MAGISTRALES

Estado En progreso

CLASE 1. 11 sept 2025

TEMA 1. FUNCIONES DE LA ACTUACIÓN

ADMINISTRATIVA Y RELACIONES JURÍDICO-
ADMINISTRATIVAS TÍPICAS (I): ordenación, intervención y
control; regulación y supervisión; planificación.
Ejercicio del poder público
Actividades de la administración concretadas en el ejercicio de competencias que se materializan en
actuaciones jurídico-administrativas o actos, actuaciones materiales. A la administración se le ha otorgado
esa competencia, se concreta en el ejercicio de poderes públicos y potestades en una materia determinada,
esto se concreta en actos (sanciones, becas, contratos, disposiciones).

Son actuaciones formalizadas;

pero también se formalizan las actuaciones materiales (profesores, policías, funcionarios cuando tramitan
físicamente un expediente administrativo).

Dependiendo del TIPO DE PODER PÚBLICO que ejerce la administración, las funciones pueden ser de
diversos tipos. Hay funciones de intervención, control, SP, fomento (fiscalización de ciudadanos o tb pueden
ser favorables como premios o becas).
El concepto de potestad es una parte de la competencia (ejercicio de competencia en determinadas
materias en las que tienen potestades, es decir, el poder público).

La potestad puede ser sancionadora, de gestión del dominio público. El poder público solo lo puede
ejercer la administración aunque esto tiene matices.

Ejemplo: art. 9.2 EBEP (…). El ejercicio del poder público está reservado a los funcionarios públicos.
Reservado para aquellos que tienen un estatuto jurídico particular. Solo los que forman parte de las
administración pueden ejercer esas potestades.

Art. 284 EBEP (…). Ejemplo de expediente administrativo sancionador. Ejercicio de autoridad manifestado
durante todo el procedimiento según el caso.

“Huída del DA” → organismos autónomos, entidades públicas

empresariales, (…).
Muchos organismos no son entidades de derecho público, las EPEs como ADIF o RENFE cuyo RJ es de
derecho privado (derecho civil o mercantil).
Para aquellas entidades que son de derecho público su personal es de funcionariado, en el caso de las EPEs
el legislador ha previsto en su RJSP lo siguiente:

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 Art. 104 RJSP sobre el régimen jurídico de las entidades públicas empresariales. Regido por derecho
privado en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas, salvo en la formación de
voluntad de sus órganos.

Art. 113 RJSP, donde en ningún caso las sociedades mercantiles estatales (regidas por lo previsto en esta
Ley y por el ordenamiento jurídico privado) podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de
autoridad pública, sin perjuicio de que excepcionalmente la ley pueda atribuirle el ejercicio de potestades
administrativas.

Creciente tendencia a la delegación de actividades tradicionalmente públicas a empresas privadas.

Ejemplo: verificación de material industrial, lo hacen entidades acreditadas que son privadas pero la
actividad tiene relevancia pública.
Servicios que anteriormente prestaba el SP y que ahora se han liberalizado (energía eléctrica, comunicación
postal) que antes eran monopolios estatales. La función de servicio público pasan a prestarlas las empresas
del mercado del sector privado. Control de cómo los prestadores proporcionan ese servicio y supervisión de
que nuevas empresas puedan acceder al mercado en términos de competencia. Supervisor permite que la
empresa puede o no acceder al mercado. Se ha pasado desde una reserva total para el SP a compartir las
potestades administrativas con sociedades privadas. Entrada a UE implica apertura del mercado de servicios
tradicionalmente pertenecientes a competencias monopolísticas.

Límites en la aplicación de Derecho Administrativo

Existen tres límites en el Derecho Administrativo: (i) los referidos a los demás poderes del Estado y los
órganos CE y estatutarios, (ii) los referidos a la propia AP y (iii) los referidos a la aplicación del DA a entes con
forma jurídico-privada y a particulares que ejercen funciones públicas.

a. Referidos a los demás poderes del Estado (legislativo, judicial), órganos constitucionales y estatutarios.
Reside en el no sometimiento de los poderes públicos al Derecho
Administrativo, es decir, no se aplica al poder legislativo ni al judicial, por no ser Administración Pública.

OJO: respecto de los actos PATRIMONIALES (sobre todo contratación) y el PERSONAL TRABAJADOR
en estos órganos, aplicación del DA y control por jurisdicción C-A.

Remisión al art. 1.3 a, b LJCA.

aunque no son administraciones públicas, se les aplica el Derecho Administrativo en la medida que se
desarrolla un aparato administrativo en su seno, cuya
función es pública

b. Referidos a la propia AP:

La Administración Pública puede actuar como un particular, sin privilegios del Derecho Administrativo.

Ejemplos:

Contratación (art. 4.1.p LCSP): contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento,

considerados contratos privados, regidos por legislación patrimonial.

Personal (art. 7 EBEP): el personal laboral se rige por legislación y normas convencionales
aplicables.

Entidades del sector público institucional: ocasionalmente se aplica el derecho privado.

Núcleo irreductible de Derecho Administrativo:

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 Doctrina de los actos separables: actos de preparación y adjudicación de contratos (públicos o
privados) se someten a la LCSP.

Controversias resueltas por la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 2.b LJCA y art. 44

LCSP).

Acceso al empleo público, incluso para personal laboral, regido por normativa administrativa.

c. Referidos a la aplicación del Derecho Administrativo a entes con forma jurídica privada y a particulares que
ejercen funciones públicas

El sometimiento de la Administración Pública al

ordenamiento jurídico. El principio de legalidad.
Relaciones jurídicas entre la Administración y los
ciudadanos
Sometimiento de la Administración Pública al ordenamiento jurídico (art.
103 CE)
Artículo 103

1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.

1. Sometimiento al régimen jurídico del ordenamiento

La Administración Pública (AP) sirve con objetividad los intereses generales y actúa conforme al
Derecho.

Está sometida plenamente a la ley y al Derecho, lo que significa que todas sus actuaciones deben
respetar el principio de legalidad.

Al ejercer potestades administrativas (es decir, el ejercicio del poder público), se somete al Derecho
Administrativo (DA).

No obstante, existen entidades del sector público con naturaleza de Derecho Privado (DP), como
sociedades mercantiles estatales (SME) o fundaciones públicas, que:

se rigen principalmente por el Derecho Privado,

pero excepcionalmente pueden someterse al Derecho Administrativo si ejercen funciones o

potestades administrativas.

Principios generales del Sector Público (art. 3 RJSP)

Art. 3 RJSP sobre los principios generales del Sector Público (…)
e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.

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 h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.

j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

Estos principios orientan la actuación de la Administración Pública y garantizan que sus actuaciones estén
guiadas por el interés general y la buena gestión de los recursos públicos.

Anulabilidad, art. 48 LPAC

Según el tipo de funciones, la Administración entablará distintos tipos de relaciones jurídicas con los
ciudadanos.

Cuando la actuación administrativa infringe el ordenamiento jurídico, puede ser anulable, conforme al
artículo 48 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

Artículo 48. Anulabilidad.

1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento
jurídico, incluso la desviación de poder.

2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los
requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la
anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

Artículo 4. Concepto de interesado

Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la
decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución
y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución [Link] asociaciones y
organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos
colectivos en los términos que la Ley [Link] la condición de interesado derivase de alguna
relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado
del procedimiento.

Actos administrativos:

Personales: dirigidos a un único destinatario.

De destinatarios generales (actos plurimus): dirigidos a varios destinatarios.

Posición del ciudadano respecto de la AP

Las relaciones entre el ciudadano y la Administración son relaciones jurídicas de superioridad, ya que la
AP actúa con potestades públicas.

En los contratos administrativos, la Administración tiene la competencia de interpretar dicho contrato,

lo que puede desequilibrar la relación jurídica entre la Administración y el contratista.

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 Para restablecer el equilibrio, existen mecanismos de defensa, como los recursos administrativos o
contencioso-administrativos.

Derechos del ciudadano en el procedimiento administrativo

Artículo 13. Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

Artículo 53. Derechos del interesado en el procedimiento administrativo.

Estos artículos reconocen los derechos básicos y procedimentales de las personas frente a la
Administración.

Permiten al ciudadano recurrir, alegar, acceder al expediente, presentar documentos y ser oído,
garantizando así la protección de sus derechos e intereses legítimos.

Mecanismos de equilibrio
El ciudadano puede recurriendo y haciendo valer sus derechos, contrarrestar la posición de
superioridad de la Administración.

Intensidad de la relación jurídica

La intensidad de la relación jurídica entre el ciudadano y la Administración no es la misma en todos los
casos.

Ejemplo:

No es igual la intensidad cuando un ciudadano recurre un acto administrativo, que cuando está
sometido a un procedimiento sancionador.

Relaciones de especial sujeción

Son relaciones jurídicas en las que, por la naturaleza de la función o el vínculo con la Administración, se
exige una mayor intensidad, constancia y permanencia en la sujeción.

Ejemplos:

Alumnos de universidades públicas.

Militares.

Funcionarios públicos.

Personas internas en centros penitenciarios.

Pacientes en hospitales públicos.

En estos casos, el régimen jurídico es especial: la persona está sometida a un régimen disciplinario
distinto al del resto de ciudadanos.

Esto se debe a que dichas personas pertenecen a un ámbito particular en el que la relación con la
Administración exige un grado mayor de subordinación o dependencia.

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 Tipo de relación jurídica en función del tipo de Administración que actúa
o ejerce su función
Administración territorial:

Comprende el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales.

Administración institucional:

Integrada por entidades públicas como agencias o cámaras de comercio.

Administración corporativa:

Corporaciones de Derecho Público, como colegios profesionales.

Administración transnacional:

Actuaciones en las que intervienen elementos de derecho internacional o de la Unión Europea.

Ejemplo: reconocimiento mutuo de títulos obtenidos en el extranjero, que deben tener plena eficacia
en otro país o en un Estado miembro de la UE.

Resumen general
La Administración Pública está plenamente sometida al ordenamiento jurídico (art. 103 CE).

El Derecho aplicable depende del tipo de entidad y de las funciones que ejerza (DA o DP).

Los principios del art. 3 RJSP aseguran la legalidad, eficiencia y lealtad institucional.

Los interesados (art. 4 LPAC) son quienes tienen derechos o intereses legítimos afectados por el
procedimiento.

Los derechos de los ciudadanos (arts. 13 y 53 LPAC) garantizan su participación y defensa.

Las relaciones jurídicas varían en intensidad según el tipo de vínculo o procedimiento.

Existen relaciones de especial sujeción, donde la Administración ejerce potestades reforzadas.

El tipo de Administración (territorial, institucional, corporativa o transnacional) determina el régimen

jurídico aplicable.

CLASE 2. 16 sept 2025

Las funciones administrativas: potestades normativas y

funciones de intervención. Su incidencia en la esfera
jurídica de los ciudadanos
Funciones administrativas y su impacto en la esfera jurídica
Estas funciones inciden sobre la esfera jurídica de los ciudadanos, afectan a nuestros intereses, actividades o
derechos.

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 Pueden intervenir de forma positiva, negativa o de gravamen; todas tienen ese elemento común de afección
a la situación jurídica del particular.
Dentro de las distintas potestades administrativas vamos a distinguir aquellas de naturaleza normativa y
aquellas de carácter decisional.

1. Potestades de naturaleza normativa

En cuanto a las disposiciones o normas, hay que hacer una distinción entre las normas de carácter
reglamentario general y otras también reglamentarias pero de naturaleza especial, como son los planes.

1.1. Normativa general

Ley de Bases del Régimen Local (LBRL), art. 84:

"1. Las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes
medios:

Ordenanzas y bandos.
…"

Art. 129.4, párrafo 4, LPACAP – potestad normativa de entes públicos.

Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que tengan
atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas, cuando la
naturaleza de la materia así lo exija.”

Art. 89 LRJSP – regulación de las disposiciones generales:

“Los estatutos podrán atribuir a los organismos públicos la potestad de ordenar aspectos secundarios
del funcionamiento para cumplir con los fines y el servicio encomendado en el marco y con el alcance
establecido por las disposiciones que fijen el régimen jurídico básico de dicho servicio.
Los actos y resoluciones dictados por los organismos públicos en el ejercicio de potestades
administrativas son susceptibles de los recursos administrativos previstos en la Ley del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Ejemplos: se da potestad a los órganos públicos para regular ciertos aspectos de su funcionamiento o
actividad mediante disposiciones de carácter general.

1.2. Naturaleza de la potestad normativa

Quienes poseen esta potestad suelen ejercerla de manera discrecional, ya que normalmente no existen
límites estrictos, salvo los que establezca expresamente una ley.

El legislador dispone de un amplio margen de apreciación para ponderar principios, derechos o

intereses en juego.

Los límites de la potestad normativa son:

La jerarquía normativa: no se puede vulnerar una norma de rango superior.

El principio de legalidad: la Administración se somete a la ley y a sus propias normas.

De las normas también pueden derivarse normas de control para la propia Administración Pública.

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 Los particulares pueden defenderse si la Administración actúa al margen de sus propias normas.

1.3. Control judicial de las potestades

En el ejercicio de potestades discrecionales, el control judicial tiene una intensidad distinta a la que se
aplica sobre potestades regladas.

Si el juez controla una decisión reglada, puede sustituir el criterio de la Administración por el suyo
propio, siempre que la ley lo determine.

En cambio, si el juez controla una potestad discrecional, no puede sustituir la valoración de la

Administración por su propio criterio.

Referencia:

Art. 71.2 LJCA:

“Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los
preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el
contenido discrecional de los actos anulados.”

El juez no puede sustituir ni redactar la norma en lugar de la Administración.

La intensidad del control judicial depende, por tanto, de si la norma o decisión es reglada o discrecional.

Si el procedimiento administrativo para ejercer la potestad no se realiza correctamente, el acto puede

ser nulo.

Ejemplo:
Un plan urbanístico aprobado sin respetar los trámites obligatorios (como el informe de impacto de género)
puede ser declarado nulo.

1.4. Principios y limitaciones

Art. 37 LPACAP: la regulación normativa debe respetar el principio de no discriminación.

“Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una

disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía
al que dictó la disposición general.
Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición
reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47.”

Ejemplo:
Si existe un reglamento ministerial y el Consejo de Ministros dicta una resolución por Real Decreto (de
rango superior), aun siendo de jerarquía superior, debe respetar el principio del art. 37 LPACAP, es
decir, no puede vulnerar normas reglamentarias inferiores sin seguir el cauce legal de derogación o
modificación.

1.5. Dispensas y excepciones

Dispensas:

La propia norma prevé excepciones dentro de sí misma.

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 En determinados supuestos, la norma dispone que no se aplicará la regla general, sino una norma
especial.

La dispensa debe estar motivada.

Reservas de dispensación:

La norma no establece directamente la excepción, sino que reserva a la Administración la facultad

de dispensar caso por caso.

Se otorga a la Administración la potestad de decidir si aplica o no la dispensa.

La decisión deberá estar motivada.

En ambos casos, si las dispensas implican discriminación, serán nulas de pleno derecho (arts. 37 y 47
LPACAP).

1.6. Normas de emergencia

Surgen en situaciones excepcionales o de necesidad (por ejemplo, una pandemia).

Se dictan normas provisionales y excepcionales, limitadas a la duración de la situación de emergencia.

Estas normas de necesidad tienen una vigencia temporal limitada.

Las leyes prevén expresamente la posibilidad de dictarlas en supuestos de urgencia.

1.7. Autorregulación sectorial

En sectores complejos (energía, urbanismo, telecomunicaciones, etc.) la Administración puede delegar o
permitir la autorregulación.

Formas en que se manifiesta:

La norma administrativa se remite a normas creadas por autorregulación del propio sector
(incorporación de normas privadas al ordenamiento).

Las normas pueden ser redactadas por entidades privadas expertas, a las que el sector se somete
voluntariamente.

Las normas reglamentarias pueden remitirse a regulaciones de entidades privadas.

En ocasiones, el líder del mercado impone una norma privada que posteriormente es reconocida por
el Derecho Público.

Este fenómeno refleja la influencia creciente de la autorregulación privada en ámbitos tradicionalmente

públicos.

1.8. Planificación administrativa: los planes

La planificación administrativa se concreta en planes.

