INTRODUCTION

Section I – Notion générale sur l’Administration publique

Historiquement, l’Administration est apparue avec l’unification effectuée par

les souverains du royaume mérina. Décentralisée durant la période monarchique,
elle a connu divers changements. Pendant la colonisation, des alternances de
centralisation et de décentralisation ont été observées. Au début de l’indépendance
de Madagascar, l’Administration était centralisée mais à la suite de revendications
populaires, à partir de la IIème République, les gouvernants avaient opté pour une
administration décentralisée. A l’heure actuelle, Madagascar a adopté ce qu’on
appelle couramment la décentralisation classique.

§1. Définitions

La définition de l’Administration publique varie selon les perspectives adoptées

par les auteurs et selon leurs préoccupations.

Le mot « administration » possède plusieurs définitions :

 D’abord, dans le sens commun, administration désigne l’acte de gestion de
certains biens comme dans le cas de l’administration du patrimoine familial
qui consisterait, entre autres, à percevoir les revenus mensuels d’un bien mis
en location.
 Ensuite, en droit privé, il peut s’agir de la gestion des affaires courantes d’une
entreprise, à l’exclusion des options fondamentales concernant le
patrimoine. Il est ici question de la prévision, de la conception, de
l’organisation, de l’exécution et du contrôle des diverses activités de
l’entreprise. Ainsi, elle s’oppose à la fonction technique qui consiste dans
l’exécution des activités auxquelles l’entreprise est affectée.

En Droit public, l’Administration est considérée comme une entité distincte

composée d’organismes qui, sous l’autorité du gouvernement, est amenée à assurer
les multiples tâches d’intérêt général incombant à l’Etat.

Cette définition s’avère toutefois insuffisante pour définir l’administration dans

son modèle juridique. En droit administratif, elle se définit sous trois aspects :
organique, fonctionnel et matériel.

A. Définition organique

Ici, l’Administration se définit comme un ensemble d’organes, d’institutions

qui appartiennent à la sphère étatique. Elle correspond à l’un des trois pouvoirs
de l’Etat : le pouvoir exécutif qui, avec le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire,
constitue la fonction politique de l’Etat. Aussi, sont considérées comme activités
administratives, celles de l’exécutif à savoir celles du Premier Ministre et du
Gouvernement. L’Administration se distingue donc à la fois du législatif et du
judiciaire et cette distinction est organique parce que le mot Administration, en
 droit public, désigne avant tout certains organes et non une activité ; les activités
étant généralement connues sous l’appellation de service public. La définition
juridique de l’Administration englobe aussi toutes les activités des personnes
publiques.

B. Définition fonctionnelle

L’Administration peut se définir d’après ses fonctions. Une activité

administrative revêt une double caractéristique.

Les activités de l’Administration ont, dans un premier temps, pour finalité la

satisfaction de l’intérêt général c'est-à-dire, la satisfaction des besoins collectifs de la
société ou besoins d’intérêt général. L’initiative privée ne peut satisfaire ces besoins
dans la mesure où les particuliers sont animés par l’intérêt personnel et le profit
alors que l’activité administrative est désintéressée.

Dans un second temps, la doctrine juridique donne à l’Administration une

fonction d’exécution des lois et celle d’administrer ladite exécution des lois.
Administrer c’est exécuter des lois donc prendre des mesures générales ou
individuelles pour les appliquer à leurs destinataires. L’Administration se présente
donc comme un instrument de réalisation et de concrétisation d’un choix politique
et ne possède aucun pouvoir d’option fondamentale, ni de finalité propre. Aussi, les
missions de l’Administration consistent-elles à exécuter les tâches définies par les
organismes gouvernementaux et à les adapter aux intérêts particuliers. On dit
qu’elle a une mission de renseignement, de préparation, d’études, d’exécution et
d’adaptation.
La fonction administrative comprend 3 grandes activités : la police, le service
public et l’aide à l’initiative privée.

Les activités de police. Elle s’analyse dans le pouvoir dévolu à l’Administration de

réglementer l’activité des particuliers dans le but de maintenir l’ordre public. Ici,
elle se contente alors de surveiller l’initiative privée.

Les activités de service public consistent en la délivrance par l’Administration, de

prestations aux administrés. L’Etat prend en main la tâche de satisfaire lui-même
directement un besoin public soit parce que l’activité n’est pas rentable et
n’intéresse pas assez l’initiative privée, soit parce que l’intervention des particuliers
dans ces domaines présenterait des inconvénients graves pour l’ordre public et la
sécurité publique.

