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RFDA

RFDA 2024 p.1142

La responsabilité sans faute du fait des conséquences d'un acte de gouvernement

Laurent Domingo, Maître des requêtes au Conseil d'État, rapporteur public

La responsabilité de l'État n'est « ni générale ni absolue » (1). Cette formule sacramentelle, dont les auteurs des
Grands arrêts soulignent qu'elle a un « caractère excessif » (2), permet de justifier « le maintien de zones
inaccessibles au principe même de la réparation, dont l'irresponsabilité de la puissance publique en raison de ses
actes de gouvernement reste assurément l'un des exemples les plus frappants » (3). Le pourvoi de la Mutuelle
centrale de réassurance vous invite à franchir les murs de cette zone inaccessible.

I. - La Mutuelle centrale de réassurance puise ses origines dans le mouvement mutualiste agricole d'Afrique du Nord
du début du XXe siècle, structuré, en Algérie, autour de la Caisse Centrale de Réassurances des Mutuelles
Agricoles, qui réassurait les Caisses mutuelles agricoles algériennes. Lorsque l'Algérie est devenue indépendante,
les biens de la Caisse centrale ont été confisqués par les autorités algériennes, en 1963. Le conseil d'administration
de la Caisse, bien que dissous en Algérie, s'est reconstitué à Paris, où il a transféré le siège social du groupe (4),
devenu juridiquement une société d'assurance mutuelle mais toujours spécialisée dans la réassurance et aujourd'hui
dénommée Mutuelle centrale de réassurance.

Cette société n'a pas obtenu d'indemnisation pour la dépossession de ses biens en Algérie, que ce soit des autorités
algériennes ou à travers les dispositifs successivement adoptés par le législateur français pour assurer une prise en
charge des conséquences financières du rapatriement d'Algérie (5), dont elle ne relevait pas. Plus récemment, elle
n'a pas, non plus, participé à l'accord de règlement conclu, le 7 mars 2008, entre des sociétés françaises
d'assurances et des compagnies algériennes qui avaient repris leurs actifs.

Elle revendique toutefois une créance de plus de 61 millions d'euros en valeur actuelle sur l'Algérie et cherche à en
obtenir, à défaut du paiement, l'indemnisation.

1° Première difficulté rencontrée par la Mutuelle centrale de réassurance : le fait dommageable a été commis par un
État étranger, l'Algérie. Le préjudice de la Mutuelle ne trouve donc pas sa cause directe dans un fait imputable à la
France, tandis que l'État étranger ne peut évidemment pas être actionné devant la juridiction administrative française
(6).

2° Pour contourner l'obstacle et créer les conditions d'un contentieux français, la Mutuelle centrale de réassurance
s'est placée sur le terrain de la protection diplomatique.

Elle a demandé au ministre des Affaires étrangères, en décembre 2014 et en juillet 2015, d'exercer la protection
diplomatique, afin que le gouvernement français réclame une indemnisation directement auprès des autorités
algériennes ou, à défaut, saisisse la Cour internationale de justice d'un recours dirigé contre la position de refus
d'indemnisation de l'Algérie.

En l'absence de réponse à cette demande, la Mutuelle centrale de réassurance s'est retrouvée avec une décision
implicite de rejet pour engager un contentieux.

3° La voie de la demande d'annulation n'était pas praticable. Le refus d'engager des négociations avec un État
étranger ou, à défaut, de saisir la Cour internationale de justice constitue une décision qui n'est pas détachable de
l'exercice des pouvoirs du gouvernement dans la conduite des relations diplomatiques (7). C'est un acte de
gouvernement.

4° La voie de la responsabilité pour faute n'avait pas plus de chance de prospérer. Elle est exclue en matière d'actes
de gouvernement. Vous l'avez récemment rappelé dans des décisions Bernabé et Tamazount. Vous y avez jugé,
dans la première, que le fait de ne pas avoir prévu, en 1962, de période de transition suffisante permettant aux
ressortissants français résidant en Algérie de préparer leur retour dans des conditions acceptables, ni des garanties
juridictionnelles efficaces pour faire valoir leurs droits à indemnisation auprès des autorités algériennes, se rattache
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à la conduite des relations entre la France et l'Algérie et ne saurait, par suite, engager la responsabilité de l'État sur
le fondement de la faute (8). Et dans la seconde, que les préjudices liés à l'absence d'intervention de la France en
Algérie pour protéger les anciens supplétifs de l'armée française et assurer leur rapatriement en France ne sont pas
détachables de la conduite des relations entre la France et l'Algérie et ne sauraient par suite engager la
responsabilité de l'État sur le fondement de la faute (9).

Les précédents étaient déjà en ce sens (10). La décision Société Sapvin précitée le juge également.

5° La Mutuelle centrale de réassurance a donc choisi de placer le débat contentieux sur le terrain de la
responsabilité sans faute de l'État, en arguant que le refus de la France de lui accorder la protection diplomatique lui
faisait perdre une chance d'obtenir réparation de l'Algérie et qu'il constituait une rupture d'égalité devant les charges
publiques. Elle a adressé une réclamation préalable au ministre et porté ensuite l'affaire devant le tribunal
administratif de Paris puis la cour administrative d'appel de Paris.

La lecture du Lebon ne devait cependant pas lui donner beaucoup d'espoirs de succès. En effet, depuis plus d'un
siècle, vous avez, dans des cas comparables au présent litige, rejeté les recours (11).

Ainsi : le moyen tiré de ce que le gouvernement français n'a pas accordé à un pêcheur français de Terre-Neuve sa
protection contre les empiètements des pêcheurs anglais se rattache à l'exercice du pouvoir souverain dans les
matières de gouvernement et dans les relations internationales et n'est pas de nature à être portée devant le Conseil
d'État par la voie contentieuse (12) ; la demande tendant à ce que l'État soit condamné à payer une indemnité à
des héritiers pour avoir négligé de soutenir leur réclamation auprès du gouvernement ottoman soulève des
questions qui se rattachent à l'exercice du pouvoir souverain dans les rapports du gouvernement français avec les
gouvernements étrangers et ne sont pas de nature à être portées devant le Conseil d'État par la voie contentieuse
(13) ; la question de savoir si l'insuffisance des mesures de protection des ressortissants français en Egypte est
susceptible d'engager la responsabilité de l'État implique nécessairement l'examen de rapports entre l'État français
et un gouvernement étranger, une telle question échappe à la compétence de la juridiction administrative (14) ; les
conclusions par lesquelles une société demande réparation du préjudice que lui a causé le refus du gouvernement
d'entamer des négociations avec l'Espagne ou, à défaut, de saisir la Cour internationale de justice soulèvent des
questions qui ne sont pas susceptibles, par leur nature, d'être portées devant la juridiction administrative (15).

L'analyse du président Odent, jamais démentie depuis, était d'ailleurs sans nuance : « Le Conseil d'État n'a jamais
admis que, même sur le terrain du risque, les [...] activités ayant le caractère d'actes de gouvernement puissent
engager la responsabilité de la puissance publique. [...] Le dernier état de la jurisprudence continue à écarter toute
idée de responsabilité engagée par l'activité diplomatique ou internationale du gouvernement » (16).

La Mutuelle a cependant obtenu une petite victoire devant le tribunal car, par un jugement du 5 février 2021, celui-ci
a jugé que « la juridiction administrative est compétente pour connaître de l'engagement de la responsabilité de
l'État sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques, même lorsque celle-ci procède d'un
acte de gouvernement », mais il a cependant rejeté sa requête au fond. Son appel s'est en revanche soldé par une
défaite totale, puisque la cour, par un arrêt du 19 avril 2022, a décliné la compétence de la juridiction administrative
en jugeant que le refus de protection diplomatique n'est pas détachable de l'exercice des pouvoirs du gouvernement
dans la conduite des relations diplomatiques et qu'ainsi la demande indemnitaire soulève des questions qui ne sont
pas susceptibles, par leur nature, d'être portées devant la juridiction administrative.

La Mutuelle se pourvoit en cassation en invoquant une erreur de droit et en soutenant qu'il est possible d'engager la
responsabilité sans faute de l'État pour rupture d'égalité devant les charges publiques en raison d'un acte de
gouvernement pris dans la conduite des relations internationales (17). La question est inédite en jurisprudence.
Des rapporteurs publics l'ont envisagée (18), d'autres ont émis des doutes (19), mais aucune décision fichée ne
l'a consacrée, ni à l'inverse ne l'a explicitement écartée.

II. - Jusqu'à présent, dans la sphère des relations internationales, vous n'avez admis d'engager la responsabilité de
l'État, pour faute ou sans faute, qu'en déclassant l'acte de la catégorie des actes de gouvernement.

1° Ainsi, vous avez admis, en abandonnant la jurisprudence antérieure, que la responsabilité de l'État soit engagée
sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques du fait des conventions internationales (20),
en tenant compte de ce que « la convention internationale a cessé d'être considérée comme constituant purement et
simplement un acte de gouvernement » (21) et donc « l'obstacle de la théorie de l'acte de gouvernement une fois
levé » (22). Et comme la convention internationale pouvait être, du point de vue de ses effets dans l'ordre interne,
assimilée à la loi, vous avez étendu la responsabilité du fait des lois (23) aux conventions internationales.

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La jurisprudence Radioélectrique a ensuite eu tendance à s'étendre : elle visait à l'origine la convention

Vous avez également fait entrer dans le champ de la jurisprudence Radioélectrique les déclarations
gouvernementales du 19 mars 1962 relatives à l'Algérie, dites « accords d'Évian » (26).

Vous faites aussi jouer la responsabilité sans faute de l'État du fait d'une règle coutumière du droit public
international (27).

Et comme le soulignent les auteurs des Grands arrêts, une extension à d'autres actes diplomatiques ne peut être
exclue. On peut penser, par exemple, à une résolution du conseil de sécurité des Nations unies dont la France fait
application (28).

2° Vous utilisez aussi la technique de la détachabilité de la conduite des relations internationales pour faire sortir du
champ des actes de gouvernement des actes qui en ont toute l'apparence ou qui pourraient y être assimilés (29) :
il est alors possible de demander une indemnisation selon les règles du droit commun de la responsabilité des
personnes publiques.

