Stratégie Nationale de Protection Sociale

Table des matières

Sigles et acronymes ii
Introduction 1
1 Diagnostic et priorités 4
1.1 Conceptualisation de la protection sociale 4
1.2 Profil des risques et vulnérabilités 6
1.3 Priorités de renforcement de la protection sociale 14
2 Fondement, principes, vision, objectifs et axes stratégiques 18
2.1 Fondement 18
2.2 Vision 19
2.3 Principes directeurs 19
2.4 Objectifs 21
2.5 Axes et orientations stratégiques 22
3 Axe 1 : Amélioration du niveau de vie des plus pauvres 26
3.1 Travaux à Haute Intensité de Main d’Œuvre (THIMO) 26
3.2 Transferts sociaux aux personnes ou ménages en situation de haute vulnérabilité 29
3.3 Accompagnement social des personnes vulnérables vers des opportunités d’autonomisation30
4 Axe 2 : Amélioration de l’accès aux services sociaux de base et de l’investissement dans le
capital humain 32
4.1 Mesures d’amélioration de la scolarisation, du statut nutritionnel et de réduction de la
déperdition scolaire 32
4.2 Exemption ciblée du paiement des actes médicaux dans les établissements sanitaires 35
4.3 Mesures d’amélioration de l’accès des pauvres à l’eau et à l’assainissement 37
5 Axe 3 : Accompagnement des groupes vulnérables dans la prévention et la réponse aux
risques d’abus, violences, exploitation, discrimination et exclusion 39
5.1 Mesures d’action sociale de base : prévention des risques et promotion de l’inclusion sociale40
5.2 Mesures de protection spécialisée : prise en charge et promotion 42
5.3 Renforcement du cadre juridique et institutionnel de l’action sociale 44
6 Axe 4 : Atteinte progressive de niveaux plus élevés de protection sociale 47
6.1 Consolidation des systèmes de sécurité sociale dans le secteur formel 47
6.2 Extension de la sécurité sociale au secteur informel 49
6.3 Mise en place et développement de la Couverture Maladie Universelle (CMU) 49
7 Mise en œuvre de la Stratégie 52
7.1 Coordination 52
7.2 Développement institutionnel et renforcement des capacités 54
7.3 Mesures complémentaires 56
7.4 Planification, suivi et évaluation 57
7.5 Financement 58

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 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Sigles et acronymes

AGEFOP Agence Nationale de la Formation Professionnelle

AGEPE Agence d’Etudes et de Promotion de l’Emploi
AGR Activités Génératrices de Revenus
AIRMS Agence Ivoirienne de Régulation de la Mutualité Sociale
AISS Association Internationale de la Sécurité Sociale
AMU Assurance Maladie Universelle
ANADER Agence Nationale de Développement Rural
ARV Antirétroviral
BIT Bureau International du Travail
CDE Convention relative aux Droits de l’Enfant
CEDEF Convention relative à l’Elimination de toutes les Formes de Discrimination à l’Egard
des Femmes
CEPE Certificat d’Etudes Primaires et Elémentaires
CGRAE Caisse Générale de Retraite des Agents de l’Etat
CIPS Comité Interministériel de la Protection Sociale
CM Cours Moyens, de l’enseignement primaire
CMU Couverture Maladie Universelle
CNPS Caisse Nationale de Prévoyance Sociale
COGES Comité(s) de gestion (des écoles)
CP1 Première année des Cours Préparatoires, de l’enseignement primaire
CPCMU Comité de Pilotage de la CMU
CPN Consultation Prénatale
DMOSS Direction de la Mutualité et des Œuvres Sociales en milieu Scolaire
DPS Direction de la Protection Sociale
EDS Enquête Démographique et de Santé
EIS Enquête sur les Indicateurs du SIDA
ENV Enquête sur le Niveau de Vie des ménages
ESCOM Etablissement Sanitaire Communautaire
ESPC Etablissement Sanitaire de Premier Contact
HIMO Haute Intensité de Main d’Œuvre
HVA Hydraulique Villageoise Améliorée
IFM2S Institut de Formation aux Métiers de la Sécurité Sociale
IMF Institution(s) de Micro-Finance
INFS Institut National de Formation Sociale
IRA Infections Respiratoires Aiguës
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IST Infections Sexuellement Transmissibles

MEMEASFP Ministère d’Etat Ministère de l’Emploi, des Affaires Sociales et de la Formation
Professionnelle
MENET Ministère de l’Education Nationale et de l’Enseignement Technique
MGF Mutilations Génitales Féminines
MICS Multiple Indicator Cluster Survey (Enquête par Grappes à Indicateurs Multiples)
MSFFE Ministère de la Solidarité, de la Famille, de la Femme et de l’Enfant
MSLS Ministère de la Santé et de la Lutte contre le SIDA
MUGEFCI Mutuelle Générale des Fonctionnaires de Côte d’Ivoire
OEV Orphelins et Enfants Vulnérables
OGD Organisme de Gestion Déléguée
OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement
ONG Organisation(s) non-gouvernementale(s)
OPM Oxford Policy Management
ORSEC Organisation des secours
PAM Programme Alimentaire Mondial
PEV Programme Elargi de Vaccination
PTF Partenaires Techniques et Financiers
RAM Régime d’Assistance Médicale
RGB Régime Général de Base (de la CMU)
SIDA Syndrome d’Immunodéficience Acquise
SNCS Service National des Cantines Scolaires
SNPS Stratégie Nationale de Protection Sociale
SODECI Société de Distribution d’Eau de la Côte d’Ivoire
SPS Socle de Protection Sociale
STP Secrétariat Technique Permanent
SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats (Forces, Faiblesses, Opportunités,
Menaces)
THIMO Travaux à Haute Intensité de Main d’Œuvre
TVA Taxe sur la Valeur Ajoutée
UNICEF Fonds des Nations Unies pour l’Enfance
VBG Violences Basées sur le Genre
VIH/SIDA Virus d’Immunodéficience Humaine / Syndrome d’Immunodéficience Acquise

iii
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Introduction
Les populations de la Côte d’Ivoire ont subi de plein fouet l’impact des chocs
économiques et politiques successifs qui ont secoué le pays pendant environ trois
décennies. Déjà avant la crise postélectorale de 2010-2011, l’incidence de la pauvreté avait
déjà augmenté, passant de 10% en 1985 à 49% en 2008, selon l’Institut National de la
Statistique.

Bien que la situation se soit stabilisée depuis la fin de la crise, permettant le retour progressif
des populations déplacées à leurs lieux d’origine et une reprise des activités économiques,
une large partie de la population se trouve toujours dans une situation de vulnérabilité aiguë,
sans moyens à court terme de s’en sortir ou de faire face à de nouveaux chocs ou aux aléas
de la vie.

En outre, les crises ont accéléré l’affaiblissement des mécanismes traditionnels

d’entraide informelle sans qu’un système de protection sociale moderne et à large
couverture ne prenne la relève. Les programmes existants s’appliquent principalement à la
petite minorité de la population exerçant dans le secteur formel de l’économie (dans le cas
de l’assurance sociale) ou sont ad hoc, épars et non intégrés (dans le cas de la protection
sociale non contributive).

La présente Stratégie prétend ériger progressivement un système plus complet et

plus efficace de protection sociale, tout en priorisant des mesures et programmes qui
réduisent la vulnérabilité des couches les plus pauvres et à plus haut risque. Elle
encadre ainsi les efforts des pouvoirs publics pour réduire la précarité des populations les
plus vulnérables, notamment par le renforcement de leurs capacités, et pour leur permettre
de mieux gérer les risques sans recourir à des mécanismes néfastes d’adaptation.

La protection sociale ne peut pas toute seule accomplir ces objectifs. Elle accompagne les
politiques de promotion de la croissance, de l’emploi, de la fiscalité, de protection
environnementale et de promotion de la paix et de la bonne gouvernance. En effet, le
Gouvernement de Côte d’Ivoire reconnaît que les dispositifs de protection sociale devraient
jouer un rôle crucial dans l’autonomisation des couches les plus pauvres de la population, le
renforcement de la capacité des ménages à gérer les risques sociaux, le développement du
capital humain, la redistribution des fruits de la croissance, le renforcement de la cohésion
sociale et la consolidation de la paix. De ce fait, un cercle vertueux de développement
économique et social pourrait s’enclencher.

Compte tenu de la nature pluridimensionnelle de la vulnérabilité et des risques, la

Stratégie est transversale, impliquant plusieurs secteurs et de nombreux acteurs étatiques
et privés, et intégrant une diversité de mécanismes de protection sociale. Elle définit un
cadre de référence qui permettra d’orienter les programmes et mesures de protection sociale
de manière holistique, systémique, efficace et efficiente.

Par l’adoption de cette Stratégie, le Gouvernement de Côte d’Ivoire s’inscrit dans les
grandes orientations adoptées au niveau international par les Nations Unies et au
niveau régional par l’Union Africaine. En avril 2009, le Système des Nations Unies a
proposé un « socle de protection sociale » comme une des composantes de la réponse à la
crise mondiale et a demandé à chaque pays de définir son propre socle pour assurer une
sécurité élémentaire du revenu des couches les plus vulnérables et pour assurer l’accès des

1
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

populations aux services essentiels.1 Cette approche a été adoptée, en juin 2012, comme
nouvelle «norme» (recommandation no 202 sur les socles de protection sociale) par la
Conférence internationale du Travail, représentant les 183 États-membres de l’OIT, dont la
Côte d’Ivoire.

Pour sa part, l’Union Africaine a adopté, en octobre 2008, le «Cadre de Politique

Sociale Africaine» qui note l’émergence d’un consensus en faveur d’un «ensemble minimum
de la protection sociale essentielle» et affirme que «la protection sociale doit constituer une
obligation de l’État» avec des dispositions y afférentes dans la législation nationale, les plans
de développement national et les documents de stratégie de réduction de la pauvreté.

Conformément à l’approche bidimensionnelle préconisée par l’Organisation Internationale du

Travail2, la Stratégie inclut, d’un côté, un «socle» de mesures de base prioritaires, de nature
non contributive, pour la protection sociale des couches les plus vulnérables et la protection
contre les risques les plus graves et, de l’autre côté, des mesures complémentaires de
renforcement et d’extension de la protection sociale contributive en vue de mettre en place
progressivement des niveaux plus élevés de protection sociale en accord avec les priorités,
les ressources et la situation du pays.

L’élaboration de cette Stratégie Nationale de Protection Sociale découle d’un

processus de dialogue national, de recherche, d’analyse d’options politiques et de
concertation, impliquant tous les acteurs concernés. Des études approfondies sur l’état
actuel de la protection sociale et les perspectives et options de renforcement de la protection
sociale ont été réalisées en 2011.3 Un groupe de travail interministériel a été établi ensuite
pour orienter et suivre les travaux conduisant à l’élaboration de la Stratégie, à travers
l’organisation d’une série d’ateliers et de réunions de travail. A la suite de la définition des
priorités, des objectifs et des axes de la Stratégie en juillet 2012, des groupes thématiques
ont travaillé sur le contenu des différents axes de juillet à octobre 2012. Des consultations au
niveau local ont eu lieu en septembre 2012. Le texte final de la Stratégie a été présenté,
discuté et validé lors d’un atelier national réunissant tous les ministères concernés, des
représentants de la société civile et des partenaires techniques et financiers (PTF) en mars
2013. Tout au long du processus, les travaux ont été appuyés sur le plan technique par des
experts du cabinet Oxford Policy Management (OPM).

A la suite de cette introduction, le présent document est structuré en sept chapitres à

savoir :

1. Diagnostic et priorités

2. Fondement, principes, vision, objectifs et axes stratégiques

3. Axe 1 : Amélioration du niveau de vie des plus pauvres

1
Nations Unies, The global financial crisis and its impact on the work of the UN system, UN System
Chief Executive Board for Coordination, avril 2009.
2
La Sécurité Sociale pour Tous : La Stratégie de l’Organisation Internationale du Travail, Résolution
et conclusions concernant la discussion récurrente sur la protection sociale (sécurité sociale),
adoptées lors de la 100ième session de la Conférence Internationale du Travail, 2011
3
Cadre de Développement de la Stratégie Nationale de Protection Sociale en Côte d’Ivoire, Tome 1 :
« Etat des lieux, défis et perspectives de renforcement de la protection sociale » ; Tome 2 : « Une
première analyse du rôle, de l’impact, des coûts et de la faisabilité de diverses options de
programmes de transferts sociaux monétaires ». Rapports d’Oxford Policy Management pour le
Ministère d’Etat Ministère de l’Emploi, des Affaires Sociales et de la Solidarité, Abidjan, janvier 2012.

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 Stratégie Nationale de Protection Sociale

4. Axe 2 : Amélioration de l’accès aux services sociaux de base et de l’investissement

dans le capital humain

5. Axes 3 : Accompagnement des groupes vulnérables dans la prévention et la réponse

aux risques d’abus, violences, exploitation, discrimination et exclusion

6. Axe 4 : Atteinte progressive de niveaux plus élevés de protection sociale

7. Mise en œuvre de la Stratégie

Des plans d’actions pluriannuels et budgétisés seront élaborés pour la mise en œuvre de
cette Stratégie. La Stratégie elle-même sera revue après l’évaluation de la première phase
d’opérationnalisation.

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 Stratégie Nationale de Protection Sociale

1 Diagnostic et priorités
1.1 Conceptualisation de la protection sociale
Cette Stratégie définit la protection sociale comme l’ensemble des mesures publiques
et privées (ayant une mission d’intérêt public) qui visent à réduire la vulnérabilité des
populations aux risques et à l’impact des chocs, à éviter l’emploi de stratégies
d’adaptation néfastes et à garantir des niveaux minima de dignité humaine.

Risques, vulnérabilité et capacité

Les notions de risque, vulnérabilité et capacité sous-tendent l’idée de la protection

sociale.

Le risque se définit d’une manière générale comme un événement futur incertain

(de probabilité plus ou moins élevée) qui, lorsqu’il se produit, est nuisible au bien-être et aux
droits des individus et se manifeste comme un «choc». Le risque peut être «idiosyncratique»
lorsqu’il s’agit de la probabilité de survenance d’un choc qui touche un seul ménage ou
individu, indépendamment des autres (par exemple une maladie ou la perte d’un emploi). Il
peut aussi être « covariant», touchant l’ensemble d’une communauté, d’une région ou d’un
pays, notamment lorsqu’il s’agit de chocs d’origine économique, climatique ou politique.

La vulnérabilité est l’incapacité plus ou moins grande d’un individu, d’un ménage ou d’une
couche de la population à faire face à un risque. La nature et le degré de vulnérabilité
dépendent des types de risques ainsi que des capacités des ménages et des individus, qui
peuvent varier sur plusieurs dimensions : le statut économique du ménage (revenus, actifs,
épargne, etc.), la résidence géographique (proximité des services publics et des marchés, et
vulnérabilité aux risques climatiques), le genre, les étapes du cycle de la vie (les enfants et
les personnes âgées ayant des vulnérabilités spécifiques à leurs niveaux respectifs
d’immaturité et d’invalidité), le niveau d’instruction et de connaissance, les maladies
chroniques, les handicaps, etc..

L’importance de la notion de capacité (l’inverse ici de vulnérabilité) est mise en relief dans
les approches soutenues par cette Stratégie, qui vont au-delà de la simple notion de
«protection», de «prise en charge» ou (dans le cas de l’assurance sociale) de partage et de
lissage des risques. Ces approches mettent un accent fort sur la prévention et sur la
«promotion», c’est-à-dire le renforcement des capacités des ménages et individus les plus
vulnérables dans une perspective d’autonomisation et de construction de leur résilience aux
risques afin qu’ils puissent progressivement se prendre en charge et sortir de leur situation
de vulnérabilité sur une base durable. Il s’agit notamment de la promotion des revenus et de
la capacité productive des plus pauvres, ainsi que de la promotion de leur investissement
dans le capital humain (notamment des enfants) dans une perspective de rupture du cycle
de pauvreté intergénérationnelle.

Instruments de la protection sociale

Les systèmes de protection sociale comprennent plusieurs composantes, dont

l’assurance sociale (la branche contributive de la protection sociale), les transferts sociaux et
les services d’action sociale (la branche non contributive) et la législation protectrice (voir la
Figure 1.1).

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 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Figure 1.1 Composantes de la protection sociale

Assurance sociale
L’assurance sociale est de nature contributive et est souvent liée à l’emploi, à travers
le paiement de cotisations par les employés et/ou leurs employeurs, bien qu’elle puisse
aussi prendre la forme de systèmes nationaux d’assurance plus larges, souvent
subventionnés par l’Etat, notamment dans le cas de l’assurance maladie. Ces systèmes
permettent de protéger les personnes contre les risques et les vicissitudes de la vie et
prennent généralement la forme de mécanismes de partage et lissage des risques, avec des
dérogations potentielles de paiement ou de subventionnement des primes pour les pauvres.

Transferts sociaux
Les transferts sociaux, aussi connus comme l’assistance sociale ou l’aide sociale,
sont des régimes non contributifs. Ils incluent des transferts sociaux octroyés directement
aux ménages ou individus (en espèces ou en nature), soit sans contrepartie soit contre des
obligations de travail ou des conditionnalités concernant l’utilisation des services sociaux de
base dans une optique de renforcement du capital humain. Il y a aussi des transferts
implicites ou indirects sous forme de subventions à la consommation et de mesures de
gratuité dans les secteurs sociaux. Selon les cas, ces transferts visent à réduire la pauvreté
et la vulnérabilité, à accroître l’accès aux services sociaux de base et/ou à assurer un
minimum de bien-être économique.

Services d’action sociale

Cette branche «non monétaire» de la protection sociale englobe une large gamme de
programmes de prévention et de réponse à des risques spécifiques de nature aiguë.
Incluant des campagnes de sensibilisation, des actions d’appui psychosocial, des
programmes de support aux familles et d’autres types d’intervention, ces programmes visent
à apporter une réponse aux risques de violences, d’abus, d’exploitation, de discrimination et
d’exclusion. Ces risques sont essentiellement de caractère social ou culturel tels que les
violences domestiques, les abus à l’encontre des enfants, etc., mais quelquefois ont des
origines de nature économique (dans le cas notamment de la traite et du travail des enfants).
Les travailleurs sociaux, qui sont des points de contact privilégiés avec les personnes en
situation de vulnérabilité sévère, les aident aussi, par des mesures d’information et de
référencement, à avoir accès aux autres services dont ils ont besoin.

Législation protectrice
La codification des droits sociaux est la base indispensable de tout système de protection
sociale. Le droit des personnes à la protection contre les risques doit faire l’objet d’une
législation appropriée, et il faut des mécanismes pour assurer l’application effective de ce

5
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

cadre juridique protecteur. La législation protectrice s’attaque aussi aux déséquilibres des
pouvoirs qui créent ou maintiennent la vulnérabilité de personnes ou groupes marginalisés,
notamment par des mesures antidiscriminatoires.

1.2 Profil des risques et vulnérabilités

Le point de départ pour l’élaboration de la Stratégie Nationale de Protection Sociale a
été une étude de diagnostic réalisée en 2011, intitulée «Etat des Lieux, Défis et
Perspectives de Renforcement de la Protection Sociale». A partir d’une analyse des
différentes dimensions de vulnérabilité et des divers risques auxquels la population de Côte
d’Ivoire fait face, l’étude a examiné la pertinence et l’efficacité des programmes et mesures
de protection sociale actuellement en vigueur en Côte d’Ivoire, ainsi que l’adéquation du
cadre politique, institutionnel et de financement de la protection sociale.

Les principaux risques

Parmi les risques les plus graves auxquels fait face la population figurent la baisse des
revenus, l’insécurité alimentaire, la mortalité, la malnutrition, la maladie et le manque d’accès
aux services sanitaires, à l’eau et à l’assainissement, la non scolarisation (et l’abandon
scolaire précoce), et les violences, abus et situations d’exploitation.

Les risques de baisse de revenu et d’insécurité alimentaire sont amplifiés par les
grands chocs covariants. Frappée par des crises économiques et politiques depuis les
années 80, la Côte d’Ivoire est depuis 2011 en cours de reconstruction et de relance
économique. Cependant, ce processus reste fragile et le pays pourrait aussi être affecté par
l’évolution de la crise économique mondiale, qui entre depuis fin 2011 dans une nouvelle
phase d’incertitude et de ralentissement de la croissance mondiale. Ces chocs peuvent se
traduire par la réduction des recettes des cultures de rente des petits producteurs agricoles
(cacao, café et coton), par la réduction des transferts privés en provenance de l’extérieur et
par les impacts indirects d’une diminution des flux d’aide au développement. Les chocs
climatiques (inondations et sécheresses), liés en partie à un processus séculaire de
réchauffement mondial, risquent aussi de diminuer les récoltes, notamment dans les zones
arides des savanes, où l’insécurité alimentaire est élevée pendant la période de soudure.
Une partie importante des non-pauvres se trouvent proches du seuil de pauvreté et
présentent le risque de basculer dans la pauvreté en cas de nouveaux chocs.

Le chômage et le sous-emploi se généralisent de plus en plus, accentuant la

vulnérabilité, notamment de ceux exerçant dans le secteur informel. Le taux de
chômage est passé de 8,9% en 1998 à 13,1% en 2002 et à 15,7% en 2008, avec un taux
cinq fois plus élevé en milieu urbain qu’en milieu rural, et touchant surtout les jeunes (24,2%
chez les jeunes de 15-24 ans), selon des données présentées dans la Politique Nationale de
l’Emploi. Le sous-emploi est encore plus répandu (23,8% de la population occupée en
2006), reflétant la nature précaire des emplois dans le secteur informel, où l’écrasante
majorité des personnes économiquement actives est occupée, principalement sous forme
d’auto-emploi. La part de l’emploi formel, public et privé, est en baisse tendancielle depuis
plus de 30 ans et a représenté à peine 5,7% des emplois dans la décennie 2000. La masse
de la population économiquement active dépend essentiellement de l’agriculture
traditionnelle de faible productivité et du petit commerce où la saturation du marché conduit
à la compression des revenus surtout des femmes en milieu urbain. Cette population évolue
ainsi dans un marché non règlementé (par le Code du Travail) et privée de toute protection
sociale.

6
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Le risque de mortalité reste élevé, notamment pour les enfants de moins de cinq ans
et les femmes enceintes, malgré des tendances à la baisse qui restent loin d’être
suffisantes pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) en ses
points 4 et 5. Selon les résultats préliminaires de l’Enquête Démographique et de Santé
(EDS) III de 2011-2012, le taux de mortalité infanto-juvénile s’est réduit à 108 décès pour
1000 naissances vivantes (en moyenne pour la période 2007-2012). Bien que ce taux se
situe légèrement en dessous de la moyenne d’Afrique subsaharienne (121 en 2010 selon
l’UNICEF), il reste très inquiétant que plus d’un enfant sur dix n’atteigne pas l’âge de 5 ans.
La mortalité maternelle est de 543 décès pour 100 000 naissances vivantes, selon l’EIS de
2005 ; ce qui signifie que toutes les trois heures on déplore deux décès maternels.

En outre, le risque de malnutrition chez les enfants de moins de cinq ans met en
danger leur survie et leur développement. Dans l’ensemble, 28% des enfants souffrent de
malnutrition chronique (retard de croissance) et 11,5% de sa forme sévère, selon les
données préliminaires de l’EDS III. Une proportion très élevée d’enfants de moins de 5 ans
(75%) et de femmes (54%) souffre d’anémie.

Les risques sanitaires, qui sont aggravés par la malnutrition et les conditions de vie
insalubres (surtout la mauvaise qualité de l’eau et les faiblesses d’assainissement),
sous-tendent les risques de mortalité des enfants de moins de cinq ans. Le paludisme,
les infections respiratoires aiguës (IRA) et les maladies diarrhéiques constituent les plus
grands risques pour les enfants de cette tranche d’âge. Les taux d’utilisation des services
sanitaires sont faibles, même si l’EDS III en 2011-2012 a montré une amélioration,
vraisemblablement due à la politique de gratuité des services sanitaires pour les enfants de
moins de 5 ans, par rapport aux données de l’enquête MICS menées en 2006, lorsque ces
services étaient payants. Néanmoins, en 2011-2012, un traitement médical n’a été
recherché auprès des services de santé que pour 38% des enfants de moins de 5 ans avec
des symptômes d’IRA et 34% de ceux avec la fièvre.