L’aide à l’initiative privée. Ici l’Administration soutient l’initiative privée lorsque

ses activités servent l’intérêt général. Ainsi, l’Etat encourage des entreprises qui
restent privées mais qui bénéficient d’un régime de faveur à cause du but d’intérêt
général et / ou d’utilité publique poursuivi.

C. Définition matérielle
 Pour mener à bien ses missions, l’Administration est dotée de moyens juridiques
spécifiques que les particuliers ne possèdent pas. Si le commerce juridique est
normalement constitué de rapport fondés sur l’égalité, le Droit administratif
reconnait à l’administration des pouvoirs généralement connus sous l’appellation
de prérogatives de puissance publique ; moyens qui ne sont pas accordés aux
particuliers. Elle dispose par conséquent d’un pouvoir de prendre des actes
unilatéraux lui permettant de faire prévaloir l’intérêt général sur les intérêts privés.
De ce fait, émane la soumission des agents de l’Etat à des règles inconnues des
agents des entreprises privées ainsi que l’utilisation de structures originales par
rapport aux formes du droit privé.

En définitive, l’Administration se distingue des personnes privées par sa finalité

d’intérêt général et par les règles auxquelles elle est soumise.

Pour résumer, on peut dire que l’Administration est juridiquement définie

comme un ensemble d’organes administratifs placés sous l’autorité et le contrôle
du gouvernement et chargés de la direction ainsi que de la gestion des services
publics en se servant, le cas échéant, des prérogatives de puissance publique.

§2. Statut de l’Administration au sein des institutions politiques de l’Etat

A. La conception classique

Traditionnellement, le statut de l’Administration au sein des institutions de

l’Etat se caractérise par 2 points:
 D’abord, une subordination des organes administratifs aux instances
politiques qui se manifeste par la fonction d’exécution des lois assignée à
l’Administration.
 Ensuite, une distinction tranchée entre le pouvoir politique et
l’Administration.

Le pouvoir politique et l’Administration formeraient ainsi 2 domaines séparés et

inégaux. La réalité tend cependant à s’éloigner de ce modèle et il s’avère
actuellement que l’Administration et le pouvoir politique sont 2 entités aux
contenus indistincts dans la mesure où tous les régimes politiques qui se sont
succédés au pouvoir ont tenté d’établir leur supériorité soit en politisant
l’Administration, soit en neutralisant politiquement les fonctionnaires. De plus,
l’interpénétration du politique et de l’Administration devient de plus en plus
accentuée du fait de la participation des politiciens dans l’exercice de la fonction
administrative. En effet, la politique ne peut marcher sans le concours de
l’Administration mais bon nombre d’activités administratives finissent par prendre
un caractère politique.

B. La conception moderne
 Il est incontestable qu’il existe une autonomie de l’appareil administratif qui peut
s’ériger en pouvoir administratif concurrent, sinon supérieur au pouvoir politique.
Cette autonomie se manifeste sur le plan normatif, sur le plan politique et sur le
plan social. En effet, l’autonomie de l’Administration est normative car même si elle
reste subordonnée à la loi qu’elle doit exécuter, elle dispose d’un pouvoir réel pour
édicter des normes. C’est ainsi qu’elle peut émettre des règlements administratifs,
prendre des actes juridiques particuliers et obligatoires pour leurs destinataires. On
peut donc dire que la généralité et les limites des normes législatives laissent à
l’Administration une grande liberté pour poursuivre ses activités normatives.

L’autonomie de l’Administration est également politique parce que dans la

démocratie actuelle, on accorde à celle – ci une large autonomie qui ne revêt plus
un caractère politisé. En effet, l’Administration est apolitique et elle est régie par le
principe de la neutralité. Il existe certes une subordination de l’Administration au
pouvoir politique mais le pouvoir discrétionnaire des autorités supérieures atténue
la subordination de l’Administration.

Cette autonomie est également sociologique car l’Administration est non

seulement un instrument de pouvoir mais elle est aussi un agent principal de la
production collective et à ce titre, elle reste une organisation autonome. Quel que
soit le système politique, l’Administration a tendance à constituer un corps, un
milieu replié sur lui-même résistant aux impulsions des organes politiques. De plus,
on constate que l’Administration est permanente contrairement aux politiques dont
la présence est provisoire.

