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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL,

LOS ACONTECIMIENTOS RECIENTES
Y SUS CONSECUENCIAS

Marcelo FIGUEIREDO*

SUMARIO: I. Introducción. II. La buena gobernanza —la buena adminis-

tración— un derecho constitucional de la ciudadanía. III. Los principales ins-
trumentos de combate a la corrupción en Brasil. IV. La corrupción en las leyes
y en las costumbres brasileñas. V. El caso Mensalão. VI. La operación Lava
Jato. VII. Conclusión. VIII. Los recientes acontecimientos que involucra la
operación Lava Jato.

I. INTRODUCCIÓN

La corrupción es tan antigua como el hombre. El derecho siempre ha busca-

do formas de combatirla. El tema, sin embargo, nunca fue una preocupación
central del derecho constitucional clásico. Por otro lado, casi siempre encontramos
la figura de la corrupción como delito, infracción o crimen, tanto en el de-
recho penal como en el administrativo sancionador. Últimamente, con los
profundos cambios de las sociedades humanas que ha traído la revolución
científico-tecnológica, y en su seno por la revolución de las telecomunicacio-
nes, que fomentó la formación de bloques regionales, supranacionales e inter-
nacionales, se ha tratado de implementar estándares comunes a la corrupción
globalmente y dondequiera que sea cometida: en el ámbito público o privado.

*
Abogado y consultor jurídico en São Paulo, Brasil. Profesor asociado de derecho cons-
titucional en los cursos de grado y posgrado de la Pontificia Universidad Católica de São
Paulo (PUC-SP), donde también fue director del curso de Derecho (gestiones 2005-2009-
2009-2013). Es presidente de la Asociación Brasileña de Constitucionalistas Demócratas
(ABCD), sección brasileña del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, con
sede en México, y vicepresidente de la Asociación Internacional de Derecho Constitucional
(IACL-AIDC). Es también profesor visitante de varias universidades en Latinoamérica y
Europa.

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60 MARCELO FIGUEIREDO

Como se sabe, la palabra clave introducida por la globalización en el Es-

tado en mutación es eficiencia. Tanto en su actuación externa como interna,
ya no basta la primacía de la eficiencia bélica, que fuera tan importante en
la era de las grandes potencias, sino que se busca una nueva y peculiar efi-
ciencia política para actuar en las relaciones multilaterales.
Ya no es suficiente la simple eficiencia económica, entendida como el
aumento de la producción, con disminución de insumos y aumento de las
ganancias, sino que se persigue, además, la eficiencia socioeconómica, que
consiste en producir bienes y servicios de mejor calidad, pero rápidamente
y en más cantidad, para proveer a sociedades cada vez más demandantes;
ya no basta la eficiencia que depende únicamente de la acción de Estados
aislados, sino la que se logra a través de un concierto institucionalizado de Es-
tados solidarios.
Así es que la rehabilitación pospositivista de los principios, al redefinir
la supremacía de los derechos fundamentales y el efecto de la demostración,
ampliamente diseminado, de las experiencias iuspolíticas más exitosas, han
puesto en evidencia un nuevo concepto operativo de la Administración pú-
blica, que parte de una precisa y adecuada vocación de las funciones asigna-
das a cada entidad prestadora, de modo que satisfagan, de la mejor manera
posible y con los más bajos costos, las demandas tradicionales y emergentes
de las sociedades de todas las latitudes, sin importar tanto quién se encar-
gará, al final, de dichas prestaciones: si será una entidad pública, privada,
local, regional, nacional, multi- o metanacional.1
Así, al lado de la preocupación perenne con la moralidad administrativa, se
suma la percepción de que la corrupción aumenta el costo de los productos
y servicios puestos a disposición de la sociedad, desviándolos hacia los gru-
pos de personas con intereses egoístas y no republicanos.
La corrupción dificulta el desarrollo, perjudica el crecimiento económi-
co, sacrificando a los más pobres de forma desproporcionada y socava la efi-
cacia de inversiones y ayudas financieras; por eso, las estrategias de combate
a la corrupción precisan integrarse en un modelo de desarrollo formulado
para ayudar a los países a erradicar la pobreza.
No hay duda de que el mayor impacto de la corrupción se produce so-
bre los ciudadanos más pobres, que no tienen condiciones de absorber sus
costos. Al desviar recursos públicos, la corrupción compromete servicios
como la salud, la educación, el transporte y la vigilancia —exactamente
los más importantes para las clases menos favorecidas—.

Moreira Neto, Diogo de Figueiredo (coord.), “Uma avaliação das tendências contem-
porâneas do direito administrativo”, Obra em homenagem a Eduardo García de Enterría. Anais do
Seminário de Direito Administrativo Brasil-Espanha, Río de Janeiro, Renuevar, 2003, p. 550.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 61

La corrupción existe tanto en los países democráticos como en los no

democráticos, así como en países con amplia libertad de prensa y en otros
con casi ninguna libertad de opinión.
Su universalización o carácter internacional radica en el hecho de que
es posible tanto concordar con un diagnóstico de la situación de una de-
terminada nación que considere parámetros que se puedan compartir con
otros países como instituir prácticas de control, cuya eficacia se pueda medir
utilizando las mismas referencias que sirven para fijar el diagnóstico.
En suma, la globalización ha puesto en marcha un concepto nuevo y ex-
pandido de eficiencia política, en el que la organización de poder, sea cual sea y sin
importar su dimensión, así como las funciones a desempeñar, deberían ade-
cuarse subsidiariamente a las nuevas demandas, en la medida en que, con ello,
se disminuiría paulatinamente, como resultado de la información, la vieja y
desconcertante tolerancia a la ineficiencia del sector público, una de cuyas causas
es, sin duda, el fenómeno de la corrupción.
No es por casualidad que existen hoy día numerosas convenciones in-
ternacionales preocupadas por la corrupción en varias dimensiones y pers-
pectivas.
Siendo así, aunque, como hemos observado, la corrupción no sea una
preocupación del derecho constitucional clásico,2 esta realidad ha cambiado.
Y ha cambiado por varios motivos. Básicamente, la integración mundial
es responsable de ello. Paulatinamente vemos que el sistema jurídico in-
ternacional y el sistema jurídico interno no son unidades separadas, sino
integradas.
En verdad, los procesos de “globalización” y de “universalización” del
derecho —y particularmente del derecho internacional— han dado origen,
sobre la red tradicional de los Estados, a un “sistema político integrado en
varios niveles”, que se rige por una reglamentación jurídica propia.
Recuérdese, por ejemplo, que el derecho internacional forma conjun-
tamente con el derecho interno de los Estados un “sistema político en va-
rios niveles”, constituido en la base de los sistemas políticos de los Estados
miembros, y que a su vez pueden ostentar, también ellos, internamente, una
estructura multinivel.
Hay cláusulas de diferente apertura en las constituciones democráticas
de todo el mundo, inclusive en Latinoamérica, que facilitan el ingreso con-
fortable de convenciones de toda clase, incluso aquellas que se ocupan del
combate a la corrupción como fenómeno global.

Claro que encontramos desde siempre normas a favor de la ética pública y de la mo-
ralidad (buenas costumbres) en todo el derecho, cuestión en perspectiva diferente a la actual.

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62 MARCELO FIGUEIREDO

Véase como ejemplo, en el ámbito mundial, la Convención de las Na-

ciones Unidas de Nueva York, de 31 de octubre de 2003, y otras que se pro-
yectan en los ordenamientos de los diferentes continentes: la Convención
Interamericana contra la Corrupción, de Caracas, de 28 de marzo de 1996,
y el Convenio sobre Corrupción Civil del Consejo de Europa, realizado en
Estrasburgo el 4 de noviembre de 1999; además del Convenio de la Unión
Africana para Prevenir y Combatir la Corrupción, aprobado por los jefes de
Estado y de Gobierno el 12 de junio de 2003.
Casi todos los países de Latinoamérica, o como quieren algunos, perte-
necientes a los ordenamientos hispanoamericanos, también han adoptado
importantes disposiciones tendentes a combatir la corrupción y, en general,
han adoptado asimismo normas de las citadas convenciones internacionales
o regionales. No viene al caso comentarlas.3

La comunidad internacional celebró, el 17 de diciembre de 1997, la Convención de

la OCDE para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones
comerciales internacionales. La Organización de los Estados Americanos (OEA), el 29
de marzo de 1996, celebró el Convenio Interamericano contra la Corrupción. El 9 de
diciembre de 2003, en Mérida, México, la Organización de las Naciones Unidas (ONU)
preparó la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, con el propósito de
promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir la corrupción de manera más
eficaz. El 15 de diciembre de 2000, con vigencia desde el 29 de septiembre de 2003, se
celebró, en Palermo, el Convenio de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado
Transnacional, estableciendo como principal medida la necesidad de armonización de los
tipos penales vigentes en los diferentes Estados, y particularmente, la tipificación del delito
de participación en grupos de delincuencia organizados. La Unión Europea, mediante
el Acto del Consejo 97-C 195/01m, de 26 de mayo de 1997, estableció una Convención
relativa a la lucha contra la corrupción en que estén implicados funcionarios de las Co-
munidades Europeas o también de los Estados miembros de la Unión Europea. Asimismo,
se formó el Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa (GRECO), en
el cual se arbitran procedimientos de control de los Estados, con previsión de asistencia
mutua y cooperación internacional, de extradición, de información espontánea, de comu-
nicación directa entre autoridades centrales y de información sobre mecanismos de coo-
peración disponibles. También fue creada la Red Judicial Europea, el 29 de junio de 1998,
con la finalidad de facilitar la cooperación judicial penal entre los Estados miembros de la
Unión.
Hay que recordar, además, el relevante papel desempeñado por el Centro de Recursos
Anticorrupción Utstein globalmente. Asimismo, merece referencia Transparencia Interna-
cional. Por fin, es oportuno registrar que el Banco Mundial presentó una guía práctica y creó
un portal de Internet, con el propósito de promover una acción colectiva contra la corrup-
ción. Se trata del documento titulado Fighting Corruption Through Colletive Action-La Guide for
Busines (2008), fruto de una coalición de instituciones lideradas por el Banco Mundial, com-
puesta por organizaciones no gubernamentales (ONG), organizaciones multilaterales como
el Pacto Mundial de las Naciones Unidas, el Centro Internacional para la Empresa Privada
(CIPE), Transparencia Internacional y varias empresas del sector privado.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 63

II. LA BUENA GOBERNANZA —LA BUENA ADMINISTRACIÓN—

UN DERECHO CONSTITUCIONAL DE LA CIUDADANÍA

Afirmamos que la corrupción nunca ha sido una preocupación central en

el derecho constitucional clásico. O sea, en la época de la elaboración de las
primeras constituciones se deseaba, sobre todo, controlar el poder, establecer
derechos políticos y civiles, ocuparse de las finanzas y la seguridad pública
interna y externa.
Esa situación cambió sustancialmente con las constituciones contempo-
ráneas que se expandieron, ocupándose de una serie de temas inimagina-
bles en el siglo XVIII.
Hoy no existe una Constitución escrita que no muestre gran preocupa-
ción por la administración y la gestión de la cosa pública, los recursos públi-
cos, la materia presupuestaria, las políticas públicas, cómo son formuladas
y, sobre todo, ejecutadas.
La llamada “gobernanza” o “gobernabilidad” afecta no solo a los or-
ganismos centrales del gobierno (Ejecutivo), sino también a todas las enti-
dades, empresas públicas o privadas que aplican, gestionan o contratan con
el Estado.
La rendición de cuentas se ha vuelto materia fundamental no solo del
poder que fiscaliza al Ejecutivo, Legislativo y sus auxiliares, los tribunales
de cuentas, sino también de la sociedad civil, de la ciudadanía que tiene el
poder de presionar a sus representantes hacia la dirección correcta.4

Freitas, Juarez, Direito Fundamental à Boa Administração Pública, 3a. ed., São Paulo, Mal-
heiros Editores, 2014, pp. 21 y ss., en donde define el derecho a la buena administración del
siguiente modo: “[…] trata-se do direito fundamental à administração pública eficiente e
eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparência, sustentabilidade, moti-
vação proporcional, imparcialidade e respeito à moralidade, à participação social e à plena
responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas”. En español: “[…] se trata del
derecho fundamental a la administración pública eficiente y eficaz, proporcional cumplidora
de sus deberes, con transparencia, sostenibilidad, motivación proporcional, imparcialidad y
respeto a la moralidad, a la participación social y a la plena responsabilidad por sus conduc-
tas omisivas y comisivas”. Más adelante, en el concepto propuesto por el autor, se abrigan,
entre otros, los siguientes derechos: “o direito à administração pública transparente, o direito
à administração pública sustentável, o direito à administração pública dialógica, o direito à
administração pública imparcial e desenviesada, o direito à administração pública proba,
o direito à administração pública respeitadora da legalidade temperada, o direito à admi-
nistração pública preventiva e eficaz”. En español: “el derecho a la administración pública
transparente, el derecho a la administración pública sostenible, el derecho a la administra-
ción pública dialógica, el derecho a la administración pública imparcial y no tendenciosa,
el derecho a la administración pública proba, el derecho a la administración pública que
respeta la legalidad temperada, el derecho a la administración pública preventiva y eficaz”.

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64 MARCELO FIGUEIREDO

La mayoría de las constituciones latinoamericanas contemporáneas se

ha ocupado mucho de la corrupción, en la medida en que han ampliado,
lo máximo posible, el papel de agentes y órganos encargados de fiscalizar
la aplicación de los recursos públicos: “fiscalías”, contralorías, tribunales de
cuentas, defensores del pueblo, comisiones de ética y el Ministerio Público
son ejemplos elocuentes de ello.
En esa medida, también se ha empoderado a la ciudadanía para partici-
par activamente en la gestión de lo que, en definitiva, le pertenece. Como
demuestra la experiencia: el Parlamento, el Gobierno, el Poder Judicial y los
tribunales de cuentas mejoran su desempeño con respecto a la transparen-
cia y a la democracia, con una cobranza efectiva de la sociedad.
Es fundamental que los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad
civil, entre otras, estén bien abastecidos de información —en cantidad y
calidad— para la acción ciudadana, principalmente para la prevención del
mal uso de la cosa pública.
Es necesario, por tanto, formar alianzas entre la sociedad civil organi-
zada y las instituciones gubernamentales para maximizar los esfuerzos en el
combate a la corrupción manifestada en todos los segmentos.
En Brasil se han creado instrumentos para fortalecer una acción ciuda-
dana en prácticamente todas las áreas sujetas a la acción estatal.