En ocasiones se confunden con simples estrategias o directrices, pero el plan tiene un contenido y
efectos específicos.

Todo plan se caracteriza por:

Un diagnóstico de la situación (análisis de partida).

La formulación de objetivos a cumplir.

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 La determinación de medidas para alcanzar esos objetivos.

Su carácter vinculante: si no es vinculante, no es propiamente una norma.

Los planes pueden contener:

Determinaciones normativas vinculantes.

Directrices orientativas.

Recomendaciones no obligatorias.

Están integrados por diversos documentos (normas, valoraciones, planos, etc.).

El procedimiento de aprobación de los planes es fundamental para su validez.

2. Funciones de intervención administrativa

Las funciones de intervención son aquellas en las que la potestad administrativa se concreta en decisiones
singulares que afectan directamente a la esfera jurídica de los ciudadanos.
Referencia:

Art. 84 LBRL: control preventivo o función de policía.

Principio “favor libertatis”: debe preservarse la libertad del ciudadano frente a la intervención
administrativa.

2.1. Tipos de control administrativo

La Administración puede intervenir antes, durante o después del ejercicio de una actividad:

Control ex ante: antes del inicio (por ejemplo, inspecciones preventivas, procedimientos de licencia,
permiso o autorización).

Control durante la actividad: supervisión continua.

Control ex post: una vez iniciada o completada la actividad (por ejemplo, inspecciones posteriores al
otorgamiento de una licencia).

El control puede ser:

Positivo: se concede la autorización o licencia.

Negativo o de gravamen: se deniega la autorización o se impone una orden o prohibición (como una
orden de derribo).

2.2. Clasificación por finalidad de las actuaciones

Según el criterio de eficacia y finalidad, las actuaciones administrativas pueden ser:

Preparatorias: inspecciones u otras actuaciones previas.

Declarativas o de reconocimiento: permisos, licencias o autorizaciones.

De imposición: órdenes, prohibiciones o mandatos.

De comprobación: homologaciones o verificaciones técnicas.

De constatación: registros o declaraciones necesarias para ejercer una actividad.

De adaptación a la legalidad: órdenes de derribo, restauración o corrección de situaciones irregulares.

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 Punitivas: sanciones administrativas.

CLASE 3. 18 sept 2025

Evolución del control administrativo

1. Liberalización de sectores: Los monopolios naturales se han abierto a la libre competencia, permitiendo
que múltiples empresas presten servicios.

2. Cambio de rol de la Administración Pública: En sectores complejos donde la AP carece de medios para
estar actualizada o requeriría mayor inversión, la AP ha pasado de ser prestadora directa a supervisora
(concepto del "estado regulador").

3. Extensión normativa: El legislador ha extendido este modelo a otras áreas a través de la incorporación de
la Directiva de Servicios mediante la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

4. Control preventivo como excepción: Los actos administrativos autorizatorios (que permiten realizar
actividades mediante control previo) han pasado a considerarse excepcionales.

Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Artículo 5. Regímenes de autorización.

La normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma no podrá
imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo excepcionalmente y siempre que concurran
las siguientes condiciones, que habrán de motivarse suficientemente en la ley que establezca dicho
régimen.

a) No discriminación: que el régimen de autorización no resulte discriminatorio ni directa ni

indirectamente en función de la nacionalidad o de que el establecimiento se encuentre o no en el
territorio de la autoridad competente o, por lo que se refiere a sociedades, por razón del lugar de
ubicación del domicilio social;

b) Necesidad: que el régimen de autorización esté justificado por razones de orden público, seguridad
pública, salud pública, protección del medio ambiente, o cuando la escasez de recursos naturales o la
existencia de inequívocos impedimentos técnicos limiten el número de operadores económicos del
mercado.

c) Proporcionalidad: que dicho régimen sea el instrumento más adecuado para garantizar la
consecución del objetivo que se persigue porque no existen otras medidas menos restrictivas que
permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control a posteriori se produjese
demasiado tarde para ser realmente eficaz. Así, en ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o
su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación o una
declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los
requisitos exigidos y se facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control de la
actividad.

El control ha pasado de ser ex ante (previo) a ser ex post (posterior). Quien quiera desarrollar una actividad
puede iniciarla y la AP controla posteriormente que el desarrollo se ajusta a la legalidad.
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local

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 Artículo 84 bis

1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, con carácter general, el ejercicio de actividades no se
someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo.
No obstante, podrá exigirse una licencia u otro medio de control preventivo respecto a aquellas
actividades económicas:

a) Cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección
del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan
salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación.

b) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de

inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a
tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado.

En la actualidad, se inicia la actividad y posteriormente se controla. Este cambio se articula sustituyendo la

licencia tradicional por:

Declaración responsable (DR): Permite iniciar la actividad, incluye el cumplimiento de exigencias relativas
a la solvencia y se comunica, pero no se presenta documentación justificativa.

Comunicación previa (CP): Pensada solo para el inicio de una actividad. La AP controla a posteriori,
permitiendo comenzar la actividad inmediatamente, como en el caso de obras menores.

Cuando la AP controla un proyecto, realiza el mismo juicio de contraste con la legalidad, pero lo hace a
posteriori.

2. La potestad sancionadora
Artículo 25

1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse
no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

2. Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y
reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados. El condenado a pena de prisión que
estuviere cumpliendo la misma gozará de los derechos fundamentales de este Capítulo, a excepción de
los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y
la ley penitenciaria. En todo caso, tendrá derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios
correspondientes de la Seguridad Social, así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su
personalidad.

3. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen

privación de libertad.

Derecho de naturaleza formal. Nadie puede ser sancionado si no existe norma previa que delimite un delito o
sanción administrativa.
Es un DF formal porque es una imposición al legislador para prever que puede ser delito. Relacionado con la
reserva de ley. El art. 25 CE —> potestad sancionadora del Estado —> íntima relación entre naturaleza
sancionadora y potestad. Manifestación de ius puniendi del Estado.
Finalidad de castigar, derecho a imponer una norma. Si es parte del ius puniendi (la AP) compartiría misma
naturaleza. Implica castigar pero presume tb una acción de carácter preventivo.

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 En el ámbito del DA se empieza a entender la potestad sancionadora desde otro punto de vista sin tener que
recurrir al derecho penal. Potestad más que tiene la AP para hacer política pública. Emplea esta potestad en
función de lo que la AP quiera fomentar. Se pueden declarar principios sin necesidad de recurrir al Derecho
penal.
Categoría general de ius puniendi, hay una linea muy difusa entre lo constitutivo de delito y de infracción.
Discrecionalidad del legislador. Hay BJ que exigen protección más exigente.
Cuantos mas DF afectados más tendríamos que utilizar el Derecho penal como ultima ratio.
Mención a Ley Mordaza —> actuaciones de DP a infracciones administrativas —> ¿BJ protegido? ¿reclama
mayor o menor protección?
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Artículo 25. Principio de legalidad.

1. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido

expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto
para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de
conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan

expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.

3. Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de
su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica
de la relación de empleo.

4. Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas
de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por
la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones
Públicas.

¿Solo la ley está habilitada para introducir elementos constitutivos?

Legislación vigente: rva relativa. los elementos esenciales de la sanción deben estar en la ley pero eso no
implica que su desarrollo no pueda estar en una norma reglamentaria. Una norma reglamentaria no puede
regular una norma legal previa.
Tipificación de las infracciones y sanciones en determinadas materias

Articulo 139 Reguladora de las Bases del Régimen LocalPara la adecuada ordenación de las relaciones de
convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y
espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los
tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o
limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas, de acuerdo con los criterios establecidos en
los artículos siguientes.

La rva de ley se cubre con lo que regulan los articulos 141 y ss. No es absoluta y en el ambito local se cubre
con tres articulos de una ley.

3. Principio de tipicidad

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 Artículo 27. Principio de tipicidad.

1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas
como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el
Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.

2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo
caso, estarán delimitadas por la Ley.

3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al

cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o
sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta
identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.

¿La letra de la ley puede ser interpretada de manera restrictiva o extensiva? Restrictiva. Del mismo modo
también se prohibe la analogía, esta ampliación no la ha previsto la legislación. En la regulación de esta
cuestión, la ley prevé una clasificación de las infracciones en leves, graves y muy graves.
También se nos dice que solo por la comisión de esas infraciones se podrán imponer sanciones —> ppio. de
taxatividad. Para garantizar la certeza de seguridad jurídica, la legislación debe ser clara.
Tipos de sanciones —> adecuada el tipo de infracción y su gravedad. La sanción no siempre tiene que ser
una sanción pecuniaria (cesación actividad por sanción disciplinaria, inhabilitación…).

Artículo 26. Irretroactividad.1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el

momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.2. Las disposiciones
sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto
en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso
respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.

Habilita la retroactividad de las normas favorables en el ámbito del derecho administrativo. Modificación de
calificación de infracción
Art. 28. Responsabilidad. A título de dolo o culpa. Susceptibles de ser responsables personas físicas y
jurídicas.
Principio de personalidad.

Conocimiento de que lo realizado es constitutivo de infracción. Error invencible dos tipos → de tipo y de
prohibición.

de tipo es desconocimiento de la realización de un delito.

error invencible de prohibicion: conocemos la existencia pero tengo la creencia de que en este caso no
está prohibido, se cree en la diligencia y en la no comision del delito en un caso determinado.

Principio de proporcionalidad, art. 29. Adecuación de la gravedad de la actuación al tipo de sanción. criterios
establecidos son limites a la discrecionalidad en la aplicacion de la sancion. serie de circunstancias que
permiten llevar el nivel de la sancion a niveles más altos dentro del margen de las sanciones posibles a
imponer. entre otras limitaciones, el art. 29 establece algo ya presente en el art. 25.3 ce (…).
Inicio del procedimiento por denuncia, art. 62.

MAGISTRALES 14
 Clase 4. 23 septiembre 2025

Principio non bis in ídem.

Diferenciación entre lo constitutivo de delito y las infracciones administrativas. Ausencia de
responsabilidad penal no excluye de la administrativa.

Concursos donde aparecen varias infracciones.

concurso real: en una misma acción podemos distinguir diferentes actuaciones con autonomía.
implica que la misma actuación puede contener diferentes acciones que den lugar a varias
infracciones. acciones autónomas que incurren en una infracción distinta.

por ejemplo, el comienzo de un actividad sin licencia (1a infracción) y en esa actividad que
cometen infracciones que tienen que ver con en materia de seguridad.

concurso ideal: única acción en la que no podemos distinguir fases o actuaciones separables.
comisión de varias infracciones o se reitera una infracción.

Art. 29.5 LRJSP → supuesto de concurso ideal:

“Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá
imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.”
Aquel en el que se reitera la actuación, comisión varias veces de la misma infracción. La actuación es
continuada, tiene un tracto sucesivo. → art. 29.6 LRSJP sobre infracciones continuadas:
“Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u
omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan
preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.”
Permanece del dolo durante la comisión continuada del delito.
Consecuencias: art. 29.3 b):
“En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones
por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción
a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La graduación de
la sanción considerará especialmente los siguientes criterios:
a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.
d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma
naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.”

Prescripción (para acabar con la potestad sancionadora)

Art. 30 LRJSP. Indiferencia de la voluntad del infractor → inacción. Regulación de la prescripción de dos
momentos: infracciones y sanciones. La ley establece unos plazos generales en el ap. 1:
“Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no
fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos

MAGISTRALES 15
 años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres
años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.”

Cuando se inicia el procedimiento administrativo la prescripción se interrumpe. Comienzo del cómputo desde
que ya no cabe ningún recurso administrativos → prolongación de la unidad del procedimiento administrativo.
Cuando termina la posibilidad de recurso comienza a computarse la prescripción.
Caducidad del procedimiento → procedimiento que tienen resultado desfavorable, si no se resuelve en plazo
se produce la caducidad. Ya sería nulo de pleno derecho para la administración y no podrá ejercer más su
potestad en ese caso determinado.
Art. 95 LPAC sobre la caducidad. La AP puede abrir otro procedimiento en caso de caducidad debido a
que no implica la exención de la responsabilidad del requerido. El procedimiento caducado no implica ni
interrumpe el plazo de prescripción.

Prescripción de las sanciones (art. 30 LRJSP):

“El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que
sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.
Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de
ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no
imputable al infractor.
En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se
impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a
aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.”
Art. 90.3 LPAC LEER.

Potestad expropiatoria
Privación de bienes → sj expropiado se ve intervenido en su patrimonio. el beneficiario de la expropiación
es la AP, a veces la expropiación se hace en beneficio de un sujeto privado → en marcha para favorecer
iniciativa empresarial.

Regulación en art. 33.3 CE: garantías mínimas para el proceso expropiatorio

“Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés
social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.”

privación singular de bienes, sujetos que tienen un sacrificio especial en comparación con el resto de
ciudadanos. bienes destinados a una causa de utilizad pública. solo se puede privar por el valor
equiparable de vuelta.

ejercicio amplio de la potestad → habilitación de manera cotidiana a la administración para la

expropiación dirigido a la realización de política pública. expropiación concebida formal o materialmente

formal: propiedad con facultades esenciales/mínimas que definen su contenido esencial, de modo
que si la ap priva de alguna de esas facultades → se entiende que la apropiación parcial es
equivalente a la total. 3 facultades esenciales: disfrute del bien, aprovechamiento del bien
(rentabilidad) y la disposición. si privación del disfrute de los bienes, no se puede seguir identificando
un derecho de propiedad.

MAGISTRALES 16
 en otros casos la AP puede trocear los contenidos esenciales del derecho de propiedad y limitarla al
completo, por ello en nuestro OJ hay una concepción material de la privación. a priori una privación
parcial no es constitutiva de una privación total del derecho de propiedad.

art. 33.2 CE: “La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.”

elemento predominante sobre el contenido esencial (las tres facultades del derecho de propiedad)

expropiación como instrumento público para hacer política pública

(1ª) garantías CE art. 33.3: “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa
justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de
conformidad con lo dispuesto por las leyes.” siempre tiene que haber un interés público detrás.

no hay privación si no hay una causa o justificación pública detrás.

(2ª) garantía en la ley de expropiación forzosa: necesidad de ocupación. solo se puede expropiar
aquello que sea estrictamente necesario, como límite a lo que la administración puede expropiar.

(3ª) solicitud de la correspondiente indemnización (ley de expropiación forzosa) = justiprecio.

si todas estas ccs. se producen, será posible la expropiación.

regla general: primero va el pago y luego se ocupa → titularidad de la ap o del beneficiario. hay causas
extraordinarias que hacen que por motivos excepcionales se ocupe antes de pagar. el recurso a esta vía
excepcional se está recurriendo muchas veces por la vía ordinaria. el legislador ya ha entendido que
todas las ocupaciones van a ser urgentes.

Clase 5. 25 septiembre 2025

Fomento
Acciones donde el beneficiario paga una contraprestación → derechos como usuario a esa relación de
prestación. Evolución del SP: formas de prestación del servicio tradicionales, clásicas y sus respectivas
reformas conforme al DUE.
Concepto clásico del SP: caracterizado fundamentalmente por construir una técnica o instrumento a través
del cual las APs competentes prestan servicios → prestación de una competencia de la AP. Titular de
competencia que posibilita la prestación del servicio. Afectación al dominio público, mediante el destino de
una serie de bienes y su afectación al SP, se convierten en bienes de dominio público. Pretensión de reserva
al Estado de una actividad económico (interés público) → Estado se reserva la prestación y es titular del
monopolio (incompatibilidad con los principios de la UE).
Monopolios denominados monopolios laborales. Esto no quiere decir que los servicios no puedan ser
prestados por entidades privadas, sin embargo requieren una gran inversión que provoca que se convirtieran
en monopolios del Estado por su propia naturaleza. Son comunes otras fórmulas para prestar servicios
típicamente públicos, también se puede buscar la colaboración privada (concesiones de servicios públicos).
Hay ciertos casos que solo el Estado está capacitado para realizar ciertas inversiones, como es en el caso
de la red ferroviaria de un país.

(Cada vez se produce menos.)

Art. 128 CE: reserva especial en los casos de monopolio.

MAGISTRALES 17
 Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector
público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la
intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.