Le Droit public repose sur une distinction claire entre le pouvoir politique et de
l’Administration consacrée par l’existence de deux disciplines séparées : le Droit
Constitutionnel et le Droit Administratif. Des incertitudes subsistent cependant
dans la mesure où même la délimitation entre Droit Administratif et Droit
Constitutionnel comporte une part d’arbitraire et d’artifices.

En effet, la réalité montre que cette distinction n’est pas absolue. On assiste à un
glissement du pouvoir politique vers l’exécutif : le gouvernement détient une partie
intégrante, puis prépondérante du pouvoir politique. Elle exerce un pouvoir
normatif et un pouvoir d’impulsion. La fonction gouvernementale ne se distingue
plus de la fonction administrative car la frontière entre l’impulsion qui serait le
propre de la fonction politique et l’exécution, qui serait celle de l’Administration,
s’avère des plus relatives.

Par ailleurs, l’interpénétration du politique et de l’Administration devient de plus

en plus accentuée. Elle se manifeste par l’entrée de l’Administration dans le monde
politique, ce qui a conduit à la fonctionnalisation de la politique. Mais nous sommes
également en présence de la politisation de l’Administration qui se manifeste par la
participation des hommes politiques à l’exercice des fonctions administratives.

Section II – Notion générale sur le Droit Administratif

 Dans l’histoire du Droit, le droit administratif est un droit récent. Il est apparu
il y a environ un siècle. Depuis, il bénéficie d’une connaissance générale et se
distingue clairement des autres secteurs du Droit.

§1. Définition du Droit Administratif

A. Définition stricto sensu

Dans son sens étroit, le Droit administratif se définit comme l’ensemble des
règles exorbitant du Droit commun applicable à l’Administration. Il s’identifie au
régime administratif et exclut les autres règles relatives à l’Administration. Ce point
de vue, exposé par l’Ecole du Service Public (soutenue par Duguit et De Laubadère) a
longtemps prévalu en France et a été adoptée avec des restrictions, par la majorité
des auteurs. Selon cette conception, le droit administratif est l’ensemble des règles
juridiques relatives à l’organisation et au fonctionnement de l’Administration
publique (qui est l’ensemble des organes chargés d’assurer les missions d’intérêt
général incombant aux personnes publiques)

Elle présente plusieurs avantages :

o D’abord, elle souligne l’originalité des règles applicables à
l’Administration ou du moins de la plupart d’entre elles ;
o Ensuite, elle donne un contenu à la distinction Droit public – Droit
privé ; le Droit Administratif se présentant comme une branche du
premier ;
o Enfin, elle correspond à la dualité de juridiction et le Droit
administratif constitue le droit que la juridiction administrative
applique.

Cette approche du Droit administratif correspond à la conception

traditionnellement admise de l’Etat et de son rôle. Elle consacre la distinction entre
le public et le privé et repose sur la distinction entre l’Etatique et le privé.

B. Définition lato sensu

D’autres auteurs estiment que toutes les règles applicables à l’Administration

qu’elles soient de droit public ou de droit privé constituent le Droit administratif.
Donc au sens large, le Droit administratif se définit comme l’ensemble des règles
applicables à l’Administration quelle que soit leur nature c’est-à-dire qu’elles
peuvent tout aussi bien être des règles de Droit public que de Droit privé. Il en est de
même pour le juge compétent pour en assurer le respect : il peut tout autant s’agir
du juge de l’ordre judiciaire que du juge administratif.

Il s’agit ici d’une définition large adoptée par une partie de la doctrine. Elle
présente l’avantage de donner une vue exacte et complète de la nature du régime
auquel est soumise l’Administration. Elle a toutefois été critiquée car elle ne
présente pas un grand intérêt juridique. En effet, elle se borne à juxtaposer deux
catégories de règles : la règle de droit public et celle de Droit privé et à les qualifier
de règles de Droit administratif. Cela revient à subdiviser le Droit administratif en
deux sous-ensembles distincts à savoir le Droit administratif public et le droit
administratif privé. Aussi peut-on dire que, par rapport à la définition précédente,
l’apport demeure relativement faible puisqu’il se réduit à souligner que
l’Administration n’est pas seulement soumise à des règles exorbitantes du droit
commun.