III. LOS PRINCIPALES INSTRUMENTOS

DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN
EN BRASIL

La Constitución brasileña está llena de normas que se ocupan de la ética y

la probidad administrativa, directa o indirectamente. Citemos las principa-
les: el artículo 5, inciso LXXIII, dispone, respecto a la acción popular, que
esta protegerá también la moralidad administrativa. Ello quiere decir que la
Constitución no ha considerado suficiente proclamar el principio de la legali-
dad, con la certeza de que en ella se inserta la moralidad administrativa, ni le
ha parecido suficiente la lección de la doctrina de que el acto administrativo
se compone de elementos, y uno de ellos, de mayor importancia, es el de la
finalidad —el acto administrativo debe tener, siempre, finalidad de interés
público— y que el acto administrativo contrario a la moralidad es un acto
que no atiende a la finalidad de interés público.
Y la Constitución fue más allá. El principio de la moralidad administra-
tiva constituye, con la Constitución de 1988, un concepto jurídico autóno-
mo. Como ya hemos afirmado:

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 65

Hoy tenemos una idea del principio de la moralidad como un principio mu-
cho más lato, a tal punto que la moralidad ya no estaría contenida en la
legalidad, o, si se quiere de otra manera, el principio de la moralidad es un
principio autónomo por sí solo, conjugado en el ordenamiento jurídico cons-
titucional al lado de otros tantos valores que prestigia.5

Del mismo hecho, como se sabe, pueden derivarse investigación y res-

ponsabilización civil, penal y administrativa en función de la independencia
de las instancias.
Existe un verdadero arsenal de normas jurídicas, mecanismos de com-
bate a la corrupción, entre los cuales destacamos:

a) Comisión de Ética Pública, creada en mayo de 1999, y el Código de

Conducta de la Alta Administración Federal, instituido en agosto
de 2000;
b) Consejo de Transparencia Pública y Combate a la Corrupción (Ley
10.683/2003);
c) Ley de Improbidad Administrativa (Ley 8.429/1992) comentada
abajo, Ley de la Acción Civil Pública (Ley 7.347/1985), Ley Com-
plementaria 64/1990, Ley 9.424/ 1996, Ley Complementaria
75/1993, Ley 1.079/1950 y Decreto-Ley 201/1967;
d) Ley de las Agencias Reguladoras (Ley 9.986/2000);
e) Código Penal brasileño y Ley 10.467/2002, que adiciona el delito de
corrupción activa en transacción comercial internacional y el delito
de tráfico de influencia en transacción internacional;
f) Ley de Licitaciones y Contratos en la Administración Pública (Ley
8.666/1993);
g) Estatuto del Funcionario Público Federal (Ley 8.112/1990);
h) Código de Conducta Ética de los Agentes Públicos de la Presidencia
y Vicepresidencia de la República (Decreto 4.081/2002).

La Ley 8.429/1992, importante instrumento de combate a la impro-

bidad administrativa en Brasil, que dispone las sanciones aplicables a los
agentes públicos por la práctica de actos de improbidad administrativa, que
encuentra su génesis en la Constitución Federal, artículo 37, párrafo 4, es,
por tanto, instrumento de realización del principio mayor, el de la morali-
dad administrativa:

Figueiredo, Marcelo, O controle da moralidade na Constituição, São Paulo, Malheiros,

2003.

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66 MARCELO FIGUEIREDO

Artículo 37. La administración pública directa e indirecta de cualquiera de

los Poderes de la Unión, de los Estados, del Distrito Federal y de los Muni-
cipios obedecerá a los principios de legalidad, impersonalidad, moralidad,
publicidad y eficiencia, y también, al siguiente:
[...]
4. Los actos de improbidad administrativa causarán la suspensión de los
derechos políticos, la pérdida de la función pública, la indisponibilidad de
los bienes y el resarcimiento al erario, en la forma y graduación previstas en
la ley, sin perjuicio de la acción penal correspondiente.

En lo que respecta a la casación de derechos políticos, dispone asimismo

la Constitución, en su artículo 15, que “se prohíbe la casación de los dere-
chos políticos, cuya pérdida o suspensión solo podrá ocurrir en los casos de:
[...] V. improbidad administrativa, en los términos del artículo 37, §4o.”.
Cualquier agente público, servidor o no, incluidos los agentes políticos
en general, los contratados por tiempo indefinido o temporal, y los sujetos
a la Consolidación de las Leyes del Trabajo (CLT), o sea, no importa cuál
sea el vínculo del agente con la Administración pública directa de los tres
poderes y con la Administración pública directa, indirecta o fundacional,
que comete un acto de improbidad, queda sujeto a los preceptos de la Ley
8.429/1992.
Esta ley define tres tipos de actos administrativos: los que impliquen en-
riquecimiento ilícito (art. 9), los que causen perjuicio al erario (art. 10) y los
que atenten contra los principios de la administración (art. 11). Además, la
ley contempla las siguientes sanciones: a) pérdida de bienes y activos acre-
centados de forma ilícita al patrimonio; b) resarcimiento integral del daño;
c) pérdida de la función pública; d) suspensión de los derechos políticos; e)
multa civil, y f) prohibición de contratar o recibir beneficios fiscales.
La Ley 12.846/2013, por otro lado, dispone la responsabilización de las
personas jurídicas en los ámbitos administrativo y civil, por la práctica de
actos contra la Administración pública, nacional o extranjera. Esta ley entró
en vigor el 29 de enero de 2014.
Entre las instituciones brasileñas de combate a la corrupción se destaca
el Ministerio Público Federal y estatal, a quien corresponde procesar y juz-
gar actos contra el patrimonio público en general, la Contraloría-General
de la Unión (CGU), creada en 2001, órgano de asistencia directa del pre-
sidente de la República, especialmente en asuntos relativos a la defensa del
patrimonio público y la transparencia en la gestión de ese patrimonio, en el
ámbito de la administración federal.
Existen, también, los tribunales de cuentas de la Unión y de los estados
y de los municipios, encargados de fiscalizar y juzgar la regularidad de las

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 67

cuentas de los administradores y demás responsables del dinero público.

Son organismos de control externo del Poder Ejecutivo que actúan como
auxiliares del Poder Legislativo en la fiscalización de los gastos públicos.
El Congreso Nacional (Parlamento), compuesto por la Cámara de Dipu-
tados y el Senado federal, tiene como responsabilidad principal elaborar las
leyes y proceder a la fiscalización contable, financiera, presupuestaria, opera-
tiva y patrimonial de la Unión y de las entidades de la Administración direc-
ta e indirecta. Internamente encontramos las comisiones parlamentarias de
inquisición, destinadas a investigar hechos de relevante interés para la vida
pública y para el orden constitucional, legal económico y social del país.
Sin detrimento de todo el instrumental jurídico existente y los esfuerzos
contra la corrupción en nuestro continente, el informe del Banco Mundial,
Gobernabilidad 2006: Indicadores de la gobernabilidad en el ámbito mundial, publica-
do en junio de 2007, revela que solamente cuatro países latinoamericanos
(Chile, Uruguay, Costa Rica y El Salvador) figuran en la mitad superior de
los 212 países en la categoría control de la corrupción, mientras que cinco paí-
ses (Ecuador, Nicaragua, Honduras, Paraguay y Venezuela) aparecen en el
cuarto inferior.
El informe Índice de percepción de la corrupción 2006 de Transparencia Interna-
cional presenta una imagen aún más desalentadora: apenas Chile y Uruguay
han recibido una calificación superior a 5 (en una escala de 0 a 10), en la
que 10 indica menor corrupción, mientras que siete países de la región re-
cibieron menos de 3 puntos.
Con toda razón aclara Peter DeShazo:

Los altos y persistentes niveles de corrupción de la región no solamente soca-

van la confianza en la democracia y el desarrollo económico, sino que tam-
bién debilitan la capacidad de las sociedades para defenderse de la delincuen-
cia y de las amenazas a la seguridad internacional. Los pobres resultados en
el combate a la corrupción engendran un creciente conformismo con el statu
quo entre la población —una fuerza motriz para la reforma—. Sin embargo,
esa insatisfacción también abre las puertas a líderes populistas con inclinación
autoritaria, quienes lanzan ataques en contra del sistema, pero los que una
vez en el poder, hacen poco por promover la ética o la transparencia guberna-
mental. La corrupción policial socava la capacidad de las fuerzas para hacer
cumplir la ley en muchas partes de la región, dejando a los Estados más vul-
nerables a los grupos criminales y al terrorismo internacional, a la vez que la
falta de transparencia en el sistema de justicia ha disuadido ampliamente las
inversiones internacionales y nacionales.6

DeShazo, Peter, Esfuerzos contra la corrupción en América Latina. Lecciones aprendidas, Wash-
ington, D. C., CSIS American Program, 2007, p. 2.

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68 MARCELO FIGUEIREDO

En efecto, no existen soluciones milagrosas para el combate a la corrupción.

Se necesita más información, más participación de la sociedad civil,
más atención no solo al Poder Ejecutivo y sus políticas (poder central), sino
igualmente a aquellas personas e instituciones dedicadas a monitorear el
rendimiento y la buena gestión gubernamental, o sea, los organismos con-
troladores del sistema.
A pesar de los progresos en el combate a la corrupción, constatamos
que, en términos generales, la respuesta que le han dado los sistemas jurídi-
cos aún es insatisfactoria, sobre todo cuando se trata de responsabilizar a los
políticos involucrados en actos de corrupción.
En relación con los problemas y lagunas observados en la lucha contra
la corrupción hemos constatado:

1. Se combate la corrupción con un enfoque parcial. Los actuales ins-

trumentos de control y sanción (leyes, reglamentos, contralorías, sis-
temas informáticos de control y vigilancia directa, procesos judicia-
les) no bastan para detener las conductas corruptas, ya que dejan de
lado lo esencial: todo lo que se refiere a la esfera interna del indivi-
duo, a su educación, a sus valores, a su percepción y convicciones, es
decir, la antesala de sus actos.
2. Se combate por reacción, obviando políticas de prevención. Las me-
didas de prevención constituyen una inversión menos costosa a largo
plazo, con un impacto positivo en el servicio público que favorece la
relación con los ciudadanos.
3. La falta de profesionalización política. No en todos los estados
existe un perfil básico con valores bien definidos de las personas
que ocupan los cargos públicos, lo que deja un amplio margen a que
cualquier individuo, incluso careciendo de valores, se encuentre en
posibilidad de ocupar un cargo de Estado. Ante la ley, cualquier
persona puede ocupar un cargo público siempre y cuando sea el
idóneo. Precisamente este elemento de idoneidad es el que marca
la diferencia, es decir, los cargos del Estado no deben ser para cual-
quiera, sino para los más aptos, los más leales a la Constitución, los
más capaces de practicar la justicia, para aquellos que verdadera-
mente tienen vocación de servicio [...] En la actualidad, quienes
ocupan los cargos públicos no son necesariamente los más capaces
o los más comprometidos con la pluralidad de intereses. El carisma
ha sustituido a la capacidad, la mentira a la verdad y a la imagen
a la sensibilidad. La improvisación en los cargos públicos es una
constante en América Latina.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 69

4. La banalización de los procesos electorales. La política se ha conver-

tido en un show o espectáculo que cae incluso en situaciones grotescas
en las que sus protagonistas, los políticos, actúan como verdaderos
bufones, restándole seriedad y respeto al cargo. Hoy en día, cantan-
tes, actores, deportistas, animadores acceden a los cargos públicos,
lo que refleja una tendencia de la cultura de nuestro tiempo que se
manifiesta prácticamente en toda América Latina y que no es otra
sino la de considerar que no es necesaria ni una formación específica
para hacerse cargo de la resolución de las necesidades ciudadanas.
5. La ausencia de filtros que impidan que los aspirantes corruptos acce-
dan a los cargos públicos. No hay obstáculos que impidan a personas
no gratas que realizan prácticas corruptas o que se sospecha que
lo hacen, aunque no se pueda demostrar, ocupar cargos públicos y
tener acceso al poder.7 Para participar del juego de la política basta
con formar parte de un partido y tener un respaldo económico, per-
sonal o proporcionado por otros (he aquí el origen de compromisos
o deudas políticas). Esta situación origina que en el juego político
participen frecuentemente verdaderos mafiosos.
6. La debilidad de valores éticos en el ámbito público. El descuido u
omisión de instrumentos, ya sean normativos, o bien herramientas de
control, supervisión y evaluación, así como la falta de programas
de inducción, formación, capacitación enfocados al fomento de valo-
res éticos, otorga un campo fértil para el desarrollo de la corrupción
en las instituciones públicas.
7. La omisión de instrumentos éticos de aplicación práctica. En 1974,
tras la renuncia de Richard Nixon, acusado de corrupción por el caso
Watergate, se crearon en Brasil dos instrumentos básicos de combate a
la corrupción: La Oficina de Ética del Gobierno y la Ley de Ética Pú-
blica. Tres décadas después son pocos los países latinoamericanos que
cuentan con instrumentos similares. La implementación práctica de
instrumentos éticos en un Estado sin duda puede realizar aportaciones
al proceso democrático y avanzar hacia una “Democracia con ética”.
8. Incongruencia del discurso político en relación con la práctica. La
demagogia y la falta de voluntad política son una constante en los go-

En Brasil, el 4 de junio de 2010, fue promulgada la Ley Complementaria 135,

que altera la Ley Complementaria 64, de 18 de mayo de 1990, que establece, de acuerdo
con el párr. 9 del art. 14 de la Constitución Federal, casos de inelegibilidad y plazos de
cesación, y dispone otras medidas, para incluir hipótesis de inelegibilidad dirigidas a prote-
ger la probidad administrativa y la moralidad en el ejercicio del mandato (“Ley de la Ficha
Limpia”).

