S1.

1 - Le rôle de l’État

Dans les économies développées contemporaines, la puissance publique intervient

couramment dans la sphère économique, à la fois à des fins conjoncturelles et à des
fins structurelles. Dans le cadre d’une logique institutionnelle, on peut être amené à
distinguer l’intervention des collectivités nationales et locales d’une part et des
collectivités supranationales d’autre part, au premier rang desquelles figure l’Union
européenne.

I. Le budget de l’État

Le budget de l’État correspond à l’ensemble de ses ressources et de ses dépenses.

L’essentiel des ressources provient des impôts et des taxes payés par les citoyens et
les entreprises. Les dépenses correspondent à l’argent que l’État utilise pour financer
l’action publique : police, justice, recherche, éducation, ...

A. Définition et présentation du budget

Le budget de l’État fait apparaître :

 le financement de ses interventions (recettes) ;
 la liste de ses missions (dépenses).
L’interprétation du budget se fait ainsi :
 si les recettes sont supérieures aux dépenses, il y a excédent budgétaire ;
 si les dépenses sont supérieures aux recettes, il y a déficit budgétaire et ce solde
négatif doit être comblé : l’État doit emprunter, ce qui augmente la dette publique ;
 le budget est en équilibre si les recettes sont égales aux dépenses.

Module 5
En 2020, les dépenses sont supérieures aux recettes, le déficit est donc de 93 Md€.
La charge de la dette correspond au paiement des intérêts de la dette publique.

B. Les dépenses de l’État

L’État remplit auprès des citoyens un certain nombre de missions répertoriées dans le
budget de l’État et dont le financement est redéfini chaque année dans la loi de finance
initiale. Les missions sont déclinées en programmes, ce qui permet au citoyen de
mieux comprendre à quelle politique publique ou mission est affecté l’argent de ses
impôts. Ainsi, la mission Développement agricole et rural comprend les missions
Développement et transfert en agriculture et Recherche appliquée et innovation en
agriculture. Le budget général 2020 de l’État compte 32 missions qui représentent
478,5 Md€.
Répartition des missions sur le budget de l’État en 2020
(dégrèvement d’impôts et remboursement de la dette mis à part)
Postes du budget Montants Md€ Missions Répartition Md€
Éducation et 102,7 Enseignement scolaire 74
recherche
Recherche - 28,7
Enseignement supérieur
Défense et 66,6 Défense 46,1
sécurité
Sécurité 20,5
Politiques sociales 54.5 Cohésion des territoires 15,2
Solidarité, insertion et 26,3
égalité des chances
Travail et emploi 13
Développement 13,3 Écologie, développement 13,3
durable et mobilité durables
Justice 9,4 Justice 9,4

C. Les recettes de l’État

Ce sont les ressources dont l’État dispose pour mettre en œuvre les politiques
publiques. L’essentiel des ressources provient des recettes fiscales (plus de 90 %)
constituées par les impôts directs et indirects. Le reste est représenté par les recettes
non fiscales comme le produit des amendes.

Module 5
On distingue dans les recettes fiscales les impôts directs (impôt sur le revenu, ...) et
les impôts indirects, comme la TVA. Cette dernière représente près de la moitié des
recettes fiscales nettes.
Recettes fiscales 2020 En Md€
Taxe sur la valeur ajoutée 126
Impôt sur le revenu 75,7
Impôt sur les sociétés 48,2
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques 12,5
Autres contributions fiscales 30,6
TOTAL 293

D. Comment est adopté le budget de l’État ?

Tous les ans, les services du ministère de l’Économie et des Finances préparent un
projet de loi de finance qui est soumis à l’Assemblée nationale et au Sénat à l’automne.
Le Parlement peut proposer des modifications avant de voter une loi de finance initiale
qui sera signée par le président de la République et publiée au JO avant la fin de
l’année. Elle prévoit et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des ressources
et des charges de l’État. Cette loi peut être révisée au cours de l’exercice par une loi
rectificative, aussi appelée collectif.
Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, l’article 34 de la Constitution consacre les
lois de programmation des finances publiques (LPFP). Concernant les dépenses, elles
prévoient un budget triennal de l’État qui sert de cadre à la préparation des projets de
lois de finance.

Module 5
E. Déficit budgétaire et dette de l’État

La notion de déficit budgétaire s’utilise quand le budget a un solde négatif. Les recettes
de l’État (hors emprunts) sont inférieures aux dépenses (hors remboursements
d’emprunts). Le déficit budgétaire se traduit par des emprunts nouveaux que l’État doit
contracter au cours de l’année. En France, cette situation est ininterrompue depuis le
milieu des années 1970.
La dette de l’État : il s’agit de l’ensemble des emprunts effectués par l’État. Ils se
composent de l’accumulation des déficits de l’État et se mesurent à un moment donné.
Le déficit budgétaire se mesure sur une période donnée qui représente généralement
une année.
Attention à bien différentier le déficit, qui est un flux, et la dette, qui est un stock. Bien
que différentes, ces deux notions sont liées car le flux du déficit budgétaire vient
alimenter l’encours de la dette. De même, les intérêts versés (38 milliards d’euros en
2020), qui sont une charge budgétaire, augmentent le déficit budgétaire.
La dette de l’État ne doit pas être confondue avec la dette publique qui représente la
dette de l’ensemble des administrations publiques, des collectivités territoriales et des
organismes de sécurité sociale.
Le déficit de l’État en 2020 est de 93 milliards d’euros. La dette publique était de
2 415 milliards d’euros en septembre 2019, soit 100,4 % du PIB.
Selon les critères des accords de Maastricht, le déficit public annuel ne doit pas
dépasser 3 % du produit intérieur brut (PIB) et la dette publique 60 % du PIB. La
France a enregistré depuis 2007 des déficits supérieurs à 3 % de son PIB, sauf
en 2017 et 2018.

F. Soutenabilité de la dette publique

La soutenabilité de la dette concerne la capacité d’un État de rester solvable : de

conserver des marges de manœuvre budgétaires suffisantes pour honorer ses
engagements.
La soutenabilité est une notion difficile à définir. La dette publique devient insoutenable
quand l’État est incapable de financer sa dette publique y compris en levant des impôts
nouveaux. Ce n’est évidemment pas le cas d’un État moderne comme la France.
Cependant, il peut y avoir insoutenabilité lorsque le coût de financement de la dette
publique augmente avec l’élévation de cette dette. En effet, les primes de risque
exigées par les marchés financiers s’accroissent avec la dette. Ce fut le cas de la
Grèce et de l’Irlande. De même, lever de nouveaux impôts a un effet négatif sur la
croissance et baisser les dépenses publiques peut avoir un coût social trop important.

Module 5
Il est difficile de fixer un seuil à partir duquel on peut parler d’insoutenabilité. Dans le
cas de la France, la dette publique a fortement augmenté en quarante ans. Le
financement des déficits s’est toujours fait sans difficulté, surtout avec les taux d’intérêt
très bas que nous connaissons depuis plusieurs années. Mais le niveau de dette actuel
peut avoir des conséquences sur la conduite de la politique économique et sur la
croissance du pays. Enfin, un autre facteur à prendre en compte est le vieillissement
de la population.

II. L’intervention de l’État dans l’économie

L’État est un agent économique complexe qui ne se prête pas facilement à une analyse
courante. Sa présence dans le tissu économique a toujours été un important objet de
controverse. De même, les fonctions qu’il peut ou doit remplir dans la société opposent
les économistes, les sociologues et les politiques.
L’État remplit diverses fonctions dans les économies développées modernes. De plus
en plus, une autre forme d’intervention s’affirme, en substitution parfois à l’intervention
centralisée : il s’agit de l’action des collectivités territoriales.

A. Les fonctions de l’État

Cerner avec précision la nature et les fonctions de l’État est une tâche difficile car la
notion d’État change selon les approches.
Pour Musgrave (économiste américain), l’État a dans les économies contemporaines,
une triple fonction :
 il produit des biens et des services à la place du secteur privé défaillant ;
 il réduit les inégalités au sein de la société en procédant à une redistribution d’une
partie des richesses dégagées par la nation ;
 il régule l’économie en tentant de lui faire suivre le chemin de l’équilibre par le
maintien de la demande globale assurée par la mise en place de politiques
économiques.
En agissant ainsi plus directement auprès des individus, l’État étend progressivement
ses interventions à d’autres domaines que ceux de l’État gendarme.

1. L’État et la fonction d’affectation des ressources

La fonction d’affectation traduit l’intervention de l’État en tant que producteur de biens
et services à la place du secteur privé défaillant, l’État assurant la satisfaction des
besoins publics et les ajustements nécessaires dans l’affectation des ressources
découlant du marché (Musgrave).

Module 5
Comment peut-on, dans une économie de marché où le prix est le régulateur essentiel,
produire des biens et des services dont le prix (ou le tarif) n’a pas de véritable
signification économique (ticket SNCF ou droits d’inscription à l’université) ? Si l’État
ne prend pas en charge ces activités, nul ne le fera tant les risques économiques sont
importants. D’où la délicate question de l’efficacité économique de l’État producteur.

2. L’État et la fonction de redistribution des ressources

Par nature, le libéralisme et l’économie de marché créent l’inégalité dans la société.
C’est l’excès d’inégalité que l’État est amené à réduire à travers la fonction de
redistribution. Pour ce faire, l’État agit de deux manières :
 il capte, sous forme d’impôts, une partie de la richesse créée par la nation ;
 il redistribue ce qu’il a prélevé par le biais des transferts.
Les transferts réalisés par l’État sont de deux natures :
 économiques : ils ont en général pour objectif de renforcer la situation financière
des entreprises (subventions aux grandes entreprises nationales) ;
 sociaux : ils répondent à un souci de solidarité nationale, des riches vers les
pauvres (redistribution verticale) ou des ménages sans enfants vers les ménages
avec enfants dans le cadre d’une politique familiale (redistribution horizontale).
L’État apparaît de la sorte comme une pompe aspirante et refoulante de richesses qui,
mécaniquement, produit l’égalité désirée.

3. L’État et la fonction de stabilisation de la conjoncture

L’État se donne désormais un objectif essentiel de stabiliser la conjoncture, c’est-à-
dire de maintenir la demande globale au niveau désiré. Cette fonction relativement
nouvelle de l’État nécessite des moyens appropriés : ce sont principalement les
politiques monétaire, budgétaire, industrielle, ainsi que la planification.
D’une manière générale :
 en période de conjoncture dégradée, l’État insuffle des revenus dans le circuit
économique par l’intermédiaire du budget ou d’une politique monétaire souple afin
de soutenir la demande et de relancer l’économie ;
 en période de haute conjoncture, l’État contrôle la création de richesse (en limitant
la distribution du crédit, par ex) afin de freiner le niveau de la demande globale.
L’économie, qui est souvent amenée à s’écarter de sa situation d’équilibre, est
ramenée à ce niveau ou régulée par les interventions de l’État.

