MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR, UNIVERSITAIRE, RECHERCHE

SCIENTIFIQUE ET INNOVATION.

UNIVERSITE DES MARTYRS DU CONGO

UNIM-RDC
Campus Laurent-Désiré Kabila
DOMAINE DE SCIENCES JURIDIQUES, POLITIQUES, ADMINISTRATIVES ET
RELATIONS INTERNATIONALES
FILIERE DE SCIENCES POLITIQUES ET ADMINISTRATIVES

LA DECENTRALISATION EN RDC : INTSTRUMENT DE

DEMOCRATISATION OU DE FRAGMENTATION POLITIQUE.

TRAVAIL DE SEMINAIRE REALISE PAR :

 UGENTHO DARING Freddy

 MBUSA KAYEMBE Elias
 KAMBALE MUSIWANGYA Eric
 WETEWABO BUZEMBE Josue
 BAHATI LUSHAMBA Adolphe

Promotion : L3
Encadré par : Master/Ass. AMINI
ZAMBALI
Année Académique 2025-2026
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INTRODUCTION GENERALE
A la lecture de la constitution du 18 Février 2006, spécialement à ses articles 2, 3, 201, 202,
203 et 204, il s’avère que le constituant a restructuré administrativement l’Etat en créant des
nouvelles provinces qu’il s’est résolument engagé dans la voie d’un partage des compétences
entre le pouvoir central et les provinces.
Ainsi, il a accordé aux provinces et aux entités territoriales décentralisées (E.T.D.), la
personnalité juridique, la libre administration et l’autonomie de gestion. La tournure
employée par le constituant aux alinéas 1 et 2 de l’article 3 évidemment que la province n’est
pas une entité territoriale décentralisée au sens de la décentralisation strictement entendue.
Elle a donc en vertu de la constitution une autonomie plus large dépassant celle dévolue aux
entités territoriales décentralisées, mais ses rapports avec le pouvoir central restent
discutables. Ce qui constitue un achoppement à l’application et à la réussite du processus de
la décentralisation prônée par le constituant.
Politiquement, il faut décentraliser pour développer l’organisation des collectivités
territoriales en favorisant l’émergence d’un Etat de droit démocratique et la promotion des
droits de l’homme.
Administrativement, il faut décentraliser pour développer l’organisation et la gestion des
ressources naturelles, financières et techniques de nos collectivités territoriales.
Socialement et culturellement, il faut décentraliser pour développer ce pays en adaptant les
politiques publiques aux réalités locales.

En effet, les pouvoirs publics au niveau national, provincial et local doivent associer la
société civile dans la gestion et le contrat de la République Démocratique du Congo. La
responsabilité de la société civile porterait non seulement sur les actions de participation
effective, mais aussi et surtout sur elle-même, de contrôle efficace dont elle dispose dans une
société politiquement organisée. S’agissant de la participation des groupes culturellement et
socialement marginalisés dans la prise de décision, il faut savoir que : « la participation sans
exclusion de tous les citoyens à l’œuvre du développement collectif, est un principe
démocratique au centre de la démocratie locale ».
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CHAPITRE PREMIER : GENERALITES SUR LA

DECENTRALISATION

La décentralisation est le système d’origine administrative dans lequel il y a création par la

loi ou en vertu de la loi, en dehors du centre d’autres niveaux de responsabilité et de décision.
Elle consiste donc à confier des pouvoirs de décisions à des organes autres que de ceux du
pouvoir central.
Elle repose sur la reconnaissance par le pouvoir central d’intérêt distinct et ceux du
gouvernement de l’Etat.
Quel que soit la forme de la décentralisation celle administrative se caractérise par
l’existence d’un pouvoir de contrôle administratif des autorités. Il faut noter que la
décentralisation est un facteur de bon fonctionnement de l’administration puisque celle-ci
pourra, s’agissant d’affaire locale ou spéciale, prendre des décisions rapides adaptées aux
circonstances et en pleine connaissance des besoins des administrés dont elle se trouve
rapproche. Le constituant du 18 février 2006 avait opté pour la décentralisation comme mode
de gestion de certaines entités territoriales (E.T.) de la République que la loi organique n° 8–
016 du 07 octobre 2008 n’est en fait que la concrétisation aboutie de l’énonce déjà faite du
constituant à l’article 3, alinéa 2 et 4 de la constitution d’élaborer une loi organique devant
fixer les règles relatives à la composition, à l’organisation et au fonctionnement des entités
territoriales décentralisées (E.T.D.) et de leurs rapports avec l’Etat et les provinces. On
distingue la décentralisation territoriale et la décentralisation technique.
Pour simplifier la discussion, nous retiendrons la définition selon laquelle la décentralisation
est un mode de gestion des services publics qui se traduit par le transfert d’attribution de
l’Etat à des institutions juridiquement distinctes de lui et bénéficiant en vertu d’une loi
organique d’une certaine autonomie. Tout en n’ayant pas la prétention d’être la plus
complète, cette définition présente l’avantage de contenir en elle les principaux éléments
constitutifs de la décentralisation : la personnalité juridique, l’existence des matières locales
et l’autonomie reconnue par une loi organique.
Elle permet en outre de distinguer les deux types classiques de la décentralisation, elle est
aussi une technique d’organisation administrative qui consiste à conférer à certains services
publics ou à certaines entités territoriales une personnalité morale distincte de la personne
morale Etat.
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Section 1 : La personnalité morale

La personnalité morale et la personnalité juridique sont deux notions équivalentes qui ont la
même signification, mais qui trouvent des applications différentes selon qu’il s’agit d’une
personne physique ou d’une personne morale.

1. Personne physique
Il s’agit de l’être humain considéré comme détenteur de la personnalité juridique à partir de
sa naissance. Avant la naissance, il n’y a pas de personnalité juridique et, par conséquent, il
n’y a pas présence de droits et d’obligations.
Quant aux personnes mineures, elles ont des droits et des obligations, mais qui sont gérés par
leurs tuteurs. Elles doivent attendre l’âge légal de la majorité civile (dix-huit ans) pour
disposer de la capacité juridique et gérer sans l’assistance d’un tuteur.

2. Personne morale
Celle-ci est constituée par l’association de deux ou plusieurs personnes physiques. Cette
association devient une personne distincte des personnes physiques qui l’ont créée. Mais il
s’agit d’une personne invisible, abstraite. Et c’est pour cette raison qu’on l’appelle personne
morale.
C’est l’Etat qui organise, en vertu de la loi, les différents types de personnes morales que l’on
regroupe en deux grandes catégories :
a) Les personnes morales de droit public
A ce niveau nous avons :
 L’Etat ;
 Les collectivités territoriales et entités décentralisées ;
 Les établissements publics et services publics.

b) Les personnes morales de droit privé :

 Les sociétés commerciales ;
 Les sociétés civiles ;
 Les associations sans but lucratif,
 les organisations non gouvernementales, etc.
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3. Les attributs de la personnalité morale

Lorsque, dans la décentralisation, l’Etat confère la personnalité morale à certaines entités
territoriales ou à certains services publics, ces entités territoriales et services publics
décentralisés jouissent de l’indépendance de gestion, contrairement aux entités territoriales et
services publics déconcentrés qui ne disposent que d’une simple autonomie de gestion.
L’octroi de la personnalité morale entraîne alors quatre attributs, à savoir : l’autonomie
organique, l’autonomie matérielle, l’autonomie patrimoniale, et l’autonomie juridique.

- L’autonomie organique
La personne morale issue de la décentralisation sera différente de la personne morale Etat de
par son autonomie organique, en ce sens qu’il y aura au sein de cette personne morale des
organes propres, distincts de ceux de l’Etat.
Ainsi, dans un Etablissement public, tel que l’OFIDA ou l’OGEDEP, on retrouve les organes
ci-après : le Conseil d’administration, le Comité de gestion, et le Collège des
commissaires aux comptes.
Ces organes fonctionnent en toute indépendance par rapport au gouvernement, et on ne les
retrouve pas dans la déconcentration, qui est une forme améliorée de la centralisation, ainsi,
dans la déconcentration, c’est l’autorité centrale qui décide et oriente les institutions
déconcentrées.