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70 MARCELO FIGUEIREDO

biernos latinoamericanos. Se instrumentan acciones para cambiar,

aunque nada cambie. Tomar en serio la lucha contra la corrupción
supone comprometer fuerte y responsablemente a los principales ni-
veles de decisión, de tal forma que las iniciativas, programas y medi-
das al respecto se reproduzcan en cascada desde los estratos superio-
res hasta el más modesto funcionario de ventanilla.8

IV. LA CORRUPCIÓN EN LAS LEYES

Y EN LAS COSTUMBRES BRASILEÑAS

Tenemos el pésimo hábito de decir que la corrupción es un fenómeno en-

clavado en el poder político. Eso no es verdad. La corrupción está en todas
partes y en cualquier lugar. Lamentablemente, tampoco nosotros, que perte-
necemos a la familia jurídica, somos inmunes al fenómeno de la corrupción.
O, en otras palabras, es difícil aceptar que también hay corrupción en
sentido amplio en la familia judicial, en los organismos y entidades que de-
berían defender la Constitución y sus valores.
Infelizmente, esa es la dura realidad. Nosotros, como defensores del
derecho y de la justicia, deberíamos dar el ejemplo y no aplicar o torcer la
norma para acomodar nuestros intereses, como violadores de la probidad
administrativa.
Pero, desafortunadamente, no es esa la dura realidad. Hay varios ejem-
plos de conductas claramente —a nuestro juicio, al menos— violadoras del
principio de la moralidad administrativa practicadas por los organismos y
entidades que deberían protegerla y defenderla. Cuando los supuestos guar-
dianes o vigilantes de la moralidad administrativa están más preocupados,
consciente9 o inconscientemente, por violarla, el momento es preocupante.
¿Cómo podemos exigir de terceros y de los gobernados (incluso del poder
político y empresarial) su cumplimiento, si la propia familia judicial insiste
en defender privilegios y regalías disonantes de la moralidad administrativa?
Sobre el tema, ya hemos afirmado:10 creemos que el poder político aún
está muy mal administrado en nuestro país. Y más, que los políticos y el sis-

8
Bautista, Oscar Diego, “El problema de la corrupción en América Latina y la incor-
poración de la ética para su solución”, Revista Espacios Públicos, Madrid, 2012.
9
En razón de un corporativismo inmoderado que conduce a una paulatina política de
preservación de instituciones y de personas con privilegios intolerables en un Estado demo-
crático de derecho.
10
Aquí trabajamos nuevamente el texto anterior, sin ser presos de las conclusiones allí
asentadas.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 71

tema jurídico, en general, cuando no con lagunas, son extremadamente

protectores de ilegalidades ante de situaciones que conducen fatalmente al
abuso del gobernante o del servidor público, o del concesionario público,
siempre en detrimento del derecho fundamental de los ciudadanos a un go-
bierno probo y honesto.
Podemos dar algunos ejemplos de esta realidad:
La jubilación forzosa [“compulsória” (sic)] de los jueces como “sanción”11 a
aquel que infringe el orden jurídico y comete actos de corrupción y venali-
dad, prevista en la vieja Ley Orgánica de la Magistratura Nacional (Loman)
es un verdadero absurdo jurídico que violenta la conciencia nacional, el
erario público y la racionalidad.
El instituto del fuero privilegiado (o de la prerrogativa del fuero).12 La mayoría
de las veces (salvo expresa y justificada previsión constitucional) no se justifica y
aparece como un privilegio intolerable. Un concepto arcaico que choca con
la ciudadanía y sus valores más caros, como el principio de la responsabilidad
en una República.13
La contratación de parientes y apadrinados políticos en todos los po-
deres de la República también es un mal que se está combatiendo, pero
11
Impuesta raramente por corregidores de la justicia, más recientemente por el Consejo
Nacional de Justicia, a veces refrendada por el Supremo Tribunal Federal (STF).
12
Sobre el tema véase Fischer, Douglas, “Renúncia a os mandatos eletivos e a alteração
da competência penal em razão da função: uma limitação à luz dos preceitos constitucio-
nais”, Revista Interesse Público, Belo Horizonte, vol. 69, 2011.
13
La Asociación de Magistrados Brasileiros (AMB) ha recogido datos de que el STF
recibió, en 2006, 127 535 expedientes, lo que significa un promedio de 12 mil expedientes
por ministro (son 11 ministros), sin contar lo que está acumulado desde hace años. Se hizo
el levantamiento de los delitos cometidos por autoridades públicas de competencia origina-
ria del STF. En aquel año, había en curso 130 demandas. Los expedientes se arrastraban
indefinidamente, sin solución de mérito. Buena parte de las demandas que tramitaban en
el Supremo Tribunal Federal se devolvió a la primera instancia, seguramente por haber
cesado el mandato del reo o demandado (35.38%). Algunos fueron archivados por extinción
de la punibilidad, por la muerte del reo, por perención o reprocesados como expedientes,
por transformación de la investigación. Así, en la investigación realizada por la AMB, nin-
guna condena ha resultado contra cualquier autoridad, o sea, hay cero condenas contra los
agresores del patrimonio público o acusados por cualquier tipo de delito. Con respecto al
Superior Tribunal de Justicia, los datos igualmente caminan hacia la misma solución. Nume-
rosos expedientes fueron a la instancia inferior (26.09%). Algunas condenaciones resultaron
en extinción de la punibilidad; otras fueron archivadas con indicación del motivo: otras por
renuncia, etc. Hay solo cinco condenas, lo que corresponde al 1.04% del total de las deman-
das. La conclusión de la AMB es que el “gran número de demandas contra autoridades que
ostentaban fueron privilegiadas, así como la falta de juzgamiento definitivo de estos casos,
contribuyen de forma decisiva para la sensación de impunidad y descrédito institucional que
actualmente aflige a la sociedad brasileña. Véase Oliveira, Régis Fernandes de, “Foro privi-
legiado no Brasil”, Revista do Advogado da AASP, núm. 99, 2008.

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72 MARCELO FIGUEIREDO

que aún asola algunos rincones donde aparentemente la prohibición pa-

rece no alcanzar.14
Los abusos cometidos por los políticos, en general, desde el presidente
o la presidenta de la República15 hasta los diputados federales, senadores,
diputados estatales, gobernadores de Estado, ediles, intendentes, y la am-
plia protección de las inmunidades constitucionales16 que encuentran en la Cons-
titución —sobre todo los tres primeros, a nuestro juicio—, que tampoco se

14
Lo que ha obligado al STF, en Brasil, a editar la Súmula Vinculante núm. 13: “El nom-
bramiento de cónyuge, compañero, pariente en línea recta, colateral o por afinidad, hasta
el 3er grado, inclusive, de la autoridad autora del nombramiento o del servidor de la misma
persona jurídica, investido en cargo de dirección, jefatura o asesoramiento, para el ejercicio
de un cargo en comisión o de confianza, o, también, de función gratificada en la Adminis-
tración Pública directa e indirecta, en cualquiera de los Poderes de la Unión, de los Estados,
del Distrito Federal y de los Municipios, comprendido el ajuste mediante designaciones recí-
procas, viola la Constitución Federal”.
15
A pesar de haber expulsado un presidente de la República por impeachement en 1990
(Collor de Mello), la responsabilización de un jefe de Estado antes o después del mandato
parece algo muy difícil de suceder, salvo raras excepciones en todo el mundo. Difícilmente
leeríamos un reportaje en un periódico brasileño como el que leímos en Le Monde de 9 de
mayo de 2012, p. 10: “Pour Nicholas Sarkozy, la perspective est particulièrement désagréa-
ble: lui qui avait tant tenu a la marquer sa différence avec un Jacques Chirac cerne par les
juges risque à son tour, une fois son immunité présidentielle arrivée à son terme- un mois
après la fin de son mandat, soit le 15 juin a la minuit- d’être convoqué par des magistrats.
Redevenu justiciable ordinaire, M. Sarkozy s’expose en effet, dans les procédures où son
nom est cité, a la des convocations auxquelles Il aurait a la répondre en qualité de témoin, de
témoin assisté, voire de mis en examen [...]. Dans le volet politique du dossier Bettencourt,
instruit a la Bordeaux, le président sortant est soupçonné d´avoir été financé illégalement par
le couple de milliardaires lors de sa campagne présidentielle de 2007. L’ancienne comptable
des Bettencourt, Claire Thibout, a declare avoir remis à la Patrice de Maistre, alors gestion-
naire de fortune, 50.000 euros en espèces. Une somme, à en croire Mme Thibout, destinée à
Eric Woerth, trésorier de la campagne de M. Sarkozy”.
16
El art. 53 de la Constitución Federal de 1988 dispone: “Los diputados y senadores son
inviolables, civil y penalmente, por cualquiera de sus opiniones, palabras y votos. §1o. Los
diputados y senadores, desde la toma de posesión del cargo, serán juzgados por el Supremo
Tribunal Federal. §2o. Desde la toma de posesión del cargo, los miembros del Congreso Na-
cional no podrán ser detenidos, salvo en flagrante de delito no afianzable. En ese caso, los autos
serán remitidos dentro de veinticuatro horas a la Casa respectiva, para que, por mayoría
absoluta de votos de sus miembros, resuelva sobre la prisión. §3o. Recibida la denuncia con-
tra el Senador o Diputado, por delito cometido después de la toma de posesión, el Supremo
Tribunal Federal comunicará a la Casa respectiva, que, por iniciativa de un partido político
en ella representado y por mayoría de votos de sus miembros podrá, hasta la decisión final,
suspender el curso de la acción. §4o. El pedido de suspensión será apreciado por la Casa
respectiva, en el plazo improrrogable de cuarenta y cinco días contados de su recepción por
la Mesa Directora. §5o. La suspensión del proceso suspende la prescripción, mientras dure el
mandato”. La responsabilidad del presidente de la República está prevista en los arts. 85 y 86
de la Constitución Federal de 1988. El cuarto párrafo del art. 86 dispone: “El Presidente de

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 73

justifican en la Constitución de un país que se enuncia como un Estado

democrático de derecho.17
Claro que los abusos en general son cometidos de forma no ostensiva.
Por ejemplo, entendemos que un presidente de la República candidato a la
reelección sin duda resulta favorecido, al tener a la máquina administrativa en
sus manos.
En general, de forma deliberada, hay una laguna en la normativa que
no solo deja prever un plazo de incompatibilidad, como tampoco estable-
ce ningún tipo de restricción al ocupante del cargo que se lanza a disputar
la reelección siempre con ventaja, por el simple hecho de estar ocupando
el cargo.
Se dirá que no hay cómo evitar la desigualdad en este caso. Discor-
damos. Un año de distanciamiento (incompatibilidad), por ejemplo, para
disputar el cargo, sería una forma de disminuir los efectos de la manipulación del
agente, por lo demás inevitable.
Otro ejemplo muy común son los abusos cometidos por parlamentarios
en el ejercicio de sus mandatos, o incluso antes de ser elegidos.18

la República, en la vigencia de su mandato, no puede ser responsabilizado por actos ajenos al ejercicio
de sus funciones”.
17
Asimismo, nos parece equivocada la opción del constituyente federal de 1988 respecto
al voto secreto en caso de proceso de pérdida de mandato de parlamentarios. No homenajea al principio
de la publicidad o de la transparencia. Como afirma el ministro Carlos Britto, del STF, en la
acción directa de inconstitucionalidad núm. 2.461-2 de Río de Janeiro, “se olvida que el par-
lamentario no vota simplemente por sí; él tiene que darle una satisfacción a sus electores o sus
representados, diferentemente del elector individual, del ciudadano, que solo da satisfacción
a sí mismo”. Posteriormente, como sabemos, a causa de la enorme presión popular que hubo
a partir del caso del diputado Natan Donadon, el Congreso Nacional terminó por enmendar
la Constitución para introducir el voto abierto en las votaciones de casación de mandatos.
De lo contrario, con seguridad continuaremos teniendo en Brasil situaciones absolutamente
contradictorias y vejatorias, como sucedió en ese caso. Diputados condenados a 20 años de
prisión con sus mandatos electivos íntegros, un verdadero disparate lógico, ético y político.
18
Sobre el tema véase Mendes, Antonio Carlos, “Apontamentos sobre o abuso do poder
econômico em matéria eleitoral”, Cadernos de Direito Constitucional Eleitoral, São Paulo, Imesp,
1998, núm. 3: “o abuso do poder econômico em matéria eleitoral consiste, em princípio, no
financiamento, direto ou indireto, dos partidos políticos e candidatos, antes ou durante a
campanha eleitoral, com ofensa à lei e às instruções da Justiça Eleitoral, objetivando anular
a igualdade jurídica (igualdade de chances) dos partidos, tisnando, assim, a normalidade e
legitimidade das eleições”. En español: “el abuso del poder económico en materia electoral
consiste, a priori, en la financiación, directa o indirecta, de los partidos políticos y candi-
datos, antes o durante la campaña electoral, ofendiendo a la ley y a las instrucciones de la
Justicia Electoral, con el propósito de anular la igualdad jurídica (igualdad de chances) de
los partidos, tiznando, así, la normalidad y legitimidad de las elecciones”. Y más adelante:
“O Congresso deveria assumir a responsabilidade de disciplinar, com minudências, os gastos
partidários e eleitorais, entregando à Justiça Eleitoral e ao Ministério Público os instrumen-