Ejemplos donde la reserva de monopolio sigue existiendo → Art. 26 LBRL: aumento de número de servicios
obligatorios que deben prestar los Municipios.
Art. 86.2 LBRL:

Se declara la reserva en favor de las Entidades Locales de las siguientes actividades o servicios
esenciales: abastecimiento domiciliario y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento
de residuos, y transporte público de viajeros, de conformidad con lo previsto en la legislación sectorial
aplicable. El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán
establecer, mediante Ley, idéntica reserva para otras actividades y servicios.
La efectiva ejecución de estas actividades en régimen de monopolio requiere, además del acuerdo de
aprobación del pleno de la correspondiente Corporación local, la aprobación por el órgano competente de
la Comunidad Autónoma.

En este caso, la gestión del servicio público puede realizarse mediante empresas privadas, lo que no es lo
mismo que privatizar el servicio.
Todos los SP se someten a una serie de principios, con independencia de si son monopolios o no. Aquí es
donde se aprecia la relación jurídica favorable y equilibrada con la administración.

1. Continuidad en el servicio: obliga a que quien lo presta no puede abandonar la prestación. En tal caso se
produciría una sanción/penalidades, y si se mantiene reiteradamente la situación la AP puede resolver el
contrato de la entidad que provea el servicio.
Prórroga obligatoria → norma que favorece la continuidad del servicio. Prórroga hasta que se resuelva la
nueva contratación pública.

2. Regularidad en la prestación: impone la permanencia y constancia de la provisión del servicio sin

interrupciones. No se debe prestar a voluntad del prestador, sino conforme a lo acordado en el contrato

3. Cláusula de progreso en la prestación del servicio (progreso técnico): obligación de adaptarse a los
términos en los que lo presta.

4. No discriminación: la prestación del servicio es igualitaria y universal con independencia de que la

calidad del servicio pueda ser limitada.

5. Calidad de la prestación: se mide en los pliegos en los que se contrata atendiendo a los niveles
establecidos. Cuando la propia AP lo ofrece directamente hay otro instrumento llamado “cartas de
servicio” donde la AP se compromete a prestar el servicio de determinada forma. El compromiso de
calidad puede dar lugar a responsabilidades económicas (por ejemplo, tiempo que tarda una ambulancia
en asistir).

6. Gratuidad/precio asequible: precio de servicio con coste a pesar de que el consumidor no lo perciba. Se
nos puede establecer una tarifa por el precio del servicio. Todo SP tiene un coste o repercusión con una
tarifa.

7. Neutralidad: la AP siempre está vinculada por un principio constitucional, que es el de objetividad

(previsto en la CE).

Aparición de la UE → mercado público con libre prestación de servicios → principio de la competencia, libre
prestación de servicios y los monopolios → ¿compatibilidad con la liberalizacion del servicio que impone la

MAGISTRALES 18
 prestación de servicios? → monopolios obligados a desaparecer y adherirse a la libre competencia. el
derecho de la ue cambia la competencia para poder construir un mercado único sin barreras de entrada.
problema de libre acceso a lo existente → segregación entre la titularidad de la infraestructura y la titularidad
del servicio. la liberalización de servicios obliga a segregar la estructura tradicionalmente pública de la
prestación del servicio (bien pública o privada, abierto a la prestación del servicio público). el DUE transforma
nuestra concepción de prestación de servicios públicos →

cómo se presta el servicio (peor o mejor que cuando lo prestaba el sector público) → posible rebaja de
calidad y condiciones de prestación. el titular de la infraestructura no puede negar el acceso (siempre
que se cumplan los requisitos legales)

control → el estado se convierte en regulador y supervisor, crea entidades independientes, con técnicos
en la materia (independientes) que se dedican a comprobar que se cumplan los criterios de calidad
establecidos y lo contratado.

Reservas
Dos tipos de servicios:

SIEG (servicios de interés económico general): idea de liberalización se produce solo en este caso porque
hay una actividad económica evidente, a pesar de lo que dice el TFUE sobre la “misión de interés
general”, que no impide la apertura al mercado de la actividad económica. obligación de los estados
miembros a la liberalización del servicio. cuando se liberaliza el servicio es posible que haya pérdidas
económicas. ante esto → obligaciones del servicio público: espacios donde es obligatorio prestar el
servicio y la AP puede identificar dónde se obliga → se puede pagar al prestador (contrato donde se
regula específicamente el servicio) o que se reserve a la AP. esta es la forma de la UE para mantener la
universalidad de los servicios. libre mercado salvo obligación pública.

SSIG (servicios sociales de interés general): la regla general se invierte, aunque también hay interés
público detrás. el interés público subyacente está caracterizado por ser un servicio de naturaleza social
más evidente y esencial. estos servicios pueden tener un coste que haga que sea difícil una provisión de
este de manera paralela, lo que les hace públicos por naturaleza. reserva al estado, obligaciones de
servicio público.

Cómo se instaura el servicio: Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.

Qué sucede si la AP incumple la obligación de prestar el servicio → acción vecinal, previsto en el art. 18.1 g)
LBRL. AP tiene discrecionalidad, pero cuando sea obligatorio los vecinos tienen la potestad para imponer esa
obligación.

“Exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, en el supuesto

de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio.”

Formas de prestación del SP:

Gestión directa del servicio: prestado por la AP a través de sus propios medios (cada vez menos
frecuente). prestación a través de organismos y entidades públicas.

art. 85 LBRL: cita las nombras de gestión directa del servicio

Gestión indirecta del SP: búsqueda de colaboración pública-privada. empresas privadas que prestan el
servicio (contrato administrativo). en este caso no se puede hablar de la privatización del servicio.

MAGISTRALES 19
 Sociedad mixta: donde el capital ya no es completamente público sino que es público-privado. en el resto
de casos el capital sí que era público.

En el ámbito local la ley prevé una serie de gradaciones entre esta formas de gestión en función de la calidad
de los servicios. Se demostró que la gestión indirecta solía ser más cara a pesar de que los servicios
pudieran ser mejor prestados → legislador entiende que la gestión directa es la más adecuada y se toma
como primera forma de prestación (a priori la más sostenible). dentro de las formas de gestión directa
también se establece una gradación →

1. Gestión directa

2. prestación directa a priori u organismo público, sociedad pública 100% (buscar gradación de gestión
directa)

cuando la gestión es indirecta también se establece una prevención de finalizar el contrato o resolverlo si la
prestación del servicio es más eficiente de forma directa.
art. 294 c de ley de contratos del sp

Clase 6. 30 septiembre 2025

El SP realiza actividades económicas gestionadas como si se tratara de una empresa privada → implica
que en el mercado entra a competir el Estado, avalado por la CE:

Art. 128 CE

1. (…)

2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector
público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la
intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.

Art. 131.2 CE sobre el reconocimiento de la planificación de la economía

1. (…)

2. El Gobierno elaborará los proyectos de planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean
suministradas por las Comunidades Autónomas y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y
otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un Consejo,
cuya composición y funciones se desarrollarán por ley.

El Estado puede intervenir en el mercado afectando o condicionando la libre competencia.

Art. 96.
La iniciativa de las Entidades locales para el ejercicio de actividades económicas, cuando lo sea en
régimen de libre concurrencia, podrá recaer sobre cualquier tipo de actividad que sea de utilidad pública y
se preste dentro del término municipal y en beneficio de sus habitantes.

Artículo 86. LBRL

1. Las Entidades Locales podrán ejercer la iniciativa pública para el desarrollo de actividades
económicas, siempre que esté garantizado el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y
de la sostenibilidad financiera del ejercicio de sus competencias. En el expediente acreditativo de la
conveniencia y oportunidad de la medida habrá de justificarse que la iniciativa no genera riesgo para la
sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal debiendo contener un análisis del mercado,

MAGISTRALES 20
 relativo a la oferta y a la demanda existente, a la rentabilidad y a los posibles efectos de la actividad local
sobre la concurrencia empresarial.
Corresponde al pleno de la respectiva Corporación local la aprobación del expediente, que determinará la
forma concreta de gestión del servicio.

Labores que realiza el estado como empresario: servicio postal, (…). Mayoría de capital público, más del
50%.
Socio mayoritario pero no es la mayoría del capital → INDRA, Telefónica, etc.

Problemas: libertad de empresa e intervención pública

El punto de partida es el reconocimiento de la libertad de empresa en el art. 31 CE, cuya manifestación
básica es el acceso al mercado o al servicio. Este acceso constituye el contenido esencial mínimo de este
derecho fundamental. Que la Administración Pública intervenga en la actividad económica no significa que
pueda impedir la participación de los operadores privados, sino que dicha intervención debe respetar ese
contenido esencial.

1. Intervención del Estado no puede vulnerar el acceso y contenido de la libertad de empresa

2. Principio de subsidiariedad: la actividad del Estado en el mercado tiene que ser subsidiaria de la
iniciativa privada. No debe ser mayoritaria sino que se debe dar preferencia a la iniciativa privada, de
acuerdo con el principio de libertad de empresa. Problema: cuando la intervención pública pueda
perturbar la competencia.

3. Límite en la propia CE: el interés general → art. 103 CE:

La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Hay interés general en cualquier actuación del SP.

1. Art. 31.2 CE: principios de eficiencia y economía →

Si el mercado es más eficaz que la intervención pública, el Estado no tiene por qué prestar
directamente ese servicio.

Si la intervención supone un gasto desmesurado, puede considerarse contraria a estos

principios.

2. Art. 135 CE: el art. 135 CE, reformado para adaptarse a las exigencias del Derecho de la Unión
Europea, introduce un fuerte condicionamiento de las inversiones estatales en la economía.
Este precepto se vincula al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que fija:

Un déficit público máximo del 3 % del PIB.

Una deuda pública máxima del 60 % del PIB.

Estas reglas condicionan las inversiones estatales en la economía y refuerzan la importancia de la

eficiencia y la estabilidad presupuestaria en cualquier intervención pública.

importancia de eficiencia y estabilidad presupuestaria.

Funciones de fomento

MAGISTRALES 21
 Las funciones de fomento son actividades administrativas favorables para los ciudadanos, tanto personas
físicas como jurídicas.
Se caracterizan por:

Beneficiar directamente a los particulares.

Estar justificadas por un interés público general, es decir, por un beneficio que trasciende al interés
individual.

Lograrse sin coacción, mediante incentivos y apoyo, no mediante imposición

Dentro de este grupo heterogéneo podemos encontrar diferentes medidas de fomento:

1. Actividades financieras favorables

2. Actividad orientada al cumplimiento de un interés público general

3. Medidas de apoyo técnico o material → Se dirigen a supuestos en los que los particulares carecen de
medios técnicos suficientes. Oficinas cuya finalidad es la promoción de estos medios → su coste para la
Administración suele ser muy bajo, pero su impacto puede ser relevante.

4. Ayudas económicas: concepto muy amplio + ayudas indirectas tb. dentro de la clasificación

Subvenciones:

La subvención es la ayuda económica por excelencia. La Ley General de Subvenciones, en su art. 2,

define el concepto de subvención y establece su régimen jurídico.

Características principales:

Es una ayuda económica sujeta a condiciones.

Se concede sin contraprestación directa, pero no es una donación.

El beneficiario está obligado a cumplir los fines que justifican la concesión.

Si el beneficiario:

No cumple los objetivos,

No respeta los requisitos establecidos,

se inicia un procedimiento de reintegro de la subvención.

El beneficiario debe:

Justificar documentalmente los gastos.

Acreditar el cumplimiento de los objetivos.

Aportar facturas, contratos y demás documentación.

Por tratarse de dinero público, existe la posibilidad de incurrir en responsabilidad e incluso

malversación.

La relación jurídica con la Administración es dinámica:

Durante la convocatoria, el interesado es solicitante.

Tras la concesión, pasa a ser beneficiario.

Posteriormente, queda sometido a control y supervisión del gasto.

El plazo de reintegro es de cuatro años.

MAGISTRALES 22
 Es esencial tener presente que toda intervención del Estado en la actividad económica mediante medidas
de fomento implica un control estricto del gasto público, destacando la figura del Interventor, que actúa
con independencia.

Además, existen Oficinas Antifraude para reforzar este control.

Ayudas fiscales: No toda ayuda implica un pago dinerario.

Pueden consistir en:

Exenciones fiscales.

Deducciones o desgravaciones.

Su efecto es una reducción de la carga tributaria.

Créditos: todo crédito a un interés muy bajo y condiciones favorables.

Ayudas en especie: la ayuda no se entrega en dinero, sino en bienes o servicios.

En el Derecho de la Unión Europea, las ayudas de Estado están sometidas a las condiciones de los artículos
106 y siguientes del TFUE, y se entienden en un sentido muy amplio desde la perspectiva del Derecho de la
competencia.

Concepto amplio de ayuda de Estado

El artículo 107 TFUE declara incompatibles con el mercado interior, como regla general, “toda ayuda
otorgada por un Estado miembro o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falsee o
amenace falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones, en la medida en
que afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros”.

Bajo este concepto se incluyen: subvenciones directas, ventajas fiscales, garantías públicas, préstamos
en condiciones ventajosas, aportaciones de capital público no realizadas en condiciones de mercado o
cualquier otra medida que suponga una ventaja económica selectiva para ciertos operadores.

Elementos típicos de la ayuda prohibida

Existencia de recursos públicos o imputabilidad al Estado: financiación con fondos estatales o medidas
atribuibles a poderes públicos (Estado, CCAA, entidades locales, etc.).

Concesión de una ventaja competitiva: mejora la posición de determinadas empresas frente a sus
competidores (por ejemplo, reducción artificial de costes, acceso privilegiado a financiación o
infraestructuras).

Selectividad: la medida no es general, sino que favorece a ciertas empresas, sectores o zonas
geográficas concretas.

Falseamiento o riesgo de falseamiento de la competencia en el mercado interior y afectación de los

intercambios entre Estados miembros, aunque sea potencial o limitada.

Regla general y excepciones

Como regla general, estas ayudas están prohibidas por el artículo 107 TFUE, salvo que se encuadren en
alguna de las categorías de ayudas compatibles o susceptibles de autorización (ayudas de carácter

MAGISTRALES 23
 social, ayudas a zonas desfavorecidas, I+D, medio ambiente, etc.) y sean autorizadas por la Comisión
Europea en el marco del control de ayudas de Estado.

Incorporación de las ayudas de Estado (Derecho de la Unión Europea)

Las ayudas de Estado están reguladas en los arts. 106 y siguientes del TFUE.
En el Derecho de la Unión Europea, el concepto de ayuda es muy amplio e incluye todas las modalidades
anteriores.
El art. 107 TFUE establece que:

Toda ayuda otorgada por el Estado o mediante fondos públicos,

Que otorgue ventajas competitivas,

Que favorezca a determinadas empresas o sectores,

Y que falsee o amenace falsear la competencia,

está prohibida si afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

Ejemplos:

Medidas de financiación pública selectiva.

Ventajas competitivas en el mercado.

Ayudas que favorecen a determinados sectores.

Cualquier medida que distorsione la competencia en el mercado interior.

El propio art. 107 TFUE prevé excepciones, distinguiendo entre:

Ayudas compatibles automáticamente.

Ayudas que pueden considerarse compatibles, previa valoración.

Estas excepciones permiten conciliar la intervención pública con la protección de la competencia y del
mercado interior.

Artículo 107.
(antiguo artículo 87 TCE)
1. Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida
en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los
Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la
competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
2. Serán compatibles con el mercado interior:

1. las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales, siempre que se otorguen
sin discriminaciones basadas en el origen de los productos;

2. las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros
acontecimientos de carácter excepcional;

3. las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la

República Federal de Alemania, afectadas por la división de Alemania, en la medida en que sean
necesarias para compensar las desventajas económicas que resultan de tal división. Cinco años

MAGISTRALES 24
 después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo podrá adoptar, a propuesta de la
Comisión, una decisión por la que se derogue la presente letra.
3. Podrán considerarse compatibles con el mercado interior:

1. las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea
anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo, así como el de las regiones
contempladas en el artículo 349, habida cuenta de su situación estructural, económica y social;

2. las ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o
destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro;

3. las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones

económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés
común;

4. las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio, cuando no alteren las
condiciones de los intercambios y de la competencia en la Unión en contra del interés común;

5. las demás categorías de ayudas que determine el Consejo por decisión, tomada a propuesta de la
Comisión.