En définitive, à l’heure actuelle, la plupart des auteurs considèrent que le Droit

administratif est un droit spécial qui utilise des règles de Droit privé mais adaptées
aux réalités administratives. Ainsi, ce droit spécial se caractérise par une graduation
dans la différence des règles par rapport à celles en vigueur entre particuliers.

§2. Les caractères généraux du Droit Administratif

Le Droit administratif présente plusieurs caractères essentiels :

A. La soumission de l’Administration au Droit

L’Administration, dans ses missions de satisfaction de l’intérêt général et

d’exécution des lois est elle aussi soumise au Droit. Cette soumission ne va pas de soi
puisque l’Administration peut être soumise à des règles qui ne sont pas toujours de
nature juridique. Ainsi, elle n’est pas régie par le Droit quand les règles auxquelles
elle se soumet ne s’imposent qu’à ses membres et non aux administrés. Ces règles
ne sont pas connues des administrés qui ne peuvent s’en prévaloir contre
l’Administration. Dans ce cas, cette dernière garde une entière liberté vis-à-vis de
l’administré. Cette situation appelée « Etat de police » se caractérise par le fait que
l’Administration est soumise à une « police » c’est-à-dire à une réglementation sans
valeur juridique. Ce qui signifie que le public ne peut en bénéficier de plein droit
comme dans le cas, par exemple, de l’Administration sous la monarchie mérina au
XIXème siècle.

Cette conception de l’Etat police a laissé la place actuellement à celle de

l’Etat de Droit dans laquelle l’Administration est soumise à la règle de droit. La
conception de l’Etat de Droit tire son origine de la philosophie politique libérale de
HOBBES, de LOCKE, de ROUSSEAU et HEGEL. Entre autres textes, la Déclaration des
Droits de l’Homme et du citoyen de 1789 l’a beaucoup influencé. Cette conception
prône la limitation du politique par le Droit. A la base se trouve l’idée de la
séparation des pouvoirs et de la conception de la loi comme expression de la volonté
générale. Il s’agit de protéger les individus contre un éventuel arbitraire d’une
administration non liée par une norme juridique. Avec l’Etat de Droit, les personnes
publiques sont astreintes au respect du droit positif au même titre que les
particuliers.

L’Etat de droit comporte deux éléments :

o D’abord, nous avons la soumission de l’Administration à la règle de
droit ;
 o Ensuite, le caractère juridique de l’Action de l’Administration dont les
particuliers peuvent se prévaloir pour la défense de leurs prérogatives
et la limitation du pouvoir de l’autorité publique.

B. Le caractère récent du Droit administratif

Un autre caractère important du Droit administratif réside dans en ce qu’il

est une Droit jeune donc relativement récent par rapport au Droit civil. Il n’a pris
forme qu’au XIXè siècle, après la chute de l’ancien régime français en 1789. Et c’est
à ce moment-là qu’on avait créé des règles juridiques spécifiques à l’Administration.

Le développement du Droit administratif a débuté au XXème siècle. Le

Conseil d’Etat fut alors créé et il était chargé de donner des avis au chef de l’Etat sur
la solution des litiges administratifs. Ce fait a amorcé la création des tribunaux
administratifs.

Plus tard, la mise en place de l’Union Européenne a bouleversé ce droit avec

la création d’un droit communautaire qui s’est imposé au droit national.

A Madagascar, le Droit administratif n’est apparu qu’avec la colonisation.

C. Le caractère jurisprudentiel du Droit administratif

Un autre caractère important est le caractère jurisprudentiel du Droit

administratif, Contrairement au droit civil qui est un droit codifié. En général, la
jurisprudence tient un rôle essentiel en tant que source du droit. Même s’il existe un
code administratif dans certains pays comme la France par exemple, les règles
écrites ne sont pas très nombreuses dans la mesure où c’est un droit prétorien. Ce
caractère jurisprudentiel est accentué dans le processus constitutif du Droit
administratif car c’est surtout le juge administratif qui en a élaboré le corps des
règles. Ce qui en a fait un droit adaptable à une réalité mouvante et un droit souple.

Toutefois, certains auteurs lui reprochent d’être toujours changeant et

difficile à connaitre totalement du fait que la jurisprudence est toujours en évolution.
C’est ce caractère jurisprudentiel qui explique pourquoi les spécialistes qualifient le
Droit administratif de droit obscur et difficile.