Module 5
B. L’intervention des collectivités publiques territoriales

Depuis les lois de décentralisation de 1982, le pouvoir de l’État est de moins en moins
concentré entre les mains de l’État central, mais largement situé à différents niveaux,
plus proche du citoyen, les collectivités territoriales.
Les collectivités territoriales sont :
 les communes ;
 les départements ;
 les DROM (Départements-Régions d’outre-mer) : Guyane, Martinique,
Guadeloupe, Mayotte et La Réunion ;
 les COM (Collectivités d’outre-mer) : Wallis et Futuna, Polynésie française, Saint-
Martin, Saint Barthélemy, l’Île de Clipperton et les Terres australes et antarctiques
françaises ;
 les collectivités à statut particulier, notamment la collectivité territoriale de Corse,
qui est parfois assimilée à une région.
La décentralisation est un transfert de compétences de l’État à des institutions
distinctes de lui, ici, les collectivités territoriales. Celles-ci bénéficient alors d’une
certaine autonomie de décision et de leur propre budget (principe de libre
administration) sous la surveillance d’un représentant de l’État (l’autorité de tutelle). Il
ne faut pas confondre la décentralisation avec la déconcentration.
La déconcentration consiste aussi en une délégation de compétences à des agents
ou des organismes locaux, mais ces derniers relèvent de l’administration d’État : ils
sont soumis à son autorité et ne disposent d’aucune autonomie.
Au-delà du pouvoir politique, c’est tout le pouvoir économique et social qui est partagé.
Une série de réformes appelée "Acte III de la décentralisation" est adoptée à partir de
2013. Elle vise à modifier les modes de scrutin, à réduire le nombre de régions et à
leur transférer plus de compétences. Plusieurs métropoles sont créées, dont celles du
Grand Paris, d’Aix-Marseille-Provence et de Lyon.
Les régions sont depuis 2016 au nombre de 18, 13 métropolitaines et 5 ultramarines.
La clause générale de compétence est supprimée pour les régions et les départements
(loi du 7 août 2015).

1. La commune
Depuis 2002, les communes et leurs regroupements, tout comme les départements,
peuvent participer au financement des aides directes aux entreprises, dans le cadre
d’une convention passée avec la région et leur attribuer des aides indirectes (ex :
garantie d’emprunt).
La loi du 13 août 2004 permet à toutes les collectivités (communes et départements),
en plus de la participation au financement des aides économiques aux entreprises,

Module 5
d’intervenir économiquement. Désormais la région coordonne sur son territoire les
actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs
groupements.
En termes d’action sociale, la commune a une action complémentaire de celle du
département avec les centres communaux d’action sociale (CCAS), qui analysent les
besoins sociaux de la population et interviennent dans les demandes d’aides sociales
(aide médicale…).

2. Le département
Le département apparaît comme le principal bénéficiaire des transferts de
compétences effectués depuis 1982. Il exerce des responsabilités dans de nombreux
domaines, dont deux sont importants : le sanitaire et le social.
Depuis 1983, les responsabilités du département en la matière se sont accrues et elles
sont fort diverses :
 l’aide sociale à l’enfance ;
 l’aide aux handicapés ;
 l’aide aux personnes âgées ;
 les prestations légales d’aide sociale (gestion du RSA) ;
 la contribution à la résorption de la précarité énergétique ;
 l’insertion sociale et professionnelle ;
 l’aide au logement.
Le département intervient également dans les actions économiques : depuis 1983, le
département peut attribuer des aides directes au développement économique, à
condition que ces aides ne dépassent pas les plafonds autorisés et qu’elles complètent
celles de la région. Depuis 2002, le département peut, tout comme les communes et
leurs groupements, participer au financement des aides directes aux entreprises,
définies par le conseil régional, dans le cadre d’une convention passée avec la région.
Le département peut aussi attribuer des aides indirectes aux entreprises.

3. La région
Les missions de la région sont caractérisées par un rôle important joué en matière de
développement économique, social et culturel. Le développement économique est le
domaine d’intervention principal de la région. L’action économique de la région
comprend entre autres :
 la définition du régime des aides économiques aux entreprises et la décision de
leur octroi ;
 l’élaboration d’un schéma régional de développement économique ;
 la promotion du développement économique équilibré de la région ;
 le développement de l’attractivité de son territoire.

Module 5
De plus, la région joue un rôle de premier plan en matière de formation professionnelle.
Le véritable pouvoir économique local appartient aux régions, qui disposent des
ressources financières propres.

4. La politique économique européenne entre coordination et subsidiarité

Traditionnellement, les politiques économiques étaient du ressort des États.
Cependant cette situation a dû évoluer à l’ère de la concurrence entre nations et de la
mondialisation. Ainsi les politiques sont désormais coordonnées à l’échelle
européenne. Mais les grands instruments de la politique économique que sont la
politique monétaire et la politique budgétaire n’ont pas des degrés identiques
d’intégration.
La notion de coordination des politiques économiques est relativement nouvelle dans
l’analyse économique : la coordination des politiques économiques nationales a pour
but de prendre en compte l’interdépendance internationale.
La coordination internationale des politiques économiques est définie comme un
processus au terme duquel les pays choisissent leurs politiques économiques de façon
à accroître leur bien-être collectif en exploitant positivement les interdépendances
entre les économies.
Le problème de la coordination est, dans le cadre de l’Union européenne, relativement
simple. Étant entre les mains d’une seule autorité, la politique monétaire est unique.
Les finances publiques qui restent entre les mains des gouvernements nationaux, sont
menées dans un objectif strictement national. Ainsi, en cas d’incompatibilité avec les
objectifs de la BCE (Banque centrale européenne), la politique monétaire viendra
compenser les effets redoutés d’une politique budgétaire qui sera facteur de tensions
inflationnistes.
D’une manière plus précise, la politique budgétaire reste nationale et décentralisée en
vertu du principe de subsidiarité : une économie rencontrant un problème spécifique
peut alors, momentanément, utiliser un surcroît de dépenses collectives pour limiter
les coûts engendrés et financer les solutions adaptées, l’Union européenne
n’intervenant véritablement que marginalement dans la politique nationale (dans le cas
d’objectifs particuliers, grâce à ses fonds structurels). Toutefois, la conduite des
politiques budgétaires nationales est soumise à des règles de discipline budgétaire et
à des procédures de coordination au niveau de la Communauté, établies dans le traité
de Maastricht, dont deux sont particulièrement contraignantes :
 éviter des déficits excessifs : le pacte de stabilité et de croissance considère
comme excessifs des déficits budgétaires supérieurs à la limite de 3 % du PIB et
des dettes publiques supérieures à 60 % du PIB, des dérogations sont cependant
autorisées pour de faibles dépassements temporaires dus à des circonstances
exceptionnelles ;
 des restrictions relatives au financement du secteur public : il est interdit à la BCE
et aux banques nationales d’accorder des découverts ou tout autre type de crédit
à quelque institution du secteur public que ce soit, tant au niveau national qu’à celui

Module 5
 de la Communauté. Elles ne peuvent pas non plus acquérir directement auprès de
ces institutions des instruments de dette.
La notion de coordination se distingue de la coopération (recouvre tout échange
d’informations entre les pays portant sur les évolutions économiques et sur les
intentions en matière de politique), et de l’harmonisation (cas particulier de coopération
visant à rendre compatibles des réglementations nationales en matière bancaire et
financière).

C. L’intervention de l’Union européenne dans l’économie

L’Europe, et plus particulièrement l’Union européenne, constitue une institution

détentrice d’un pouvoir économique. Fruit d’une construction assez rapide, l’Europe
déploie de véritables politiques communautaires.

1. Les grandes étapes de la construction européenne

Depuis la Seconde Guerre mondiale, l’Europe se construit par étapes successives. À
chaque étape, le poids de l’État supranational s’alourdit et ses interventions changent
de nature et se renforcent.

a. 1957
Le 25 mars 1957, six pays (France, Italie, Allemagne, Belgique, Luxembourg, Pays-
Bas) signent, à Rome, deux traités :
 la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA) est la transposition à
l’énergie nucléaire de la démarche déjà adoptée pour le charbon et l’acier ;
 la Communauté économique européenne (CEE) inclut, dans la méthode
communautaire, les autres secteurs de l’économie. L’objectif économique est de
supprimer les frontières pour les marchandises, les services, les travailleurs et les
capitaux, et de créer un marché commun. L’objectif politique sous-jacent est de
créer une union sans cesse plus étroite entre les peuples.

b. Les années 1960

Cette période est faite à la fois de succès économiques et de difficultés politiques. De
Gaulle fait obstacle, par deux fois, à l’entrée du Royaume-Uni dans la CEE et pratique
entre 1965 et 1966, la politique de la chaise vide car les intérêts de la France lui
semblent menacés par les institutions communautaires.

Module 5
c. Les années 1970
On assiste à une relance européenne marquée :
 le Royaume-Uni, le Danemark et l’Irlande adhèrent en 1973 ;
 le budget communautaire est doté de ressources financières propres : la
Communauté perçoit directement les droits de douane aux frontières extérieures,
ce qui lui assure une autonomie financière par rapport aux États membres et
renforce sa capacité à mettre en œuvre les politiques communes, l’institution du
serpent monétaire vise à protéger les monnaies européennes de fluctuations
importantes dues au flottement du dollar, décidé par les autorités monétaires
américaines. En 1979, le Système monétaire européen perfectionne ce dispositif ;
 le Parlement européen est élu pour la première fois au suffrage universel en 1979.
Malgré ces avancées, la crise de 1973 frappe l’Europe de plein fouet et ralentit sa
progression.
Le serpent monétaire européen (1972-1978) est un dispositif économique mis en place
sur proposition du Président Georges Pompidou. Il avait pour objectif de limiter les
fluctuations du taux de change entre les pays membres de la CEE. Pour chaque
monnaie, étaient définis un seuil d’intervention à la vente et un seuil d’intervention à
l’achat, en fonction du taux de change par rapport à chacune des monnaies.
Exemple : une monnaie ne pouvait fluctuer par rapport à une autre monnaie de plus
ou moins 2,25 % de sa parité bilatérale.

d. 1980-1995
Cette période voit se réaliser une nouvelle accélération de la construction européenne.
L’Europe s’élargit au Sud et s’ouvre à la Grèce, à l’Espagne et au Portugal. En 1986,
l’adoption de l’Acte unique européen modifie le traité de Rome et fixe comme objectif
la réalisation du marché unique au 1er janvier 1993, ceci grâce à l’harmonisation des
lois internes aux États membres.
En 1992, le traité de Maastricht réforme profondément la communauté. La structure
institutionnelle de l’union est organisée en trois piliers distincts :
 les communautés historiques (CECA, CEE) forment le premier pilier ;
 la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) forme le deuxième pilier ;
 une coopération en matière de justice et d’affaires intérieures forme le troisième
pilier.
Le terme d’Union européenne désigne désormais l’ensemble des trois piliers. De plus,
le traité de Maastricht instaure une monnaie unique : l’euro. L’Allemagne réunifiée en
1990 donne ainsi à ses partenaires un gage fort d’intégration européenne. L’Europe
des citoyens prend forme, avec une plus grande reconnaissance des diplômes
d’enseignement supérieur au sein de l’Union européenne, des mesures destinées à
faciliter la libre circulation des personnes inactives et l’accès aux emplois publics
nationaux à tous les ressortissants d’un État membre de la Communauté.