Clase 7. 2 octubre 2025

Funciones jurídico administrativas → gestión patrimonial

Gestión de los bienes de titularidad pública, de los bienes de sus organismos públicos. Grupo variado de
bienes con un régimen jurídico diferente → distinción clásica entre bienes de dominio público y los bienes
patrimoniales de la administración.
Art. 132 CE → alusión a estas categorías, se consideran de dominio público, un conjunto de bienes; alusión al
patrimonio del Estado y al patrimonio nacional (es de dominio público) esta distinción también se acoge en la
CE.
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas → art. 4 sobre la
clasificación de los bienes que integran el patrimonio AP. afectación diferente permite vender o no vender
estos dos tipos de bienes.

Dominio público: de titularidad de las AP, caracterizadas por una actuación jurídica que las define →
afectación a un uso o destino público. Este acto jurídico permite que el bien se destine a esta finalidad. Si
se destina a una actuación pública → bien de dominio público. En la CE se refiere a estos bienes como
bienes de patrimonio nacional. Todos estos bienes son demaniales. Por su afectación a un uso o servicio
público → régimen jurídico peculiar o privilegiado, que se manifiesta en la propia CE (art. 132.1). Es un
régimen exigente y especial destinado a conservar los bienes y mantenerlos.

Una ley puede afectar en bloque a grupos conjuntos de bienes (ley de agua, ley de minas → nombran los
bienes que son de dominio público). si la afectación se realiza por ley, también se necesitará una ley que la
derogue.

Artículo 132 CE

MAGISTRALES 25
 1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose
en los principios de inalienabilidad (fuera del mercado, del tráfico jurídico privado porque no se
pueden disponer), imprescriptibilidad (no se puede adquirir por usucapión el dominio público) e
inembargabilidad (deudas de AP no son susceptibles de embargo de bienes para satisfacerlas), así
como su desafectación (el bien de dominio público puede estar afectado para el uso público pero no
tiene por qué ser así siempre; como RG tanto la afectación como la desafectación se justifica mediante
un acto administrativo).

2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-
terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma
continental.

3. Por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y
conservación.

bienes patrimoniales: también son de titularidad pública, es de titularidad parecida a la que tendríamos
cualquiera de nosotros → es un bien privado de esa administración, no está afecto a uso de dominio
público. ámbito municipal → bienes de propios.

Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades
Locales.

Art. 8.

1. La alteración de la calificación jurídica de los bienes de las Entidades locales requiere expediente en el
que se acrediten su oportunidad y legalidad.
2. El expediente deberá ser resuelto, previa información publica durante un mes, por la Corporación local
respectiva, mediante «acuerdo adoptado» con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de
miembros de la misma.
3. En cualquier caso, la incorporación al patrimonio de la Entidad local de los bienes desafectados, incluso
cuando procedan de deslinde de dominio público, no se entenderá efectuada hasta la recepción formal por
el órgano competente de la Corporación de los bienes que se trate, y en tanto la misma no tenga lugar
seguirán teniendo aquellos el carácter de dominio público.

4. No obstante, la alteración se produce automáticamente en los siguientes supuestos:

a) Aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana y de los proyectos de obras y servicios.

b) Adscripción de bienes patrimoniales por más de veinticinco años a un uso o servicio público o comunal.
c) La entidad adquiera por usucapión, con arreglo al derecho civil, el dominio de una cosa que viniere
estando destinada a un uso o servicio público o comunal.

desafección de grupos de bienes → se sigue el mismo procedimiento que se ha seguido para designar la
afectación de los bienes. cambio de régimen jurídico.
facultades particulares de la AP

1º facultad de investigación de oficio y de (2º) recuperación de oficio si es un bien de dominio público. una
vez que la AP constata que es de dominio público → plazo para recuperar de oficio? si son inalienables e
inembargables no hay plazo para recuperarlo.

3a facultad → delimitarlo o deslindarlo.

MAGISTRALES 26
 otra particularidad de los bienes de dominio público → no hace falta hacer publicidad de la demanialidad del
bien o de la titularidad pública porque son bienes notorios.
aprovechamiento especial → uso especial porque entrañan mayor intensidad en el uso, mayor espacio e
incluso rentabilidad. no impiden que otros hagan uso del dominio público. requieren autorización
administrativa por el uso del bien porque siguen en utilización del dominio público.
aprovechamiento privativo (otro uso intenso) de bienes de dominio público → se priva a otros del
aprovechamiento de ese bien, uso más intenso y temporalmente más largo que puede requerir también
instalaciones → requiere una concesión de dominio público.
por ejemplo la solicitud de una concesión de aguas a la confederación correspondiente. ligado también a
recursos que son escasos; el acceso a esos recursos escasos de forma privativa requiere un control más
intenso.
liberalización de servicios → segregación de infraestructuras públicas.

bienes patrimoniales o propios del régimen local → no quiere decir que en algún punto no sean
inembargables → investigación de oficio o deslinde en bienes patrimoniales → no sujeto a plazo +
susceptibles de negocio jurídico + finalidad principal d estos bienes es la rentabilidad (susceptibles de venta,
arrendamiento, cesión, permuta…), antes de proceder a ciertas disposiciones hay que justificarlo. algunos
bienes patrimoniales pueden estar legalmente destinados a ciertas finalidades, como bienes de gestión
urbanística (bajo el régimen de vivienda).
bienes vacantes, cuando un bien no tiene titularidad conocida → lpap: todo bien del que se desconoce su
titular es un bien patrimonial del estado (aversión a la no apropiación de los bienes → todo bien tiene que
tener un titular). por ejemplo, todas aquellas cuentas que no hayan sido utilizadas durante x tiempo acaban
siendo bienes patrimoniales del estado ⇒ desrelicción.

TEMA ???
plasmado en actuaciones formalmente determinadas → 3 formas de la act admin basicas: plasmada en
norma, acto o celebración de contrato (sistema de actuación administrativa concretado en alguna de esas
formas). criterios que manejamos para distinguirlos → si identificamos que la forma de actuacion admin es un
acto el regimen jurídico aplicable es el de los actos, al igual que con el resto de actuaciones adminstrativas.
se debe identificar la actuación jco-admin para identificar el régimen juridico aplicable → importante porque
determina el procedimiento administrativo aplicable; 2º determina cómo se impugna también, si apruebo una
disposición o norma habría que acudir al contencioso admin → importancia de identificación.

normas abstractas → aplicación tantas veces concurra el supuesto de hecho → aplicacion de normas
reiteradamente mientras estén vigentes.

los actos administrativos por regla general tienen un destinatario singular.

desde el punto de vista de la vigencia, el acto se agota con su aplicación → por ejemplo, se otorga un título o
imposicion de sancion. la vigencia del acto administrativo se consume con su propia aplicación → son
singulares y concretos (=se resuelve una sola vez). si los actos tienen destinatarios generales, serán actos
plúrimos.

normas singulares → el criterio ordinamentalista a veces falla → nos podemos encontrar con leyes que
regulen un caso único/singular, al igual que el acto.

1. creacion de norma

MAGISTRALES 27
 2. regimen juridico singular → problema de impugnación

Clase 8. 7 octubre 2025

Actuaciones de la Administración
Potestad reglamentaria, otras potestades normativas del SP que no tienen rango legal → fuentes normativas
no agotadas según lo previsto en la CE (legislativa, reglamentaria, …). Existen otras entidades que ostentan
esa potestad, distinta de la legislativa (el legislador otorga potestad legislativa y reglamentaria a ??, pero
también y reglamentaria a organismos públicos, como es en el caso de los estatutos → elementos no
esenciales o accesorios del servicio → disposiciones en las que se prevé que la propia ley pueda
desarrollarla directamente).

Primera manifestación de normas del gobierno y administracion → disposiciones reglamentarias.

Artículo 6. Instrucciones y órdenes de servicio. Regulan funcionamiento administrativo ad intra y solo

afectan al funcionariado público que ejercen dichas funciones
1. Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes
mediante instrucciones y órdenes de servicio.
Cuando una disposición específica así lo establezca, o se estime conveniente por razón de los
destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán
en el boletín oficial que corresponda, sin perjuicio de su difusión de acuerdo con lo previsto en la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
2. El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los
actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se
pueda incurrir.

RG de eficacia es que estas normas estén limitadas al ámbito interno → puede haber casos en los que los
ciudadanos y empresas también estén incluidas como destinatarios, saliéndose del ámbito interno u
organizativo. Principio de publicidad obligatorio.

Todas las normas dictadas por el G y la AP se publican o entran en vigor tendrán la forma de RD o de orden
ministerial; en caso de CCAA, decreto u orden de consejero; ámbito local (…). El RD no quiere decir que la
naturaleza jurídica de este sea una norma reglamentaria → la forma del acto no es determinante de su
naturaleza, pero el % de RD que son reglamentos es muy elevado.

Acuerdo → no necesariamente tiene que ser un acto administrativo singular y concreto. Tipo de actuación
y forma jurídicas NO EQUIVALENTES.
Dentro de las normas de carácter administrativo están (…).

Dentro de la distinción acto-norma nunca hay híbridos, salvo en casos particulares. JP del TS → a efectos
procesales las ordenes de servicio eran normas y eso habilitaba a ceder al recurso de casación en ese
momento → forma de abrir más posibilidades de acciones frente a ese acto. ???? wtf

TS corrige esta doctrina y recupera la separación estricta entre acto y norma.

Distinción entre acto y contrato

MAGISTRALES 28
 Acto → concreto y singular. Aquel que aplica una norma del derecho objetivo a un supuesto concreto de
manera vinculante impuesto ejecutivamente sobre el destinatario de esa decisión. Noción reducida de acto
administrativo porque deja fuera otros actos de la administración donde realmente no se apegan a la norma y
no hay ningún efecto vinculante. Decisión administrativa del acto es unilateral de la AP competente.

P. ej. un certificado.
Contrato administrativo → relación jurídica bilateral donde la decisión de ambas partes es fundamental para el
nacimiento de la relación y la existencia del acto jurídico-público. Elemento esencial de acuerdo de
voluntades. Manifestado en documento administrativo o escritura público para que comience la vida del
contrato y su ejecución. Si no manifiesta un acuerdo de voluntades → renuncia al derecho de contratación →
no existe el contrato. AP puede interpretar el contrato, dirigirlo en función del cumplimiento de los criterios,
resolver el contrato…

Régimen jurídico es distinto. Contratos regulados por la ley de contratos del SP y otros contratos que se
rigen por otras leyes específicas.

Ese contrato o negocio se puede articular mediante mecanismos de colaboración → la forma jurídica del
contrato nos puede llevar a engaño. Un convenio de colaboración puede ser un contrato al haber una
doble contraprestación.

La forma puede indicarnos que no es un contrato, pero la forma puede dar lugar a confusión para evitar la
aplicación de la regulación en función del tipo de contrato.
Acto jurídico que habilita el uso de X → concesión administrativa, requiere la aceptación del destinatario.
Depende del autor hay algunos que lo consideran contratos. En estos actos administrativos necesitados de
colaboración, la aceptación del destinatario del acto afecta de manera distinta que en el caso de los actos (no
existe contrato aquí). Si un acto no se acepta puede ser válido pero la colaboración requerida del destinatario
no se ha producido → acto existe, la no aceptación no significa que no exista pero la decisión nunca va a ser
eficaz al no haber voluntad. Existencia pero ineficacia, al contrario de los contratos donde la no aceptación
implica inexistencia.

Actos formalizados previamente regulados. Toda forma de actuación clásica es el resultado de tramitar un
procedimiento.

[Un criterio importante es si la actuación administrativa está procedimentalizada o no.

Las tres que hemos destacado antes son las que están procedimentalizadas.
La no procedimentalizada es por ejemplo la actuación de un profesor de universidad, vendría a ser la
actividad material de la administración (la prestación de un servicio, la ejecución forzosa de los actos
administrativos…) Que la de administración teclee un par de cosas es actuación material. Esta es
consecuencia de una procedimentalizada, pues todo se basa en normas (es decir, para que este notas esté
dando clase aquí, ha habido un procedimiento POR DESGRACIA que le ha permitido estar aquí dando clases).]

Actuación procedimentalizada y no procedimentalizada → esta actividad material es el resultado consecuente

de previas actuaciones procedimentalizada (materialización física, constatación fáctica de actuaciones
procedimentalizada). Una actuación material puede dar lugar a actuaciones formalizadas (p. ej. profesor que
pone notas).

Inactividad administrativa → silencio administrativo

Según la legislación vigente tiene una doble naturaleza → ficción jurídica que distingue la naturaleza de uno o
de otro. Acto administrativo presunto donde el legislador ha creado una ficción, en el caso de silencio
positivo; en el caso de silencio negativo no se trata de un acto administrativo presunto.

MAGISTRALES 29
 Inactividad material → debiendo actuar, no se presta el servicio, no se ejecuta forzosamente, no se lleva a
cabo la actividad correspondiente. Este supuesto de inactividad material tiene mucho interés a los efectos de
saber si se puede recurrir o no. La inactividad material → acciones por inactividad nombradas en la ley:
impugnación.
Diferencia entre inactividad y silencio.

MECANISMOS ANTE LA INACTIVIDAD, no constitutivas de vía de hecho

2 supuestos de accion ante inactividad → art. 29

1er supuesto: no es necesaria ninguna otra actuación administrativa para concretar ese derecho →
juzgados → condenan a la AP a actuar. sentencia de condena obligando a la actuación. esto requiere que
el derecho ya haya sido reconocido y que no sea necesaria una actuacion administrativa posterior. hay
casos en los que se debe determinan un derecho mediante otros actos administrativos y el
incumplimiento de una norma no implica existencia de derechos perfectos.

Art. 29 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

En el artículo 29 se distinguen dos supuestos de acción ante la inactividad administrativa:

1. Inactividad frente a una obligación de prestación concreta: Se refiere a situaciones en las que la
Administración está obligada, por una disposición general sin necesidad de actos de aplicación
adicionales o por un acto, contrato o convenio administrativo, a realizar una prestación concreta en favor
de una o varias personas determinadas. En este caso:

Los beneficiarios pueden reclamar a la Administración el cumplimiento de dicha obligación.

Si la Administración no responde ni cumple con lo solicitado en un plazo de tres meses desde la

reclamación, los interesados podrán interponer un recurso contencioso-administrativo por inactividad.

2. Inactividad en la ejecución de actos firmes: Este supuesto se da cuando la Administración no ejecuta

actos administrativos que han adquirido firmeza. En este caso:

Los afectados pueden solicitar la ejecución del acto firme.

Si la Administración no cumple con dicha ejecución en el plazo de un mes desde la solicitud, los
interesados podrán interponer un recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el
procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.

transformarlo en una inactividad formal

3. reclamación de responsabilidad patrimonial de la AP: derecho común a ser indemnizados por los
perjuicios que nos genera la AP → imputación a la AP del daño generado perfectamente puede ser una
inactividad. ultimo mecanismo posible tratando de resarcir algún perjuicio aunque las posibilidades sean
remotas.

En resumen, el primer supuesto se centra en la inactividad respecto a obligaciones de prestación derivadas

de normas o actos administrativos, mientras que el segundo se refiere a la falta de ejecución de actos
administrativos que ya son firmes.

Defensa ante la actividad material de la administración → 2 supuestos: vía de hecho y otras actuaciones
materiales.

MAGISTRALES 30
 Frente a estas actuaciones materiales se prevé una acción específica en el art. 30 de LJCA. Distinción de vía
de hecho de actuaciones materiales irregulares → ausencia total de procedimiento, incompetencia,
vulneración de DF, ausencia de fundamento jurídico mínimo.

P. ej. expropiación → privación de bien sin causa de utilidad pública, no declarado el régimen de
ocupación ni seguimiento de procedimiento → vía de hecho al ser carente de respaldo jurídico.

Artículo 47 LPCA. Nulidad de pleno derecho. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de
pleno derecho en los casos siguientes: Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional. Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del
territorio.