Vous admettez par exemple que puisse être recherchée la responsabilité de l'État à raison de l'insuffisance des
mesures de police prises pour protéger une mission diplomatique en France (30) ou du fait de la destruction par la
marine nationale, dans les eaux internationales, d'un navire chypriote transportant des explosifs et abandonné par
son équipage (31) ou du fait des mesures prises pour l'application des stipulations d'un accord franco-monégasque
relatif à la répartition des droits de trafic par hélicoptère entre les deux pays (32).

Vous faites par ailleurs jouer la responsabilité sans faute de l'État dans le cas d'agents ou d'officiers maintenus sur
place à l'étranger et qui y ont perdu leurs biens du fait des événements s'y déroulant (33).

3° Ajoutons aussi que vous pouvez admettre que même en présence d'un acte de gouvernement, insusceptible de
recours et d'ouvrir par lui-même droit à réparation, les actes particuliers pris dans le cadre fixé par l'acte de
gouvernement puissent donner lieu à un contentieux.

Par exemple, vous avez jugé que les mesures décidées par l'État, pendant la Guerre du Golfe, en matière de
coopération scientifique et technique avec l'Irak et d'inscription des ressortissants de ce pays dans les universités
françaises ne sont pas détachables de la conduite des relations diplomatiques de la France et échappent ainsi à tout
contrôle juridictionnel (34). Mais, saisi d'un litige individuel né de l'application d'une nouvelle circulaire (une
circulaire du 18 octobre 1990 se substituant à celle précitée) qui aurait selon toute vraisemblance été elle aussi
considérée comme un acte de gouvernement, vous avez examiné au fond une décision d'un président d'université
refusant à un ressortissant irakien l'autorisation de poursuivre ses travaux de recherche dans le cadre de la
préparation de sa thèse (35).

III. - À la lumière de ces jurisprudences, il est possible de considérer que les solutions applicables se présentent de
manière relativement simple : soit vous avez affaire à un acte de gouvernement et il n'y a pas matière à un
contentieux de l'annulation ou de la responsabilité ; soit l'acte n'est pas de gouvernement et il est possible de
présenter, selon les cas, une demande d'annulation ou une demande indemnitaire, avec ou sans faute.
Corrélativement, il pourrait alors y avoir un paradoxe à considérer qu'un acte est de gouvernement mais que la
responsabilité de l'État, sans faute, puisse être quand même recherchée.

Mais il n'y a pas de paradoxe. En effet, l'alternative n'est pas nécessairement aussi binaire. Nous pensons que la «
théorie » des actes de gouvernement (36) est tout à fait justifiée (37) et qu'il est des cas où la qualification d'acte
de gouvernement s'impose. Ce qui signifie que vous ne vous prononcerez pas sur leur éventuel caractère illégal ou
irrégulier. Illégalité et faute ne peuvent dès lors être admises. Mais, pour autant, vous pourriez considérer possible
de réparer certaines conséquences dommageables de cet acte. C'est le rôle de la responsabilité sans faute.

Indépendamment des débats sur son fondement, cette responsabilité répond à des préoccupations d'équité : elle «
permet au juge d'accorder exceptionnellement un droit à réparation à ceux dont la situation dommageable lui paraît
particulièrement intolérable, inadmissible, sans avoir pour autant à condamner l'action des pouvoirs publics qui se
trouve à l'origine de cette situation » (38).

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Cette préoccupation d'équité est susceptible de s'appliquer aux actes de gouvernement pris dans le cadre des
relations internationales de la France et il est donc souhaitable d'admettre le principe d'une responsabilité sans faute
de l'État du fait d'un tel acte.

IV. - Indiquons qu'il ne s'agit pas d'une exigence que commanderaient des principes supérieurs en matière de
responsabilité ou de droit au juge.

Si le Conseil constitutionnel tire du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques la réparation du
préjudice anormal et spécial (39), il n'a pas pris parti sur la question de savoir si un régime de responsabilité sans
faute devait être institué dans l'hypothèse où le contentieux de la légalité ou de la responsabilité pour faute est exclu
(40). Plus généralement, le Conseil constitutionnel n'a pas jugé que la compétence de la juridiction administrative
en matière d'annulation ou de réformation des décisions prises dans l'exercice des prérogatives de puissance
publique par les autorités exerçant le pouvoir exécutif (41) devait avoir des incidences sur la catégorie des actes
de gouvernement (42).

De son côté, la Cour européenne des droits de l'homme se montre prudente en matière d'actes de gouvernement.
Dans la décision de grande chambre du 14 septembre 2022, H. F. et autres c/ France (43), elle juge qu'il ne lui
appartient pas « de s'immiscer dans l'équilibre institutionnel entre le pouvoir exécutif et les juridictions de l'État
défendeur ni de porter une appréciation générale sur les hypothèses dans lesquelles elles déclinent leur
compétence » (§ 281). Et si elle retient une violation des garanties procédurales du droit d'entrer sur le territoire
national reconnu par l'article 3 § 2 du Protocole n° 4, elle ne juge pas que ces garanties doivent être juridictionnelles
(44).

En matière de responsabilité, elle a écarté, dans l'affaire de grande chambre du 14 décembre 2006, Markovic et
autres c/ Italie (45), la violation de l'article 6 s'agissant d'une décision de la Cour de cassation italienne qui avait
jugé qu'aucun juge n'a le pouvoir de contrôler des actes qui constituent la manifestation d'une fonction politique du
gouvernement, en l'espèce en matière de guerre. La Cour européenne a considéré que l'impossibilité pour les
requérants de poursuivre l'État découlait non pas d'une immunité mais des principes régissant le droit d'action
matériel en droit interne (§ 114) (46).

Plus récemment, dans l'affaire Tamazount et autres c/ France du 4 avril 2024 (47), la Cour a également écarté la
violation de l'article 6 du fait de votre décision précitée d'incompétence pour connaître des conclusions de ces
requérants par lesquelles ils sollicitaient, sur le fondement de la responsabilité pour faute de l'État, l'indemnisation
des préjudices qu'ils estimaient avoir subis du fait de l'absence de protection des harkis et de leurs familles en
Algérie au moment de l'accession à l'indépendance et du défaut d'organisation de leur rapatriement vers la France.
La Cour a relevé que cette incompétence ne revêtait pas un caractère absolu puisque vous êtes susceptibles de
connaître des prétentions des requérants sur le terrain de la responsabilité sans faute de l'État pour assurer la
réparation de préjudices nés de conventions internationales y compris les accords d'Évian (§ 121). Bizarrement, la
Cour européenne en a conclu que ce possible engagement de la responsabilité sans faute de l'État confère aux
actes de gouvernement une injusticiabilité relative (§ 124), alors que, comme nous vous l'avons dit, la jurisprudence
Radioélectrique se place précisément en dehors du champ des actes de gouvernement.

V. - Indiquons aussi que les enseignements que l'on peut tirer du droit comparé, dont les solutions sont assez
variables, ne sont pas décisifs (48).

Certains États (Italie par ex.) reconnaissent une catégorie d'actes équivalente à celle des actes de gouvernement et
excluent tout contentieux, même indemnitaire. Dans d'autres États (Allemagne par ex.), la question est réglée
différemment, car ce sont les compétences étendues des cours constitutionnelles qui absorbent une partie des actes
de gouvernement.

L'exemple le plus intéressant est tiré du droit espagnol (49). En Espagne, la loi du 27 décembre 1956 relative à la
juridiction du contentieux administratif avait prévu (article 2) que ne relèvent pas du juge administratif les questions
relatives aux actes politiques du gouvernement, comme ceux qui concernent la défense du territoire national, les
relations internationales, la sécurité intérieure de l'État, le commandement et l'organisation militaire, mais, était-il
indiqué, sans préjudice des indemnisations qui peuvent en résulter. En 1998, le législateur, avec la loi du 13 juillet
(n° 29/1998), a fait évoluer la question (déjà renouvelée par les compétences du Tribunal constitutionnel) en
reconnaissant au contraire (article 2) que le juge administratif est compétent pour contrôler le respect des droits
fondamentaux et les éléments réglés des actes du gouvernement, quelle que soit la nature de ces actes, donc y
compris lorsque ce sont des actes politiques. Et il a, bien entendu, conservé le principe de l'indemnisation des

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préjudices nés de ces actes.

La loi a donc prévu des exceptions à l'incompétence du juge administratif et la possibilité d'un contentieux
indemnitaire (50). Même si la pratique n'apparaît pas être très courante, l'application des principes du droit
commun de la responsabilité, issus de l'article 139 de la loi 30/1992 du 26 novembre 1992 sur le régime juridique
des administrations publiques et la procédure administrative, ne semble pas, en Espagne, poser de difficultés.

VI. - Souhaitable sans être imposée, la responsabilité sans faute de l'État du fait d'un acte de gouvernement
diplomatique est aussi opportune : si l'injusticiabilité de l'acte de gouvernement serait moins insupportable parce
qu'une indemnisation serait possible, réciproquement une indemnisation des conséquences dommageables de l'acte
de gouvernement dans le cadre d'une responsabilité sans faute permettrait de justifier qu'il demeure par ailleurs
injusticiable.

Paul Duez, dans son ouvrage consacré aux « Actes de gouvernement », le soutenait avec vigueur : « Pourquoi ne
pas indemniser les victimes de l'acte de gouvernement sur le fondement de l'égalité des individus devant les
charges publiques, se traduisant techniquement par la simple exigence d'un préjudice exceptionnel et anormal ? La
victime de l'acte de gouvernement est sacrifiée à la raison d'État : dans un régime consacrant l'État de droit, il y a là
une situation bien exceptionnelle et bien anormale. La théorie de la responsabilité de l'État pour risque trouve
facilement à s'appliquer. [...] L'indemnité est accordée par le juge sans que celui-ci ait un seul instant à se prononcer
sur la valeur de l'acte de gouvernement, générateur de dommage. La portée anti-contentieuse de l'acte de
gouvernement serait ainsi réduite de moitié sans qu'on ait obligé, un seul instant, le juge à apprécier la régularité de
l'action gouvernementale. On effacerait ainsi cette tâche que constituent les actes de gouvernement dans le
développement de la responsabilité de la puissance publique, sans cependant avoir supprimé l'acte de
gouvernement » (51). Gaston Jèze (52) l'avait soutenu avant lui, Marcel Waline (53) après lui. Et d'autres
auteurs encore ont pris position sur le sujet (54).

