication annuelle de ratios financiers, un élément estimable de la vie publique (un citoyen en vaut un autre
de transparence financière. Cette excellente intention n’a où qu’il réside). Mais cette approche, tout en restant utile
pu malheureusement déboucher sur la conception de pour un rapide dégrossissage de la situation (bien entendu,
véritables ratios d’analyse parce qu’on a voulu faire jouer un encours de dette de 300 € par habitant est forcément
deux rôles différents à ces indicateurs : informer l’opinion plus sain qu’un encours de 3 000 € par habitant…), n’est
publique et permettre le fonctionnement d’un réseau pas adaptée à une véritable analyse financière, comme
d’alerte aussi bien interne à la collectivité qu’externe. l’illustrent les considérations qui suivent.
• Faut-il prendre la population totale ou la population
À l’époque, des débats ont opposé les tenants de « ratios
DGF (c’est-à-dire avec les résidences secondaires et
de niveau » politiquement plus parlants et ceux qui, à juste
les emplacements de caravane) ? Bien entendu, l’une
titre, considéraient que seuls les « ratios de structure »
n’est pas plus significative que l’autre, puisque la seule
pouvaient revêtir une signification financière. En fin de
chose qui compte est de savoir quelles sont les véri-
compte, le choix effectué a consisté à privilégier des indi-
tables ressources de la collectivité et celles-ci sont loin
cateurs simples, mais relativement peu significatifs, et dont
d’être proportionnelles au seul nombre de ces personnes
l’usage, s’il était exclusif, viendrait fausser la pertinence de
physiques, résidents permanents ou non.
l’analyse. De fait, la situation n’a que peu évolué depuis
• Doit-on appliquer le même ratio par habitant pour un
maintenant trois décennies, ce qui explique que ce ne sont
territoire quasi dépourvu de contribuables économiques
pas ces indicateurs « réglementaires » qui sont privilégiés
et pour un autre siège d’importantes zones d’activité ? Le
dans l’analyse. Toutefois la loi de programmation des
niveau de ressources éminemment supérieur du second
finances publiques 2018‑2022 a sanctuarisé l’indicateur
impose par ailleurs un niveau de service à rendre et un
de capacité de désendettement avec des seuils d’alerte
besoin d’équipements bien plus élevés.
donnés aux Préfectures (voir § 6.3).
• Comment intégrer le phénomène intercommunal et la
L’analyste doit donc s’attacher à l’étude d’indicateurs repré- forte hétérogénéité des compétences qu’il recouvre d’un
sentatifs d’une véritable approche de la marge de manœuvre territoire à l’autre ? Une dette transport peut être, suivant
financière et plus précisément d’indicateurs dynamiques, et le cas, portée par un budget communal, celui d’une métro-
non inertes, c’est-à-dire de ratios qui réagissent rapidement pole, communauté urbaine ou d’agglomération, celui d’un
en cas d’évolution positive ou négative de la situation. syndicat mixte ou encore d’un établissement public dédié.
• Enfin, comme un ménage, une collectivité peut trouver
différents niveaux d’équilibre financier correspondant à des
6.1 Indicateurs traditionnels stratégies variées : fort train de vie et faibles investissements
et leurs limites ou, au contraire, limitation des dépenses courantes permet-
tant d’investir davantage. Or, le ratio dette/population ne
tient pas compte de la section de fonctionnement puisqu’il
Plusieurs ratios sont calculés de longue date par les obser- reflète le seul niveau de l’encours, sans intégrer la capacité
vateurs de la gestion locale et continuent parfois d’être de remboursement qui peut être dégagée par la collectivité.
utilisés, en dépit des nombreux biais que revêt leur calcul.
6.1.2 Annuité rapportée aux recettes réelles
6.1.1 Dette rapportée à la population de fonctionnement
Cet indicateur, imposé par la loi ATR (ratio n° 5) s’ins- Ce ratio, appelé aussi « taux de charge de la dette » ou
crit dans la continuité de nombreux agrégats de finances « taux d’endettement », est déjà un peu plus représentatif

65

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 Gestion financière des collectivités territoriales

que le précédent ; pourtant, il est souvent faussé par des en capital de la dette est couverte par l’épargne brute),
distorsions comptables : choix de durée d’endettement, soit relativement aux recettes réelles de fonctionnement.
remboursements anticipés liés à la gestion active de la Toutefois, cet indicateur, qui nécessite, comme le précé-
dette, différés sur le capital, voire, au pire, intérêts capita- dent (taux de charge de la dette), de passer par le calcul de
lisés. Ainsi, une collectivité qui pratique la fuite en avant l’annuité, souffre exactement des mêmes travers :
voit le taux de charge de la dette se réduire, tandis que − il est influencé par le rythme d’amortissement du capital
celle qui assainit sa situation financière en amortissant sa des emprunts, et est donc très sensible au mode de gestion
dette par anticipation voit la charge apparente de sa dette de la dette. À l’époque de la fièvre des emprunts structurés
augmenter. (voir § 7.6), certains prêteurs prétendaient dans leur argu-
mentaire commercial que l’allongement de la dette qu’ils
(%) proposaient améliorerait les ratios d’analyse financière de
leur client ;
110
100 Surendettement Redressement
90 20
80
70 15
60 10
50
40 5
30 0
20
10 –5
0 Année – 10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
N–5 N–4 N–3 N–2 N–1 N
Taux de 1 % Taux de 4 % Taux de 7 % Capacité de désendettement
Épargne nette
Figure 6.a Rapport annuité/encours
tout au long de la vie d’un contrat de 15 ans Figure 6.b Évolution comparée de l’épargne nette
et de la capacité de désendettement

À un taux d’intérêt de 4 % et sur une durée de 15 ans, une − il souffre d’un important facteur d’inertie, ce qui signifie
collectivité qui amortit en échéances constantes payera concrètement qu’en cas de détérioration des comptes
une annuité représentant 9 % de l’encours la première (dette jeune), il peut encore rester positif quelque temps ;
année, 15 % la 8e année et… 104 % la dernière année. en revanche, en période de redressement où l’encours
En outre, le ratio annuité/recettes réelles de fonction- s’amortit rapidement, l’épargne nette reflète avec retard
nement est pénalisé par un très fort effet d’inertie : il cette amélioration générale de la situation financière.
faut plusieurs années de politique aventureuse pour le Tout comme un médecin qui cherche à diagnostiquer
dégrader et il faut aussi de nombreuses années de cure la santé d’un malade, l’analyste financier doit pouvoir
pour le ramener à la normale. Ce mécanisme provient de ce disposer d’indicateurs réactifs et non d’indicateurs inertes,
que, les collectivités empruntant usuellement par annuités ce qui doit l’amener à apprécier des signes avant-coureurs
constantes (voir § 36.3.1), l’annuité représente une part de dégradation des comptes (voir chapitre 7). À l’inverse,
très faible de l’encours de dette dans les premières années des indicateurs faisant appel, dans leur calcul, à l’annuité
alors qu’elle s’élève au contraire à un fort pourcentage du (taux de charge de la dette, épargne nette) sont beaucoup
capital restant dû dans les dernières années de la vie de moins réactifs et ne doivent pas constituer les vecteurs
l’emprunt. privilégiés de l’analyse financière.
Aussi, un fort niveau sur le ratio annuité/recettes réelles de Il est néanmoins difficile d’ignorer totalement cet indica-
fonctionnement témoigne bien souvent de ce que la crise teur dans la mesure où :
financière s’est déjà produite… − il reste utilisé par de nombreux tiers : certaines banques
comme cela a été vu plus haut mais aussi l’État puisque
6.1.3 Épargne nette (ou marge l’indicateur figure indirectement dans le réseau d’alerte
(voir § 7.6) ;
d’autofinancement courant)
− il est aussi très proche de la principale règle d’équilibre
Cet indicateur, dont la visibilité psychologique et poli- budgétaire selon laquelle épargne brute + ressources
tique reste encore importante, peut être mesuré soit définitives d’investissement doivent couvrir le rembourse-
dans l’absolu­(s’il est positif, cela signifie que l’annuité ment en capital de la dette.