Module 5
e. 1995-2005
On assiste à un double processus, d’élargissement et d’approfondissement.
Élargissement de l’UE avec de nouveaux États membres :
 en 1995 : Suède, Autriche et Finlande ;
 en 2004 : Pologne, Hongrie, Lituanie, Estonie, Lettonie, République Tchèque,
Chypre, Malte, Slovénie et Slovaquie (25 États membres) ;
 en 2007 : Roumanie et Bulgarie (27 États membres).
Approfondissement par l’adoption de la monnaie unique (l’euro) au 1er janvier 1999,
et du traité d’Amsterdam en 1997. Ce traité réalise un progrès dans le domaine de la
protection des citoyens par la décision d’instaurer un espace de liberté, de sécurité et
de justice à l’échelle de l’Union européenne avec :
 l’accord de Schengen : cette convention intergouvernementale signée en 1985 en
dehors du cadre communautaire, est intégré dans le traité de l’union européenne ;
 le traité de Nice en 2001 : l’Union adopte une charte des droits fondamentaux.

f. 2005 à 2019
L’Union européenne entre dans une phase de stabilisation de sa taille (27 États
membres) et du renforcement de ses institutions (adoption du traité de Lisbonne, traité
institutionnel simplifié, en 2007, élection du président du Conseil européen, …).
Si l’Union européenne est peuplée, en 2010, de 550 millions de citoyens (8 % de la
population mondiale), elle représente 30 % du PIB mondial. Cependant, l’Europe est
économiquement menacée par les pays émergents (Chine notamment), et fragilisée
par les crises monétaires et financières successives (2008, 2010).
La construction européenne conduit à une montée en puissance des institutions
supranationales, l’État européen connaît une double évolution : une diversification de
ses interventions et une intensification de ses actions.
Le 1er juillet 2013, la Croatie est le 28e pays à intégrer l’Union européenne.
Lors des élections européennes de 2014, on voit l’émergence des partis
eurosceptiques et dans cinq états, ils arrivent même en tête des élections (France,
Danemark, Hongrie, Pologne et Royaume Uni).
Le 12 mars 2015, l’Islande retire sa demande d’adhésion à l’Union européenne.
Le 23 juin 2016, le Royaume-Uni vote par référendum sa sortie de l’Union européenne
(Brexit).
Dans le même temps, l’Europe est touchée de plein fouet par la crise économique et
financière mondiale. La dette publique des États membres explose, à tel point que
certains pays (Grèce, Irlande, Portugal, Italie, Chypre) menacent directement la survie
de la zone euro.

Module 5
L’Union européenne leur vient en aide via de nouveaux instruments, en contrepartie
de réformes et d’une plus grande surveillance de leurs dépenses.
Alors que l’économie repart peu à peu en 2015, de nouvelles difficultés apparaissent :
crise ukrainienne (dès 2013) et tensions avec la Russie, terrorisme djihadiste, crise
migratoire, élection de Donald Trump, …

g. À partir de 2019
La nouvelle Commission européenne, présidée par Ursula Von der Leyen, est entrée
en fonction fin 2019. Son ambition est d’affirmer dans le monde chaotique l’Union
européenne comme une puissance à part entière, capable de rivaliser en termes de
recherche et d’innovation avec la Chine et les États-Unis.
L’Union européenne souffre de plusieurs faiblesses.
La première est liée au vieillissement de sa population. Elle compte 446 millions
d’habitants (sans le Royaume-Uni), parmi lesquels plus de personnes âgées que de
jeunes. Certains observateurs parlent d’hiver démographique. L’Allemagne et l’Italie
sont les pays les plus particulièrement touchés.
En 2015, la totalité de l’augmentation de la population provient de l’accroissement
migratoire, car l’accroissement naturel est négatif, avec plus de décès que de
naissances. Le flux migratoire, mal anticipé par l’Union européenne, a été de plus d’un
million de personnes.
Par conséquent, l’Union européenne devrait rester la région dont la population est la
plus âgée au monde (Japon excepté), ce qui entraîne des problèmes de financement
des retraites, des phénomènes de dépeuplement dans de vastes zones, des tensions
entre immigration et intégration.
La deuxième faiblesse, directement liée à la précédente, est l’affaiblissement du poids
économique de l’Union européenne. Elle représentait 12,7 % de l’investissement
mondial en 2014 contre 30,1 % en 1980. Le chômage n’y a jamais été inférieur à 7 %.
Les conséquences du Brexit sont une troisième cause de faiblesse. Le Royaume-Uni
représentait 14 % du PIB de l’Union européenne. Après son départ, ce PIB sera de
86 % de son niveau antérieur, ce qui accentuera le déclassement de l’UE par rapport
à la Chine et aux États-Unis.

III. La politique économique

Tous les agents économiques, les ménages en tant que récepteurs de revenu et
agents de la dépense, les entreprises et l’État en tant qu’investisseurs, participent à la
conduite de l’activité économique et surtout au maintien de l’équilibre. Lorsque celui-
ci n’est pas réalisé, l’État est amené à intervenir. Il mène ce que l’on nomme alors une
politique économique dont la nature est spécifique, qui vise à réaliser certains objectifs

Module 5
en recourant aux instruments les plus appropriés. Cependant, la politique économique
n’est pas un mode d’intervention incontestable de l’État, et elle fait l’objet de remises
en cause multiples.

A. La nature de la politique économique

La politique économique est un instrument particulier de l’intervention de l’État.

Relevant d’approches multiples, elle peut être de plusieurs types.

1. Les différentes approches de la politique économique

Selon l’orientation que l’on souhaite donner, on peut apporter deux définitions quelque
peu différentes de la politique économique :
 pour Tinbergen, elle consiste en la manipulation délibérée d’un certain nombre de
moyens mis en œuvre pour atteindre certaines fins, la politique économique relève
de la fonction de stabilisation de la conjoncture selon la terminologie de Musgrave ;
 dans une approche qui met plus en avant l’engagement de l’État, elle est définie
comme l’ensemble des interventions des pouvoirs publics en vue de corriger des
déséquilibres économiques jugés néfastes. Dans ce cas, la politique économique
dépasse le simple cadre conjoncturel pour s’étendre à une dimension plus
structurelle.
Les responsables de la politique économique doivent s’efforcer de trouver un équilibre
entre l’efficacité économique (les objectifs assignés) et l’efficacité sociale. Pour ce
faire, il convient donc d’effectuer des choix entre les instruments de politiques
économiques que l’on utilisera et les objectifs qui ont été fixés.
De manière formelle, on montre que la politique économique doit respecter deux règles
fondamentales :
 l’État doit disposer, pour mener à bien sa politique économique, d’autant
d’instruments que d’objectifs (règle de Tinbergen) ;
 l’État doit utiliser l’instrument pour atteindre l’objectif au regard duquel il est le plus
efficace (règle de Mundell).
Cette dernière règle soulève la délicate question de l’efficacité de la politique
économique.

2. Les différents types de politique économique

On distingue deux grands types de politique économique :
 les politiques structurelles ;
 les politiques conjoncturelles.

Module 5
a. Les politiques structurelles
Elles agissent à long terme et visent à transformer le système économique afin d’en
améliorer le fonctionnement. Il s’agit des politiques industrielle, commerciale, de la
concurrence, …

b. Les politiques conjoncturelles

Elles agissent à court, moyen terme et visent à réguler l’activité économique sans
déséquilibre. Il s’agit des politiques budgétaire, monétaire, de change, …
Les politiques conjoncturelles peuvent être à leur tour :
 procycliques : l’État agit dans le sens de la conjoncture, pour l’amplifier ;
 contracycliques : l’État intervient pour contrer une évolution conjoncturelle qu’il juge
indésirable.

B. Les objectifs de la politique économique

D’une manière générale, les buts assignés par l’État en matière de politique
économique sont très divers. On peut construire une typologie des objectifs en trois
catégories :
 les objectifs économiques purs : ce sont des objectifs qui affectent la nature et le
niveau de l’équilibre économique (plein-emploi, stabilité des prix, croissance de la
production, redistribution égalitaire des revenus, ...) ;
 les objectifs sociaux : ce sont les objectifs qui affectent le bien-être individuel ou
collectif et qui, du fait de leur coût pour la collectivité, doivent être réalisés par
l’État (bonne santé de la population, haut niveau d’éducation, ...) ;
 les quasi-objectifs : ce sont les objectifs qui n’affectent pas fondamentalement et
directement les agents économiques individuels (équilibre de la balance des
paiements, insertion de l’économie dans le commerce mondial, ...).
Suite aux travaux de Kaldor, celui-ci montre que l’État cherche, en général, à atteindre
quatre grands équilibres représentés sous le terme de carré magique : croissance,
plein emploi, stabilité des prix et équilibre des échanges extérieurs.

Module 5
Le carré magique représente la situation idéale pour une économie, c’est-à-dire un
taux de croissance le plus élevé possible, une situation proche du plein-emploi, un
taux d’inflation le plus faible possible et un commerce extérieur excédentaire.
Contrairement à ce que le modèle de Kaldor tend à montrer, les objectifs de la politique
économique ne sont pas indépendants les uns des autres, mais souvent fortement
dépendants. Deux relations entre ces objectifs sont importantes :
 la relation de Philipps, relation inverse entre le taux d’inflation et le taux de
chômage ;
 la relation d’Okun, relation inverse entre le taux de chômage et le taux de
croissance du PIB.
Courbe de Philipps : courbe illustrant une relation empirique négative (décroissante)
entre le taux de chômage et l’inflation ou taux de croissance des salaires nominaux.
Cette relation s’explique par le fait qu’au-delà d’un certain niveau de chômage, les
salariés ne sont plus en position de force pour exiger une hausse de salaire. Le partage
des gains de productivité s’effectue alors en faveur de l’entreprise. La relation de
Phillips illustre à la fois l’interdépendance des objectifs de la politique économique et
leur incompatibilité, la maîtrise du taux de chômage s’effectuant au détriment de celle
de l’inflation.
Parfois, ces objectifs sont conflictuels : la croissance et le plein-emploi sont sources
d’inflation, tandis que la stabilité des prix se fait souvent au détriment de l’emploi et de
la croissance. Les gouvernements sont alors amenés à effectuer des choix.
Dans l’Union européenne, les différents objectifs de la politique économique sont
hiérarchisés. En raison tant des critères de Maastricht que du Pacte de stabilisation et

Module 5
de croissance, les objectifs d’équilibre du commerce extérieur et de la croissance
économique sont secondaires par rapport aux objectifs d’emploi et de stabilité des prix.

C. Les instruments de la politique économique

Pour mener à bien sa politique économique, l’État dispose de deux instruments qui
jouent un rôle essentiel : la politique budgétaire et la politique monétaire.

1. La politique budgétaire
L’État dispose du budget comme levier de commande de sa politique économique.
Son importance et son utilisation font l’objet de controverses entre économistes
libéraux et classiques, en dépit de l’existence de multiples outils.

a. Les différentes natures de la politique budgétaire

La politique budgétaire et fiscale menée par l’État est intimement liée à
l’environnement politique national, aux doctrines dominantes, au contexte social du
moment. Selon l’état de ces facteurs, la politique budgétaire pourra être soit de type
libéral, soit de type interventionniste.
La politique budgétaire libérale
Sur le plan économique, la doctrine libérale proscrit l’intervention de l’État et recherche
la neutralité du budget, ou précisément son équilibre. Cette recommandation de
l’équilibre budgétaire, liée à une revendication de la modération de la pression fiscale,
constitue ce que l’on appelle souvent l’orthodoxie financière publique.
Pour les auteurs néoclassiques libéraux, il convient de renoncer à employer la politique
budgétaire, car elle perturbe les choix économiques des agents et génère des effets
d’éviction. Les dépenses publiques, si elles peuvent provoquer un accroissement de
la dépense globale, se traduisent aussi par l’éviction d’investissements et de
consommations.
La politique budgétaire interventionniste
Certains économistes considèrent que le budget est un puissant levier de l’activité
économique. Ainsi, dans ce cas, on parle de politique budgétaire.
C’est Keynes qui a donné, durant l’entre-deux guerres, ses lettres de noblesse à
l’interventionnisme budgétaire, en montrant qu’une politique soutenue
d’investissements publics contribuait à rapprocher l’économie nationale d’une situation
de plein-emploi. Le budget est un outil actif qui génère, en relançant l’activité, des
effets d’entraînements positifs sur l’ensemble de l’économie que l’on qualifie de
multiplicateurs.