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74 MARCELO FIGUEIREDO

La legislación electoral es, en general, muy permisiva y superficial,

lo que posibilita el abuso del poder económico en las elecciones.19 Ade-
más, una vez electos, los diputados y senadores en general obtienen, por
sí o por interpuestas personas, concesiones de canales de radio, a veces
de televisión, alcanzando ventajas y prestigio en sus (“currais”) trincheras
electorales.
Todos sabemos que los “propietarios” de concesiones de radio en el in-
terior del vasto Brasil son en su mayoría políticos, directa o indirectamente,
a pesar de las normas constitucionales aplicables (arts. 54 y 55 de la Cons-
titución Federal de 1988), que, por lo demás, no contienen prohibiciones
expresas al respecto.
Adicionalmente, el flujo de parlamentarios (diputados y senadores)
hacia el Poder Ejecutivo, en virtud de la posibilidad abierta por el artículo

tos necessários para coibir o abuso do poder econômico, assegurando a lisura e a moralidade
dos pleitos eleitorais. Por isso, a proposta de Fábio Konder Comparato guarda absoluta
pertinência com a matéria aqui deduzida. Assim, a Constituição Federal deveria abrigar
preceito com o seguinte teor normativo: a lei estabelecerá limites de dispêndios, para os
candidatos e os partidos, nas campanhas eleitorais, bem como fixará o montante máximo de
contribuições que cada candidato é autorizado a receber”. En español: “El Congreso debería
asumir la responsabilidad de disciplinar, con menudencias, los gastos partidarios y electo-
rales, entregando a la Justicia Electoral y al Ministerio Público los instrumentos necesarios
para cohibir el abuso del poder económico, asegurando a lisura y a moralidad de los pleitos
electorales. Por eso, la propuesta de Fábio Konder Comparato guarda absoluta pertinencia
con la materia aquí planteada. Así, la Constitución Federal debería abrigar un precepto con
el siguiente tenor normativo: la ley establecerá límites de gastos, para los candidatos y los
partidos, en las campañas electorales, asimismo, fijará el monto máximo de contribuciones
que cada candidato está autorizado a percibir”.
19
Es verdad que la edición de la “Ley de Ficha Limpia” ha sido un avance. Sin embargo,
también se observan reacciones de abogados especializados en el derecho electoral brasileño.
Es el caso, por ejemplo, de Marcelo Ramos Peregrino Ferreira, que compara dichos concep-
tos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para observar:
“A Lei das Inelegibilidades, nos termos da jurisprudência da Corte Interamericana, ao criar
uma extensa lista de obstáculos aos direitos políticos, de maneira um tanto assistemática, pre-
tendeu capturar a desonestidade e expurgá-la do cenário do regime democrático. Para tanto,
com o objetivo de atingir tal importante desiderato, tentou aprisionar em conceitos objeti-
vos aquelas pessoas indesejáveis para a participação em eleições”. Ferreira, Marcelo Ramos
Peregrino, “O controle de convencionalidade da Lei de Ficha Limpa-Direitos Políticos e
Inelegibilidades”, Dissertação de Mestrado. Orientação do Prof. Dr. Roberto Dias da Silva, São Paulo,
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), 2014. En español: “La Ley de las
Inelegibilidades, según los términos de la jurisprudencia de la Corte Interamericana, al crear
una extensa lista de obstáculos a los derechos políticos, de manera un tanto asistemática, ha
pretendido capturar la deshonestidad y expurgarla del escenario del régimen democrático.
Para ello, con el objetivo de lograr tan importante desiderata, intentó aprisionar en con-
ceptos objetivos aquellas personas indeseables para participar en las elecciones”. Ferreira,
Marcelo Ramos Peregrino, op. cit.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 75

56 constitucional,20 no armoniza con el principio de la moralidad admi-

nistrativa.
El conflicto de intereses y la promiscuidad de las informaciones reci-
bidas en el Ejecutivo (y la relación de origen con el Legislativo), en dichas
situaciones, la mayoría de las veces, hace que esa relación de cohabitación
sea promiscua e intolerable. Los parlamentarios no dejan sus vínculos de la
noche a la mañana al asumir un cargo eventual y transitorio en el Ejecutivo,
y lo mismo cuando retornan al Legislativo, con información recolectada en
el Ejecutivo.
También, personalmente no aceptamos la posibilidad de que un pro-
motor de justicia (miembro del Ministerio Público Federal o estadual) ocupe
el cargo de diputado estatal o federal, por ofensa expresa al principio de la
moralidad administrativa.
Hay una visceral incompatibilidad entre ocupar el cargo de promotor de
justicia, defender los intereses sociales e individuales indisponibles de la po-
pulación y el orden jurídico y ser, al mismo tiempo, diputado estadual, fe-
deral o senador.
Y tampoco se diga que una licencia de la institución que permita al pro-
motor ocupar el mandato parlamentario resolvería el problema. Es evidente
que esa no sería la solución. Por idénticas razones, no se admite que el juez
(federal o estatal) pueda ocupar otro cargo público que no sea el de profesor
universitario.21
Son determinadas funciones de Estado en defesa de la sociedad que no
admiten la acumulación con otras atribuciones o esferas de intereses fuera
de la carrera elegida.22
20
Artículo 56. No perderá el mandato el diputado o senador: I) investido en el cargo de
ministro de Estado, gobernador de territorio, secretario de Estado, del Distrito Federal,
de territorio, de municipalidad de capital o jefe de misión diplomática temporal.
21
Con compatibilidad de horarios. Aunque reconocemos que también aquí ocurren
abusos puntuales. Hay algunos jueces que violan la regla, dando clases en más de una Insti-
tución de Enseñanza Superior (IES) o incluso en apenas una (formalmente) dando clase en
cursos y en otras IES, percibiendo en efectivo para impedir el control de quien debería fis-
calizarlos. Igual sucede en mayor escala con el Ministerio Público. Pero es preciso reconocer
que el Consejo Nacional de Justicia (CNJ) ha hecho un esfuerzo para enfrentar este proble-
ma, al contrario del CNMP, que, lamentablemente, no ha encontrado hasta este momento
su identidad constitucional, siendo constantemente atraído o neutralizado por las estructuras
del (Ministerio Público) en los estados y por el corporativismo de la impunidad.
22
Desafortunadamente sabemos de la existencia de promotores de justicia que son pro-
pietarios de firmas de negocios, cuotistas de sociedades limitadas. Afirman que no ejercen
dirección o administración en dichas empresas. Muchas veces, también aquel que alega esa
condición es el dirigente intelectual de la empresa, ya sea de índole cultural o científica (edu-
cacional) o incluso su verdadero mentor intelectual.

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76 MARCELO FIGUEIREDO

Sin embargo, constatamos la existencia de algunos promotores de jus-

ticia que ocupan el cargo de diputados estatales y federales, electos y au-
torizados por su institución de origen, incluso después de la Constitución
de 1988. Estos hechos no armonizan con el principio de la moralidad
administrativa tan defendido por el propio Ministerio Público en los foros
en todo Brasil.
El Ministerio Público brasileño ha recibido, por primera vez en la his-
toria del país, amplia regulación constitucional. Esta lo define como una
institución permanente, esencial para la función jurisdiccional del Estado, y
a cuyo cargo está la defensa del orden jurídico, del régimen democrático
y de los intereses sociales e individuales indisponibles.
La Constitución establece como principios institucionales del Ministe-
rio Público la unidad, la indivisibilidad y la independencia funcional. Ade-
más de las funciones tradicionales de costos legis, fiscal de la ley y promo-
tor de la acción penal pública, de la acción directa de inconstitucionalidad
o de constitucionalidad, de la representación interventiva y de las funciones
electorales, son nuevas funciones (post 1988) institucionales del Ministerio
Público promover la acción de investigación civil pública y la acción civil
pública para la protección del patrimonio público y social, del medio am-
biente y de otros intereses difusos y colectivos.
Corresponde también a la institución velar por el respeto de los poderes
públicos y de los servicios públicos a los derechos asegurados en la Consti-
tución, defender judicialmente los derechos e intereses de las populaciones
indígenas y ejercer, además, el control externo de la actividad policial.
Por ende, con tantas y tan relevantes competencias, ya no les sería po-
sible a los miembros del Ministerio Público, federal o estadual, “acumular”
otras funciones.23

Ni siquiera hemos mencionado otro problema también grave, que es el ejercicio abu-
sivo de atribuciones. Hay situaciones, por ejemplo, en que el Ministerio Público no debería
actuar porque simplemente no está presente algún interés público o social relevante y, aun
así, aquel organismo insiste en intervenir, desperdiciando recursos públicos, humanos y gas-
tando su energía en asuntos meramente privados. Véase, por ejemplo, el caso del fútbol.
No obstante, el Ministerio Público discute por medio de acción civil pública los resultados
de campeonatos futbolísticos bajo pretexto de dar cumplimento al “estatuto del hincha”. El pe-
riódico El Estado de São Paulo, de 10 de abril de 2014 (p. A-27), estampa el siguiente titular:
“CBF obtiene victoria en la disputa con LUSA. Tribunal de Justicia de SP niega recurso de
Acción Civil Pública instaurado por el promotor XXX [...] La acción civil pública del MP
alega el incumplimiento del Estatuto del Hincha en la sanción de la pérdida de cuatro puntos
impuestos a LUSA debido a la convocatoria irregular del centrocampista Héverton, lo que
provocó el descenso del equipo. Conforme al entendimiento del MP, la suspensión del atleta
debería haber sido publicada en la página de la CBF, lo que no sucedió”. Se pregunta: ¿cuál

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 77

Incluso, además del problema de la acumulación indebida, tenemos hoy

una evidente súper afectación de competencias del Ministerio Público que
acaba por enyesar la máquina administrativa estatal. Con el pretexto de fis-
calizar la Administración pública, muchas veces lo que vemos es una clara
e intolerable invasión indebida del Ministerio Público en la gestión admi-
nistrativa de gobierno, no solo de la administración directa, sino también
indirecta, en los diversos niveles de la federación brasileña.24
El problema es mucho más grande que la cantidad de atribuciones, se
trata de la evidente calidad e importancia de las atribuciones que efectiva-
mente no admiten el ejercicio de otra función, salvo una única de magisterio.25

sería el interés público que justifica la actuación del Ministerio Público en este caso? Feliz-
mente, el Tribunal de Justicia consideró que el MP no tiene legitimidad para proponer dicha acción.
24
Por eso, con razón, el ministro Celso de Mello del STF afirma que las elecciones
realizadas por la Administración pública en el ejercicio de competencias administrativas
discrecionales no deben ser anuladas o cuestionadas por el Ministerio Público, salvo evidente
ilegalidad, desproporcionalidad e inmoralidad administrativa. Sin embargo, en la práctica,
lamentablemente el Ministerio Público, en muchos casos acaba inmiscuyéndose en toda y cualquier
política pública intentando, no pocas veces, sustituir al administrador público en sus legíti-
mas elecciones y criterios técnicos adoptados. Confunde fiscalización con toma de decisión
legítima. En algunos casos pretende suprimir totalmente la libertad de que goza la Admi-
nistración pública indirecta y sus empresas públicas y sociedades de economía mixta para
actuar en el cumplimento de sus objetivos estatutarios y jurídicos. En este sentido, inter-plures,
véase MS 24845, MC-DF Rel. Min. Celso de Mello juzgado el 25 de marzo de 2004 y Resp.
429570, Rel. Min. Eliana Calmon, Resp. 469.475, Rel. Franciulli Netto, juzgado el 13 de
mayo de 2003.
25
Norma también abiertamente burlada sin control por parte de los corregidores del
Ministerio Público y de la Magistratura en Brasil. Se sabe que hay jueces y promotores
con más tiempo en academias de Derecho, facultades de Derecho, en viajes nacionales e
internacionales que en sus puestos de trabajo. Surge siempre la pregunta: ¿cómo consiguen
mantener en orden las demandas que están bajo su responsabilidad? Con seguridad no son
ellos, sino sus asesores, quienes “juzgan” o quienes opinan, violando así, descaradamente, la
Constitución y sus valores. Al final, la Constitución establece también para sus miembros del
Ministerio Público garantías y prohibiciones análogas a las de la Magistratura. Su carácter
vitalicio, inamovible e la irreductibilidad de sueldos son garantías cuya finalidad es exacta-
mente la de asegurar su independencia para el ejercicio de sus funciones, y no para su deleite inte-
lectual o incluso para aumentar sus sueldos con charlas, clases y conferencias, en toda parte
del mundo. Ciertamente el Consejo Nacional del Ministerio Público y el Consejo Nacional
de Justicia tienen allí mucho trabajo por hacer en el futuro. Debemos dejar claro: apoyamos
el perfeccionamiento constante de magistrados, promotores, defensores, procuradores, etc.,
inclusive por medio de sus respectivas escuelas profesionalizantes. Eso es una cosa, otra,
muy diferente es que el magistrado o el promotor dedique más tiempo al magisterio (en una
Institución “formalmente” y en otras 10 informalmente), prefiriendo la academia a su insti-
tución de elección, por concurso público. Las dos pierden, pues el trabajo seguramente será
de pésima calidad en ambas, en la academia y en el Poder Judicial o en el Ministerio Público,
Defensoría, procuradurías, etc. Reconocemos que el Consejo Nacional de Justicia (CNJ) ha

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78 MARCELO FIGUEIREDO

Por este motivo, Generaldo Brindeiro, exprocurador general de la Re-

pública, cuenta que en 1996 ingresó ante el Supremo Tribunal Federal
(STF) con dos acciones directas de inconstitucionalidad contra la filiación
partidaria de los miembros del Ministerio Público simultáneamente con el
ejercicio de sus funciones institucionales.26
Y más, promotores de justicia, magistrados, procuradores públicos y
defensores públicos no pueden ocupar, a nuestro juicio, ningún otro cargo
público o función particular remunerada o de comando, salvo (una única
función) en el magisterio superior.
No se debe permitir ninguna excepción a esta regla bajo pena de abso-
luta subversión al espíritu que debe presidir dichas carreras y sus finalidades
institucionales.