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 Choix des indicateurs d’analyse – Chapitre 6

6.1.4 Encours rapporté aux recettes réelles Dépenses Recettes

de fonctionnement
Dépenses réelles
Ce ratio, appelé aussi « indicateur volumétrique d’endet- de gestion Recettes réelles
tement », fait partie de la liste des indicateurs devant Fonctionnement de fonctionnement
Intérêts nets
être produits en annexe au compte administratif (décret
du 27 mars 1993) et de ceux du réseau d’alerte. Chiffrer Épargne brute
le rapport entre l’endettement et les recettes courantes
s’appa­rente au raisonnement qui consiste, pour un ménage,
à appréhender la capacité d’emprunt par rapport au total Capital de la dette Épargne brute
des ressources (salaires, prestations reçues, etc.).
Investissement Investissements Recettes définitives
Toutefois, il y a une différence sensible entre la structure hors dette
du budget d’une collectivité et celle d’un ménage, c’est le Emprunt
très fort degré d’inertie à la baisse des charges de fonc-
tionnement du budget (frais de personnel, contingents et Figure 6.c Le concept d’épargne brute
participations obligatoires, etc.).
Ainsi, le fait de privilégier un tel indicateur a pu conduire L’épargne brute se distingue de deux autres soldes
une agence de notation à un véritable contresens lors de qu’illus­tre le schéma de la figure 6.d :
l’analyse du premier compte administratif qui a suivi le
passage en fiscalité professionnelle unique d’un impor- Dépenses Recettes
tant groupement intercommunal. Le ratio a marqué
une fantastique amélioration due à la prise en compte
au dénominateur du bonus procuré par l’intégralité de Dépenses réelles
la recette économique. Évidemment, un examen plus de gestion
attentif aurait conduit à ne retenir que la recette nette des
Recettes réelles
reversements aux communes (soit 4 % du produit au lieu
Intérêts nets de fonctionnement
de 100 % dans le premier cas…).
C’est pourquoi, tout en présentant un degré certain de Capital de la dette
EG
signification, l’indicateur volumétrique d’endettement ne EB
permet pas de prendre en compte l’incidence d’un niveau EN
de charges (élevé ou au contraire modéré) qui, en obérant
plus ou moins la section de fonctionnement, libère une Figure 6.d Les différents soldes d’épargne
capacité de remboursement de la dette différente.
− l’épargne de gestion : il s’agit de l’épargne brute majorée
des frais financiers et cet indicateur est très éclairant en
6.2 Le concept central d’épargne brute tant que facteur explicatif de l’épargne brute ; ainsi en
période de baisse des taux d’intérêt (2014‑2021), certaines
L’épargne brute est un indicateur central dans l’analyse collectivités voyaient mécaniquement s’améliorer leur
des comptes publics locaux. Elle correspond au solde – au épargne brute par le simple fait de remplacer des tombées
compte administratif – entre les recettes et les dépenses d’emprunts antérieurs par de nouveaux financements
réelles de fonctionnement. réalisés à taux plus bas. L’examen de l’épargne de gestion
pouvait permettre de relativiser une telle analyse ;
L’épargne brute s’obtient par différence entre : − l’épargne nette : il s’agit l’épargne brute minorée du
− les recettes réelles de fonctionnement retraitées ; remboursement normal en capital de la dette dont on a vu
− et les dépenses réelles de fonctionnement retraitées. plus haut les risques d’erreur d’analyse qui seraient induits
par son usage en tant qu’indicateur de pilotage.
Par retraitements, il est fait référence aux retraitements
apportés aux recettes et dépenses réelles issues de la L’épargne brute constitue un indicateur à la fois d’aisance
balance générale. Pour la plupart, ils visent à affirmer le de la section de fonctionnement (une épargne brute
caractère récurrent de l’épargne. Pour mention, le R002 élevée suppose, toutes choses égales par ailleurs, un poten-
(excédent de fonctionnement légué par l’exercice précé- tiel d’absorption de nouvelles dépenses de fonctionne-
dent) n’est pas retenu dans les recettes réelles de fonc- ment) et de la capacité à se désendetter et à investir (d’où
tionnement puisque l’on s’attache ici à déterminer un flux d’ailleurs le terme que l’on retrouve souvent de « capacité
(propre à l’exercice). d’autofinancement »).

67

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 Gestion financière des collectivités territoriales

Sur le premier point, le ratio de taux d’épargne brute Raisonner ainsi ne veut en aucun cas dire qu’un prêteur
permettra de passer d’un volume à un indicateur plus va imposer à son client d’utiliser la totalité de son épargne
pertinent. à amortir sa dette, c’est-à-dire l’empêcher d’investir. Bien
au contraire, plus la collectivité dégagera d’épargne, plus
Sur le second, il est souvent question d’un effet de levier
elle pourra continuer à s’endetter puisqu’elle aura ainsi
qu’il est possible de préciser.
montré patte blanche, à savoir sa capacité à dimensionner
CONSEIL sa dette à ses possibilités effectives de remboursement : on
L’effet de levier de l’épargne sur la capacité à investir : ne prête qu’aux riches.
dans quelles proportions ?
1 d’épargne brute supplémentaire, si elle est bien récurrente, permet
La capacité de désendettement qui historiquement ne
d’honorer une annuité d’emprunt de ce même montant, soit, sur la figure pas dans la liste des ratios à annexer à la publication
base d’un taux d’intérêt de 3 %, un emprunt sur 15 ans de 12 M€. du compte administratif a été retenue dans le cadre de la
Bien entendu, cet effet varie selon le niveau des taux d’intérêt : 1 loi de programmation des finances publiques 2018‑2022
à 10 quand les taux dépassent 5 % ; 1 à 12 donc quand les taux sont comme indicateur de synthèse pour la contractualisation.
de l’ordre de 3 % et enfin, par exemple, 1 à 14 avec des taux proches
de 1 %.
Pour résumer, 1 gagné en fonctionnement de façon récurrente déter- 6.3.2 Mode de calcul du ratio
mine une capacité d’emprunt de 10 à 15, soit une capacité d’investis-
sement net équivalente. Dans la pratique, pour un calcul significatif de la capacité
La relation vaut dans les deux sens : chaque fois qu’une collecti- de désendettement, il convient de prendre les précautions
vité décide d’une dépense de fonctionnement récurrente de 1, elle suivantes :
annihile toutes choses égales par ailleurs autour de 12 de capacité à − calculer le ratio à partir du compte administratif et non pas
investir (en une fois) : un recrutement à 40 k€ neutralise un ordre de
du budget primitif. Il serait plus défavorable, tout simplement
grandeur de 480 k€ en investissement.
parce que le résultat brut de clôture, qui fait bien entendu
Cet effet de levier est très souvent ignoré ou sous-estimé des gestion-
naires locaux, la comptabilité de flux pouvant donner l’illusion qu’1
partie de l’épargne brute, n’y figure pas. Les budgets n’in-
en fonctionnement pèse autant qu’1 en investissement. tègrent pas l’épargne léguée par les exercices précédents ;
− lorsque l’on raisonne sur le compte administratif, il est
nécessaire d’enlever le fonds de roulement d’ouverture,
6.3 Capacité de désendettement car il s’agit d’un stock et non d’un flux. L’épargne brute
est en fait le solde annuel d’exécution du budget auquel
s’ajoute la variation du fonds de roulement entre le
6.3.1 Fondement de l’analyse de solvabilité 1er janvier et le 31 décembre ;
Analyser la solvabilité d’un organisme consiste à répondre − lorsque l’encours de dette de la collectivité était forte-
à la question suivante : avec quoi l’emprunteur est-il ment composé de produits structurés (voir § 38.3) dont les
capable de rembourser sa dette ? Cette question qui se taux d’intérêt étaient très inférieurs au taux du marché (par
pose à tous les débiteurs (particuliers, entreprises, pays exemple des taux fixes de 1 %), tout simplement parce que
souverains, etc. et, bien entendu, collectivités locales) l’on n’était pas encore entré dans la période où l’option
n’appelle­que deux types de réponse, au vu, en l’occur- vendue à la banque était susceptible de créer un effet
rence, d’une section d’investissement : multiplicateur très défavorable, l’analyste financier devait
− rembourser par les flux, c’est-à-dire à l’aide de l’épargne minorer l’épargne brute à due conséquence. Il ne s’agissait
brute. C’est la manière la plus saine, puisque c’est la seule pas d’une « provision » comptable, mais d’un retraitement
à être récurrente ; financier dont la pertinence était indiscutable ;
− rembourser par les stocks, c’est-à-dire en mettant en jeu − toutes les recettes ou dépenses de fonctionnement qui
le patrimoine privé (aliénations ou à la rigueur location n’ont pas un caractère marqué de récurrence (cessions,
de ce patrimoine, ce qui augmentera d’ailleurs l’autofinan- sinistres et leur remboursement par l’assurance) peuvent
cement). C’est une solution encore saine, mais de dernier être enlevées de l’épargne brute et assimilées dans l’ana-
recours puisqu’elle n’est pas récurrente. lyse à des opérations d’investissement ;
− de manière symétrique et pour affiner le calcul, on
Sans négliger ces possibilités offertes par la gestion du
pourrait ajouter, à l’épargne brute, la partie des recettes
patrimoine (voir chapitre 48), il est clair qu’il faut privilé-
d’investissement qui présente un caractère de récurrence
gier la couverture de l’encours de dette par l’épargne brute.
marqué (produit des amendes de police, part du FCTVA
Tout indicateur qui rapporte un flux à un stock s’exprime qui correspond aux équipements courants) et, dans ce cas,
dans une unité qui est le temps : en combien d’années une retrancher certaines charges d’investissement récurrentes ;
collectivité pourrait-elle amortir la totalité du capital de − en présence d’une ligne de trésorerie régulièrement
sa dette, en supposant qu’elle y consacre tout son autofi- utilisée, ajouter la moyenne annuelle appelée à l’encours
nancement brut ? budgétaire apparaissant à la clôture de l’exercice, à moins