Module 5
L’analyse macroéconomique keynésienne accorde une place prépondérante à la
politique budgétaire. Keynes, en effet, critique le dogme de l’équilibre budgétaire
comme garantie d’une saine gestion de l’économie, et montre :
 qu’un déficit budgétaire contribue à accroître la demande par un effet multiplicateur
et donc à provoquer une diminution du chômage ;
 qu’un excédent budgétaire provoque, par la contraction de la demande solvable,
une détente sur les prix.
L’effet multiplicateur est un effet keynésien qui décrit le fait que tout accroissement de
dépenses, par exemple d’investissement (ΔI) ou de dépenses publiques (ΔG), génère
un accroissement multiplié du revenu (ΔR). On a ainsi : ΔR = k.ΔI, ou ΔR = k. ΔG,
avec k = 1 / (1-c), où c représente la propension marginale à consommer.
Ex : On part du principe que 80 % de tout supplément de revenu est utilisé en
consommation soit c = 0,8 ; et que l’accroissement d’investissement est de
100 millions d’euros soit ΔI = 100 ; alors le revenu augmentera de 500 millions d’euros
soit :
ΔR = 1 (1 / (1 - 0,8)) x 100 = 500
La politique publique
C’est en 1950, aux États Unis, que l’analyse des politiques publiques fait son
apparition. L’objectif de cette nouvelle discipline est d’améliorer l’efficacité des
politiques publiques en rationalisant l’action étatique.
C’est donc une science de l’action publique qui vise à aider à la prise de décisions :
 élaboration d’un outil de planification budgétaire ;
 procédure de rationalisation des choix budgétaires, … Toutefois une politique
publique est un objet difficile à définir car il varie dans le temps et dans l’espace :
aujourd’hui, l’action publique recouvre des domaines d’intervention beaucoup plus
larges qu’il y a 30 ou 40 ans (protection de l’environnement)
 on ne trouve pas la même conception de l’intervention de l’État suivant les pays
(aux États-Unis, les niveaux des politiques publiques sont beaucoup moins élevés
qu’en Europe)
 l’action publique prend surtout la forme de réglementations et non pas de grands
programmes dépensiers.

b. Les différents moyens de la politique budgétaire

En tant qu’instrument de la politique économique, la politique budgétaire peut
s’appuyer sur plusieurs leviers, ou moyens d’action.
L’action par les dépenses publiques
Elle est le résultat d’une volonté d’intervention forte : elle se traduit par une croissance
des dépenses publiques et par une prépondérance des dépenses à fort effet
d’entraînement sur l’économie (infrastructures, bâtiments et travaux publics, …).

Module 5
L’action par les recettes publiques
Au-delà des objectifs financiers, à savoir la couverture des dépenses publiques, les
recettes publiques (impôts et emprunts) servent à atteindre des objectifs économiques
et sociaux précis. On distingue deux outils :
 l’interventionnisme fiscal : l’impôt peut être utilisé pour modifier la répartition du
revenu national, pour relancer un secteur industriel quel qu’il soit, pour orienter les
dépenses des agents vers un domaine souhaité, … ;
 le recours à l’emprunt : l’emprunt peut permettre d’assurer un équilibre entre les
besoins de financement de l’État et l’épargne, de peser sur la demande globale, …

c. Les limites de la politique budgétaire

L’efficacité de la politique budgétaire est controversée car, si elle est un moyen direct
de relance économique, elle souffre néanmoins de faiblesses :
 en raison du processus administratif institutionnel de prise de décision budgétaire,
elle est longue à mettre en œuvre ;
 l’effet multiplicateur n’est pas garanti, notamment dans le cas d’économies à forte
pression fiscale et à haut degré d’ouverture sur l’étranger ;
 elle a souvent pour effet de créer des déficits publics, et par là même de générer
la dette. Or, la gestion de la dette passe souvent, à terme, par le relèvement des
impôts.
L’utilisation de la politique budgétaire soulève plusieurs débats :
 le budget peut-il être bouclé hors équilibre, c’est-à dire principalement dégager un
déficit ?
 dans ce cas, comment financer les déficits ? Par emprunt ? Par création
monétaire ? Par alourdissement des impôts ?
 faut-il et peut-on maintenir le déficit à un niveau fixé à l’avance ?
 lorsque le déficit est récurrent, et que la dette s’élève parallèlement, comment est-
il possible de financer cette dette ?
En 1992, ont été établis, à l’échelle de l’Europe, les critères de Maastricht. Deux d’entre
eux sont essentiels, et concernent directement la politique budgétaire :
 le déficit budgétaire ne peut pas dépasser 3 % du PIB ;
 la dette publique ne peut pas dépasser 60 % du PIB.
C’est dans le respect de ces deux critères principaux que sont bâties, dans l’espace
européen, les différentes politiques budgétaires nationales.

2. La politique monétaire

Module 5
Depuis le 1er janvier 1999, la France appartient à la zone euro. La politique monétaire
nationale disparaît donc au profit de la mise en place d’une politique monétaire unique,
définie par la Banque centrale européenne (BCE) à Francfort.
Dans ce cadre, la politique monétaire est centrée sur l’objectif de stabilité des prix.
Sous l’influence du monétarisme, on considère que l’inflation résulte d’une création
excessive de monnaie, et qu’il appartient à la BCE de se consacrer à la maîtrise de la
croissance des agrégats monétaires. Au sein de la zone euro, la BCE a comme objectif
la stabilité des prix, c’est-à-dire le maintien d’un taux d’inflation inférieur à 2 %.
On distingue traditionnellement les objectifs finaux et les objectifs intermédiaires de la
politique monétaire.
Les objectifs finaux sont les mêmes que ceux des politiques conjoncturelles, à savoir
réaliser le carré magique.
L’objectif prioritaire affiché par la banque centrale européenne est cependant la
stabilité des prix.
Les objectifs intermédiaires sont ceux par lesquels on parvient aux objectifs finaux :
 maîtrise de la masse monétaire (donc du crédit bancaire) ;
 maîtrise des taux d’intérêt ;
 maîtrise du taux de change (ne concerne que les taux entre l’euro et les autres
monnaies).
Pour atteindre cet objectif de lutte contre l’inflation, les autorités monétaires
européennes disposent de deux instruments : l’action par la liquidité et l’action par les
taux d’intérêt.
L’action par la liquidité
Les banques de second rang ont besoin de détenir une certaine quantité de monnaie
de banque centrale (ou monnaie centrale) en fonction de leur activité sur le marché du
crédit. En rendant la monnaie centrale plus abondante, on incite les banques à octroyer
plus de crédits et à créer plus de monnaie. Réciproquement, en rendant les banques
moins liquides (en rendant la monnaie centrale moins abondante), on les incite à
octroyer moins de crédits.
Pour agir sur la liquidité bancaire, les banques centrales (et en particulier la BCE)
disposent de deux types d’instruments :
 elles peuvent d’une part alimenter plus ou moins les banques dans le cadre du
refinancement bancaire, en intervenant sur le marché interbancaire ;
 elles peuvent d’autre part jouer sur le taux de réserves obligatoires (taux qui
détermine le pourcentage de dépôts que les banques doivent détenir sous forme
de monnaie centrale : en augmentant le taux, on rend les banques moins liquides,
et réciproquement).
L’action par les taux d’intérêt

Module 5
Lorsque les banques de second rang empruntent des liquidités pour se refinancer,
elles doivent s’acquitter d’un taux d’intérêt (le taux du marché interbancaire le plus
souvent). Lorsque le coût du refinancement augmente, les banques répercutent cette
hausse sur leurs clients qui sont incités à réduire le recours à un crédit devenu plus
coûteux. Les autorités monétaires, en agissant sur les taux d’intérêt, peuvent
encourager ou freiner le crédit ou la création monétaire. Pour agir sur les taux d’intérêt
du marché, les banques centrales utilisent des taux directeurs.
La politique monétaire exerce des effets sur la demande globale, la consommation et
l’investissement principalement, à travers trois canaux, appelés canaux de
transmission de la politique monétaire :
 le taux d’intérêt : l’action monétaire influence le coût du capital pour les entreprises.
La baisse des taux nominaux, si elle se répercute sur les taux réels à long terme,
doit dynamiser l’investissement quelques mois après la décision des autorités
monétaires ;
 le crédit bancaire : une politique monétaire expansionniste accroît, au bout de
quelques semaines, le volume de financement accordé par exemple aux ménages
pour des crédits à la consommation ;
 les prix des actifs : à la suite d’une baisse des taux, le prix des actifs financiers
(actions, obligations) et immobiliers détenus par les ménages augmente. Au terme
de quelques mois, une partie du supplément de richesse issu de la valorisation du
patrimoine est consommée. Du côté des entreprises, la hausse du prix des actions
augmente la profitabilité de l’investissement et soutient alors l’investissement.
L’analyse des canaux de transmission de la politique monétaire est fondamentale pour
étudier l’efficacité potentielle de la politique économique.
L’efficacité de la politique monétaire est discutée. En effet, si le maniement des
variables monétaires (liquidité bancaire, taux d’intérêt) exerce des effets immédiats sur
l’activité économique, certains économistes estiment que l’arme monétaire perturbe le
comportement des agents économiques et crée souvent des effets inflationnistes.
Les limites de l’efficacité de la politique monétaire
Depuis plusieurs années, notamment suite à la montée en puissance des thèses
libérales dans les années 1980, la politique économique fait l’objet de vives critiques.
Le débat les concernant n’est pas clos et, actuellement, deux séries d’objections leur
sont faites : d’une part leur efficacité et leur légitimité sont contestées et, d’autre part,
les contraintes pesant aussi bien sur la politique budgétaire que sur la politique
monétaire seraient excessives.

D. Les politiques communautaires de l’Union européenne

Les politiques communautaires relèvent de ce que l’on nomme le premier pilier. Elles
englobent un ensemble de politiques. Elles concernent des domaines dans lesquels
les États membres acceptent de transférer, partiellement ou totalement, leurs

Module 5
compétences au niveau européen (délégation de souveraineté), et constituent une part
importante de l’acquis communautaire. En marge des politiques plus économiques de
régulation conjoncturelle que constituent les politiques monétaires et budgétaires, ces
politiques communautaires jouent, depuis 1957, un rôle essentiel qui s’avère croissant.
Elles contribuent à donner à l’Europe une consistance, une densité, une cohérence et
une crédibilité qui en font une zone singulière sur le plan économique et social.
Trois politiques sont particulièrement essentielles : la politique commerciale, la
politique agricole commune et la politique sociale.