Les risques de santé reproductive sont amplifiés par la fécondité précoce et à

intervalles courts, la malnutrition maternelle et le faible accès aux services de santé
maternelle. La proportion d’accouchements assistés par un prestataire formé n’a guère
changé entre 2006 (57%) et 2011-2012 (59%).

La non-scolarisation et l’abandon scolaire précoce sont des risques sérieux pour les
enfants, surtout dans les ménages pauvres, ayant comme conséquence des niveaux faibles
de développement du capital humain. L’enquête MICS de 2006 a révélé que 30% des
enfants d’âge scolaire ne sont jamais allés à l’école. En outre, il y a une forte déperdition tout
au long de l’enseignement primaire, qui aboutit à un taux d’accès en dernière année de
seulement 46%. Autrement dit, plus d’un enfant sur deux ne bénéficie pas d’un
enseignement primaire complet et sera probablement analphabète à l’âge adulte. Seuls 34%
ont accès au secondaire où les taux de déperdition restent élevés.

Les risques de violences, d’abus, d’exploitation, de discriminations et d’exclusion

sont répandus dans la société ivoirienne. Il s’agit notamment des risques de violence
(violences sexuelles et conjugales, viols, etc.), de maltraitance et d’abus sur enfants
(punitions physiques, négligence, excision, mariage précoce, traite, travail des enfants),
d’abus des personnes âgées et des veuves. L’excision affecte presqu’un tiers des filles (31%
des femmes âgées actuellement de 15-19 ans selon les résultats préliminaires de l’EDS III).
Les deux tiers des enfants (68% de ceux âgés de 5 à 17 ans en 2011-2012) travaillent, dont
8% en dehors de leur famille.

7
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Les principales dimensions de vulnérabilité

La vulnérabilité économique a fortement augmenté au cours du dernier quart de siècle

en raison de l’appauvrissement grandissant de la population. Non seulement l’incidence
de pauvreté (P0) a presque quadruplé entre 1985 et 2008, passant de 10% à 49%, mais la
profondeur de pauvreté s’est également aggravée, de 13% en 2002 à 18% en 2008 ; ce qui
signifie que les pauvres se sont davantage éloignés du seuil de pauvreté et qu’une
augmentation plus importante de leur niveau moyen de consommation est aujourd’hui
requise pour leur permettre de sortir de la pauvreté.

La plupart des risques sociaux affectent davantage les plus pauvres. Par exemple, le
risque de mortalité infanto-juvénile est 1,5 fois plus élevé dans les deux premiers quintiles
(les plus pauvres) que dans le cinquième quintile (le plus riche). Le risque de malnutrition
chronique (retard de croissance) reste à des niveaux élevés dans les trois premiers quintiles,
ne diminuant plus abruptement qu’à partir du quatrième quintile. Les enfants les plus
pauvres sont plus souvent malades que les enfants les plus riches et ont une probabilité
beaucoup plus faible de recevoir un traitement approprié. Dans le cas du paludisme, qui
représente la première cause de mortalité infanto-juvénile, seulement 20% des enfants du
premier quintile reçoivent des médicaments antipaludéens, soit environ la moitié de la
proportion correspondante dans le cinquième quintile (41%), selon les données de la MICS
de 2006. Moins de 30% des femmes du premier quintile accouchent dans des
établissements sanitaires ou avec assistance qualifiée, contre plus de 90 % des femmes du
cinquième quintile (voir Tableau 1.1). Il y a également de fortes disparités, selon les niveaux
de richesse, en ce qui concerne l’accès aux sources d’eau améliorées et l’utilisation
d’installations sanitaires appropriées.

Tableau 1.1 Risques sociaux par quintile (Q) de bien-être économique, 2006
Rapport
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q1/Q5
Risque de mortalité (décès pour 1000 naissances vivantes)
Taux de mortalité infanto-juvénile 150 146 121 111 100 1,50
Risque de malnutrition (enfants < 5 ans, modérée et sévère)
Retard de croissance (taille pour âge) 41,9 39,6 34,6 26,3 21,1 1,99
Risques sanitaires (%)
Enfants de 12 à 23 mois sans aucune vaccination 9,6 9,9 4,2 2,6 0,9 10,67
Enfants < 5 ans ayant de la fièvre 30,0 29,7 25,5 21,3 20,7 1,45
Traitement antipaludéen (enfants < 5 ans fiévreux) 19,8 20,7 31,3 27,1 41,1 0,48
Accouchement assisté par personnel qualifié 28,5 40,3 58,7 78,9 94,6 0,30
Accès à des sources d’eau améliorées 51,0 64,4 74,9 91,3 98,2 0,52
Utilisation d’installations sanitaires appropriées 18,0 32,1 61,7 83,0 90,5 0,20
Risques scolaires (%)
Taux net de scolarisation primaire 35,4 49,8 54,9 64,4 80,5 0,44
Autres risques (%)
Enfants de 5 à 14 ans qui travaillent 52,1 43,9 38,7 21,7 13,7 3,80
Enfants < 5 ans enregistrés à l'état civil 28,7 40,7 56,1 77,4 88,5 0,32
Source : MICS 2006 (Institut National de la Statistique et UNICEF, 2007).

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 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Les pauvres sont beaucoup plus nombreux en milieu rural, dans les zones du Nord,
de l’Ouest avec des risques sociaux plus importants. Les pauvres vivent principalement
en milieu rural, même si les taux de chômage et de pauvreté ont augmenté rapidement en
milieu urbain ces dernières années. Ils exercent principalement dans le secteur agricole
informel. Ils ont été fortement affectés par la chute des prix des cultures depuis les années
80 et, dans certaines zones, par les conflits politiques, ethniques et fonciers. Selon l’ENV
2008, l’incidence de pauvreté est deux fois plus élevée (62,5%) en milieu rural qu’en milieu
urbain (29,5%) et en termes absolus trois quarts des pauvres (75,4%) vivent en milieu rural.
La profondeur de la pauvreté y est aussi beaucoup plus importante (24,5% par rapport à
9,1% en ville). Les risques de mortalité, de malnutrition, de manque d’accès aux services
sanitaires, de privations en assainissement et dans l’accès à l’eau, de non scolarisation et de
travail des enfants sont tous plus importants en milieu rural. L’analyse de la répartition
géographique de la pauvreté monétaire et des risques sociaux montre aussi que ces
problèmes sont particulièrement graves dans quelques régions du Nord et de l’Ouest du
pays (voir le Tableau 1.2). Les victimes de la guerre et les ex-combattants sont dans une
situation particulièrement précaire, surtout dans quelques zones de l’Ouest.

Tableau 1.2 Pauvreté et risques sociaux par régions (%)

2011-12 (enfants < 5 ans)

Enfants travailleurs, 2006

Naissances enregistrées,
Taux net de scolarisation
Mortalité infanto-juvénile,

Traitement antipaludéen,
Profondeur de pauvreté

Malnutrition chronique,

2006 (enfants < 5 ans)

Accouchement assisté
Incidence de pauvreté

Installations sanitaires
par personnel qualifié,
2006 (enfants < 5 ans
naissances vivantes)

appropriées, 2006
améliorées, 2006
2006 (pour 1000

Sources d’eau

primaire, 2006

(5-14 ans)
fiévreux)
(2008)

(2008)

2006

Région

Centre 56,0 20,3 130 32,9 34,6 42,8 78,9 42,8 58,1 44,2 59,0
Centre Est 53,7 20,4 130 30,3 30.6 75,4 71,9 80,9 56,1 31,3 75,9
Centre Nord 57,0 24,2 83 28,9 38,5 42,5 70,9 35,0 47,7 44,0 41,4
Centre Ouest 63,0 24,3 169 33,0 17.2 53,9 80,5 64,7 68,6 23,6 56,3
Nord 77,3 36,1 130 38,2 27.1 63,2 84,0 40,6 26,5 53,4 40,7
Nord Est 54,7 20,9 160 46,6 10,7 30,5 69,7 31,1 40,0 51,0 41,3
Nord Ouest 57,9 25,6 96 34,5 26.4 23,4 57,6 59,2 31,6 51,6 23,5
Ouest 63,2 25,1 111 33,6 21.4 28,9 62,7 53,9 47,6 46,7 23,3
Sud 44,6 14,7 129 35,6 29.2 65,8 71,4 51,1 66,4 26,6 66,8
Sud Ouest 45,5 13,3 156 41,1 24,2 55,4 63,7 47,0 50,5 35,9 52,3
Abidjan 21,0 5,6 103 21,7 32,0 97,4 98,7 94,1 73,1 14,9 87,2
National 48,9 18,2 125 34,0 25,9 56,8 76,0 57,0 55,1 35,3 54,9

Sources : EIS 2005 ; MICS 2006 ; ENV 2008 ; EDS 2011-2012.

Les relations inégales de genre rendent les femmes globalement plus vulnérables que
les hommes. La subordination de la femme, les discriminations et le lourd fardeau du rôle
reproductif de la femme mettent les femmes dans une situation globalement
désavantageuse par rapport aux hommes et les rendent plus vulnérables à toute une série
de risques : la non-scolarisation ou l’abandon scolaire ; les discriminations dans l’emploi ;
l’excision ; les violences conjugales ; les abus sexuels et l’exploitation sexuelle. Par
exemple, les risques plus élevés de non scolarisation chez les filles se montrent par un ratio

9
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

filles/garçons qui descend progressivement de 0,87 à l’entrée au primaire (CP1) jusqu’à 0,43
à l’achèvement du secondaire, selon les données de la MICS de 2006. La Politique
Nationale de l’Emploi signale que 78% des femmes perçoivent un revenu inférieur au SMIG
contre 62% des hommes.

D’autres vecteurs importants de la vulnérabilité incluent la taille des ménages et les

taux de dépendance, le niveau d’instruction (des chefs de ménages ou des mères), les
handicaps, et les maladies chroniques, dont le SIDA. Compte tenu de l’importance de la
famille comme cadre de développement, de protection et d’épanouissement de tous ses
membres et en particulier de l’enfant, l’analyse a aussi mis en relief la vulnérabilité des
enfants qui sont exposés à de hauts risques de maltraitance, notamment dans le cas des
nombreux enfants qui ne vivent pas avec leurs parents biologiques et de ceux qui vivent
dans des institutions d’accueil. Les personnes handicapées ou affectées par des maladies
chroniques sont particulièrement vulnérables, en raison du faible accès aux services de
santé et de réhabilitation tout comme des barrières et discriminations multiples qui affectent
leur scolarisation, leurs chances d’accès à l’emploi et leur participation dans la vie sociale.
D’autres groupes, tels que les personnes âgées, sont vulnérables en termes de réduction de
leurs revenus, et présentent des risques accrus de maladies, de handicaps et de mortalité,
de perte du soutien de leurs familles et, dans le cas de nombreuses veuves, de maltraitance
et de spoliation de leurs biens.

Diagnostic du système actuel de protection sociale

Cette section présente de manière synthétique les grandes conclusions de l’étude de

diagnostic réalisée en 2011, notamment sous forme d’une matrice «SWOT» sur les forces,
faiblesses, opportunités et menaces relatives à la protection sociale (voir le Tableau 1.3).

Les mécanismes de protection sociale traditionnelle et informelle restent

prédominants mais s’affaiblissent de plus en plus. Ces mécanismes de solidarité et
d’entraide au niveau de la famille élargie, des communautés et des associations restent le
seul cadre de protection sociale pour la plupart de la population, mais ils s’affaiblissent
progressivement en raison de la modernisation, des migrations et déplacements, de
l’urbanisation, et du relâchement de la solidarité au sein de la famille élargie.

La protection sociale «moderne» est largement limitée à sa branche contributive,

c’est-à-dire à l’assurance sociale, mais les caisses de sécurité sociale ont une
couverture très faible et un impact minime en matière de protection de la population
générale contre les risques sociaux. Selon les données de l’ENV 2008, à peine 6 % de la
population vit dans un ménage ayant au moins une personne bénéficiaire de pensions de
retraite ou d’autres régimes d’assurance. Les deux caisses de sécurité sociale, la Caisse
Générale de Retraite des Agents de l’Etat (CGRAE) et la Caisse Nationale de Prévoyance
Sociale (CNPS), ne couvrent qu’une minorité de la population liée au secteur formel de
l’économie, et fournissent une couverture limitée des risques (retraite, décès, accidents de
travail et maladies professionnelles et prestations familiales). Qui plus est, la CGRAE se
trouve en situation de déséquilibre financier structurel ; ce qui nécessite des subventions
publiques coûteuses et requiert des réformes paramétriques pour assurer la survie de cette
structure de protection sociale des fonctionnaires.

L’assurance maladie est peu développée et se heurte à des contraintes structurelles.

L’assurance maladie couvre à peine 2,6% des dépenses totales de santé, selon les comptes
nationaux de la santé de 2008. Elle est limitée au secteur public, à travers la Mutuelle
Générale des Fonctionnaires de Côte d’Ivoire (MUGEFCI) et d’autres «mutuelles»
paraétatiques, et au secteur privé formel à travers les centres de santé des grandes

10
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

entreprises ou l’assurance privée. Suite à l’échec de la tentative de mettre en place un

régime d’Assurance Maladie Universelle (AMU), promulgué en 2001, une nouvelle initiative
de création d’un système national d’assurance maladie, intitulée Couverture Maladie
Universelle (CMU), est en cours depuis 2011 et devra surmonter les défis liés à la faible
capacité contributive des ménages et aux difficultés administratives de mobilisation des
adhésions et des cotisations dans le secteur informel, où exerce l’écrasante majorité de la
population économiquement active.

Une gratuité ciblée est actuellement mise en œuvre dans le secteur de la santé à titre
provisoire, et n’a pas été accompagnée par des mesures adéquates au niveau de
l’offre et de la qualité des services sanitaires. La plupart des services sanitaires sont
payants, constituant ainsi une barrière à l’accès, surtout pour les ménages pauvres. Après
une courte période de gratuité généralisée entre avril 2011 et février 2012, la gratuité est
actuellement ciblée, principalement aux enfants de moins de 5 ans et aux femmes enceintes
(en reconnaissance de l’importance des risques de mortalité infanto-juvénile et maternelle) à
titre provisoire, avant leur intégration dans la CMU. Parallèlement, d’autres services
spécifiques sont prestés à titre gratuit, notamment les vaccinations du Programme Elargi de
Vaccination (PEV), le traitement antirétroviral du SIDA et (partiellement) le traitement de la
tuberculose. En pratique, la gratuité ciblée ne garantit pas actuellement l’accès aux services
compte tenu des faiblesses structurelles au niveau de l’offre, notamment un des plus faibles
taux de dépenses publiques de santé en pourcentage du PIB en Afrique de l’Ouest, la faible
part du niveau primaire dans le financement du système, les ruptures de stocks de
médicaments et la mauvaise répartition du personnel de santé fortement concentré dans les
villes et surtout à Abidjan. Par ailleurs, cette gratuité ciblée ne comporte pas de mécanisme
visant les individus en situation (temporaire ou chronique) de vulnérabilité sanitaire aiguë et
dont le nombre est en forte expansion, du fait de la persistance de la crise économique et de
la dégradation des mécanismes traditionnels et informels de protection sociale.

Tableau 1.3 Système de protection sociale: principales forces, faiblesses,

opportunités et menaces
Forces Faiblesses
• Protection sociale informelle : mécanismes • Protection sociale informelle : affaiblie par la modernisation, les
de solidarité et d’entraide fortement ancrés migrations et déplacements et l’urbanisation; peu adaptée aux chocs à
dans les cultures large échelle
• Assurance sociale : couverture partielle des • Assurance sociale : exclusion de la masse de la population exerçant
travailleurs du secteur formel et de leurs ayants dans le secteur informel (à peine 6% des ménages bénéficient des
droit (retraite, décès, accidents et maladies assurances) ; très faible couverture de l’assurance maladie (2,6% des
professionnelles, prestations familiales) ; dépenses totales de santé); déficit structurel de la CGRAE, nécessitant
mutualisation du risque maladie pour les d’importantes subventions de l’Etat (6% des dépenses courantes hors
fonctionnaires publics personnel)
• Transferts sociaux : transferts alimentaires • Transferts sociaux : absence de programme national de transferts
(limités dans l’espace et le temps) ; quelques sociaux réguliers, prévisibles et pérennes, inscrits dans la loi, dans une
secours ponctuels et d’urgence (à très petite optique de renforcement durable des capacités des plus vulnérables ;
échelle) ; quelques transferts aux OEV du fait absence de programmes THIMO à large échelle et ayant une fonction
du VIH/SIDA ; quelques projets pilotes protection sociale
(notamment de promotion de l’emploi par • Mesures visant l’accès à l’enseignement de base : la gratuité reste
l’approche THIMO) partielle en raison de l’imposition de frais informels et du maintien
• Mesures visant l’accès à l’enseignement de d’autres frais (examens, uniformes, etc.) ; couverture limitée des
base : abolition des frais d’inscription et de cantines (en nombre d’écoles, jours scolaires servis et élèves
scolarité dans l’enseignement primaire public bénéficiaires) ; obstacles à la scolarisation au niveau secondaire, liés
depuis 2001 ; distribution gratuite de manuels au manque de documents d’état civil, et absence de gratuité au
et kits scolaires ; cantines scolaires dans la secondaire, conduisant à des taux de transition primaire-secondaire
moitié des écoles primaires ; interdiction des faibles et des taux d’abandon élevés en secondaire ; bourses mal
punitions physiques et réseau de travailleurs ciblées ; faible application de l’éducation intégratrice en faveur des
sociaux en milieu scolaire enfants handicapés
• Mesures visant l’accès aux soins de santé : • Mesures visant l’accès aux soins de santé : faiblesses des mesures

11
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

gratuité ciblée, depuis février 2012, aux enfants d’accompagnement de la gratuité ciblée au niveau de l’offre et de la
de < 5 ans et aux femmes enceintes, au qualité des services pour faire face à la demande (problèmes de
traitement du paludisme et aux urgences financement, de ressources humaines et d’approvisionnement en
médico-chirurgicales dans les premières 48 médicaments) ; absence de mesures visant l’accès aux soins des
heures ; gratuité des vaccinations PEV et du personnes extrêmement pauvres en situation de vulnérabilité sanitaire
traitement du SIDA et de la tuberculose aiguë
• Mesures visant l’accès à l’eau et • Mesures visant l’accès à l’eau et l’assainissement : prix plus élevés
l’assainissement : politique de tarification pour les pauvres s’approvisionnant en eau auprès des bornes fontaines
sociale et subventionnement des branchements et des revendeurs privés en milieu périurbain et des systèmes
pour les petits consommateurs en milieu d’hydraulique villageoise améliorée (HVA) en milieu rural ; manque de
urbain ; gratuité de l’eau dans les petits villages mesures pour rendre plus accessible l’installation de latrines améliorées
• Services d’action sociale : réseau de centres • Services d’action sociale : faible couverture de nombreuses familles
sociaux et d’autres structures d’actions sociales et individus vivant dans des situations à haut risque ; manque d’un
de base (283 en 2010) ; grand nombre d’ONG système d’action sociale intégré et cohérent ; distorsion des priorités,
(avec financements des PTF) ; cadre de verticalisation des programmes et difficultés de pérennisation dans un
travailleurs sociaux (formés à l’INFS) ; et 3 contexte de forte dépendance à l’aide extérieure ; manque de contrôle
larges programmes pour la prise en charge des et faible qualité des structures d’accueil
OEV du fait du VIH/SIDA, la lutte contre les • Général : faible niveau de financement de la protection sociale hors
violences basées sur le genre et la lutte contre bourses et subventionnement de la CGRAE (4% des dépenses
la traite et le travail des enfants publiques courantes hors personnel en 2010) ; chevauchements de
• Général : existence de structures spécialisées mandats (ministères, collectivités locales, ONG), centralisation et faible
de formation (INFS et IM2S) coordination ; forte concentration des ressources humaines à Abidjan ;
faibles systèmes d’information et de suivi et évaluation
Opportunités Menaces
• Assurance sociale : réforme paramétrique de • Assurance sociale : risques importants d’obstacles à une couverture
la CGRAE ; renforcement de la CNPS et projet large de la population par la CMU (sans fort subventionnement public et
d’extension aux travailleurs indépendants; mise système d’exemption de paiement à large échelle) en raison de la faible
en place de régimes complémentaires ; mise en capacité contributive et des difficultés administratives à mobiliser les
place de la CMU adhésions et les cotisations dans le secteur informel ; risque (sans mise
• Transferts sociaux : fort potentiel des THIMO en œuvre de réformes) d’aggravation du déficit structurel de la CGRAE,
comme instrument privilégié de hausse du mettant en danger sa survie ou nécessitant des subventions étatiques
niveau de vie des ménages pauvres ayant une de plus en plus importantes
capacité de travail sous-employée, y compris • Mesures visant l’accès aux soins de santé : danger d’abolir la
en période de soudure en milieu rural gratuité ciblée aux enfants de < 5 ans et aux femmes enceintes sans la
• Services d’action sociale : proposition de mise en place d’un système d’assurance qui couvre les populations
restructuration des services d’action sociale pauvres à large échelle ; défis importants posés par le ciblage socio-
• Général : renforcement de la coordination économique des ménages les plus pauvres.
intersectorielle (création du groupe de travail • Général : conflits institutionnels, faible financement de la Stratégie
interministériel sur la protection sociale)
La politique sociale appliquée dans le secteur de l’eau et de l’assainissement
contribue peu à améliorer l’accès des populations pauvres. La politique de tarification
sociale et le subventionnement des branchements au réseau de la Société de Distribution
d’Eau de Côte d’Ivoire (SODECI), en faveur des petits consommateurs urbains, bénéficient
principalement à la classe moyenne. Le coût du branchement, même subventionné, reste
hors de portée pour les ménages pauvres urbains. Ceux-ci s’approvisionnent soit auprès des
bornes fontaines où les tarifs sont deux fois plus élevés que celui de la tranche sociale de la
SODECI, soit auprès de revendeurs privés encore plus chers. Les coûts sont également plus
élevés dans les villages, notamment ceux servis par les systèmes d’hydraulique villageoise
améliorée (HVA), où d’autres problèmes au niveau du fonctionnement des systèmes
(entretien des pompes, gestion défaillante etc.) limitent aussi l’accès dans la pratique.

Des mesures importantes de protection sociale scolaire visent à augmenter l’accès à

l’école et à freiner la déperdition scolaire, mais restent largement inadéquates.
L’abolition des frais d’inscription et de scolarité à l’enseignement primaire public depuis
2001, accompagnée par la distribution gratuite de manuels et kits scolaires, a contribué à
alléger les coûts de la scolarisation. Mais cette mesure n’a pas été pleinement efficace en
raison de la persistance de frais informels, imposés par de nombreuses écoles pour financer
leur fonctionnement, compte tenu de la couverture partielle et du décaissement tardif des
subventions aux écoles. Toutefois d’autres frais restent en place, notamment les droits
d’examens. D’autres barrières d’accès incluent les contraintes de l’offre (un manque criard
de places dans les écoles dans certaines zones et le faible niveau de qualité des

12
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

enseignements, qui incite aux abandons scolaires), ainsi que le refus de l’inscription à
l’enseignement secondaire d’enfants dépourvus d’actes de naissance.

Des mesures ont été prises par le Ministère de l’Education Nationale et de l’Enseignement
Technique pour s’assurer que le manque d’acte de naissance, dont la possession est
devenue très faible ces dernières années, ne constitue plus une barrière à la scolarisation
dans le cycle primaire.

Les cantines scolaires sont fonctionnelles dans la moitié des écoles primaires, mais
pas durant toute l’année scolaire. Mises à part les mesures de gratuité, les cantines
scolaires sont l’instrument principal de promotion de la scolarisation (et de la rétention) au
niveau de la demande. Les cantines scolaires contribuent en particulier à la scolarisation de
la jeune fille, de son maintien dans le système éducatif, à l’amélioration des rendements
scolaires, à la réduction des carences alimentaires et à l’amélioration du niveau de revenu
des ménages par l’effet de transfert que constitue la ration alimentaire fournie à l’enfant. En
2010-2011, les cantines étaient présentes dans 53% des écoles primaires mais quelquefois
ne couvraient qu’un faible nombre de jours scolaires et d’élèves.

Les mesures prises pour assurer la scolarisation des enfants handicapés restent très
faibles : le manque criard de places dans les établissements d’éducation spécialisée pour
les enfants ayant des handicaps sévères, et les difficultés de mise en œuvre effective de
l’éducation intégratrice (dans les écoles ordinaires) des enfants ayant des handicaps
modérés.