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 Choix des indicateurs d’analyse – Chapitre 6

que cette ligne de trésorerie n’ait été consolidée au − d’une part, et dans le cadre de l’examen d’un pacte
31 décembre (emprunt de clôture, voir § 43.3.2). Ainsi, si le financier et fiscal, d’un groupement intercommunal à FPU
fonds de roulement au 31 décembre est négatif, le déficit de et de ses communes membres et en la rapportant à leur
clôture doit être intégralement ajouté à l’encours­de dette ; épargne brute elle aussi consolidée (voir § [Link]) ;
− la dette issue de montages de DSP doit être intégrée − d’autre part, d’une collectivité et de ses satellites en
dans le calcul pour ce qui concerne la part publique de cet évaluant par ailleurs une capacité d’autofinancement
encours, c’est-à-dire celle qui ne sera pas payée in fine par consolidée du périmètre économique (voir § 19.4.3) après
l’usager/client (dette privée) mais par le contribuable (voir élimination de tous les transferts internes. Ce calcul est
§ 31.2.1) S’agissant du crédit-bail, c’est l’encours en capital relativement simple à mener, contrairement à une conso-
des loyers restant dus au titre de l’équipement qui doit lidation patrimoniale qui serait, en tout état de cause,
être intégré à la dette. Contrairement à ce que l’on devait inapplicable dans la quasi-totalité des collectivités.
faire avant décembre 2010 en matière de retraitement des Pour un calcul approximatif, sans retraitement, la capa-
PPP en encours de dette, il n’y a a priori plus besoin de le cité de désendettement peut être calculée, à partir du
faire, du moins lorsque les immobilisations ont été livrées, tableau des ratios de la loi « ATR », figurant au § [Link], en
auquel cas leur financement en capital est déjà traité divisant le ratio n˚ 5 par la différence (ratio n˚ 3 – ratio n˚ 1).
comptablement comme un encours de dette (voir § 30.3).
• les budgets annexes doivent être intégrés dans l’analyse 6.3.3 Valeurs limites et valeurs moyennes
à deux exceptions près :
− ceux dont la dette n’est pas remboursée par de l’épargne Le nombre d’années qui ressort du calcul du ratio doit être
mais par des cessions (tels que les budgets de zones). Très apprécié au regard de la durée conventionnelle d’endette-
clairement, seule la part de la dette résiduelle à termi- ment de la collectivité, à savoir 15 ans. En effet, s’il a pu
naison doit être prise en compte. être possible, à certaines époques, anciennes ou récentes,
− ceux dont la dette devra être obligatoirement couverte de se financer sur des durées sensiblement plus longues
par un appel à l’usager (eau, assainissement, etc.) de type (20 à 50 ans), on ne peut considérer ces facultés ni comme
« SPIC ». pérennes, ni surtout comme généralisables à l’ensemble
des collectivités, notamment à celles dont les comptes
Par homogénéité de traitement, l’épargne brute de ces viendraient précisément à se dégrader, le ratio étant
deux types de budgets annexes n’est évidemment pas prise amené à s’élever au-dessus de 15 ans. S’agissant de tels cas
en compte non plus dans l’analyse ; de difficultés financières, l’expérience a montré que, loin
En revanche, le cas classique d’un endettement de budget de leur proposer de nouveaux financements sur 15 ans
annexe qui est nécessairement à consolider avec celui du (et on parlait encore moins de durées supérieures…),
budget principal est relatif à la dette d’un budget transport les grandes banques consentaient tout juste à refinancer
ou déchets. sur 2 à 3 ans des tombées d’échéance en capital que la
• il est extrêmement parlant de calculer également la commune peinait à prendre en charge dans son budget.
capacité de désendettement en consolidé, c’est-à-dire en Encore doit-on considérer que les collectivités sont privilé-
ajoutant la dette : giées par rapport aux entreprises pour lesquelles la durée

6,0
6 5,8 5,8 5,8
5,6
5,4 5,4
5,2 5,3 5,2
5,0 5,5 5,0
4,9 4,9 5,5
5 4,7 4,8 5,3
5,1 4,9
4,1 4,3 4,6 4,7 4,8 4,4 4,1 4,7
4,5
4 4,3 4,2
3,8 4,1 4,1 4,1
3,6 3,5
3
2,9
2,7
2

0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Communes EPCI Départements Régions

Figure 6.e Évolution des capacités de désendettement consolidées (dette/épargne brute – en années)

69

20846_KLO_.indb 69 24/06/2024 09:38

 Chapitre
Cadre juridique, budgétaire et comptable
44

Des réformes comptables d’envergure, en aboutissement ou 44.1.1 Pour le budget primitif

en préparation, marquent le cadre budgétaire et financier
du secteur public local au milieu de cette décennie 2020. Les règles d’équilibre s’imposant au budget primitif sont
les plus strictes. Elles vont au-delà de la simple couverture
des dépenses par des recettes. Elles s’attachent en effet à
garantir une solvabilité minimale. Il existe quatre règles :
44.1 Cadre global immuable :
règles d’équilibre budgétaire • Règle n° 1 : les inscriptions doivent être sincères
Les recettes ne doivent pas être surestimées. Les dépenses
ne doivent pas être sous estimées. Les restes à réaliser
Le Code général des collectivités territoriales (CGCT) doivent se fonder sur de réels engagements juridiques et
impose aux communes de voter leur budget primitif, leur comptables.
décision modificative et/ou budget supplémentaire ainsi
que leur compte administratif en équilibre. • Règle n° 2 : les dépenses de fonctionnement doivent être
équilibrées par les recettes de fonctionnement.

Dépenses Recettes
FONCTIONNEMENT

Dépenses réelles
de fonctionnement
Recettes réelles
de fonctionnement

Dépenses d’ordre
Autofinancement (amortissements)

Virement

Virement
Remb. de la dette
Dépenses d’ordre Ressources
INVESTISSEMENT

(amortissements) admises en
couvertures
FCTVA, cessions, de dettes
Dépenses taxe d’aménagement,
d’équipement remb avances et prêt

Subventions

Emprunt

Figure 44.a Règles d’équilibre d’un budget primitif de collectivité

557

20846_KLO_.indb 557 24/06/2024 09:39

 Gestion financière des collectivités territoriales

Toutes les dépenses de fonctionnement, y compris les Par ailleurs, le principe de sincérité impose de rattacher à
dépenses d’ordre (amortissement), doivent être couvertes une année n toute recette et toute dépense afférente à une
par des recettes de fonctionnement. réalisation ou une prestation réalisée durant l’année n.
• Règle n° 3 : le remboursement de la dette doit être Règle n° 2 : un déficit global inférieur ou égal à 5 % ou
couvert par des ressources pérennes. 10 % des recettes de fonctionnement
Il s’agit d’une forme de règle d’or. La collectivité doit
pouvoir rembourser sa dette par des ressources propres et/ Le CGCT impose aux collectivités de plus de 20 000 habi-
ou récurrentes et non par des recettes affectées (subven- tants d’avoir un résultat cumulé du compte administratif
tions d’investissement) ou par un nouvel emprunt. Ces qui ne soit pas être inférieur ou égal à – 5 % des recettes
ressources admises en couverture du remboursement de de fonctionnement. Cette limite est de – 10 % pour les
la dette sont les suivantes : collectivités de moins de 20 000 habitants.
− l’autofinancement dégagé de la section de fonction- Le résultat cumulé du compte administratif est égal à
nement (constitué du virement de la section de fonc- l’ensemble des recettes de l’exercice + les reports d’excé-
tionnement vers l’investissement et des dotations aux dents n – 1 + les restes à réaliser de recettes – les dépenses
amortissements) ; de l’exercice – les reports de déficits n – 1 – les restes à
− le FCTVA ; réaliser de dépenses. Énoncé autrement en termes finan-
− la taxe d’aménagement ; ciers, le fonds de roulement doit toujours être suffisant
− les cessions ; pour couvrir les restes à réaliser nets.
− les remboursements d’avances ou de prêts reçus.
• Règle n° 4 : l’ensemble des dépenses (fonctionnement Dépenses Recettes
et investissement) doit être équilibré par des recettes (y
compris l’emprunt).
Dépenses
Cette règle n’est pas une contrainte financière mais une de fonctionnement Recettes
de liquidité. Il s’agit de s’assurer que la collectivité a de l’exercice de fonctionnement
bien prévu les recettes suffisantes (y compris l’emprunt de l’exercice
nouveau) pour honorer l’ensemble de ses dépenses.
Les règles d’équilibre s’imposant au budget supplémen- Dépenses
taire sont identiques à celles s’imposant au budget primitif. d’investissement
Les règles d’équilibre sont cependant calculées en tenant de l’exercice
Recettes
compte du cumul budget primitif + budget supplémen- d’investissement
taire ainsi que de l’intégration du stock de résultats n – 1 de l’exercice
et des restes à réaliser n – 1. Reports des déficits
Fonds de N–1
Les règles d’équilibre s’imposant à toute décision modi- roulement
ficative sont identiques à celles s’imposant au budget
Reports des excédents
primitif. Les règles d’équilibre sont cependant calculées en Restes à réaliser N–1
tenant compte du cumul budget primitif + budget supplé- de dépenses
mentaire + décision modificative.
Restes à réaliser
Résultat de recettes
cumulé
44.1.2 Pour le compte administratif
Les règles d’équilibre s’imposant aux comptes administra- Figure 44.b Les règles d’équilibre
tifs ne sont pas des règles très contraignantes en ce sens d’un compte administratif
qu’elles s’attachent plus à la capacité globale de couver-
ture des dépenses mais pas à la manière de les couvrir.
Règle n° 1 : les inscriptions doivent être sincères 44.1.3 Limites des règles d’équilibre budgétaire
Les recettes et les dépenses inscrites doivent être sincères, Les règles d’équilibre budgétaire constituent un garde-fou
c’est -à-dire qu’elles doivent se fonder sur des pièces justi- primordial expliquant en grande partie la bonne santé
ficatives valides (avis de sommes à payer, état liquidatif, financière des collectivités territoriales françaises.
factures, etc.) elles-mêmes liées à des engagements juri-
diques et comptables (notifications de recettes, bons de Pour autant, elles ont au fil du temps démontré certaines
commande, marchés, contrats, convention, délibérations, limites, jugées à la fois trop aisément optimisables, voire
etc.). contournables, ou, à l’inverse, trop rigides.