1. La politique commerciale
La politique commerciale est la première politique commune car elle résulte
directement du traité de Rome de 1957 et de la création du marché commun. La
politique commerciale commune constitue le pendant du marché unique, concernant
les relations de l’Union avec les pays tiers. Ces politiques visent à développer le libre-
échange et le commerce mondial en promouvant la suppression des restrictions aux
échanges internationaux et consistent à rechercher un équilibre entre l’ouverture de
marchés étrangers aux produits européens et la protection du marché intérieur. Elle
est aussi un moyen pour l’Europe de proposer des solutions pour réguler la
mondialisation, dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).
Les principaux instruments de la politique commerciale de l’Union sont au nombre de
trois :
 le tarif extérieur commun : tarif douanier commun aux pays de l’Union européenne,
il est appliqué à l’ensemble des produits importés au sein du marché intérieur et
symbolise l’union douanière ;
 les mesures de défense commerciale : mesures de sauvegarde, actions anti-
dumping et mesures anti-subventions destinées à protéger l’économie des États
membres de pratiques déloyales de leurs partenaires commerciaux ; les mesures
de défense commerciales peuvent donner lieu au rétablissement temporaire de
droits de douane sur les importations incriminées ;
 les accords préférentiels : au-delà des accords multilatéraux mis en œuvre par
l’OMC, l’Union européenne a noué des relations commerciales particulières avec
plusieurs groupes de pays en leur accordant un accès privilégié au marché
intérieur. Ex : les accords avec les pays du bassin méditerranéen et l’accord de
Cotonou, signé en 2000 avec les pays ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique).

2. La politique agricole commune

Depuis les années 1960, la politique agricole commune (PAC) a certes permis une
profonde transformation de l’agriculture européenne, et un essor remarquable des
productions, mais elle a aussi beaucoup évolué de sorte que des réformes d’envergure
s’imposent. Outre une transformation importante des aspects financiers de la PAC,
une réflexion s’impose à l’Union sur la place de l’agriculture en Europe et surtout sur

Module 5
le type d’agriculture qu’il convient d’y développer. Les contraintes environnementales
apparaissent majeures dans le cadre de cette réflexion.
Le fonctionnement de la PAC repose sur des principes qui sont vecteurs d’intégration
au sens strict du terme :
 l’unicité du marché : elle permet la libre circulation des produits à l’intérieur de la
Communauté ;
 la préférence communautaire : son objectif est d’inciter les États de la
Communauté à s’approvisionner auprès de leurs partenaires et de se protéger
contre les importations extra-communautaires à faible prix et contre les fluctuations
des cours du marché mondial ;
 la solidarité financière : elle s’exprime dans le Fonds européen d’orientation et de
garantie agricole (FEOGA) qui assure le financement de la PAC.

3. La politique sociale européenne

L’Europe sociale est souvent présentée comme un parent pauvre de l’Union
européenne. Du traité de Rome à la fin des années 1970, grâce à une conjoncture
économique favorable et aux systèmes sociaux des pays membres, la modestie des
orientations sociales n’a pas constitué un véritable obstacle à la construction
européenne. À partir des années 1980, les fondements d’un modèle social original ont
progressivement émergé dans l’Union. Avec la signature de l’Acte unique européen
en 1986, est mis en place un espace social européen, destiné à accompagner le
marché unique. Une place plus importante est faite à la politique sociale dans les
domaines de la santé et de la sécurité du travail. En 1989, l’adoption de la Charte des
droits sociaux fondamentaux des travailleurs, confirme l’importance croissante prise
par les questions sociales. Toutefois, la logique de la concurrence internationale qui
se développe rapidement à la même période ainsi que de fortes différences nationales
ne permettront pas à un modèle social de s’imposer.
Quelle que soit la nature du pouvoir, supranational, national ou local, le problème posé
est celui de la gouvernance institutionnelle, et plus précisément de l’élaboration, du
pilotage et du contrôle des politiques menées.

IV. La remise en cause des politiques économiques

Les politiques économiques sont remises en cause par de nombreux économistes

parce qu’elles sont présentées comme inefficaces, illégitimes et/ou difficiles à
coordonner.

A. Des politiques économiques inefficaces

Module 5
La thèse libérale standard postule l’efficience des marchés. A contrario, elle considère
toute intervention de l’État dans l’économie comme néfaste car préjudiciable au bien-
être social et inefficace économiquement. L’inefficacité de la politique économique,
mode d’intervention conjoncturelle de l’État, aurait plusieurs causes :
 les agents économiques anticipent les effets des politiques économiques : toute
intervention de l’État a d’autant plus d’efficacité que rien n’entrave les mécanismes
mis en œuvre (politique d’investissement public, relance de la demande, …).
Cependant, si les agents économiques anticipent les effets escomptés, ils peuvent
empêcher ceux-ci de se réaliser ;
 la mondialisation rend les politiques économiques plus difficiles à réaliser : la
mondialisation contemporaine est marquée par la disparition progressive des
obstacles à la circulation des biens, des capitaux et des personnes et par
l’apparition d’agents opérant directement à l’échelle mondiale. Les États, les
peuples, les systèmes économiques et sociaux nationaux sont alors mis en
concurrence par les agents mobiles : les grandes entreprises multinationales, les
individus les plus riches ou les plus qualifiés peuvent choisir où produire, s’installer,
être taxés, et ceci dans des délais très courts. La marge de manœuvre des États
étant réduite, les politiques menées sont donc moins efficaces ;
 les conflits d’intérêts : les politiques économiques sont souvent la résultante de
compromis entre les différents acteurs de la vie économique nationale. Pour éviter
le mécontentement, elles perdent en efficacité.
Dans le cas d’une politique de relance de la part de l’État, les agents peuvent anticiper
le fait que le coût de la relance sera financé par l’impôt et, en prévision de ceci, ils
peuvent être amenés à réduire leur consommation afin d’épargner plus, ce qui limite
l’efficacité de la relance.

B. Des politiques économiques illégitimes

Pour certains économistes, les politiques économiques ne seraient pas seulement

inefficaces, mais elles seraient aussi illégitimes car :
 elles nuiraient aux libertés individuelles ;
 les avantages de ces politiques seraient captés par quelques-uns au détriment de
la majorité ;
 elles conduiraient à une bureaucratisation de la vie économique.
Pour les théoriciens de l’école des choix publics, l’intervention de l’État, notamment à
travers les politiques économiques, détournerait des ressources d’usage productif vers
des usages improductifs.

C. Des politiques économiques difficiles à coordonner

Module 5
De plus en plus, les problèmes économiques ne sont pas nationaux, mais régionaux
voire mondiaux. Ainsi, les politiques économiques ne peuvent plus être exclusivement
nationales, mais doivent s’inscrire dans le cadre des politiques menées à un niveau
supranational. Dès lors, se pose le problème de leur coordination. Or, la coordination
est rendue difficile parce que les États :
 ont des priorités différentes ;
 sont dans des situations économiques différentes ;
 ont des tailles différentes ;
 ont des niveaux de développement différents.
Dans le cadre de l’Union européenne, la question de la coordination est centrale. Des
procédures techniques existent, de deux natures :
 des procédures indicatives (la stratégie de Lisbonne) ;
 des procédures coercitives (le Pacte de stabilité de croissance en matière de
politique budgétaire et monétaire).

Module 5
 S1.2 - Mémo - Niveaux institutionnels d’intervention

1. État et collectivités
Selon Musgrave, l’État remplit trois rôles distincts : affectation et redistribution des
ressources, et stabilisation de la conjoncture.
Les collectivités territoriales sont :
 les communes ;
 les départements ;
 les DROM (départements-régions d’outre-mer) : Guyane, Martinique, Guadeloupe,
Mayotte et la Réunion ;
 les COM (collectivités d’outre-mer) : Wallis et Futuna, Polynésie française, Saint-
Martin, Saint-Barthélemy, l’île de Clipperton et les Terres australes et antarctiques
françaises ;
 les collectivités à statut particulier (collectivité territoriale de Corse).

2. Politiques économiques
On distingue deux grands types de politique économique :
 structurelle : transformer et améliorer la politique économique (long terme) ;
 conjoncturelle : réguler l’activité économique (court et moyen terme).
Il existe trois catégories d’objectifs :
 objectifs économiques purs (nature et niveau de l’équilibre économique) ;
 objectifs sociaux (bien-être individuel ou collectif) ;
 quasi-objectifs : ils n’affectent pas fondamentalement et directement les agents
économiques individuels.

Les instruments de la politique économique

La politique budgétaire :
 politique libérale : orthodoxie financière publique, pas d’intervention de l’État
 politique interventionniste : analyse macroéconomique de Keynes et effet
multiplicateur
 politique publique : dépenses et recettes publiques
La politique monétaire :
 action par liquidité (bancaire)
 action par taux d’intérêt

Module 5
3. Emploi
Selon les définitions internationales, une personne occupe un emploi dès lors qu’elle
exerce un travail rémunéré. En France, la forme normale du travail est un CDI à temps
plein. Les salariés bénéficient d’une multitude de droits de trois natures distinctes :
 un droit à l’emploi ;
 des droits par l’emploi (contreparties économiques et sociales) ;
 des droits dans l’emploi (grève, syndicalisation, garanties, …).
En période de ralentissement économique, les entreprises visent à la flexibilisation de
l’emploi :
 flexibilité quantitative externe : faire varier les effectifs en fonction des besoins ;
 externalisation ;
 flexibilité quantitative interne : utilisation différente des salariés présents ;
 flexibilité fonctionnelle : modifier les affectations des travailleurs en fonction des
besoins.
Microéconomie de l’emploi : le travail est considéré comme une marchandise et il
existe un marché de l’emploi. Le capital humain est formé de trois éléments : les
compétences, les expériences et les savoirs.
Macroéconomie de l’emploi : le travail n’est plus une marchandise, le niveau de
l’emploi est déterminé par la demande effective.

4. Chômage
Concept flou car il existe une pluralité du chômage :
 est chômeur une personne en âge de travailler qui est sans emploi et à la recherche
active d’un emploi disponible dans les quinze jours (Insee) ;
 est un demandeur d’emploi, un chômeur qui, en France, est inscrit à Pôle emploi ;
 au sens du BIT (Bureau international du travail), toute personne en âge de travailler
et qui fait partie de la population active ;
 le chômage, à un moment donné, apparaît comme le solde des entrées et des
sorties du chômage (la mesure du chômage résultant de plusieurs flux).

Type de chômage Explication Politique de lutte

Chômage classique Insuffisance de la rentabilité Maîtrise du coût du travail
Chômage keynésien Demande solvable insuffisante Développer des PME
Chômage structurel Composé du chômage naturel, Améliorer le
volontaire, technologique et de fonctionnement du
segmentation marché du travail

Module 5
Le chômage peut également s’expliquer par toute une série de causes partielles :
 ralentissement de la croissance ;
 mauvais fonctionnement du marché du travail ;
 contraintes juridiques ;
 concurrence internationale.

5. Inégalités et risques sociaux

Les inégalités les plus visibles sont incontestablement les inégalités de revenus
primaires :
 entre revenus du travail et revenu du capital ;
 entre les catégories socioprofessionnelles ;
 entre les hommes et les femmes ;
 entre jeunes et anciens.
Puis coexistent les inégalités économiques et sociales : patrimoine, emplois occupés,
accès à l’éducation et au logement.
Les principaux risques sociaux portent sur la santé, la sécurité et la vie : ils se réfèrent
à des maladies, des accidents, des invalidités, des pertes de revenus ou des décès.