V. EL CASO MENSALÃO

Mensalão es sin duda uno de los más grandes esquemas de corrupción de la

historia de Brasil. Involucra a miembros del Congreso Nacional, partidos po-
líticos, dirigentes de organismos de la Administración pública federal directa
e indirecta, instituciones financieras y empresas privadas.
El nombre Mensalão deriva de pagos periódicos (algunos de ellos rea-
lizados mes a mes), de cuantías obtenidas ilícitamente, a parlamentarios y
partidos políticos, a cambio de apoyo a las propuestas y postulaciones del
Gobierno en el Congreso Nacional.

avanzado buscando enfrentar el problema. Lamentablemente no podemos decir lo mismo

del CNMP. De manera general, hay una comprensión equivocada de la cuestión. Se fija un
límite de 20 horas en el magisterio como tolerable para acumular el cargo de profesor con el
de promotor de justicia o juez. El tema es mucho más complejo, pues determinado promotor
o juez puede tener un vínculo oficial y además otros dos o tres informales en cursos prepara-
torios, por ejemplo, burlando la regla en su esencia. O también declarar que está dentro del
límite de 20 horas (académicas) y ocupar —irregularmente— por incompatibilidad visceral
con sus atribuciones constitucionales, un cargo de dirección (administrativa) en facultades
de Derecho, percibiendo inclusive horas administrativas además de las horas académicas.
O incluso, mantener dos vínculos con horas falsas. O sea, afirma tener 10 horas en cada
institución, aunque sumándose, de hecho, el tiempo dedicado a sus alumnos en cursos de
posgrado, y otras actividades que ejerce en la(s) academia(s), evidentemente se compromete
globalmente y consume mucho más tiempo del que ha declarado, burlando la Constitución.
La cuestión, como se ve, no se resuelve tan solo con el control de horas dedicadas a la acti-
vidad académica o a sus límites, sino mediante una amplia y exhaustiva investigación de las
diferentes funciones y atribuciones efectivamente mantenidas por el promotor o juez fuera
de la carrera.
Revista Trimestral de Direito Público (RTDP), São Paulo, vol. 13, 1996.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 79

Se ha constatado que de la indicación político-partidaria para ocupación

de cargos de mando en diversos organismos y entidades de la Administra-
ción Pública federal, resultaba la captación de recursos públicos mediante
sobrefacturación de precios en las contrataciones, recibimiento de sobor-
nos y otros medios espurios. Los recursos captados se destinaban a financiar
campañas electorales, atraer parlamentarios y partidos a la base de apoyo del
Gobierno en el Congreso Nacional y enriquecer de forma ilícita a los agentes
públicos, políticos, empresarios y demás participantes del esquema.27
Según Lucas Rocha Furtado, los recursos que alimentaban el esquema
del Mensalão eran provenientes, en gran parte, de los contratos administra-
tivos celebrados por diversos organismos y entidades de la Administración
pública federal con las empresas de publicidad DNA Propaganda Ltda. y
SMP&B Comunicaciones Ltda., vinculadas al empresario Marcos Valério
Fernandes de Souza.
En un primer momento, en el estado de Minas Gerais, entonces gober-
nado por el PSDB, el esquema prosperó. Las empresas mencionadas conse-
guían las principales cuentas del Gobierno estatal y, debido a la influencia
de algunos políticos mineros, a partir del 1998, lograron algunas cuentas en
la esfera federal.
Del mismo modo, resultando vencedor en las elecciones presidenciales,
el Partido de los Trabajadores (PT), con miras a, entre otros objetivos, ne-
gociar apoyo político con parlamentarios y otros partidos y pagar gastos de
campaña electoral, trató de aproximarse a Marcos Valério, a fin de que el
publicista implantara, en la esfera federal, el mismo esquema operado en
Minas Gerais.
Firmado el acuerdo, se organizó el esquema de corrupción. En su de-
nuncia, el procurador general de la República desmembró el esquema en
tres vertientes de participación: el núcleo central, formado por José Dirceu
(entonces ministro jefe de la Casa Civil) y Delúbio Soares, José Genoíno y
Sílvio Pereira (en la ocasión, tesorero, presidente y secretario del Partido de
los Trabajadores, respectivamente); el primer núcleo operativo y financiero,
a cargo del publicista Marcos Valério y de sus empresas, y el segundo núcleo
operativo y financiero, formado por la alta dirección del Banco Rural.
Para llevar a cabo el esquema de corrupción, las agencias de publicidad
DNA Propaganda y SMP celebraron varios contratos con organismos y en-
tidades estatales federales. En 2003, Marcos Valério también consiguió la
importante cuenta de publicidad de la Cámara de Diputados.

Furtado, Lucas Rocha, As raízes da corrupção no Brasil. Estudos de casos e lições para o futuro,
Belo Horizonte, Fórum, 2015, pp. 351 y ss.

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80 MARCELO FIGUEIREDO

En la denuncia, el procurador de la República puso en evidencia la

relación de proximidad entre el Gobierno federal y las empresas de Mar-
cos Valério.
En los contratos firmados entre las empresas de publicidad de Marcos
Valério y el Gobierno federal se constataron varias irregularidades: evasión
de impuestos, mantenimiento de una contabilidad paralela, emisión de fac-
turas falsas para justificar costos en la prestación de los servicios, entre otras.
Todas estas irregularidades estaban relacionadas con el mecanismo de re-
caudación ilícita de recursos dirigida a financiar el esquema de corrupción.
Los hechos se hicieron públicos a partir de la divulgación, por la prensa,
de la existencia de una grabación de vídeo en la cual el exdirector de Co-
rreos fue atrapado solicitando ventaja indebida para beneficiar a empresa-
rios interesados en entrar en el rol de proveedores de la estatal.
Los diálogos también revelaron una permuta de apoyo político en el
Congreso Nacional por cargos y posiciones de mando en empresas estatales
y en diversos organismos públicos. En un primer momento se creó una Co-
misión Parlamentaria de Investigación (2005). Posteriormente, el entonces
diputado Roberto Jefferson terminó revelando que el esquema de corrup-
ción del cual participaba no se limitaba a la empresa estatal de Correos,
sino, más bien, consistía en un complejo sistema de financiación ilegal de la
base de sustentación política del Gobierno en el Congreso Nacional.
Aclaró también que la actuación de integrantes del Gobierno federal y
del Partido de los Trabajadores para garantizar el apoyo de parlamentarios
a los proyectos de interés del gobierno se realizaba por medio de la asigna-
ción política de cargos públicos, que denominó “fábrica de dinero”, y por
la distribución de una “mensualidad” a los parlamentarios, a la que llamó
Mensalão.28
Lucas Rocha Furtado apunta como razones que propiciaron el fraude:
la existencia de fallas en la legislación brasileña, la cantidad excesiva de
cargos en comisión (de confianza) en el Poder Ejecutivo y su aparejamiento
político. Del ángulo político, la existencia de esquemas de lavado de capital,
el desvío de recursos públicos y las fallas en la estructura política brasileña.
Haría falta “una reforma política profunda” en la visión de algunos políticos
brasileños.
Además de las sucesivas decisiones condenatorias de la justicia en Brasil
que involucran a los culpados29 por estos esquemas, se presentaron varias
28
Ibidem, p. 359.
29
Excepto los políticos con fuero privilegiado, cuya responsabilización se ha mostrado
muy lenta.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 81

propuestas para modificar la legislación, en un intento por evitar que se

repitieran tales problemas e ilícitos. Entre ellas destacamos: modificaciones
a la Ley de Probidad Administrativa, disminución de la discrecionalidad
en las licitaciones públicas, institución del programa de incentivo a revela-
ciones de interés público, creación del Sistema Nacional de Combate a la
Corrupción (SNCC), transformación del Consejo Nacional de Control de
Actividades Financieras (COAF) en la Agencia Nacional de Inteligencia Fi-
nanciera (ANIF), reformulación del actual Sistema Brasileño de Protección
de las Informaciones Confidenciales, fin del fuero privilegiado reservado a
diversas autoridades federales y estatales, fin de la financiación privada de
campañas políticas y más transparencia en la máquina pública.
Lamentablemente, pocas de las medidas propuestas se transformaron
en ley y/o en medidas concretas. Otras llegaron, sin embargo, buscando
cambiar esa realidad y combatir la corrupción.
Así, por ejemplo:

1. El fuero privilegiado en el Supremo Tribunal Federal aún existe en

Brasil. Diputados y senadores cuentan con inmunidad formal y ma-
terial y solo pueden ser detenidos en flagrante delito no afianzable.
Además, su Cámara podrá resolver sobre la pena de prisión (art. 53,
párr. 2, de la Constitución Federal).

El régimen anterior era aún más protector, pues el Parlamento debía

autorizar la instauración de la acción. Hoy esa exigencia no existe más,
pero, aun así, la jurisprudencia del STF resolvió crear una regla equiva-
lente, exigiendo que la policía y/o el Ministerio Público soliciten autori-
zación —al STF— para investigar a quienes gozan de fuero privilegiado.
Con ello se reforzó la idea de que existen ciudadanos de clases distintas
en el país.
Además de otros inconvenientes, el fuero privilegiado, al prever el jui-
cio de los políticos y otras altas autoridades de la República en el Supremo
Tribunal Federal, también es un inconveniente, porque la Corte Suprema
ya es un tribunal constitucional con centenas de millares de expedientes y
no tiene vocación para juzgar originalmente casos penales complejos que
exigen instrucción procesal,30 que no son raros en los más variados estados
de la federación brasileña. La producción de la prueba, los testimonios, en
fin, toda la instrucción de un procedimiento penal no es compatible con las

Mientras la Suprema Corte estadounidense juzga 100 casos por año, la brasileña
juzga 100 mil.

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82 MARCELO FIGUEIREDO

funciones de una corte constitucional con sede en Brasilia, con 11 ministros.

Y ello sin mencionar el riesgo de prescripción en varios procesos.
La materia está en pauta en el STF. Esperamos que en breve surja una
interpretación más realista del fuero privilegiado, sobre todo respecto a los
titulares de mandato político y una reforma constitucional que reduzca el
fuero a un mínimo indispensable a poquísimas autoridades.

2. Se aprobó el fin de la posibilidad de financiación privada en campa-

ñas políticas después de una enorme presión popular y de institucio-
nes de combate a la corrupción, incluso de la Orden de los Abogados
de Brasil.

Es evidente que la financiación privada de campañas políticas por em-

presas —normalmente grandes corporaciones— causa problemas de abuso
de poder económico, de contratos administrativos firmados tras la elección,
y desequilibra las disputas políticas entre candidatos con mayor o menor
poder económico.
Pero de ahí a que se prohíba radicalmente la financiación privada di-
recta o indirecta existe una enorme distancia. Entendemos el clamor públi-
co que asocia donaciones electorales a la corrupción, pero, personalmente,
nunca hemos sido partidarios de la simple extinción de todo tipo de finan-
ciación privada.31
Creemos que los problemas serían aminorados con la institución de un
techo razonable de contribución por parte de las empresas y las personas
físicas con fuerte fiscalización de la justicia electoral. Sucede que esta última
alega no tener condiciones de realizar auditorías o mejor control sobre las
donaciones empresariales. Comienza ahí un círculo vicioso, al prohibirse
la donación privada por ausencia de fiscalización adecuada.
Hoy las donaciones empresariales están prohibidas, especialmente a
causa de los últimos escándalos. La solución encontrada por el Congreso no

Compartimos el entendimiento de Bruno Speck (minoritario) en el sentido de que

“[...] el dinero privado para campañas electorales fortalece la democracia, pero que es pre-
ciso que haya reglas para evitar que los partidos se vuelvan dependientes de grandes finan-
ciadores [...] Es que en la mayoría de los países, las donaciones hechas por asociaciones y
sindicatos son permitidas y son pilares importantes del sistema partidarios saludables [...]
Mientras los políticos dependan de un número reducido de donadores para sus campañas,
el problema de la corrupción continuará latente” (“Entrevista”, Revista Veja, 4 de abril de
2006). Váse también Fonseca, Thiago do Nascimento, “Doações de campaña implicam en
retornos contratuais futuros? Uma análise dos valores recebidos por empresas antes e depois
das eleições”, Revista de Sociología y Política, vol. 25, núm. 61, marzo de 2017.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 83

agrada a los brasileños porque ha creado una financiación pública millona-

ria en un país en recesión económica.
El proyecto —que contempla fondos de R$ 4.4 mil millones en la Ley
Presupuestaria Anual de 2018— depende todavía de sanción presidencial,
aunque todo indica que será aprobado.32
Sin embargo, es preocupante la previsión del proyecto que permite a los
dirigentes partidarios decidir cómo será distribuido el dinero entre los candi-
datos, fortaleciendo lo que se ha denominado caciquismo político.33 Los líderes
y políticos más fuertes recibirán más recursos que los candidatos con menos
fuerza e impacto en el medio político.

3. Modificaciones puntuales en la Ley de (Im) probidad Administrativa

(Ley 8.429/1992) y la institución de la Ley de la Ficha Limpia (Ley
Complementaria 135/2010).

La Ley de Improbidad Administrativa significó un progreso en el com-

bate a la corrupción porque, de una manera más eficaz, procura evitar y
punir el enriquecimiento ilícito de agentes públicos y particulares. Es una
ley civil y no penal, que prevé severas sanciones, como la indisponibilidad
de bienes y la suspensión de derechos políticos y la pérdida del ejercicio de
la función pública; asimismo, tiene a su favor la posibilidad de capturar en
sus mallas políticos y particulares, además de no ser alcanzada por la inmu-
nidad penal de los políticos.
En el transcurso de los años, la Ley de Improbidad Administrativa ha
sido largamente utilizada por el Ministerio Público para procesar actos de
improbidad administrativa en las tres esferas de la federación brasileña.

32
El Plenario de la Cámara de Diputados aprobó el día 4 de octubre de 2017 la
creación de un fondo público más para financiar candidatos. La propuesta prosigue para
sanción del presidente de la República. Caso sancionado en 2018, cerca de R$ 2 mil millo-
nes de recursos públicos serán destinados a los partidos. En la propuesta también consta el
fin de la propaganda partidaria (no la electoral) en TV y radio. Siempre fue esa la intención
del Legislativo, sobre todo tras la decisión del Supremo Tribunal Federal que prohibió, en
2015, que las empresas continuaran financiando a los partidos y, consecuentemente, a los
candidatos. Entre los cambios propuestos se encuentra la liberación de la propaganda pa-
gada en Internet, el telemarketing electoral y algunas modificaciones en las reglas de debates
electorales en la TV, además de una amnistía de multas ya aplicadas a partidos políticos por
la justicia electoral.
33
Entre las propuestas recientemente aprobadas tenemos un techo de gastos en campa-
ñas electorales. Hasta 2014, eran los partidos quienes definían sus gastos. Por la propuesta
aprobada que prosigue para sanción o veto del presidente de la República, hay un techo de
R$ 70 millones para candidato a presidente, y R$ 21 millones para gobernadores, depen-
diendo del tamaño del estado.