558

20846_KLO_.indb 558 24/06/2024 09:39

 Cadre juridique, budgétaire et comptable – Chapitre 44

[Link] Délicate appréciation de la sincérité [Link] L’optimisation de la règle d’équilibre

des inscriptions par le contrôle de légalité par le report des résultats n – 1

Des budgets primitifs peuvent parfois être facialement L’équilibre budgétaire mentionné plus haut s’entend
équilibrés en termes de couverture du fonctionnement et normalement avec les seuls flux de dépenses et de recettes
du remboursement de la dette, mais au prix d’inscriptions prévues pour l’année n.
budgétaires erronées, voire insincères. Or, il est délicat,
Pour autant, il est possible d’équilibrer son BP par les
à la fois pour le Trésorier, et dans un second temps pour
reports d’excédents de fonctionnement passés anticipés
le contrôle de légalité de pouvoir le vérifier, ou même le
(car non connus définitivement au moment du vote du BP,
détecter. Leur contrôle sur ce point se bornant le plus
surtout si ce dernier intervient en décembre n – 1).
souvent à regarder que les dépenses et recettes obliga-
toires sont bien inscrites : dépenses de personnel, frais Mais la reprise anticipée des résultats antérieurs doit être
financiers, remboursement de la dette, attribution de documentée et justifiée.
compensation, contributions obligatoires…
Et, contrepartie, les restes à réaliser en investissement
Mais il existe pourtant une multitude d’entorses faites doivent également être reportés et financés par de l’excé-
dans la pratique à la sincérité des inscriptions. On peut dent de fonctionnement capitalisé, ce qui vient réduire le
citer, par exemple : résultat de fonctionnement reporté.
− des montants de crédits de dépenses votés au BP qui ne Si cette possibilité est logique et souhaitable ponctuelle-
tiennent pas compte du réalisé n – 1 et de l’ensemble des ment en prévision d’une dépense importante et ponctuelle
besoins récurrents et/ou de l’inflation ; en fonctionnement (sinistre, gros dommages et intérêts)
− des absences répétées de rattachement de l’ensemble ou d’une baisse ponctuelle de recettes, un équilibre du
des dépenses à l’exercice antérieur alors que la prestation/ BP assuré régulièrement par les reports n – 1 anticipés
service a bien eu lieu en n – 1 (le cas le plus fréquent peut constituer un indicateur de difficultés budgétaires et
notamment au chapitre 011 mais également sur des allo- financières.
cations sociales de type RSA) ;
Plus globalement, l’effet potentiellement pervers de cette
− des dépenses de personnel incluses de manière impor- utilisation des reports n – 1 est de financer l’équilibre du
tante, régulière et non justifiée dans les travaux en régie fonctionnement et/ou la couverture du capital de la dette
(recettes d’ordre de fonctionnement) ; de l’année n par un surplus d’emprunt n – 1 réalisé ou en
− des restes à réaliser de recettes injustifiées : pas de noti- restes à réaliser afin d’atténuer le déficit d’investissement
fication en subvention ou pas de réalisation effective de n – 1 à couvrir par le 1068.
la dépense en parallèle, pas de contrat d’emprunt pour
l’emprunt inscrit en reste à réaliser, pas de promesse de Dans l’exemple ci-dessous, la collectivité reporte par
vente pour les cessions ; anticipation un résultat net cumulé estimé pour n – 1 de
7, incluant les restes à réaliser. Cela lui permet de couvrir
− des dotations aux amortissements minorées par un stock sa section de fonctionnement mais pas sa couverture du
d’investissement important restant en chapitre 23, donc capital de la dette. Il lui manque ici 1 de ressources propres
pas encore considérés comme mis en service ; (voir figure 44.c). Anticipant cela, elle peut très bien,
− le défaut de provisionnement de risques obligatoires et/ comme cela se pratique, gonfler son emprunt n – 1 ou son
ou importants, etc. ; emprunt en reste à réaliser de 1 ou 2 afin de minimiser le
− des dépenses de fonctionnement basculées indument en besoin de couverture en 1068 et donc, in fine, rehausser le
investissement (subvention pour couvrir un déficit d’un résultat de fonctionnement n – 1 à reporter (voir figure
budget annexe zone/lotissement, fournitures, petit maté- 44-d).
riel, petites réparations, etc.).
[Link] Une règle parfois trop rigide
Ces signes ne peuvent être décelés que par une analyse
financière approfondie et pluriannuelle, éventuellement À l’inverse, l’obligation de dégager un résultat de fonc-
porteuse d’indices allant dans le sens d’un manque de tionnement positif chaque année peut s’avérer budgé-
fiabilité et/ou de sincérité des inscriptions budgétaires tairement contraignant, notamment pour les budgets de
et comptables. Ainsi, par exemple, l’observation, à type SPIC (M4) dont l’obligation d’amortir l’ensemble
périmètre constant de compétences, que d’une année des immobilisations (contrairement aux budgets de
sur l’autre les dépenses du chapitre 011 n’évoluent pas, type administratif M57) induit une obligation d’auto-
voire baissent est un indice pouvant matérialiser un financement qui dépasse souvent la contrainte réelle
manquement croissant de rattachement des charges à de la couverture du remboursement de la dette. Ce
l’exercice. faisant, la contrainte de couverture des amortissements

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20846_KLO_.indb 559 24/06/2024 09:39

 Gestion financière des collectivités territoriales

BP n

Recettes Dépenses

CA n –1 Équilibre du fonctionnement

- flux de l’année n 100 103

Résultat fonctionnement 11 - R 002 (résultat de fonctionnement cumulé n–1) 7
- Virement à la section d’investissement 4

Résultat investissement –3 Couverture de la dette (investissement)

- Capital de la dette 11
- Ressources propres (amort. FCTVA etc.) 6
Restes à réaliser dépenses –2 - Virement de la section de fonctionnement 4
Équilibre de la dette –1
Restes à réaliser recettes 1
- Restes à réaliser n–1 1 2
- R 001 (résultat cumulé d’investissement n –1) 3
Résultat net cumulé 7 - Excédent de fonctionnement capitalisé (1068) 4

Figure 44.c Reports des résultats n – 1 pour l’équilibre d’un BP n

BP n

Recettes Dépenses

CA n –1 Équilibre du fonctionnement

- flux de l’année n 100 103

Résultat fonctionnement 11 - R 002 (résultat de fonctionnement cumulé n–1) 9
- Virement à la section d’investissement 6

Résultat investissement –3 Couverture de la dette (investissement)

- Capital de la dette 11
- Ressources propres (amort. FCTVA etc.) 6
Restes à réaliser dépenses –2 - Virement de la section de fonctionnement 6
Équilibre de la dette 1
Restes à réaliser recettes 3
- Restes à réaliser n–1 3 2
- R 001 (résultat cumulé d’investissement n –1) 3
Résultat net cumulé 9 - Excédent de fonctionnement capitalisé (1068) 2

Emprunt en plus en restes

2
à réaliser

Figure 44.d Surplus d’emprunt n – 1 pour maximiser le résultat de fonctionnement n – 1 à reporter

est dans certains cas bien supérieure à la contrainte de délégataires. Ainsi, certains d’entre eux se sont retrouvés
couverture de la dette, obligeant ce type de budget à dans la situation paradoxale de difficultés à équilibrer leur
rehausser les recettes (souvent des redevances perçues section de fonctionnement quand bien même ils émar-
sur les usagers) alors même que la solvabilité ne l’exi- geaient à des capacités de désendettement inférieures à
gerait pas. 5‑6 ans, bien loin des seuils d’alerte. Ainsi, le législateur a
C’est ce qu’ont également expérimenté les Départements été obligé successivement d’allonger les durées d’amortis-
jusqu’au milieu des années 2010 avec l’obligation qui leur sements sur les subventions d’équipement puis de donner
était faite d’amortir sur des durées courtes les subventions la possibilité de neutraliser tout ou partie de l’amortisse-
d’équipement versées aux communes et EPCI ou aux ment en recettes d’ordre de fonctionnement.