6. La redistribution
La redistribution est un mécanisme compensateur qui permet d’accroître le niveau de
bien-être social au-delà de ce que le marché effectue spontanément. Il existe deux
types de redistribution :
 verticale : d’une génération à l’autre, des bien portants vers les malades, des actifs
occupés vers les chômeurs, des célibataires vers les familles ;
 horizontale : des ménages à revenus élevés vers ceux à revenus faibles.
La Sécurité sociale française emprunte à la fois au système beveridgien (logique
d’assistance) et au système bismarckien (logique d’assurance) :
 assurances sociales à vocation générale et complétées par des prestations
universelles ;
 administrations publiques et caisses sous le contrôle de l’État ;
 financement par des cotisations et par les impôts ;
 prestations proportionnelles mais avec minima sociaux ;
 obligation pour tous les résidents dans la plupart des cas.

7. Politique industrielle
La politique industrielle désigne l’intervention publique en vue de développer le secteur
industriel d’un pays. Elle a pour objectifs :

Module 5
 d’assurer l’indépendance nationale ;
 de mettre en place un modèle de développement ;
 de mettre en œuvre une politique de sortie de crise ;
 de piloter le secteur secondaire ;
 de gérer les multiples transformations qui affectent les systèmes économiques.
Instruments de la politique industrielle :
 à effets directs : politique de promotion et politique de soutien ;
 à effets indirects : politiques conjoncturelles générales et politiques
d’infrastructures.
Trois types de politiques industrielles se sont succédé :
 la politique de créneaux pour redéployer les activités sur les marchés plus
porteurs ;
 la politique de filières pour reconquérir le marché intérieur par la production de
firmes nationales ;
 la politique axée sur la compétitivité.

8. Politique de concurrence
Les objectifs de la politique de la concurrence :
 la dilution du pouvoir de marché (pour valider la condition d’atomicité du marché) ;
 la promotion de l’efficience économique.
Les dispositions des politiques de la concurrence doivent contrôler :
 les concentrations ;
 les accords verticaux regroupant sous une seule autorité les divers stades de
production et de distribution concernant un type de produits ou de services ;
 les accords horizontaux : accords recherche-développement, de production en
commun, d’achats groupés, …

Module 5
 S2.1 - Les politiques économiques

La politique économique a une portée à court et à long terme. Elle cherche à agir sur
les variables macroéconomiques que sont : la croissance économique, le plein-emploi,
la stabilité des prix et l’équilibre des comptes extérieurs. On peut ainsi représenter et
évaluer les résultats obtenus par la politique économique (du moins à court terme) à
l’aide du carré magique de Kaldor qui permet de mettre en évidence les quatre
paramètres principaux (situation extérieure, situation budgétaire, taux d’inflation et
taux de chômage). La difficulté en matière de fixation des objectifs de la politique
économique vient du fait qu’ils peuvent être en partie contradictoires. En fixant, par
exemple, une priorité à l’emploi, on risque de provoquer un surcroît d’inflation, et
inversement.

I. Définition d’une politique économique

La politique économique est l’ensemble des actions engagées par l’État pour atteindre
les objectifs d’ordre macroéconomique, à savoir : la lutte contre l’inflation, la lutte
contre le chômage, le soutien de la croissance, l’équilibre extérieur et la stabilité du
change.
Pour ce faire, l’État mobilise plusieurs instruments : politique monétaire, politique
budgétaire, politique des revenus, politique industrielle et politique de change.
La plupart des démocraties admettent aujourd’hui que l’État est indispensable pour
réguler les économies de marché à travers des politiques appropriées et des
instruments dont l’usage variera en fonction du contexte et du but recherché.

II. Les deux composantes des politiques économiques

A. Les politiques conjoncturelles

Ce sont les actions engagées par l’État en vue de contrebalancer un ralentissement

temporaire de l’activité économique. Les politiques conjoncturelles visent une action à
court terme de l’intervention publique. Elles s’appuient sur les instruments suivants :
 la politique budgétaire (augmentation des dépenses publiques pour relancer
l’activité) ;
 la politique de l’emploi (mesures favorisant la création d’emplois et assurant des
revenus aux chômeurs) ;
 la politique monétaire (limitation du crédit, modification des taux d’intérêt) ;
 la politique fiscale (augmentation des taxes, réduction des impôts, …) ;

Module 5
 la politique de la santé (prise en charge des dépenses, …).
Notons qu’une politique conjoncturelle peut combiner politiques monétaire et
budgétaire, qualifiées alors de politique mixte ou policy mix. Ce qui nécessite
d’employer un réglage fin ou fine tuning en vue de jongler entre les deux façons
d’impulser une hausse ou une baisse de l’activité économique.
La politique de l’emploi est aussi importante sur le plan conjoncturel. En effet,
l’équilibre sur le marché du travail se réalise à l’aide de mesures capables d’améliorer
son fonctionnement à travers la flexibilité, la formation professionnelle, l’aménagement
du temps de travail, l’indemnisation du chômage, …
Les politiques conjoncturelles incluent des politiques de relance et des politiques de
rigueur.

B. Les politiques structurelles

C’est un ensemble d’actions qui vise à modifier en profondeur les structures

économiques et sociales.
Les politiques structurelles ont tendance à laisser une trace sur l’économie, sur le plan
de l’aménagement du territoire, de la recherche et de l’innovation. Elles s’inscrivent
dans une démarche à long terme et s’appuient sur des instruments dénommés
politique industrielle, politique de formation, politique de recherche et développement
et politique de régulation économique des marchés ou politique environnementale.
Elles affichent une volonté d’entreprendre des changements structurels. En effet,
construire des infrastructures, financer des brevets, investir dans la recherche-
développement ne donnent pas des résultats immédiats. Ces transformations
requièrent une pérennité que seule une intervention publique peut accorder.
Les politiques structurelles ont réussi à insuffler une dynamique économique en
France depuis la Seconde Guerre mondiale par le biais de la planification avec une
certaine indépendance énergétique grâce à la filière nucléaire, une indépendance en
construction aéronautique et navale, une infrastructure solide sous forme d’autoroutes
ou de réseau internet, même si un pédalage s’est produit pour la 5G. Enfin, une
redynamisation des territoires a été impulsée avec un aménagement sur le plan
industriel grâce aux pôles de compétitivité, avec un regroupement intelligent d’acteurs
économiques et de recherche universitaire dans une logique de complémentarité au
service de l’innovation.

Module 5
 III. Les fondements théoriques de l’interventionnisme de l’État

Selon les approches économiques, l’État n’a pas le même rôle à jouer dans la sphère
économique.

A. Les libéraux

Pour les économistes libéraux : classiques, néoclassiques, monétaristes et nouveaux

classiques, l’État ne doit pas intervenir dans la sphère économique. Ils sont attachés
à la présence de l’État mais celui-ci doit se concentrer sur ses tâches régaliennes et
s’astreindre à une intervention minimale en fixant les règles du jeu et en régulant les
marchés par l’établissement de règles juridiques et de la concurrence tout en
défendant la propriété. Mais tout en clamant la neutralité stricte de l’État, ils
préconisent tout de même des actions de soutien de l’offre.
Pour les libéraux, toute intervention de l’État, que ce soit sous forme de blocage des
prix, de leur fixation autoritaire ou d’une réglementation stricte du fonctionnement du
marché, relève d’une aberration économique.
Pour Milton Friedman, chef de file des monétaristes, toute politique discrétionnaire de
court terme est déstabilisante.
Idem du côté des économistes classiques contemporains qui considèrent que les
politiques conjoncturelles discrétionnaires ne sont pas efficaces pour plusieurs
raisons :
La politique monétaire est inefficace car toute modification prévisible de la quantité de
monnaie est rationnellement anticipée et n’a donc aucun effet sur l’emploi et la
production qui demeurent à leur niveau.
La politique budgétaire n’est pas non plus efficace car un déficit budgétaire n’a pas
l’effet attendu sur la demande puisque les individus anticipent une augmentation future
de consommation et augmentent leur épargne afin de pouvoir payer les impôts futurs
(principe d’équivalence ricardien).
La politique de relance, pour Pigou, est inutile car la crise génère sa propre reprise
(effet d’encaisses réelles) en se plaçant dans une perspective à long terme.
Les politiques de relance incluent une augmentation des dépenses publiques qui va
se faire au détriment des entreprises privées (effet d’éviction). La dépense publique
ne fait que se substituer à l’investissement privé.
Les nouveaux économistes classiques considèrent qu’il faut mener une politique de
stabilité à long terme qui assure une cohérence temporelle et qui soit basée sur une
crédibilité loin des manipulations des politiciens.

Module 5
B. Les keynésiens

Keynes était convaincu que l’économie ne peut être laissée à la seule initiative des
agents privés. Il recommandait, par opposition aux libéraux, une intervention de la
puissance publique, c’est-à dire un policy mix, combinant une politique budgétaire de
relance de l’État et une politique monétaire de relance de la Banque centrale pour
sortir de la crise.
Dans l’esprit de Keynes, la politique monétaire ne peut suffire à relancer l’économie :
l’État a un rôle indispensable à jouer dans la mise en œuvre de ce policy mix de relance
de l’activité économique.
Si les politiques publiques à long terme visent à augmenter le potentiel de l’économie
ou à corriger certaines externalités négatives, le soutien direct des ménages, donc de
la demande, peut être très productif et utile à court terme pour relancer la
consommation.
À court terme, selon Keynes, une augmentation de la dépense publique conduit à une
variation plus grande de la demande agrégée. En phase basse du cycle, une
intervention budgétaire, notamment via le soutien aux ménages, peut donc se justifier
afin de limiter la durée du ralentissement. Keynes reprend le principe du multiplicateur
pour montrer l’efficacité du déficit budgétaire en faveur de la production et du revenu
national.
Les nouveaux économistes keynésiens (Stiglitz, Nobel 2001) considèrent qu’en raison
d’imperfections et de lenteur d’ajustement, le marché répond mal aux chocs. À partir
de là, l’État a un rôle conjoncturel et doit déployer des politiques discrétionnaires
souples adaptées aux cas particuliers et non systématiques.

C. Les marxistes

Pour bien comprendre le rôle joué par la puissance publique selon les marxistes, il faut
caractériser rapidement le mode de production capitaliste.
Pour les marxistes, le mode de production capitaliste se caractérise par :
 la propriété privée des moyens de production (le mode ne peut fonctionner que si
la propriété privée des moyens de production est garantie par l’État) ;
 l’accumulation du capital ;
 une accumulation décentralisée reposant sur les incitations (les décisions de
production, de consommation, d’épargne et d’investissement sont prises de façon
décentralisée par les agents économiques eux-mêmes. L’économie de marché
repose donc sur des incitations en termes de profits, de prix ou de taux d’intérêt qui
poussent ou non les agents économiques à entreprendre, à travailler, à
consommer ou à s’endetter).

Module 5
À la lumière de ces caractéristiques, pour Marx, l’État n’est donc qu’un instrument au
service de la bourgeoisie, c’est-à-dire un instrument qui défend la propriété privée des
moyens de production et donc les intérêts de la classe capitaliste.