- L’autonomie matérielle
Nous avons affirmé que la déconcentration comporte l’avantage de décongestionner
l’administration en opérant la délégation du pouvoir de décision, mais avec ce désavantage
que ladite délégation n’enlève pas à l’administration centrale ses compétences
administratives, de telle sorte qu’au cas où la délégation de pouvoir est retirée,
l’administration centrale reprend son pouvoir de décision.
De plus, l’administration centrale garde le pouvoir hiérarchique qui constitue un véritable
garde-fou et qui enlève à l’autorité déconcentrée toute indépendance d’action.
Par contre, la décentralisation confère à la personne morale une véritable autonomie
matérielle, une indépendance de gestion. Car les textes qui organisent la décentralisation
opèrent une répartition des compétences entre la personne morale Etat et les personnes
morales décentralisées. Il n’y a plus de délégation de pouvoir, mais plutôt partage des
compétences.
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- Autonomie patrimoniale
La décentralisation permet également de faire la distinction entre le patrimoine de la personne
morale Etat et le patrimoine de la personne morale décentralisée.
C’est autant dire que la personne morale issue de la décentralisation dispose de biens meubles
et immeubles qui lui appartiennent. Ainsi, entre un véhicule ou un immeuble de l’OFIDA et
un véhicule ou un immeuble de la DGI, il y aura une différence fondamentale sur le plan
juridique car la DGI ne peut être propriétaire du fait qu’elle n’a pas de personnalité morale.
Ses biens appartiennent donc à la personne morale Etat ; ils sont tout simplement affectés à la
DGI, avec une autonomie de gestion administrative. Par contre, les biens de l’OFIDA sont la
propriété de l’OFIDA, personne morale.

- Autonomie juridique
La décentralisation se distingue également de la déconcentration par le fait que la personne
morale décentralisée jouit de la capacité juridique, alors que le service public ou l’entité
territoriale déconcentrée agit sous le couvert de la personne morale Etat. C’est donc l’Etat qui
détient la capacité juridique du service public ou de l’entité territoriale déconcentrée.
Par contre, lorsqu’un service public ou une entité territoriale bénéficie de la personnalité
morale, l’Etat lui confère directement la capacité juridique, laquelle lui permet de poser des
actes juridiques vis-à-vis des tiers en toute indépendance sans se référer à l’Etat.
On pourrait citer, parmi ces actes juridiques, différents engagements pris par la personne
morale par voie contractuelle. Ce qui revient à dire qu’elle a la capacité de contracter, d’avoir
des dettes et des créances. La capacité juridique lui permet aussi d’ester en justice, c’est-à-
dire d’être partie dans toute affaire judiciaire soit en tant que défenderesse, soit en tant que
demanderesse.

Section 2. Les procédés de la décentralisation

Il existe deux procédés de la décentralisation, à savoir : la décentralisation technique, et la
décentralisation territoriale.

1. La décentralisation territoriale
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Elle porte sur les entités territoriales. En effet, au sein du territoire national, il existe des
entités décentralisées et des entités non décentralisées.
En règle générale, c’est la loi portant organisation territoriale qui détermine les entités
auxquelles l’Etat accorde une personnalité morale et qui sont alors décentralisées, tandis que
les autres sont dépourvues de la personnalité morale. Mais, dans le contexte actuel, la
Constitution de la République Démocratique du Congo, promulguée le 18 février 2006, s’est
chargée elle-même de le faire. L’article 2, al. 1er dispose que « la République Démocratique
du Congo est composée de la ville de Kinshasa et de 25 provinces dotées de la personnalité
juridique ». Cela signifie, en d’autres termes, que toutes les provinces constituent des entités
décentralisées et jouissent de la personnalité morale.
L’article 3 ajoute que « Les provinces et les entités décentralisées de la République
Démocratique du Congo sont dotées de la personnalité juridique et sont gérées par les
organes locaux. Ces entités territoriales décentralisées sont la ville, la commune, le secteur
et la chefferie. Elles jouissent de la libre administration et de l’autonomie de gestion de leurs
ressources économiques, humaines, financières et techniques (…) ».

2. La décentralisation technique ou par service

Elle concerne plutôt les services publics de l’Etat qui se trouvent à l’intérieur du territoire
national, soit au niveau de l’administration centrale soit encore au niveau de l’administration
décentralisée.
Il existe, en effet, au sein de l’Etat, différents services publics qui forment l’administration
publique. Ces différents services publics fonctionnent à l’intérieur des Ministères sous
l’autorité des Ministres.
Ainsi, à l’intérieur du Ministère, certains services publics seront dotés de la personnalité
morale. On dira alors qu’ils sont décentralisés et, de ce fait, ils seront régis par un statut
différent de celui des autres services publics du Ministère. Nous avons déjà vu qu’il existe,
dans le cadre de la centralisation, des services publics concentrés qui fonctionnent sous la
coordination du Secrétaire Général, et des services publics déconcentrés qui fonctionnent
sous l’autorité hiérarchique du Ministre. Ils fonctionnent donc sous la personnalité morale de
l’Etat.
Par contre, la décentralisation technique confère à certains services publics, une personnalité
morale distincte de celle de l’Etat. Par conséquent, les services publics personnalisés ou
décentralisés quittent l’autorité hiérarchique de l’Etat pour devenir des Etablissements publics
placés sous la tutelle de l’Etat.
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Par exemple, au Ministère des finances, il existe, sous l’autorité hiérarchique du Ministre, un
Secrétaire Général et des directeurs généraux à la tête de la DGI et de la DGRAD. Ces
directions générales sont appelées régies du fait qu’elles sont déconcentrées.
Il faut noter que, dans la pratique, les services publics décentralisés portent plusieurs
dénominations. On les appelle tantôt office, tels que l’ONATRA, l’OCC, l’OCPT ; tantôt
société, telles que : la SNEL, la SNCF, la SONAS ; tantôt (par erreur) régie, telles que la
Régideso, la RVA, la RVF, la RVM. De même, à l’enseignement supérieur et universitaire,
les universités et instituts supérieurs sont des établissements publics.

Section 3. La tutelle administrative

1. Organisation de la tutelle administrative
Il est de principe, en droit administratif, que la tutelle ne se présume pas, c’est-à-dire qu’elle
ne découle pas d’une simple présomption. La tutelle doit nécessairement être prévue par les
textes qui organisent la décentralisation. On dit alors qu’il n’y a pas de tutelle sans texte.
En effet, dans la centralisation, le pouvoir hiérarchique s’exerce d’office. L’autorité
hiérarchique est tout simplement celle qui, dans la pyramide ou la ligne verticale, se trouve au
sommet de l’institution. Par contre, l’autorité de tutelle se retrouvera à travers les textes
instituant la décentralisation, et ce, selon qu’il s’agit de la décentralisation territoriale ou de la
décentralisation technique.
La décentralisation territoriale est généralement organisée par la loi, et c’est dans cette loi que
l’on va déterminer l’autorité de tutelle.
Quant à la décentralisation technique, il faut plutôt recourir à l’acte réglementaire portant
création et statut de l’établissement public. C’est autant dire qu’il y a, pour chaque
établissement public, un texte séparé, et c’est dans ce texte qu’il faudra dégager l’autorité de
tutelle.
2. Les attributs du pouvoir de tutelle
Le pouvoir de tutelle est principalement un pouvoir de contrôle, lequel peut intervenir a priori
ou a posteriori. Cela revient à dire que l’autorité de tutelle peut freiner, arrêter l’action de
l’autorité sous tutelle soit avant la prise de la décision, soit après la prise de la décision, mais
avant l’exécution de celle-ci.
- Le contrôle a priori
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Celui-ci intervient avant la prise de la décision, et il comporte un seul attribut : le pouvoir