Les transferts sociaux directs aux ménages vulnérables sont quasi inexistants. Les
«secours sociaux» existent depuis les années 60 sous forme d’aides d’urgence ou de nature
ponctuelle en faveur d’une toute petite minorité de personnes en situation de besoin extrême
(220 bénéficiaires en 2011). La Côte d’Ivoire n’a pas encore développé de programmes de
transferts sociaux réguliers et à large échelle comme les allocations familiales (hors des
régimes de sécurité sociale liés à l’emploi dans le secteur formel), les pensions sociales de
vieillesse non contributives (comme en Afrique australe) ou les transferts en espèces pour
les ménages très pauvres, qui sont devenus un instrument très efficace de lutte contre la
pauvreté et de promotion du développement du capital humain en Amérique Latine et dans
d’autres régions du monde. D’autres transferts existent, notamment sous forme de
distribution de rations alimentaires aux personnes déplacées, aux enfants et femmes
enceintes malnutris et aux patients du SIDA sous traitement ARV, mais sont tous de nature
ponctuelle et dans la majorité des cas sont mis en œuvre à très petite échelle.

Les «filets de sécurité productifs» restent embryonnaires. Il y a eu des expériences

positives mais à petite échelle de THIMO, comme moyen de créer des emplois et hausser
les revenus des ménages les plus pauvres ayant une capacité de travail sous-employée. Le
nombre d’emplois créés reste très réduit par rapport à l’ampleur des problèmes du chômage
et du sous-emploi, et l’impact sur le niveau global d’emploi semble minime. Il existe pourtant
d’énormes opportunités, jusqu’ici peu exploitées, de créer des emplois «tremplin» en faveur
des jeunes en milieu urbain et ainsi promouvoir la cohésion sociale, et de créer des emplois
cycliques à large échelle pendant la période de soudure en milieu rural, notamment dans les
zones arides, comme moyen de réduire l’insécurité alimentaire saisonnière. Les THIMO
peuvent en même temps répondre aux déficits en infrastructures économiques et sociales et
aux besoins de protection environnementale (reboisement, fixation des sols, travaux
d’irrigation etc.) auxquels l’approche THIMO est particulièrement bien adaptée.
Les services d’action sociale bénéficient à une frange limitée des nombreuses
familles et individus vivant dans une situation à haut risque. Ces services sont très

13
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

faibles pour de nombreuses raisons, parmi lesquelles : la diversité des types de risques ; la
grande variété d’acteurs étatiques et non étatiques engagés (centres sociaux du ministère
chargé des Affaires Sociales, services sociaux d’autres ministères et des collectivités
locales, ONG et confessions religieuses) ; l’absence de cadre politique cohérent pour
orienter et prioriser les actions ; le faible niveau de coordination inter et intra sectorielle ;
l’insuffisance des ressources financières ; la dépendance à l’aide extérieure ; et les difficultés
d’assurer la pérennisation des programmes et projets. L’action sociale est caractérisée par
un grand nombre de petits projets éparpillés, mal coordonnés et limités dans le temps et
dans l’espace. Les opportunités de financement extérieur incitent les acteurs à consacrer la
plupart de leurs capacités à des programmes ponctuels qui sont en général verticaux et
cloisonnés, se focalisant sur un nombre réduit de problèmes (en particulier la prise en
charge des OEV du fait du VIH/SIDA, la lutte contre les violences basées sur le genre et la
lutte contre la traite et le travail des enfants) au lieu de construire un système plus intégré
d’action sociale qui réponde de manière équilibrée à la large gamme des besoins de
protection.

Le système de protection sociale est affaibli par l’absence de cadres politique et

institutionnel cohérents, par des capacités limitées et par un niveau très faible de
financement public. L’engagement politique en faveur du renforcement de la protection
sociale est important mais est resté vague (hors de certains cadres sectoriels) et n’a pas été
traduit en allocations budgétaires conséquentes. Exception faite des bourses scolaires, qui
sont mal ciblées, et du financement du déficit de la CGRAE, la protection sociale reçoit à
peine 4% des dépenses publiques courantes hors personnel (selon les données d’exécution
budgétaire en 2010). Les mandats institutionnels sont mal définis, créant des
chevauchements importants (entre divers ministères et les collectivités locales), et la
coordination entre les divers acteurs reste faible. Le système est en outre trop centralisé, les
ressources humaines sont trop concentrées dans les villes, notamment à Abidjan, et les
systèmes de gestion d’information et de suivi-évaluation restent particulièrement faibles.

1.3 Priorités de renforcement de la protection sociale

Il ressort du profil des risques et vulnérabilités et du diagnostic du système de
protection sociale que la Stratégie Nationale de Protection Sociale devrait s’adresser à
cinq grandes priorités : l’amélioration du niveau de vie des plus pauvres ; l’amélioration de
l’accès aux services sociaux de base et de l’investissement dans le capital humain ; la
protection contre les risques d’abus, de violences, d’exploitation, de discrimination et
d’exclusion ; l’atteinte progressive de niveaux plus élevés de protection sociale ; et le
renforcement du cadre légal et institutionnel, des capacités et des ressources. Chacune de
ces priorités sera discutée dans les sous-sections qui suivent.

De manière générale, un rôle plus important devrait être accordé à la protection

sociale non contributive. Les dispositifs de protection sociale non contributive (transferts
sociaux, THIMO, services d’action sociale, etc.) restent particulièrement faibles. Pourtant ce
sont ces instruments qui seraient les plus adaptés aux besoins de protection et de
renforcement des capacités des plus vulnérables en Côte d’Ivoire, notamment dans le
contexte actuel de pauvreté de masse. Les instruments de la protection sociale contributive,
c’est-à-dire de l’assurance sociale, qui actuellement bénéficient uniquement aux employés
du secteur formel et leurs familles, sont, par nature, moins adaptés aux besoins et au cadre
de vie des millions de pauvres exerçant principalement dans le secteur informel. Ceux-ci ont
besoin essentiellement d’approches promotionnelles de protection sociale (opportunités
d’emploi, renforcement des revenus, réduction des barrières à l’utilisation des services
sociaux de base et incitations au développement du capital humain) au lieu d’une approche
qui se limite au partage des risques. Par ailleurs, cette large couche de la population a une

14
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

faible capacité contributive et sa dispersion dans un secteur informel peu structuré rend
difficile la mise en œuvre effective de régimes contributifs universels (gestion des adhésions
et recouvrement des cotisations), à moins d’être dans le cadre d’un système d’exemption à
large échelle, telle une politique de gratuité au sein d’un cadre assurantiel, comme prévu
dans la CMU.

La protection sociale contributive devrait jouer un rôle complémentaire, fournissant

progressivement des niveaux plus élevés de protection sociale à une partie importante de la
population en mesure d’adhérer au système et de cotiser.

(1) Amélioration du niveau de vie des plus pauvres

Les crises économiques et politiques successives ont laissé une partie importante de
la population dans un état de vulnérabilité économique sévère avec très peu de
capacités pour faire face aux risques sans recourir à des stratégies d’adaptation qui
réduiraient davantage leur capital (humain et productif) et rendraient encore plus difficile leur
sortie du cycle vicieux de la pauvreté et des privations. Le facteur économique (la pauvreté
monétaire) est prédominant comme source de vulnérabilité, même si celui-ci est
accompagné ou renforcé par d’autres facteurs, tels que le lieu de résidence, le genre et le
niveau de capital humain. La pauvreté est le principal facteur d’insécurité alimentaire et est
fortement corrélée aux risques sociaux. En effet , les plus pauvres ont des probabilités
beaucoup plus élevées que celles des plus riches en matière de malnutrition, de maladies et
de non-utilisation des services sanitaires, de mortalité infanto-juvénile, de manque d’accès à
des sources d’eau et installations d’assainissement adéquates, de non-scolarisation ou
d’abandon scolaire, et de fléaux sociaux comme le travail des enfants. Les analyses
montrent que, dans la plupart des cas, le niveau de bien-être (ou de richesse) économique
des ménages est un facteur de vulnérabilité à ces risques plus important que la région de
résidence ou le genre.

Il est ainsi primordial de donner une place beaucoup plus importante que dans le
passé à des instruments de protection sociale qui contribuent à renverser les
tendances d’appauvrissement et d’empirement de l’insécurité alimentaire et à briser le
cycle de pauvreté chronique. Il s’agit de privilégier une approche promotionnelle de la
protection sociale qui stabilise et augmente les revenus des plus pauvres, notamment par
des opportunités d’emploi à travers des THIMO (conformément à la Politique Nationale de
l’Emploi) et par des transferts sociaux directs aux ménages sans capacité de travail. Ces
types de programme facilitent indirectement l’accès des plus pauvres aux services sociaux
de base et contribuent à l’amélioration de la nutrition, tout en leur permettant aussi de
s’initier à l’épargne .Ces programmes leur permet également d’avoir accès aux services de
micro-finance et d’augmenter leur productivité, et ainsi progressivement d’améliorer leur
niveau de vie sur une base durable.

(2) Amélioration de l’accès aux services sociaux de base et de l’investissement

dans le capital humain

Les risques élevés de mortalité infanto-juvénile et maternelle, de morbidité et de non

scolarisation (ou d’abandon scolaire précoce), qui sont tous fortement corrélés au
niveau de vie des ménages, soulignent l’importance de renforcer les mesures de
protection sociale dans les secteurs sociaux de base. Il s’agit de réduire les barrières,
notamment financières, d’accès aux services les plus essentiels, afin de réduire ces risques
sociaux à court terme et de stimuler l’investissement dans le capital humain, plus
particulièrement les enfants, comme stratégie à long terme de rupture du cycle
intergénérationnel de la pauvreté.

15
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

L’amélioration du niveau de vie des ménages les plus pauvres (Axe 1) constitue une
stratégie indirecte dans ce sens, à travers ses effets de revenu sur la nutrition et l’accès
aux services. Cependant, des mesures sectorielles de protection sociale devraient aussi
jouer un rôle clef.

Il est ainsi question de consolider la gratuité des services sociaux de base, notamment
des services sanitaires pour les enfants de moins de 5 ans et les femmes enceintes (compte
tenu des risques de mortalité élevés dans ces catégories de la population), et pour
l’enseignement de base. Cet axe prévoit aussi le renforcement des incitations à la
scolarisation, notamment par les cantines scolaires, et des mesures pour rendre plus
abordable l’accès des pauvres à l’eau potable et à l’assainissement. Ces mesures au niveau
de la demande des services sociaux de base devront aller de pair avec l’amélioration de
l’offre des services.

(3) Réduction de la vulnérabilité aux risques d’abus, de violences,

d’exploitation, de discrimination et d’exclusion

La pauvreté amplifie les risques d’abus et d’exploitation, conduisant notamment à

l’implication des enfants dans le travail, souvent dans ses pires formes, et aux abus de la
tradition de placement (ou de «confiage») des enfants, qui dans les cas extrêmes évoluent
vers des situations de traite.

Le système de protection sociale est appelé à donner des réponses à ces risques, et à
d’autres risques largement répandus mais plutôt ancrés dans les relations sociales
(notamment de genre) et les pratiques culturelles : risques d’excision, de mariage
précoce, de violences conjugales et d’exploitation sexuelle, maltraitance des veuves,
exclusion sociale et discriminations envers les personnes handicapées parmi tant d’autres.
La réduction de ces risques requiert un travail social soutenu auprès des communautés et
des familles, incluant des actions préventives (campagnes de sensibilisation etc.) et des
interventions de prise en charge et de réinsertion sociale et familiale des victimes.

(4) Atteinte progressive de niveaux plus élevés de protection sociale

Comme il a été signalé ci-dessus, la protection sociale contributive devrait jouer un

rôle complémentaire aux instruments de protection sociale non contributive, même si
ces derniers sont prioritaires pour renforcer les capacités des plus vulnérables et pour faire
face aux risques les plus graves. Compte tenu des contraintes à la mise en œuvre de
régimes contributifs dans un contexte de pauvreté à large échelle et de niveaux élevés
d’informalité de l’économie, il s’agit de fournir progressivement des niveaux plus élevés de
protection sociale à une partie grandissante de la population capable de s’assurer et ainsi de
construire un système de protection sociale plus complet. Les principaux défis sont ceux de :

• la consolidation des systèmes actuels de sécurité sociale pour les travailleurs

du secteur formel et leurs ayants droit, notamment par la mise en œuvre de la
réforme paramétrique de la CGRAE et l’élimination éventuelle du besoin de
subventionnement public de cette Caisse, libérant ainsi des ressources importantes
pour le financement d’autres priorités de protection sociale ;

• l’extension de la sécurité sociale aux travailleurs indépendants et au secteur

d’activité non formel par la formalisation progressive des activités actuellement
informelles et la mise en place de régimes adaptés aux besoins et capacités
contributives des travailleurs indépendants ;

16
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

• la mise en place de la CMU comme mécanisme de partage des risques

sanitaires, incluant un régime général obligatoire de base contributif (RGB) à
destination du secteur formel et d’autres catégories professionnelles à fédérer, un
régime d’assistance médicale non contributif (RAM) axé sur les populations
vulnérables, et des régimes complémentaires d’assurance maladie. Le RAM devrait
intégrer à terme les régimes actuels d’exemption pour les enfants de moins de 5 ans
et les femmes enceintes et s’étendre aux populations indigentes, probablement sous
la forme d’exemptions de primes.

(5) Renforcement du cadre légal, institutionnel, des capacités et des

ressources

Le diagnostic a mis en relief un certain nombre de faiblesses au niveau du cadre

institutionnel et des capacités administratives qui doivent aussi être le sujet de
mesures d’amélioration. Il s’agit, tout d’abord, de rendre plus cohérente l’architecture
institutionnelle, notamment par la rationalisation des mandats et le renforcement des
mécanismes de coordination dans un contexte marqué actuellement par une multiplicité
d’acteurs (ministères, collectivités locales, ONG, confessions religieuses et PTF), par des
chevauchements de rôles (même entre ministères), des retards dans le transfert de
compétences aux communes et un faible niveau de déconcentration au sein des structures
verticales des ministères. Il est nécessaire de procéder à la réforme des services d’action
sociale, en particulier par le renforcement des centres sociaux comme structures intégrées
de travail social proches des communautés.

En ce qui concerne le renforcement des capacités, les besoins les plus importants incluent
le développement des capacités de planification, de systèmes de gestion d’information et
des dispositifs de suivi et évaluation. Il en est de même pour le renforcement des ressources
humaines, notamment dans le cas des travailleurs sociaux, par une meilleure répartition
géographique et l’amélioration de la formation des cadres (réforme des formations initiales et
programmes de recyclage ou formation continue).

Il est également question de renforcer le financement de la protection sociale,

historiquement très faible, pour refléter le rôle important qu’elle est appelée à jouer dans la
lutte contre la pauvreté et la vulnérabilité et indirectement dans le développement national.
Le défi du financement de la protection sociale n’est pas seulement d’augmenter l’enveloppe
globale allouée, mais aussi d’améliorer l’efficience des dépenses de protection sociale, dont
environ la moitié est actuellement consacrée à des programmes mal ciblés (les bourses
scolaires).

17
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

2 Fondement, principes, vision, objectifs et axes

stratégiques
2.1 Fondement
La Stratégie Nationale de Protection Sociale se fonde, d’une part, sur les valeurs et les
ambitions que la Nation s’est fixées à travers les documents de politiques et stratégies de
développement et, d’autre part, sur les initiatives de renforcement de la protection sociale
sur le plan mondial et régional.

La Stratégie Nationale de Protection Sociale se fonde tout d’abord sur les dispositions
constitutionnelles et les priorités nationales énoncées dans le Plan National de
Développement. La Constitution du 1er août 2000 proclame, dans son préambule, son
adhésion aux droits et libertés tels que définis dans la Déclaration Universelle des Droits de
l'Homme de 1948 et dans la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples de
1981, qui incluent la reconnaissance du droit à la sécurité sociale et plus largement aux
droits sociaux de protection des personnes. En outre, l’article 87 de la Constitution stipule
que les conventions internationales ratifiées par la Côte d’Ivoire ont une autorité supérieure à
celle des lois nationales. Plus spécifiquement, les articles 6 et 7 assurent respectivement la
protection des enfants, des personnes âgées et des personnes handicapées et l’accès égal
à la santé, à l'éducation, à la culture, à l'information, à la formation professionnelle et à
l'emploi de tous les citoyens.

Le Plan National de Développement (PND) 2012-2015 met un fort accent sur la

reconstruction de la cohésion sociale, qui s’est fragilisée au cours des longues années de
conflits politiques. Comme cadre de solidarité nationale et de réduction des inégalités
sociales, le système de protection sociale constitue un axe privilégié de renforcement de la
cohésion sociale et de consolidation de la paix.

La Stratégie Nationale de Protection Sociale répond tout particulièrement à deux des cinq
orientations stratégiques du PND : l’orientation stratégique 2 sur la répartition équitable des
fruits de la croissance, et l’orientation stratégique 3, relatif à l’accès équitable à des
services sociaux de qualité pour les populations, en particulier les femmes, les jeunes, les
enfants et autres groupes vulnérables.

Dans son volet spécifique sur la protection sociale, le PND vise comme impact «les
populations, notamment les groupes vulnérables, sont protégés au plan social et juridique».
Il prévoit un système de protection sociale qui soit géré de manière participative,
transparente et efficace, qui améliore l’accès des groupes vulnérables aux services d'action
sociale et assure une protection adéquate pour les groupes vulnérables. Le PND met en
relief tout particulièrement la promotion de l’emploi, notamment au moyen des THIMO, le
renforcement de la gratuité de l’enseignement et son extension jusqu’au premier cycle du
secondaire, le développement des cantines scolaires et la mise en place de la CMU.

La Stratégie Nationale de Protection Sociale est également en conformité avec d’autres

documents de politique, stratégie et planification dans plusieurs secteurs et domaines
spécifiques. Il s’agit notamment de la Politique Nationale de l’Emploi (2012), de la Politique
Nationale de Santé et du Plan National de Développement Sanitaire (2011), du Plan
d’Actions à Moyen Terme du Secteur de l’Education 2012-2014 (2011) et de la Stratégie
Nationale d’Alimentation Scolaire (2012), ainsi que des documents de politique concernant
des groupes vulnérables spécifiques tels que les orphelins et enfants vulnérables du fait du
VIH/SIDA, les personnes âgées et les personnes handicapées.

18
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

La Stratégie Nationale de Protection Sociale tire aussi ses fondements des

engagements régionaux et internationaux pris par la Côte d’Ivoire par rapport aux droits
de l’homme, notamment par la ratification des conventions internationales, tels que le Pacte
international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, la Convention relative aux
Droits de l’Enfant (CDE) et la Convention relative à l’Elimination de toutes les Formes de
Discrimination à l’Egard des Femmes (CEDEF), qui reconnaissent tous le droit à la sécurité
sociale et toute une gamme d’autres droits à la protection.

La Stratégie répond en particulier aux engagements du Gouvernement de Côte

d’Ivoire à l’égard de l’Initiative du Socle de Protection Sociale des Nations Unies et du
Cadre de Politique Sociale Africaine de l’Union Africaine. Les Nations Unies et l’Union
Africaine ont appelé les pays à renforcer leurs systèmes de protection sociale comme moyen
de lutte contre la pauvreté, d’amélioration de l’accès des populations aux services sociaux
de base et de réduction de la vulnérabilité des ménages les plus démunis aux chocs. Il s’agit
de mettre en place un «socle de protection sociale», proposé depuis 2009 par les Nations
Unies comme paquet prioritaire de prestations de protection sociale.

Dans son articulation du concept d’un socle de protection sociale, le BIT a proposé
une approche bidimensionnelle, qui priorise un socle de base tout en construisant
progressivement un système de protection sociale plus complet. C’est dans ce sens
que la Conférence Internationale du Travail, dans sa 101ème session en 2012, a affirmé que
les stratégies nationales d’extension de la protection sociale devraient :

«a) accorder la priorité à la mise en œuvre des socles de protection sociale en tant
que point de départ pour les pays qui n’ont pas un niveau minimal de garanties de
sécurité sociale et comme élément fondamental de leurs systèmes nationaux de
sécurité sociale ;

b) chercher à assurer des niveaux plus élevés de protection au plus grand nombre
possible de personnes et aussi rapidement que possible, reflétant les capacités
économiques et budgétaires»

La présente Stratégie reflète cette double approche. Elle définit, d’un côté, un socle
national de protection sociale à construire sous forme de paquet minimal de prestations de
protection sociale qui s’adressent aux besoins les plus prioritaires, et, de l’autre côté, les
mesures supplémentaires qui établiront graduellement un système de protection sociale plus
large, selon les capacités contributives des populations, les ressources publiques et les
capacités institutionnelles.

2.2 Vision
La Stratégie s’articule autour de la vision suivante :

«La Côte d’Ivoire est une nation solidaire, d’équité et de bien-être social ayant un
système de protection sociale qui protège les populations, notamment les couches
sociales les plus vulnérables, contre les risques économiques et sociaux et qui
renforce leur capacité à se prendre en charge sur une base autonome et durable».

2.3 Principes directeurs

Tenant compte des meilleures pratiques de protection sociale au niveau mondial ainsi que
des priorités nationales et des spécificités du pays, la Stratégie Nationale de Protection
Sociale est conçue sur la base de quelques principes directeurs, qui sont résumés ci-après :

19
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

• Une approche basée sur les droits humains universels, et notamment le droit à
la protection sociale, et le principe d’équité dans le cadre d’un véritable contrat
social entre l’Etat et les citoyens ;

• L’inscription des programmes de protection sociale dans la législation

nationale, afin de les doter d’un statut juridique clair et de reconnaître légalement les
prestations auxquelles ils donnent droit ;

• Le principe de solidarité, qui est fortement enraciné dans les cultures ivoiriennes et
qui exprime l’idée que la société et tout particulièrement ceux qui se trouvent dans
une situation plus aisée ou avantageuse ont l’obligation d’apporter un appui aux plus
pauvres, aux malades et aux victimes de chocs, catastrophes et violations des droits,
notamment par des mécanismes de redistribution au moyen de la fiscalité et des
finances publiques ;

• Le principe de non-discrimination, par rapport au genre, à l’âge, à l’appartenance

ethnique, à la nationalité et l’intégration de l’approche genre afin d’éliminer les
discriminations et les désavantages qui, dans de multiples domaines, rendent les
femmes plus vulnérables aux risques que les hommes ;

• La progressivité de mise en œuvre en donnant priorité aux risques les plus

graves et aux populations les plus vulnérables, compte tenu du fait que les
populations font face à une gamme de risques importants et de la nécessité, dans un
contexte de contrainte des ressources, d’une priorisation selon l’importance et la
fréquence de ces risques et les besoins de renforcement des capacités des groupes,
ménages et individus les plus vulnérables ;

• Une approche équilibrée de prévention, protection et promotion (les «3 P»), qui

s’inspire des approches modernes de protection sociale allant au-delà d’une simple
protection dans le sens passif ou réactif du terme pour mettre un accent fort sur la
prévention des risques, de leurs impacts néfastes et sur la promotion des capacités
des plus vulnérables (en capital humain, social et productif) en vue d’assurer autant
que possible leur insertion sociale et leur autonomisation économique sur une base
durable ;

• Le renforcement du cadre protecteur de la famille, comme cellule de base de la

société et lieu privilégié de protection et d’épanouissement de ses membres,
notamment de ceux qui sont les plus vulnérables, à savoir les enfants, les femmes,
les personnes âgées et les personnes handicapées ;

• La transparence et la bonne gouvernance, à travers des mécanismes qui

garantissent la bonne gestion des ressources publiques et privées mobilisées, ainsi
que la prestation de comptes, donnant confiance à tous les acteurs dans le
système ;

• Le dialogue social et le partenariat, notamment par la reconnaissance du rôle

éminent des partenaires sociaux (organisations d’employeurs, syndicats,
associations, etc.) dans le dialogue sur le développement de la protection sociale.

20
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

2.4 Objectifs
L’objectif général de la Stratégie Nationale de Protection Sociale est de construire
progressivement un système de protection sociale qui renforce les capacités des ménages
et individus les plus vulnérables et qui permet aux populations de mieux gérer les risques.

La Stratégie répond aux priorités identifiées dans le diagnostic par cinq objectifs
spécifiques :

• Objectif spécifique 1 : Améliorer le niveau de vie des plus pauvres ;

• Objectif spécifique 2 : Améliorer l’accès aux services sociaux de base et

l’investissement dans le capital humain ;

• Objectif spécifique 3 : Accompagner les groupes vulnérables dans la prévention et

la réponse aux risques d’abus, violences, exploitation, discrimination et exclusion ;

• Objectif spécifique 4 : Atteindre progressivement des niveaux plus élevés de

protection sociale ;

• Objectif spécifique 5 : Renforcer le cadre institutionnel, les capacités administratives

et le financement de la protection sociale.