IV. Les caractéristiques des politiques d’offre et de demande

A. Qu’est-ce la politique de l’offre ?

La politique de l’offre est un ensemble de mesures de l’État favorisant l’offre

(abaissement des impôts ou des charges sociales sur les entreprises, baisse des taux
d’intérêt pour les entreprises, accroissement des subventions pour les projets
d’investissement, ...).
La politique de l’offre, d’inspiration libérale, vise à aider les entreprises à réduire leurs
coûts de production et à retrouver une compétitivité et une marge de manœuvre
financière qu’elles pourront consacrer à l’innovation et à l’accumulation du capital. La
politique de l’offre a connu sa gloire dans les années 1980 au Royaume-Uni et aux
États-Unis avec les profondes réformes fiscales d’inspiration libérale. Ces réformes
ont en commun une série de mesures incitatives visant à accroître l’efficacité
économique et à simplifier la fiscalité qui pèse sur les entreprises et sur les particuliers
les plus fortunés, et à rendre l’impôt plus neutre, c’est-à-dire n’induisant pas des
changements importants des comportements économiques.
Aussi, Laffer, le chef de file des économistes de l’offre, considère, avec son adage
"trop d’impôts tuent l’impôt", que des taux d’imposition marginaux trop élevés
désincitent les bénéficiaires de hauts revenus à accroître leur contribution à l’activité
productrice. Il préconise donc une baisse de la pression fiscale qui aurait le mérite
d’améliorer également l’efficacité du système fiscal (courbe de Laffer). En effet, selon
lui, les recettes fiscales suivraient une courbe en cloche : elles augmenteraient dans
un premier temps avec la pression fiscale, atteindraient un maximum, puis
déclineraient.
Enfin, pour les économistes de l’offre, les mesures fiscales au bénéfice des entreprises
visent à favoriser l’activité économique avec une augmentation de l’offre de travail (la
réduction de la fiscalité du capital a pour objectif de faciliter l’investissement créateur
d’emplois).

B. Qu’est-ce que la politique de la demande ?

La politique de la demande, d’inspiration plutôt keynésienne, est un ensemble de

mesures visant à favoriser la croissance en stimulant la demande (en augmentant le
SMIC ou le salaire des fonctionnaires).

Module 5
La politique de la demande relève des politiques conjoncturelles et plus précisément
de la politique de relance.
Elle accorde une priorité à la consommation et à l’emploi. Elle est principalement
alimentée par le déficit budgétaire, la hausse des prestations sociales, la revalorisation
des minimas sociaux, des baisses ciblées d’impôts pour les classes moyennes, parfois
une baisse de la TVA, et éventuellement la création d’emplois publics provisoires
(contrats aidés) ou permanents (augmentation des places dans les concours publics
ou recrutement à travers les agences publiques et les collectivités).
Une politique de la demande est censée doper l’activité économique par le biais de la
consommation, soutenir les embauches et alimenter le cercle vertueux de la relance
économique.

V. Les enjeux des politiques économiques de relance

En cas de ralentissement de l’activité économique, les pouvoirs publics vont pratiquer

des politiques de relance de l’activité et de soutien de la demande et de la
consommation des ménages. L’augmentation de la production générera des recettes
fiscales, des économies d’échelle, des créations d’emploi.
Ces politiques reposent essentiellement sur des politiques budgétaires L’outil
monétaire échappe alors aux gouvernements par le transfert de cette compétence à
la Banque centrale européenne. Elles peuvent engendrer des déficits publics, des
tensions inflationnistes, des déséquilibres extérieurs. Il sera donc nécessaire en phase
haute du cycle économique (sortie définitive de la crise) de pratiquer des politiques de
stabilisation plus restrictives permettant de restaurer les équilibres budgétaires.
Les politiques de relance peuvent être de deux natures : les politiques de relance de
la demande (consommation) et celles de l’offre.
Les politiques de relance par la demande (consommation)
La politique budgétaire de relance a pour premier objet de stimuler la consommation
des ménages, première composante de la demande globale. Pour Keynes, les
politiques budgétaire et monétaire (policy mix) sont les instruments privilégiés de
relance de l’économie. Une baisse des taux d’intérêt devrait stimuler l’investissement
des entreprises. Mais ces dernières n’investissent que si la demande anticipée
augmente. Aussi l’instrument privilégié est le budget. La dépense publique augmente
pour financer un investissement autonome qui doit entraîner une augmentation
amplifiée des revenus, cette dernière dépendant de l’importance de la propension
marginale à consommer. Le budget a aussi un effet stabilisateur via la fiscalité et les
dépenses de transfert.
À cette fin, l’État peut relever le salaire minimum et les bas salaires des fonctionnaires,
augmenter le niveau des prestations sociales ou encore redistribuer les richesses
grâce au système d’imposition et notamment en imposant les successions. L’objectif
est d’augmenter le revenu disponible des ménages les plus modestes.

Module 5
Quelques exemples d’actualité
Le plan du Trésor américain annoncé le 28 mars 2020, suite à la crise du coronavirus,
porte sur 2 000 milliards de dollars (1 846 milliards d’euros), soit environ 10 % du
produit intérieur brut ou la moitié du budget fédéral annuel. Il est prévu de verser aux
Américains directement 500 milliards de dollars. Ils vont recevoir un chèque de
1 200 dollars par personne, à condition de gagner moins de 75 000 dollars par an pour
une personne, et 150 000 pour un couple, ainsi que 500 dollars par enfant. Il s’agit
d’une vraie politique de relance de la consommation. Le soutien américain en faveur
des bas revenus constitue une aide précieuse pour les personnes non indemnisées et
permet de limiter les trappes à inactivité. En effet, après la crise, certaines populations
peuvent préférer ne pas travailler afin de ne pas perdre certaines prestations.
Le plan de relance chinois est de 1 200 milliards de yuans (156 milliards d’euros) afin
de soutenir une économie mise à mal par l’épidémie de coronavirus. Une grosse partie
de cette somme sera consacrée au soutien des revenus des populations urbaines et
rurales.
Dans ce contexte d’inflation que nous connaissions depuis fin février 2022, les États-
Unis ont initié un vaste programme de relance appelé IRA (Inflation Reduction Act) mis
en œuvre en août 2022. Ce programme a pour but de soutenir l’économie américaine
tout en relançant la demande intérieure et en soutenant les investissements des
entreprises. Ce plan est estimé à 370 milliards de dollars afin de doper la politique
industrielle.

A. La politique de relance par le soutien à l’offre (l’investissement)

L’impact d’une politique de relance de l’offre de type keynésien se mesure par le

multiplicateur d’investissement qui est le coefficient par lequel il faut multiplier
l’investissement autonome pour connaître l’accroissement total du revenu national
auquel il donne lieu. Cet effet peut se combiner grâce au phénomène d’accélération
d’investissement mis en évidence par Clark : une hausse de la demande implique une
augmentation plus que proportionnelle de l’investissement. Les anticipations des
entreprises dépendent plus sûrement de l’efficacité marginale du capital investi que
d’un stock d’épargne abondant chez les ménages. L’oscillateur de Samuelson
combine les interactions (de l’investissement et de la demande finale) du multiplicateur
keynésien et de l’accélérateur. Face à la crise économique provoquée par le repli des
exportations et la chute de l’activité liés à la crise du coronavirus, l’Allemagne d’Angela
Merkel a déclenché le plan d’aide économique le plus massif depuis la fin de la
Seconde Guerre mondiale. Une enveloppe de 822 milliards d’euros de prêts pour les
entreprises, afin de financer un fonds de secours pour les grandes entreprises, et
surtout toute une série de mesures de soutien financier et d’incitations pour le
redémarrage de l’activité.

Module 5
 VI. Analyse d’une décision de politique économique : cas du plan d’urgence
décidé par la France

Les conséquences de la crise sanitaire actuelle sont aussi économiques. Dans le

monde, certains États ont commencé à mettre en place des plans de relance. Face à
la crise grave provoquée par la pandémie de Covid-19, la France a déployé un plan
de relance d’une envergure jamais égalée. En effet, le gouvernement français a opté
pour une politique de relance de l’offre.

1. Un rempart de 300 milliards d’euros sous forme de garanties aux entreprises

Il ne s’agit pas de dépenses publiques pures et simples, mais d’un rempart érigé par
l’État français pour garantir tous les nouveaux prêts des entreprises auprès des
banques. Les établissements bancaires ont accepté de reporter les échéances de
prêts pour les entreprises de six mois sans frais. La France imite ainsi l’Allemagne qui
avait annoncé 550 milliards d’euros de garanties la semaine précédente.

2. Un plan de sauvetage d’urgence de 45 milliards d’euros initialement, porté

à 110 milliards d’euros
De ce fait, les dépenses budgétaires ont été triplées pour atteindre 35 milliards d’euros,
sans compter les pertes de recettes fiscales estimées à 43 milliards d’euros. Ces fonds
sont en cours de déblocage pour secourir les entreprises en difficulté et atténuer l’effet
dépressif de cette crise. Le but avoué est d’éviter coûte que coûte la faillite des
entreprises et l’écroulement de tout le système. Cette enveloppe couvre l’extension
exceptionnelle du chômage partiel sur deux ou trois mois à l’ensemble des salariés (le
salaire est pris en charge par l’État à hauteur de 84 % du salaire pour les heures non
travaillées jusqu’à 4,5 SMIC de rémunération). Ce mécanisme public d’indemnisation
du chômage partiel devrait coûter 24 milliards d’euros, soit quatre milliards de plus que
prévu initialement. L’enveloppe inclut également la prise en charge à hauteur de
5 000 € des dépenses contraintes pour les artisans et les commerçants dont le
confinement a fait subir des pertes irréversibles et compromettantes pour la survie de
leurs activités. Enfin, cet effort budgétaire ne tient pas compte du coût du report des
charges sociales et fiscales des entreprises qui en ont fait la demande.

3. Un programme de 20 milliards d’euros pour la recherche

En marge d’une visite à l’Institut Pasteur à Paris en mars 2020, l’État a décidé
d’augmenter de 5 milliards d’euros sur 10 ans le budget de la recherche en France.
Ce réinvestissement massif de 5 milliards d’euros s’ajoute aux 15 milliards d’euros
déjà prévus, soit une augmentation de 25 % du budget de recherche sur la période.

Module 5
4. Décryptage
À travers ce plan d’urgence, la réponse économique du gouvernement s’efforce
d’absorber le choc provoqué par l’arrêt de l’activité économique locale et mondiale, en
dédommageant les secteurs sinistrés à proportion exacte de leur perte. Le déficit
pourrait donc être du même montant que la perte irréversible de la production. Il faudra
en fait aller au-delà pour soutenir les entreprises les plus menacées, comme Air France
ou toutes les PME qui rencontrent une situation de trésorerie très tendue. Il ne s’agit
pas d’un vrai plan de relance et les retombés seront visibles dès que les conditions de
production seront en place. Cette prise en charge va déjà coûter, sur une année, au
moins 3 points de PIB de plus en matière de déficit public. Or, la France n’a pas une
capacité budgétaire suffisante pour aller au-delà.
Emmanuel Macron cherche à mettre en place une économie souveraine, moins
dépendante de pays étrangers qui peuvent d’un point de vue stratégique nous être
défavorable en cas de rupture des relations commerciales ou en cas de pénurie
d’approvisionnement. À cet effet, le soutien accordé au développement de l’innovation
trouve sa légitimité dans cette perspective de retour au protectionnisme de nos
économies.
Cette politique semble porter ses fruits puisque la France est le premier pays le plus
compétitif d’Europe en matière d’IDE (investissement direct de l’étranger). D’ailleurs,
de nombreux projets en matière industrielle voient le jour tels que l’implantation de
plusieurs gigafactory dans la région des Hauts-de-France.