Omision + incompetencia → nulidad. La vía de hecho puede incorporar supuestos que impliquen nulidad. Se
condena a la AP al cese y lo que ello implique.
P. ej. vulneración de df x cierre d actividad. ejecución de clausura sin pronunciamiento del juez
procedente al concurrir las circunstancias y sin auto. en este caso de entendería una vía de hecho porque
se está vulnerando el derecho a una tutela judicial efectiva habiéndose ejecutado una decisión sin que se
pueda pronunciar el juez. actuación gravosa e intensa.
P. ej. calificación de retirada por miembros del ministerio contiguo a una estatua en dominio público
municipal que ha atendido a la ley de memoria histórica derogada por la democrática. en este caso hay
una vía de hecho debido al carácter municipal del territorio, siendo lo procedente la concesión de una
licencia por el ayuntamiento. en consecuencia, se tuvo que restituir la estatua.

Clase 9. 9 octubre 2025

Fin del tema anterior y pasamos a discrecionalidad administrativa.

Falta de vinculación jurídica y ejecutividad → duda sobre si nos encontramos ante verdaderos planes.

Dificultad para calificar actos administrativos en algunos casos.

Planes, protocolos de actuación … → conjunto de actuaciones denominadas soft law, en contraposición al
derecho que es vinculante. El hecho de que no sean vinculantes no significa que no tengan ninguna
relevancia jurídica.
Importancia en ámbitos de la AP donde tienen que tomar decisiones de carácter discrecional → instrumento
para ir reduciendo la discrecionalidad pueden ser instrumentos soft law que la AP se ha dado a sí misma.
Puede ser un soporte para una motivación razonable y objetiva.
Instrumentos para fundamentar un aplicación de la ley en términos de igualdad → aplicación de la ley a todos
por igual, hay un soporte que permite fundamentar una aplicación de la ley igualitaria.

Actividad informal de la AP sin procedimiento alguno → no sigue ningún procedimiento. multimples

actuaciones de la AP que tienen que ver con los medios de comunicación. todo el DA ha girado en torno a
como se controlan una serie de decisiones en las que la AP ejerce un poder soberano de puro imperio.

discrecionalidad → hay q entender tipos de normas q rigen la actuacion administrativa y que a su vez sirven
para controlar la actuacion administrativa →

normas con estructura de regla → cada vez que se incurre en el supuesto de hecho se aplica la norma; si
no se incurre en el supuesto no se aplica → proceso logico de subsunción → ap debe comprobar si los
supuestos ocurridos se subsumen en el supuesto de hecho. cuando las normas que regulan la ap son de
este tipo la admin no tiene margen de actuacion, x eso hablamos de potestades regladas.

MAGISTRALES 31
 en estos casos, el destinatario del acto puede mantener una relacion favorable o desfavorable. normas de
conducta que indican la consecuencia de x acto siempre que se incurra en cierta actuacion → declaración
de lo que ya dice la normativa aplicable. la ap lo que hace es constatar que se cumplen los requisitos
legales.

norma de conducta se convierte en norma de control → juez debe valorarlo. aplicacion de la norma es
subsuntiva.
en caso de por ejemplo otorgar erroneamente licencia → juez valora → se otorga o no lo que el derecho ya
les reconoce.

muchas normas no se aplican como reglas sino que se aplica una estructura principial.

establecimiento de objetivos o fines que rigen la actuacion que debe alcanzar la AP → margen de
actuacion y la AP debe llenar ese margen para cumplir esos objetivos. un mismo objetivo se puede
cumplir de muchas maneras. por ello este tipo de normas se aplican mediante ponderación y balance
(entre BJ, principios, valores, derechos en juego).

la norma actua como un mandato de optimizacion → ap debe dar un paso mas para la consecución de
esos objetivos que designa la norma
regladas → te reconoce el derecho. cuando se recurra se puede remitir a los aspectos que se han vulnerado:
requisitos que se deberían haber tenido en cuenta para ponderar.

las normas incorporan elementos que hacen que algo que parece reglado deje de serlo???
conceptos jurídicos indeterminados: sostenibilidad, (…), conceptos que son extrajurídicos y se intenta
hacer una interpretación razonable dentro del contexto jurídico. en muchas ocasiones las normas también
emplean expresiones como “segun los criterios establecidos por la A competente”, dandole mucho
margen a la admin.
interpretación clásica: cuando una norma reglamenta

cada vez mayor dificultad de encontrar una norma que sea puramente regla → normalmente tienen
expresiones que obligan a ponderar.

ambito claro

ambito de inseguridad e incerteza

al interpretar un caso hay que motivar por qué se está en un concepti jurídico indeterminado. gradacion de
lo reglado a lo discrecional.
en lo discrecional es muy variable tambien.

1er nivel de discrecionalidad: normas en las que la valoracion que se le permite tomar a la AP es en
la eleccion de la consecuencia jurídica.
hay normas que dicen que si se cumple X supuesto, la AP podrá A, B o C → ponderacion en que
ccs. se encuentra para otorgar la consecuencia jurídica razonable

a. reconocimiento del derecho

b. denegarlo

c. imposicion de condiciones

2o supuesto: otras normas en las que las discrecionalidad se basa en decidir si se actua o no
(discrecionalidad de actuación). la norma me habilita a no aplicar la consecuencia en su caso. hay

MAGISTRALES 32
 dos alternativas pero no son de aplicación automática sino que requieren argumentación

3er nivel de discrecionalidad → discrecionalidad técnica. siempre que haya decisiones que
requieran un juicio experto, aunque la ap sea soberana (tiene los medios, el personal). suele
corresponderse cuando hay un concurso, cuando varios sujetos y personas compiten por algo. en
muchas decisiones hay componente técnico.

por ejemplo cuando un profesor corrige, que está valorando unos conocimientos técnicos.

se ejerce este tipo de discrecionalidad que para la jp condiciona de forma extrema su control.

solo la administración conoce las circunstancias para cambiar el resultado de un hecho.

evolución progresiva de la jurisprudencia → toda actuacion administrativa está sujeta a control

→

control de procedimiento y de competencia.

2a forma de control → se han tenido en cuenta todos los elementos? dentro de su control, el
juez puede valorar el contenido arbitrario o discriminatorio de una decision.

otro niv de discrecionalidad conformadora (todas las anteriores mencionadas pueden mezclarse y
es frecuente). tipica discreionalidad que se ejerce cuando se regula o se dictan normas. hay que
conformar la realidad jurídica para que luego se traslade a la física. la ap debe motivar la mejor
decision entre las posibles legales.

ultimo grado de discrecionalidad máxima → actos políticos del gobierno, son discrecionales por
naturaleza, inherentemente discrecionales. evaluación de la discrecionalidad de los actos.

elementos reglados

violacion de ddhh

daños y perjuicios generados por esas decisiones

Clase 10. 14 octubre 2025

I. El acto como forma de actuación administrativa

¿Qué es un acto administrativo?

Resolución unilateral de la administración, aplicando el derecho administrativo al caso concreto, de carácter

vinculante.

Durante la clase de hoy, vamos a manejar el concepto de resolución en tanto que acto administrativo
(sabemos que hay otras acepciones).
No cualquier actuación material es un acto administrativo.

Características del acto:

Eficacia vinculante - art. 38 de LPAC

Artículo 38 - Ejecutividad.
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a
lo dispuesto en esta Ley.

Los actos generan efectos jurídicos.

Generalmente son escritos (aunque también pueden ser orales, de forma excepcional).

MAGISTRALES 33
 Es una resolución unilateral (Ejercicio de la potestad administrativa hacia el destinatario): distinguimos los
siguientes supuestos.

Acuerdo necesitado de colaboración (el efecto o vigencia depende de esa colaboración).

Concesiones y Subvenciones.

Actos administrativos en los que se depende de otra actuación administrativa previa.

Para que el segundo acto administrativo despliegue plenos efectos jurídicos, requerirá de otra
actuación/decisión previa administrativa.

Cuando el acto administrativo aplica o resuelve derecho para un acto concreto.

Art. 2. a) LJCA
a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de
las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los
Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.

II. Tipos de actos en sentido estricto

Según los siguientes criterios:

1. ¿Cómo inciden en el destinatario del acto?

a. Actos favorables.

i. Constitutivos de un derecho (propios de potestades discrecionales): me otorgan o reconocen un

derecho.
ii. Declarativos de derechos (propios de potestades regladas): su efectividad depende de un control
previo. Remueve los obstáculos jurídicos para que yo pueda ejercer ese derecho. El derecho ya se me
reconoce pero deben “aceptarme” su respectivo ejercicio a través de una declaración (confirman o
corroboran que lo que yo pido es conforme a esa norma).

iii. Actos que liberan de una prohibición.

b. Actos desfavorables.

i. Actos de gravamen: me imponen una obligación (prohibiciones o sanciones).

ii. Actos que deniegan un derecho: aquellos que deniegan la petición de un acto favorable (ya sea
constitutivo o declarativo).

c. Actos de doble efecto: actos que pueden ser favorables para mí o desfavorables para un tercero (actos
plurimus). Pueden ser impugnados por aquellos a los que perjudica.

Según el tipo de acto, el régimen jurídico cambia.

En cuanto a la MOTIVACIÓN
Art. 35 LPAC:

Artículo 35. Motivación.

1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en
virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

MAGISTRALES 34
 A hecho este apunte, no entiendo muy bien porqué: (creo que tiene que ver con el segundo punto).

REVISIÓN DE OFICIO: Directamente la Administración revisa y declara nulidad - PRERROGATIVA DE

NULIDAD.

Para los solo ANULABLES: la Administración declara la lesividad (es anulable) y que además afecta a
interés generales de forma lesiva. Posteriormente, la Administración deberá impugnar su propia actuación
ante el Contencioso - Administrativo, con el objetivo de abalar la anulabilidad y la lesividad.

Desde el punto de vista de la REVISIÓN

En cuanto al control de la legalidad:

Del acto favorable: procedimientos con mayores garantías. La seguridad jurídica que reclama esa
confianza legítima en la actuación de la administración:

OBLIGA a que se vaya a la revisión de la administración cuando es NULO de pleno derecho

o a la declaración de lesividad de la jurisdicción contenciosa administrativa cuando es ANULABLE.

Cuando es desfavorable: las garantías son menos “fuertes”. El procedimiento es mucho más fácil.

Artículo 109. Revocación de actos y rectificación de errores. LPAC

1. Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción,
sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención
no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento
jurídico.

En cuanto al control de la OPORTUNIDAD

Acto favorable: prohibición general de revocación de los actos favorables como motivo de un control de
oportunidad - art. 109 LPAC.

No obstante, hay materias muy sensibles en las que sí podría revocarse. Debe haber otra ley (con el
mismo rango, lógicamente) que derogue para el caso concreto esta prohibición (suele ser habitual).

Acto desfavorable: ok mañana

IMPORTANTE: aclaración control de legalidad vs control de oportunidad

El control de legalidad verifica si un acto se ajusta a la ley (el "qué" y el "cómo" se hizo), mientras que el de
oportunidad revisa si es conveniente ejercer la acción penal o no, basándose en criterios de interés público o
conveniencia (el "si" se debe o no seguir con el proceso). El control de legalidad es fundamental para
asegurar que las autoridades actúen conforme a las normas, mientras que el control de oportunidad permite
cierta flexibilidad en la persecución penal bajo condiciones específicas.
Control de legalidad

Qué es: Un examen para determinar si un acto administrativo o procesal se realizó cumpliendo con la ley
y los procedimientos establecidos.

Enfoque: Verifica el cumplimiento formal y material de las normas.

Ejemplo: Revisar si una detención o un registro se efectuaron siguiendo los pasos y requisitos que la ley
exige.

MAGISTRALES 35
 Control de oportunidad

Qué es: La facultad, en casos específicos y bajo condiciones preestablecidas por la ley, de decidir si se
persigue penalmente un delito o no.

Enfoque: Evalúa la conveniencia de la persecución penal, considerando factores como el interés público
o la posibilidad de que el infractor se reivindique.

Ejemplo: Permitir que una persona no enfrente un juicio penal si, por ejemplo, ha cometido un delito
menor por primera vez, ha reparado el daño y tiene voluntad de enmendar su error.

2. Desde el punto de vista PROCESAL

a. ACTO DEFINITIVO: pone fin al procedimiento.

Impugnable siempre que se cumplan los requisitos.

b. ACTO DE TRÁMITE: no todos los actos de trámite tienen la misma importancia.

Debemos de ver si se trata de un acto de trámite cualificado o no - art. 25

Según si es cualificado o no, podrá impugnarse (los que no son cualificados no podrán impugnarse).

Artículo 25 LJCA

1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter

general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía
administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo
del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio
irreparable a derechos o intereses legítimos.

Importante: puedo no impugnar el acto de trámite y esperarme a la impugnación del acto definitivo (cuestión
de economía procesal). Aunque hay que ser consciente de que esto a veces no es posible.

Son cualificados los que:

Deciden directa o indirectamente sobre el fondo (casi como si fuesen definitivos).

Cuando determinan la imposibilidad de continuar con el procedimiento sin necesidad de pronunciarse

sobre el fondo (suelen ser por motivos formales, temporales…).

Aquel que produce indefensión o perjuicio insuperable a derechos o intereses legítimos.

c. ACTOS QUE AGOTAN LA VÍA ADMINISTRATIVA

Artículo 114. Fin de la vía administrativa.

1. Ponen fin a la vía administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una
Ley establezca lo contrario.

d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del
procedimiento.

e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que

fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.

MAGISTRALES 36
 f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el
artículo 90.4.

g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo
establezca.

2. Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa los
actos y resoluciones siguientes:

a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.

b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que
tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las
competencias que tengan atribuidas en materia de personal.

d) En los Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la

Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o
colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.

Clase 11. 16 octubre 2025

(continuación del tema anterior)

(TIPOS DE ACTO EN SENTIDO ESTRICTO)

Acto no materializado expresamente → acto presunto. distinción entre realidades jurídicas → materializado en
una resolución (orden, …) frente a una ficción jurídica a las que otorga consecuencia jurídica. identificación
de algo inexistente en la realidad pero sí en le contexto jurídico.

acto expreso y presunto

obligacion de la AP de resolver los procedimientos administrativos → art. 21 LPAC por regla general,
obligada a resolver. irrenunciabilidad de ejercicio de la competencia

Artículo 21. Obligación de resolver.

1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los
procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento
de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución
consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los
hechos producidos y las normas aplicables.
Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del
procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos
sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

Obligación de dictar actos expresos con la forma que corresponda según la competencia del
organismo. Forma típica por antonomasia de terminación de los procedimientos administrativos. sería
lo equivalente a los actos definitivos.

silencio administrativo: art. 24 LPAC → referido a procedimientos iniciados a solicitud del interesado.
obligación de resolver en un plazo por la AP y procedimiento preestablecido → INCUMPLIMIENTO →

MAGISTRALES 37
 aparición de ficción de SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Silencio positivo: solicitud de algo → se entiende otorgado por ficción. hay muchas excepciones.
cuando el silencio es positivo y se beneficia al destinatario del acto → legislador crea una ficción
mucho más intensa porque considera que: “La estimación por silencio administrativo tiene a todos los
efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por
silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso
administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.”

frente a acto expreso, este acto, como si existiera un acto de finaliza el procedimiento, es un acto
presunto. es un acto con todos los componentes y a todos los efectos aunque no exista →
creación de ficción.

condiciona una acción a posteriori de la AP.

Silencio negativo: estamos dentro de la excepción en el sentido del silencio positivo. no se le otorga la
categoría a todos los efectos → art. 24.2 “La desestimación por silencio administrativo tiene los solos
efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-
administrativo que resulte procedente.”

la ficción tiene una función de garantía → vía para enfrentarnos al incumplimiento de la obligación
de resolver.

1. plazo de impugnación: LJCA → en los actos presuntos, el plazo es de 6 meses: art. 47 LJCA. silencio
positivo si es un acto administrativo presunto →

a. jurisprudencia: plazo para impugnar el recurso queda abierto

i. admin ha incumplido una obligación general que es resolver. ninguna diligencia en la terminación
del procedimiento. si se ajustara a los plazos legales, el plazo favorece al que no ha sido diligente

ii. cuando vemos la notificación del acto → despliegue de efectos siempre que haya un contenido
concreto. despliega efectos cuando se realizan actuaciones con relevancia jurídica.

distinción entre actos → consecuencias cuando el silencio es negativo.