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20846_KLO_.indb 560 24/06/2024 09:39

 Cadre juridique, budgétaire et comptable – Chapitre 44

La rigidité de la règle d’équilibre budgétaire annuelle pour toutes les collectivités appliquant le régime des AP/
a également été parfois invoquée comme raison de CP ; il est à adopter avant le premier budget voté en M57,
techniques de débudgétisation de la dette ou de sa et son contenu minimal est précisé à l’article L. 5217‑10‑8
contrainte de couverture : du CGCT, devant préciser notamment les règles de
− Contractualisation d’emprunt toxiques (voir § 38.3) gestion des AP/CP (voir chapitre 50).
dans le courant des années 2000 qui revient à troquer des − la transposition des comptes pour les crédits ouverts au
taux d’intérêt bonifiés sur le court terme et des annuités dernier budget voté selon la nomenclature précédente,
abaissées par des emprunts allongés contre un risque illi- pour renseigner la colonne « pour mémoire du budget
mité et futur ; précédent » comme du compte administratif, afin d’as-
− Création de structure de droit privé de type SEM ou surer une continuité d’analyse.
SPL afin de débudgétiser la dette de la collectivité et de
profiter de la relative souplesse de la comptabilité privée Le cadre comptable a donc évolué mais des permanences
en termes de déficit. sont toujours là.

En M57, le budget peut toujours être voté soit par nature,

soit par fonction. S’il est voté par nature, il comporte une
44.2 Le nouveau cadre réglementaire :
présentation fonctionnelle et, s’il est voté par fonction, il
l’instruction comptable M57 comporte une présentation par nature.

Depuis le 1er janvier 2024, une nouvelle nomenclature Pour les collectivités de – 3 500 habitants le budget est
comptable est en vigueur : la M57. Elle se substitue à la voté par nature. Il peut comporter une présentation
M71, M52, M14, et M61 (application donc aux budgets croisée par fonction. Elles bénéficient par ailleurs d’un
principaux des régions, départements, communes et EPCI, référentiel « simplifié » (plan de comptes abrégé et des
SDIS, EPL et syndicats). Les budgets annexes suivent les règles budgétaires et comptables assouplies, notamment la
règles de vote de leur budget principal (sauf exceptions). non obligation de présenter un ROB/DOB et un rapport
développement durable, l’exonération du règlement
Seuls les services publics industriels et commerciaux budgétaire et financier, l’amortissement facultatif des
(SPIC) et les établissements du secteur hospitalier et immobilisations sauf pour les subventions d’équipement
social restent régis selon une nomenclature différen- versées, pas d’obligation de rattachement des charges et
ciée (M4 pour les SPIC et M22 pour les établissements produits).
médico-sociaux).
L’approche nouvelle de la M57 réside d’abord dans la
Elle vise à généraliser à toutes les collectivités un certain fongibilité affirmée des crédits, sans attendre le vote d’une
nombre de souplesses dont bénéficiaient initialement les décision modificative. Il est désormais possible en M57
régions. Mais elle pose aussi comme enjeu la modernisa- par décision de l’exécutif de procéder à des virements de
tion et le renforcement de la qualité comptable. crédit de chapitre à chapitre (dans une limite maximum
Au 1er janvier, environ 95 % des collectivités y avaient – mais possiblement inférieure selon délibération de l’as-
basculé, le reste devant s’y conformer avant le 1er janvier semblée – de 7,5 % des dépenses réelles de chaque section
2025. et à l’exception des dépenses de personnel).

Ces 95 % ont suivi un process de basculement quelque Le traitement des dépenses imprévues est modifié, avec
peu contraint. la faculté désormais de voter au moment des décisions
budgétaires des AP (autorisation de programme) ou AE
Cette nouvelle nomenclature M57 a nécessité quelques (autorisation d’engagement) des dépenses imprévues,
ajustements comptables préalables, notamment : dans la limite de 2 % des dépenses réelles de chaque
− l’apurement du compte 1069, suite à l’initiation en leur section. Quelques impacts sur le mode de gestion des AP/
temps des nomenclatures précédentes et du principe de CP sont également notés (voir § [Link]).
rattachement des charges et produits à l’exercice qui
avait conduit les collectivités à puiser dans leur fonds de Des évolutions notables portent aussi sur la comptabilisa-
roulement (1068) par une opération d’ordre semi-budgé- tion de l’amortissement, qui doit désormais être prorata
taire occasionnant un décalage admis entre le fonds de temporis : comme pour les entreprises, il débute à la mise
roulement au compte administratif et celui au compte de en service du bien et non plus au 1er janvier suivant (voir
gestion. La non existence du compte 1069 en M57 a donc § 48.2.1) et sur une plus grande représentativité des dota-
nécessité son apurement ; tions aux provisions par rapport à la réalité des risques
− l’adoption d’un règlement budgétaire et financier obli- encourus. Voir sur les questions patrimoniales les dévelop-
gatoire pour les collectivités de plus de 3 500 habitants et pements du § 48.2.1.

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20846_KLO_.indb 561 24/06/2024 09:39

 Chapitre
Gestion en autorisations de programme
et d’engagement et en crédits de paiement
50
(AP-CP et AE-CP)

Alors que le cadre législatif et réglementaire ne cesse 1. Les régions en ont bénéficié sur l’ensemble de leurs
de se renforcer en matière financière, il est étonnant de investissements à compter de 1986 ;
constater la modestie du corpus juridique en matière de
gestion pluriannuelle. 2. Les départements ont pu recourir à ces techniques
dès 1983 pour les collèges et officiellement en 1992 pour
Cette grande liberté, mais aussi et surtout les contraintes l’ensemble de leurs investissements ;
financières que subissent par ailleurs les collectivités
rendent la procédure des AP-CP en section d’inves- 3. Les communes et groupements de plus de 3 500 habi-
tissement, et depuis 2003 celle des AE-CP en section tants ont pu y recourir à compter du décret n° 1997‑175 du
de fonctionnement, séduisantes. L’expérience démontre 20 février 1997, avec toutefois deux contraintes spécifiques
cependant que cette grande liberté n’est pas sans effets (article R. 2311‑9 du CGCT) :
pervers. En effet, le législateur offre aux collectivités une
a) les autorisations de programme doivent comporter, en
très grande souplesse quant aux modalités pratiques de
plus de la répartition prévisionnelle des crédits de paie-
mise en place des autorisations de programme, alors que
ment, une évaluation des ressources envisagées pour les
leur mise en œuvre nécessite une grande rigueur sur les
financer, à présenter lors du débat d’orientation budgé-
plans financier et organisationnel. Le référentiel M57 a
taire (DOB) ;
d’ailleurs étendu à toutes les collectivités la « souplesse »
qu’elle autorisait initialement aux régions et aux métro- b) l’obligation de créer des états de synthèse pour le projet
poles, en l’encadrant toutefois de l’obligation de prévoir de budget reprenant le stock d’autorisation de programme
précisément les modalités de gestion retenues dans un existant à cette date ainsi que les crédits de paiement
règlement budgétaire et financier. correspondants. La même obligation est requise lors de la
présentation du compte administratif.
Ainsi, pour bénéficier des avantages de la gestion plurian-
nuelle, les collectivités doivent au préalable veiller à 4. Les départements se sont vu imposer la même régle-
s’inscrire dans une démarche prospective. Elles doivent mentation que les communes et groupements par le décret
également, au-delà de l’apparente simplicité des règles en n° 2003‑1004 du 21 octobre 2004 (articles R. 3312‑5 et -9
vigueur, ne pas sous-estimer les contraintes organisation- du CGCT).
nelles générées par les AP-CP et les AE-CP.
5. Les régions doivent également publier une annexe
spécifique au compte administratif et par ailleurs un ratio
prudentiel de « capacité de couverture des engagements
50.1 Présentation de la démarche
pluriannuels ».
pluriannuelle
[Link] Fondement de la pluriannualité en fonctionnement
50.1.1 Cadre réglementaire
La nécessité d’une réglementation en la matière a été
[Link] Fondement de la pluriannualité en investissement longtemps différée, tout simplement parce que la vieille
technique des « services votés » a toujours permis non
Vieille technique appliquée aux investissements civils et seulement d’inscrire au budget la reconduction des crédits
militaires de l’État, et qui consiste à permettre la prise de l’année précédente, mais même de les exécuter avant
d’engagements globaux sur des programmes à exécu- même le vote du BP, soit à l’extrême 100 % du budget de
tion pluriannuelle, la gestion en AP-CP a été ouverte en fonctionnement de n – 1 qui pouvait être exécuté avant
plusieurs étapes aux collectivités locales : le vote.