Module 5
 S2.2m - Mémo - Politique publique et régulation

1. Les raisons de l’intervention des pouvoirs publics

La théorie économique a des positions variées sur l’opportunité et les formes de
l’intervention publique sur le fonctionnement du marché.
Pour les néoclassiques, les marchés sont autorégulés et l’État est un régulateur qui a
pour fonction économique principale la résorption des défaillances du processus
d’allocation concurrentielle instantanée :
 rendements croissants (monopole naturel, effets de réseaux) ;
 marchés de droits incomplets (externalités, couverture imparfaite) ;
 biens publics ;
 imperfection d’information ;
 inertie des coûts d’ajustement (coût de transaction, mobilité imparfaite des
facteurs).
Suite aux défaillances du marché (crise des années 1930), se met en place le
compromis keynésien : encouragement à la non-concurrence (intervention étatique,
nationalisation, soutien aux grandes entreprises, …).
Pour Keynes, les principales raisons qui justifient l’intervention de l’État peuvent être
schématiquement regroupées en quatre catégories :
 favoriser l’émergence des marchés ;
 pallier les défaillances du marché ;
 corriger la rationalité limitée des agents économiques ;
 réduire les inégalités, ...

2. Les moyens d’intervention publique

L’intervention des pouvoirs publics peut s’activer à partir de deux leviers :
 le levier budgétaire qui, en activant les dépenses ou les recettes publiques, permet
de modifier la donne au niveau de l’écosystème et d’impacter les revenus des
différents agents économiques ;
 le levier réglementaire et incitatif qui influe sur l’arbitrage des acteurs privés comme
les mesures environnementales (principe du malus écologique pour un véhicule
polluant et crédit d’impôt pour l’achat d’un véhicule électrique).

3. Les niveaux institutionnels de l’intervention publique

L’intervention publique s’opère à plusieurs échelons. Le niveau d’intervention va
dépendre du degré de compétences de chaque entité et de l’étendue de ses pouvoirs
réels.

Module 5
L’État central : son rôle économique se conçoit mal en dehors de sa relation au
marché. Une condition nécessaire de la légitimité de l’intervention publique est que
l’État soit susceptible de faire mieux que le marché.
Les collectivités territoriales : leurs niveaux de pouvoir se différencient, selon les pays,
par leurs domaines de compétences et par leur degré d’autonomie. En France, elles
sont souvent subordonnées au bon vouloir de l’autorité centrale (État unitaire
centralisé oblige). Leurs interventions se limitent à des mesures de solidarité décidées
par l’État. Elles peuvent aussi, depuis la loi sur la décentralisation, octroyer des
mesures incitatives aux acteurs économiques en vue de dynamiser leurs territoires.
L’intervention des instances européennes se limite au niveau réglementaire, sous
forme de directives contraignantes dans des domaines précis (la concurrence, la
consommation, les transactions économiques, …). Avec le temps, la Commission
européenne a vu son mode d’action s’étendre au volet commercial avec les échanges
avec les pays hors CEE (établissement d’accords bilatéraux et multilatéraux et
régulation des échanges entre pays de l’Union européenne et le reste du monde).
L’instance européenne constitue une contrainte pour les différents États membres
dans la mesure où elle s’efforce de les contraindre à adopter des mesures similaires
à l’égard des principaux partenaires non-membres, et à se conformer à ses directives
en vue d’une plus grande harmonisation de l’espace européen.

4. Les actions de régulation et l’encadrement du marché

La fonction de régulation de l’État consiste à agir sur l’amélioration des principaux
indicateurs (croissance, emploi, équilibre extérieur et stabilité des prix). Il existe deux
formes de régulation :
 la régulation structurelle : c’est une régulation qui est censée orienter l’économie à
long terme (LT) afin d’améliorer les performances et la compétitivité de l’appareil
productif ;
 la régulation conjoncturelle : elle se situe à court et moyen terme. Elle oscillera
entre la politique de relance, qui a pour objectif de sortir d’une récession et de
réduire le chômage, et la politique des grands équilibres, dite de stabilisation (de
rigueur), qui vise à réduire l’inflation et le déficit extérieur.
Le regard des économistes
L’économiste américain Musgrave distingue dans l’intervention de l’État trois
domaines différents :
 la fonction d’allocation des ressources (et en particulier la production de biens et
de services à la place d’un secteur privé défaillant) ;
 la fonction de redistribution des richesses (réduction des inégalités au sein de la
société) ;
 la fonction de stabilisation de la conjoncture (régulation de l’économie par la mise
en place de politiques économiques). Donc, la régulation des marchés fait partie
des prérogatives de l’État.

Module 5
Pour Schumpeter, la concurrence engendre une compétition dans laquelle un certain
nombre d’entreprises efficaces vont en éliminer d’autres moins performantes. Donc on
peut déduire qu’il n’est pas favorable à une régulation extérieure au marché.
Pour l’École de Chicago, lorsqu’une seule firme survit sur un marché, c’est qu’elle s’est
montrée la meilleure. Il n’y a pas abus de position dominante mais toujours
concurrence potentielle. Pour cette école, il n’y a pas lieu d’établir une régulation
concurrentielle ni de prendre des sanctions contre cette entreprise (cas des GAFA).
Coase, dans sa théorie institutionnelle, suggère des solutions alternatives, sans
remettre en cause la réglementation. Pour lui, les coûts de transaction sont à l’origine
des défauts du marché. Mais, selon lui, si les droits de propriété sont correctement
définis, les agents peuvent corriger spontanément les externalités en passant par le
marché (marché des droits à polluer).
Les théoriciens de la régulation sont, quant à eux, favorables à un encadrement
institutionnel en vue de juguler les dysfonctionnements du marché (entre autres les
monopoles). Cet encadrement institutionnel se justifie par l’interdépendance qui existe
entre les institutions politiques et le marché. L’institutionnel, à travers une autorité de
régulation, qu’elle soit inféodée à l’État ou indépendante, joue le rôle de médiation
entre structure et comportements individuels des agents économiques.
Stigler, dans sa théorie de la capture, a critiqué le rôle des agences réglementaires en
essayant de montrer qu’elles finissent par prendre la défense des intérêts des
producteurs qu’elles sont chargées de contrôler. Dans un souci de réélection, le
réglementeur peut être la proie des groupes de pression (lobbies).
Aghion et Howitt ont mentionné plus récemment les limites des politiques de régulation
de la concurrence trop agressives et leur impact négatif sur le façonnage du tissu
industriel. Malgré ses mérites et sa légitimité économique, toute réglementation a un
coût. Celui-ci peut être direct (supporté par l’administration pour l’appliquer ou par les
agents économiques pour s’y conformer) ou indirect (perte d’innovation et de
croissance par l’effet dissuasif à l’égard de certains producteurs).
On peut retenir deux formes de régulation :
 la régulation des marchés financiers : elle est composée de règles d’encadrement
des activités financières afin d’assurer la pleine transparence du marché, garantir
l’intégrité des pratiques des acteurs y agissant et la protection des épargnants
contre tout délit d’initié ou manipulation quelconque des cours ;
 la régulation micro ou macroprudentielle : il s’agit ici de surveiller le marché et le
comportement des acteurs financiers en matière de gestion du risque et de mettre
en place une réglementation stricte de nature à minimiser tout risque avéré de
faillite ou de dysfonctionnement pouvant remettre en cause la stabilité du système
(crise systémique).
La régulation concurrentielle des marchés : l’objectif est de garantir les conditions d’un
fonctionnement équilibré et transparent des marchés.
L’État, au niveau local à travers la DGCCRF, et la commission à la concurrence, au
niveau européen, agissent par :

Module 5
 la lutte contre les ententes et les abus de position dominante (ententes
anticoncurrentielles, abus de domination, abus de dépendance économique, prix
abusivement bas) ;
 le contrôle des concentrations afin de garantir l’existence de structures
concurrentielles dans le tissu économique avec l’interdiction des concentrations
créant ou renforçant une position dominante ;
 la lutte contre les pratiques commerciales déloyales pour assurer notamment la
bonne relation entre les fournisseurs et les distributeurs (refus de vente : interdit
tant que le consommateur est en mesure de payer ; vente à perte (dumping) ;
pratiques discriminatoires : pratiquer des prix différents selon les consommateurs,
ventes liées) ;
 l’examen de la situation de la commande publique pour en assurer l’accès
équitable et transparent.
Au niveau européen, le commissaire à la concurrence est chargé de veiller à la bonne
tenue de la politique de la concurrence qui comprend deux volets : les règles vis-à-vis
des entreprises (ententes, abus de position dominante et concentrations) et celles à
l’égard des interventions de l’État (subventions et aides financières octroyées par les
États membres à leurs propres entreprises de nature à fausser la concurrence ou
monopoles accordés à certaines entités publiques dans le cadre d’une mission de
service public).
La politique de concurrence est là pour protéger le jeu concurrentiel. Elle cherche à
préserver la situation du consommateur final plus que la position des concurrents,
même si elle vise à empêcher la disparition de ces concurrents face à la concentration
de firmes sur le marché.

Module 5
S2.3 - L’influence de l’Union européenne sur les politiques
de régulation

La régulation au niveau européen se situe essentiellement au niveau de la

concurrence. Elle repose sur le principe de la libre circulation des biens et des
marchandises dans le cadre de l’Union européenne. Cette dernière a érigé des règles
en matière de commerce et de relations entre les entreprises, telles que l’interdiction
des ententes, l’interdiction de la bulle de position dominante, l’encadrement des projets
de fusion et la surveillance quant à l’interventionnisme des États.

I. Réglementation européenne du commerce et des relations entre les

entreprises

A. Interdiction des ententes

On parle d’entente lorsque des entreprises passent des accords entre elles et se
retrouvent en situation de domination sur un marché, afin de gérer librement les prix à
la hausse ou à la baisse, ou encore la quantité de biens ou de produits mis en
circulation.
La régulation a pour objectif, d’une part, d’éviter les situations hégémoniques avec
uniquement de gros acteurs sur un marché et la disparition des plus petites structures
ne pouvant pas se développer et survivre ; et d’autre part, de tendre vers un marché
de concurrence pure et parfaite.
Des dérogations à l’interdiction des ententes sont possibles lorsque l’entente contribue
au progrès technique ou économique, à favoriser l’intérêt du consommateur, à
améliorer la production et la distribution de certains produits.
Dans tous les cas, une dérogation ne saurait mettre en péril l’existence même d’une
concurrence.

B. Interdiction de l’abus de position dominante

Cet abus s’apprécie par des comportements inéquitables vis-à-vis des concurrents,
mettant en péril le principe même de concurrence. C’est le cas notamment lorsqu’une
entreprise occupe une très grande place sur un marché et décide unilatéralement
d’augmenter ou de baisser ses prix.
Exemple : Microsoft ou Apple sur le marché de l’informatique et des nouvelles
technologies avec les ordinateurs ou les tablettes.

Module 5
C. Encadrement des projets de fusion

L’Union européenne surveille les projets de concentration d’entreprises afin de

maintenir une saine concurrence sur le marché. Cet encadrement ne doit pas
empêcher la création de grands groupes européens susceptibles de concurrencer les
entreprises américaines ou asiatiques.

D. Surveillance quant à l’interventionnisme des États

La libre concurrence au niveau de l’Union européenne ne doit pas être parasitée par
l’intervention de certains États qui peuvent subventionner une des entreprises et lui
apporter des aides (subventions, garanties de prêt, exonérations fiscales, ...).
Le principe de la dérogation existe également lorsque l’aide de l’État sert à secourir un
secteur fragilisé ou une région en difficulté.
Les dérogations à l’interventionnisme des États : certains cas de figure permettent des
dérogations, comme toutes les initiatives en faveur de la recherche et du
développement, du développement et de l’aide aux PME, de la protection de
l’environnement, ou de la préservation du patrimoine.

Module 5