2. segunda consecuencia de que sea un silencio negativo → se puede resolver fuera de plazo. art. 24. 3
establece una serie de condicionantes:

“En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción
del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.”

regla general sobre los actos favorables → art. 109 LPAC: prohibición de revocación de los propios actos
de gravamen o desfavorables de la ap siempre que no contradiga la ley, interés público, el principio de
igualdad o el ordenamiento jurídico.

“En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento
del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.”
el silencio negativo NO es un acto, solo abre los plazos para poder recurrir.

satisfacción extra procesal

(FUERA DE SILENCIO) distinción de acto firme y no firme

MAGISTRALES 38
 1. no susceptible de recurso porque han transcurrido plazos legales y ha caducado la accion que se
puede interponer. no existe ninguna vía para su eliminación? eliminación de actos q incurren en
invalidez. a pesar de ser firme el acto puede ser revisado de oficio cuando incurre en nulidad radical.

a. 106 sobre la revisión de disposiciones y actos nulos → firmeza impone el recurso pero no el
remedio.

b. otra vía para la impugnación de actos firmes (mirar cual es la primera lmao) recurso extraordinario
de revisión → 113 LPAC

i. casos que prevé el 113 → acudir al 125 lpac

(FUERA DE SILENCIO) otro criterio clasificatorio → acto definitivo frente a acto confirmatorio y reproductor.
puede haber actos que reproduzcan o confirmen el acto definitivo?

acto reproductor: aquel que es identico a uno anterior firme.

ejemplo de acto reproductor: falta de diligencia en el ejercicio de defensa, cierra el derecho a

reclamar lo que el afectado considere.

acto confirmatorio: tiene como presupuesto otro anterior firme. este confirmatorio ni existiría si no
existiera el acto firme

ejemplo: sancion, deuda tributaria no pagada. como no es pagada, la resolución es ejecutiva y

ejecutoria → ejecución forzosa posible.

acto confirmatorio anterior que son resoluciones en vía de apremio → todos los actos en vía
ejecutoria confirman la sanción? sí. se podrá impugnar el acto confirmatorio?

Artículo 28.

No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción

de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido
recurridos en tiempo y forma.

hay una nueva resolución → un nuevo acto susceptible de ser recurrible.

OTRO CRITERIO DE CLASIFICACIÓN → la declaración de medidas cautelares. se pueden dictar acuerdos

provisionales en el administrativo, suspensión de la ejecutividad en el contencioso. dos tipos de actos en este
ambito: positivos y negativos

positivos: tiene que ver con actos favorables que otorgan derechos. se podrán suspender cautelarmente
los actos favorables? si que se puede → hay un tercero que considera que tiene mejor derecho??? genera
de serie de perjuicios y para evitarlos se puede suspender el otorgamiento de derechos cautelarmente.

negativos: deniegan lo que he pedido. no me otorgan el derecho solicitado. no se tiene derecho y si se

suspende la denegación → los actos negativos no son susceptibles de suspensión de ejecutividad del
acto. esto no significa que no puedan ser establecidas otro tipo de medidas cautelares. se suspende y no
se puede otorgar ningun otro derecho a terceros

ULTIMO CRITERIO DISTINCIÓN: tipos de actos en función de la vinculación a la norma.

III. (del otro tema de la clase anterior) CONTENIDO DE LOS ACTOS — Contenido de los actos favorables.

MAGISTRALES 39
 Como se otorgan los derechos en los actos admin. esta estructura del acto permite identificar tipos de
contenido → segun contenido: elementos esenciales o definitorios del acto, aquellos que definen el
contenido básico del derecho que se otorga (determina facultades, plazo); otras cláusulas que definen
elementos accesorios, desarrollo o complemento, que ya estan en la normativa y las llamamos clausulas
legales (hay que ver la capacidad de la ap para plasmarlo de un modo u otro); clausulas accesorias, tipicas
de los actos discrecional, pueden estar o no estar.
cual es consecuencia jca que se imputa a la vulneracion de unos contenidos u otros del acto administrativo?

elementos esenciales o definitorios del acto, aquellos que definen el contenido básico del derecho que
se otorga (determina facultades, plazo);

cuando se vulneran las clausulas esenciales → institución aplicable es la caducidad del acto. permite
la extinción del acto motivado por el incumplimento

INCUMPLIM → CADUCIDAD

otras cláusulas que definen elementos accesorios, desarrollo o complemento, que ya estan en la
normativa y las llamamos clausulas legales (hay que ver la capacidad de la ap para plasmarlo de un
modo u otro);

cuando se vulneran las clausulas legales → valoración de ap de incumplimiento del condicionante que
establecía la clausula.

la consecuencia pde ser la sancion admin; incumplimiento grave, la revocación → posible revocar
actos favorables ante incumplimiento de clausula legal. para que ello sea posible tiene q haber una ley
anterior, la ley general de la lpac. cabe revocación del acto si lo prevé la lpac.

clausulas accesorias, tipicas de los actos discrecional, pueden estar o no estar.

impugnación de acto → distinción de contenido importa.

organo judicial conoce de la impugnación del acto. como puede controlar el juez si lo impugnado tiene
que ver con el contenido o con las clausulas.

cuando impugnacion relacionada con elementos definitorios basicos → control de motivación del acto.
sentido en los actos desfavorables.

cuando impugnación relacionada con clausulas legales: (i) justif de la carga, si es una clausula legal, en
que norma se basa (ii) si la carga impuesta es proporcional o no. si es demasiado exigente, será anulada

Clase 12. 21 octubre 2025

Incumplimiento de cláusulas legales de contenidos no esenciales → sanción.

1º Acto administrativo similar a las cláusulas del contrato → determinación de facultad otorgada. Hay otras
cláusulas tb de contenido básico, que no determinan lo que puedo hacer (definición o limitación temporal del
derecho) → podemos distinguir varios tipos de cláusulas:

plazos

términos: acontecimiento cierto, certidumbre de que va a ocurrir y que incluso sabemos cuándo +
determina inicio o final (término final o inicial) de eficacia del derecho. posible que vaya asociado a un
plazo. determinan la eficacia del derecho.

términos asociadas a cláusulas legales: modo, carga…

no todo término puede definir el contenido del derecho aunque suela ser así

MAGISTRALES 40
 ejemplo:

art. 59.4 texto refundido ley de aguas

Toda concesión se otorgará según las previsiones de los Planes Hidrológicos, con carácter
temporal y plazo no superior a setenta y cinco años. Su otorgamiento será discrecional, pero
toda resolución será motivada y adoptada en función del interés público. Las concesiones
serán susceptibles de revisión con arreglo a lo establecido en el artículo 65 de esta Ley.”

condiciones: como sucede tb cn los términos, pueden determinar el inicio de la eficacia o sustitución →
condición suspensiva vs. condición resolutoria. a diferencia del término, el cumplimiento de la condición
depende de un hecho que no tenemos por qué saber cuándo va a suceder, hay cierta incertidumbre. esta
incertidumbre es doble, en cuanto a la producción del hecho y en cuanto al momento en que se produce.
tipos de condiciones:

potestativa: depende del propio beneficiario o titular del derecho. la incertidumbre se va a terminar
por mis propios actos. la incertidumbre es más reducida.

casuales: dependiente de acontecimientos ajenos al beneficiario del derecho.

condiciones mixtas: combinación de las dos anteriores.

el acto no despliega sus efectos hasta que no se produce esta condición. el resto de cláusulas son
cláusulas legales que no son parte de las cláusulas esenciales. estas tres cláusulas sí que son esenciales.

condiciones suspensivas vs modo o carga → a veces es complicada la diferenciación de los modos

de las condiciones suspensivas. si fuera una condición suspensiva el acto no sería eficaz; si es un
modo o carga sí que es eficaz, pero las ccs. pueden llevar a algun momento transitorio en el que no
se pueda llevar a cabo pero la situación ya existe en derecho

Condición suspensiva → efecto: Impide que un derecho o acto jurídico nazca o sea plenamente
efectivo hasta que se cumpla la condición.

Condición resolutoria: cuando se produce el hecho (potestativo casual o mixto) la pérdida de

eficacia del derecho es inmediata aunq la AP tiene que ratificarlo.

cuando es un modo o carga, si se deja incumplir la condicion no es que se extinga el derecho

pero al estar incumpliendo una obligación la consecuencia es una sanción o a la revocación.

modos o cargas: condiciones que limitan o condicionan. carga impuesta a la persona a favor de la cual se
dicta el acto administrativo. si concurren las circunstancias son preceptivas. se prevén en las normativas
de muchas maneras. hay veces que no dan lugar a ninguna capacidad de decisión de la AP.

hay veces en las que la norma otorga un margen de apreciación muy amplio. ap debe concretar este
mandato administrativo

ejemplo: casos en los que se exige la aplicación de condiciones dejandole margen a la admin
como en el art. 115 texto refundido ley aguas

otro tipo de cláusula: facultad o reserva de modificación → permite ajustar los terminos a los que se
adecua el derecho. condicionantes o limitaciones que pueden reducir mi derecho, pueden cambiar los
términos en los que se practica un derecho desde el punto de vista técnico

facultad o reserva de regulación → contenido del derecho de un acto favorable. hay prohibiciones
generales que pueden ser derogadas especialmente → incorporación de artículo donde dice que la

MAGISTRALES 41
 prohibición de la revocación queda exonerada.

cuando incorporación de cláusula en actos administrativos → el derecho se otorga en precario →

revocación

depende de existencia de limitación legal

cuando existe → precario administrativo cuando situación de uso de dominio publico

la facultad de revocar aparece en tres supuestos:

POR CAMBIO SOBREVINIENTE DE LAS CIRCUNSTANCIAS EXTERNAS DEL ACTO

adaptacion a nueva normativa — POR CALIFICACIÓN EXPRESA EN NORMA LEGAL DE LA NECESIDAD

DE REVOCAR ACTOS
FAVORABLES → que la aplicacion del derecho revocado conlleve indemnización, supuesto que por
regla general prevé la indemnización.

otro tipo de cláusula → deberes legales: obligaciones que ya nos impone la ley. la ap no tiene que valorar
nada. es frecuente que se introduzca → si la ley impone este deber y en el acto administrativo se olvida la
imposicion de esta clausula → significa exoneración del deber legal? NO. La clausula e uj recordatorio del
deber ya existente en la ley

otro tipo de clausula: cláusulas accesorias → AP decide incorporarlas o no, no hay ningun mandato para
su incorporación y la AP discrecionalmente decide.

en un acto reglado se podrán poner clausulas accesorias? si es reglado la ap tiene la obligación de

aplicar la norma → incompatible

son obligaciones complementarias que por las causas q sean la administración considera oportuno
aplicar.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Proceso a seguir para tomar una decisión. Cuando hablamos del procedimiento administrativo nos estamos
refiriendo al conjunto de trámites y actuaciones que tienen como resultado un acto administrativo definitivo o
una resolución administrativa. Así, el procedimiento administrativo se configura como el cauce formal que
debe seguir la Administración a la hora de ejercer las potestades administrativas que culmina con la decisión
final, la resolución administrativa. Esta concepción del procedimiento administrativo hace que se convierta en
una mera sucesión de trámites.
En definitiva, el procedimiento administrativo tiene un claro sustrato garantista, que vela por la sujeción de las
administraciones públicas al ordenamiento jurídico y ofrece seguridad jurídica a los ciudadanos que se
relacionan con la Administración Pública. Tendrán sanción tanto aquellos actos que no vayan precedidos de
ningún procedimiento como los que, aún habiéndose seguido un procedimiento, no sea el procedimiento
concreto que prevé la ley, esto es, el legalmente establecido

Art. 70 LPAC → definición de lo que es el Expediente Administrativo.

Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven
de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a
ejecutarla.”

Sobre la reserva de ley del procedimiento administrativo:

MAGISTRALES 42
 La regulación del procedimiento administrativo, al menos en sus aspectos esenciales, es una materia que
está sometida a reserva de ley. Así, entre los preceptos que la Constitución dedica a la Administración, el art.
105 CE establece que la ley regulará: «El procedimiento a través del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado»

Artículo 1. Objeto de la Ley.

1. La presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos,
el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y
el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se
ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

2. Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines
propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los
contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento
referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia,
formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.

Si una ley posterior dice lo contrario que otra ley previa se está derogando en el ámbito estatal. Si fuera una
ley autonómica posterior la que deroga una ley previa estatal → no se puede derogar una ley básica estatal.
El art. 149.1.18 CE, por su parte, establece que es competencia exclusiva del Estado la regulación de las bases
del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, sin perjuicio
de las especialidades derivadas de la organización propia de las comunidades autónomas. Aunque el estado
tenga competencia, esto no quita que las CA puedan regular aspectos en el ámbito de su competencia. La
competencia para regular procedimientos es inherente a la competencia para legislar.

La competencia para regular esos procedimientos de carácter especial ratione materiae corresponderá al
Estado o a la comunidad autónoma en función de a quién corresponda la competencia legislativa sobre
aquella materia que, por su especialidad, justifica que exista un procedimiento especial. Así, tal y como ha
señalado la jurisprudencia constitucional, no se puede disociar la norma sustantiva de la norma de
procedimiento, por lo
que las comunidades autónomas podrán dictar normas para establecer, no sólo las especialidades
derivadas de su organización propia, sino también las normas de procedimiento necesarias para la
aplicación de su derecho sustantivo, aunque debiendo respetar, eso sí, las reglas de procedimiento que
integran el concepto de procedimiento administrativo común. Es la teoría de las competencias conexas.
Quien tiene competencia para regular una materia, la tiene para regular su procedimiento, en el marco
de los
principios y reglas del procedimiento administrativo común.

Se aplica de forma supletoria el procedimiento común para cubrir lagunas en materia procedimental.
¿Podría el legislador autonómico regularlo todo? La ley de competencia estatal también incluye una
garantía de homogeneidad → (i) garantía de derechos del procedimiento sean comunes a todo el Estado
(garantías mínimas de los interesados). (ii) Todo lo relacionado con recursos administrativos y
reclamaciones → el sistema de recursos también es una competencia básica para mantener una
homogeneidad en el estado (iii) Causas de invalidez (…).

El procedimiento administrativo común se configura, por tanto, como un conjunto de garantías comunes para
todos los procedimientos administrativos, siendo competencia del Estado regularlo, y deberá hacerlo
mediante Ley, ya que esta es la forma de garantizar un tratamiento común de los administrados ante todas las
administraciones públicas.

MAGISTRALES 43
 Así, en la actualidad, el procedimiento administrativo común lo encontramos recogido en la LPACAP, norma
de carácter básico, de aplicación a todas las administraciones públicas y en la que se fijan las garantías
mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa.
Clase 13. 2X octubre 2025 → COMPLETAR ESTA CLASE

Clase 14. 28 octubre 2025

1. TÉRMINOS Y PLAZOS, Ley 39/2015

I. Preclusividad: toda actuación realizada fuera del plazo es extemporánea.

Caso de caducidad de tramite: mismo dia cuando se comunica esa cc → presentación del registro el
mismo día de la comunicación se entiende convalidado.

Control de oficio importante → órgano que instruye, el responsable del procedimiento, tiene que controlar
si las actuaciones están dentro del plazo y aplicar la consecuencia jurídica en función de las
circunstancias relativas al caso.

II. Plazos de caducidad o de prescripción: en el procedimiento administrativo los plazos son de caducidad →
si transcurre se pierde el derecho de trámite. Vinculación de los plazos de caducidad a fines de interés
publico y seguridad jurídica

Control de oficio vinculado aquí también.

Plazos de prescripción en DA son mucho menores → acción de responsabilidad patrimonial. Más
orientado a la extinción de algún derecho → si se pasa el plazo el derecho se puede extinguir. No se
controla por oficio sino que tiene que tiene que ser controlado por el afectado.
Plazos de caducidad se suspenden y los de prescripción se interrumpen.

III. Cómputo → art. 30 LPAC

CRITERIOS IMPORTANTES

Cuando plazos son en días solo se computan los días hábiles dejando de lado los fines de semana y
festivos. puede suceder que la propia norma (p. ej en mat contrat publ) diga que solo se computen los
días laborales.

Plazos señalados por días: Si no se dice nada en contrario, se entiende que únicamente computan
para el plazo los días hábiles, excluyéndose únicamente los sábados, domingos y los festivos. En el
caso de que el plazo sea por días naturales, esta circunstancia deberá hacerse constar de forma
expresa en la notificación del acto de que se trate.