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20846_KLO_.indb 589 24/06/2024 09:39

 Gestion financière des collectivités territoriales

À l’époque des discussions sur le contenu de la réforme La codification a porté sur les points suivants :
comptable, c’est à rebours que la problématique de la
pluriannualité en fonctionnement était examinée. En 1997, 1. Un parallélisme des définitions et un champ d’appli-
les communes ne pouvaient pas greffer d’AP-CP sur leurs cation plus restreint pour les autorisations d’engage-
subventions d’équipement puisque ces dépenses étaient ment avec l’exclusion des subventions de fonctionnement
inscrites en section de fonctionnement. En 2006, la ques- versées aux tiers privés.
tion a été résolue d’elle-même avec la modification de 2. La déconnexion du vote des AP-AE du vote du débat
l’instruction budgétaire et comptable M14. d’orientation budgétaire.
C’est la LOLF (loi organique sur les lois de finances)
Comme le lancement de politiques nouvelles peut néces-
du 1er août 2001 qui a servi de catalyseur en la matière,
siter le vote d’AP/AE postérieurement à l’adoption du
puisque l’intention clairement affichée de l’État étant de
budget, une telle possibilité apporte une réelle souplesse
revenir sur le concept de services votés, cela a conduit à
dans la gestion des engagements pluriannuels. La décon-
matérialiser de manière plus fine le concept d’engage-
nexion permet le vote des AP et des AE qui n’auraient
ment en fonctionnement. À ce titre, le budget de l’État
pas été présentées de façon précise lors du DOB. Ainsi,
comprend depuis 2005 des autorisations d’engagement,
les autorisations de programme ou d’engagement affé-
lesquelles peuvent concerner l’intégralité des dépenses de
rentes à des projets à caractère pluriannuel, ainsi que leurs
fonctionnement, à l’exception des dépenses de personnel
révisions éventuelles, peuvent être présentées et votées
pour lesquelles « le montant des AE ouvertes est égal au
par le conseil départemental lors de l’adoption du budget
montant des CP ouverts ».
de l’exercice ou des décisions modificatives, par délibéra-
Par la loi du 19 février 2003, les régions et les départements tions distinctes. En d’autres termes, seules les orientations
se sont vus octroyer la possibilité de recourir aux autori- générales et les projets doivent être discutés au DOB, et
sations d’engagement, celles-ci étant limitées aux seules non le montant précis des AP qui peut ne pas être connu
dépenses de fonctionnement résultant de conventions, de en début d’année.
délibérations ou de décisions au titre desquelles la région
ou le département s’engage, dans le cadre de l’exercice de 3. La procédure en cas de vote du budget après le
ses compétences, à verser une subvention, une participa- 1er janvier.
tion ou une rémunération à un tiers, à l’exclusion des frais
Avant la généralisation de la M57, le mandatement sur AP
de personnel, sur une durée qui excède l’exercice budgé-
avant le vote du budget différait d’un référentiel à l’autre.
taire (articles L. 3312‑4 et L. 4311‑3 du CGCT).
La faculté a été étendue à compter du 1er janvier 2006 aux Si le budget n’est pas voté avant le 1er janvier de l’exer-
communes et groupements avec une restriction supplé- cice, le président du conseil régional, sur autorisation du
mentaire par rapport aux possibilités offertes aux régions conseil régional, peut liquider et mandater les dépenses
et départements : les AE ne sont pas utilisables pour des inscrites dans une AP ou une AE ouverte au cours des
subventions versées à des organismes privés. exercices antérieurs, dans la limite d’un montant de
crédit de paiement par chapitre égal aux tiers des auto-
risations de programme ouvertes au cours de l’exercice
[Link] Cadre juridique global de la pluriannualité
précédent. L’autorisation donnée par le conseil régional
Une ordonnance et deux décrets codifient le cadre comp- précise le montant et l’affectation des crédits concernés.
table en matière de gestion pluriannuelle : Les crédits correspondants sont inscrits au budget lors de
− l’ordonnance n° 2005‑1027 du 26 août 2005 relative à la son adoption.
simplification et à l’amélioration des règles budgétaires
et comptables applicables aux collectivités territoriales, à Le système était différent pour les départements. En effet,
leurs groupements et aux établissements publics locaux lorsque le budget n’est pas voté avant le 1er janvier de
qui leur sont rattachés ; l’exercice, le président du conseil départemental, sur auto-
− le décret n° 2005‑1661 du 27 décembre 2005 modifiant risation de l’Assemblée départementale, peut liquider et
le code général des collectivités territoriales (Partie régle- mandater les dépenses inscrites dans une AP ou une AE
mentaire) et relatif aux règles budgétaires et comptables dans la limite des crédits de paiement prévus pour l’exer-
applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupe- cice dans la délibération d’ouverture de l’AP ou AE.
ments et aux établissements publics locaux qui leur sont L’autorisation donnée par le conseil départemental précise
rattachés ; le montant et l’affectation des crédits concernés
− le décret n° 2005‑1662 du 27 décembre 2005 relatif aux La règle était identique à celle des départements pour les
règles budgétaires et comptables applicables aux collec- communes et les EPCI.
tivités territoriales, à leurs groupements et aux établisse-
ments publics locaux qui leur sont rattachés. Le référentiel M57 a généralisé la pratique régionale.

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20846_KLO_.indb 590 24/06/2024 09:39

 Gestion en autorisations de programme et d’engagement et en crédits de paiement (AP-CP et AE-CP) – Chapitre 50

COMMENTAIRE − les modalités d’information de l’assemblée délibérante

Focus sur ce sujet particulier : le traitement du mandatement sur la gestion des engagements pluriannuelles au cours de
« pré-budgétaire » des dépenses en AP/AE en M57 et la l’année (BP, BS et DM).
question des modalités d’ouverture de crédits budgétaires
avant le vote du budget pour les dépenses avec AP/AE 5. Spécificités de la nomenclature comptable M57.
En M14 notamment, l’entité était autorisée à mandater, avant le
La M57 prévoit un dispositif de gestion plus précis que
vote du BP de l’année n, les CP dans la limite de ce que le calendrier
prévisionnel des CP obligatoirement prévu et joint à la délibération celui de la M52 et de la M14, se calant sur ce qui préva-
d’ouverture de l’AP mentionnait, pour cette année n. lait notamment pour les régions en M71, pour la gestion
Ce n’est plus le cas en M57 (cela persiste du moins en M4 pour le
en AP-CP.
moment).
Toutefois la gestion en AP/AE reste un choix de la collec-
La M57 s’aligne sur la pratique jusqu’ici utilisée par les Régions, et tivité, elle n’est pas obligatoire, comme le précise l’article
rappelée à l’article L. 5217‑10‑9 du CGCT : « Lorsque la section d’in- L. 5217‑10‑7 du CGCT. En cas de volonté d’appliquer
vestissement ou la section de fonctionnement du budget comporte
ce mode de gestion en AP/CP, les collectivités doivent
soit des autorisations de programme et des crédits de paiement (AP/
CP), soit des autorisations d’engagement et des crédits de paiement préciser dans leur règlement budgétaire et financier les
(AE/CP), l’ordonnateur peut, jusqu’à l’adoption du budget ou modalités de gestion des AP/AE, les règles de caducité
jusqu’à son règlement en cas de non-adoption du budget, liquider et les modalités d’information de l’assemblée délibérante
et mandater les dépenses d’investissement et les dépenses de fonc- sur la gestion des engagements pluriannuels au cours de
tionnement correspondant aux autorisations ouvertes au cours des l’exercice.
exercices antérieurs, dans la limite d’un montant de crédits de paie-
ment par chapitre égal au 1/3 des autorisations ouvertes au cours Toutes les opérations ne sont pas tenues d’être gérées
de l’exercice précédent. Les crédits correspondants sont inscrits au en AP/AE. Le règlement budgétaire et financier peut
budget lors de son adoption ou de son règlement. » circonscrire le périmètre des opérations relevant de la
Les dépenses peuvent donc être mandatées dans la limite d’un gestion pluriannuelle.
montant correspondant au tiers des AP/AE ouvertes au budget n – 1
(= budget primitif + budget supplémentaire + décisions modifica- Les AP sont votées au niveau du chapitre budgétaire et la
tives). création d’AP et d’AE de « dépenses imprévues » est désor-
Le plafond s’apprécie chapitre par chapitre (puisqu’en M57, les AP mais la seule faculté de « gérer » des dépenses imprévues.
sont reliées à des chapitres) et non AP par AP.
La M57, selon l’article D.5217‑11 du CGCT, prévoit que
Ce qui signifie indirectement également que le calendrier prévi-
les autorisations de programme ou des autorisations
sionnel des CP devient donc « moins impératif », dans la mesure où le
calcul s’effectue sur l’AP ouverte et non les CP de l’année. d’engagement (AP ou AE) sont affectées par chapitre. Il
est possible d’affecter les AP/AE sur plusieurs chapitres.
Des questions d’interprétation restent ouvertes toutefois en raison
d’une formulation équivoque des textes sur la notion d’« AP L’organe délibérant peut voter des AP/AE de dépenses
ouvertes ». Faut-il entendre les AP créées au cours de l’exercice
imprévues dans la limite de 2 % des dépenses réelles
précédent ou les AP créées plus éventuellement les ajustements
opérés durant l’exercice n – 1 sur des AP antérieures à l’année n – 1 ?
de chacune des sections. Ils constituent des chapitres,
sans article ni crédit de paiement, qui n’entrent pas dans
Pour les collectivités qui se retrouveraient en position difficile en
l’équilibre budgétaire des deux sections. L’assemblée
début d’année n pour des mandatements sur AP qui dépasseraient
ce tiers autorisé, tant que le budget n’est pas voté, une solution délibérante affecte les crédits nécessaires en cas de besoin
peut être l’utilisation des restes à réaliser sur AP. Théoriquement en piochant dans ces AP/AE. Les montants d’AP/AE
le recours à la gestion en AP/CP vise à éviter l’usage des restes à dépenses imprévues non consommés au 31/12/N tombent
réaliser qui peuvent budgétairement être lourds, et plutôt user des à la clôture de l’année.
facultés d’ajustement de l’AP et des CP pour piloter budgétairement
de manière plus aisée. Les CP non engagés en fin d’exercice sont Il n’existe donc plus en M57 de crédits de paiement pour
généralement caducs au 31/12 de l’année. Toutefois les instructions les dépenses imprévues, mais des AP/AE de dépenses
n’interdisent pas formellement le report de CP sur AP, ces modalités imprévues.
pouvant être précisées dans le RBF.
Un bilan de la gestion pluriannuelle doit être publié
4. L’obligation de se doter d’un règlement budgétaire et annuellement. Ce bilan est présenté par l’exécutif à
financier (voir chapitre 45) l’occasion du vote du compte administratif. Le document
s’appuie sur une présentation de l’annexe et du ratio de
Cette règle qui s’impose à l’occasion de chaque renouvel-
couverture des engagements pluriannuels.
lement aux départements et aux régions les oblige à fixer
pour la durée de la mandature : L’annexe présentant la gestion pluriannuelle doit indiquer
− les modalités de gestion interne des AP et des AE dans les informations suivantes :
le respect du cadre prévu par la loi (règles de caducité, − le stock des AP votées lors des exercices antérieurs,
dispositif de phasage…) ; qu’elles aient ou non fait l’objet d’une affectation ;