La Stratégie s’articule autour d’un double objectif, conformément aux recommandations

de la 101ème session de la Conférence Internationale du Travail :

1. Etablir, comme point de départ, un socle de protection sociale, qui priorise la

protection des plus vulnérables et une meilleure gestion des risques les plus graves ;

2. Construire à terme un système plus complet fournissant des niveaux plus élevés de
protection sociale qui offre progressivement une couverture à des couches de plus
en plus large de la population.

Les trois premiers objectifs se réfèrent aux priorités du socle national de protection
sociale. La construction du socle, dans un contexte de capacités et de ressources limitées,
requiert une forte priorisation des mesures de protection sociale les plus élémentaires qui
s’adressent aux risques et vulnérabilités les plus graves.

Ce socle comportera essentiellement des mesures de protection sociale non

contributives, pour plusieurs raisons : le besoin primordial d’augmenter le niveau de vie des
plus pauvres (par des transferts et/ou des opportunités d’emploi), l’importance et la nature
des risques à adresser (mortalité infanto-juvénile et maternelle, non scolarisation ou
abandon scolaire précoce, abus et violences, etc.), le besoin de renforcer les services
sociaux d’accompagnement des familles et individus les plus vulnérables, et les limites de la
protection sociale contributive dans un contexte de pauvreté de masse, de faible capacité
contributive et de prédominance du secteur informel.

La priorisation d’un socle de mesures de base, essentiellement non contributives et

dirigées sur les risques et vulnérabilités les plus graves, n’exclut pas un effort
complémentaire pour ériger progressivement un système plus complet de protection
sociale (le quatrième objectif). Cependant, il serait peu justifiable de diriger des ressources
publiques, au moins dans un premier temps, vers le quatrième objectif, qui devrait se
financer essentiellement par des cotisations dans un cadre contributif. Le quatrième objectif

21
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

concerne ainsi le renforcement et l’extension des systèmes contributifs. Il est reconnu que, à
court et moyen terme, les bénéficiaires seront majoritairement des ménages plus aisés, en
raison des contraintes déjà évoquées ci-dessus, malgré des efforts importants pour élargir la
couverture au monde rural et au secteur informel.

Le cinquième objectif s’adresse aux besoins de réforme du cadre institutionnel, de

bonne gouvernance, de développement des capacités administratives ,de
renforcement du volume et de l’efficacité du financement de la protection sociale. La
réponse effective à ces défis d’ordre institutionnel, organisationnel et financier conditionnera
en grande partie le degré de réussite dans l’atteinte des autres objectifs.

2.5 Axes et orientations stratégiques

La Stratégie comprend quatre axes stratégiques qui déclinent les actions à mettre en
œuvre pour atteindre les objectifs relatifs au socle (objectifs 1 à 3) et à la construction
d’un système fournissant des niveaux plus élevés de protection sociale (objectif 4). Le
cinquième objectif relatif au renforcement du cadre institutionnel, des capacités
administratives et du financement du système de protection sociale est intégré dans chaque
axe et repris de manière globale dans la partie de la Stratégie sur la mise en œuvre (voir
«mesures complémentaires» dans le Chapitre 7).

Les grandes orientations stratégiques des axes sont brièvement présentées ci-dessous (et
résumées dans le Tableau 2.1), tandis que le contenu détaillé des axes est développé dans
le Chapitre 3 .

Axe stratégique 1 : Amélioration du niveau de vie des plus pauvres

Les revenus des ménages les plus pauvres seront stabilisés et augmentés, notamment par
des mesures de promotion de l’emploi, y compris l’expansion des THIMO à une échelle
beaucoup plus large que par le passé. Les THIMO deviendront une option de choix pour
stabiliser les revenus des pauvres en milieu rural pendant la période de soudure, notamment
dans les zones les plus touchées par une insécurité alimentaire saisonnière, tout en
contribuant à la création d’actifs économiques et sociaux et à la protection
environnementale. En milieu urbain, les THIMO créeront des emplois à plus long terme,
notamment en faveur des jeunes chômeurs, et incluront des volets de formation, promotion
de l’épargne et facilitation de l’accès à la micro-finance pour favoriser l’insertion économique
et l’autonomisation à long terme. Une attention particulière sera accordée à la mise en place
d’un programme de transferts sociaux monétaires aux ménages sans capacité de travail.

Il est à noter que l’axe 1 contribuera aussi à l’atteinte de l’objectif 2 par ses impacts indirects
sur la nutrition (à travers une meilleure sécurité alimentaire et la diversification des aliments)
et sur l’accès aux services sociaux de base (par ses effets de revenu). Les programmes
seront aussi soutenus par l’action sociale de base (information et référencement).

Axe stratégique 2 : Amélioration de l’accès aux services sociaux de base et de

l’investissement dans le capital humain

Cet axe inclut une large gamme de mesures pour réduire les barrières d’accès aux services
sociaux de base, permettre un meilleur investissement dans le capital humain, afin d’assurer
les droits sociaux, notamment des plus pauvres, et ainsi contribuer à briser le cercle vicieux
de la pauvreté chronique.

22
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Pour augmenter les taux de scolarisation et réduire les risques d’abandon scolaire, en
particulier des filles, la gratuité de l’enseignement primaire sera consolidée et renforcée,
notamment par une meilleure mise en œuvre des transferts compensatoires aux écoles, et
sera étendue au premier cycle du secondaire. Les cantines scolaires seront renforcées
comme instrument d’incitation à la fréquentation scolaire. Des mesures seront aussi prises
pour assurer l’accès des enfants portant des handicaps à l’enseignement, de préférence par
l’intégration dans l’enseignement ordinaire.

Dans le secteur de la santé, l’exemption ciblée du paiement des services sanitaires pour les
enfants de moins de 5 ans et les femmes enceintes sera maintenue et renforcée, compte
tenu de la haute priorité accordée à l’augmentation de l’utilisation des services sanitaires par
ces catégories vulnérables de la population en vue de la réduction de la mortalité infanto-
juvénile et maternelle. Ces programmes d’exemption seront intégrés à terme dans la CMU
probablement sous la forme d’exemptions catégorielles de primes. L’exemption devrait être
étendue aux ménages les plus pauvres, après identification.

Des mesures de protection sociale sont aussi proposées pour rendre plus accessibles aux
plus pauvres les sources d’eau améliorées et les moyens d’assainissement, ce qui est
crucial pour l’amélioration de la santé, notamment des enfants.

Il est à noter que, dans tous ces domaines, les actions de protection sociale qui visent
l’amélioration de l’accès aux services, du côté de la demande, doivent aller de pair avec des
mesures de renforcement de l’offre et de la qualité des services. Sinon, l’accroissement de la
demande se heurtera inéluctablement à des barrières relatives à la disponibilité des services
ou minera davantage leur qualité.

Axe stratégique 3 : Accompagnement des groupes vulnérables dans la

prévention et la réponse aux risques d’abus, violences, exploitation,
discrimination et exclusion.

La SNPS promouvra une approche qui renforce à la fois la prévention des risques, la prise
en charge des victimes et la promotion de solutions durables, notamment par le
renforcement de la communauté, de la famille et la promotion de la réinsertion sociale et
familiale. Une meilleure prévention requiert des campagnes de sensibilisation à large échelle
et une détection précoce des risques par les travailleurs sociaux, à travers un renforcement
de l’animation sociale au niveau communautaire. La prise en charge de victimes d’abus, de
violences et d’exploitation sera étroitement liée à des mesures d’accompagnement des
familles et des communautés, à travers une collaboration étroite entre les différents acteurs
impliqués (sécurité, action sociale, justice, santé, éducation). Cet accompagnement aura une
dimension promotionnelle, à savoir, selon les cas, la promotion de la réinsertion familiale (la
prise en charge institutionnelle n’étant qu’une mesure d’exception et temporaire) et la
référence des personnes prises en charge à des services complémentaires (services
sociaux de base et services favorisant l’autonomisation tels que l’accès à la formation, à la
micro-finance et aux THIMO).

Axe stratégique 4 : Atteinte progressive de niveaux plus élevés de protection

sociale

La construction progressive d’un système plus complet de protection sociale vise à renforcer
la protection contre les aléas de la vie par la consolidation et l’élargissement des systèmes
de protection sociale contributive, actuellement limités à une minorité dans le secteur formel
de l’économie. Cet axe se focalise sur la consolidation des acquis des caisses de sécurité
sociale (au moyen de la mise en œuvre de réformes paramétriques, notamment dans le cas

23
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

de la CGRAE, afin d’assurer sa pérennité et d’éliminer les besoins de subventionnement par

l’Etat), l’extension de la sécurité sociale aux travailleurs indépendants et aux secteurs
d’activités non formels par la CNPS, la mise en place de la CMU et l’expansion progressive
de sa couverture de la population.

Mesures d’accompagnement institutionnel, organisationnel et financier

Ces mesures, qui seront abordées de manière plus détaillée dans le Chapitre 4, sont
incontournables pour assurer la mise en œuvre effective des quatre axes. Elles incluent, tout
d’abord, des mesures pour rendre plus cohérente l’architecture institutionnelle de la
protection sociale : la rationalisation des mandats, le renforcement des mécanismes de
coordination, une meilleure déconcentration et le transfert de compétences aux communes.
Il s’agit ensuite d’investir dans le renforcement des capacités, notamment pour la mise en
place de systèmes de gestion d’information et des dispositifs de suivi et évaluation, et pour
le renforcement des ressources humaines, surtout par une meilleure répartition
géographique. Il est enfin question de renforcer le financement de la protection sociale,
compte tenu du rôle important qu’elle devrait jouer dans la lutte contre la pauvreté et la
vulnérabilité. L’augmentation du volume de financement, rendue possible par la croissance
des recettes publiques et une plus grande priorisation de la protection sociale dans les
allocations budgétaires, s’accompagnera par une meilleure efficience des dépenses,
notamment par l’élimination de programmes mal ciblés et du besoin de financement du
déficit de la CGRAE.

24
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Tableau 2.1 Objectifs, axes et orientations stratégiques

Objectif général : Construire un système de protection sociale qui renforce les capacités des
ménages et individus les plus vulnérables et qui permet aux populations de mieux gérer les
risques
Dimensions Axes Objectifs Orientations stratégiques
stratégiques spécifiques
Augmentation des revenus des plus
pauvres, notamment par l’expansion des
Améliorer le niveau THIMO et (à étudier dans le cadre d’une
Axe 1 de vie des plus réforme des secours sociaux) la mise en
pauvres place de transferts sociaux monétaires
ciblés aux plus pauvres sans capacité de
travail
Gratuité des services sanitaires pour
Construction enfants de < 5 ans et femmes enceintes (à
Améliorer l’accès
d’un socle de terme dans le cadre de la CMU) ; gratuité
aux services
protection de l’enseignement obligatoire, suppression
sociaux de base et
sociale Axe 2 d’autres obstacles à la scolarisation et
l’investissement
constitué de renforcement des cantines scolaires ;
dans le capital
dispositifs de mesures pour améliorer l’accès financier
humain
base relatifs des populations pauvres à l’eau et à
aux risques et l’assainissement
vulnérabilités Accompagner les
les plus graves groupes Restructuration des services d’action
vulnérables dans sociale pour le renforcement des actions de
la prévention et la prévention des risques (campagnes de
réponse aux sensibilisation etc.), de prise en charge des
Axe 3
risques d’abus, personnes en vulnérabilité aiguë ou
violences, victimes d’abus, et de promotion de
exploitation, solutions durables (réinsertion sociale et
discrimination et familiale)
exclusion
Consolidation des systèmes de sécurité
sociale actuels pour le secteur formel par
Construction
Atteindre des réformes paramétriques et
progressive
progressivement institutionnelles et le développement de
d’un système
Axe 4 des niveaux plus régimes de pension complémentaires ;
de protection
élevés de extension de la sécurité sociale au secteur
sociale plus
protection sociale informel par la CNPS ; mise en place et
complet
expansion progressive de la couverture
sanitaire de la population par la CMU
Réformes institutionnelles (rationalisation
des mandats, décentralisation et
déconcentration) ; renforcement de la
Renforcer le cadre coordination inter et intra sectorielle ;
Renforcement du cadre développement de systèmes de gestion
institutionnel, les
institutionnel, des capacités d’information et de suivi et évaluation des
capacités
administratives et du programmes ; renforcement des ressources
administratives et le
financement du système de humaines (meilleure répartition,
financement de la
protection sociale
protection sociale renforcement de la formation initiale et
continue) ; augmentation et meilleure
efficience des dépenses publiques de
protection sociale

25
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

3 Axe 1 : Amélioration du niveau de vie des plus

pauvres
Des instruments de protection sociale seront employés comme un des principaux
moyens de lutte contre la pauvreté – et, par extension, de reconstruction de la
cohésion sociale. Complémentaires aux mesures de redressement économique (bonne
gestion macroéconomique, investissements dans les infrastructures, amélioration du climat
d’affaires, politiques sectorielles, etc.), ces mesures de protection sociale contribueront de
manière significative à renverser les tendances d’appauvrissement des trois dernières
décennies, tout en permettant aux pauvres de contribuer au renouveau économique et de
bénéficier de ses fruits.

Conformément aux orientations de la Politique Nationale de l’Emploi (PNE), une

priorité sera donnée à la création d’emplois à large échelle en faveur des plus
pauvres, comme moyen de hausser leurs revenus et ainsi de réduire les taux élevés de
pauvreté monétaire et d’insécurité alimentaire. L’instrument de protection sociale le mieux
adapté à cet objectif est la création d’emplois par l’approche des Travaux à Haute Intensité
de Main d’Œuvre (THIMO), qui constitue déjà une des stratégies de la PNE. Cette approche
contribuera à la réduction de la vulnérabilité non seulement dans le court terme par les
paiements de salaires aux bénéficiaires mais aussi dans le long terme par la création, la
réhabilitation et l’entretien d’actifs économiques et sociaux.

Le défi principal est celui de transformer l’approche THIMO, jusqu’ici mis en œuvre à
très petite échelle, en vrai programme national avec des impacts larges en termes
d’emplois et de réduction de la vulnérabilité.

Cet axe de la Stratégie prend en compte aussi la nécessité d’accompagner

l’expansion de l’approche THIMO par des aides directes sous forme de transferts
sociaux aux ménages très pauvres sans capacité de travail sous la forme d’une réforme
profonde des actuels secours sociaux et par la mise en place de nouvelles stratégies de
facilitation de l’accès des plus pauvres aux services de micro-finance.

3.1 Travaux à Haute Intensité de Main d’Œuvre (THIMO)

La Stratégie Nationale de Protection Sociale réaffirme l’engagement fort exprimé dans
la PNE de «promouvoir de façon beaucoup plus large et plus organisée l’approche
HIMO» et partage l’ambition de la PNE d’utiliser les THIMO pour générer plus d’emplois à
partir du programme d’investissement public et de «passer de projets et d’expériences
ponctuels à une démarche systématique et largement répandue»4.

Il est ainsi prévu d’étendre progressivement l’utilisation de l’approche HIMO en vue de

créer des emplois à large échelle. Dans le moyen terme le nombre d’emplois de cette
nature passera de moins de 10.000 en 2012 à environ 200.000 en 2015.

Les programmes HIMO cibleront plusieurs catégories de populations :

• les ex-combattants, notamment dans la période post-conflit quand l’approche THIMO

est un moyen privilégié de promotion de la réinsertion sociale et de consolidation de
la paix, mais tout en permettant à d’autres catégories de personnes vulnérables de

4
Politique Nationale de l’Emploi, Tome 1: Diagnostic et Orientations de Politiques, avril 2012, page
88.

26
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

bénéficier de ces programmes aux cotés des ex-combattants afin de ne pas mettre
en relief leur ancien statut et de promouvoir leur intégration sociale ;

• les jeunes désœuvrés en milieu urbain où les taux de chômage et de sous-emploi

sont très élevés parmi les jeunes (voir le chapitre 1) ;

• les populations rurales en situation de pauvreté et d’insécurité alimentaire

saisonnière, surtout dans les zones arides des savanes où la pauvreté est la plus
répandue et la période de soudure particulièrement longue.

Les programmes THIMO promouvront en particulier la participation féminine, compte tenu

des niveaux plus élevés de chômage et de sous-emploi chez les femmes, et ils prendront
des dispositions spécifiques à cette fin y compris la mise en place de crèches pour les
enfants des femmes employées.

Pour les deux premières catégories, les emplois THIMO seront conçus comme des
emplois «tremplin», fournissant des embauches temporaires (en moyenne de 6 mois) qui
donnent aux bénéficiaires l’expérience de travail, augmentent leur employabilité (notamment
par la formation sur le chantier) et dans certains cas leur permettent, par la promotion de
l’épargne et de l’accès à la micro-finance, de se lancer par la suite dans des activités
génératrices de revenus (AGR). Les programmes HIMO devraient introduire des incitations à
l’épargne, par exemple en requérant l’ouverture de comptes d’épargne dans les institutions
de micro-finance (IMF), et accompagner les ouvriers en vue de faciliter leur accès aux
opportunités de formation et de microcrédit.

Pour les populations rurales les emplois créés en période de soudure seront de
nature cyclique, conçus pour sauvegarder les revenus des ménages bénéficiaires pendant
une période saisonnière d’insécurité alimentaire allant de 2 à 6 mois par an, selon les zones.

En termes économiques, les THIMO sont rentables en termes économiques et plus

efficients que les approches à haute intensité d’équipements dans une large gamme
de domaines, parmi lesquels :

• la construction, la réhabilitation et l’entretien de routes rurales, ainsi que l’entretien

courant de routes interurbaines revêtues ou non ;

• l’entretien de voiries urbaines et la construction de trottoirs ;

• les travaux de drainage, d’assainissement et d’aménagement environnemental en

milieu urbain (construction, curage et entretien de canaux, de caniveaux, etc.,
collecte et traitement d’ordures et de déchets solides, aménagement d’espaces verts,
construction et gestion de latrines scolaires et toilettes publiques) ;

• les travaux de protection environnementale en milieu rural, y compris le reboisement,

la construction des digues, l’aménagement de bas-fonds et des canaux d’irrigation de
petite taille ;

• la construction de salles de classes et d’autres infrastructures sociales.

• La prestation de services communautaires (crèches, aides à domicile aux personnes

âgées et handicapées, etc.)

27
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Les travaux réalisés par l’approche THIMO apporteront ainsi des bénéfices pour le
développement économique et social au niveau des communautés, contribuant ainsi à
la réduction de la pauvreté à long terme, notamment en termes de désenclavement rural,
de protection environnementale (d’importance primordiale dans les zones arides du Nord
mais pertinentes même dans les zones humides) et d’amélioration des conditions
d’assainissement et de santé publique. Les opportunités de mise en œuvre efficiente et
rentable de l’approche THIMO sont aussi vastes que les besoins en termes de création
d’emplois – les principales contraintes étant celles de la disponibilité des ressources
financières et des capacités de gestion.

La technicité de l’approche THIMO, malgré l’intensité de main d’œuvre non qualifiée,

exige la mise en place et le développement de structures spécialisées de gestion. Ce
type de programme requiert des compétences techniques pour la préparation et l’analyse de
projets de travaux publics, l’acquisition des matériels et équipements, et la gestion de la
main d’œuvre, entre autres. L’approche THIMO a été mise en œuvre jusqu’ici à petite
échelle par l’Agence d’Etudes et de Promotion de l’Emploi (AGEPE) et dans une approche
un peu plus large dans le cadre de projets ponctuels financés par des PTF : des projets
vivres-contre-travail et argent-contre-travail de l’Agence Nationale de Développement Rural
(ANADER) et d’ONG appuyés par le PAM dans un cadre humanitaire et le volet THIMO des
projets d’ajustement sectoriel des transports (CI-PAST) et d’Assistance Post-Conflit (PAPC)
géré par l’Agence de Gestion Routière (AGEROUTE). Il sera étudié l’opportunité de créer
une institution paraétatique spécialisée qui agit en partenariat avec les différents ministères
concernés et les collectivités locales, et qui gère un portefeuille de projets de travaux publics
à HIMO exécutés soit en régie à partir de ses propres capacités ou par des PME ou des
ONG au moyen d’une procédure de maîtrise d’ouvrage déléguée.

Les méthodes de ciblage seront raffinées afin de prioriser les plus pauvres et
vulnérables. Par la nature des travaux, seulement les pauvres sont intéressés aux emplois
THIMO, ce qui permet, au moins en partie, un ciblage par auto-sélection. Néanmoins, dans
un contexte de chômage/sous-emploi structurel et de pauvreté de masse, le nombre de
postulants continuera à dépasser largement l’offre de ces emplois temporaires, nécessitant
des mécanismes supplémentaires de ciblage.

Les droits sociaux des employés THIMO seront protégés, notamment en termes de
sûreté au travail et d’assurance sociale, malgré le besoin d’alléger les dispositions du
Code du Travail pour les rendre plus adaptées aux besoins particuliers des emplois
temporaires créés par l’approche THIMO. Les modalités exactes seront définies
ultérieurement. En ce qui concerne les salaires, ceux-ci devront être suffisamment élevés
pour avoir des impacts significatifs en termes de protection sociale (réduction de la pauvreté
monétaire et de l’insécurité alimentaire), tout en évitant d’introduire des distorsions dans le
marché du travail ou d’inciter les populations rurales d’abandonner les travaux agricoles ; et
devront être payés de manière régulière, afin d’assurer pleinement leur fonction protection
sociale.

Les travailleurs sociaux devraient accompagner les bénéficiaires pour assurer

l’apport de programmes complémentaires et faciliter l’accès aux services sociaux de
base. Les ménages très pauvres bénéficiaires des programmes THIMO ont souvent besoin
d’appuis dans d’autres domaines (l’accès à l’état civil, facilitation de l’accès à l’éducation,
assurance maladie dans le cadre de la CMU/RAM etc.). Les centres sociaux, ONG et
d’autres structures seront appelés à assurer cet accompagnement, qui sera facilité par le
développement de mécanismes informatisés de gestion des bénéficiaires (voir Section 7).

28
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

3.2 Transferts sociaux aux personnes ou ménages en situation de

haute vulnérabilité
Les secours sociaux feront l’objet d’une réforme pour mieux répondre aux besoins
d’aide sociale. L’actuel dispositif des secours sociaux, qui constitue le principal programme
d’aide sociale actuellement en vigueur, est de portée extrêmement limitée, n’ayant que 220
bénéficiaires en 2011. Il est quasi insignifiant dans un pays de plus de 20 millions d’habitants
dont presque la moitié vit en dessous du seuil de la pauvreté. Le cadre juridique des secours
sociaux, à savoir le décret no 67-524 du 28 novembre 1967 portant réglementation de l’octroi
des secours sociaux, a été largement dépassé par les réalités sociales actuelles et manque
de cohérence par rapport aux vrais besoins d’aides sociales. En fait, le régime actuel des
secours sociaux est rendu inefficace par trois faiblesses majeures : (i) le manque de
définition claire des objectifs des secours ; (ii) un cadre institutionnel inadapté, caractérisé
par la lourdeur et la longueur de procédures ultra centralisées d’instruction de demandes
individuelles, d’approbation des aides et de paiement des bénéficiaires ; et (iii) une
enveloppe budgétaire qui est quasi dérisoire par rapport aux besoins.

Il s’agit surtout de clarifier les objectifs assignés à ces secours et d’ériger des
dispositifs adaptés aux besoins clairement définis. Les objectifs des actuels secours
sociaux sont ambigus (dépassant dans la pratique ceux mentionnés dans le décret no 67-
524) et manquent de cohérence, répondant à la fois aux besoins d’urgence et ponctuels (y
compris dans les situations de catastrophe), aux besoins de «caractère durable» (c’est-à-
dire aux besoins de personnes en situation de vulnérabilité chronique), aux besoins d’aide
médicale (ou d’appareillage pour les personnes handicapées), aux besoins d’aide scolaire et
aux besoins d’appui pour la mise en place d’AGR. Ces divers types de besoins sont de
natures très différentes et requièrent ainsi différents types de réponses dans le cadre de
programmes ayant des objectifs clairement définis. Les lignes directrices de cette réforme
sont définies dans les paragraphes suivants.