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84 MARCELO FIGUEIREDO

A su lado tenemos también la llamada “Ley de la Ficha Limpia”, fruto

de una exitosa campaña de iniciativa popular34 que tuvo al frente el Movi-
miento de Combate a la Corrupción Electoral (MCCE) y otras organizacio-
nes de la sociedad civil, con el propósito de dar respuestas a la demanda so-
cial por un aumento de rigor en los criterios de definición de candidaturas y
a la determinación constitucional del artículo 14, párr. 9, de la Constitución
Federal, que le cobraba al Congreso Nacional esa providencia.
En síntesis, las hipótesis de inelegibilidad contempladas en la “Ley de la
Ficha Limpia” son las siguientes: a) condenas judiciales (electorales, penales,
o por improbidad administrativa, proferidas por un organismo colegiado; b)
rechazo de cuentas relativas al ejercicio del cargo o función pública (nece-
sariamente colegiadas, al ser dictadas por el Legislativo o por el Tribunal de
Cuentas, conforme o caso); c) pérdida del cargo (electivo o de proveimiento
efectivo), incluyendo las jubilaciones forzosas de magistrados y miembros
del Ministerio Público, y para los militares, la indignidad o incompatibilidad
con la oficialía; d) renuncia a un cargo público electivo ante la inminencia de
la instauración de procedimiento capaz de ocasionar la pérdida del cargo, y
e) exclusión del ejercicio de profesión reglamentada, por decisión del orga-
nismo profesional correspondiente, por violación de deber ético-profesional.
Resulta imposible analizar todas esas hipótesis o mostrar todos los co-
mentarios positivos y negativos alusivos a la ley. Para nuestros objetivos en
este trabajo, basta relatar su existencia.

4. Aprobación de la Ley Anticorrupción (Ley 12.846/2013).

Se trata de una nueva ley que dispone la responsabilización administra-

tiva y civil de personas jurídicas por la práctica de actos contra la Adminis-
tración pública, nacional o extranjera, y determina otras providencias.
A pesar de la tipificación del delito de corrupción en el Código Penal
brasileño, la sociedad acusaba la falta de una norma que también alcance a
las empresas involucradas en los varios casos de corrupción, puesto que la
pena positivada solo se aplicaba al ámbito personal.
Hasta entonces, la condena de las personas jurídicas en situaciones de
delito flagrante consistía apenas en quedar impedidas de participar en lici-
taciones públicas y celebrar contratos con la Administración (suspensión o
declaración de idoneidad).
Finalmente, después de largos años de tramitación en el Congreso Na-
cional —en flagrante respuesta a las numerosas protestas en la calle ocurri-

Con más de 1 600 000 suscripciones.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 85

das en junio de 2013, que realzaron la corrupción generalizada en todos los

niveles de gobierno— e incluso atendiendo a una reclamación internacio-
nal, la nueva ley viene a llenar una laguna existente en la legislación brasi-
leña, al alcanzar a las empresas del corruptor, extendiendo las sanciones de
los funcionarios públicos involucrados en delitos de corrupción a las empre-
sas donde trabajan.
En síntesis, la norma permite sancionar con penas administrativas y
civiles a una empresa considerada corrupta, obligándola, en la práctica, a
indemnizar las arcas públicas, además de autorizar, en casos extremos, su
extinción forzosa por orden judicial.
La ley, por tanto, adopta el mecanismo de la responsabilidad objetiva de la
persona jurídica por los actos que atenten contra el patrimonio público,
nacional o extranjero, contra los principios de la Administración pública o
contra los compromisos internacionales asumidos por Brasil, practicados en
su interés, sin necesidad de comprobación de mala fe o negligencia, de la
responsabilidad individual de las personas naturales (dirigentes) o cualquier
otra persona o partícipe del acto ilícito.

5. La Ley de Delación (o colaboración) premiada y la Ley de las Orga-

nizaciones Criminosas.

Tal vez el conjunto de normas penales más importantes para enfrentar

la corrupción en Brasil consiste exactamente en estas leyes. Ya desde 1998
contamos con la Ley 9.613, de 3 de marzo de ese año, que dispone sobre los
delitos de “lavado” u ocultación de bienes, derechos y valores, reformulada
por la Ley 12.683, de 9 de julio de 2012.
Con el surgimiento de la “Operación Lava Jato”, llevada a cabo por la Po-
licía Federal del Estado del Paraná, involucrando desvíos financieros de gran
magnitud de la empresa estatal Petrobras, el instituto de la delación premiada
fue ganando preeminencia en el transcurso de dicha persecución criminal.
Pasó a ser divulgada continuamente, no solo en los medios policiales y fo-
renses, sino también en la prensa, en todos sus segmentos de comunicación.
La delación premiada es un instituto de naturaleza penal, puesto que cons-
tituye factor de disminución de la reprimenda legal o del perdón judicial,
causa extintiva de la punibilidad.
Siguiendo las tradiciones estadounidense e italiana en la materia, el insti-
tuto de la delación premiada fue introducido tímidamente en la Ley 8.072/1990,
que trataba de los delitos “de bando o cuadrilla”, posteriormente en la Ley
8.137/1990 y, por fin, en la Ley 9.080/1995, que regula los delitos contra el
orden tributario, económico y determina otras providencias.

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86 MARCELO FIGUEIREDO

En otras leyes posteriores encontramos el instituto, por ejemplo, en la

ley del delito de drogas (Ley 11.343/2006), en la ley para la protección de
víctimas y testigos (Ley 9.807/1999) y en la ley que define “organización
criminal” (Ley 12.850/2013).
Michelle Barbosa de Brito35 explica que la Ley 12.850, de 2 de agosto
de 2013, además de haber atendido a una antigua demanda jurispruden-
cial y doctrinaria por la definición de organización criminal, ha dispuesto,
sobre la investigación penal, los medios de obtención de la prueba, las
infracciones penales correlativas y el procedimiento penal que se debe
adoptar en los casos que involucren al crimen organizado, derogando la
Ley 9.034/1995.
Entre los medios de obtención de prueba permitidos en cualquiera fase
de la persecución penal, previstos en el artículo 3o. de la Ley 12.850, la dela-
ción premiada, bajo la denominación de “colaboración premiada”, ha gana-
do disciplina procedimental en sus artículos 4o., 5o., 6o. y 7o. Además de los
beneficios ya añejos, como el perdón judicial, la reducción de la pena y la sus-
titución de la pena privativa de libertad por restricción de derechos, se pasó a
contemplar la posibilidad de que el Ministerio Público se abstenga de ofrecer
la denuncia en caso de que el colaborador no sea el líder de la organización
criminal y sea el primero en prestar colaboración efectiva (art. 4o., párr. 4).
Con posiciones divergentes en la doctrina brasileña, el instituto de la
delación sigue siendo un poderoso instrumento de investigación.
Junto con él, o a su lado, tenemos también el acuerdo de lenidad, en parte ins-
pirado en su homólogo estadounidense leniency program, aplicado primero en
el ámbito del derecho de la competencia (Ley 12.529/2011), y después
en el ámbito penal y procesal penal (Ley 12.846/2013).
Sin duda, la Ley 12.850/2013, al ampliar los supuestos de colabora-
ción premiada, ha generado un incremento significativo en las acciones de
investigación criminal. Siguiendo la lógica de que el Estado se beneficia
de la contribución de los agentes involucrados en acciones ilícitas perpe-
tradas por organizaciones criminales —lo que posibilita un mayor alcance
de su acción represiva—, la norma concede beneficios al colaborador en la
medida del auxilio prestado.
Tal como en la legislación antitrust (de la competencia), la colaboración
premiada36 inserta el elemento desestabilizador de las organizaciones crimi-
35
Brito, Michelle Barbosa de, Delação premiada e decisão penal: da eficiência à integridade, Belo
Horizonte, D’Placido, 2016.
36
La colaboración premiada (o delación premiada) es un medio de obtener pruebas
en los casos que involucran organizaciones criminales. La colaboración está reconocida en

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 87

nales al conceder una significativa ventaja a quien delata a los demás invo-
lucrados en el ilícito.
Como bien resaltan Valmir Moysés Simão y Marcelo Pontes Vianna:37
“[...] incluso los doctrinadores más cautelosos admiten el uso de la colabo-
ración premiada al sopesar su utilidad frente a la lesividad de la actuación
de la organización criminal y la dificultad para combatirla”.
Sobre el tema, Nucci enseña:

[...] nos parece que la delación premiada es un mal necesario, pues el bien
mayor a tutelar es el Estado Democrático de Derecho. No es preciso destacar
que el crimen organizado tiene amplia penetración en las entrañas estatales
y tiene condiciones de desestabilizar cualquier democracia, sin que se pueda
combatirlo, con eficiencia, despreciándose la colaboración de aquellos que
conocen el esquema y se disponen a denunciar coautores y partícipes. En el
universo de los seres humanos de bien, sin duda, la traición es desaventurada,
más no creemos que se pueda decir lo mismo al trasladar nuestro examen al
ámbito del celito, por sí solo, desregulado, opuesto a la legalidad, contrario
al monopolio estatal de resolución de conflictos, regido por leyes esdrújulas y
extremadamente severas, completamente distante de los valores regentes de
los derechos humanos fundamentales.

Para nosotros, inmoral no es “negociar” con corruptos con la finalidad

de desbaratar las cuadrillas y organizaciones criminales, sino dejar de des-
cubrir crímenes que devastan el patrimonio público brasileño y mundial.

VI. LA OPERACIÓN LAVA JATO

El 17 de marzo de 2001, varios cambistas estaban siendo investigados por la

policía federal y por el juez federal Sergio Moro. El blanco de la diligencia no
era Petrobras, sino el dueño de una estación de servicio, ubicada en Brasilia,
donde nació el nombre de la “operación Lava Jato”.
Ya se sabía que el operador principal de aquel esquema de lavado de
capital era el cambista Alberto Yousef, que ya había pasado más de dos años
en la cárcel y estaba cumpliendo pena en régimen domiciliario. A partir
de la investigación de las actividades de Yousef se llegó a Paulo Roberto
Costa, exdirector de Petrobras, nombrado en 2004 atendiendo a un pedido

tratados internacionales, como las convenciones de la ONU contra el crimen transnacional

y contra la corrupción.
Simão, Valmir Moysés y Vianna, Marcelo Pontes, O acordo de leniência na Lei Anticorru-
pção, São Paulo, Trevisan, 2017, p. 94.

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88 MARCELO FIGUEIREDO

del Partido Progresista. Ahí se descubrió el “reparto” de los directorios de

Petrobras en el Gobierno petista. Los tres principales fueron adjudicados al
PT, PP y PMDB, pero otros partidos también se beneficiaron.
Ambos confesaron sus participaciones en múltiples delitos y delataron a
muchas personas, entre ellas a varios políticos y empresarios, que también
serían delincuentes contumaces. Paralelamente se descubrió la participa-
ción del sector político-empresarial, a partir de las delaciones premiadas y
del surgimiento de nuevas pruebas.
En rigor, no solo en Petrobras, sino también en Mensalão, el esquema de
corrupción, de un modo general, involucra políticos, empresarios, agentes
públicos y operadores financieros, que actuaban cada cual, en su núcleo es-
pecífico, de la siguiente manera:

1. El núcleo político, formado por partidos y por sus integrantes, principal-

mente parlamentarios, quienes indicaban y mantenían funcionarios
de alto rango en la Administración pública, percibiendo ventajas inde-
bidas pagadas por las empresas componentes del núcleo económico.
2. El núcleo económico, formado por los carteles de empresas que eran
contratadas por la Administración pública y que pagaban ventajas
indebidas a funcionarios de alto rango y a los componentes del nú-
cleo político.
3. El núcleo administrativo, formado por los funcionarios de alto nivel de la
Administración pública, quienes eran indicados por los integrantes
del núcleo político y percibían ventajas indebidas de los carteles de
empresas que componían el núcleo económico.
4. El núcleo financiero, formado por los operadores tanto de la recepción
de las ventajas indebidas de los carteles de empresas que integraban
el núcleo económico como de la transferencia de esos sobornos a los
componentes de los núcleos político y administrativo, mediante es-
trategias de ocultación del origen de dichos valores.38

Es cierto que con las delaciones de Paulo Roberto Costa y Yousef el es-
cándalo de Petrobras se hizo público. Como ha dicho el recordado ministro
del STF, Teori Zavascki, “a cada pluma que se arranca en el proceso, sale
una gallina”.

La actuación del núcleo económico era intrínsecamente dependiente de la actuación

del núcleo político, una vez que este era responsable por indicar y mantener un núcleo adminis-
trativo en los organismos públicos contratantes volcados hacia la realización de los intereses
ilícitos. El núcleo económico pagaba ventajas ilícitas a los integrantes del núcleo político, ya sea
para beneficiarse con contrataciones públicas o para obtener protección política (Proc. n.
54347/2017-GTLJ-PGR-STF).