Pour la doctrine, « il ne faudrait pas consentir un grand effort » (55) voire il suffirait d'un « effort modeste » (56)
pour franchir le pas de la responsabilité sans faute. Nous pensons toutefois qu'il s'agit plutôt d'un grand saut. Mais,
partant du principe que rien, ou si peu, n'est impossible pour l'assemblée du contentieux du Conseil d'État, nous
vous invitons à le faire.

VII. - Pour consacrer la responsabilité sans faute de l'État du fait d'un acte de gouvernement, il faut commencer par
franchir quelques obstacles de principe.

1° Le premier, et non des moindres, est de reconnaître votre compétence. Comme vous le savez, en matière d'actes
de gouvernement, la juridiction administrative est incompétente et même plus largement, comme l'a jugé le Tribunal
des conflits, aucune juridiction n'est compétente (57). La mise en jeu de la responsabilité sans faute de l'État se
heurte donc, comme l'a jugé la cour administrative d'appel de Paris, au principe d'incompétence du juge qui est la
conséquence la plus directe et manifeste de l'acte de gouvernement.

Mais l'obstacle peut être franchi.

Tout d'abord, il n'y a pas lieu d'être particulièrement impressionné par cette question de compétence. Vous avez
choisi de placer la question du contentieux des actes de gouvernement sur le terrain de l'incompétence pour
marquer votre choix de demeurer totalement extérieur aux rapports entre les pouvoirs publics et à la conduite des
relations internationales de la France.

Mais autant nous comprenons que le juge administratif soit incompétent pour connaître des actes qui sont relatifs
aux rapports entre les pouvoirs publics, car cette solution est commandée par la nature même de l'acte, qui n'a pas
un caractère administratif mais un caractère « politique », « institutionnel », « gouvernemental », et une compétence
pourrait d'ailleurs être attribuée à un autre juge, nous pensons évidemment au Conseil constitutionnel (58), autant
en matière de relations internationales de la France, et sans nier aucunement la particularité et la sensibilité de cette
activité, l'incompétence résulte non pas tant de la nature de l'acte lui-même, qui est plus facilement identifiable
comme étant matériellement administratif, et c'est d'ailleurs dans ce domaine que vous faites jouer le plus souvent la
détachabilité, mais elle résulte des questions que cet acte suscite, si bien que vous auriez pu vous placer non pas
sur le terrain de la compétence mais sur celui de la recevabilité du recours. Et en raisonnant en termes de
recevabilité, il est tout de suite plus facile d'admettre que certaines conclusions puissent être recevables, par
exception à un principe d'irrecevabilité. C'est peut-être moins évident de le concevoir s'agissant de la compétence,
mais c'est néanmoins pareillement envisageable.

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Ensuite, l'incompétence du juge en matière d'actes de gouvernement, bien qu'elle apparaisse comme solidement
établie, n'est pas insurmontable, puisque... vous l'avez déjà surmontée.

Nous faisons référence à un courant jurisprudentiel original, celui des dommages résultant d'événements de guerre
ou d'opérations militaires. En matière militaire, où sont en jeu les « intérêts supérieurs, parfois même vitaux, du pays
», lesquels suivent des « règles juridiques éloignées de la légalité traditionnelle » (59), voire sont placés « en
dehors du droit » (60), vous avez déjà constaté, à plusieurs reprises, l'existence d'actes de gouvernement : par
exemple la décision d'engager les forces militaires en République fédérale de Yougoslavie (61).

Mais, s'agissant du contentieux indemnitaire, vous ne vous êtes pas arrêtés au stade de la compétence, ni même à
celui de la recevabilité. Vous rejetez les demandes au fond en jugeant que les dommages causés ne sont, par
nature, pas susceptibles d'engager la responsabilité de l'État, y compris sur le fondement de la rupture de l'égalité
devant les charges publiques, hormis le cas où une disposition législative expresse ouvrirait aux victimes un droit à
réparation à la charge de l'État (62).

Enfin, et en tout état de cause, l'incompétence en matière d'actes de gouvernement étant purement jurisprudentielle,
rien ne vous empêche de décider qu'il doit y être fait exception lorsque la demande tend à mettre en jeu la
responsabilité sans faute de l'État.

2° Vient alors le deuxième obstacle de principe, étroitement lié au premier mais qui semble un peu plus délicat à
franchir : votre refus de vous immiscer dans la conduite des relations internationales, lequel justifie la qualification
d'acte de gouvernement dans le champ international et donc votre incompétence.

Vous pourriez logiquement craindre qu'en vous déclarant compétents pour rechercher si les conditions de la
responsabilité sans faute sont réunies, vous seriez amenés à vous immiscer dans la conduite des relations
internationales.

Certes, à la différence de la responsabilité pour faute, il n'y a pas lieu, en responsabilité sans faute, de qualifier l'acte
de fautif, et donc de prendre parti sur son caractère illégal ou irrégulier. Mais même s'il suffit de constater un
dommage sans avoir à apprécier l'acte, il n'en demeure pas moins qu'il faut aussi, comme dans tout régime de
responsabilité, à tout le moins établir avec précision la réalité des faits de l'espèce et déterminer les liens de
causalité.

Comme tout juge de la responsabilité, le juge de la responsabilité sans faute doit en effet disséquer les
circonstances de l'espèce, et ces circonstances c'est ce que la diplomatie française a fait ou n'a pas fait, dans quelle
mesure, à quel moment, pour quels motifs. Et une fois les faits établis, le juge de la responsabilité, même sans faute,
doit rechercher s'il existe un lien de causalité direct entre le dommage invoqué et le comportement des autorités
françaises, ce qui implique, là aussi, d'apprécier la portée de ce qui a été décidé et de ce qui ne l'a pas été par la
diplomatie française, compte tenu du contexte, du pays étranger en cause ou de l'organisation internationale
concernée.

Si des Français demandent à la France d'intervenir, par l'intermédiaire de sa diplomatie, auprès des autorités
iraniennes par exemple, pour les aider à régler une situation particulière et que, des dommages survenant, la
responsabilité sans faute de l'État est recherchée parce qu'il n'a pas accompli toutes les diligences sollicitées, on
peut se demander si l'examen d'un recours indemnitaire, indépendamment de son bien-fondé, n'obligerait pas, du
seul fait du principe du contradictoire, le ministère des Affaires étrangères à devoir s'expliquer, à justifier ses choix
au moment des faits, dans le contexte global de ses relations avec l'Iran, et il devrait aussi le cas échéant donner
des indications sur ce qu'il était raisonnable d'espérer d'une intervention diplomatique et dans quelle mesure elle
n'aurait pas pu avoir d'effets sur les dommages.

En faisant venir le ministre des Affaires étrangères dans le prétoire, vous pourriez avoir le sentiment d'investir le
champ de la conduite des relations internationales.

À notre sens, cette crainte, légitime, peut être surmontée.

Il faut en effet distinguer la méthode et le résultat. C'est par le résultat que vous êtes susceptibles de vous immiscer,
en vous prononçant sur la légalité de l'acte ou sur son caractère fautif, dans les relations internationales, de les
perturber, de les entraver. Car c'est en retenant une illégalité ou une faute que vous imposeriez une obligation à
l'État en lui signifiant ce qu'il n'aurait pas dû faire ou ce qu'il devrait faire. En revanche, en responsabilité sans faute,
le résultat est différent : il ne s'agit que de constater des faits, de les éclaircir et de les comprendre. Mais il n'y a pas

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de jugement à porter. Seulement des conséquences indemnitaires à en tirer.

S'agissant en revanche de la méthode, vous êtes tout à fait en mesure de juger un recours indemnitaire impliquant
des questions diplomatiques, sans avoir à procéder à des investigations particulièrement poussées. Ce qui compte,
c'est le caractère pertinent et convaincant des écritures en défense, sans qu'il soit nécessaire que le ministre dévoile
des positions stratégiques, sans qu'il soit besoin que le juge diligente des mesures d'instruction particulières. À ce
titre, nous n'imaginons pas vraiment qu'une demande indemnitaire puisse vous conduire à convoquer le Quai
d'Orsay dans cette salle pour une séance orale d'instruction.

Au surplus, vous pourriez faire le choix, qui serait légitime, d'admettre que le ministre sollicite une application
asymétrique du principe du contradictoire s'agissant d'éléments qui ne peuvent être communiqués aux tiers, car
protégés par le code des relations entre le public et l'administration au titre de la conduite de la politique extérieure
de la France (art. L. 311-5). Vous avez déjà apporté des aménagements au principe du contradictoire en matière de
fichiers de souveraineté (63) ou de secret de la défense nationale (64). Vous pourriez le faire également en
matière de responsabilité du fait des actes de gouvernement.

En outre et surtout, la prise en considération de la conduite des relations internationales ne disparaît pas au seul
motif que vous vous déclareriez compétents, auquel cas vous auriez en réalité fait disparaître ces actes de
gouvernement. Elle est seulement transférée de la question amont de la compétence à la question aval de
l'appréciation au fond des conditions de la responsabilité sans faute, nous allons y venir.

Ce qui nous fait dire qu'il n'y a pas de contradiction à vous déclarer incompétents en matière d'actes de
gouvernement pris dans le domaine diplomatique pour ne pas interférer avec la conduite des relations
internationales de la France et d'admettre par exception votre compétence quand il s'agit « seulement » d'apprécier
les conséquences dommageables de ces actes sur le terrain de la responsabilité sans faute.

En revanche, nous tenons pour nécessaire de ne pas considérer que la responsabilité sans faute du fait d'un acte de
gouvernement diplomatique, si elle devait être reconnue dans une espèce donnée, pourrait vous conduire à
prononcer des mesures d'injonction destinées à mettre fin à la persistance du dommage, sur le modèle de la
jurisprudence Syndicat des copropriétaires du Monte Carlo Hill (65). Vous avez reconnu une telle possibilité dans
des hypothèses circonscrites à la faute (66) et aux travaux et ouvrages publics (Syndicat des copropriétaires du
Monte Carlo Hill). Cette jurisprudence n'a pas vocation à s'étendre aux différents régimes de responsabilité sans
faute, en tout cas pas aux actes de gouvernement, autrement il y aurait immixtion dans la conduite des relations
internationales.