Un programme spécifique de secours d’urgence sera établi, en partenariat entre le

Ministère en charge des Affaires Sociales et l’Office National de la Protection Civile, et dans
le cadre du plan ORSEC, avec des procédures souples et rapides pour répondre aux
besoins immédiats (abri, alimentation, etc.) en situations d’urgence (déplacements de
population, inondations, incendies, abandon d’enfants, etc.).

Les aides médicales, les appareillages et les certificats d’incapacité seront pris en
compte dans le cadre de la CMU au lieu du dispositif des secours sociaux. La mise en
place d’un mécanisme d’aides médicales en faveur des personnes en situation de pauvreté
extrême (ou d’«indigence») est incluse dans le cadre de la Couverture Maladie Universelle
(CMU) à travers son Régime d’Assistance Médicale (RAM) non contributive (voir Axes 2 et
4). Les modalités de mise en œuvre, y compris le mécanisme de ciblage, restent à définir. Le
RAM sera appelé également de prendre en charge la prestation de services médicaux
spécialisés, y compris les aides techniques et autres appareillages, aux personnes
handicapées, compte tenu des vulnérabilités accentuées et des besoins spécifiques de cette
catégorie de la population. Ce dispositif de gratuité en faveur des personnes handicapées
inclura l’établissement de certificats d’incapacité.5

Il sera étudié la faisabilité de la mise en place d’un programme de transferts sociaux

monétaires aux ménages en situation chronique de pauvreté extrême et sans capacité
de travail. Ce programme, qui serait clairement séparé des secours d’urgence, serait conçu

5
Ces certificats, qui sont requis pour avoir accès à certains programmes, coûtent 35 000 FCFA à
l’heure actuelle et sont hors de portée de la majorité de ces personnes particulièrement vulnérables.

29
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

pour donner une réponse efficace et continue aux besoins des ménages hautement
vulnérables qui sont incapables de bénéficier des programmes THIMO. Payés sur une base
régulière et prévisible, les transferts permettraient à ces ménages de faire face à leurs
besoins primaires (alimentation, santé, éducation, logement, eau et assainissement) sur une
base durable tant que continue leur situation de précarité extrême. Les impacts positifs
attendus au niveau des enfants vivant dans ces ménages (amélioration de la nutrition, de la
scolarisation et de l’accès aux soins de santé, entre autres) contribueraient au
développement du capital humain (voir aussi l’Axe 2 de la SNPS) et ainsi à la réduction des
risques de pauvreté à l’âge adulte. L’opportunité d’introduire un élément de conditionnalité
relative au comportement des bénéficiaires, comme moyen possible d’augmenter l’impact
sur le développement humain, sera étudiée ultérieurement. Une attention particulière sera
donnée aux méthodes de ciblage, qui pourraient s’appliquer à la fois aux travaux HIMO, aux
aides médicales de la RAM et aux transferts sociaux monétaires (voir aussi Chapitre 7).

Des transferts en nature seront utilisés à la place de transferts en espèces dans des
contextes spécifiques justifiant une telle approche. Les transferts seront effectués de
préférence en espèces (y compris dans le cas des travaux HIMO) au lieu de transferts en
nature (vivres par exemple), compte tenu du fait que les transferts en espèces donnent aux
bénéficiaires une meilleure flexibilité (et responsabilité) de gestion de leurs dépenses pour
répondre à leurs besoins divers et aussi pour éviter les distorsions des marchés locaux qui
peuvent être induites par la distribution de vivres à large échelle (réduction des incitations
aux producteurs agro-alimentaires locaux). Cependant, les transferts alimentaires se
justifient dans quelques cas spécifiques, à savoir :

• Les urgences humanitaires6 dans un contexte de dysfonctionnement ou de ruptures

d’approvisionnement des marchés agro-alimentaires ;

• Les cantines scolaires comme incitation à la fréquentation scolaire (voir Axe 2) ;

• La prise en charge d’enfants souffrant de malnutrition aiguë sévère ou modérée, qui

requiert l’emploi d’aliments thérapeutiques ou fortifiés ;

• La prise en charge alimentaire des enfants hospitalisés (et de leurs mères

accompagnantes) afin d’éviter le départ précoce des enfants et l’arrêt de leurs
traitements ;

• L’amélioration de l’alimentation des femmes enceintes malnutries, par l’octroi de

rations alimentaires fortifiées ;

• L’amélioration de l’alimentation des patients de SIDA malnutris sous traitement

antirétroviral (ARV), par l’octroi de rations alimentaires fortifiées, afin d’assurer la
réussite du traitement.

3.3 Accompagnement social des personnes vulnérables vers des

opportunités d’autonomisation
Les travailleurs sociaux devront faciliter l’accès des personnes les plus pauvres et
vulnérables, y compris les bénéficiaires des THIMO et de transferts sociaux, aux

6
Les aides humanitaires sont des transferts, mais pas forcement de nature protection sociale, compte
tenu de leur nature ponctuelle en réponse aux crises et désastres (voir F. Ellis, S. Devereux et P.
White, Social Protection in Africa, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, Royaume-Uni, 2009, page
9).

30
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

opportunités d’emplois, de formation et de micro-finance. Il est primordial dans la mise

en œuvre de l’axe 1 que des stratégies soient mises en place pour permettre à ces
personnes de diminuer leur degré de précarité et de devenir aussi autonomes que possible.
Ces stratégies, qui complètent les effets positifs de la stabilisation et de l’augmentation des
revenus, incluent l’orientation vers des opportunités de formation, l’information et les conseils
en matière de recherche d’emploi, et la facilitation de l’accès aux services de micro-finance
en vue de promouvoir l’épargne et l’accès au microcrédit. Au niveau des structures
responsables de l’action sociale, les travailleurs sociaux auront la tâche de faciliter l’accès
aux Institutions de Micro-Finance (IMF) et aux opportunités de formation des personnes
vulnérables ayant des capacités et ambitions de développer des AGR, en vue de promouvoir
leur autonomisation progressive. Cependant, toutes les personnes vulnérables ne peuvent
pas avoir la capacité de devenir micro-entrepreneurs et, dans quelques cas (par exemple,
les personnes pauvres à l’âge de la retraite) auront besoin d’appuis permanents.

Des programmes de formation spéciale seront mis en œuvre pour des groupes
vulnérables spécifiques. Il s’agit notamment de continuer les appuis à la formation
qualifiante des personnes handicapées à travers le Projet d’Accès et d’Appui des Personnes
Handicapées à la Formation Professionnelle (PAAPHFP) de l’Agence Nationale de la
Formation Professionnelle (AGEFOP). Par ailleurs, le Projet de Formation par Apprentissage
(PFA) de l’AGEFOP continuera à appuyer la formation-insertion des jeunes déscolarisés.
Les Instituts de Formation et d’Education Féminine (IFEF) du Ministère de la Solidarité, de la
Famille, de la Femme et de l’Enfant (MSFFE) offriront également des opportunités de
formation aux filles déscolarisées, non scolarisées et analphabètes.

L’Etat jouera un rôle de facilitateur de l’accès aux Institutions de Micro-Finance

privées. Le rôle de l’Etat ne sera plus, à travers les secours sociaux, de financer
directement (par des dons en faveur d’une petite poignée de bénéficiaires) la mise en place
des AGR. Ce rôle incombe aux Institutions de Micro-Finance (IMF), qui sont spécialisées
dans la matière et qui se trouvent presque partout en Côte d’Ivoire, même dans les zones
les plus reculées. Les programmes publics de promotion d’AGR, tels que le Programme
Spécial d’Insertion des Femmes (PSIF), le Programme d’Insertion des Jeunes Ruraux
(PIJR), le Programme de Création de Micro-Entreprise (PMCE) et le Projet d’Appui au
Traitement Economique du Chômage (PATEC), appliqueront ainsi une approche de
facilitation de l’accès aux opportunités de financement des AGR et aux opportunités de
formation technique et en gestion. Par ailleurs, le Fonds National «Femmes et
Développement» du MSFFE et le Fonds d’Appui aux Femmes de Côte d’Ivoire (FAFCI) du
cabinet de la Première Dame de Côte d’Ivoire continueront leurs actions d’appui en faveur
des initiatives d’autonomisation des femmes et du développement de l’entreprenariat
féminin. Il sera par ailleurs étudié la faisabilité de la mise en place d’un fonds de garantie des
microcrédits en faveur des plus pauvres. Les THIMO et les transferts sociaux monétaires
peuvent constituer le premier rang d’une échelle conduisant vers la micro-finance et
le développement des AGR. Force est cependant de constater que les plus pauvres sont
souvent mal placés pour profiter directement des opportunités de micro-finance pour le
développement d’AGR, car la faiblesse de leurs ressources ne favorise pas généralement la
prise de risque et les caractérisent comme de clients potentiels peu attrayants pour les IMF.
Néanmoins, ces contraintes peuvent être réduites par la hausse des revenus résultant
d’emplois dans des travaux HIMO ou de transferts sociaux. Grâce à ce type de programmes,
les bénéficiaires peuvent commencer à faire de petites économies, souvent pour la première
fois. Les gestionnaires des programmes et les travailleurs sociaux devront les inciter à ouvrir
des comptes d’épargne auprès des IMF, pour promouvoir les économies et ouvrir la voie par
la suite à des opportunités de microcrédit.

31
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

4 Axe 2 : Amélioration de l’accès aux services sociaux

de base et de l’investissement dans le capital humain
Cet axe tient une place importante dans la Stratégie pour deux raisons essentielles. D’une
part, les difficultés liées à l’accès aux services sociaux de base reflètent non seulement des
défaillances au niveau de l’offre des services mais aussi des barrières qui affectent la
demande et l’utilisation des services, surtout par les plus pauvres. Cette réalité exige des
mesures de protection sociale, soit pour augmenter directement les revenus des plus
pauvres (voir l’axe 1), soit pour réduire les frais ou autrement inciter à l’utilisation des
services sociaux. D’autre part, ces mesures, en permettant un meilleur investissement dans
le capital humain, contribuent à réduire la vulnérabilité à long terme et à briser la
transmission intergénérationnelle de la pauvreté.

Les actions comprises dans cet axe incluent ainsi des mesures qui visent à améliorer
l’accès, notamment financier, des ménages aux services de l’enseignement de base, aux
services sanitaires les plus essentiels, à l’eau et à l’assainissement.

4.1 Mesures d’amélioration de la scolarisation, du statut

nutritionnel et de réduction de la déperdition scolaire
Des mesures visant l’offre d’une part et la demande de l’autre sont nécessaires pour
atteindre la scolarisation universelle au niveau primaire. Le gouvernement s’est établi
l’objectif de scolariser 95% des enfants d’âge scolaire primaire d’ici 2015 et d’atteindre la
scolarisation universelle à ce niveau d’ici 2020. Compte tenu de l’accroissement rapide de la
population de la tranche d’âges concernée, ainsi que la dégradation des infrastructures
scolaires pendant les longues années de crises économiques et politiques,
l’accomplissement de cet objectif requiert un effort énorme en termes de construction, de
réhabilitation et d’équipement de salles de classes, de recrutement et de formation des
enseignants.

Cependant, il ne faut pas perdre de vue l’importance de mesures qui s’adressent aux
barrières du côté de la demande. Il y a tout d’abord la problématique des frais directs et
indirects de la scolarisation, qui pèsent surtout sur les ménages les plus pauvres et
expliquent en grande partie les écarts importants dans les taux de scolarisation entre les
quintiles (voir Tableau 1.1). On ne doit pas ignorer non plus les facteurs socioculturels qui,
liés aux contraintes financières au niveau des ménages, conduisent aux taux plus faibles de
scolarisation des filles, ou les multiples obstacles (socioculturels et de capacité
d’encadrement) qui entravent la scolarisation des enfants en situation de handicap. Des
mesures sont aussi requises pour s’adresser aux obstacles qui se présentent (notamment
au niveau secondaire) en raison du faible taux de possession d’actes de naissance.

La principale mesure de protection sociale dans le secteur de l’éducation est la

politique de la gratuité dans l’enseignement primaire. Les frais d’inscription sont abolis
depuis 2001. Cette mesure est accompagnée par la distribution de manuels et kits scolaires
à la quasi-totalité des élèves des écoles primaires publiques et sera étendue
progressivement aux élèves des écoles primaires privées. Il sera étudié l’opportunité d’une
extension de la gratuité aux frais d’examens, qui restent actuellement en vigueur à la fin du
cycle primaire (CEPE).

Le Gouvernement étudiera la faisabilité d’étendre la gratuité (des frais d’inscription,

des manuels et des kits scolaires) au premier cycle de l’enseignement secondaire
(c’est-à-dire jusqu’en 3ème) en vue de rendre tout l’enseignement de base plus accessible.

32
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Cet élargissement de la gratuité viserait la réduction des taux d’abandon scolaire et

l’amélioration du taux de transition primaire-secondaire, qui reste très faible, minant
l’efficience interne du système d’enseignement ainsi que l’équité scolaire.7

La réussite de cette politique dépend en grande partie de la compensation adéquate et

opportune des écoles supportant la perte des revenus des frais d’inscription afin
qu’elles puissent continuer à financer leurs coûts courants de fonctionnement et d’entretien
et ainsi ne pas être obligées à recourir à l’imposition de frais officieux ou illicites, qui risquent
de pénaliser encore une fois les enfants des ménages les plus pauvres. Le mécanisme
actuel d’octroi de subventions aux comités de gestion (COGES) des écoles, qui est censé
jouer ce rôle de compensation, est le maillon faible de la politique de la gratuité. Il couvre
moins de la moitié des écoles primaires publiques et est affaibli davantage par des
décaissements partiels et tardifs.

Des mesures seront prises pour améliorer les subventions aux COGES et ainsi la mise
en œuvre effective de la gratuité. Ces mesures incluront (i) l’extension des subventions
pour couvrir la totalité des écoles primaires et préscolaires publiques (et éventuellement les
écoles publiques du premier cycle du secondaire), (ii) la réforme des circuits de
décaissement des crédits budgétaires afin d’assurer le décaissement complet et opportun
des subventions, et (iii) le renforcement de la gestion financière au niveau des écoles.

Les cantines scolaires seront renforcées comme moyen d’inciter la fréquentation

scolaire, d’améliorer la performance scolaire et de réduire les déperditions scolaires
au niveau primaire. La Stratégie Nationale d’Alimentation Scolaire pour la période 2013-
2017 priorise les zones d’intervention des cantines scolaires selon quatre indicateurs, à
savoir le niveau d’insécurité alimentaire (mesurée par un score de consommation
alimentaire), le taux brut de scolarisation primaire, le taux brut d’achèvement de
l’enseignement primaire et la prévalence de la malnutrition chronique.8 Ce ciblage
géographique définit un ordre de priorité, par régions, allant de 1 à 4.9 Dans ces zones, les
capacités d’accueil des cantines seront accrues et leur fonctionnement amélioré afin de
fournir un repas chaud à midi à tous les enfants tous les jours d’école ouvrables, soit 120
jours par an au lieu de la moyenne actuelle de 40 jours (dans les cantines
gouvernementales). Il est prévu d’augmenter le nombre total de rationnaires de 863.637 en
2009/2010 à 1,24 millions en 2017.

C’est le lieu de rappeler qu’en Côte d’Ivoire, la malnutrition et les carences en

micronutriment chez les enfants d’âge préscolaire et scolaire sont des problèmes majeurs de
santé publique. De plus en plus d’enfants sont exposés à la fois aux problèmes de
surnutrition (surpoids, obésité et autres surcharges métaboliques) et de sous nutrition
(carences en micronutriments, carences énergétiques). Ces problèmes entrainent une
répercussion notable sur les capacités d’apprentissage et du rendement scolaire de ces

7
Selon les données de la MICS de 2006, environ un quart des élèves qui atteignent la dernière classe
de l’enseignement primaire (CM2) ne fait pas la transition à l’enseignement secondaire.
8
Cependant, ces indicateurs pourraient être améliorés, notamment par l’utilisation du taux net de
scolarisation primaire et des indices de pauvreté monétaire. La pertinence du taux de malnutrition
chronique chez les enfants d’âge préscolaire (0-59 mois) comme indicateur pour le ciblage
géographique des cantines scolaires est discutable.
9
La zone de priorité 1 comprend les régions du Bafing, des Savanes et du Moyen Cavally. La zone de
priorité 2 comprend les régions du Denguelé, du Worodougou, de la Vallée du Bandama, des 18
montages et du Bas Sassandra. La zone de priorité 3 comprend les régions du Fromager et du
Zanzan et la zone de priorité 4 comprend le Haut Sassandra, la Marahoué, les Lacs, le N’zi Comé, le
Moyen Comoé, le Sud Bandama, les Lagunes, l’Agnéby et le Sud Comoé.

33
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

enfants. A cet effet, un Paquet d’Activités Essentielles en Nutrition (PAEN) pour cette cible a
été élaboré et doit être mis en œuvre pour aboutir à la labellisation des écoles amies de la
nutrition. Il s’agit notamment du dépistage de la malnutrition, du déparasitage, de la
fortification domestique, de l’éducation nutritionnelle et de la sensibilisation pour le manger-
bouger. En outre, pour permettre aux élèves de bénéficier de tous les avantages
nutritionnels au niveau des cantines scolaires, il est essentiel de former les rationnaires et
communautés mobilisées autour des cantines (cantinières, gérants, conseillers, et femmes
des groupements) aux bonnes pratiques nutritionnelles et à l’hygiène alimentaire. Le concept
des écoles amies de la nutrition doit être promu en vue de développer les programmes
intégrés d’éducation nutritionnelle dans les zones déjà ciblées dans la Stratégie Nationale
d’Alimentation Scolaire.

La stratégie de pérennisation des cantines suppose une forte contribution

communautaire qui nécessite des réflexions plus approfondies. Conformément à
l’approche promue par le Ministère de l’Education Nationale et de l’Enseignement Technique
depuis la fin des années 90, il est prévu de continuer à aider des groupements de production
agricole et d’élevage au niveau communautaire à prendre progressivement en charge
l’approvisionnement des cantines et ainsi d’assurer la pérennisation des cantines après le
retrait à terme des aides des PTFs. Il est aussi prévu d’augmenter la «contribution financière
communautaire» des rationnaires, sauf dans les cantines de la zone de priorité 1, tout en
introduisant des bourses alimentaires pour les plus démunis.10 Cependant, la Stratégie
Nationale d’Alimentation Scolaire reconnaît que le rendement des groupements est faible,
que le volontariat sur lequel cette approche se base connaît ses limites et qu’il apparaît
«alors difficile de faire reposer la pérennisation des cantines scolaires sur les seuls
groupements»11. Il est prévu de continuer à fournir des appuis à la production agricole en
faveur de groupements féminins mobilisés autour des écoles ayant des cantines scolaires
afin de tirer avantage de l’approvisionnement local (stimulation des marchés locaux,
réduction des coûts, meilleure adaptation des repas aux habitudes alimentaires locales, etc.)
au lieu de dépendre entièrement sur un système centralisé d’acquisition et de distribution
(dépendant en partie des importations). Compte tenu des limites des groupements, il sera
étudié l’opportunité d’adopter aussi d’autres modèles d’approvisionnement local tels que la
passation de marchés au niveau communautaire avec des prestataires de services
alimentaires.

Des bourses alimentaires seront attribuées aux enfants des familles les plus
démunies. Cette mesure bénéficiera à environ 5% des rationnaires les plus pauvres. Il sera
nécessaire d’établir des mécanismes efficients de ciblage, qui risquent de poser des
difficultés sérieuses, surtout dans les zones de priorité 1 à 3 où les taux d’insécurité
alimentaire dépassent largement le seuil de 5%.12

Les disparités de genre dans l’accès à l’enseignement exigent des mesures

spécifiques de promotion de la rétention scolaire des filles. Ces disparités s’accentuent
progressivement selon les niveaux de l’enseignement, le ratio filles/garçons diminuant de
0,87 pour l’accès au primaire à 0,75 pour l’achèvement du primaire et à 0,70 pour l’accès au
secondaire, selon les données de la MICS 2006. Au niveau du premier cycle du secondaire,

10
Actuellement de 25 FCFA par jour, cette contribution sera portée à 50 FCFA en milieu rural et à 100
FCFA en milieu urbain dans les zones 2, 3 et 4.
11
Paragraphe 4.9, Stratégie Nationale d’Alimentation Scolaire en Côte d’Ivoire, Direction Nationale
des Cantines Scolaires, Ministère de l’Education Nationale, avril 2012.
12
Dans les sept régions concernées, ce taux a varié de 13,2 à 29,9% selon des chiffres de 2009 cités
dans la Stratégie Nationale d’Alimentation Scolaire (voir paragraphe 2.21).

34
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

une des réponses du MENET sera d’établir des collèges de proximité, notamment dans les
zones ayant les niveaux de scolarisation des filles les plus faibles, pour éviter que les filles
aient besoin de quitter leurs villages pour entrer en sixième. Au niveau CM du primaire, des
rations sèches seront fournies aux filles à emporter à la maison dans des zones manifestant
de fortes disparités de scolarisation selon le genre.

Des actions supplémentaires seront prises pour éviter que le manque d’actes de
naissance exacerbe l’abandon scolaire. Malgré la prise de mesures d’urgence
(ordonnance no 2011-258 du 28 septembre 2011, prorogé d’un an en septembre 2012) pour
faciliter l’enregistrement des enfants nés pendant les années de crise (voir Section 7), le
taux de possession d’actes de naissance reste encore faible, en raison de l’affaiblissement
des services de l’état-civil, créant des barrières administratives à la scolarisation et à la
rétention scolaire. L’Inspection de l’Enseignement Primaire suit la mise en œuvre de la
décision prise en 2011 de ne plus refuser l’inscription des enfants au CP1. Des attestations
administratives d’identité scolaire sont émises comme documents alternatifs. Il sera poursuivi
la recherche de mesures supplémentaires pour éviter que le manque d’extraits d’actes de
naissance ne constitue pas un goulot d’étranglement pour l’accès aux examens de fin du
primaire (CEPE) et pour l’inscription au niveau secondaire, et ainsi pour relever le taux de
transition primaire-secondaire.

La promotion de l’intégration des enfants handicapés dans les écoles ordinaires

représente une alternative favorable pour l’accès de ces enfants à l’éducation. En
raison du droit de tous les enfants à une éducation, l’échec des rares expériences relatives à
la promotion de la scolarisation des enfants handicapés doit être dépassé et les
interventions réévaluées et réadaptées. Une politique nationale de l’éducation intégratrice en
faveur des enfants handicapés doit être élaborée. Une telle initiative requiert non seulement
un renforcement des capacités techniques du personnel enseignant, mais également toute
une communication sociale appropriée visant à produire dans l’environnement familial et
scolaire (parents, enseignants, élèves), les changements propices à la socialisation de
l’enfant et à sa réelle intégration. Sa mise en œuvre doit s’accompagner de mesures
administratives et législatives visant la facilitation de l’accessibilité des infrastructures, la
participation des parents, la non stigmatisation et l’incitation à la promotion d’une telle
initiative.

Il importe de souligner que la réussite de l’approche de l’éducation intégratrice ne dépend

pas que de la qualité de l’offre d’intégration. Elle dépend également de la préparation de
l’enfant par son milieu familial : résilience propre, dédramatisation du handicap, adaptation
aux difficultés y afférentes, et valorisation des capacités de l’enfant. Un travail social
préalable doit se faire (par les agents de la protection sociale spécialisée) avec les ménages
ayant un enfant handicapé pour les informer et les accompagner dans cette démarche pour
l’intégration scolaire de leur enfant.

4.2 Exemption ciblée du paiement des actes médicaux dans les

établissements sanitaires
Les principaux bénéficiaires de l’exemption ciblée dans le secteur de la santé sont les
femmes enceintes et les enfants de moins de cinq ans. La mesure a été initialement
mise en œuvre en tant qu’étape transitoire avant la mise en œuvre de la Couverture Maladie
Universelle (voir axe 4). Elle suit la mesure d’exemption universelle du paiement des frais
médicaux décrétée d’avril 2011 à février 2012 au sortir de la crise post-électorale. La
circulaire 0731 MSLS/CAB du 27 février 2012 définit le champ d’application, les prestations
et actes concernés, les tarifs applicables et les modalités de mise en œuvre et de gestion de

35
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

la mesure. Les détails des modalités d’exemption pourront au besoin être précisés par des
circulaires ultérieures.