d’autorisation. Ce pouvoir permet à l’autorité de tutelle d’autoriser ou de ne pas autoriser à
l’autorité sous tutelle de prendre une décision dans une matière déterminée.
Cela veut dire que le texte qui organise la décentralisation détermine à l’avance les matières
qui nécessitent l’autorisation de l’autorité de tutelle avant que l’autorité sous tutelle ne prenne
sa décision. Sans autorisation, la décision prise devient irrégulière.
Il ne faut toutefois pas confondre le pouvoir d’autorisation avec le pouvoir d’injonction. Le
texte peut, par exemple, prévoir qu’avant d’acheter ou de vendre un immeuble, il faut obtenir
l’autorisation du Ministre de tutelle. Mais le Ministre ne peut pas donner des ordres.
- Le contrôle a posteriori
Ce contrôle intervient après la prise de décision. Dans ce sens, l’autorité sous tutelle est libre
de prendre une décision dans une matière déterminée, mais le texte qui organise la tutelle
peut prévoir que, dans certaines matières, il faudra obtenir l’accord de l’autorité de tutelle
avant d’exécuter la décision.
Le contrôle a posteriori a comme attributs le pouvoir d’approbation, le pouvoir de veto, et le
pouvoir d’annulation.
 Le pouvoir d’approbation
L’autorité de tutelle dispose d’un certain délai pour approuver la décision prise par l’autorité
sous tutelle. Passé ce délai, la décision devient exécutoire. Mais, si l’autorité désapprouve la
décision dans le délai, elle ne peut pas être exécutée.
 Le pouvoir de veto
Il permet à l’autorité de tutelle, non pas d’approuver, mais de s’opposer à l’exécution d’une
décision en demandant à l’autorité sous tutelle d’y apporter des modifications.
Mais ici, il y a une différence avec le pouvoir hiérarchique dans la mesure où l’autorité sous
tutelle n’est pas toujours obligée de respecter les modifications apportées par l’autorité de
tutelle. Et il est prévu des mécanismes pour procéder soit à l’arbitrage entre les deux autorités
(au niveau du Premier ministre ou du Président de la République), soit encore à une seconde
lecture, à un second examen par le Conseil d’administration en exigeant que la décision soit
votée à une majorité qualifiée de 2/3.
 Le pouvoir d’annulation
L’autorité de tutelle peut également annuler les décisions prises par l’autorité sous tutelle.
Mais à la différence de ce qui est prévu dans le cadre du pouvoir hiérarchique, le contrôle de
l’autorité de tutelle ne porte que sur la légalité des décisions prises par l’autorité sous tutelle
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et non pas sur l’opportunité. C’est dire que le pouvoir d’annulation ne peut intervenir qu’en
cas de violation de la loi.
 Le pouvoir de substitution
En général, l’autorité de tutelle ne doit jamais se substituer à l’autorité sous tutelle, car il y a
une nette répartition des compétences entre les différentes personnes morales de droit public.
Une exception est cependant admise lorsque deux conditions sont réunies :
- Il faut qu’il y ait défaillance dans le fonctionnement d’un organe sous tutelle et que
cette défaillance porte atteinte à l’intérêt général et à l’ordre public ;
- Il faut en plus, et surtout, que la possibilité de substitution soit prévue par le texte qui
organise la tutelle.

3. Les mécanismes de contrôle et de tutelle

Dans le cadre de la décentralisation, il est toujours indispensable de prévoir des
mécanismes de contrôle et de tutelle. Les mécanismes de contrôle et de tutelle sont un
ensemble des pouvoirs limités accordés par la loi ou en vertu de celle-ci à une autorité
supérieure afin d’assurer le respect du droit et la sauvegarde de l’intérêt général contre
l’inertie, les excès et les empiétements des entités décentralisées. La tutelle se définit aussi
comme un ensemble des pouvoirs limités accordés, soit par la loi ou en vertu de la loi, à des
autorités administratives représentant de l’Etat aux fins d’assurer le respect du droit et la
sauvegarde de l’intérêt général contre l’inertie préjudiciable, les excès et les empiètements
des agents décentralisés.
Les pouvoirs des autorités de tutelle sont nécessairement limités. Le recours à la
décentralisation serait en effet inutile si le pouvoir central pouvait s’immiscer dans la gestion
des entités territoriales décentralisées ou substituer ses propres décisions à celles des autorités
décentralisées. Les pouvoirs de contrôle et de tutelle n’existent que dans les cas expressément
prévus par la loi et les dispositions qui les établissent sont de stricte interprétation.
L’autonomie des organes décentralisés constitue donc la règle tandis que les contrôles
apparaissent comment l’exception. La tutelle a pour objectif le respect de la légalité ainsi que
la protection de l’intérêt général. L’autorité de tutelle ne peut dès lors intervenir que si
l’autorité décentralisée lèse un intérêt public supérieur. C’est l’autorité de tutelle qui apprécie
ce qui est conforme à l’intérêt général mais cette appréciation peut être soumise au contrôle
des juridictions.
L’organisation de la tutelle relève du pouvoir central et est prévue dans la loi du 07
Octobre 2008.
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3.1. Les mécanismes de tutelle

Au vue de l’architecture institutionnelle Congolais, les mécanismes de contrôle
suivants sont proposés par la loi organique portant composition, organisation et
fonctionnement des entités territoriales décentralisées. La tutelle a donc pour objectif de
vérifier le respect de la légalité ainsi que la protection de l’intérêt général.
L’autorité de tutelle apprécie discrétionnairement l’opportunité de mettre en œuvre
son pouvoir d’annulation. Le fait de s’abstenir ou de refuser de l’utiliser ne peut faire l’objet
d’un recours juridictionnel. Il serait en effet matériellement impossible à l’autorité de tutelle
de contrôler systématiquement la légalité et la conformité à l’intérêt général de toutes les
décisions administratives des autorités décentralisées. Le délai d’introduction du recours
devant les juridictions administratives est interrompu si l’autorité de tutelle manifeste sa
volonté d’exercer sont pouvoir d’annulation :
C’est à l’expiration du délai par lequel l’annulation peut être prononcée que la décision sera
définitive. Néanmoins, il est en effet de laisser à l’administration la possibilité de régler elle-
même ses litiges afin que le recours aux juridictions administratives reste exceptionnel.
Contrairement à d’autres pays qui ont institué la décentralisation, le silence de
l’autorité de tutelle endéans trente jours constitue une décision implicite de rejet.

3.2. L’exercice de la tutelle : l’autorité compétente

Dans les Etats régionalisés comme la RDC, une question apparait souvent. Les ETD
doivent être situées par rapport tant à l’Etat central qu’aux Provinces. Des solutions
complexes peuvent être apportées à ce problème institutionnel. Il faut distinguer, dans ce
cadre, l’exercice et l’organisation de la tutelle.
L’organisation de la tutelle comprend le pouvoir d’organiser les procédures c'est-à-
dire de désigner l’autorité tutélaire, de lui impartir un délai pour statuer et d’organiser des
voies de recours, mais également celui de fixer notamment, les types de tutelle auxquels les
actes qu’elles déterminent, sont assujettis. Dans le cas de la RDC, c’est l’Etat central qui a le
pouvoir de l’organisation de la tutelle. Cette dernière est définie dans le chapitre II du titre III
de la loi organique du 7 Octobre 2008.
S’agissant de l’exercice de la tutelle, l’exposé des motifs de la constitution du 18
Février 2006 indique que « au demeurant, les Provinces sont administrées par un
Gouvernement Provincial et une Assemblée Provinciale. Elles comprennent, chacune, des
entités territoriales décentralisées qui sont la ville, la commune, le secteur et la chefferie ».
L’on peut dès lors déduire que la volonté du constituant fut de rapprocher les entités
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territoriales décentralisées des Provinces. C’est ainsi que le Gouverneur est l’institution qui
exerce la tutelle. Son pouvoir, il peut le déléguer à l’Administrateur du territoire.

3.3. Les types de tutelle

La loi du 7 Octobre 2008 organise deux sortes de tutelles sur les actes administratifs
des ETD : a priori et a posteriori.
La tutelle a priori est celle qui va en quelque sorte « donner vie » aux actes que
l’autorité décentralisée se propose de prendre et qui n’existent encore qu’à l’état de projet.
L’on peut citer, parmi ces mécanismes, l’avis et l’autorisation. La tutelle a posteriori vise,
quant à elle, des actes déjà pris. Elle comprend les mécanismes de l’approbation, de la
suspension et de l’annulation.
Les actes suivants sont soumis à une tutelle à priori :
2. L’élaboration de l’avant-projet de budget ;
3. La création des taxes et imposition de l’emprunt ;
4. La création d’entreprises industrielles et commerciales, la prise de participation dans
les entreprises ;
5. La signature des contrats comprenant des engagements financiers autres que les prises
de participation ;
6. Les règlements de police assortis de peine de servitude pénale principale ;
7. L’exécution des travaux sur les dépenses d’investissement du budget de l’Etat
comme maître d’ouvrage délégué ;
8. Les actes et les actions pouvant entraîner des relations structurées avec des Etats
étrangers, les entités décentralisées, quelle que soit la forme ;
9. La procédure de recours au gré à gré, par dérogation et de volume des marchés
normalement soumis aux procédures d’appel d’offres dans le respect de la loi portant
code des marchés.
Ces différents actes sont transmis au Gouverneur avant d’être soumis à délibération
ou à exécution. L’autorité de tutelle dispose d’un délai de 20 jours pour statuer. Tous les
autres actes des ETD sont soumis à une tutelle a postériori.