VIII. - Si vous nous suivez pour franchir les obstacles de principe, il faudra annuler pour erreur de droit l'arrêt de la
cour qui s'est déclarée incompétente alors qu'elle était saisie d'une demande indemnitaire fondée sur la
responsabilité sans faute de l'État du fait d'un acte de gouvernement diplomatique. Vous pourrez alors régler l'affaire
au fond, en commençant par déterminer les conditions d'engagement de cette responsabilité sans faute.

La responsabilité sans faute de la puissance publique repose sur des principes communs, mais elle est en réalité
assez variable selon ses domaines d'application, que l'on songe seulement aux particularités des jurisprudences
Couitéas pour les refus de concours de la force publique (67), Regnault-Desroziers pour les choses dangereuses
(68), La Fleurette pour les lois (69) ou encore Bianchi en matière médicale (70).

Évidemment, on serait tenté de se référer, pour les actes de gouvernement diplomatiques, à la jurisprudence
Radioélectrique. Mais sa transposition apparaît en réalité malaisée.

Comme la responsabilité des lois, dont elle a marqué une extension, la jurisprudence Radioélectrique a vocation à
permettre l'indemnisation résultant de l'application de normes générales, en nombre limité, qui produisent des effets
dont le champ matériel et personnel est par définition restreint. Dans le cadre de la jurisprudence Radioélectrique, il
est seulement question des conséquences d'une règle de droit, aucunement de la conduite des relations
internationales. En outre, l'indemnisation est écartée si la convention ou la loi qui en a éventuellement autorisé la
ratification sont interprétées comme ayant entendu exclure toute indemnisation (71) ou au contraire ont elles-
mêmes déterminé leurs conséquences indemnitaires (72).

Les actes de gouvernement sont quant à eux d'une grande variété : négociations avec un État étranger, intervention
auprès d'une organisation internationale, simples pratiques, activités purement matérielles, refus d'agir, silences sur
une demande, etc. Le champ de ces actes, à la différence de la loi ou du traité, est illimité puisque potentiellement ils
couvrent tout ce que fait ou ne fait pas la diplomatie française sur la scène internationale. Avec ces actes, il est

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pleinement question, c'est même un élément de leur définition, de la conduite des relations internationales de la
France. Et le gouvernement, lorsqu'il agit à l'international par des actes de gouvernement, ne prend pas
simultanément position sur la question d'une éventuelle indemnisation.

Ces caractéristiques tout à fait particulières ne permettent pas de dupliquer purement et simplement la jurisprudence
Radioélectrique. Un régime propre aux actes de gouvernement est nécessaire. Nous vous proposons de le définir
de la manière suivante.

À titre préalable, nous tenons pour nécessaire de poser trois limites.

Tout d'abord, la responsabilité sans faute de l'État du fait d'un acte de gouvernement étant l'exception, elle doit
s'incliner lorsque le législateur a lui-même déterminé les conséquences indemnitaires d'une situation.

Ensuite, la jurisprudence précitée (73) sur les dommages de guerre et les opérations militaires doit être confirmée
et n'a pas vocation à basculer dans un régime de responsabilité sans faute. Nous pensons même que cette
jurisprudence, qui consacre un régime d'irresponsabilité de principe, a vocation à être étendue à des actes de
gouvernement pour lesquels des préoccupations similaires sont en jeu, à savoir la défense nationale et la lutte
contre le terrorisme.

Enfin, et de manière plus générale, parce qu'il est question d'un acte de gouvernement et donc de la conduite des
relations internationales, l'action en responsabilité sans faute ne saurait avoir pour objet de mettre en cause, par des
requêtes qui seraient tout autant des revendications, la politique internationale de la France. Au contraire, elle a
vocation à ne répondre qu'à des situations bien circonscrites et exceptionnelles.

En effet, il faut une rupture de l'égalité devant les charges publiques, c'est-à-dire une sujétion tout à fait particulière
qui pèse sur un nombre très limité de personnes du fait d'une décision diplomatique de la France.

1° Une rupture de l'égalité, en premier lieu. Ne peuvent réclamer une indemnisation que les personnes qui,
délibérément ou involontairement (74), ont été placées dans une situation différente et défavorable. Le préjudice
indemnisable devant présenter un caractère spécial, le cercle des personnes concernées par une telle rupture
d'égalité est nécessairement restreint.

En pratique, tout dépendra de l'acte de gouvernement en cause, ces actes pouvant être, comme nous vous l'avons
dit, d'une grande variété.

En présence d'un acte de gouvernement de portée générale, l'autorité administrative a entendu placer un large
nombre de personnes dans une situation juridique nouvelle, laquelle n'ouvre donc pas droit à réparation sur le
terrain de la rupture d'égalité devant les charges publiques.

Par exemple, lorsque le gouvernement décide de suspendre les stipulations des accords en vigueur entre la France
et un certain nombre d'États en vertu desquelles les ressortissants de ces États étaient dispensés de la formalité du
visa pour l'entrée en France, c'est un acte de gouvernement (75). Les ressortissants étrangers autrefois dispensés
de visas, comme leur famille, leurs proches ou leurs partenaires économiques en France sont tous traités de la
même manière. Il n'y a pas de rupture d'égalité, et donc pas de responsabilité sans faute. Tout au plus peut-on
imaginer qu'une ou quelques personnes subissent un préjudice du fait de l'application immédiate de l'acte de
gouvernement, rendant impossible l'entrée en France d'un ressortissant étranger concerné par la mesure et dont la
présence en France était impérieusement requise sans pouvoir être reportée. Mais en dehors de ce cas particulier et
exceptionnel, il ne saurait y avoir de préjudice spécial.

Il en sera de même si la France décide de suspendre ou de dénoncer une convention bilatérale, par exemple en
matière d'assistance judiciaire, d'adoption, de coopération culturelle, etc. : les personnes qui relevaient du champ
d'application de cette convention en subiront nécessairement des conséquences, peut-être dommageables, mais
elles subissent toutes pareillement un aléa de la vie diplomatique de la France. Seules des situations tout à fait
exceptionnelles, totalement imprévues et indésirables, seront susceptibles d'ouvrir droit à une indemnisation.

En présence d'un acte de gouvernement individuel, l'appréciation est plus délicate. Il convient selon nous de
s'interroger sur la manière dont les autorités françaises traitent habituellement le même genre de situation pour
établir si la personne concernée a été traitée comme la plupart des autres dans des situations similaires, auquel cas
il n'y aura pas de responsabilité, faute d'un préjudice spécial, ou si, au contraire, elle a fait, pour des raisons
diplomatiques, l'objet d'un traitement différent lui ayant causé un préjudice (76).

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On pense en particulier au cas des ressortissants français à l'étranger qui demandent l'intervention ou la protection
des autorités françaises (77). La réponse à une demande de protection peut se traduire par des actes de
gouvernement (78). Selon les circonstances, un refus d'intervention de la France, qui déroge à sa pratique pour
des motifs purement diplomatiques, pourra engager la responsabilité sans faute de l'État, si les autres conditions
sont par ailleurs remplies.

2° Des charges, en deuxième lieu. Mais pas n'importe quelles charges, seulement celles qui sont excessives. Le
préjudice dont il est demandé réparation doit en effet excéder la charge incombant normalement aux personnes
intéressées et donc présenter une gravité suffisante. S'agissant de la conduite des relations internationales et de ses
conséquences, nous avons plutôt dans l'idée que l'anormalité se situe à un niveau relativement élevé. L'international
implique un certain aléa et donc des sujétions plus fortes.

Vous le jugez même quand l'acte n'est pas de gouvernement. Ainsi, à propos d'un refus opposé à une entreprise
d'exporter du matériel de guerre en Syrie, qui n'a pas été regardé comme un acte de gouvernement dans les
circonstances de l'espèce, vous avez retenu que cette entreprise ne pouvait ignorer l'aléa que comportait
nécessairement la passation de son contrat d'exportation et qu'elle devait normalement envisager l'éventualité qu'un
refus lui soit opposé, si bien qu'elle a assumé un risque en toute connaissance de cause et donc elle ne peut faire
supporter à l'État, pour rupture de l'égalité devant les charges publiques, les conséquences de l'inexécution de son
contrat (79). Toujours à propos d'un contrat d'exportation, à destination du Pakistan cette fois, vous avez
pareillement retenu que la société requérante ne pouvait ignorer les aléas que pouvait rencontrer la livraison des
matériels faisant l'objet de ses contrats et qu'elle ne saurait dès lors engager la responsabilité de l'État à son égard,
même en l'absence de faute (80).

À plus forte raison si l'acte est de gouvernement, l'anormalité du préjudice nécessaire pour engager la responsabilité
de l'État sera plus exigeante. À ce titre, plutôt que de préjudice suffisamment grave, il serait plus exact de se référer,
comme vous le faites dans d'autres contentieux (81), au préjudice résultant d'une charge exorbitante.

3° Des charges publiques, en troisième et dernier lieu. La France ne peut évidemment pas être tenue pour débitrice
de dommages qui ne résultent pas directement de l'une de ses décisions. Par exemple, lorsque la France autorise
des avions militaires étrangers à emprunter l'espace aérien français, c'est un acte de gouvernement (82). Lorsque
la France autorise l'exportation d'armes à des pays tiers, c'est aussi un acte de gouvernement (83). Ces décisions
sont, évidemment, susceptibles d'avoir des conséquences ultérieures sur des groupes de personnes voire des
fractions entières d'une population, en fonction des décisions prises par les autorités d'autres États. Les dommages
causés ne résultent cependant pas d'une « charge publique » imputable à la France.

Mais plus encore que le lien direct avec une décision des autorités françaises, le caractère « public » d'une charge
sur la scène internationale signifie aussi que la France ne peut être responsable qu'à l'égard des personnes sur
lesquelles elle exerce sa souveraineté, qu'elle soit territoriale, et couvrant toute personne, biens et activité relevant
de son territoire (84), ou personnelle, c'est-à-dire ses nationaux. La France ne peut en revanche être tenue pour
responsable, devant le juge administratif et sur le fondement de l'égalité devant les charges publiques, à l'égard de
ceux qui y sont, personnellement ou territorialement, totalement extérieurs. Dans ce cas, ce sont d'autres
mécanismes de responsabilité qui peuvent s'appliquer, notamment la responsabilité internationale de l'État.

IX. - À la lumière de ces principes, le sort de l'appel de la Mutuelle centrale de réassurance peut être réglé sans
difficultés.