La mesure d’exemption s’adresse aux «personnes démunies et non assujetties

sociales», avec un ciblage préférentiel sur le groupe-cible mère-enfant, notamment
pour l’atteinte des OMD en ses points 4 et 5. Pour le couple mère-enfant, le paquet de
bénéfices comprend : la prise en charge complète des enfants de moins de cinq ans ;
l’accouchement, la césarienne, les complications et examens afférents (CPN, examens
biologiques du bilan prénatal) ; l’exemption aux niveaux supérieurs en cas de référence en
bonne et due forme.

Certains bénéfices additionnels sont étendus à l’ensemble de la population :

exemption du traitement du paludisme après diagnostic biologique ; abattement de 30% pour
les actes dont les tarifs sont supérieurs à 1000 CFA ; exemption du paiement des 48
premières heures en urgence médico-chirurgicale.

Ces mesures s’ajoutent à d’autres mesures de gratuité dans le secteur de la santé, de

plus longue date, notamment pour les vaccinations incluses dans le Programme Elargi de
Vaccination (PEV) et, depuis 2008, pour le traitement du SIDA (et les procédures connexes
telles que les tests du VIH). Le traitement de la tuberculose est partiellement gratuit.

Mis à part leurs impacts attendus sur la santé des couches vulnérables, toutes ces
mesures visent également à protéger le revenu des ménages concernés via une
réduction de leurs dépenses de santé et une accélération de la prise en charge dans les
établissements sanitaires publics et conventionnés. Ces mesures visent à réduire l’incidence
des dépenses catastrophiques de santé, au niveau des ménages, et à contribuer à
rééquilibrer la composition des dépenses totales de santé, qui, selon les comptes nationaux
de la santé de 2008, sont dominées par les dépenses des ménages (69% par rapport à 17%
pour l’Etat et 13% pour les PTF).

Le gouvernement mettra en œuvre une combinaison de stratégies convergentes pour

renforcer la protection des femmes enceintes, des enfants de moins de cinq ans, des
indigents et d’autres populations vulnérables contre les chocs socio-sanitaires.

Premièrement, les modalités de mise en œuvre de la gratuité ciblée seront revues et

renforcées. Il est reconnu que les modalités de mise en œuvre initiales ne permettent
qu’une atteinte partielle des objectifs. Plusieurs mesures de renforcement seront mises en
œuvre, notamment : la révision des modalités de financement avec un remboursement
intégrant les médicaments (y compris une marge bénéficiaire) au lieu d’un
approvisionnement en nature ; la réduction des délais de remboursement des
établissements sanitaires ; et à terme l’intégration des bénéficiaires sous un régime
assurantiel avec prime d’assurance intégralement prise en charge par l’Etat dans le cadre du
Régime d’Assistance Médicale (RAM) de la CMU.

Deuxièmement, des mesures complémentaires de renforcement du système de santé

sont indispensables. Le succès de l’exemption ciblée dépend intimement de la qualité des
services de santé publics, parapublics, et communautaires conventionnés. Le financement
s’effectue à travers un approvisionnement en médicaments en nature et le remboursement
aux établissements sanitaires du paiement des actes médicaux prestés pour les
bénéficiaires. Cependant, en pratique, la mise en œuvre de l’exemption ciblée rencontre des
difficultés liées notamment à des retards dans les livraisons et le remboursement des
prestations, aux faiblesses structurelles du système de santé et à une communication
imparfaite.

36
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Plusieurs mesures ayant un impact sur la disponibilité et la qualité des soins reçus par la
population cible sont en cours ou sont prévues. Elles intègrent notamment : l’amélioration de
l’approvisionnement public en médicaments au niveau national (réforme de la Pharmacie de
Santé Publique engagée en 2012) ; des mesures financières et non-financières renforçant le
professionnalisme et la motivation des agents de santé ; l’harmonisation et la standardisation
des protocoles thérapeutiques et des examens complémentaires (examens biologiques et
radiologiques) ; le rééquipement des infrastructures sanitaires, notamment en matériel
d’évacuation et la régulation des tarifs pour les usagers non-éligibles aux mesures
d’exemption.

Troisièmement, la gratuité sera étendue à d’autres populations vulnérables. Une fois

que les circuits financiers de l’exemption ciblée sont mis en place, la politique d’exemption
peut facilement s’étendre à d’autres populations vulnérables ne nécessitant pas de systèmes
d’identification complexes. Il s’agit notamment de : personnes handicapées (notamment pour
les appareillages) ; enfants de moins de 18 ans ayant besoin de soins à la suite de viols ou
d’autres formes de violence ; enfants de moins de 18 ans privés d’assistance parentale ;
personnes nécessitant un examen médico-légal pour déposer plainte suite à une agression
sexuelle ou autre ; et personnes âgées.

Quatrièmement, la gratuité des frais hospitaliers sera étendue à l’alimentation pour les
enfants de moins de cinq ans et les femmes enceintes et post-accouchement, afin d’éviter le
départ précoce des hôpitaux en raison des coûts ; ce qui est particulièrement important pour
diminuer la mortalité maternelle et néonatale et la mortalité chez les enfants atteints de
malnutrition aiguë sévère ou de paludisme grave.

4.3 Mesures d’amélioration de l’accès des pauvres à l’eau et à

l’assainissement
L’amélioration de l’accès à l’eau et à l’assainissement, qui est d’ailleurs crucial pour
l’amélioration de la santé des populations et surtout pour la réduction de la mortalité
infanto-juvénile, requiert elle aussi des mesures de protection sociale, en plus des
investissements dans l’offre des infrastructures et des services. Les problématiques de
l’accès physique (disponibilité d’infrastructures et de services) et de l’accès financier (prix
accessibles aux plus pauvres) sont étroitement liées.

La politique de tarification sociale de l’eau vise à protéger les ménages pauvres en

milieu urbain. Depuis de nombreuses années, la Société de Distribution d’Eau de la Côte
d’Ivoire (SODECI) applique une politique de tarification qui, par le biais d’un système de
subventionnement croisé, vise à faciliter l’accès des ménages moins aisés à l’eau du réseau
urbain. Le tarif «social», qui est subventionné par les ménages de consommation plus
élevée, est appliqué aux ménages qui consomment moins de 18 m3 par mois. En outre,
depuis 1987, le coût du branchement au réseau est fortement subventionné pour les
ménages ayant moins de 4 robinets, qui, en 2012, payaient 19.000 FCFA pour le
branchement au lieu du prix normal de 169.000 FCFA.

Des mesures supplémentaires seront étudiées en vue de rendre l’accès à l’eau

équitable et plus abordable pour les pauvres en milieu périurbain. Les mesures prises
jusqu’ici ont permis à un nombre important de ménages de la classe moyenne urbaine de se
brancher au réseau de la SODECI. Cependant, bien que fortement subventionné, le coût
d’abonnement reste hors de portée des ménages à revenu faible. Ces derniers continuent à
s’approvisionner soit aux bornes fontaines où le tarif pratiqué est environ deux fois plus
élevé que celui de la tranche sociale du réseau, soit auprès de vendeurs privés, encore plus

37
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

chers. Le Gouvernement étudiera des pistes de solution à cette situation inéquitable qui
pénalise les plus pauvres:

1. Une première option est de mettre en place un système de préfinancement des coûts
d’abonnement, par un fonds d’appui aux branchements des ménages, lié à un
mécanisme d’épargne auprès des Institutions de Micro-Finance (IMF) et de
remboursement progressif au fonds d’appui.13

2. Une deuxième option, potentiellement complémentaire de la première, est de

renforcer le mécanisme de subventions croisées afin d’aligner le tarif pratiqué aux
bornes fontaines à celui de la tranche sociale de l’eau du réseau.

La gratuité de l’eau s’applique dans les petits villages. Le gouvernement applique la

gratuité de l’eau, depuis octobre 2012, dans les petits villages où les puits sont munis de
pompes manuelles. La réussite de cette politique favorable aux populations rurales
dépendra de la qualité des mesures d’accompagnement, notamment en ce qui concerne la
gestion des puits et la rapidité de réparation de pompes en pannes, qui est dorénavant
financée par une ligne budgétaire du Fonds de Développement de l’Eau. Dans les plus
grands villages, dotés des systèmes motorisés de l’Hydraulique Villageoise Améliorée
(HVA), où les coûts de fonctionnement et d’entretien sont plus élevés, l’eau est toujours
payante et plus chère qu’en ville. Cela nécessite une réflexion plus approfondie sur des
options de mesures potentielles qui pourraient permettre une meilleure équité tout en
assurant l’efficience et la pérennité des infrastructures qui posent déjà des défis, compte
tenu des difficultés de mobilisation des ressources financières pour faire face aux pannes.
Ces options pourraient inclure la mutualisation de l’exploitation de l’hydraulique rurale, pour
permettre le partage des risques à large échelle et obtenir des économies d’échelle, et des
partenariats avec des IMF.

Les niveaux très faibles d’accès à l’assainissement, qui posent de graves menaces à
la santé, notamment des enfants, s’expliquent à la fois par des facteurs socioculturels
et financiers. Le manque de responsabilisation des populations dans l’amélioration de
l’assainissement est vu comme la principale contrainte et a conduit à une politique
(«assainissement total piloté par la communauté») qui met l’accent sur la responsabilisation
des communautés afin d’appuyer un changement durable de comportements. Le succès de
cette approche en Côte d’Ivoire et ailleurs fait espérer que du progrès dans l’utilisation des
installations améliorées, surtout en milieu rural, est possible. Néanmoins, cette approche
devrait être accompagnée par des mesures comme le ‘ Marketing d’Assainissement’, qui
vise à rendre disponible, a un prix abordable, des produits d’assainissement et d’ hygiène
(dalles de latrines, mais aussi le savon).

L’approche THIMO est bien adaptée aux besoins d’amélioration du système

d’assainissement urbain, créant ainsi un fort lien potentiel avec l’axe 1 de la Stratégie. Des
THIMOS peuvent être utilisés pour le ramassage des ordures et la collecte des déchets
ménagers, ainsi que pour le nettoyage des caniveaux et des avaloires.

13
Voir T. Gagne, A. Koffo, R.B. Ohinico et I.S. Doh « Etude de la capacité des ménages pauvres à
bénéficier des services d’eau potable », Bioterre, Rev. Inter. Sci de la Vie et de la Terre, no spécial,
2002.

38
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

5 Axe 3 : Accompagnement des groupes vulnérables

dans la prévention et la réponse aux risques d’abus,
violences, exploitation, discrimination et exclusion
Les risques de violences, d’abus, d’exploitation, de discrimination et d’exclusion, sont
répandus dans la société ivoirienne. Comme il a été mis en relief dans la Section 1.2, les
risques les plus courants de cette nature incluent les violences domestiques (violences
sexuelles et conjugales, viols, etc.), la maltraitance et les abus sur des enfants (punitions
physiques, négligence, excision, mariage précoce, traite, pires formes de travail), les abus
sur des veuves (spoliation de biens, rites de veuvage, lévirat etc.), et l’exclusion et la
maltraitance des personnes âgées ou des personnes vivant avec un handicap (négligence,
privations, abandon). La lutte contre ces risques est au cœur de l’action sociale.

Ces situations renvoient de façon transversale aux problématiques ou risques sociaux

suivants, auxquels l’action sociale se doit d’apporter une réponse :

• L’exclusion économique et le manque d’accès aux services sociaux de base ;

• Les dysfonctionnements familiaux et communautaires ;
• La violence interpersonnelle ;
• L’exploitation dans les pires formes de travail ;
• Les pratiques traditionnelles néfastes ;
• Les comportements à risque, en particulier de la part des adolescents et des jeunes ;
• La stigmatisation et la discrimination à l’encontre de certaines personnes et/ou
groupes sur la base de leurs caractéristiques individuelles ;
• L’abandon, l’isolement et la précarité extrême consécutifs à la rupture des liens
familiaux et communautaires ;
• La crise humanitaire (fonction complémentaire).

L’action sociale est une composante essentielle de la protection sociale. Elle se définit
comme l’ensemble des dispositifs législatifs et règlementaires de même que des actions
conçues, planifiées et mises en œuvre avec le concours de travailleurs sociaux en vue de la
prévention de ces risques, de la résolution des problèmes qui découlent de la matérialisation
de ceux-ci et de la promotion de solutions durables, notamment par le renforcement des
capacités.

L’action sociale se traduit en interventions directes d’accompagnement des

communautés, des familles et des individus les plus vulnérables. Les interventions
directes conduites par les travailleurs sociaux impliquent la mise en place d’une relation
interpersonnelle avec ces personnes, familles et communautés, y compris par l’écoute des
intéressées et par la recherche de réponses appropriées à leurs besoins. L’action des
travailleurs sociaux vise aussi à aider les plus vulnérables à renforcer leurs connaissances et
leur capacité de s’organiser, de s’exprimer, de se protéger et de profiter des opportunités de
développement.

L’action sociale visera en premier ressort à réduire la vulnérabilité aux risques

sociaux par des mesures préventives et par la facilitation de l’accès aux services
sociaux de base et des programmes d’amélioration du niveau de vie. Cette «action
sociale de base» permettra de réduire l’ampleur et la gravité des risques sociaux qui
naissent de la pauvreté et des pratiques socioculturelles néfastes. Par ses actions de
référencement et de facilitation de l’accès aux services (état civil, santé, éducation, justice,

39
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

transferts sociaux, THIMO, etc.), l’action sociale réduira les risques d’exclusion sociale et
renforcera les mesures envisagées par les autres axes de la SNPS.

Un deuxième niveau de réponse, dit «action sociale spécialisée», visera la protection

des personnes très exposées aux risques graves de violences, d’abus, d’exploitation,
de discrimination et d’exclusion, c’est-à-dire des personnes en situation de
vulnérabilité aiguë. La réponse visera notamment les enfants exposés ou victimes de
violations de leur intégrité physique et psychologique, et toute autre personne victime ou à
risque de violence, de forme grave de discriminations ou de précarisation extrême, en
particulier les femmes, les personnes porteuses de handicap et les personnes âgées. Ces
services de protection spécialisée jouent un rôle complémentaire à l’action sociale de
base. La protection spécialisée, du fait de la spécialisation nécessaire des personnels et de
la durée de la prise en charge, est un service plus coûteux que l’action sociale de base.
Dans ce sens, il est important d’investir au premier chef dans l’action sociale de base,
notamment dans les activités préventives, pour éviter que la protection spécialisée ne doive
prendre en charge un nombre élevé de cas.

La SNPS intègre les cadres de référence déjà fournis par plusieurs documents de
politique (approuvés ou en cours d'approbation) traitant de la protection de diverses
catégories de population en situation de vulnérabilité aiguë. Ces documents incluent le
projet de Politique Nationale de Protection de l’Enfant, la Stratégie Nationale de Lutte contre
les Violences basées sur le Genre, le Plan National d’Action contre la Traite et les Pires
Formes de Travail des Enfants, le Document de Politique Nationale pour les Soins et
Soutien aux Orphelins et autres Enfants rendus Vulnérables du fait du VIH/SIDA, le Plan
Stratégique National de Prise en Charge des OEV, la Déclaration de Politique Nationale en
faveur des Personnes Handicapées, le Plan Stratégique National de Réadaptation à Base
Communautaire et les documents de base pour la Politique Nationale en faveur des
Personnes Agées. Ce cadre politique sera davantage renforcé par des propositions,
actuellement en cours de formulation, pour une restructuration des services d’action sociale.

L’axe 3 articule une stratégie équilibrée de prévention, de prise en charge et de

promotion (les «3 P»). La mise en œuvre d’une stratégie de protection contre les violences,
les abus, l’exploitation, les discriminations et l’exclusion, en complément des dispositifs
sécuritaires et judiciaires développés par d’autres secteurs compétents, requiert une forte
implication des services de l’action sociale pour la prévention des risques, la prise en charge
des victimes et la promotion de solutions durables par le renforcement des capacités des
personnes et ménages en situation de vulnérabilité aiguë. En outre, ces services ont besoin
de renforcement par l’amélioration de leur cadre juridique et institutionnel, le développement
des capacités et l’octroi de ressources adéquates pour l’accomplissement de leur mission.

5.1 Mesures d’action sociale de base : prévention des risques et

promotion de l’inclusion sociale
Information, sensibilisation et conscientisation pour le changement de
comportement

L’action sociale de base vise tout d’abord à réduire les risques sociaux au moyen de
la conscientisation et la sensibilisation des communautés et des institutions. Il s’agit
de sensibiliser les populations à travers les institutions sociales au niveau communautaire
(écoles, centres de santé, etc.), les groupes socioprofessionnels (magistrats, enseignants,
personnel sanitaire, police, gendarmes, etc.) en contact direct avec les personnes en
situation de haut risque, et aussi d’exploiter le potentiel considérable d’information et
d’enseignement des médias à l’égard du grand public. Il faut une communication sociale

40
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

visant le changement des perceptions et des attitudes afin de réduire les pratiques néfastes,
d’augmenter la capacité d’indignation face aux abus et de promouvoir la connaissance des
voies de secours et de recours, de même que les procédures de référence à la loi (par
exemple, l’obligation de porter secours et de dénoncer tout acte de violence ou d’abus).
Cette communication s’appuiera principalement sur les médias, notamment, les radios
communautaires, les affichages et la télévision ; elle sera également élargie à une forte
implication des responsables politiques, des institutions de la République (y compris le
Parlement), et des réseaux de professionnels et de la société civile (ONG, confessions
religieuses, associations, etc.).

La communication et la sensibilisation des populations sur les comportements et les

pratiques favorables au bien être individuel et collectif sont une fonction de base des
travailleurs sociaux dans le cadre de leurs interactions avec les populations. Toute
une série de risques sociaux majeurs affectant la situation des enfants, des personnes
âgées, des femmes, des personnes handicapées et d’autres personnes en situation de
haute vulnérabilité, pourraient être évités ou leur impact amoindri si les personnes étaient
conscientes de leurs conséquences et savaient comment les éviter.

Par conséquent, l’action sociale de base mettra en place des actions efficaces d’information
et de sensibilisation des communautés sur les pratiques positives de la vie familiale et
communautaire et sur les impacts négatifs de certaines pratiques habituelles et/ou
traditionnelles. Elle vise à renforcer le tissu familial, à améliorer le soin des enfants et à
assurer le respect de la femme, de la personne âgée et de la personne porteuse de
handicap. Elle ciblera chacune des normes ou pratiques communautaires néfastes,
acceptées ou tolérées notamment les Mutilations Génitales Féminines (MGF), la
maltraitance des veuves, le mariage précoce, les châtiments corporels, les violences
conjugales, les pires formes de travail des enfants, les discriminations et négligences envers
les personnes handicapées ou âgées, et toutes les autres formes d’abus, de violence, et
d’exclusion sociale.

L’action sociale de base a une mission d’importance primordiale dans la prévention de toute
forme de violence, abus et exploitation qui touche les enfants, compte tenu de la
vulnérabilité accentuée qui découle de leur situation d’immaturité physique et psychosociale
et de leur état de dépendance sur les adultes. Par ses actions de sensibilisation, le travail
social conduira à l’émergence endogène d’un environnement propice à la protection
communautaire des individus contre les risques cités ci-dessus, y compris ceux basés sur le
genre ou ancrés dans les cultures.

Un rôle important sera assigné aux structures associatives et communautaires. Les

activités communautaires de prévention des violences, abus, exploitations, discriminations et
exclusions devront s’appuyer sur des associations locales ou des relais communautaires,
notamment pour la conduite de séances d’information et de communication pour le
changement de comportement. Le système d’action sociale, au titre de sa vocation
transversale, interviendra aussi auprès des autres structures locales (écoles, centres de
santé, etc.) pour promouvoir la communication à travers ces structures sur les droits, les
risques, leurs causes et leurs conséquences, de même que sur les procédures de
référencement vers les services spécialisés. L’implication des hommes dans les activités de
prévention des violences basées sur le genre est particulièrement importante.

Il s’agira également de renforcer les services d’action sociale de base dans leur rôle
d'écoute et de conseil auprès des familles afin qu’elles identifient les facteurs de risque
de manière précoce et développent une communication interpersonnelle préventive auprès
des ménages et personnes exposées à ces risques.

41
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Animation communautaire / promotion du développement local

L’action sociale de base comprend aussi un volet d’animation communautaire qui vise
le renforcement de l’organisation communautaire. Il s’agit d’accompagner les groupes
cibles dans la recherche de solutions innovantes aux problèmes ressentis/vécus par les
communautés, sur le renforcement des capacités d’initiative, et sur la dynamisation des
compétences et des potentialités des populations. L’animation communautaire va au-delà de
la mission d’information et de sensibilisation décrite ci-dessus. Elle utilise des méthodes de
mobilisation des communautés qui puissent déboucher sur des actions concrètes de petite
envergure, complémentaires aux mesures plus amples de développement par les grands
projets. Ces initiatives répondent ponctuellement à des besoins pressants des communautés
en ce qui concerne leur cadre de vie (entretien des espaces communs, installation et gestion
de petites infrastructures et équipements, organisation d’espaces de loisirs et activités
sportives pour les enfants, organisation de groupes de jeunes) et leur capacité économique.
Les travailleurs sociaux facilitent l’accès éventuel à des aides techniques et financières.

Accompagnement et référence pour faciliter l’accès des usagers des

structures aux services sociaux de base et de protection sociale

Les services d’action sociale de base devront aussi répondre aux demandes
ponctuelles d’aide. Les individus et les familles confrontées à des situations
problématiques du fait de contingences ou fragilité accrue devront pouvoir s’adresser
aux services d’action sociale pour une réponse adaptée. Le système facilitera l’accès
aux services sociaux de base et aux programmes de protection sociale. Les travailleurs
sociaux auront la mission de fonctionner au sein des communautés en tant que promoteurs
et facilitateurs de l’accès des personnes aux services sociaux (voir l’Axe 2) et aux
prestations de protection sociale (notamment celles de l’Axe 1), par l’accompagnement des
personnes dans les démarches à suivre et la référence organisée aux services et
programmes disponibles. Il est fondamental que les services d’action sociale entretiennent
des relations étroites avec les services disponibles dans une localité donnée et facilitent la
constitution d’un réseau de «ressources locales» qui fonctionnent de manière articulée et
dont ils sont le pivot central.

Dans les régions peu couvertes par les services de l’action sociale de base, les
interventions proposées seront relayées par les associations et ONG accréditées et
par les services sociaux des collectivités locales, dont il sera indispensable de renforcer
les capacités techniques et opérationnelles.

5.2 Mesures de protection spécialisée : prise en charge et

promotion
La protection spécialisée constitue une modalité spécifique de l’action sociale. Elle a
pour objectif d’assurer la mise en place d’une réponse adéquate à toute personne, en
situation de vulnérabilité aiguë risquant fortement de subir et/ou ayant subi des violences,
des abus, de l’exploitation et des discriminations.

Il s’agit d’assurer un système de prise en charge individualisé et personnalisé pour

répondre aux besoins des victimes de violences, d’abus, d’exploitation et de discrimination
lorsque ces chocs surviennent, ou pour sauvegarder ceux qui sont à risque élevé de devenir
victimes de ces types de violations de leurs droits. Les personnes ayant subi une violation,
en particulier s’il s’agit d’un enfant, souffrent des traumatismes qui provoquent des
dommages importants au niveau personnel et requièrent des interventions spécialisées. Les
services d’action sociale spécialisée ont pour fonction d’organiser et suivre la réponse

42
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

adaptée à chaque victime jusqu’à sa réhabilitation. Ils devront ainsi selon les besoins,
faciliter l’accès des victimes aux services compétents de la santé et de la justice d’une part,
et référencer les victimes en voie de réhabilitation vers les services d’action sociale de base
au niveau communautaire, d’autre part. Il est également crucial de mettre en œuvre des
mesures de promotion visant à sortir ces personnes de leur situation de vulnérabilité aiguë
sur une base durable. Les processus d’assistance aux victimes d’abus visent à assurer la
suppression des risques/dangers et leur ré/insertion familiale et sociale dans des conditions
de sécurité et de bien-être et ce dans la durée. Selon les cas, elles seront aussi orientées
vers des programmes de soutien économique et/ou de formation.

Détection des cas de violation

La détection et le signalement des cas sont les préalables indispensables pour

l’exercice des secours et des recours. Il s’agit d’identifier la victime, de porter son cas à la
connaissance des services compétents, d’évaluer le préjudice et les besoins de réparation.
A cet effet, il convient de définir les procédures y afférentes et de veiller à ce que les acteurs
en charge de les appliquer soient en mesure de le faire en toute responsabilité et avec toute
la transparence requise.