3.4. Object et motifs du contrôle de tutelle

La tutelle est un mécanisme de contrôle de légalité et de conformité à l’intérêt général
des actes des autorités ou des services décentralisés. L’autorité de tutelle doit motiver ses
décisions par référence à la légalité d=ou l’intérêt général.
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La tutelle administrative ne peu être exercée que dans le seul but de faire respecter la légalité
et l’intérêt général :
- La légalité : L’acte est considéré comme contraire à une règle de droit, qui peut consiste
en :
10. Principes généraux ;
11. Constitutions ;
12. Traités internationaux ;
13. Lois et édits provinciaux en toutes matières ;
14. Ordonnances présidentielles, arrêtés ministériels et arrêtés des Gouvernements
Provinciaux ;
15. Règlements des ETD ;
16. Contrats liant le pouvoir local.
- L’intérêt général : L’acte est considéré comme contraire à :
17. L’intérêt de l’autorité nationale ou Provinciale ;
18. L’intérêt de toute autorité supérieure ;
19. Un « principe de bonne administration » ;
20. Une exigence de bonne gestion ;
- Les recours
L’exercice de la tutelle constitue un acte administratif. Cet acte de l’autorité de tutelle doit
dès lors être aussi susceptible de recours auprès de la juridiction administrative et ou
juridictionnel.
La juridiction administrative examine alors si l’exercice de la tutelle fut conforme au
cadre dans lequel elle doit s’exercer et qu’elle n’a pas violé l’autonomie locale, inscrite à
l’article 3 de la constitution, en considérant d’autres éléments que le respect du droit et la
sauvegarde de l’intérêt général.
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CHAPITRE DEUXIEME : ATTENTES, ENJEUX ET PERSPECTIVES

DE LA DECENTRALISATION
La décentralisation se mesure par le degré de liberté dont disposent les collectivités locales au
sein d’un Etat unitaire. Elle constitue un point d’équilibre relativement instable et fragile
résultant d’un compromis dynamique entre les forces centripètes qui poussent au
renforcement de l’unité étatique et les forces centrifuges qui stimulent l’épanouissement de la
diversité locale.
Expression précaire d’un rapport des forces évolutives, la décentralisation doit, pour exister,
bénéficier conjointement de la vigueur des collectivités internes et de la complicité
bienveillante du pouvoir central. Selon la doctrine administrative, la réalisation de la
décentralisation territoriale est subordonnée au respect des trois conditions.
 Elle implique en premier lieu, que soit déterminée une sphère des compétences
spécifiques au bénéfice des collectivités locales : les affaires provinciales ou locales
distinctes des affaires nationales;
 En second lieu, elle suppose que ces affaires locales soient prises en charge par des
autorités locales indépendantes du pouvoir central tant pour leur nomination que pour
leur révocation;
 En troisième lieu, la réalisation de la décentralisation exige que cette gestion des
affaires locales par les autorités locales soit autonome (libre administration).
Il convient de signaler qu’une décentralisation parfaite n’est pas sans danger, car les entités
décentralisées, dotées de la personnalité juridique propre, de l’autonomie organique et de
gestion, risqueraient de confondre leurs intérêts ou ceux de leurs populations locales avec
l’intérêt général ou national et d’ignorer les lois de la République. Pour éviter toute confusion
de ce genre et sauvegarder l’intérêt général et la légalité au sein des entités territoriales
décentralisées, le Gouvernement central prend toujours soin de conserver un droit de regard
sur la gestion de ces entités.
Ce pouvoir de contrôle ou de surveillance que l’on a traité dans le chapitre précèdent, porte le
nom de « tutelle administrative ». C’est ainsi que « dans un Etat unitaire, la décentralisation
ne va pas sans tutelle, ni la tutelle sans décentralisation ». Ainsi définie, la nation de
décentralisation se rapproche du fédéralisme, sans se confondre avec lui.
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La décentralisation, un mécanisme consistant à rapprocher les institutions publiques des

administrés, contribue à la consolidation de la démocratie, car, un citoyen éloigné le plus
possible d’une institution indispensable, ne jouit pas pleinement ou complètement des
services que rend cette institution, parfois, il lui faut gaspiller beaucoup de ressources pour
s’offrir des différents services (délivrance de VISA, Passeport, Carte d’électeur, Acte de
mariage,…)

Section 1. La Décentralisation et la Démocratie locale

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales
de régler et gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs
populations, une part importante des affaires publiques.
Dès sa constitution en 2004, Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU) s’est donné
comme objectif de créer un Observatoire mondial sur la décentralisation et la démocratie
locale « pour analyser, sur une base périodique, les avancées et les éventuels reculs de la
démocratie locale et de la décentralisation dans le monde, anticiper les évolutions possibles,
analyser les obstacles rencontrés et les solutions pour y faire face ».

1.3. Les capacités administratives

1.3.1. Les ressources humaines
La mise en œuvre de la décentralisation a révélé le déficit en ressources humaines des pays
africains. Dans tous les pays, la prise en charge des compétences transférées ou reconnues
aux collectivités locales est rendue difficile par le manque de personnels qualifiés dans les
administrations locales.
L’insuffisance de l’information, déjà symptomatique en elle-même, n’a pas permis d’établir
un tableau consolidé sur l’effectif des personnels locaux et leur niveau de qualification.
Pour trouver une solution à ce problème, plusieurs expériences sont tentées. Elles reposent
toutes sur deux démarches complémentaires : d’une part, le renforcement des capacités
propres des collectivités locales et, d’autre part, le transfert par l’Etat d’une partie de ses
effectifs aux collectivités locales.

1.3.2. Existence et niveau de formation des principaux cadres municipaux

Les collectivités locales ont généralement besoin d’une équipe minimale pour assister le chef
hiérarchique dans l’accomplissement de ses fonctions. Ce noyau administratif est constitué du
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secrétaire général pour la gestion administrative générale et du personnel, du directeur des

services techniques et du directeur des services financiers. Les personnels de ces collectivités
ont rarement le niveau de formation adéquat. On observe partout des effectifs composés
essentiellement par des agents d’exécution et un taux d’encadrement très faible. Les
collectivités locales présentent alors l’image paradoxale d’administrations aux effectifs
pléthoriques mais sous-qualifiés.

1.3.3. Le statut des personnels

La solution la plus répandue pour améliorer les capacités administratives est le transfert par
mise à disposition ou détachement de cadres de la fonction publique d’Etat auprès de
collectivités locales. Ainsi, dans nombre de pays, le trio des collaborateurs techniques du
maire est constitué de cadres en provenance de l’Etat.
Certains pays comme le Maroc et le Mali ont opté pour la mise sur pied d’une fonction
publique territoriale. Le but est de rendre plus attractifs les emplois locaux et de faire
bénéficier les agents locaux de tous les avantages accordés aux fonctionnaires de l’Etat. Cette
solution est destinée à rétablir la motivation pour les emplois locaux parfois considérés
comme des emplois de seconde catégorie. Dans beaucoup de pays, être affecté à un emploi
local est considéré par l’agent de l’Etat comme une mesure disciplinaire et en tout cas vécu
comme une disgrâce.
Quoi qu’il en soit, la solution de la fonction publique territoriale se révèle un pis-aller quand
elle ne résout pas le problème de fond qui est le manque de moyens financiers pour la prise
en charge de cadres de haut niveau dans les collectivités locales.
Le faible poids financier des collectivités locales se traduit du reste par la faiblesse des
ressources humaines et de la capacité de gestion. Cette faiblesse des capacités humaines des
collectivités locales est un handicap important dans la mise en œuvre des politiques de
décentralisation en Afrique. Le problème du renforcement des capacités de maîtrise
d’ouvrage des collectivités locales devrait en conséquence figurer parmi les priorités des
interventions en faveur de la décentralisation et en faveur des collectivités locales en Afrique.