Pour rappel, le litige ne porte pas sur la dépossession des biens de la société requérante, qui est imputable à un
autre État, mais sur une perte de chance du fait d'un refus de protection diplomatique. Ce refus est un acte de
gouvernement car il est étroitement lié au pouvoir souverain de l'État dans ses relations avec les autres États (85).

En effet, la protection diplomatique demandée par la Mutuelle centrale de réassurance est un mécanisme de mise
en jeu de la responsabilité internationale d'un autre État. Elle consiste pour la France à considérer que le préjudice
que subit la Mutuelle Centrale de Réassurance, dont la demande est insatisfaite auprès de l'Algérie (86), affecte
ses propres intérêts, consistant à ce que ses nationaux ne soient pas lésés par les autres États, dans des conditions
lui permettant d'engager la responsabilité internationale de l'Algérie. La France entendrait donc rechercher la
réparation de l'atteinte à ses intérêts, en négociant une indemnisation avec l'Algérie ou en soumettant l'affaire à la
Cour internationale de justice. Laquelle Cour internationale de justice, dans l'affaire Barcelona Traction (Belgique c/
Espagne) du 5 février 1970, a jugé que « l'État doit être considéré comme seul maître de décider s'il accordera sa
protection, dans quelle mesure il le fera et quand il y mettra fin. Il possède à cet égard un pouvoir discrétionnaire

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dont l'exercice peut dépendre de considérations, d'ordre politique notamment, étrangères au cas d'espèce. Sa
demande n'étant pas identique à celle du particulier ou de la société dont il épouse la cause, l'État jouit d'une liberté
d'action totale » (§ 79).

En l'espèce, en refusant de réclamer directement à l'Algérie une indemnisation au bénéfice de la Mutuelle centrale
de réassurance et en refusant de saisir la Cour internationale de justice (CIJ) d'une requête dirigée contre l'Algérie,
ce que la France n'a jamais fait dans d'autres cas similaires (la dernière saisine française de la CIJ datant de 1959, à
propos du Liban), le gouvernement n'a pas traité différemment la société requérante. Cette société n'a pas subi une
rupture d'égalité du fait de la décision à l'origine du litige. Au demeurant, le gouvernement n'a, en tout état de cause,
pas fait peser sur cette société une charge exorbitante, compte tenu des enjeux en présence, au regard de la
mesure demandée, qui du reste n'est pas un refus d'indemnisation mais la cause d'une éventuelle perte de chance
d'obtenir cette indemnisation auprès de la CIJ. Dans ces conditions, la Mutuelle centrale de réassurance n'est pas
fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif Paris a rejeté sa demande
d'indemnisation.

Par ces motifs, nous concluons :

- à l'annulation de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris du 19 avril 2022,

- au rejet de l'appel de la Mutuelle centrale de réassurance et de ses conclusions présentées au titre des frais
d'instance.

Annexe
Conseil d'État, ass., 24 octobre 2024, n° 465144, Mutuelle centrale de réassurance

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la Caisse centrale de réassurance des mutuelles
agricoles (CCRMA) a été créée sur le fondement de la loi du 4 juillet 1900 sur les mutuelles garantissant les
agriculteurs contre les risques pouvant survenir sur les exploitations. Son activité se rapportait, en Algérie, avant la
proclamation de l'indépendance de cette dernière le 5 juillet 1962, à la fourniture de biens nécessaires à
l'exploitation agricole ainsi qu'à divers services de protection et de garantie proposés aux personnes en âge de
cesser leur activité. En 1963 et 1964, ses actifs financiers ont été nationalisés et ses biens immobiliers expropriés
par l'État algérien sans indemnité. Par une demande reçue le 30 décembre 2014, complétée le 29 juillet 2015, la
Mutuelle centrale de réassurance (MCR), venue aux droits de la CCRMA, a présenté au ministre des Affaires
étrangères une demande tendant à l'exercice de la protection diplomatique, afin que le Gouvernement français
prenne à son compte sa réclamation indemnitaire dirigée contre l'État algérien et saisisse la Cour internationale de
justice de La Haye. Cette demande a été implicitement rejetée. Par un courrier du 24 décembre 2018, la MCR a
adressé au ministre de l'Europe et des affaires étrangères une réclamation préalable visant à l'indemnisation du
préjudice qu'elle estimait avoir subi du fait de son refus d'engager les procédures de nature à permettre
l'indemnisation de la mutuelle par l'État algérien, sur le fondement de la responsabilité sans faute pour rupture
d'égalité devant les charges publiques. Cette demande ayant également été implicitement rejetée, la MCR a saisi le
tribunal administratif de Paris d'une demande tendant à la condamnation de l'État à lui verser la somme de 61 657
357, 24 € en réparation de ce préjudice. Par un arrêt du 19 avril 2022, contre lequel la MCR se pourvoit en
cassation, la cour administrative d'appel de Paris a annulé le jugement du 5 février 2021 du tribunal administratif de
Paris et rejeté sa demande comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître.

2. L'exercice de la protection diplomatique est une décision non détachable de la conduite des relations
internationales de la France. Les recours tendant à l'annulation d'une telle décision, de même que ceux tendant, sur
le terrain de la responsabilité pour faute de l'État, à la réparation des préjudices qu'elle a pu causer, soulèvent des
questions qui ne sont pas susceptibles, par leur nature, d'être portées devant la juridiction administrative.

3. La juridiction administrative est, en revanche, compétente pour connaître de conclusions indemnitaires tendant à
la mise en cause de la responsabilité sans faute de l'État, sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les
charges publiques, du fait de décisions non détachables de la conduite des relations internationales de la France.
Par suite, la MCR est fondée à soutenir qu'en rejetant comme portées devant une juridiction incompétente pour en
connaître ses conclusions tendant, sur ce fondement, à la réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait du
refus du ministre chargé des affaires étrangères d'exercer la protection diplomatique, la cour administrative d'appel
de Paris a entaché son arrêt d'erreur de droit.

4. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi, que la MCR

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est fondée à demander l'annulation de l'arrêt attaqué.

5. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article
L. 821-2 du code de justice administrative.

Sur le cadre juridique applicable à la mise en cause de la responsabilité sans faute de l'État du fait de décisions non
détachables de la conduite des relations internationales :

6. La responsabilité sans faute de l'État du fait de décisions non détachables de la conduite des relations
internationales peut être engagée à l'égard des personnes relevant de sa juridiction sur le fondement de l'égalité des
citoyens devant les charges publiques. Ce régime de responsabilité ne saurait toutefois interférer, même
indirectement, avec les objectifs ou la mise en oeuvre de la politique extérieure de la France.

7. Lorsque les conditions d'engagement d'une telle action en responsabilité de l'État sont réunies, celle-ci ne peut
être accueillie que lorsque l'auteur de la demande supporte une charge spéciale et d'une particulière gravité, hors de
proportion avec les sujétions que peut impliquer la conduite de la politique extérieure de la France. Cette
responsabilité ne saurait, en principe, être engagée au bénéfice des personnes dont une décision non détachable de
la conduite des relations internationales a pour objet même de régir ou d'affecter la situation, soit à titre individuel,
soit de manière collective.

8. Enfin, cette responsabilité ne saurait être engagée lorsque le préjudice dont il est demandé réparation trouve son
origine directe dans le fait d'un État étranger ou dans des faits de guerre. Elle ne saurait l'être davantage s'il existe
un régime spécial d'indemnisation.

Sur la requête de la MCR :

9. Contrairement à ce qu'a estimé le tribunal administratif de Paris, la demande de la MCR ne tendait pas à la
réparation de préjudices résultant d'expropriations et de nationalisations réalisées par l'État algérien, mais du
préjudice né de la perte de chance d'obtenir une indemnisation par les autorités algériennes du fait du refus de
protection diplomatique qui lui avait été opposé. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 7, la responsabilité sans faute
de l'État sur le fondement de l'égalité devant les charges publiques du fait d'une décision non détachable de la
conduite des relations internationales de France n'est pas susceptible d'être engagée à l'égard des personnes dont
cette décision a pour objet même de régir la situation. Les conclusions indemnitaires de la MCR tendant, sur ce
fondement, à obtenir la réparation du préjudice qu'elle estime lui avoir été causé par le refus des autorités françaises
d'exercer la protection diplomatique ne peuvent, par suite, qu'être rejetées.

10. Il résulte de ce qui précède que la MCR n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le
tribunal administratif Paris a rejeté sa demande d'indemnisation.

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à
la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

Décide :

Article 1er : L'arrêt du 19 avril 2022 de la cour administrative d'appel de Paris est annulé.

Article 2 : La requête de la Mutuelle centrale de réassurance et ses conclusions présentées devant le Conseil d'État
au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à la Mutuelle centrale de réassurance et au ministre de l'Europe et des
affaires étrangères.

Mots clés :
ACTE UNILATERAL * Acte de gouvernement * Limites de l'acte de gouvernement * Conséquences de l'acte de
gouvernement * Responsabilité
CONTENTIEUX * Compétence * Acte échappant à la compétence des deux ordres de juridiction * Acte de
gouvernement * Décisions non détachables de la conduite des relations internationales * Responsabilité sans faute
de l'Etat

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RESPONSABILITE * Responsabilité sans faute * Rupture d'égalité devant les charges publiques * Conséquences
de l'acte de gouvernement

(1) T. confl., 8 févr. 1873, n° 0012 , Blanco, Lebon p. 62 ; D. 1873, 3, p. 17 concl. David.

(2) M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé, B. Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, 24e
éd., Dalloz, 2023, p. 6.

(3) D. de Béchillon, « Le Conseil d'État, le code civil et le droit de la responsabilité », in Le Conseil d'État et le code
civil, vol. 2, Les éditions des Journaux Officiels, 2005, p. 281.

(4) Sur cet épisode, v. Cass., 30 mars 1971, n° 67-13.873 , Bull. 1971, 1N, 111 p. 90.

(5) V. lois n° 61-1439 du 26 déc. 1961 relative à l'accueil et à la réinstallation des Français d'outre-mer ; n° 70-632
du 15 juill. 1970 relative à une contribution nationale à l'indemnisation des Français dépossédés de biens situés
dans un territoire antérieurement placé sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France ; n° 78-1 du
2 janv. 1978 relative à l'indemnisation des Français rapatriés d'outre-mer dépossédés de leurs biens ; n° 87-549 du
16 juill. 1987 relative au règlement de l'indemnisation des rapatriés. Sur la question, v. G. Vedel et autres, Le droit à
indemnisation des Français d'Algérie atteints par des mesures de dépossession, Montchrestien, 1965.