Renforcer la détection et le signalement des cas de violation est une tâche

fondamentale de l’action sociale. Face à cette situation, il devient indispensable de mener
des actions pour i) renforcer la perception des incidents qui constituent des violations graves
du droit des personnes à l’intégrité physique et psychologique, ii) assurer le signalement de
la part de la population en général, des intervenants sociaux et de tout fonctionnaire en
particulier aux services sociaux de tout cas de violation, et iii) faciliter le recours des victimes
aux services par la diffusion d’informations relatives au signalement et aux services
disponibles pour l’assistance aux victimes.

Etant donné la faible capacité des victimes de saisir les structures compétentes pour
accéder aux services appropriés de protection, il importe que des dispositions idoines soient
prises pour encourager le public à signaler à la justice les cas rencontrés, constatés ou
portés à la connaissance, puis susciter l’auto-saisine systématique des juridictions
compétentes. Les cas suivis doivent être documentés par les acteurs assurant la prise en
charge des victimes.

Gestion des cas de violation

Tout cas de violation met en scène une situation particulière qui doit être d’abord
reconnue en tant que problématique d’ordre social. A la suite de tout signalement ou
détection, les travailleurs sociaux chargés de la protection spécialisée ont l’obligation de
s’occuper du cas. Tout cas de protection spécialisée donne lieu à l’ouverture d’un processus
de prise en charge/accompagnement qui ne parviendra à son terme qu’avec la mise hors de
danger, la stabilisation émotionnelle et la normalisation des conditions de vie de la personne.
L’outil central de la gestion des cas de protection spécialisée est la médiation familiale, qui
se propose de reconstituer les liens et une dynamique familiale saine.

La protection spécialisée entretient des relations intrinsèques avec les services

médicaux. Les victimes de violences et d’abus ont souvent besoin d’une prise en charge par
le personnel de santé (médecins, infirmiers, sages-femmes, chirurgiens, spécialistes de la
rééducation) à travers les structures sanitaires. Les structures sanitaires, en plus de fournir
les soins d’urgence aux victimes, sont chargées de détecter les cas d’hospitalisation suite à
un épisode de maltraitance ou abus, afin que les structures spécialisées puissent intervenir.
Le protocole de prise en charge des victimes de violence sexuelle prévoit déjà un paquet

43
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

minimum pour la prise en charge médicale, y compris les antirétroviraux (ARV) et les kits de
prophylaxie post-exposition (PEP kit) dans les centres de prise en charge des personnes
vivant avec le VIH. Mais ce matériel n’est pas toujours disponible dans ces structures de
référence. Le test VIH et les ARV sont dispensés gratuitement alors que les autres
composantes du kit notamment le test de grossesse, le traitement des IST et les examens
médicaux requis sont à la charge de la victime et souvent ne sont pas accessibles (voir aussi
l’Axe 2). D’autres volets des standards minimaux de prise en charge médicale restent à
développer.

La protection spécialisée entretient également des liens fonctionnels avec les

services de justice. Dans de nombreux cas, la protection spécialisée, pour être
véritablement efficace, exigera que les auteurs de violences, d' abus et d’ exploitation soient
sanctionnés par la justice. La lutte contre l’impunité est une condition fondamentale pour un
véritable Etat de droit pour tous et aide à renforcer les normes sociales de rejet de ces
violations des droits. En plus, la poursuite des auteurs présumés et une procédure judiciaire
qui répond aux attentes des victimes peuvent avoir une influence positive dans son
processus de reconstruction. Pour cela, les services de protection spécialisée ont la tâche
de favoriser l’accès des justiciables aux services de justice dans les cas prévus par la loi, en
leur dispensant un conseil juridique de base et en les orientant, dans la mesure du possible,
vers une assistance juridique et judiciaire appropriée. Les travailleurs sociaux en charge de
la protection spécialisée ont la responsabilité de transmettre aux autorités judicaires tout cas
de violence et d’abus par le biais d’un signalement formel (écrit) pour qu’elles prennent des

44
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

améliorations à l’ensemble des moyens nécessaires à une mise en œuvre efficace des
interventions auprès des populations.

Une réglementation de l’action sociale devrait établir un système unifié qui ait la
fonction de gestion de la protection sociale non contributive. Elle devrait fixer un niveau
de base pour la couverture des programmes et services de la protection sociale non
contributive, définir des mesures à même de garantir l’accès aux plus vulnérables et assurer
l’articulation avec les autres secteurs impliqués dans les politiques sociales (voir aussi la
Section 4).

Une deuxième priorité d’ordre juridique concerne le renforcement de la législation

protectrice. Dans le cas particulier de la lutte contre les violences, le renforcement des
mesures législatives protectrices mettra l’accent sur l’obligation de signalement et sur
l’obligation d’assistance sociale et judiciaire. Certaines interdictions prévues dans le Code
Pénal doivent être renforcées, en particulier pour réprimer la violence sexuelle. Des
amendements au Code de la Famille devraient protéger les enfants contre la discrimination
par la suppression du statut de l’enfant adultérin. La ratification de la Convention relative aux
Droits des Personnes Handicapées permettra de renforcer la protection des droits et la mise
en place de mesures concrètes de promotion des personnes porteuses de handicap.

Il est important de disposer d’une politique globale d’action sociale. Cette Politique
fixerait les priorités assignées à l’action sociale et ferait état des choix stratégiques et de
modulation de la réponse en fonction du contexte. La Politique devrait promouvoir une
approche intégrée et systématiser les politiques catégorielles (personnes âgées, personnes
porteuses de handicaps) et politiques spécialisées (protection de l’enfant, lutte contre les
violences basées sur le genre).

Le cadre institutionnel de l’action sociale devrait être unifié. Les programmes, structures
et services d’action sociale devraient être organisés de manière à former un ensemble
unique et intégré, géré par un département ministériel unique, soutenu par la définition et la
répartition des fonctions, interconnecté par des liens fonctionnels et articulé avec les autres
secteurs des politiques sociales. Une charte de bonne gouvernance devrait orienter la
gestion, la pratique et la mise en œuvre de l’action sociale. Le système national de
protection de l’enfant sera conçu comme un secteur d’action sociale spécialisée, coordonné
par les structures de l’action sociale et fonctionnant en étroite collaboration avec les
structures concernées au sein des secteurs de la sécurité, de la justice, de la santé et de
l’éducation.

Le renforcement de l’efficacité du dispositif opérationnel de l’action sociale requiert

des actions importantes pour le renforcement des capacités :

• Réforme et renforcement organisationnel des structures de l’action sociale. La

révision des mandats et la reconfiguration des structures opérationnelles
responsables de l’action sociale fait partie des hautes priorités. Elle portera sur la
clarification des domaines de compétence des différentes structures et la définition
de cahiers de charges, de standards et de paquets de services. Les centres sociaux
feront l’objet d’une attention particulière comme structures intégrées de travail social
proches des communautés. La mise en place effective de procédures d’accréditation,
de normes et standards de fonctionnement, de contrôle et de suivi pour les
institutions d’accueil (pouponnières, orphelinats, centres de transit, etc.) sont aussi
prioritaires.

45
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

• Renforcement des ressources humaines. Il sera opéré, avec l’appui de mesures

incitatrices et le recrutement de nouveau personnel pour une couverture plus large du
territoire, un redéploiement rationnel du personnel, qui est actuellement concentré de
manière déséquilibrée dans le Sud et dans les grandes villes. En outre, une attention
particulière sera donnée à la révision des profils des travailleurs sociaux et au
renforcement de leurs capacités techniques, en adéquation avec les nouveaux défis
de la protection sociale. Il s’agira de réviser et d’améliorer les curricula de la
formation initiale fournie par l’Institut National de Formation Sociale (INFS) et
d’organiser des sessions de formation continue au profit des travailleurs sociaux déjà
en activité.

• Mise en place de systèmes de coordination, gestion d’information, suivi et

évaluation. La mise en place d’un système intégré de collecte et de gestion de
données et de mécanismes de coordination des interventions, de planification et de
suivi adaptés est indispensable pour augmenter l’efficacité du système d’action
sociale.

• Renforcement des infrastructures. Compte tenu de la dégradation des

établissements de l’action sociale pendant les années de crise et de la couverture
inégale du territoire, des investissements importants seront programmés pour la
réfection et l’équipement des établissements délabrés, la construction de nouvelles
infrastructures dans les zones desservies, et la reconversion de certaines
infrastructures dont la vocation initiale est tombée en désuétude.

• Déconcentration de la gestion financière. Les structures responsables de l’action

sociale à la base (centres sociaux etc.) seront dotées de budgets propres et ainsi
intégrées dans le système de gestion des finances publiques, afin d’assurer que ces
structures puissent mettre en œuvre leurs mandats et assurer ainsi des réponses
rapides et efficaces aux problèmes dans leurs communautés.

46
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

6 Axe 4 : Atteinte progressive de niveaux plus élevés de

protection sociale
L’axe 4 va au-delà du socle de protection sociale pour mettre en place et développer
progressivement des mécanismes de protection sociale, essentiellement contributifs,
qui fournissent à leurs adhérents des niveaux plus élevés de protection sociale. Il
s’agit tout d’abord de consolider les systèmes existants de protection sociale contributive
pour les travailleurs du secteur formel, par la mise en œuvre de réformes paramétriques et
institutionnelles. Il s’agit ensuite de relever le défi d’étendre la sécurité sociale aux
travailleurs indépendants et aux secteurs d’activités non formels. Dans un premier temps, les
bénéficiaires seront majoritairement des ménages plus aisés, en raison des contraintes de
capacité contributive des ménages pauvres et des difficultés administratives d’extension des
systèmes contributifs aux travailleurs exerçant dans le secteur informel. Cependant, il est
prévu d’élargir progressivement la couverture de ces populations, notamment par la mise en
place par la Caisse Nationale de Prévoyance Sociale (CNPS) d’un régime de sécurité
sociale pour travailleurs indépendants et, dans le cas de l’assurance maladie, par la création
du Régime Général de Base de la CMU.

6.1 Consolidation des systèmes de sécurité sociale dans le

secteur formel
Il y a lieu tout d’abord de mettre en œuvre les mesures nécessaires pour garantir la
pérennité des systèmes de sécurité sociale existants au profit des travailleurs du
secteur formel et leurs familles. La viabilité des caisses de sécurité sociale, qui gèrent
essentiellement des régimes de retraite par répartition, a été mise en cause par des
tendances démographiques (notamment l’extension de l’espérance de vie) et économiques,
nécessitant la réforme des paramètres de ces systèmes. La restauration de la solvabilité
financière de la Caisse Générale de Retraite des Agents de l’Etat (CGRAE), qui est devenue
structurellement déficitaire, est particulièrement urgente afin d’éliminer le besoin de
transferts énormes de fonds publics (45 milliards de francs CFA ou 0,4% du PIB en 2011)
pour équilibrer ses comptes. En effet, tout en assurant la pérennité de cette institution de
prévoyance sociale pour les fonctionnaires publics et leurs ayants droit, la réforme
paramétrique de la CGRAE devrait libérer des ressources importantes, qui pourraient servir
à financer les composantes prioritaires du socle de protection sociale.

La réforme paramétrique de la CGRAE, qui a procédé d’une étude actuarielle et des

consultations avec les partenaires sociaux, a abouti à l’adoption des textes juridiques
instituant la réforme.15 Cette réforme inclut, parmi d’autres mesures, le relèvement du taux
de cotisation (de 18% à 25%, dont 1/3 à la charge du fonctionnaire et 2/3 à la charge de
l’Etat), l’allongement de l’âge de départ à la retraite16, la réduction du taux d’annuité de 2% à
1,75%, la modification du nombre d’années de salaire utilisé dans le calcul de l’assiette de la
pension (la moyenne des cinq dernières années au lieu de la dernière année) et le retrait
des prestations non contributives (allocations familiales, pensions des personnalités, etc.)
des charges techniques de la CGRAE.

15
Ordonnance no 2012-303 du 4 avril 2012 portant organisation des régimes de pensions gérés par la
CGRAE et décret no 2012-365 du 18 avril 2012 fixant les modalités d’application de l’ordonnance no
2012-303.
16
De 57 à 60 ans pour les personnels civils des catégories D à A, grade A3, et de 60 à 65 ans pour
les personnels civils de la catégorie A, grades A4 à A7.

47
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Nonobstant des retards dans l’application de l’augmentation du taux de cotisation et dans la

modification des obligations relatives aux prestations non contributives, la mise en œuvre
effective du bouquet complet de réformes conduira à l’élimination du déficit de la
CGRAE. Avec le retrait des prestations non contributives des charges techniques de la
CGRAE, le déficit se résorbera rapidement, permettant la constitution d’excédents et
éventuellement des revenus additionnels en raison du placement de fonds. Une étape finale
à franchir sera l’annulation de la dette cumulée de la CGRAE, résultant des fonds mis à la
disposition de la Caisse par l’Etat pour financer ses déficits successifs, évalués à 226
milliards de francs CFA (2% du PIB) en fin 2011.

La réforme paramétrique de la CGRAE a été accompagnée d’une réforme

institutionnelle, qui a changé la nature juridique de la CGRAE, précédemment société
d’Etat, en une institution de prévoyance sociale, jouissant ainsi d’une meilleure autonomie
institutionnelle.17

La consolidation de la CGRAE permettra à cette institution d’améliorer ses services,

notamment par la mise en place d’un régime de pension complémentaire afin
d’augmenter le taux de remplacement. Dans le cadre de son Plan Stratégique 2013-2015,
la CGRAE prévoit non seulement de garantir la viabilité et la pérennité de ses régimes de
pensions de base, mais aussi d’améliorer la gamme et la qualité de ses services de manière
plus large. Ces améliorations incluront surtout la mise en place d’un régime de pension
complémentaire par capitalisation, afin de permettre aux assurés d’augmenter le taux de
remplacement de revenu, qui est actuellement entre 50 et 60% du traitement indiciaire pour
le régime de base.

La CNPS, après sa propre réforme paramétrique, envisage elle aussi de créer un

régime de pension complémentaire. Bien que la CNPS se trouve dans une situation
beaucoup moins difficile que la CGRAE, le Gouvernement a introduit des modifications
paramétriques dans le Code de Prévoyance Sociale en janvier 2012 afin d’assurer la viabilité
à long terme du régime de retraite géré par cette institution.18 Parmi d’autres mesures, le
taux de cotisation a été porté de 8% à 12% en 2012 et sera augmenté davantage à 14% en
2013, et l’âge de retraite a été augmenté de 55 et 60 ans. Par ailleurs, l’introduction d’un
régime de pension complémentaire par capitalisation est prévue en vue de faire passer le
taux de remplacement, d’environ 30% en moyenne actuellement, à 70%.

D’autres mesures sont envisagées par la CNPS pour renforcer les prestations
familiales et la branche des accidents de travail et des maladies professionnelles. Les
montants des prestations familiales sont restés inchangés depuis plus de 40 ans et sont
devenus très modiques.19 Il faudra prendre en compte l’évolution du coût de la vie tout en
assurant la cohérence des valeurs des allocations familiales (de la CNPS et de la CGRAE)
par rapport aux montants d’éventuels transferts sociaux aux familles pauvres (voir Axe 1). La
CNPS envisage aussi une réflexion sur l’opportunité d’introduire une allocation de scolarité.
La branche des accidents de travail et des maladies professionnelles fera l’objet d’une
réforme pour prendre en compte le volet réinsertion professionnelle.

17
Décret no 2012-367 du 18 avril 2012 portant création de l’institution de prévoyance sociale
dénommée « Institution de Prévoyance Sociale Caisse Générale de Retraite des Agents de l’Etat »,
en abrégé IPS/CGRAE.
18
Ordonnance no 2012-03 du 11 janvier 2012.
19
1500 FCFA par mois par enfant dans le cas des allocations familiales. Le salaire soumis à
cotisation de la branche des prestations familiales est plafonné à 70 000 FCFA par mois.

48
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

6.2 Extension de la sécurité sociale au secteur informel

Une des initiatives les plus importantes de la CNPS, actuellement en chantier, sera
l’établissement d’un régime de retraite pour les travailleurs indépendants. Ce régime,
dénommé Régime Social des Travailleurs Indépendants, sera ouvert à tout travailleur non
salarié exerçant une activité dans les secteurs économiques allant de l’agriculture familiale
aux professions libérales. Ce régime comprendra aussi des indemnités journalières en cas
d’incapacité temporaire de travail due à la maladie. Quant à l’assurance maladie, elle sera
mise en place dans le cadre de la CMU, à la fois au profit des travailleurs du secteur informel
et du secteur formel (voir ci-dessous).

Ce régime sera suffisamment souple pour prendre en compte les spécificités des
diverses populations cibles potentielles. Le régime adaptera ses prestations et les taux
de cotisation aux différents niveaux de capacité contributive, qui varieront énormément selon
la nature des occupations des adhérents. Une option à l’étude est la mise en place d’un
régime complémentaire, notamment pour les professionnels indépendants à forte capacité
contributive, à côté d’un régime de base accessible à des couches plus larges. Il sera aussi
opportun d’établir divers mécanismes institutionnels, en partenariat avec des associations,
des coopératives agricoles et d’autres structures représentatives, afin de promouvoir les
adhésions et faciliter la collecte des cotisations.

6.3 Mise en place et développement de la Couverture Maladie

Universelle (CMU)
La stratégie de mise en œuvre de la CMU prévoit des régimes contributifs et non
contributifs. Le Secrétariat Technique Permanent de la CMU a développé en fin 2011 une
première stratégie de mise en œuvre d’un système d’assurance maladie universelle20. Ce
document, qui a été approuvé officiellement en janvier 2012, trace les grandes lignes du
programme, avec un accent particulier sur les questions d’architecture institutionnelle. Le
document établit notamment une distinction entre un régime général obligatoire de base
contributif (RGB), un régime d’assistance médicale non contributif (RAM) et des régimes
complémentaires d’assurance maladie. Cependant, la stratégie ne comprend que des
indications préalables à la mise en œuvre de la CMU. Son élaboration technique complète et
approfondie était en cours de préparation au moment de la rédaction de la Stratégie
Nationale de Protection Sociale.

Le RGB cible les assurés sociaux actuellement couverts par les régimes légaux de
prévoyance sociale (employés du secteur formel et fonctionnaires publics) et vise à
s’étendre progressivement à d’autres populations du secteur informel regroupés en
coopératives (notamment les agriculteurs des secteurs du café et du cacao) ou en d’autres
formes de fédération ou de mutuelle. Dans sa version actuelle, il devrait fonctionner via une
prime d’assurance unique fixée à 1000 FCFA par personne et par mois, donnant accès à un
paquet de services unique. Ce paquet est à définir plus précisément mais inclura les frais
ambulatoires, hospitaliers et de médicaments, après paiement d’un ticket modérateur.

Le RAM est un mécanisme d’exemption de paiement, destiné aux populations bénéficiant

des régimes précédents d’exemption ciblée (notamment femmes enceintes et enfants de
moins de cinq ans) et aux populations «indigentes». Dans sa version actuelle, il porte sur
des prestations définies selon un ensemble limité de services liés à la grossesse (y inclus la

20
Voir Groupe de travail CMU, «Projet d’instauration d’un système de Couverture Maladie Universelle.
Stratégie de mise en œuvre» MEMEASS, Abidjan, 12 décembre 2011.

49
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

césarienne) et aux soins curatifs. Une extension est prévue aux maladies spécifiques à
certaines régions (ulcère de Buruli, onchocercose, bilharziose, trypanosomiase). Le
financement devrait provenir principalement de l’Etat, comme sous le système d’exemption
ciblée actuel.

Les régimes complémentaires d’assurance maladie seraient confiés à des

compagnies d’assurances privées et des mutuelles sociales, selon les capacités
financières et les services désirés par les individus.

L’objectif de la CMU dans le cadre de la SNPS s’articule autour de plusieurs

orientations spécifiques. En effet, l’objectif présenté dans la stratégie de mise en œuvre de
la CMU est formulé comme suit : «permettre à toutes les personnes vivant en Côte d’Ivoire
(nationaux et non nationaux), avec une cotisation mensuelle de 1000 CFA par personne, de
bénéficier d’une couverture maladie de base, dont les prestations seront définies par un
panier minimum de soins». Dans le cadre de la SNPS, il est reformulé comme suit : (1)
améliorer l’accès aux soins de l’ensemble de la population résidant en Côte d’Ivoire ; (2)
réduire les taux de mortalité et de morbidité des populations ; (3) contribuer à sécuriser le
revenu des ménages en les protégeant contre les dépenses de santé hors de portée ; (4)
améliorer l’équité dans l’accès aux soins et l’état de santé entre les couches les plus aisées
et les couches les plus vulnérables de la population.

Plusieurs stratégies contribueront à réaliser cet objectif. Le Gouvernement de Côte

d’Ivoire, à travers l’action conjointe du Ministère en charge des Affaires Sociales, du
Ministère de la Santé et de la Lutte contre le SIDA (MSLS) et des autres Ministères
concernés, s’engage à renforcer le niveau de protection sociale en matière de santé de
l’ensemble de la population via une combinaison de stratégies convergentes:

1. Détermination des modalités de mise en œuvre de la CMU et adaptation aux

capacités et réalités des structures de santé au niveau local. Certaines modalités
de la première stratégie de mise en œuvre de la CMU ne sont qu’esquissées,
particulièrement concernant des questions telles que la mise en œuvre dans les
structures sanitaires publiques au niveau local et le regroupement des populations
non bénéficiaires du RAM sous des organismes de gestion délégué (OGD). Les
mécanismes institutionnels devront être identifiés de manière plus détaillée pour
permettre la mise en place effective de la CMU. Par ailleurs, la grande majorité des
structures publiques au niveau local ne pourront probablement pas répondre dans le
court terme aux attentes de la stratégie actuelle en matière d’informatisation et de
comptabilité. Il sera indispensable de développer les capacités requises;

2. Extension de la couverture assurantielle aux populations du secteur informel.

La population du secteur formel bénéficiant de la couverture assurée par les régimes
légaux de sécurité sociale sera simplement basculée du système prévalent dans le
RGB, avec les mêmes systèmes de prélèvement des cotisations à la source.
L’inclusion des acteurs du secteur agricole via les coopératives (café, cacao, autres)
pose de plus grands défis qui nécessiteront un accompagnement (capacités des
coopératives à développer leurs compétences en tant qu’OGD, communication
auprès des futurs assurés, gestion de la procédure d’inscription). Pour les autres
groupes professionnels à fédérer, l’accompagnement devra s’étendre à la création de
coopératives, de syndicats ou d’autres formes de regroupements. En ce qui concerne
les populations non structurées, telles que celles employées à leur propre compte
dans le secteur informel (petit commerce, agriculture familiale de subsistance), les
obstacles seront encore plus importants. Les difficultés à regrouper les populations
du secteur informel dans une organisation à caractère mutualiste (faible capacité

50
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

contributive, faiblesses de gestion, partage de risque à petite échelle, sélection

adverse, etc.) ont été largement documentées par la littérature scientifique.21 Il
convient de concevoir des solutions alternatives. Au besoin, les modalités seront
revues en cours de mise en œuvre en fonction des leçons tirées de l’expérience;

3. Protection des populations vulnérables via un système d’exemption

subventionné par l’Etat. La stratégie de mise en œuvre prévoit l’absorption des
stratégies d’exemption des femmes enceintes et enfants de moins de cinq ans, ainsi
que la prise en charge des populations indigentes, sous le RAM. Les modalités de
gestion du RAM dans le cadre de la CMU devront être définies plus précisément,
notamment sur le choix entre un système de remboursement des établissements
sanitaires pour les actes prestés et un système de subventionnement des primes
d’assurance pour les populations cibles. La deuxième option est préférable pour des
questions d’équité et de consolidation de la CMU (extension de la base d’adhésion);

4. Développement d’un mécanisme d’identification des plus pauvres. La prise en

charge des indigents (ou pauvres extrêmes) à travers le RAM demande une stratégie
de collaboration étroite avec les centres sociaux au niveau local pour la mise en
place d’un mécanisme d’identification des populations les plus pauvres (à exploiter
également dans d’autres mécanismes de protection sociale). La stratégie devra
intégrer des mécanismes de révision périodique du statut socio-économique des
populations (ex : une fois tous les deux ans).