Section 2. La démocratie locale

2.1. Le système politique local
Les collectivités locales sont confrontées à la difficulté que rencontre le système de l’Etat
moderne au niveau des communautés locales. Tout d’abord, à ce niveau, les populations
 16

participent à plusieurs sources de légitimité, notamment traditionnelle et religieuse, et s’y

réfèrent souvent dans leur comportement de citoyen envers les institutions de la démocratie
politique. Ainsi s’aperçoit-on qu’il existe une tendance à ne pas comprendre pourquoi des «
allogènes » pourraient être éligibles localement « alors qu’ils ne sont pas d’ici ». Dans
certains pays, les lois électorales obligent à s’affilier à un parti pour pouvoir se présenter aux
élections locales (Sénégal par exemple). Le risque est alors grand de voir les candidatures
refléter davantage des jeux politiciens au sein de partis nationaux que les préférences des
populations locales. Malgré ces risques, les progrès de la démocratie locale sont indéniables.
Dans nombre de pays, le renouvellement important des équipes municipales d’une élection
locale à l’autre manifeste cet intérêt des citoyens, y compris dans les Etats, les plus nombreux
en Afrique, où l’alternance politique est peu fréquente au niveau de la représentation
nationale, de la présidence ou du gouvernement central. Les progrès de la démocratie
participative peuvent être favorisés par un substrat culturel propice à la consultation, au débat
et à la participation à la construction de la décision collective. Sur ce plan, on peut conclure
que le bilan reste contrasté avec des progrès sensibles dans de nombreux Etats, mais la
situation reste figée dans certains autres pays (Egypte, Togo, Tunisie, Centrafrique, Tchad).
Dans l’ensemble, les avancées sont encore fragiles sur le plan de la transparence et de
l’obligation de rendre compte.
Le premier indicateur de ce progrès est le consensus autour du suffrage universel. D’une part,
le principe électoral a été généralisé comme mode de désignation des autorités locales et,
d’autre part, les élections locales se tiennent en Afrique avec une régularité inédite dans
l’histoire du continent.
Un deuxième indicateur concerne les possibilités de cumul des mandats locaux entre eux ou
avec des mandats nationaux. Les cumuls sont très limités et même totalement interdits dans
un pays comme le Ghana où les partis politiques sont exclus des élections locales ; la liste
n’est ouverte qu’à des candidatures indépendantes. Mais c’est un cas plutôt rare dans un
contexte où le jeu politique local et national reste monopolisé par les partis politiques.
Cependant, de nombreux pays permettent des candidatures indépendantes aux élections
locales comme le Mozambique, le Bénin, l’Afrique du Sud et la Mauritanie.

2.2. La participation citoyenne

Les progrès réalisés en matière de démocratie représentative sont soutenus par des avancées
en matière de pratiques participatives dans plusieurs pays. Divers mécanismes sont en effet
expérimentés en vue d’associer les populations et les organisations sociales à la gestion
 17

publique locale. Ces mécanismes vont de la publicité des sessions, largement consacrée par
les législations nationales, aux périodes de débats et de concertation entre assemblées et
populations, à travers diverses formules. Ainsi, en Zambie, les habitants sont associés dans le
cadre de la mise en œuvre de certains projets de développement dans les secteurs des services
de base (santé, éducation). En Ouganda, la participation va parfois jusqu’à la signature de
protocoles de collaboration entre la municipalité et des associations de la société civile. Ces
dernières se voient ainsi confier la conduite d’un projet ou d’une activité de développement
local ou le suivi de tels projets. Dans certaines municipalités du Bénin, du Burkina Faso, du
Mali ou du Mozambique, les élus utilisent de plus en plus les antennes des radios
communautaires pour garder le contact avec les populations et poursuivre les échanges avec
elles sur les enjeux du développement local. Ces échanges permettent aux leaders
communautaires, aux chefs religieux, aux enseignants, aux promoteurs de la société civile de
jouer leur rôle d’encadrement des populations et de relais des politiques publiques auprès
d’elles, tout autant que d’exprimer des demandes sociales auprès des autorités locales.
Pour une meilleure représentativité des assemblées, des pays comme le Ghana, le Niger,
l’Ouganda, l’Afrique du Sud développent des instruments pour intégrer, dans les conseils
locaux, des forces sociales, économiques ou coutumières afin de prendre en compte toutes les
composantes sociologiques dans la gouvernance locale.

2.3. Les relations pouvoir central / collectivités décentralisées

Dans la majorité des pays africains, la décentralisation fut instaurée d'en haut, ce qui en a fait
un instrument de maîtrise des espaces et des populations décentralisées par le pouvoir central
et un relais de ses organes et de ses orientations plutôt qu'un cadre d'apprentissage et
d'enracinement de la démocratie. C'est pourquoi l'autonomie des collectivités locales a été,
dans de nombreux pays, difficilement assimilée tant par le pouvoir central que par les
habitants.
L'autonomie des collectivités locales se trouve ainsi, malgré les dispositions et les garanties
constitutionnelles ou législatives limitée par une tutelle lourde portant aussi bien sur les
organes que sur les actes. On observe cependant une évolution positive dans un grand nombre
de pays vers l’allègement des contrôles et leur recentrage sur le contrôle de la légalité.
L’administration locale en Afrique repose essentiellement sur deux piliers politiques : un
organe délibérant, le conseil, qui forme un organe exécutif composé du maire assisté d’un ou
plusieurs adjoints, dans les pays de tradition administrative française, ou qui exerce lui-même
les fonctions exécutives, mais les délègue en fait à des administrateurs, dans les pays de
 18

tradition administrative britannique. Les organes ainsi constitués exercent leurs fonctions
sous le contrôle de l’Etat. Ces deux données sont constantes en Afrique dans tous les pays où
la décentralisation est à l’ordre du jour.
Les différences résident essentiellement dans les modes de désignation des organes locaux et
dans le degré de liberté qu’autorise le contrôle de l’Etat. Ce contrôle porte à la fois sur les
organes et sur leurs actes. Dans la majorité des pays du continent, on observe une tendance à
l’allègement de la tutelle de l’Etat sur les collectivités locales. Très rapprochée en Afrique du
Nord où elle s’applique à toutes les activités des collectivités locales, la tutelle vise aussi la
personne même des autorités locales et se rapproche davantage d’un contrôle hiérarchique.
Le système de tutelle a connu récemment un allègement en Afrique de l’Ouest et centrale. Au
contrôle a priori tend à se substituer le contrôle a posteriori, ce qui marque une évolution
positive même si des matières importantes (budget, attribution des terres) demeurent encore
soumises à un contrôle a priori, et si le contrôle juridictionnel est loin d’être réellement
organisé.
Notons enfin que, sur le plan de la transparence de la gestion locale et de l’obligation de
rendre des comptes (accountability), les textes consacrent les mécanismes classiques de
contrôle. Formellement, les conseils adoptent le budget, contrôlent et approuvent les comptes
administratifs et de gestion des exécutifs, lesquels doivent être approuvés par les autorités de
tutelle. Dans certains pays, des institutions spécialisées telles que la Commission sur les
collectivités locales, comme en Zambie, sont chargées de suivre et de contrôler la gestion des
autorités locales.
En Ouganda, les transferts financiers du gouvernement aux collectivités locales font l’objet
de publicité aussi bien sur les montants que sur les secteurs du développement local qui
doivent être pris en charge grâce à ces financements.
Le gouvernement encourage alors les populations à s’assurer que les montants transférés ont
été utilisés à bon escient. Le site Internet du ministère chargé des collectivités locales offre un
espace d’échanges et de débats où toute personne intéressée peut donner son avis sur tel ou
tel aspect de la gestion des autorités locales. On observe cependant un décalage très important
dans certains pays entre le dispositif légal et le fonctionnement réel.