(6) Pour l'Algérie, v. par ex. CE, 29 nov. 1968, n° 68938 , Tallagrand, Lebon p. 607 ; CE, 20 déc. 1972, n° 78127
, Ministre de l'économie et des finances c/ Société « Sucrerie Mercier-Lacombe », Lebon p. 811 ; CE, 1er juill.
1974, n° 87358 , Société des Établissements Bertagna, Lebon p. 383 ; CE, 11 déc. 1974, n° 87231 , Société
du Domaine du chapeau du gendarme, Lebon p. 620 . Pour d'autres ex. CE, 16 mars 1962, Prince Sliman Bey,
Lebon p. 179 ; CE, 10 déc. 1962, Société Indochinoise de constructions électriques et mécaniques, Lebon p. 677 ;
CE, 2 mars 1966, n° 65180 , Mme Cramencel, Lebon p. 157 ; CE, 4 mars 1970, Desdame, Lebon p. 152 ; CE,
20 déc. 2013, n° 335235 , Mme Fano, Lebon T. p. 826 ; AJDA 2014. 1241 .

(7) CE, 25 mars 1988, n° 65022 , Société Sapvin, Lebon p. 133 . Pour un refus de saisir la Cour internationale de
Justice, v. auparavant CE, 9 juin 1952, n° 92255, Gény, Lebon p. 19.

(8) CE, 27 juin 2016, n° 382319 , Lebon T. p. 935 ; AJDA 2017. 67 , note A. Jacquemet-Gauché ; ibid. 2016.
1960 ; v. aussi M. Charité, « La responsabilité de l'État du fait des accords d'Évian », RFDA 2022. 944 .

(9) CE, 3 oct. 2018, n° 410611 , Lebon p. 359 ; AJDA 2018. 1872 ; ibid. 2187 , chron. C. Nicolas et Y. Faure
; D. 2018. 1970, obs. M.-C. de Montecler ; RFDA 2018. 1131, concl. A. Bretonneau . V. égal. CE, 3 oct. 2018,
n° 404838 , M. Mechalikh.

(10) V. par ex. CE, 12 mai 1911, Époux Olszenski, Lebon p. 551 ; CE, 11 févr. 1916, Monimot, Lebon p. 79 ; CE,
31 mai 1918, Bastide, Lebon p. 525 ; CE, 8 avr. 1927, Arnandon, Lebon p. 458 ; CE, sect., 1er juin 1951, Société des
Etains et Wolfram du Tonkin, Lebon p. 312 ; CE, 21 mars 1973, n° 86442 , Dame Petit, Lebon T. p. 921 ; CE,
30 nov. 1973, n° 81806 , Société Marchand et Botella, Lebon T. p. 921 ; CE, 28 avr. 1993, n° 89592, Robin,
LebonT.

(11) En toute rigueur pour incompétence de la juridiction administrative, mais l'on observe parfois des décisions qui
semblent se contenter d'un rejet au fond, v. par ex. CE, 8 mars 1968, n° 57414 , Société « Rizeries Indochinoises -
Maïseries Indochinoises », Lebon p. 167 .

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(12) CE, 10 févr. 1893, Sieur Thubé-Lourmand, Lebon p. 113, concl. Le Vavasseur.

(13) CE, 23 déc. 1904, Consorts Poujade, Lebon p. 873, concl. Teissier.

(14) CE 4 oct. 1968, n° 71894 , Lévy, Lebon p. 473 .

(15) CE, 25 mars 1988, n° 65022 , Société Sapvin, préc. Réciproquement, le recours indemnitaire fondé sur
l'intervention du gouvernement français auprès du gouvernement gabonais pour l'inciter à mettre fin aux fonctions
judiciaires exercées par le requérant implique l'examen des rapports entre l'État français et un État étranger et
échappe, aussi, à la compétence de la juridiction administrative (CE, 1er mars 1967, n° 56180 , Maugein, Lebon p.
97 ).

(16) Contentieux administratif, tome 2, p. 56.

(17) Ce qui laisse à l'écart ceux qui intéressent les relations entre les pouvoirs publics (et les actes de gouvernement
assimilés ou les actes assimilés à ces actes de gouvernement). Des problématiques similaires peuvent se poser et
l'on peut affirmer par ex. que la responsabilité pour faute de l'État est insusceptible d'être engagée pour de tels actes
de gouvernement (v. par ex. CE, 29 nov. 1968, n° 68938 , Tallagrand, préc. : une demande en réparation qui
trouve son fondement dans l'abstention du gouvernement de déposer le projet de loi annoncé en ce qui concerne les
Français rapatriés d'Algérie soulève une question qui se rattache aux rapports du pouvoir exécutif avec le Parlement
et n'est pas susceptible par sa nature d'être portée devant la juridiction administrative). Mais il existe selon nous des
différences suffisantes entre les deux catégories d'actes de gouvernement pour ne traiter que de celle relative aux
relations internationales.

(18) V. concl. E. Crépey sur Bernabé, préc. ; concl. A Lallet sur CE, 9 sept. 2020, n° 439520 , Kabaoui et
Ammouche ; v. aussi S. Roussel et C. Nicolas, « De l'injusticiabilité des actes de gouvernement », AJDA 2018. 491
.

(19) V. concl. E. de Moustier sur CE, 22 déc. 2022, n° 464328 , M. Djafour et Association Generation Harkis.

(20) CE, 30 mars 1966, n° 50515 , Compagnie générale d'énergie radio-électrique, Lebon p. 257 ; GAJA.

(21) Concl. Bernard.

(22) Chron. Puissochet et Lecas.

(23) CE, ass., 14 janv. 1938, Société anonyme des produits laitiers La Fleurette, Lebon p. 25 ; GAJA.

(24) V. par ex. CE, 13 juill. 1979, n° 04880 , SA Compagnie de participation, de recherches et d'exploitations
pétrolières (COPAREX), Lebon p. 320 ; AJDA 1980. 371 concl. Bacquet, D. 1979. 558 note P. Delvolvé.

(25) CE 29 déc. 2004, nos 262190 et 262323, Almayrac et autres, Lebon p. 465 ; AJDA 2005. 427 , chron. C.
Landais et F. Lenica ; RFDA 2005. 586, concl. J.-H. Stahl .

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(26) Bernabé et Tamazount, préc.

(27) CE, 14 oct. 2011, nos 329788 , 329789, 329790, 329791, Mme Saleh et autres, Lebon p. 473, concl. C. Roger-
Lacan ; AJDA 2011. 1980 ; ibid. 2482 , note C. Broyelle ; RFDA 2012. 46, concl. C. Roger-Lacan ; ibid.
2013. 417, chron. C. Santulli ; Dr. adm. 2011, comm. 101, note F. Melleray. De la sorte, un acte de gouvernement
est indirectement susceptible d'engager la responsabilité, sans faute, de l'État : la reconnaissance par la France du
statut diplomatique d'une institution étrangère est un acte de gouvernement (CE, 30 déc. 2015, n° 384321 , M.
Dupin, Lebon p. 486 ; AJDA 2016. 12 ; sur la communicabilité des documents se rapportant à ces décisions, v.
CE, 15 mars 2023, n° 463834 , Ministre de l'Europe et des affaires étrangères, Lebon T. p. 719 ; AJDA 2023. 529
) ; cette reconnaissance entraîne l'application du principe d'immunité d'exécution des États étrangers faisant
obstacle à la saisie de leurs biens se rattachant à l'exercice d'une mission de souveraineté ; à l'occasion d'un litige
d'exécution, le principe d'immunité peut conduire à engager la responsabilité sans faute de l'État (ce principe figurant
aujourd'hui dans le code des procédures civiles d'exécution, c'est désormais la responsabilité du fait de la loi qui
s'applique, v. CE, 10 juill. 2023, n° 454276 , Ministre de l'Europe et des affaires étrangères c/ Miranda Morales,
Lebon T. p. 931-932-938 ; AJDA 2023. 1314 ; ibid. 1795 ; ibid. 2006 ; ibid. 1795, concl. N. Agnoux , note P.
Blanquet ; Dr. adm. 2024. Comm. 7, note M. Chambon).

(28) Pour une telle configuration, v. par ex. CE, 29 déc. 1997, n° 138310 , Société Héli-Union, Lebon p. 501 ; D.
1998. 60 .

(29) Il y a détachabilité selon le contexte et le degré de mise en cause des relations internationales de la France.
Ainsi, constitue un acte de gouvernement le refus de prendre une mesure générale de suspension des licences
d'exportation de matériels de guerre à destination des pays impliqués dans la guerre au Yémen (CE, 27 janv. 2023,
n° 436098 , Association Action des chrétiens pour l'abolition de la torture et autres, Lebon T. p. 544-575-621 ;
AJDA 2023. 155 ; ibid. 954 , note Thibaud Mulier ; D. 2023. 695, point de vue M. Bouleau ; RFDA 2023. 693,
concl. C. Guibé ; RTD eur. 2023. 805, obs. D. Ritleng ), mais est détachable de la conduite des relations
diplomatiques, malgré le contexte dans lequel elle est intervenue, une décision d'embargo sur la livraison de
matériels destinés à la construction d'une usine de retraitement nucléaire au Pakistan (CE, 19 févr. 1988, n° 51456
, Société Robatel SLPI, Lebon p. 75 ).

(30) CE, 29 avr. 1987, n° 46313 , Consorts Yener et consorts Erez, Lebon p. 151 ; RFDA 1987. 636, concl.
Vigouroux, AJDA 1987. 450, chron. Azibert et de Boisdeffre.

(31) CE, 23 oct. 1987, n° 72951 , Société Nachfolger navigation company Ltd, Lebon p. 319 ; RFDA 1987. 963,
concl. Massot, AJDA 1987. 725, chron. Azibert et de Boisdeffre. Pour des exemples plus anciens, v. par ex. CE, ass.,
24 oct. 1930, Corsin, Lebon p. 864 ; CE, sect.,14 mars 1958, Société des mines et fonderies de zinc de la Vieille
Montagne, Lebon p. 164 ; CE, 29 nov. 1974, n° 87896 , Ministre de l'Économie et des finances c/ Canino, Lebon p.
597 .