Plazos fijados en meses o años: Si en el mes en el que vence el plazo no hubiera un día equivalente a
aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes. Así, por
ejemplo, ante un plazo de un mes que empieza a contar el día 30 de enero, el plazo finalizará el 28 de
febrero, o el 29 de febrero si el año es bisiesto.

Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y
minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrá tener una
duración superior a venticuatro horas, en cuyo caso se
expresará en días.

Regla del cómputo de fecha a fecha: ap. 4º art. 30 LPAC

4. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga
lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca

MAGISTRALES 44
 la estimación o desestimación por silencio administrativo.
El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el
mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que
comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

Computamos siempre el plazo desde el día siguiente a la recepción de la notificación.

Caso de finalización del plazo en día inhabil → se añade un día más.

Ap. 6º: “Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el
interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en
todo caso.”

notificación donde se reside → festivo; comisión de infracción → no festivo → INHÁBIL EN TODO

CASO cuando en cualquiera de los municipios sea inhábil.

SUSPENSIÓN DE PLAZOS → supuestos donde el plazo legal para resolver pueda ser suspendido. art. 22
LPAC (deja de computar el plazo durante el periodo que diga la norma). DOS TIPOS DE SUSPENSIÓN:
potestativa a juicio el instructor y otra preceptiva:

apartado 1 → potestativo: se podrá suspender

cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o aportación

de documentos

informes preceptivos

pruebas durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.

apartado 2 → preceptivo: “se suspenderá”

CUANDO CONCURREN CCS QUE HACEN QUE LA AP NO PUEDAN RESOLVER EN PLAZO/NECESIDAD DE

PLAZO AMPLIADO → dos supuestos de ampliación del plazo:

1º. art. 23 LPAC: cuando se hayan agotado los medios personales y materiales, la AP está
sobrepasada y no puede gestionar tantos medios en plazo.

Artículo 23. Ampliación del plazo máximo para resolver y notificar.

1. Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles a los
que se refiere el apartado 5 del artículo 21, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su
caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar
de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser
éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
2. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los
interesados, no cabrá recurso alguno.

2.º art. 32 LPAC: establece un supuesto potestativo y otro que tiene carácter legal. Así, y

1. con carácter discrecional cuando las circunstancias lo aconsejen y siempre y cuando no se

perjudiquen derechos de terceros, la Administración puede conceder una ampliación de los
plazos establecidos, ya sea de oficio o a petición de los interesados, notificando el acuerdo de
ampliación a estos últimos. Si son los particulares quienes solicitan la ampliación, y ésta se
deniega, no cabe recurso contra esta resolución.

MAGISTRALES 45
 2. carácter legal, se establece para todos los supuestos una ampliación de los plazos cuando la
tramitación del procedimiento corresponda a una misión diplomática u
oficina consular,

la ampliación no puede superar la mitad del plazo en cuestión y debe acordarse antes de que
venza el plazo

2. GARANTÍAS EN EL PROCEDIMIENTO
Introducción → concepto de interesado: art. 4 LPAC:

Artículo 4. Concepto de interesado.

1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la
decisión que en el mismo se adopte.

c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la
resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de
intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-habiente
sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.

Legitimación me habilita a ser parte del proceso. dos partes:

subjetivo: se cree ostentar un derecho legitimo

elemento formal: me persono en el procedimiento

DERECHOS DE LOS INTERESADOS

Artículo 13. Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

Quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas,
son titulares, en sus relaciones con ellas, de los siguientes derechos:

a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico
de la Administración.
b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto
en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico.

ART. 15 → por defecto se entiende que los procedimientos de la AGE utilicen el castellano. Cuando se
elija otra lengua, la AGE está obligada a comunicarlo en esa lengua.
d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de
9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del
Ordenamiento Jurídico.

MAGISTRALES 46
 e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán de
facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así corresponda
legalmente.
g) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados en esta
Ley.
h) A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los
datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas.

i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

Estos derechos se entienden sin perjuicio de los reconocidos en el artículo 53 referidos a los interesados
en el procedimiento administrativo.

Artículo 53. Derechos del interesado en el procedimiento administrativo.

Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados en un procedimiento administrativo,
tienen los siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la
condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la
Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción,
en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a
obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos.

Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho
a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico
de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la
Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta
a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o
en las sedes electrónicas que correspondan.
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya
responsabilidad se tramiten los procedimientos.

c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora

aplicable establezca lo contrario. En caso de que, excepcionalmente, deban presentar un documento
original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste.

d) A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se
trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por
éstas.

si no exigidos por la norma → no necesario presentarlos.

e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a
aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser
tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
derecho básico del interesado en cualquier procedimiento

f) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones
vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.

g) A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.

MAGISTRALES 47
 h) A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2.
i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

ABSTECIÓN Y RECUSACIÓN: dos mecanismos orientados a garantizar la imparcialidad. deber legal y ético de
ser imparcial. uno es de oficio y otro es a petición del interesado.

abstención: art. 23.2 RJSP (apartarse por voto propio)

recusación: art. 24 RJSP → semejante

Artículo 24. Recusación.

1. En los casos previstos en el artículo anterior, podrá promoverse recusación por los interesados en
cualquier momento de la tramitación del procedimiento.

2. La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se funda.
3. En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada.
En el primer caso, si el superior aprecia la concurrencia de la causa de recusación, acordará su sustitución
acto seguido.
4. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los
informes y comprobaciones que considere oportunos.
5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de
alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que ponga fin al procedimiento.

alegación de la circunstancia en desacuerdo cuando se impugne el acto definitivo. se podrá alegar

contra la recusación cuando se impugne el acto en cuestión

3. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Primera forma: Obligación de resolver → art. 21, mediante resolución expresa. Esta obligación a su vez es
una garantía para los ciudadanos.
La resolución como forma de terminación del procedimiento está regulada en el art. 88 L39/2015, sobre el
contenido de la resolución:

1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los
interesados y aquellas otras derivadas del mismo.
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano
competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo
no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su
caso, los medios de prueba.
2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las
peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio
de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
principio de congruencia: se ajusta a todas las cuestiones alegadas + manifestación de que la AP tiene
en cuenta ciertos argumentos. seguridad jurídica y control de la AP
(…)

MAGISTRALES 48
 5. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o
insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá acordarse la inadmisión de las
solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente
carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la
Constitución.

Segunda forma de terminación del procedimiento: 25.1 b) → inadmisión de las solicitudes (…). ver infra

recurrimos inadmisión → se admite si gani

recurrimos

Tercera forma: silencio, cuando la AP no se pronuncia. Art. 24 sobre el silencio administrativo en

procedimientos iniciados a solicitud del interesado.

Silencio Administrativo Positivo: En procedimientos iniciados a solicitud del interesado, si no se notifica

resolución en el plazo máximo, se entiende estimada por silencio administrativo, salvo que una ley o
norma de la UE disponga lo contrario.

Excepciones al Silencio Positivo: No aplica en procedimientos sobre derecho de petición, concesión de

dominio o servicio público, actividades que puedan dañar el medio ambiente, responsabilidad patrimonial,
impugnación de actos, y revisión de oficio.

Efectos del Silencio:

Estimación: Considerado acto administrativo final.

Desestimación: Permite interponer recursos administrativos o contencioso-administrativos.

El silencio administrativo será desestimatorio en impugnaciones y revisiones de oficio a solicitud

de los interesados. Sin embargo, si un recurso de alzada se interpone contra una desestimación
por silencio, se considerará estimado si el órgano competente no resuelve expresamente en el
plazo establecido, salvo en materias específicas previamente mencionadas. DOBLE SILENCIO EN
VÍA DE ALZADA → POSITIVO. Siempre que no se refiera a las materias numeradas en el apartado
anterior. El legislador quiere que en algunos casos donde hay interés general importante el
silencio sea negativo. Para evitar que alguien obtenga un derecho sobre dominio público, p. ej., se
excepciona cuando estamos en el supuesto anterior.

Resolución Expresa Posterior:

Silencio Positivo: Solo puede confirmarse.

Silencio Negativo: La Administración no está vinculada al sentido del silencio.

Validez de Actos por Silencio: Pueden usarse ante cualquier entidad. Surten efecto desde el vencimiento
del plazo máximo y su existencia se prueba por cualquier medio legal, incluido un certificado que se
expedirá de oficio o a solicitud del interesado.

RG → silencio positivo. EXCEPCIÓN: silencio negativo. La propia ley prevé otras excepciones.

FALTA DE RESOLUCIÓN EXPRESA EN LOS INICIADOS DE OFICIO → art. 25

1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya
dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación
legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la

constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren

MAGISTRALES 49
 comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de
intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En
estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos
previstos en el artículo 95.

2. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado,
se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

Este artículo trata sobre qué ocurre cuando la Administración inicia un procedimiento por su cuenta (de
oficio) y no resuelve en el plazo establecido.

1. Si pasa el plazo sin resolver:

Si el procedimiento podría dar derechos o beneficios a una persona: Si la Administración no

responde a tiempo, se entiende que la solicitud está rechazada (esto se llama "silencio administrativo
negativo").

Si el procedimiento busca sancionar o imponer obligaciones: Si no se resuelve a tiempo, el

procedimiento caduca, es decir, se da por terminado sin sanciones ni efectos. En este caso, deben
archivar el expediente.

2. Si el retraso es culpa del interesado: Si la persona interesada provoca que el proceso se detenga, el
tiempo para que la Administración responda se pausa hasta que la persona solucione el problema.

En resumen, la Administración siempre está obligada a resolver, pero si no lo hace en el plazo, pueden
producirse efectos automáticos según el tipo de procedimiento.

Clase 15. 30 octubre 2025

Continuación del procedimiento administrativo.

Plazo para resolver (art 21 LPAC). Tanto resolver como notificar

Artículo 21. Obligación de resolver.

1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos
cualquiera que sea su forma de iniciación. En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del
procedimiento o desistimiento de lasolicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del
procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con
indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Se exceptúan de la obligación a que se refiere
el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los
procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable
o comunicación a la Administración.

2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del
correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango
de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.

3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses.
Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el
registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación.

Otras formas de finalización del procedimiento: en los arts 93 y ss.

MAGISTRALES 50
 Desistimiento de a AP

Desistimiento del interesado sin perjuicio de iniciar otro o renuncia al derecho.

Caducidad: Por inactividad del interesado o de la AP, art 95 LPAC

En el art 84.2 se prevé la terminación por imposibilidad material (que se derrumbe la obra sobre la que va
el pleito por ejemplo)

Satisfacción procesal: En un procedimiento se te otorga lo que estabas pidiendo en otro asi que ese
primer procedimiento termina.

Trámites del procedimiento común.

Los relacionados con la audiencia pública, y su derecho a ser oídos y hacer alegaciones.

Trámite de alegaciones (art 76 LPAC). Puedes hacer alegaciones hasta que llega el trámite de
audiencia. Puedes aportar documentación, información, todo aquello que haga valer mi derecho;
argumentos de carácter jurídico.

Artículo 76. Alegaciones.

1. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir
alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el
órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.
2. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que
supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que
pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si
hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.
Diferencia entre las alegaciones que tengan que ver con el fondo y las que tengan que ver con defectos de
tramitación
¿Un reglamento puede omitir un trámite que es una garantía básica para el interesado en un procedimiento?.
NO, Obvio tbh (Íter procedimental de Franciso yey). El reglamento no puede eliminar la garantía básica de las
alegaciones.

Audencia (art 82 LPAC): Un trámite específicamente destinado a que el interesado haga alegaciones y
aporte documentos o similares. Todo lo que podrías alegar en las alegaciones puedes hacerlo también en
la audiencia. Este trámite no es preceptivo, sino que dependerá de lo que el interesado haya hecho hasta
ese momento (si has hecho 20 alegaciones y aportado toda la documentación y la AP considera que no
se necesita más información, entonces podrá omitirse). Así se dispone en el apartado 4 de dicho art:

4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni que las aducidas
por el interesado.
Lo importante entonces es saber que pasa cuando no se celebra el trámite siendo este preceptivo en dicha
situación. Pues aquí la solución jurídica es vincular la omisión de esta garantía con la indefensión que me
genera; así pues, el mero hecho de no haber tenido la ocasión formal de hacer alegaciones (que no se ha
celebrado el trámite) no implica necesariamente indefensión; sino que esta indefensión debe ser material, es
decir, que realmente no hayas tenido ninguna posibilidad de defenderte. Esta jurisprudencia concreta que
aquellos que no han podido ir a la audiencia ¿Han tenido la oportunidad de hacer las alegaciones
posteriormente, por ejemplo en un recurso después? La consecuencia de la indefensión es la anulabilidad.

En suma, como la resolución no iba a cambiar con las alegaciones, no se anula el procedimiento por la
omisión del trámite. ESTO ES PARA LAS ALEGACIONES DE DERECHO, FORMALES DIGAMOS.

MAGISTRALES 51
 Ahora bien, en estas alegaciones puedes hacerlas de carácter probatorio (de hecho, documentos o pruebas),
aquí sí puede ser equivocada la resolución. Por sto en estos casos, sí que se pueden retrotraer las
actuaciones procesales para reconstruir el caso, pues puede ser necesario y puede modificar la resolución
final, como la resolución puede ser distinta, podemos retrotraernos para que la AP pueda pronunciarse sobre
estos nuevos hechos, aquí sí hay anulabilidad.

En el procedimiento sancionador este trámite es especialmente importante, cuando se omite puede llegar a
dar incluso la nulidad absoluta.

La regla general es que se subsana con actuaciones posteriores, puede dar lugar a la anulabilidad y en el
procedimiento sancionador puede dar lugar a la nulidad directamente.

Trámite de información pública, destinados a cualquier tercero, persona física o jurídica (art 83 LPAC). La
clave de esto está en que no tienes que ser interesado en el procedimiento. El art 83.3 dispone:

3. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de

interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho
a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas
alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

En algunas materias, como la urbanística, omitir este trámite puede ser especialmente grave y esto puede
hacer que tenga que ser nulo, pues sería un trámite preceptivo. Para el plan/proyecto en normativa
medioambiental, se exige justificar documentalmente cómo se han tenido en cuenta las alegaciones.

Trámites de consulta a otras administraciones (trámite de consulta) Arts 79 y ss.

Este trámite puede celebrarse solicitando un informe a un órgano de mi propia AP o a otra distinta. Esto se
suele determinar en función de la competencia. El informe incorpora al expediente elementos de juicio y
derecho. Por ejemplo, en la aprobación de planes urbanísticos, si quiero aprobar un plan de expansión en
Alcobendas, tendrás que pensar en cuánto será el consumo de agua de esa nueva zona, por lo que tendrás
que consultar a la confederación hidrográfica para que te diga cómo adecuar el proyecto a dicho potencial
consumo.

El art 80 LPAC dispone:

1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.

Pero las normas muy frecuentemente disponen que el trámite de informes es preceptivo. Pero es más raro
que establezcan que estos son vinculantes. Se suele decir que son obstativos, por lo que si la AP no hace
caso al informe, tendrá que justificar por qué (lo mismo sucede si es facultativo el informe y la AP lo pide
porque si no para que lo pides).

El segundo punto de este art dispone:

2. Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos y de acuerdo con los requisitos que señala el
artículo 26 en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del
procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. Generalmente se aplica la segunda parte de que se
exija un plazo mayor.
Y el apartado 3 dice:

3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidaden que incurra el

responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones salvo cuando se trate de un informe
preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el
procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22. Se suele aplicar el art
22

MAGISTRALES 52
 El apartado 4 dispone:
4. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento
en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el
plazo sin que aquél se hubiera emitido, se podrán proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de
plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.

Es decir, que si se solicita un informe a otra AP que afecta a sus competencias y pasa elplazo, la AP inicial
puede seguir con su tramitación tranquilamente. Pero claro, también dice que si el informe no se emite en
plazo, aún siendo preceptivo o vinculante, este no tendrá porqué tenerse en cuenta (lokura máxima, el señor
está muy indignado). Se está aprobando, siguiendo el ejemplo anterior, que se estaría aprobando un
consumo de agua para el que no hay agua.

Trámite de prueba (arts 77 y 78 LPAC).