3.4. Le rôle des associations de collectivités locales

Le regroupement des élus locaux en associations (associations de pouvoirs locaux - APL) est
devenu le mode principal de mutualisation des intérêts des collectivités locales en Afrique.
Dans presque tous les pays, les élus locaux sont réunis au sein d’associations. Ces
 19

associations sont parfois créées par catégories de collectivités locales (communes et villes,
chefferie et secteur). Elles se donnent généralement une triple mission :
• Représenter les collectivités membres dans une logique d’unité ;
• Offrir des services pour le renforcement des capacités des collectivités locales ;
• Défendre et promouvoir les intérêts de leurs membres.
Les APL constituent des plateformes d’échanges entre leurs membres et de recherche
d’opportunités pour ces derniers. Elles s’inscrivent dans une logique de promotion de la
décentralisation par un lobbying auprès de l’Etat et des partenaires internationaux du
développement.
Dans beaucoup de pays, elles contribuent à la mise en œuvre de la décentralisation en portant
le point de vue des élus locaux dans des rapports et des propositions à l’attention du
gouvernement. Cependant, dans beaucoup de pays, les APL font face à des difficultés de
moyens. Elles doivent compter sur les contributions de leurs membres, une source très
aléatoire du fait même de la situation difficile de certaines collectivités locales.
Sur le plan institutionnel, très solidement constituées en Afrique de l’Est et australe où elles
sont de véritables administrations, certaines APL d’Afrique de l’Ouest et centrale ne
disposent même pas d’un siège ou d’un personnel minimal de permanence. Leurs besoins de
capacités institutionnelles sont un défi permanent pour la mise en œuvre de la
décentralisation.
Pour aller toujours davantage dans le sens de la mutualisation, des APL régionales ont vu le
jour notamment en Afrique centrale et en Afrique de l’Est et australe.

3.4. Les autres traits fondamentaux de la décentralisation territoriale

1. Une répartition judicieuse des compétences entre les différentes entités territoriales dé‐
centralisées afin de leur assurer un développement harmonieux.
2. La libre administration d’une entité décentralisée dans la mesure où elle décide libre‐ ment
dans la sphère des compétences qui lui sont conférées sans immixtions de l’autori‐ té
provinciale, sauf dans les cas limitativement énumérés par la loi.
3. Le principe de la représentation en même temps de l’Etat et de la province par les auto ‐
rités exécutives locales assure également la coordination et le suivi des services de l’Etat et
de la province dans leurs entités respectives. L’exercice des compétences dé‐ concentrées de
l’Etat se fait sous l’autorité du Gouverneur qui peut déléguer ses pou‐ voirs à
l’Administrateur de territoire.
 20

4. L’autonomie financière qui permet à une entité territoriale décentralisée de disposer d’un
budget propre, distinct de ceux du pouvoir central et de la province. Ce budget est toutefois
intégré en dépenses et en recettes au budget de la province qui est présenté en même temps
que le budget du pouvoir central pour former le budget de l’Etat arrêté chaque année par une
loi.
5. Le droit des entités territoriales décentralisées à 40% des recettes à caractère national
rétrocédées à la province ainsi que la possibilité de bénéficier des ressources de la caisse de
péréquation. Il convient également d’indiquer qu’une entité territoriale décentralisée dispose
de res‐ sources exceptionnelles. Il lui est toutefois interdit de recourir aux emprunts
extérieurs. L’autorité exécutive d’une entité territoriale décentralisée est placée sous la tutelle
du Gouverneur de province.
 21

CHAPITRE TROISIEME : COMPETENCES ET ROLES DE L’ETAT

CENTRAL ET DES PROVINCES ET LES ENTITES
TERRITORIALES DECENTRALISEES

Dans ce chapitre, il est essentiellement question d’analyser et de clarifier les relations

entre l’Etat, les Provinces et les entités territoriales décentralisées en se focalisant sur les
principes de partage des compétences et des ressources. Pour ce faire, un examen des rapports
verticaux et horizontaux entre l’Etat central et les Provinces est indispensable.

Section 1. Le Partage des compétences et ressources entre l’Etat et les

Provinces
Comme déjà évoqué plus haut, le partage des compétences et des ressources entre
l’Etat central et les Provinces est bien défini dans la constitution du 18 Février 2006.
 Les compétences exclusives du pouvoir central et des Provinces1
Dans le cadre de leurs compétences exclusives, les deux niveaux de pouvoir ont leurs
prérogatives bien définies. Pour ce faire, aucun niveau ne peut interférer dans le
fonctionnement de l’autre, mais, tout en maintenant la collaboration entre elles.
Par ailleurs, toute révision constitutionnelle ayant pour objet ou pour effet de réduire
les prérogatives de Provinces est interdite. Ce qui confirme la forme régionale voire fédérale
de l’Etat Congolais.
Ainsi, donc, nous sommes face à un régionalisme qui suppose que les Provinces ont
la libre disposition pour la solution des problèmes qui se posent à elles dans le cadre de
leurs compétences. Ainsi, chaque Province trouvera des solutions spécifiques à ses
problèmes. Ce qui peut supposer que les mêmes problèmes qui se posent aux Provinces
pourraient être solutionnés de manière différenciée.

1
 22

Néanmoins, pour qu’il y ait véritablement régionalisme, il faut la conjonction

simultanée de trois éléments :
- Un transfert des compétences : les articles 203 et 204 de la constitution garantissent ce
transfert de compétences (exclusives et partagées) ;
- L’élection au suffrage direct d’une assemblée : Les députés Provinciaux sont élus au
suffrage universel direct tel que spécifié par l’article 197 de la constitution et par les
dispositions du chapitre II de la loi du 09 Mars 2006 portant organisation des élections
présidentielles, Provinciales, urbaines, municipales et locales.
Ces dispositions précisent que les députés Provinciaux sont élus au suffrage universel direct
et au scrutin parallèle. Ce scrutin combine deux scrutins majoritaire relatif dans les
circonscriptions à un siège ; scrutin proportionnel de listes ouvertes, qui comprennent un
nombre de candidats inférieur ou égal à celui des sièges à pourvoir dans la circonscription, à
plus d’un siège.
Attribution de ressources publiques à un exécutif responsable devant cette assemblée :
le contrôle du Gouvernement Provincial est exercé par les députés Provinciaux. Les membres
de l’Assemblée Provinciale peuvent le sanctionner collectivement par l’adoption d’une
motion de censure. Ils peuvent en outre mettre en cause la responsabilité individuelle des
membres du Gouvernement Provincial par une motion de défiance (art.175 te 198 dernier
alinéa de la constitution).
L’article 206 de la Constitution confirme cette forme de régionalisme et le caractère
unitaire du régime puisque les Gouvernements Provinciaux exécutent, par l’intermédiaire de
leurs services, les lois et les règlements nationaux.
C’est dans ce cadre que le Gouverneur de Province représente le Gouvernement
central en Province. Par ailleurs, il assure la sauvegarde de l’intérêt national le respect des
lois et règlements de la République et veille à la sécurité et l’ordre public dans la Province. Il
coordonne aussi tous les services publics déconcentrés. Ses décisions sont soumises à la
tutelle du Gouvernement central. Il s’agit d’une tutelle d’annulation, de reforme ou de
substitution.

 Le partage des recettes et l’autonomie budgétaire des Provinces (art.171 et art.175)

Des dispositions constitutionnelles garantissent l’autonomie financière des Provinces.
L’article 171 stipule clairement que « Les finances du pouvoir central et celles des Provinces
sont distinctes ». Ainsi, les Provinces fonctionnent sur la base d’un budget qui leur est propre
et non intégré dans le care du budget de l’Etat central. Néanmoins, la loi de programmation
 23

budgétaire doit intégrer les budgets des Provinces comme le stipule l’article fixé par la
Constitution soit les compétences exclusives ou concurrentes.
Par ailleurs, il est institué à l’article 175 de la Constitution un principe de partage des
recettes entre l’Etat et les Provinces. Ainsi, l’article 175 précise que : « La part des recettes à
caractère national allouées aux Provinces est établie à 40%. Elle est retenue à la source ».
La constitution établit donc le principe de péréquation quant à la distribution des
recettes à caractère national entre l’Etat et les Provinces. Cet article prévoit de plus que la
part des recettes à être reversée aux Provinces sera retenue à la source. Cette disposition
garantit donc que le budget des Provinces sera alimenté au fur et à mesure de l’entrée des
recettes nationales.
Des mécanismes de mise en application de ces dispositions doivent encore être
définis. L’épineuse question de savoir ce que représentent les recettes nationales est clarifié
par la loi du 31 Juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration
des Provinces et spécifiquement à son article 55. Sont à caractère national, les recettes
administratives, judiciaires, domaniales et de participation, les recettes de douanes et
accises, les recettes provenant des impôts recouvrés sur les grandes entreprises, des
producteurs pétroliers ainsi que les autres impôts pouvant être perçus à leur lieu de
réalisation. Néanmoins plusieurs questions restent en suspens notamment, des recettes
peuvent être perçus ailleurs que sur le lieu de production ou de consommation des produits.
Un des exemples les plus illustratifs est le port de Matadi où l’on perçoit des recettes des
produits importés ou exportés qui ne sont pas consommés dans la Province du Bas-Congo.
Des infrastructures financées par l’Etat central participeront à l’augmentation des recettes
dans certaines Provinces alors que toutes les Provinces ont contribués à leur construction. De
ce fait, comment se repartiront les recettes tirées de ces infrastructures ?