(32) CE, 13 nov. 2002, nos 232366 , 232586, Ministre de l'équipement, des transports et du logement c/ Société
Hélitransport, Lebon T. p. 918 ; AJDA 2003. 575 ; ibid. 1122 , note C. Deffigier .

(33) V. récemment CE, 17 déc. 2008, n° 307287, Ginoux, Lebon T. p. 613. V. auparavant, CE, sect., 19 oct. 1962,
Sieur Perruche, Lebon p. 555 ; CE, 16 oct. 1970, n° 72409 , Epoux Martin, Lebon p. 593 ; CE, 4 févr. 1976, M.
Lai Cong Phuoc, Lebon p. 80.

(34) CE, 23 sept. 1992, nos 120437 , 120737, GISTI, Mouvement contre le racisme et pour l'amitié entre les
peuples (MRAP), qui concernait une circulaire du 24 sept. 1990, Lebon p. 346 ; AJDA 1992. 752 , concl. D.
Kessler , obs. R. S. ; RFDA 1993. 352, chron. D. Ruzié .

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(35) CE, 28 juin 1996, n° 135433 , Ministre c/ M. Raoof. Cette manière de procéder n'est toutefois pas
systématique. Ainsi, est un acte de gouvernement le décret qui décide, en application d'une résolution du conseil de
sécurité des Nations unies, d'interdire l'exportation de matériels de guerre à la Libye (CE, 29 déc. 1997, n° 138310
, Société Héli-Union, préc.) et est également un acte de gouvernement, dans les circonstances où elle a été prise, la
décision prescrivant en conséquence à une société de « réimporter » deux hélicoptères de Libye (CE, 12 mars
1999, n° 162131 , Société Héli-Union, Lebon T. p. 577-697 ).

(36) Qui n'en est d'ailleurs pas vraiment une compte tenu de son caractère essentiellement casuistique. Sur le sujet,
v. notamment M. Virally, « L'introuvable acte de gouvernement », RD publ. 1952. 317 ; R. Chapus, « L'acte de
gouvernement, monstre ou victime ? », D. 1958. Chron. 5 ; R. Capitant, « De la nature des actes de gouvernement
», Mélanges Julliot de la Morandière, 1964, Dalloz, p. 99 ; J. Auvret-Finck, « Les actes de gouvernement, irréductible
peau de chagrin ? », RD publ. 1995. 131 ; J.-C Venezia, « Éloge de l'acte de gouvernement », in Gouverner,
administrer, juger. Liber amicorum Jean Waline, Dalloz, 2002, p. 723 ; E. Carpentier, « Permanence et unité de la
notion d'acte de gouvernement », AJDA 2015. 799 . Pour un panorama général, P. Binczak, « Acte de
gouvernement », Rép. cont. adm., Dalloz

(37) Sachant que le législateur n'a pas remis en cause la jurisprudence, v. récemment la proposition de loi portant
création d'un droit au recours juridictionnel à l'encontre des actes de gouvernement au regard de la protection des
droits fondamentaux, Ass. nat., n° 994, 21 mars 2023, à laquelle il n'a pas été donné suite.

(38) P. Amselek, « La responsabilité sans faute des personnes publiques d'après la jurisprudence administrative »,
Mélanges C. Eisenmann, 1975, p. 233, cité par S. Hennette-Vauchez, « Responsabilité sans faute », Rép. resp.
puiss. publ., Dalloz

(39) V. notamment Cons. const. 4 juill. 1989, n° 89-254 DC , Etienne Dailly, D. 1990. 209 , note F. Luchaire ;
Rev. sociétés 1990. 27, note Y. Guyon ; RTD civ. 1990. 519, obs. F. Zenati ; Cons. const. 5 août 2015, n° 2015-
715 DC , Loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, AJDA 2015. 1570 ; D. 2016.
807, obs. P. Lokiec et J. Porta ; ibid. 1461, obs. N. Jacquinot et A. Mangiavillano ; Constitutions 2015. 421,
chron. A. Fabre ; RTD com. 2015. 699, obs. E. Claudel ; Cons. const. 21 oct. 2016, n° 2016-593 QPC , D.
2016. 2122 ; Constitutions 2016. 655, chron. L. Domingo ; ibid. 715, chron. .

(40) En revanche, en ce qui concerne la responsabilité pour faute, le Conseil constitutionnel n'admet des exclusions
ou des limitations (de la part du législateur) qu'à la condition qu'il n'en résulte pas une atteinte disproportionnée aux
droits des victimes d'actes fautifs et au droit à un recours juridictionnel effectif. V., pour la formulation de cette
exigence, en QPC, Cons. const. 11 juin 2010, n° 2010-2 QPC , AJDA 2010. 1178 ; D. 2010. 1976, obs. I.
Gallmeister , note D. Vigneau ; ibid. 1980, note V. Bernaud et L. Gay ; ibid. 2011. 2565, obs. A. Laude ; ibid.
2012. 297, chron. N. Maziau ; RFDA 2010. 696, C. de Salins ; RDSS 2010. 127, obs. R. Pellet ; Constitutions
2010. 391, obs. A. Levade ; ibid. 403, obs. P. De Baecke ; ibid. 427, obs. X. Bioy ; RTD civ. 2010. 517, obs. P.
Puig ; et Cons. const. 18 juin 2010, n° 2010-8 QPC, AJDA 2010. 1232 ; D. 2010. 1634 ; ibid. 2011. 35, obs. P.
Brun et O. Gout ; ibid. 459, chron. S. Porchy-Simon ; ibid. 768, chron. P. Sargos ; ibid. 840, obs. Equipe de
recherche en droit social de Lyon 2 ; ibid. 1713, obs. V. Bernaud et L. Gay ; ibid. 2012. 901, obs. P. Lokiec et J.
Porta ; Dr. soc. 2011. 1208, note X. Prétot ; RDT 2011. 186, obs. G. Pignarre ; RDSS 2011. 76, note S. Brimo
; Constitutions 2010. 413, obs. C. Radé .

(41) Cons. const. 23 janv. 1987, n° 86-224 DC , Conseil de la concurrence, Grandes décisions n° 6.

(42) Cette catégorie étant d'origine jurisprudentielle, sans accroche textuelle, les QPC la visant n'ont pas été
renvoyées, v. CE, 9 sept. 2020, n° 439520 , Mmes Kabaoui et Ammouche, AJDA 2020. 2373 , concl. A. Lallet ;
v. aussi Civ. 1re, 4 févr. 2015, n° 14-21.309 , Bull ; AJDA 2015. 246 .

(43) CEDH 14 sept. 2022, nos 24384/19 et 44234/20, H. F. et autres c. France, AJDA 2023. 83 , note X. Bioy et

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Julia Schmitz ; ibid. 2022. 1711 ; ibid. 2023. 118, chron. L. Burgorgue-Larsen ; D. 2023. 1615, obs. P. Bonfils
et A. Gouttenoire ; AJ fam. 2022. 461, obs. F. Capelier ; RTD civ. 2022. 852, obs. J.-P. Marguénaud .

(44) V. X. Bioy et J. Schmitz, AJDA 2023. 83 .

(45) CEDH 14 déc. 2006, n° 1398/03 , RFDA 2008. 728, étude M. Vonsy

(46) V. M. Vonsy, RFDA 2008. 728 .

(47) CEDH 4 avr. 2024, nos 17131/19 et autres, Tamazount c/ France, RFDA 2024. 889, étude H. Labayle ; AJDA
2024. 759 ; ibid. 1794, chron. L. Burgorgue-Larsen ; D. 2024. 878, point de vue M. Charité .

(48) Une partie des recherches de droit comparé a été réalisée par la cellule de droit comparé du Centre de
recherches et de diffusion juridiques.

(49) V. F. Melleray, « L'immunité juridictionnelle des actes de gouvernement en question, le droit français confronté
aux développements récents du droit espagnol », RFDA 2001. 1086 .

(50) Le législateur français (par une ordonnance) l'a fait également pour les actes parlementaires, l'art. 8 de
l'ordonnance n° 58-1100 du 17 nov. 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires disposant que
« l'État est responsable des dommages de toute nature causés par les services des assemblées parlementaires. /
Les actions en responsabilité sont portées devant les juridictions compétentes pour en connaître », mais il s'agit, à la
différence des actes de gouvernement, de domaines administratifs.

(51) P. Duez, L'acte de gouvernement, 1935, rééd. Dalloz, 2006, p. 177.

(52) G. Jèze, Les principes généraux du droit administratif, tome 1, 1925, p. 411.

(53) M. Waline, Manuel élémentaire de droit administratif, Sirey, 1946.

(54) V. par ex. L. Trotabas, « Les actes de gouvernement en matière diplomatique », Rev. crit. législ. et jur. 1925, p.
342 ; M. Stassinopoulos, « Responsabilité civile de l'État du fait des actes de gouvernement ayant trait aux relations
internationales », Mélanges Séfériadès, Sirey, 1961. Pour une opinion en sens contraire, A. de Montis « Faut-il
vraiment étendre le régime de la responsabilité du fait des lois aux actes de gouvernement ? », Dr. adm. 2016.
Étude 4.

(55) D. de Béchillon, « Le Conseil d'État, le code civil et le droit de la responsabilité », in Le Conseil d'État et le code
civil, vol. 2, Les éditions des Journaux Officiels, 2005, p. 289.

(56) F. Melleray, « En a-t-on fini avec la "théorie" des actes de gouvernement ? », in Renouveau du droit
constitutionnel, Mélanges en l'honneur de Louis Favoreu, Dalloz, 2007, p. 1327.

(57) V. T. confl., 18 mai 2015, n° 3995 , Krikorian, Lebon p. 505 ; AJDA 2016. 265 , note E. Carpentier ; ibid.
2015. 1726 ; T. confl., 11 mars 2019, n° 4153 , Rollet, Lebon T. p. 633 ; AJDA 2019. 554 .

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(58) En faveur d'une telle solution, v. L. Favoreu, « Pour en finir avec la "théorie" des actes de gouvernement », in
Mélanges en l'honneur de Pierre Pactet, Dalloz, 2003, p. 615 ; E. Carpentier, « L'"acte de gouvernement" n'est pas
insaisissable », RFDA 2006. 661 .

(59) A. Courrèges, concl. sur Société Touax et société Touax Rom, v. infra.