591

20846_KLO_.indb 591 24/06/2024 09:39

 Gestion financière des collectivités territoriales

− le stock d’AP affectées lors des exercices antérieurs et 50.2 Objectifs de la gestion pluriannuelle
encore en cours, c’est-à-dire celles qui ont été affectées par
le conseil régional ou par la commission permanente (1) ;
− le stock des crédits de paiements (CP) déjà consommés Le simple fait que la gestion en AP-CP ou en AE-CP
sur les AP affectées (2) ; ne soit pas une obligation conduit chaque collectivité à
− le stock d’AP affectées restant à couvrir par des CP au s’interroger sur l’opportunité du recours à ce dispositif.
terme de l’exercice n – 1 (3) ; En d’autres termes : pourquoi faire du pluriannuel plutôt
− le montant des nouvelles AP affectées dans l’exercice que de l’annuel ?
(4) ;
− le montant des AP annulées (5) ; 50.2.1 Cinq enjeux majeurs de gestion
− le montant des CP mandatés dans l’exercice (6) ;
− le stock des AP affectées non encore couvertes [Link] Taux de réalisation amélioré
par des CP au terme de l’exercice n (7) qui est égale Les taux de réalisation des opérations d’investissement
à (3 + 4 – 5 – 6). augmentent puisqu’il n’est plus nécessaire de voter 300 au
Le même tableau est établi pour les AE. budget lorsqu’on sait pertinemment que l’on ne réalisera
que 100 dans l’année. Ainsi, l’exécutif n’est plus accusé
Les informations fournies permettent de calculer le ratio d’avoir levé des impôts pour finalement ne réaliser qu’une
de couverture des AP (ou AE) affectées au terme de faible partie de ses projets.
l’exercice par les crédits de paiement mandatés au cours
de l’exercice. Il est égal à (7)/(6) et porte sur la globalité
[Link] Rapprochement budget-compte administratif
des engagements pluriannuels, respectivement en investis-
sement et en fonctionnement. La production de ce ratio Aux yeux des élus, le budget primitif est plus clair
est obligatoire au compte administratif. puisqu’il ressemble davantage à un compte administratif
prévisionnel. Il n’est donc plus nécessaire de modifier les
échelles de grandeur lorsque l’on repasse de la prospective
50.1.2 Définitions pluriannuelle aux capacités d’inscription budgétaires.
[Link] Autorisations de programme (AP) et autorisations
d’engagement (AE) [Link] Réduction des reports d’emprunt
Elles constituent la limite supérieure des engagements qui Le compte administratif et, derrière lui, le budget supplé-
peuvent être pris, respectivement en investissement et en mentaire ne sont plus pollués par d’importants reports
fonctionnement. Elles demeurent valables, sans limitation d’emprunts, sur lesquels tout le monde s’interroge, en
de durée, jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation. particulier l’opposition et aussi les établissements finan-
Elles peuvent être révisées. ciers prêteurs.

[Link] Crédits de paiement (CP) [Link] Contribution à la prospective décisionnelle

Ils constituent la limite supérieure des dépenses pouvant Le calage des opérations sur plusieurs années, en lien
être mandatées pendant l’année pour la couverture des avec les obligations (pour les communes, groupements
engagements contractés dans le cadre des autorisations et départements) d’afficher les CP prévisionnels et leur
de programme correspondantes. L’équilibre budgétaire mode de financement, est de nature à fiabiliser les pros-
s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement. pectives financières et à permettre les arbitrages entre
La référence à la notion d’engagement est ici essentielle : fiscalité, emprunt, investissement et service rendu.
− principalement en investissement, puisque ce sont les
règles fondamentales définies en matière de comptabilité [Link] Meilleure planification technique
des engagements par la loi ATR de 1992 et son décret
Les services techniques apprécient de pouvoir instruire
d’application de 1996 qui ont généré un réel « besoin » en
plus rapidement les dossiers et lancer les appels d’offres.
matière d’AP, par rapport à une période antérieure où l’on
Il y a en effet continuité dans le déroulement des projets
se moquait bien d’adosser des engagements à des lignes
puisqu’on n’est pas obligé, chaque année, d’attendre le
annuelles ou pluriannuelles, puisque l’engagement était
vote du budget pour démarrer les opérations.
perçu comme « facultatif » (voir § [Link]) ;
− par analogie en fonctionnement, où, dans l’esprit de la L’intérêt pour les crédits pluriannuels est aussi une consé-
rénovation budgétaire qu’a introduite la LOLF, il est clair quence directe de la nécessité de tenir une comptabilité
que le caractère explicite, et non plus implicite, de l’enga- des engagements. À l’époque où l’on s’accommodait
gement est amené à devenir la règle. de signer des marchés sans avoir réservé des crédits

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 Gestion en autorisations de programme et d’engagement et en crédits de paiement (AP-CP et AE-CP) – Chapitre 50

précédemment votés, on se souciait très peu de savoir − avant l’apparition des AE, nombre de collectivités
si ces crédits étaient annuels ou pluriannuels puisqu’ils ne respectaient pas les règles d’engagement en section
pouvaient être régularisés à la dernière minute. de fonctionnement et n’inscrivaient déjà que les crédits
nécessaires jusqu’à la fin de l’année civile. De ce fait, les
résultats seront moindres que ceux ambitionnés. L’intérêt
50.2.2 Pilotage par les AP-CP premier réside certainement plus dans l’officialisation
Le choix des AP-CP permet de concilier des logiques qui d’une méthode de gestion déjà pratiquée depuis quelques
s’opposent souvent : années dans le monde territorial.
− celle du niveau politique, qui souhaite traduire et affi-
cher budgétairement ses projets d’investissement. Le vote 50.2.4 Cas pratique de passage de l’annuel
d’autorisations de programme répond parfaitement à au pluriannuel
cette volonté, en indiquant le coût global de l’opération,
Imaginons une opération triennale de 300 qui ait vocation
mais aussi son rythme prévisionnel de réalisation sur la
à être financée de la manière suivante :
base de l’échéancier d’inscription des crédits de paiement ;
− 35 % d’autofinancement ;
− celle du niveau financier, qui cherche à limiter les − 15 % de FCTVA récupéré sur les investissements d’une
inscriptions de crédits de l’année à un niveau réaliste, pour année antérieure ;
éviter l’accumulation des restes à réaliser. L’étalement de − 25 % de subventions reçues ;
l’inscription des CP permet normalement de rendre le
− 25 % d’appel à l’emprunt.
budget primitif proche d’un compte administratif prévi-
sionnel, ce qui facilite d’ailleurs la lisibilité du budget et Cette opération de 300 est supposée être découpée en
donc la préparation des arbitrages ; trois tranches annuelles identiques de 100 chacune, avec,
− celle, enfin, du niveau technique, pour qui le principe pour simplifier les calculs, la même structure de réparti-
d’annualité budgétaire est difficile à concilier avec des tion des financements. L’opération globale donne lieu à un
programmes d’investissements qui nécessitent des enga- engagement juridique et donc comptable unique.
gements juridiques sur plusieurs années, notamment les Premier cas de figure : cette opération est gérée en annuel.
marchés publics. Pour procéder à l’engagement global, la collectivité devra
porter au budget d’investissement un montant de 300. Ce
montant sera équilibré comme suit.
50.2.3 Différences entre les AE et les AP
Sur tous ces points, l’AE concourt aux mêmes objectifs que Figure 50.a Opération gérée en annuel
l’AP. Le mécanisme proposé par la loi du 19 février 2003
Dépenses Recettes
vise à améliorer la lisibilité des comptes administratifs
du fait de la probable réduction du montant des restes à Investissement 300 Autofinancement 35
réaliser. De plus, il est de nature à permettre une réduction FCTVA 15
du montant du budget primitif et du compte adminis- Subvention 75
tratif, en faisant disparaître des opérations qui ne seraient Emprunt 175
réalisées que les années suivantes, tout en permettant à la
TOTAL 300 TOTAL 300
collectivité de les engager juridiquement vis-à-vis des tiers.
Les caractéristiques définies ci-dessus pour les AP sont
Les recettes provenant de la section de fonctionne-
toutefois atténuées pour les AE, et ce en raison des
ment (105 prévus sur la période) ne peuvent évidemment
facteurs suivants :
être inscrites dès la première année, et il en est de même
− le champ d’application des AE ne concerne, comme on pour la créance sur l’État au titre du FCTVA. Seule la
l’a vu plus haut, qu’une partie de la section de fonction- subvention d’investissement à recevoir peut être inscrite,
nement ; pour sa totalité (75), dès la première année.
− en section de fonctionnement, il était déjà possible de
mandater des crédits, avant le vote du budget, et ce dans En conséquence, la collectivité affiche sur le papier 175
la limite des crédits de l’exercice précédent. Seules des AE d’emprunt, soit un taux de financement de 58,3 % par des
correspondant à des opérations totalement nouvelles recettes non définitives, s’agissant d’une opération qui, en
offrent sur ce plan une souplesse accrue ; compte administratif, n’en nécessitera que 25 %…
− l’effet de réduction des inscriptions d’emprunt ne sera Examinons maintenant les reports à l’issue de la première
qu’indirect, au travers d’une amélioration, toutes choses année, et ce, dans l’hypothèse la plus favorable où la
égales par ailleurs, du virement à la section d’investisse- première tranche a été intégralement exécutée comme
ment inscrit au budget primitif ; prévu.