 Les compétences concurrentes (art.203)

La Constitution institue un principe de primauté, en matière de compétences
concurrentes, la législation nationale prime sur la législation Provinciale et tout édit
Provincial incompatible avec les lois et règlements Nationaux est nulle et abrogée de plein
droit, dans la mesure où il y a incompatibilité. C’est à la Cour Constitutionnelle qu’il
appartient d’établir le caractère « incompatible » d’un édit en regard des lois et règlements
nationaux. La jurisprudence de cette Cour devra également être établie en ce qui concerne la
primauté de la législation nationale sur la législation Provinciale.
 24

Par ailleurs, certaines des compétences énoncées ont un caractère vague et pourront
certainement engendrer une certaine confusion dans leur exercice. On pense ici entre autres
aux dispositions référant aux « droits civils et coutumiers » ou celle portant sur « la protection
des groupes des personnes vulnérables ». Ces imprécisions sur les compétences risqueront de
constituer l’essentiel du travail de la Cour constitutionnelle.
Enfin, la constitution ne se prononce pas sur « le pouvoir résiduaire ». Puisqu’il est
peu probable que les trois listes de compétences comprennent toutes les matières, la question
devra être résolue par la Cour constitutionnelle laquelle tiendra compte du fait que « les
prérogatives des Provinces » ne peuvent en aucun cas être réduites.

Section 2. Rapports verticaux entre l’Etat Central et les Provinces

La Constitution fixe, de manière claire, les rapports formels et verticaux entre d’une
part, les institutions nationales que sont l’Assemblée Nationale et le Sénat et d’autres parts,
les Provinces.

- Les attributions et rôles du sénat

Les dispositions constitutionnelles posent en principe qu’une Assemblée Provinciale
ne peut empiéter sur les compétences exclusives du pouvoir central ou le Sénat sur les
compétences Provinciales. Cependant, une délégation de pouvoir du Sénat vers les Provinces
ou d’une Assemblée Provinciale vers le pouvoir central peut être opérée et elle est valable
jusqu’à la révocation de cette délégation par le pouvoir cédant. Les règles adoptées en
fonction de cette délégation restant d’application jusqu’à ce que des nouvelles règles aient
été adoptées.
Selon la loi sur les principes fondamentaux de la libre administration des Provinces du
31 Juillet 2008, le Sénat de par sa mission constitutionnelle de représentant des Provinces,
elle peut consulter les Présidents d’Assemblées Provinciales.

- Les attributions et rôles de l’Assemblée Nationale

Les dispositions constitutionnelles posent en principe qu’une Assemblée Provinciale ne
peut empiéter sur les compétences exclusives centrales ou l’Assemblée Nationale sur les
compétences Provinciales. Cependant, une délégation de pouvoir de l’Assemblée Nationale
ou du Sénat vers les Provinces ou d’une Assemblée Provinciale vers le pouvoir Central peut
être opérée et elle est valable jusqu’à révocation de cette délégation par le pouvoir cédant.
 25

Les règles adoptées en fonction de cette délégation restant d’application jusqu’à ce que des
nouvelles règles aient été adoptées.
L’Assemblée Nationale et le Sénat peuvent dépêcher en Province une délégation des
parlementaires pour une mission ponctuelle.

- La Cour Constitutionnelle
En matière de conflits de compétences, la Constitution établit-elle à l’article 161 que la
Cour Constitutionnelle a autorité de les régler. Elle connaît des conflits de compétences
entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ainsi qu’entre l’Etat et les Provinces. Le
Constituant a voulu que la Cour constitutionnelle fasse respecter l’équilibre, d’une part, entre
parlement et Gouvernement, et, d’autre part, entre l’Etat et les collectivités composantes.

- La Cour des Comptes

La Cour des comptes contrôle dans les conditions fixées par la loi, la gestion des finances
de l’Etat, des biens publics ainsi que les comptes des Provinces, des entités territoriales
décentralisées ainsi que des organismes publics. Elle relève de l’Assemblée Nationale et sa
composition, son organisation et son fonctionnement seront fixés par une loi organique.

- La Caisse Nationale de Péréquation

La Constitution prévoit à l’article 181 la mise en place d’une Caisse Nationale de
Péréquation. Cette caisse aura pour mission de financer des projets et programmes
d’investissement public, en vue d’assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre
de développement entre les Provinces et entre les autres entités territoriales décentralisées.
Cette caisse sera de l’Etat sur la part dévolue à l’Etat central.

Section 3. Rapports horizontaux entre l’Etat Central et les Provinces

Outre les rapports verticaux, on a aussi des rapports horizontaux entre l’Etat Central et
les Provinces.
- La Conférence des Gouverneurs
La Constitution institue une conférence des Gouverneurs de Province qui a pour mission
d’émettre des avis et de formuler des suggestions sur la politique à mener et sur la législation
à édicter par la République. La conférence des Gouverneurs de Province est composée, outre
les Gouverneurs de Province, du Président de la République, du Premier Ministre et du
 26

Ministre de l’intérieur. Tout autre membre du Gouvernement peut y être invité. Il s’agit d’un
organe de concertation et d’harmonisation entre le pouvoir exécutif central et les
Gouverneurs de Province.

Section 4. Entités Territoriales Décentralisées

La décentralisation se définit comme processus politico-institutionnel de transfert de pouvoirs
entre deux personnes morales distinctes entre un gouvernement central des collectivités
territoriales dans un système étatique.
D’autres auteurs conçoivent la décentralisation comme une approche
organisationnelle visant le transfert du processus de prise de décision le plus près possible du
niveau de service ou d’action. Selon cette vision la décentralisation devient un processus
s’appliquant aussi bien à un système politique qu’à toute autre organisation et qui vise la
délégation de la prise de décision du centre vers la périphérie. Dans un système décentralisé,
les paliers supérieurs de décision délèguent aux paliers inférieurs, généralement le palier le
plus bas, les responsabilités et moyens du processus de prise de décision. La différence avec
la déconcentration est manifeste : celle-ci répartit les pouvoirs de décision entre les divers
agents d’une seule et même personne publique tandis que la décentralisation implique la
création de personnes publiques distinctes.

4.1. Les entités territoriales décentralisées selon la Constitution

Les entités territoriales décentralisées (ETD) sont le premier échelon de la Démocratie
politique en République Démocratique du Congo. L’article 3 de la constitution de la
République Démocratique du Congo promulguée le 18 Février 2006 indique que : « Les
Provinces et les entités territoriales décentralisées de la République Démocratique du Congo
sont dotées de la personnalité juridique et sont gérées par les organes locaux ». Ces entités
territoriales décentralisées sont la ville, la commune, le secteur et la chefferie.
Elles jouissent de la libre administration et de l’autonomie de gestion de leurs ressources
économiques, humaines, financières et techniques. La composition, l’organisation, le
fonctionnement de ces entités territoriales décentralisées ainsi que leurs rapports avec l’Etat
et les Provinces sont fixés par une loi organique.
Les ETD sont dotées de la personnalité juridique. Il ne s’agit nullement d’une forme
d’organisation administrative qui consiste à concentrer la puissance publique entre les mains
du pouvoir central et à faire assumer par celui-ci la gestion des services publics par le biais
 27

d’agents hiérarchisés travaillant sous l’autorité directe du Gouvernement et en liaison directe

avec lui, sans pouvoir de gestion autonome. Il ne s’agit pas, non plus, d’une centralisation de
la puissance publique car il n’y a pas d’unicité de la personnalité juridique. La
décentralisation telle que définie par la constitution implique la création des personnes
publiques districts.
Mais, le régime applicable aux ETD est différent de celui des Provinces. Par exemple,
les ETD n’ont pas d’obligation constitutionnelle de présenter leur budget par une décision des
organes délibérants.