5. Besoin d’un financement adéquat et durable des mécanismes d’exemption

dans le cadre de la CMU. Dans la stratégie initiale, il est attendu que les organes de
gestion (Caisse Nationale d’Assurance Maladie et OGD) tirent leur financement d’une
portion des cotisations payées par les assurés ou en leur nom (en cas de subvention
pour les populations vulnérables). Dans la pratique, les systèmes d’assurance santé
de nombreux pays sont chroniquement déficitaires et nécessitent une intervention de
l’Etat. C’est le cas, par exemple, du seul système national d’assurance maladie en
Afrique de l’Ouest à savoir celui du Ghana, ayant une couverture large de la
population, qui est financé aux deux tiers par une taxe spéciale ajoutée à la TVA. Par
ailleurs, le mécanisme du RAM implique un financement récurrent pour l’ensemble
des populations cibles. Il sera ainsi crucial de maintenir au fil des ans un niveau de
financement suffisant en fonction des besoins des populations, particulièrement pour
les soins des populations vulnérables. Les sources de financement devront être
identifiées et pérennisées.

21
Pour promouvoir le bon fonctionnement des mutuelles, un projet de décret prévoit l’établissement
de l’Agence Ivoirienne de Régulation de la Mutualité Sociale (AIRMS), conformément à la
règlementation de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (Règlement
n° 07/2009/CM/UEMOA portant règlementation de la mutualité sociale au sein de l’UEMOA). L’AIRMS
aura pour mission d’instruire les dossiers d’agrément des mutuelles sociales, de tenir un registre
national d’immatriculation et d’assurer le suivi et le contrôle des mutuelles agréées.

51
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

7 Mise en œuvre de la Stratégie

La mise en œuvre de la SNPS présente le défi d’exploiter au maximum ces synergies
potentielles. Il est pertinent de rappeler la nature plurisectorielle de cette Stratégie dont les
divers axes et composantes, au moins au niveau du socle (les trois premiers axes), se
renforceront mutuellement si les synergies potentielles sont bien exploitées. Par exemple,
l’amélioration du niveau de vie des plus pauvres (axe 1) aidera à dépasser les contraintes de
revenu qui entravent l’accès des plus pauvres à l’éducation et aux services de santé (l’objet
de l’axe 2). Les services d’action sociale contribueront non seulement à réduire les risques
d’abus, de violences, d’exploitation, de discrimination et d’exclusion et à aider les victimes
lorsque ces violations de droits se réalisent (axe 3), mais aideront aussi celles-ci à avoir
accès aux services complémentaires dont ils ont besoin, tels que les services sociaux de
base (axe 2) et les programmes de renforcement des revenus (axe 1).

La nature plurisectorielle de la Stratégie exige une bonne coordination de ces quatre

axes, la mise en valeur de leurs complémentarités et le développement de
mécanismes de référencement des bénéficiaires entre les différentes structures
concernées. Cette section met aussi en relief les mesures complémentaires hors de la
protection sociale qui sont cruciales (comme paramètres externes) pour la réussite de la
Stratégie, notamment en ce qui concerne l’offre et la qualité des services sociaux de base,
qui détermineront dans quelle mesure les mesures de facilitation de l’accès financier à ces
services atteignent leurs objectifs. La réussite de la Stratégie exige également des actions
importantes au niveau du développement institutionnel et du renforcement des capacités,
ainsi que des procédures adéquates de planification, suivi et évaluation. Enfin il y a le défi du
financement de la Stratégie.

7.1 Coordination
Une Plateforme nationale de coordination de la protection sociale sera établie pour
orienter et suivre le processus de mise en œuvre de la SNPS et pour promouvoir les
synergies entre ses différentes composantes. Cette plateforme aura trois niveaux d’organes,
comme il est montré dans la Figure 7.1 : le Comité Interministériel de la Protection Sociale
(CIPS) au niveau politique, des comités techniques pour chacun des quatre axes de la
Stratégie, et un Secrétariat Exécutif.

Le CIPS sera l’organe chargé de coordonner la SNPS au niveau politique et de donner

des orientations générales pour sa mise en œuvre. Présidé par le Premier Ministre, le
CIPS sera composé des principaux ministères concernés par la protection sociale. Il se
réunira régulièrement, notamment pour passer en revue les rapports annuels de suivi de la
mise en œuvre de la Stratégie, pour approuver la nouvelle version du Plan d’Actions triennal,
qui sera de nature glissante et donc actualisé chaque année, et pour demander des études
et d’autres initiatives visant à renforcer la protection sociale.

Quatre Comités Techniques thématiques se chargeront de la coordination technique

de la mise en œuvre et du suivi des quatre axes de la Stratégie. Ces comités seront
composés de représentants des ministères directement concernés par les axes respectifs,
ainsi que des agences sous tutelle, des ONG et des PTF agissant dans les domaines
thématiques concernés. Chaque comité technique se réunira une fois par trimestre. Il sera
responsable de l’actualisation annuelle de la section du Plan d’Actions relative à son axe
respectif (avec l’appui du Secrétariat) et de la revue des progrès selon les indicateurs relatifs
à cet axe dans le cadre de suivi et évaluation.

52
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Figure 7.1 Plateforme nationale de coordination de la protection sociale

Présidence

Primature

COMITÉ INTERMINISTERIEL DE PROTECTION SOCIALE

Emploi, Affaires
Sociales et Plan et
Formation Développement
Professionnelle

Education
Nationale et Santé et Lutte Economie et Budget
Enseignement contre le SIDA Finances
Technique

Justice, Droits de Construction,

Solidarité, Famille, l’Homme et Infrastructures Logement,
Femme et Enfant Libertés Publiques Economiques Assainissement et
Urbanisme

Secrétariat
Exécutif

Comité Technique Comité Technique Comité Technique Comité Technique

Axe 1 (Amélioration du Axe 2 (Amélioration Axe 3 Axe 4
niveau de vie des plus de l’accès aux (Protection contre les (Atteinte progressive
pauvres) services sociaux de violences, les abus, de niveaux plus élevés
base) l’exploitation, les de protection sociale)
MEMEASFP discriminations et
(AGEPE, AGEFOP), MENET, MSLS, l’exclusion) MEMEASFP (CGRAE,
MPMEF, MPMB, ONEP, MEMEASFP, CNPS), MSLS,
MEMPD, MSFFE, PTF, ONG, MCLAU MEMEASFP, CMU, AIRMS, PTF,
MESUDD, MIE MSFFE, MJDHLP, ONG CGE-CI
(AGEROUTE), MEMIS, MSLS, PTF,
MINAGRI (ANADER), ONG
PTF, ONG, APSFD-CI

53
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Le Secrétariat Exécutif sera l’organe exécutif de la SNPS, chargé des tâches

courantes de la Coordination. Il aura les responsabilités suivantes:

• La préparation des réunions du CIPS et des Comités techniques thématiques ;

• Le suivi de la mise en œuvre et des résultats des différentes composantes de la

SNPS (par rapport aux indicateurs définis pour le suivi dans les plans d’actions), à
travers des rapports annuels qui seront élaborés par le Secrétariat pour soumission
aux comités techniques et au CIPS pour approbation (voir la Section 4.4 du Plan
d’Actions de la SNPS) ;

• Les évaluations périodiques de la SNPS (voir la Section 4.4) ;

• La communication sur les réalisations et résultats de la SNPS ;

• La gestion d’une base de données sur la protection sociale mise en place pour
faciliter le processus de suivi et évaluation ;

• La promotion de complémentarités entre les différentes composantes de la Stratégie ;

• Le développement d’outils conjoints, notamment pour le ciblage, la gestion

d’information et le référencement entre programmes (voir l’encadré 7.1), afin
d’améliorer l’efficience, éviter des chevauchements et obtenir des économies
d’échelle ;

• Le renforcement des capacités par l’organisation de formations techniques

conjointes ;

• La réalisation d’études d’intérêt commun.

7.2 Développement institutionnel et renforcement des capacités

Au-delà de la mise en place des mécanismes de coordination de la SNPS, des actions
seront entreprises pour construire des dispositifs institutionnels adéquats pour la
gestion efficace des diverses composantes de la Stratégie. Ces besoins de
développement institutionnel ont déjà été identifiés dans les chapitres sur les différents axes
et ils seront résumés ici seulement de manière globale.

Dans certains cas, comme celui de la CMU, il s’agira de la mise en place de nouvelles
institutions. Il sera nécessaire de créer juridiquement la Caisse Nationale d’Assurance
Maladie (CNAM), d’établir son siège, de recruter et former son personnel et de concevoir et
installer tous ces systèmes de gestion (notamment pour le conventionnement des
prestataires des services sanitaires, la gestion des adhésions et des cotisations, la gestion
des remboursements des factures des prestataires, le contrôle des risques, la gestion
financière, etc.). Les études techniques définiront plus exactement ces besoins, ainsi que le
cadre institutionnel du RAM et les rôles exacts qui seront joués par les organismes de
gestion déléguée (OGD).

L’opportunité de créer une institution spécialisée pour la gestion des THIMO fera
l’objet d’une étude, comme il a été mentionné dans l’Axe 1, compte tenu de la technicité du
champ d’action concerné et le besoin d’assurer les capacités techniques requises pour une
gestion efficiente des THIMO, même si des fonctions spécifiques sont déléguées à d’autres
opérateurs (Ministères, collectivités territoriales, ONG, PME, etc.).

54
 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Dans d’autres cas, notamment celui de l’action sociale, il est plutôt question de
clarifier les mandats institutionnels afin de définir clairement les responsabilités et
d’éviter des chevauchements inutiles et coûteux. Le système d’action sociale est
actuellement à cheval entre le Ministère en charge des Affaires Sociales et celui en charge
de la Solidarité, de la Famille, de la Femmes et de l’Enfant (et leurs respectives structures
déconcentrées) et les collectivités territoriales (communes, etc.) qui ont commencé à
développer des services d’action sociale en parallèle avec ceux des deux Ministères. Par
ailleurs, d’autres services d’action sociale plus spécialisés ont surgi de manière
indépendante dans des secteurs tels que l’éducation, la santé, la justice et la police.

Encadré 7.1 Mécanismes conjoints pour le ciblage, la gestion d’information et

le référencement entre programmes

L’efficacité et l’efficience de la SNPS bénéficieront de la mise en place de mécanismes conjoints,

notamment pour le ciblage des bénéficiaires de certains programmes, la gestion des données sur les
bénéficiaires et le référencement de ceux-ci à des programmes ou services complémentaires selon
leurs besoins et leur éligibilité.

Plusieurs programmes requièrent le ciblage socioéconomique des bénéficiaires. Il s’agit surtout des
secours sociaux (et d’un éventuel programme de transferts en espèces à plus large échelle), des
bourses alimentaires aux élèves les plus démunis dans les écoles primaires, et des exemptions de
paiement (de primes et tickets modérateurs) en faveur des personnes extrêmement pauvres dans le
cadre du RAM. Le ciblage socioéconomique pourrait aussi intervenir en complément de l’auto-ciblage
pratiqué par les programmes THIMO. Au lieu de mettre en place des mécanismes parallèles dans
chaque secteur pour le ciblage des bénéficiaires de ces divers programmes, qui serait coûteux et
inefficient, un mécanisme conjoint sera établi à la suite d’études techniques. Cette approche permettra
d’employer des techniques rigoureuses pour l’identification des bénéficiaires (et la reconfirmation
périodique de leur éligibilité) afin de minimiser les erreurs d’exclusion et d’inclusion.

Ce mécanisme commun de ciblage sera lié à des procédures conjointes pour l’enregistrement des
bénéficiaires des programmes concernés, la gestion informatisée des données sur ces bénéficiaires
et leur référencement d’un programme à un autre. Un tel fichier conjoint permettra de doter chaque
bénéficiaire d’un numéro unique et de lui livrer une carte électronique qui identifie à quels
programmes il est éligible et qui sera accepté dans chaque service concerné. Ce système informatisé
d’enregistrement et d’identification devra être étroitement lié à la réforme du système d’état civil et à
l’amélioration de l’enregistrement des naissances.

La création d’un tel système conduira à d’importants gains en efficience au niveau de la gestion des
programmes, tout en réduisant les coûts d’opportunité (temps passé dans des procédures parallèles)
pour les bénéficiaires. Il requerra une forte coopération entre les différentes structures
gouvernementales concernées.

En outre, il faut relever le défi d’assurer une bonne articulation entre toutes ces
structures. Le manque de clarté sur les rôles respectifs des différents acteurs et les
faiblesses en matière de coordination au niveau local exigent une réforme institutionnelle
profonde qui établit des mandats clairs et met en place des mécanismes institutionnalisés de
coordination opérationnelle, y compris des procédures de référencement des «clients» du
système entre les différents services concernés.

Un système fort d’action sociale est primordial pour la construction du socle de

protection sociale. En fait, ce système ne s’occupe pas uniquement des services préventifs
et de prise en charge décrits par rapport à l’axe 3 de la Stratégie. Les travailleurs sociaux
seront de plus en plus appelés à contribuer à la mise en œuvre de l’axe 1, notamment en ce
qui concerne le ciblage des bénéficiaires des THIMO et des transferts sociaux,
l’accompagnement social de ceux-ci et leur référencement à des services complémentaires.

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 Stratégie Nationale de Protection Sociale

Par les actions qu’ils prennent pour faciliter l’accès des personnes vulnérables (bénéficiaires
des programmes de l’axe 1 et/ou des services spécialisés de l’axe 3) aux services sociaux
de base, ils joueront aussi un rôle clé dans la mise en œuvre de l’axe 2. L’accompagnement
social sera pluridimensionnel, allant de la facilitation de l’enregistrement des naissances à
des démarches pour assurer que les enfants non scolarisés de ménages démunis aient
accès à l’école et reçoivent des bourses alimentaires. Ils prendront les mesures nécessaires,
et selon des procédures à définir, pour garantir l’enregistrement de ces ménages démunis
auprès du RAM afin de jouir de la gratuité des services sanitaires. Et ils accompagneront ces
ménages vers les Institutions de Micro-Finance pour l’ouverture de comptes d’épargne et
l’accès aux opportunités de financement d’AGR dans le but de promouvoir leur
autonomisation.

Le renforcement des capacités nécessite une meilleure répartition des ressources

humaines. Dans plusieurs domaines, tels que les services d’action sociale et les services
sanitaires, les faiblesses en matière de ressources humaines ne concernent pas forcement
le nombre d’agents en poste, mais leur mauvaise répartition. Ils sont fortement concentrés
dans les villes et dans le Sud, en raison des tendances de développement spatial inégal, qui
ont été fortement accentuées par les crises politiques, la division du pays et les
déplacements de population. Des mesures seront prises (primes de salaires et autres
incitations, liées à des allocations budgétaires et à des investissements dans les
infrastructures dans les zones mal servies) afin de rééquilibrer la répartition des ressources
humaines.

Les investissements dans la formation seront une autre dimension du renforcement

des capacités. Il sera question de répondre aux besoins importants de formation dans
plusieurs domaines : la formation dans l’approche THIMO (dans les Ministères concernés,
les collectivités territoriales, les PME, etc.), la formation des travailleurs sociaux dans les
nouvelles modalités de protection sociale (par exemple, les transferts sociaux) et les
nouveaux protocoles de travail pour l’accompagnement social des personnes vulnérables, et
la formation du personnel requis pour des nouvelles initiatives telles que le RSTI, la CMU et
le RAM. Il sera important d’investir non seulement dans la formation continue des agents
déjà en poste, mais aussi de renforcer la formation initiale, notamment en ce qui concerne la
modernisation des programmes de formation des travailleurs sociaux à l’Institut National de
Formation Sociale (INFS).

7.3 Mesures complémentaires

Les programmes et mesures de protection sociale ne peuvent pas atteindre
pleinement leurs objectifs sans la mise en œuvre de mesures complémentaires,
notamment dans les secteurs sociaux et dans le système d’état civil. Les programmes
et mesures qui agissent sur la demande pour les services sociaux (politiques de gratuité,
cantines scolaires, systèmes d’assurance maladie, etc.) auront des effets limités si en même
temps des mesures adéquates ne sont pas prises pour améliorer l’offre et la qualité de ces
services, qui sont généralement faibles. Sans des mesures complémentaires à ce niveau,
l’accroissement de la demande risque simplement de submerger les services, réduisant
davantage leur qualité. Le renforcement du système d’état civil est également crucial,
compte tenu de l’importance de la preuve d’identité dans l’accès aux services, y compris aux
programmes de protection sociale eux-mêmes.

Le renforcement de l’offre des services de santé va en grande partie conditionner le

degré de succès des mesures de gratuité ciblée et de construction de la CMU. Il est
question surtout de renforcer le financement public du secteur, ses ressources humaines et
l’approvisionnement en médicaments. Sans quoi, l’accroissement de la demande impulsé

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 Stratégie Nationale de Protection Sociale

par la gratuité et la CMU débordera la capacité d’accueil des établissements sanitaires,

conduisant aux problèmes de surcharge du personnel et de ruptures de stocks de
médicaments observés à la suite de l’introduction de la gratuité exceptionnelle en 2011.
Parmi les mesures les plus importantes seront :

• l’accroissement de la part de la santé dans les dépenses publiques totales,

actuellement parmi les plus faibles d’Afrique de l’Ouest par rapport aux dépenses
privées;

• le rééquilibrage des dépenses en faveur des soins de santé primaire et des urgences
obstétricales, principalement dans les Établissements Sanitaires de Premier Contact
(ESPC) et les hôpitaux de première référence;

• l’octroi de ressources budgétaires adéquates aux ESPC, incluant les Établissements

Sanitaires Communautaires (ESCOM) qui ont dépendu entièrement du recouvrement
des coûts auprès des usagers;

• une meilleure répartition géographique des ressources humaines, qui sont

actuellement fortement concentrées en milieu urbain et surtout à Abidjan;

• la réforme de la Pharmacie de Santé Publique (PSP) afin d’assurer l’acquisition et la

distribution des médicaments en quantité suffisante pour répondre à la demande.

Le système d’état civil devra faire l’objet d’une réforme radicale. Les faibles taux de
possession d’extraits d’actes de naissance et d’autres documents donnant preuve d’identité
constituent un des goulots d’étranglement potentiellement les plus sérieux pour la mise en
œuvre effective de la SNPS. Ce problème contribue à l’abandon scolaire (voir la Section
3.2.1), nécessitant l’adoption de mesures d’urgence souples, et risque de créer d’énormes
difficultés pour la mise en œuvre de certains programmes de protection sociale tels que les
transferts sociaux.

Le taux d’enregistrement des naissances (chez les enfants de moins de 5 ans) a diminué de
71,8% en 2000 à 54,9% en 2006, selon la MICS. Dans les zones du Centre, du Nord et de
l’Ouest, ces taux se sont réduits de plus de moitié pendant cette période en raison du conflit.
Beaucoup de fichiers, qui ne sont pas informatisés, ont été perdus ou détruits. Des
campagnes ponctuelles de promotion de l’enregistrement des naissances peuvent apporter
des améliorations à peine partielles et de courte durée à un système qui a besoin d’une
réforme profonde. Cette réforme prendra entre autres en compte l’informatisation, la mise en
place d’un fichier national unique, une meilleure proximité du service aux populations
(notamment par l’utilisation de la technologie de téléphonie mobile pour l’enregistrement), un
cadre institutionnel simplifié, unifié et centralisé, la diminution du rôle du Ministère de la
Justice et la suppression du besoin de jugements supplétifs pour l’enregistrement tardif, qui
est très couteux, constitue une barrière importante pour les populations pauvres et n’apporte
aucun bénéfice.22

7.4 Planification, suivi et évaluation

La planification de la mise en œuvre de la SNPS s’effectuera sous forme de Plans
d’Actions pluriannuels, normalement de trois ans et de nature glissante. Apres chaque
année, le plan d’actions sera actualisé pour une nouvelle période de trois ans. L’actualisation

22
Voir “A Post-Conflict Civil Registration Strategy for Cote d’Ivoire”, Civil Registration Centre for
Development, La Haye, rapport pour UNICEF, Abidjan.

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 Stratégie Nationale de Protection Sociale

du Plan d’Actions prendra en compte non seulement l’évolution de la situation de

vulnérabilité et d’autres paramètres externes (niveaux de financement disponibles, etc.),
mais aussi les expériences obtenues de la mise en œuvre des programmes. Le processus
de planification sera ainsi étroitement lié à celui de suivi et évaluation.

La SNPS fera l’objet d’un suivi régulier, afin d’aider la gestion de ces composantes et la
prise de mesures correctives en cas de difficultés rencontrées dans la mise en œuvre. Au
niveau de chaque composante de la Stratégie, les structures directement responsables
(Ministères, agences, etc.) seront responsables du suivi interne de leurs propres
programmes. Les comités techniques et le CIPS entameront chaque année un processus de
passage en revue des progrès accomplis, sur la base d’un rapport produit par le Secrétariat
Permanent.

Un système intégré de gestion d’information sur la protection sociale sera établi par le
Secrétariat Permanent. A cette fin, les données nécessaires pour le suivi de la mise en
œuvre de la SNPS seront envoyées régulièrement par les institutions responsables des
programmes au Secrétariat Exécutif. Ces données seront répertoriées et analysées dans les
rapports de suivi annuels produits par le Secrétariat Exécutif pour envoi aux quatre comités
techniques thématiques et ensuite au CIPS pour examen et approbation (voir la Section 4.1).

Des évaluations externes auront lieu périodiquement afin d’apprendre des leçons plus
profonds sur la mise en œuvre et les résultats accomplis, d’assurer la transparence dans
l’utilisation des fonds publics et de justifier la prise de décision sur l’évolution future de la
Stratégie.

Un nombre limité d’indicateurs clés seront regroupés dans un cadre de suivi et

évaluation dans le Plan d’Actions pour rendre le processus de suivi et évaluation aussi
stratégique que possible au niveau «macro» du CISP. Il s’agit de sélectionner environ 20 à
30 indicateurs, situés essentiellement au niveau de la couverture des programmes et du
processus de renforcement du système de protection sociale (réformes, décrets, mise en
place d’institutions et de programmes, etc.) et, dans le cas des indicateurs de couverture, de
les chiffrer pour chaque année du Plan d’Actions. Les indicateurs et leurs valeurs ciblées
seront actualisés chaque année lors du passage en revue du cadre de suivi et évaluation et
de l’actualisation du Plan d’Actions.

7.5 Financement
Les budgets de la mise en œuvre de la SNPS, ainsi que les sources de financement,
seront définis dans les plans d’actions. De manière générale, l’objectif de cette Stratégie
de construire progressivement un système plus fort de protection sociale implique une
expansion du financement de la protection sociale, qui a été historiquement faible comme
dans la plupart des pays d’Afrique subsaharienne.

Une expansion du financement public de la protection sociale se justifie par

l’importance des programmes et mesures de protection sociale dans la réalisation des
objectifs de réduction de la pauvreté, d’amélioration de l’accès des populations pauvres aux
services sociaux de base, de promotion de l’investissement dans le capital humain, et de
renforcement de la résilience des populations par rapport aux risques de futurs chocs – sans
oublier les effets indirects de ces programmes et mesures sur le renforcement de la
cohésion sociale et la consolidation de la paix sur une base pérenne.

La planification de cette expansion se fera dans le cadre de la programmation

pluriannuelle des dépenses. Il s’agira de planifier sur plusieurs années l’exploitation de

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sources potentielles d’espace budgétaire (accroissement des recettes publiques,

mobilisation des aides et réallocation des dépenses publiques) pour le renforcement du
financement de la protection sociale.

La réallocation des ressources, même au sein de la protection sociale, peut aussi

renforcer l’efficience des dépenses. La reforme paramétrique de la CGRAE, qui devrait
permettre l’élimination de son déficit, est une des sources potentielles de ressources
additionnelles pour l’expansion de programmes de protection sociale orientés vers les plus
pauvres.

L’allocation des dépenses donnera priorité aux programmes et mesures qui font
partie du socle de protection sociale en raison du fait que ceux-ci se focalisent sur les
risques et vulnérabilités les plus graves. Ces programmes et mesures sont aussi de nature
non contributives et donc dépendent du financement public. Compte tenu des contraintes
budgétaires, il serait peu justifiable de diriger des ressources publiques, au moins dans le
court ou moyen terme, vers le subventionnement des systèmes contributifs qui bénéficieront
essentiellement aux ménages les plus aisés dans le secteur formel. En ce qui concerne la
CMU, cette approche signifie que les ressources publiques seront dirigées vers le
financement de l’exemption des cotisations pour les groupes cibles prioritaires (enfants de
moins de 5 ans, femmes enceintes, personnes âgées et handicapées, et ménages en
pauvreté extrême) plutôt que vers le subventionnement général des primes.

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