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 Gestion financière des collectivités territoriales

Figure 50.b Reports d’une opération gérée en annuel En effet, l’expérience enregistrée par certaines collec-
tivités en matière d’AP-CP est révélatrice des risques
Dépenses encourus. Le principal risque réside dans une déconnexion
Reste à progressive entre le montant des autorisations plurian-
Libellé Votées Réalisées
réaliser nuelles (AP ou AE) voté et le montant maximum de CP
Investissement 300 100 200 pouvant être inscrit au budget.
C’est précisément ce ratio qui rapporte le stock des AP
Recettes affectés au flux des CP mandatés et exprimé en nombre
Reste à d’années, qui doit être calculé désormais pour toutes les
Libellé Votées Réalisées
réaliser régions dans le cadre de l’instruction budgétaire et comp-
Autofinancement 35 35 0 table M57 comme il l’était déjà en M71 (voir § 7.4).
FCTVA 15 15 0 Dans l’hypothèse où ces AP seraient engagées prématu-
Subvention 75 25 50 rément, le rapport autorisations pluriannuelles/crédits de
Emprunt 175 25 150 paiement (soit le taux de couverture des AP en nombre
d’années de CP) risque de se dégrader. Des départements
et régions raisonnant uniquement sur les CP se sont
Ainsi donc, en gestion annuelle, une opération, qui repré- retrouvés en quelques exercices à devoir couvrir budgé-
sentera 25 % d’emprunt au compte administratif, en tairement 5 à 6 années d’AP par des CP.
requiert 58 % au budget et… 75 % en reste à réaliser.
Si l’on se place sur une durée longue, comme le montre
De quoi susciter l’inquiétude d’observateurs extérieurs
la figure 50.d, on aura forcément égalité entre la somme
qui ne sont pas forcément au fait de toutes ces subtilités
des AP votées et la somme des CP réalisés. Or, sur les
budgétaires.
premières années, la pente des AP est forcément plus
Deuxième cas de figure, cette opération est gérée en AP-CP. accusée que celle des CP, le fait de ne voter que des AP
Les écritures budgétaires sont alors d’une totale transpa- annuelles étant un dévoiement de la procédure. Ce gonfle-
rence par rapport à la structure de financement. ment initial du stock d’AP doit être piloté pour ne pas
dépasser un point de non-retour.
Figure 50.c Opération gérée en pluriannuel Aussi il faudra bien, à un certain moment, que la pente de la
courbe des AP s’incurve, sous peine de voir les mâchoires
Dépenses Recettes du crocodile s’écarter dangereusement et conduire à des
Investissement 100 Autofinancement 35 lendemains budgétaires douloureux.
FCTVA 15
C’est très précisément ce qui risque de se passer lorsque
Subvention 25 les premiers programmes lancés ont pris du retard, tout
Emprunt 25 en étant bel et bien engagés juridiquement et que, de son
TOTAL 100 TOTAL 100 côté, l’exécutif est tenté de faire voter de nouvelles AP.
Ces dysfonctionnements ne sont pas l’exclusivité de la
section d’investissement. La mise en place des AE peut
BUDGET D’AP introduire ce facteur de risque au sein de la section de
Investissement 300 fonctionnement.
Davantage qu’une approche budgétaire classique, la
gestion pluriannuelle fait intervenir la dimension tempo-
Dans ce deuxième cas, le budget ressemble bien à un relle. Mécaniquement, le vote d’une autorisation plurian-
compte administratif prévisionnel. nuelle – ou plus exactement son engagement – modifie
l’avenir, ce qui nécessite une capacité d’anticipation
suffisante.
50.3 Risques propres aux AP et AE
Ainsi, un recours récurrent aux autorisations plurian-
nuelles modifie la construction du budget traditionnelle
Si la gestion pluriannuelle présente de nombreux avan- d’une année donnée : une grande partie des crédits inscrits
tages pour les collectivités locales, elle introduit certains couvre en fait l’engagement des autorisations plurian-
risques, notamment lorsque la démarche n’est pas suffi- nuelles votées les années précédentes, comme le montre
samment maîtrisée. la figure 50.g.

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 Gestion financière des collectivités territoriales
En l’espace de quatre décennies de décentralisation (1982-2024), la gestion des collectivités
locales s’est profondément transformée. Des méthodes novatrices de management et de
financement se sont développées, mais elles se sont accompagnées d’une montée des risques
et d’une plus grande vulnérabilité dans un contexte de très fortes tensions sur les finances
publiques.
Cette 9e édition de Gestion financière des collectivités territoriales a été entièrement refondue en
2024 pour tenir compte de l’actualité financière et fiscale la plus récente. Depuis la précédente
édition, l’ouvrage s’est étoffé en passant de 40 à 51 chapitres.
Sont développés, en des termes pédagogiques, les différents aspects méthodologiques et

Gestion financière

des collectivités territoriales

pratiques de la gestion territoriale : analyse financière et fiscale, stratégie intercommunale
et mutualisation des moyens, péréquation communale, départementale et régionale, choix
des investissements publics, communication financière, analyse et contrôle des satellites,
consolidation des comptes et des risques, évaluation des délégations de service public et des
PPP, gestion de dette et de trésorerie, stratégie patrimoniale, gestion de la TVA, autorisations de

des collectivités
programme et d’engagement, règlement financier…

Gestion financière
Un chapitre consacré aux bases du calcul actuariel, un glossaire des termes budgétaires
et financiers et 275 figures (graphiques, tableaux, diagrammes et cartes) en quadrichromie,
contribuent à faire de cet ouvrage l’instrument de référence en matière de gestion financière des
collectivités territoriales. Et avec un index porté à présent à quelque 600 entrées différentes, cette
9e édition devient à la fois un guide méthodologique et un véritable dictionnaire de la gestion

territoriales
locale.
Destiné aux élus, directeurs généraux, directeurs financiers et autres gestionnaires des
collectivités locales, il intéresse également leurs partenaires (prêteurs, délégataires, gestions
externes..) ainsi que les fonctionnaires d’État (préfectures, trésoreries, chambres régionales des
comptes, etc.).

Onze consultants-formateurs du Cabinet Michel Klopfer, Sommaire

Cabinet Michel Klopfer

disposant de 10 à 35 ans d’expérience en matière de gestion
locale, sont les auteurs de cet ouvrage collectif. Concepteurs
entre autres du ratio de « capacité de désendettement », ces Partie 1. Principes de base Analyse financière et fiscale
intervenants sont régulièrement auditionnés par des groupes Partie 2. Analyse financière et fiscale des collectivités locales Gestions externes
de travail interministériels, des commissions d’enquête Partie 3. Gestions externes : risques financiers des satellites
parlementaires, ainsi que la Cour des Comptes. Ils réalisent Partie 4. Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité Intercommunalité
également des missions nationales pour les Ministères, le Sénat
et les grandes associations d’élus. Le Cabinet Michel Klopfer est
et de la réforme territoriale
Partie 5. Péréquation
Péréquation
devenu le premier conseil français en gestion locale ; il a réalisé, Partie 6. Modes de gestion (régie, DSP, financement de projet…) Modes de gestion
en l’espace de 35 années, près de 8 000 missions auprès de Partie 7. Gestion de dette
plus de 1 300 collectivités différentes, parmi lesquelles 24 des Partie 8. Gestion de trésorerie
Dette et trésorerie
27 anciennes régions et 92 des 100 départements.
Partie 9. Organisation budgétaire et comptable Organisation budgétaire et comptable
Cabinet Michel Klopfer

É
9e

DITI
O
N

ISSN 1255-1406
ISBN 978-2-281-13644-9

É
Les ouvrages de la collection « Méthodes » proposent des outils

9e

DITI
et des solutions concrètes permettant de maîtriser la gestion
d’une opération de construction en toute sécurité. Modèles de
documents, fiches opérationnelles, synthèses des méthodolo- O
gies et recommandations pratiques font de ces manuels des N
ouvrages de référence utilisables au quotidien par les profes-
sionnels de la construction.

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