(60) R. Odent, Contentieux administratif, tome 1, p. 312.

(61) CE, 5 juill. 2000, nos 206303 , 206965, Mégret et Mekhantar, Lebon p. 291 ; AJDA 2001. 95 , note Y.
Gounin .

(62) Les jurisprudences plus anciennes pouvaient retenir le terrain de l'incompétence (v. CE, 3 mars 1905, Mante
frères et Borelli de Régis, Lebon p. 226, à propos d'une expédition française dirigée contre le Dahomey) ou celui de
l'irrecevabilité (CE, 5 mars 1926, Panisse, Lebon p. 245 et CE, 27 févr. 1929, Pancrazzi, Lebon p. 240, à propos de
l'évacuation d'Odessa par l'armée française). V. aussi CE, ass., 30 mars 1966, n° 59664 , Société Ignazio Messina,
Lebon p. 258 , pour le déroutement d'un navire pendant une opération militaire ; CE, ass., 30 mars 1966, n° 59947
, Guyot, Lebon p. 259 , concernant une intervention militaire en Egypte ; plus récemment, CE, 23 juill. 2010,
n° 328757 , Société Touax et société Touax Rom, Lebon p. 344 ; AJDA 2010. 1514 ; ibid. 2269 , note H.
Belrhali , s'agissant des bombardements réalisés par les forces françaises sur le territoire de la République
fédérale de Yougoslavie. Cette solution n'est pas plus favorable : en cas d'incompétence, il n'est pas nié que l'État
soit responsable d'un dommage, alors qu'en cas de rejet de principe au fond, c'est le principe même d'une
responsabilité de l'État qui est écarté. En ce sens, v. L. Favoreu, Du déni de justice en droit public français, LGDJ,
1964, p. 176.

(63) V. CE, 6 nov. 2002, nos 194295 et 219587, Moon Sun Myung, Lebon p. 380 ; AJDA 2002. 1337 , chron. F.
Donnat et D. Casas ; CE, 31 juill. 2009, n° 320196 , Association Aides, Lebon p. 341 ; AJDA 2009. 2358 ,
note T. Grundler ; CE, 11 juill. 2016, nos 375977 et 376457, Ministre de l'Intérieur et ministre de la Défense c/ M.
Cagnolari, Lebon p. 336 ; AJDA 2016. 1425 .

(64) CE, 20 févr. 2012, n° 350382 , Ministre de la Défense et des anciens combattants, Lebon p. 54 ; AJDA
2012. 356 ; ibid. 1072 ; ibid. 1588 ; ibid. 1072, note S. Brimo , concl. D. Hedary ; AJFP 2012. 353, et les
obs.

(65) CE, 6 déc. 2019, n° 417167 , Syndicat des copropriétaires du Monte Carlo Hill, Lebon p. 445, concl. G.
Pellissier ; AJDA 2020. 296 , chron. C. Malverti et C. Beaufils ; ibid. 2019. 2519 ; AJCT 2020. 212, obs. M.-
C. Rouault ; RFDA 2020. 121, concl. G. Pellissier ; ibid. 333, note J. Petit ; RTD com. 2020. 307, obs. F.
Lombard ; v. aussi CE, 12 avr. 2022, n° 458176 , Société La Closerie, Lebon p. 87 ; AJDA 2022. 774 ; AJCT
2022. 467, obs. M.-C. Rouault ; ibid. 635, étude M.-C. Rouault .

(66) V. CE, 27 juill. 2015, n° 367484 , M. Baey, Lebon p. 285 ; AJDA 2015. 1514 ; ibid. 2277 , note A. Perrin
; AJCT 2016. 48, obs. S. Defix .

(67) CE, 30 nov. 1923, n° 38284 , Couitéas, Lebon p. 789 ; GAJA.

(68) CE, 28 mars 1919, n° 62273 , Regnault-Desroziers, Lebon p. 329 ; GAJA.

(69) CE, ass., 14 janv. 1938, Société anonyme des produits laitiers La Fleurette, préc.

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(70) CE, 9 avr. 1993, n° 69336 , Bianchi, Lebon p. 127, concl. S. Daël ; AJDA 1993. 383 ; ibid. 344, chron. C.
Maugüé et L. Touvet ; D. 1994. 65 , obs. P. Terneyre et P. Bon ; RFDA 1993. 573, concl. S. Daël ; RDSS
1994. 108, obs. J.-M. De Forges .

(71) Dans un litige concernant la responsabilité sans faute du fait de la loi, il a été précisé que le silence d'une loi sur
les conséquences que peut comporter sa mise en oeuvre, ne saurait être interprété comme excluant, par principe,
tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer. Il résulte aussi de cette
décision que la volonté de l'auteur de la loi ne peut être inférée de l'objet de la loi et notamment de son caractère
d'intérêt général : CE, 2 nov. 2005, n° 266564 , Coopérative agricole Ax'ion, Lebon p. 468 ; AJDA 2006. 142 ,
chron. C. Landais et F. Lenica ; ibid. 2014. 118, chron. C. Maugüé ; D. 2005. 2900 ; RFDA 2006. 349, concl.
M. Guyomar ; ibid. 355, note C. Guettier .

(72) V. par ex. pour un litige concernant l'expropriation d'un bien par le Maroc, CE, 3 oct. 1986, n° 33607 , Emile
Bastide, RFDA 1987. 313, note Ruzié : il résulte clairement de ces stipulations que le régime d'indemnisation
forfaitaire institué exclut toute indemnisation complémentaire à la charge de l'État français.

(73) Notamment CE, 23 juill. 2010, n° 328757 , Société Touax et société Touax Rom, préc.

(74) En principe, une charge implique que « l'autorité publique a directement voulu imposer une sujétion à certaines
personnes », on est là « au centre de la notion de charges publiques ». Mais « dans certaines espèces, l'auteur de
la décision dommageable ne cherche pas directement à faire peser une charge sur certaines personnes ; le
dommage n'est qu'une conséquence de la mesure prise », P. Delvolvé, Le principe d'égalité devant les charges
publiques, LGDJ, 1969, p. 247 et 248.

(75) CE, 30 juill. 1997, n° 155760 , Etienne, Lebon T. p. 627 .

(76) R. Chapus souligne que l'égalité devant les charges publiques permet d'indemniser des membres de la
collectivité qui sont « sacrifiés » aux exigences de l'intérêt général, Droit administratif général, tome 1, 15e éd.,
n° 1507.

(77) Les stipulations de l'art. 5 de la Convention de Vienne sur les relations consulaires du 24 avr. 1963, qui sont
d'effet direct (v. CE, 29 janv. 1993, nos 111946 et 111949, Mme Bouilliez, Lebon p. 15 ; AJDA 1993. 364 , note
G. Burdeau ; ibid. 1994. 16, chron. J.-F. Flauss ; RFDA 1993. 794, concl. F. Scanvic ; ibid. 803, note D. Ruzié
), prévoient que les fonctions consulaires consistent notamment à protéger dans l'État de résidence les intérêts de
l'État d'envoi et de ses ressortissants, personnes physiques et morales, dans les limites admises par le droit
international et prêter secours et assistance aux ressortissants, personnes physiques et morales, de l'État d'envoi.

(78) V. pour des illustrations : CE, 22 avr. 1953, Demoiselle Buttner, Lebon p. 184 ; CE, 2 mars 1966, n° 65180 ,
Mme Cramencel, préc. ; CE, 26 oct. 1973, n° 81711 , Lavigne, Lebon T. p. 1099 .

(79) CE, ass., 29 juin 1962, Société « manufacture des machines du Haut-Rhin », Lebon p. 432.

(80) CE, 19 févr. 1988, n° 51456 , Société Robatel SLPI, Lebon p. 75 .

(81) V. CE, 3 juill. 1998, n° 158592 , Bitouzet, Lebon p. 288, concl. R. Abraham ; AJDA 1998. 639 ; ibid. 570,
chron. F. Raynaud et P. Fombeur ; ibid. 2014. 112, chron. Y. Robineau ; D. 2000. 256 , obs. P. Bon et D. de
Béchillon ; RFDA 1998. 1243, concl. R. Abraham ; ibid. 1999. 841, note D. de Béchillon ; CE, 22 juill. 2022,

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n° 458590 , Ministre de la Culture c/ M. de Villoutreys, Lebon p. 235, concl. E. de Moustier ; AJDA 2022. 1535 ;
ibid. 1996 , chron. T. Janicot et D. Pradines ; RDI 2022. 526, obs. N. Foulquier ; AJCT 2023. 59, obs. V. Etame
Sone ; RFDA 2022. 1045, note J.-F. Giacuzzo ; RTD com. 2023. 129, obs. F. Pollaud-Dulian .

(82) CE, 30 déc. 2003, nos 255904 , 255906, Comité contre la guerre en Irak et autres, Lebon T. p. 707 ; AJDA
2004. 613 .

(83) CE, 27 janv. 2023, n° 436098, Association Action des chrétiens pour l'abolition de la torture et autres, Lebon T.
; AJDA 2023. 155 ; ibid. 954 , note Thibaud Mulier ; D. 2023. 695, point de vue M. Bouleau ; RFDA 2023.
693, concl. C. Guibé ; RTD eur. 2023. 805, obs. D. Ritleng .

(84) Visant les « citoyens » dans l'art. 13 de la Déclaration de 1789, le principe d'égalité devant les charges
publiques s'applique aussi à « tous » (v. par ex. Cons. const. 4 juill. 1989, n° 89-254 DC , Etienne Dailly, consid.
24, D. 1990. 209 , note F. Luchaire ; Rev. sociétés 1990. 27, note Y. Guyon ; RTD civ. 1990. 519, obs. F. Zenati
).

(85) V. CE, 25 mars 1988, n° 65022 , Société Sapvin, préc. V. aussi T. confl., 2 déc. 1991, n° 2678 , Préfet de
Paris et Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur c/ Compagnie financière CIC. et de l'Union
européenne, Lebon p. 478 ; AJDA 1992. 617 , note G. Teboul ; D. 1992. 66 ; ibid. 237 , concl. R. Abraham
; RFDA 1992. 307, chron. D. Ruzié , qui souligne qu'un acte relevant de la protection diplomatique n'est pas
susceptible de faire l'objet d'une action contentieuse.

(86) La protection diplomatique implique l'épuisement des voies de recours internes.

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