- L’autonomie financière et de gestion des entités territoriales décentralisées

Les entités territoriales décentralisées jouissent de la libre administration et de
l’autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques.
Cette autonomie consolidée dans la constitution signifie que le pouvoir de décision des
intérêts locaux est confié à des autorités locales qui ne sont pas soumises à un contrôle
hiérarchique mais à un contrôle de tutelle. Cette autonomie est limitée dans la sphère de leur
territoire.

- Attributions des ETD

Les attributions des ETD telles que définies dans la loi organique portant
composition, organisation et fonctionnement des ETD sont très larges. Elles concernent les
affaires d’«intérêt soit urbain, soit communal, soit local », c'est-à-dire des besoins collectifs
des habitants.
C’est aussi l’acte ou le service public qui intéresse la collectivité des habitants d’un territoire
donné. Théoriquement une entité territoriale décentralisée peut s’attribuer tout ce qui ne lui
est pas interdit. Elle est bien sûr contrôlée par les autorités au-dessus d’elle, c'est-à-dire la
Province et l’Etat central. Les affaires d’intérêts locaux relèvent du concept de
décentralisation territoriale.
Outre les matières d’intérêts locaux, les ETD s’occupent également des matières qui
leur sont soumises par l’autorité supérieure soit l’Etat central, soit la Province. Ce sont des
matières que le pouvoir central ou la Province laissent aux ETD de régler tout en fixant les
règles qui limitent les attributions.
Le Maire, le bourgmestre, le Chef de secteur ou de Chefferie sont sur leur territoire
respectif, le représentant de l’Etat Central en ce qui concerne les matières qui ressortent de
 28

l’Etat central. Ils sont aussi le représentant des autorités Provinciales dans les compétences
qui leur sont attribuées.

- Mode de Fonctionnement des ETD

Il s’agit ici de dresser un diagnostic rapide du mode de fonctionnement des ETD tel
que prévu par la loi organique du 10 Octobre 2008 portant composition, organisation et
fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les
Provinces.
- Les organes délibérants
Il s’agit du conseil urbain, le conseil municipal, le conseil de secteur et le conseil de
collectivité. Ils sont composés d’élus locaux. Leurs élections sont régies par les dispositions
de la loi électorale définies aux sections III, IV, V, VI, VII et VIII du chapitre 3.
En vertu de la loi, les réunions sont convoquées par le chef de l’exécutif ou à la
demande de la moitié des membres de l’organe délibérant et ont lieu sur leurs territoires
respectifs. Les séances des organes délibérants sont obligatoirement publiques lorsque les
délibérations traitent des taxes, comptes, emprunts et taxes.
Les organes délibérants ne peuvent prendre de délibération si la majorité de leurs
membres en fonction ne soient présents. Majorité, il faut plus de la moitié des membres en
fonction c'est-à-dire la moitié de ce chiffre plus un si ce chiffre est pair ou plus un demi s’il
est impair.
Le fonctionnement des organes délibérants est réglementé par loi organique N°08/016
du 07 octobre 2008. Outre, les dispositions de la loi, un règlement d’ordre intérieur devra
comprendre des mesures complémentaires relatives au fonctionnement des organes
délibérants.
Ces mesures peuvent concerner l’obtention des copies d’actes et pièces relatifs à
l’administration des ETD, les questions écritures et orales, les modes de publication de
l’ordre du jour des organes délibérants, la composition et fonctionnement des commissions,
les modes de vote.

- L’exécutif des ETD

L’exécutif des ETD est assuré par le Maire secondé par le Maire-Adjoint et de trois
échevins urbains, le Bourgmestre assisté par le bourgmestre-adjoint et deux échevins, le chef
de chefferie et de trois échevins. Ceux-ci sont élus par les organes délibérants des ETD. Ils
 29

sont les premiers personnages des ETD. C’est à eux que l’on s’adresse. Ils conduisent la
politique générale ; ils assurent la gestion quotidienne et publication des décisions, des
règlements. Il authentifie les actes administratifs. Il les motive et en informe la population par
la publication. Le fonctionnement de l’exécutif est règlementé par la loi organique. Outre, les
dispositions de la loi un règlement d’ordre intérieur devra comprendre des mesures
complémentaires relatives.
- La population
Le citoyen peut participer à la vie locale. Outre, son droit d’électeur et d’éligibilité,
parfois, le citoyen pourrait être consulté avant la prise de décision. Les citoyens ont le droit
d’adresser aux autorités des ETD des pétitions, peuvent participer à des organes consultatifs,
adresser des questions aux membres des organes délibérants, participer aux enquêtes
publiques.
 30

CONCLUSION
Aux termes de la loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la
libre administration des provinces, la province est une composante politique et administrative
du territoire de la République (article 2).
Elle est dotée de la personnalité juridique et jouit de l’autonomie de gestion de ses ressources
humaines, économiques, financières et techniques. Elle exerce par ses institutions politiques
(Assemblée provinciale et Gouverne‐ ment provincial) les compétences qui lui sont dévolues
par la constitution. C’est ce qui lui confère une autonomie politique. Pour éviter que chaque
province bénéficiant d’une autonomie politique et financière ne puisse mener sa politique en
vase clos, la reforme a institué la conférence des gouverneurs de province. Celle-ci est un
cadre de concertation régulière entre les provinces et le pouvoir exécutif national. Sa mission
est d’émettre les avis et de formuler des suggestions concrètes sur la politique à mener et la
législation à élaborer.
Elle participe à la consolidation de l’uni‐ té, de la paix et de la solidarité nationale et assure
une bonne harmonie entre d’une part, et Décentralisation et régionalisme face au système
politique centralisé en République Démocratique du Congo celles-ci entre elles, d’autre part.
Mais, sa composition et son fonctionnement suscitent quelques inquiétudes. Par ailleurs, le
système actuel et l’application de la décentralisation dans notre pays révèle que le système
centralisé met toujours son ombre dans la politique et la gestion du pays. De ce qui précède, il
convient de noter que l’application de la constitution à la lettre pose problème dans la mesure
où, alors que la constitution parle de la retenue à la source, d’autres lois organiques parlent en
même temps de la rétrocession, ce qui prouve à suffisance que le droit des ETD est bafoué et
réduire au centralisme à outrance.
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Cependant, le régionalisme politique qui repose sur le principe de la libre administration des
provinces révèle que le découpage territorial apparaît comme un mécanisme de régulation de
tension générée par le conflit de leadership surtout au niveau national et provincial de par
leurs institutions, alors que le découpage territorial est encore une utopie. Il faut relever,
cependant que, le système centralisé persiste encore dans l’application de la constitution étant
donné que les entités territoriales décentralisées ne bénéficient plus directement de la
rétrocession de la part du gouvernement provincial, de même celui-ci du gouvernement
central. Ce qui nous permet de souligner que malgré toutes les tentatives de l’application de
la décentralisation, le système centralisé bat toujours son épanouissement dans la gestion de
la République. A l’issue de nos enquêtes sur le terrain, il ressort qu’après l’amorce du
processus de dé‐ centralisation territoriale, le constituant du 18 février 2006 a viré vers le
régionalisme constitutionnel, sans le dire expressément, mais le définit à travers des
dispositions constitutionnelles nettes et sans équivoque, du moins pour le politologue
perspicace et non pro‐ clamer l’unicité et l’indivisibilité de l’Etat Congolais. Elle crée ensuite
au sein de l’Etat, de subdivisions territoriales inféodées, pourvues d’une personnalité morale
et d’une autonomie différente de degré selon qu’elle est directement garantie par la
constitution pour les unes et assurée par le législateur pour les autres. Le régionalisme
politique congolais, devrait être effectif, être accompagné d’un transfert total des
compétences et d’un véritable relâchement par le pouvoir central de certaines de ses
prérogatives. Le pouvoir central, jusqu’à ce jour, n’a pas respecté le principe de la retenue à
la source des 40% de l’ensemble des recettes à caractère national, dévolues aux provinces à
l’article 175 de la constitution. Bien plus encore, la caisse nationale de péréquation dont la
mission consiste à financer des projets et programmes d’investissement public, en vue
d’assurer la solidarité nationale et corriger le déséquilibre de développement entre les
provinces et entre les entités territoriales décentralisées n’est pas encore créée.
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