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 89

Se hicieron más de 150 (en 2017) delaciones premiadas,39 tanto por di-
rectivos de la empresa Odebrecht como por políticos y diferentes autorida-
des. El resultado fue devastador. Fue descubierto el más grande esquema de
corrupción hasta entonces visto en Brasil.
El gran esfuerzo de la operación Lava Jato —que ha dado origen a cente-
nas de otras investigaciones y procesos penales, además de revelar una tela de
relaciones promiscuas entre lo público y lo privado, con graves interferencias
en el proceso electoral— ha mostrado al país la posibilidad de una actuación
coordinada, rápida y eficiente entre la policía federal, el corregidor general
de la Unión, el Ministerio Público y diversos profesionales, como los audito-
res fiscales y los organismos de fiscalización de la federación brasileña. Hoy
la operación Lava Jato revela números impresionantes.40
Los sobornos pagados se calculan en aproximadamente R$ 6.4 mil mi-
llones. La recuperación del dinero desviado ya llega a R$ 10 mil millones,
fruto de acuerdos de colaboración premiada y de delaciones premiadas.
Hasta diciembre de 2016, ya había 24 sentencias condenatorias contra más
de 120 personas, con 1 300 años de penas de prisión. Aun los más escépticos
y desconfiados reconocen los méritos de la operación Lava Jato, que todavía
sigue siendo criticada por no haber alcanzado a todos los partidos políticos
de varias ideologías.41
Y por lo que toca a la operación Lava Jato,42 también ha contado con
el mérito de exponer la corrupción entrañada en el sistema político brasi-
39
Desde su comienzo, la operación Lava Jato en primera instancia condenó a más de 120
personas, mientras que el STF no contaba, hasta 2017, con ninguna sentencia de mérito en
esa área. En primera instancia, 259 reos ya fueron acusados. En noviembre de 2016, estaban
en curso en el STF, o bajo su dirección, 362 acciones de investigación contra personas que
gozan de fuero privilegiado. De estos, 23 acciones estaban tramitando hacía más de seis años.
Siete de ellas hacía más de 10 años. Esto muestra que el desastre fue privilegiado.
40
Y sigue adelante, no se sabe cuándo terminará, pues se ha desdoblado en varias otras
operaciones e investigaciones.
41
Gomes, Luiz Flávio, O jogo sujo da corrupção, São Paulo, Astral Cultural, 2017, p. 143.
42
El reciente testimonio de un exministro de la Casa Civil, Antonio Palocci, de los
gobiernos Lula y Dilma, fue devastador en el ámbito de la operación Lava Jato. Él atribuyó
al expresidente Lula el comando del ataque a los cofres de Petrobras para hacer posible
la sucesión de Dilma Rouseff. Súmese a ello la denuncia del procurador general de la Re-
pública, que coloca al actual presidente Temer en el centro de una organización criminal
que opera en el campo de la venta de actos legislativos, contrataciones públicas y acceso a
recursos de la comunidad, como el FAT, que dan la dimensión de la degradación política a la
que llegamos. Pero tiene razón Oscar Vilhena, quien, al analizar el presente cuadro político,
afirma: “Como era de esperarse, las reacciones de involucrados, investigados y denuncia-
dos han sido virulentas, cuestionando no solo la integridad de la operación, sino también
sus eventuales beneficios para la sociedad. Moralista, selectiva, mesiánica, persecutoria e
irresponsable son algunos de los adjetivos atribuidos a las operaciones. En efecto, algunas

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90 MARCELO FIGUEIREDO

leño.43 Muchos atribuyen parte de los problemas al llamado presidencialismo de

coalición. En este modelo, el presidente de la República, para gobernar, precisa
montar una amplia base de apoyo parlamentario en el Congreso Nacional.
En los primeros años, el sistema ha funcionado de modo razonable y ha
garantizado la gobernabilidad del país, pero, con el transcurso del tiempo,
se ha revelado un gran balcón de negocios espurios.
Aunque no se pueda atribuir al sistema electoral todos los males de
la corrupción44 —lo que es verdad—, es imperativo modificar el sistema
partidario, disminuir el número de partidos; es preciso, además, permitir
la renovación del cuadro político brasileño, tal vez con nuevos políticos y
candidaturas independientes, hoy prohibidas en Brasil.
También parece importante disminuir la influencia del marketing en las
campañas electorales que fabrican candidatos y conceptos sin ninguna rela-
ción con el mundo real y sus problemas.

acciones de los agentes de aplicación de la ley, como fuga de información, escuchas ilegales,
extensión innecesaria de prisiones procesales, culminando con una obscura participación
de un miembro del Ministerio Público en el acuerdo de delación súper premiada de Joesley
Batista, son intolerables. Por eso deben ser anuladas y los responsables debidamente punidos.
Sin embargo, hay que tener mucho cuidado para «no tirar al bebé junto con el agua de la ba-
ñera». El juicio del Mensalão, así como la operación Lava Jato, con todas sus deficiencias, están
imponiendo, a duras penas, un nuevo paradigma en la conducción de los negocios públicos
en el país. Su naturaleza disruptiva viene colocando en jaque no solo el modelo perverso de
aplicación de la ley, que hace siglos asegura la más amplia impunidad a los poderosos de todo
género, como también un modelo perezoso, cruel e ineficiente de capitalismo que hace de los
contribuyentes, especialmente de los más pobres, las amas de leche de grandes empresarios,
como Eike Batista, Marcelo y Joesleys, así como de la camarilla que les sirve de los palacios
de la República. Así, las posibles fallas de dichas operaciones, que se deben subsanar, no
pueden poner en riesgo los beneficios civilizatorios de dicho movimiento de universalización
del gobierno de las leyes”. Vilhena, Oscar Vieira, Folha de S. Paulo, 16 de septiembre de 2017.
43
En gran parte, a causa de la delación premiada que han hecho varias personas. A partir
de estas delaciones, ha sido posible conocer todo un submundo del crimen organizado des-
conocido por la mayor parte de la población brasileña.
44
De manera general, podemos decir que la corrupción política se caracteriza por la
utilización de bienes o valores públicos para conseguir beneficios o ventajas privadas de
cualquiera clase. Los bienes o valores públicos pueden ser de varias clases, por ejemplo, un
cargo público para sí o para parientes o amigos, o medios ilícitos de que se utiliza el servidor
público (en sentido amplio) para beneficios privados o personales para sí o para terceros que
al final lo han beneficiado. Desde el punto de vista conceptual, la corrupción es un fenómeno
que trasciende la política y no se agota en determinados momentos históricos; como también
no es exclusiva de determinado régimen político. Ella puede ser ampliamente entendida
como un conjunto de acciones que rompen con las normas de conducta, transgreden princi-
pios éticos, y pueden o no violar a ley. Todos los actos de corrupción se identifican con actos
de deshonestidad, aunque no necesariamente cualquier deshonestidad puede ser considera-
da un acto de corrupción.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 91

Las campañas políticas deben ser reformuladas y también su modo de

financiación, con más participación de la justicia electoral, una combinación
que estimule al sector privado a que participe en la política, sin corromperla,
y al sector público a que contribuya con una parcela de fondos públicos.
La contabilidad paralela de los partidos políticos y empresas (caja 2)
surge para financiar al crimen organizado y a los partidos políticos y no
acabará con la mera e ingenua prohibición de la financiación privada,
tout court.
Todos deben contribuir para formar la ciudadanía sin distinción algu-
na. Evidentemente, se deben establecer límites claros y objetivos, de manera
que una o varias grandes corporaciones no financien a la política o sola-
mente a algunos políticos con contratos administrativos millonarios nego-
ciados antes y después de las elecciones.
El clientelismo y el fisiologismo todavía marcan el escenario brasileño.
Es preciso romper con este ciclo vicioso, ampliar y perfeccionar la misión
de los agentes fiscalizadores de la República, condenar la corrupción y la
impunidad y educar al pueblo para la ciudadanía.
En fin, como en todo proceso de depuración, no sabemos adónde lle-
garemos: si habrá reacción de los corruptos, abortando los esfuerzos contra
la corrupción —como ha sucedido en algunos países—, o si seguiremos
adelante sin miedo.
Flávia Piovesan45 tiene razón al referir:

Latinoamérica ostenta el mayor grado de desigualdad del mundo. La pobre-

za en la región ha disminuido del nivel del 43% al 33,2%, en el período de
1990 a 2008. Cinco de los países más desiguales del mundo están en Latino-
américa, entre ellos, Brasil. No bastando el acentuado grado de desigualdad,
la región asimismo se destaca por ser la más violenta del mundo. Concentra
el 27% de los homicidios cuando representa tan solo el 9% de la población
mundial. Diez de los veinte países con las más altas tasas de homicidio del
mundo son latinoamericanos. La seguridad surge como uno de los principa-
les problemas de la región. En encuestas realizadas por el Latino-barómetro,
en 2013, sobre el apoyo a la democracia en Latinoamérica, aunque el 5% de
los entrevistados consideren la democracia preferible a cualquier régimen,
la respuesta afirmativa encuentra en Brasil el endoso de apenas del 49% y,
en México, del 37%. De acuerdo con la encuesta, 31 consideran que puede
haber democracia sin partidos políticos y un 27% consideran que la demo-
cracia puede funcionar sin un Congreso Nacional. La región latino-ameri-
cana marcada por sociedades poscoloniales ha sido así caracterizada por un

Piovesan, Flávia, Temas de derechos humanos, 9a. ed., São Paulo, Saraiva, 2016, p. 130.

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92 MARCELO FIGUEIREDO

elevado grado de exclusión y violencia al cual se suman democracias en fase

de consolidación. La región sufre con un centralismo autoritario de poder,
lo que genera el fenómeno del “hiperpresidencialismo” o formas de “democracia
delegativa”. La democratización ha fortalecido la protección de los derechos,
sin, con todo, concretar reformas institucionales profundas y necesarias a
la consolidación del Estado Democrático de Derecho. La región también
convive con las reminiscencias del legado de los regímenes autoritarios dic-
tatoriales, con una cultura de violencia e impunidad, con la baja densidad
de Estados de Derecho y con la precaria tradición de respeto a los derechos
humanos en el plano doméstico.

Como ven, tenemos muchos retos por delante.

VII. CONCLUSIÓN

1. La corrupción es tan antigua como el hombre. Hoy se busca im-

plementar estándares comunes capaces de combatir ese fenómeno
globalmente y dondequiera que esté presente, tanto en el ámbito
público como en el privado.
2. La corrupción dificulta el desarrollo, perjudica el crecimiento econó-
mico, gravando a los más pobres desproporcionadamente y minando
la eficacia de las inversiones y apoyos financieros; por eso, es preciso
que las estrategias de combate sean parte integrante de un modelo de
desarrollo formulado para ayudar a los países a erradicar la pobreza.
3. La corrupción existe tanto en países democráticos como en países no
democráticos, en países con libertad de prensa y en países con casi
ninguna libertad de opinión.
4. La corrupción puede y debe enfrentarse globalmente. Las constitu-
ciones democráticas de todo el mundo, inclusive en Latinoamérica,
posibilitan, por medio de diversas convenciones, el cambio paulatino
de este escenario de corrupción.
5. Es imperativo que haya buena gobernanza, buena administración a
nivel local, regional, nacional e internacional, así como amplia parti-
cipación popular en la fiscalización de la administración y del dinero
y de la cosa pública.
6. Información y tecnología son fundamentales para el conocimiento
de los problemas y de las soluciones relacionados con el tema de la
corrupción.
7. En Brasil no faltan leyes para el combate a la corrupción; sin em-
bargo, seguimos con escándalos y grandes actos de corrupción en el

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país. Han surgido, al mismo tiempo, nuevas prácticas anticorrupción

y esfuerzos para su combate. Es preciso reforzar mecanismos preven-
tivos para hacer frente a la corrupción.
8. Pocos son los países de Latinoamérica con índices positivos en lo que
respecta al control de la corrupción. El poder político y el proceso
electoral aún carecen de cambios profundos para lograr más eficien-
cia y buena gobernabilidad en los países de la región.
9. Todavía no hay mecanismos suficientes que impidan a las personas
notoriamente corruptas ocupar cargos y posiciones públicas.
10. La corrupción no distingue el poder. Alcanza a todos los “poderes”
políticos sin excepción (Legislativo, Ejecutivo y Judicial).
11. Las costumbres y las leyes, incluso las de carácter constitucional, no
siempre están de acuerdo con los estándares de moralidad adminis-
trativa elevados que se exige en el combate a la corrupción en todo
tiempo y lugar.
12. La “familia judicial”, que debería dar el buen ejemplo de combate a
la corrupción, muchas veces cede a una concepción “corporativista
de carácter negativo”, lo que la hace aumentar.
13. Los casos Mensalão y Lava Jato son enormes y recientes escándalos de
corrupción en Brasil que han minado la credibilidad de los políticos
y de varios sectores empresariales.
14. El polémico instrumento de la “delación premiada” ha sido amplia-
mente utilizado en el combate de las organizaciones criminales en
Brasil.

VIII. LOS RECIENTES ACONTECIMIENTOS

QUE INVOLUCRA LA OPERACIÓN LAVA JATO

En una decisión individual, sorprendente e inusitada, el ministro del STF,

Edson Fachin, el 8 de marzo de 2021, anuló todos los procesos contra el
expresidente Lula, restaurando sus derechos políticos; según afirman, es una
supuesta tentativa para proteger al exjuez Sérgio Moro, quien había dictado
los fallos en primera instancia.
El argumento utilizado —incompetencia del Decimotercer Juzgado Fe-
deral de Curitiba para procesar y juzgar al expresidente— se fundó en que
no había conexión directa entre la corrupción y los contratos relacionados
con el esquema de Petrobras. El ministro Fachin entiende que las acusa-
ciones contra el expresidente no se restringen específicamente a Petrobras
y, por tanto, excederán los límites de actuación del Decimotercer Juzgado

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94 MARCELO FIGUEIREDO

Federal. Las causas, como ha establecido en su decisión, deben proseguir en

la Justicia del Distrito Federal, en Brasilia.
De acuerdo con la versión corriente en la prensa brasileña, la Segunda
Cámara del STF, que integra Fachin, ya daba indicios concretos de que
aceptaría un pedido de declaración de parcialidad del juez Moro, impetra-
do por la defensa de Lula. Esta circunstancia, en caso de ser confirmada,
no solo anularía la principal condena impuesta al expresidente, sino que
abriría camino para que otros acusados también escapen del Poder Judicial.
Sería, como él mismo manifiesta (Fachin), la implosión total de la operación
Lava Jato, la contraseña para una “amnistía general” sin criterios, que ven-
dría a confirmar que los poderosos continúan por encima de la ley.
Inconformada, la Procuraduría General de la República (PGR) inter-
puso recurso al Plenario del Supremo (STF), tratando de revertir el fallo
favorable al expresidente. Conforme al entendimiento de la Procuraduría,
se debe mantener la competencia del Decimotercer Juzgado Federal de Cu-
ritiba, en el estado de Paraná, para juzgar las cuatro acciones penales en
curso contra el expresidente, los casos del triplex de Guarujá, de la quinta
de Atibaia, de la sede del Instituto Lula y de las donaciones a su Instituto,
“con miras a preservar la seguridad jurídica y la estabilidad procesal”, y, se-
gún argumenta la PGR, se deben mantener las condenas y dar continuidad
a los procesos.
Si la Corte no acepta la solicitud de que se mantenga el Decimotercer
Juzgado Federal de Paraná como responsable de las acciones penales, la
PGR postula que la decisión surta efectos de aquí en adelante, o sea, requie-
re que sean preservados todos los actos procesales de instrucción y decisión
realizados en Curitiba.
Por su lado, la defensa del expresidente Lula ha declarado, naturalmen-
te, que la decisión de la Segunda Cámara del STF “fortalece el sistema de
justicia” al decretar la parcialidad del exjuez federal Sérgio Moro, quien
condenó al petista en el caso del tríplex de Guarujá.
Algunos puntos de este sorprendente juicio merecen hacer algunas re-
flexiones. La primera, concerniente al voto del juez relator, es que en la
práctica desautoriza no solo su interpretación anterior sobre la materia,
sino a todas las instancias del Poder Judicial brasileño que ya habían juzga-
do al expresidente. Son siete años de trabajo judicial “revocados” por una
simple resolución individual, como si jueces de primera o de segunda ins-
tancia no valieran nada. El Tribunal Regional Federal de la Cuarta Región
que examinó los fallos del magistrado en primer grado, más de una vez, en
varios recursos interpuestos por la defensa, también ha sido sumariamente
desprestigiado.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 95

Nadie, tampoco, había acusado a este tribunal, hasta entonces, de ha-

ber sido parcial o no independiente.
Lo cierto es que la operación Lava Jato tuvo su importancia, alcanzando
a políticos y empresarios poderosos; sin embargo, así como ha sucedido en
Italia con la “operación Manos Limpias”, llegó a su auge y empezó su declive,
propiciado por el propio establishment.
La operación Lava Jato pasó por 80 etapas. Hubo en total 120 delacio-
nes premiadas, homologadas por el propio Supremo Tribunal Federal, que
han dado origen al pago de multas, totalizando R$ 1.37 mil millones de
reales. Lava Jato modificó el juego del poder, insuflando combustible al im-
peachment de Dilma Rousseff, en 2016, hasta ser minada por resoluciones del
propio STF y de la PGR. Además, la imagen de la operación fue corroída
por la divulgación de mensajes robados por hackers, intercambiados entre
Moro y los fiscales que actuaban en ella.
El sociólogo y miembro de la Academia Brasileña de Ciencias, Simon
Schwartzman, en un artículo publicado en el periódico O Estado de São Paulo,
edición de 12 de marzo de 2021 (p. A2), comenta:

Las decisiones de los ministros del Supremo Tribunal Federal (STF) que anu-
laron los procesos de la Operación Lava-Jato por errores formales de jurisdic-
ción o presuntos comportamientos impropios de jueces y promotores, puede
ser que sean emanados con convicción, pero no por ello dejan de contribuir
a la creciente desmoralización de nuestros tribunales. Esta desmoralización
ya se venía acentuando por los sucesivos fallos de jueces “garantistas”, que,
ante la opinión pública, no pasan de “chicanas” a favor de los procesados por
corrupción.

La noción de que sin procedimientos adecuados no se puede condenar

a las personas encuentra como una de sus inspiraciones la decisión histórica
de Miranda vs. Arizona, de la Corte Suprema de Estados Unidos, en 1966,
que anuló la sentencia de un criminal confeso porque su derecho a la de-
fensa no había sido debidamente respetado. Esta decisión ha tenido enorme
importancia para establecer límites al comportamiento, muchas veces pre-
juicioso, arbitrario y violento, de la policía en Estados Unidos, que, al igual
que en Brasil, tiende a afectar, sobre todo, a las minorías y a las personas
más pobres. Comparado con sus beneficios, el hecho de que algunos crimi-
nales salgan impunes representa un pequeño precio a pagar.
La otra cara de la moneda es que, para que ella continúe valiendo, se
requiere que la gran mayoría de los criminales sea condenada. Es la eficacia
del sistema judicial, y no el formalismo de sus decisiones, lo que hace que la
sociedad respete y considere legítima su autoridad.

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96 MARCELO FIGUEIREDO

Para lograr ese respeto, el Poder Judicial precisa actuar con equilibrio
y sentido común, garantizando las formalidades y sancionando a los delin-
cuentes, sin dejar que un lado prevalezca sobre el otro. En Brasil, ante la
falta de una política clara de defensa de los derechos civiles, muchas perso-
nas sin recursos son arrestadas y condenadas por presuntos delitos, cuando
no asesinadas por la policía, mientras que delincuentes con más recursos
consiguen escapar por las brechas formales de la ley.
El Poder Judicial es temido, pero poco respetado, y ello sirve de caldo de
cultivo a los movimientos de extrema derecha contra los derechos humanos
y en favor de la impunidad de la violencia policial. Mensalão, primero, y Lava
Jato, después, han traído gran notoriedad y legitimidad a la cúpula del Poder
Judicial brasileño, que se mostró capaz, por primera vez en la historia, de
juzgar y condenar a los políticos y empresarios poderosos, lo que también
ha dado legitimidad al STF para administrar las crisis institucionales, que se
han vuelto cada vez más frecuentes desde el impeachment de Dilma Rousseff.
Dicha legitimidad, sin embargo, se ha venido desgastando diariamente
por la percepción, cada vez más clara, de que desde la decisión del STF
sobre el fin de las prisiones —a pesar de existir condena en segunda ins-
tancia— son las confabulaciones para lograr la impunidad de la clase polí-
tica de la extrema izquierda a la extrema derecha, pasando por el notorio
“centro”, y no la defensa de la legalidad de los procedimientos, las que han
predominado en las Cortes Superiores de Justicia.
A su vez, la sensación de impunidad y de fuerte retroceso en el combate
efectivo a la corrupción en Brasil está latente en todos los poderes de la Re-
pública. En el Ejecutivo, donde, por ejemplo, a cada momento se “blinda”
a los hijos del presidente mediante pactos políticos o por acción de la propia
Presidencia de la República; en el Legislativo, repleto de diputados y sena-
dores corruptos o acusados de actos de corrupción, que buscan legislar no
a favor de Brasil o de la sociedad, sino con el fin de disminuir las sanciones
que habrían de corresponderles,46 y del propio Poder Judicial,47 que también

46
Tramitan en la Cámara de Diputados y en el Senado federal proyectos de ley cuyo
objetivo claro es beneficiar a políticos corruptos o acusados de corrupción y delitos similares.
Son ejemplos elocuentes de dicho movimiento político: reformas a la ley de lavado de dinero,
a la ley de protección de datos penal, a la prisión después de confirmada en segunda instan-
cia, a la ley de improbidad administrativa, de rendición de cuentas no presentada por los
políticos y de no reglamentación del nepotismo, permitiendo el nombramiento de parientes.
47
El Superior Tribunal de Justicia también consolida la fama de ser un verdadero “ce-
menterio de operaciones” de la policía federal, sellando el desenlace de operaciones que han
incomodado a políticos y sus familiares, ejecutivos, banqueros y empresas privadas. Desde
2011, las investigaciones de las operaciones Castelo de Areia, Satiagraha, Boi Barrica y “Operación
Francia”, han sido derribadas por determinación de dicho Tribunal. Ahora, el caso de las

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 97

se ha mostrado condescendiente en el combate efectivo de la corrupción,

salvo honrosas excepciones.
Como dice el profesor de Derecho Joaquim Falcão,48 consejero de
Transparencia Internacional y director de la Facultad de Derecho de la
Fundación Getulio Vargas (FGV)-Rio:

El Ministro Edson Fachin volteó la mesa. No la de la Segunda Cámara del

Supremo. Allí, perdió. Sino la mesa de las manipulaciones ocultas, de las
estrategias procesales en que, bajo el manto de la legalidad, se abandona el
combate a la corrupción. El Supremo no juzga si ha habido o no corrupción.
El Supremo se esquiva y se esconde delante de los hechos visibles en Brasil.
No se zambulle. Se queda en el borde.
Los ministros Lewandowski, Carmen Lúcia y Mendes no han dado res-
puesta a lo que Brasil quiere saber: ¿hackear puede producir prueba? ¿Lícita o
ilícita? En la sesión repetían que no se fundaban en las grabaciones. Inexis-
tían, aun estando presentes. Lewandowski dijo que las grabaciones “son tan
solo para reforzar la argumentación”. Carmen Lúcia dijo: “Repito, no me
baso en las interceptaciones”. Mendes, con desprecio retórico: “Nada de par-
loteo de hackers”. El Supremo duda porque, si declara prueba lícita, fomentará
a los hackers, en todos los lugares. Mientras tanto […] El ministro Fachin ha
enfrentado la cuestión. Se debe investigar las grabaciones hackeadas. El Tribu-
nal Regional de la 4a. Región debe abrir un proceso. Ellos no están denun-
ciando a personas o grupos, sino a un sistema de justicia que puede estar lejos
de la ética y de las normas que un Estado democrático de derecho requiere.
El ministro Kassio Marqués también ha encarado la cuestión. Declaró
que las pruebas hackeadas son ilícitas. Lo ha hecho con gentileza, serenidad y
con el respeto que un ministro debe a otro ministro. Y defendió su Estado,
Piauí, Víctima de agresión grosera. Momento en que me hizo recordar a João
Cabral de Mello Neto, poeta pernambucano: “La buena elocuencia es la de
hablar fuerte, pero sin fiebre”.

Hay que hacer notar que, en ningún momento, ningún pronuncia-

miento del Poder Judicial abordó la reversión de los juicios (mérito) de los
ilícitos y delitos cometidos o atribuidos al expresidente de la República,
Lula da Silva.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) —entidad ante la cual Brasil postula su entrada— se muestra pre-
ocupada con el fin “sorprendente de la operación Lava Jato”, el uso de la ley

Rachadinhas en el antiguo gabinete del hijo del presidente Bolsonaro, Flávio Bolsonaro, corre
el riesgo de llegar al mismo resultado.
Periódico O Estado de São Paulo, edición de 24 de marzo de 2021, p. 8.

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98 MARCELO FIGUEIREDO

contra el abuso de autoridad y las dificultades de compartición de informa-

ción de organismos financieros para investigaciones.
Frente a lo que se ha visto como un retroceso en el combate a la co-
rrupción, la Organización ha tomado una decisión inédita: crear un grupo
permanente de monitoreo sobre el asunto en Brasil.
La medida, jamás adoptada respecto a ningún país, representa una es-
calada en las posiciones de la OCDE, que desde 2019 divulga alertas pú-
blicas al Gobierno brasileño y llegó a enviar una misión de alto nivel para
conversar con autoridades e intentar revertir acciones de desestructuración
de la capacidad investigativa contra prácticas corruptas.49 Como ha dicho
acertadamente el jurista Márcio Cammarosano:

Em poucas palavras: inacreditável que, depois de tantas investigações exitosas

da Polícia Judiciária, que culminou por desvendar o maior esquema de corru-
pção institucionalizada no Brasil, especialmente, mas não só, na Petrobras,
com tantas colaborações premiadas, homologadas até pelo Supremo Tribu-
nal Federal, que ensejaram produção de provas a mão cheia, e condenações
de tantos corruptos, muitos dos quais réus confessos, com decisões transitadas
em julgado, o próprio STF venha agora, na undécima hora, proclamar o
que deveria ter sido proclamado há vários anos, no que concerne à violação
do devido processo legal desde o nascedouro com algumas ações penais já
julgadas até por Órgãos Colegiados de segunda e terceira instâncias. Sem
adentrar no mérito dessas ações, e considerando que os vícios processuais
já vinham de há muito sendo apontados, fica aquela sensação que deixou-se
passar tanto tempo para que recomeçar tudo agora só venha ensejar a oco-
rrência de prescrição, ou, quando menos, extinção da eficácia de sentenças
condenatórias. Pode haver maior frustração e descrédito na Justiça? Sem em-
bargo, continuo teimosamente a repetir: Em uma República não há intocá-
veis, observado o devido processo legal.50

En español:

En pocas palabras: es increíble que, después de tantas investigaciones exitosas

de la Policía Judicial, que terminaron por desvendar el más grande esquema de
corrupción institucionalizada en Brasil, especialmente, aunque no solo en la
Petrobras, con tantas colaboraciones premiadas, homologadas incluso por el
Supremo Tribunal Federal, que han dado lugar a la producción de pruebas
abundantes y condenas de tantos corruptos, muchos de ellos reos confesos,
con sentencias firmes, el propio STF venga ahora, a última hora, a proclamar

49
Ibidem, edición de 16 de marzo de 2021.
50
Publicação no Facebook do professor Márcio em março de 2021.

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EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN BRASIL… 99

lo que debería haber sido proclamado hace varios años, en lo que respecta a
la violación del debido proceso legal, desde su origen, con algunas acciones
penales ya juzgadas, inclusive, por Órganos Colegiados de segunda y tercera
instancias. Sin entrar en el mérito de dichas acciones, y considerando que los
vicios procesales ya venían siendo apuntados desde hace mucho, queda aque-
lla sensación de que se ha dejado pasar tanto tiempo para que, recomenzar
todo ahora solo pueda resultar en el decurso de la prescripción, o, al menos,
en la extinción de la eficacia de sentencias condenatorias. ¿Podría haber frus-
tración y descrédito más grande en la Justicia? Sin embargo, continúo repi-
tiendo insistentemente que en una República no hay intocables, observado el
debido proceso legal.51

Publicación en Facebook del profesor Márcio en marzo de 2021.

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