Este trámite no es preceptivo, pues Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por
los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un
período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez. (Art 77.2).

Para que se abra este trámite de prueba, debe ser solicitado por el interesado, pero es el instructor el que
decide si si o si no. El punto 3 dispone:

3. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando
sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

En resumen, lo que le dé la gana al [Link] carga de la prueba, cuando se trata de un procedimiento que
podría terminar con una resolución favorable, corresponde a quien lo solicita. Pero cuando el procedimiento
va a terminar con una resolución desfavorable, la carga de la prueba la tiene la AP (presunción de inocencia
vaya). A veces el legislador añade preceptos que invierten la carga de la prueba como en el art 77.3 bis LPAC:

3 bis. Cuando el interesado alegue discriminación y aporte indicios fundados sobre su existencia,
corresponderá a la persona a quien se impute la situación discriminatoria la aportación de una justificación
objetiva y razonable, suficientemente probada, de las medidas adoptadas y de su proporcionalidad.

Pues vaya puta mierda.

En el apartado 5 de este artículo:

5. Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en
los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por
aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.

Cuando la policía te pilla bebiendo en la calle por ejemplo, esto tiene presunción iuris tantum así que eres tú
quien debe probar lo contrario. Deducciones que no son lógicas no constan probadas. Lo que hace prueba es
lo que está claramente identificado y que se deduce lógica y claramente de la situación.

¿Cómo se valora la prueba?

Apreciación libre, objetiva y en conjunto de las pruebas; sujeta a una sala crítica

(neutralidad, imparcialidad, objetividad…). Puede pasar que la valoración esté condicionada por ciertas
circunstancias, como cuestiones previamente probadas en vía judicial, que condicionan y obligan en vía
administrativa. Pero no al revés, la prueba en vía administrativa no condiciona necesariamente al juez.

¿Qué pasa si no se solicita prueba porque se te pasa?

Depende de la sentencia, a veces la jurisprudencia te deja celebrar la prueba posteriormente y otras no. Si
pides la prueba y no se celebra o se valora de manera inadecuada; pues dará lugar a la anulabilidad con
retroacción a las actuaciones previas pertinentes.

MAGISTRALES 53
 Clase 16. 4 noviembre 2025

Clase 17. 6 noviembre 2025

Clase 18. 13 noviembre 2025

Ámbito AP especialmente influenciado por el DUE →

1.º el de la contratación pública.

Uno de los grandes propósitos de la UE era la construcción de un mercado interior + serie de libertades
ejercidas en cualquier país de ese mercado interior (de circulación, establecimiento…). Independencia del
régimen jurídico → existencia de colaboración jurídico-privada. Para el mercado interior fundamental q
quienes contratan cn AP sean empresas de cualquier estado miembro para ejercer sus libertades → contrato
publico donde puede haber distintos operadores economicos interesados en celebrarlos → importancia de
fomento de la competencia, donde en el ambito de la contratación publica es relevante.

el due regula inicialmente centrado en ciertos aspectos relacionados con lo mencionado, mientras que el
derecho nacional tipicamente relacionado con el contrato administrativo, se regula de otra manera.

el derecho estatal → leyes de contratos de aps centradas precisamente en APS → concepto de “huida del
DA”: para huir de las obligaciones legales del DA, en los años 60 se crean multiples organismos publicos y
generalmente, para evadir el DA y legislación del contrato → objetivo: mayor flexibilidad en cuanto a
legislacion. Legislación de contratos centrada en AP → huida de organismos públicos.

Construcción de legislación alrededor del contrato administrativo → cómo se ejecuta el contrato: por ello son
imp las prerrogativas de la AP durante la ejecución del contrato (codificacion, resolucion, penalizaciones). El
DUE tiene un elemento fundamental, que es la armonización de 27 ordenamientos jurídicos, donde en
algunos países hay contrato admin y contratos privados. DUE tenía q abordar regulación muy dispar entre
todos los países conformantes. Atención en que quien contrata no solo es la AP territorial, sino que es un
“poder adjudicado” (es una entidad del sector público en general, lo público define al estatuto de esta
entidad. más adelante veremos los criterios, etc).

Con el concepto del poder adjudicado → atracción de nuevo al derecho de la AP. Si requisitos cumplidos de
poder adjudicado → aplicación de normativa de AP.

2º Especial énfasis en fomento de concurrencia de competencia → no fomento de discriminación en función

de la nacionalidad.

Fomento de ppios como publicidad en diarios oficiales (para empresas extranjeras),

transparencia

libre competencia: no mecanismos que puedan tergiversas terminos de igualdad q concurren en las
distintas empresas.

dº español debe ir incorporando todas las exigencias del due → cada vez mayor aproximación. distintos
contratos + distintos regímenes jurídicos que cada vez son más similares, disminuyendo el derecho estatal
estas diferencias.

elemento fundamental en el dº de la contratación: quién contrata por parte del SP. relación bilateral donde
contrata el SP.

Elaboración de tipología de entidades del SP y a cada una se le entrega un régimen de contratación.

Regulación: art. 3 ámbito subjetivo Ley de Contratos del Sector Público.

3 tipos de entidades con sus respectivas tipologías de contrato ):

1. ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN SENTIDO ESTRICTO (AAPP + PODERES ADJUDICADORES)

MAGISTRALES 54
 son AP y que son poderes adjudicadores para el DUE → denominacióN “PAAP”: poder adjudicador AP. (a,
b, c, l)

a. ADMINISTRACIONES TERRITORIALES:La Administración General del Estado, las Administraciones de

las Comunidades Autónomas, las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y las Entidades que integran
la Administración Local.

b. TRES TIPOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS: Los organismos autónomos, las entidades públicas
empresariales, las Universidades Públicas.

Cada vez que veamos un contrato y la parte del SP sea uno de ellos → contratos administrativos clásicos

a) Las mencionadas en las letras a), b), c), y l) del apartado primero del presente artículo.

2. PODERES ADJUDICADORES, que no son ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (denominación “PANAP”):

Todas las demás entidades con personalidad jurídica propia distintas de las expresadas en las letras
anteriores que hayan sido creadas específicamente para satisfacer necesidades de interés general
que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos que deban
considerarse poder adjudicador de acuerdo con los criterios de este apartado 3, bien financien
mayoritariamente su actividad; bien controlen su gestión; o bien nombren a más de la mitad de los
miembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia.

REQUISITOS (ap. 4º art. 3 LCSP): los tres primeros requisitos se deben cumplir obligatoriamente, pero en
el último vale con que se cumpla uno de los tres mencionados.

Personalidad jurídica

Creadas específicamente para satisfacer necesidades de interés general

Sin carácter industrial o mercantil: no se está compitiendo en el mercado → al perseguir un interés

general, ni siquiera hay mercado porque nadie más va a prestar cierto servicio. al no haber mercado,
a veces hay que subvencionar el precio.

ejemplo: promoción de instituciones penitenciarias.

Controlados por poderes adjudicadores en cualquiera de los siguientes niveles:

financiación mayoritaria de la actividad

control de la gestión

nombren a más de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección o

vigilancia.

Los contratos administrativos SOLO reservados para el G1 (aquí puede haber alguna excepción, pero en el G2
nunca va a haber excepción de contrato administrativo), entonces el contrato para el G2 es → CONTRATO
PRIVADO

3. RESTO DEL SECTOR PÚBLICO (NO ES PODER ADJUDICADOR): fundamentalmente conformado por
sociedades mercantiles + tienen un RJ mucho más flexible. Su régimen de contratación también son
contratos privados → régimen diferente al del G2 pero también son contratos privados.
QUIÉN CONTRATA: una vez que lo sepamos ya vamos a poder identificar el tipo de contrato.

TIPOS DE CONTRATOS CELEBRADOS POR EL SP: ADMINISTRATIVO VS. PRIVADO

MAGISTRALES 55
 1. CONTRATO ADMINISTRATIVO

Art. 25 LCSP:

solo los celebra el G1 (AP EN SENTIDO ESTRICTO O PODER ADJUDICADOR SP) +

Sometimiento íntegro a la legislación de contratos (en todas las fases de la contratación, lo veremos prox)
en todas las fases de la contratacion +

todavía persisten los privilegios de la AP en la contratación pública (interpretacion contrato, resolución,

dirección)

2. CONTRATO PRIVADO de la ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: art. 26 LCSP.

a) Los que celebren las Administraciones Públicas cuyo objeto sea distinto de los referidos en las letras a)
y b) del apartado primero del artículo anterior.

b) Los celebrados por entidades del sector público que siendo poder adjudicador no reúnan la condición
de Administraciones Públicas.

c) Los celebrados por entidades del sector público que no reúnan la condición de poder adjudicador.

En el G1 algunos contratos son privados, principalmente en a) y b) art. 25 LCSP.

G2 Y G3 SOLO CONTRATA EN RÉGIMEN DE CONTRATOS PRIVADOS. OJO, no dejan de ser SP, se siguen
empleando recursos públicos, y en la medida en que esto es así hay dos fases en las que lo público es
fundamental (preparación y adjudicación, ley 2017). Todo lo relacionado con la ejecucion del contrato,
efectos y extinción, se sigue el derecho privado.

importante: si se somete al derecho privado, habrá que acudir a la jurisdicción civil en vez de al
contencioso administrativo. CONSECUENCIAS EN CUANTO A LA IMPUGNACIÓN DE LOS
CONTRATOS.

no hay prerrogativa en estos contratos. LAS PRERROGATIVAS SE ENCUENTRAN EN LOS CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS.

SEGÚN EL OBJETO DEL CONTRATO: art. 12 y ss. distinción de contratos según la prestación que va a ser
luego retribuida por el sp → CALIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS.

Artículo 12. Calificación de los contratos.

1. Los contratos de obras, concesión de obras, concesión de servicios, suministro y servicios que
celebren las entidades pertenecientes al sector público se calificarán de acuerdo con las normas
contenidas en la presente sección. (los típicos)

2. Los restantes contratos del sector público se calificarán según las normas de derecho administrativo o
de derecho privado que les sean de aplicación. (contratos residuales o atípicos, esta es la explicación del
contenido de abajo)

SERÁ UNA CONCESIÓN CUANDO: riesgo operacional lo asume el contratista. Siempre que el contrato
traslade el riesgo operacional → contrato de obra o de servicio.

contrato concesión de obra o de servicio: todos los servicios en los que el contratista hace depender
su riesgo operacional de la efectividad del contrato.

Existen CONTRATOS TÍPICOS (art. 25), pero puede haber un contrato que no sea ninguno de ellos, que son
los atípicos o especiales, que están vinculados al giro o tráfico de la administración (contrato residual en el
caso de anomalías).

MAGISTRALES 56
 El tipo de contrato según su objeto también determina el régimen jurídico. Normas específicas para cada
fase del contrato en función del régimen jurídico aplicable: para saber RJ, quién contrata y qué se contrata.

Cuando es un contrato mixto → recurrimos al valor estimado. La prestación que tenga más peso
ECONÓMICAMENTE→ atrae hacia sí el RJ de todo el contrato. Valor económico de todo el contrato, el
precio que va a pagar la AP por realizar lo estipulado (todas las vicisitudes de un contrato tiene un valor
económico). Si, p. ej., se prevé modificar el contrato, esto tb tiene un valor.

Según el valor estimado del contrato, hay una clasificación de contratos: sujetos a regulación armonizada
→ denominación “SARA”: son contratos armonizados en las directivas europeas, son aquellos que
estamos obligados a cumplir con el DUE; sometimiento a normas especiales.

Sobre los contratos sujetos a regulación armonizada:

remisión a diarios europeos

art. 19 y ss. regulación de un umbral del valor estimado del contrato

p. ej. todo contrato cuyo valor estimado sea >5.538.000 euros y cuyo objeto sea obras (…) → será
contrato SARA.

Artículo 20. Contratos de obras, de concesión de obras y de concesión de servicios sujetos a una
regulación armonizada: Umbral.

1. Están sujetos a regulación armonizada los contratos de obras, de concesión de obras y de concesión de
servicios cuyo valor estimado sea igual o superior a 5.538.000 euros.

qué ocurre si no llega al umbral → será un contrato NO SARA.

TRES PREGUNTAS: QUIÉN CONTRATA (ubicar en 1 de los tres grupos y ya sabremos si es administrativo o
privado), QUÉ CONTRATA (típico, atípico, concesión, suministros y servicios) Y VALOR ESTIMADO (ahí
sabremos si es SARA o no).

SOBRE LOS GRUPOS:

¿Puede haber contratos SARA en el G1? En función de si llega al umbral. Si llega es administrativo, típico,
SARA. Si no llega, será lo mismo pero NO SARA.

¿Puede haber contratos SARA en el G2? Administrativo, típico, según si supera el umbral puede ser SARA
o NO SARA.

¿Puede haber contratos SARA en el G3?: NO HAY CONTRATOS SARA. El legislador ha decidido que no
son SARA, el régimen de contratación del resto del SP es muy particular. Este grupo es tan particular que
se aplica el RJ más flexible, regulado en el art. 321 sobre adjudicación de contratos de las entidades del
sector público que no tengan el carácter de poderes adjudicadores. Cada uno tiene que aprobar sus
propias instrucciones de contratación, sometidas a los principios que rigen la legislación de contratos
(publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no discriminación).

Último criterio clasificatorio: contratos incluidos y excluidos. Lo visto hasta ahora son los incluidos porq se
aplica el régimen de contratos con todos sus matices, pero puede ser que queramos celebrar alguno de los
contratos en el art. 4 (defensa y seguridad, convenios y encomiendas de gestión; negocios jurídicos y
contratos excluidos en el ámbito internacional; ámbito de la Investigación, el Desarrollo y la Innovación;
relaciones jurídicas, negocios y contratos excluidos en el ámbito del dominio público y en el ámbito
patrimonial; negocios y contratos excluidos en el ámbito financiero; otros contenidos en el art. 11).
ejemplo de contrato de construcción de rotonda y de permuta y hay que ver cuál es la actividad económica
predominante para determinar el tipo de contrato.

MAGISTRALES 57
 Clase 19. 18 noviembre 2025

**lo rosa en los artículos son los apartados que ha mencionado en su totalidad, el resto de apartados si no
están resaltados no los ha mencionado pero he metido los artículos enteros x si acaso <3

Diferentes fases desde el punto de vista procedimental: preparación y adjudicación, y fases de ejecución,
efectos y extinción.

Cuando adjudicación contrato → formalización del contrato en documento público, perfecciona el contrato →
obligación recíproca a cumplir la parte correspondiente. Una vez formalizado, comienza la vida del contrato,
porque hasta la formalización no hay contrato sino una fase previa de preparación y adjudicación. Aquí se
elabora toda la documentación necesaria, se autoriza y controla el GP, luego está la fase de selección y
adjudicación. Se elabora un listado, se adjudica el contrato al primero del listado y a continuación ejecución,
efectos y extinción.
Todo lo realizado hasta la formalización del contrato, empleará un régimen jurídico típicamente de dº admin,
pero a partir de la formalización esto puede cambiar, pudiéndose someter los contratos privados
íntegramente al derecho privado.
Preparación y adjudicación contratos de sector público se somete a DA a pesar de ser privados →
doctrina de los actos separables. Aunque el contrato sea privado, hay una serie de actos que se pueden
separar en su régimen jurídico porque aunque el contrato sea privado, no deja de haber un gasto público.

Por lo tanto, tiene importancia que el destino de ese gasto público esté dirigido a la mejor propuesta
ofertada. Esto se pretende garantizar mediante el sometimiento al DA a la preparación y adjudicación del
contrato, siguiendo la doctrina mencionada.

Régimen de impugnación
En los contratos admin → sometimiento tb a régimen de impugnación sometido al DA. En nuestro OJ, en la vía
administrativa previa, prevé un recurso administrativo especial. Antes de acudir a alzada o reposición hay
que tener claro si se aplica el recurso especial.
En los casos en los que quepa, se interpone, porque es potestativo, igual que el de reposición. ¿En qué casos
cabe interponer este recurso? Resolución en plazos breves + tribunal administrativo independiente + buen
funcionamiento, a diferencia del alzada o reposición.

Artículo 44. Recurso especial en materia de contratación: actos recurribles.

1. Serán susceptibles de recurso especial en materia de contratación, los actos y decisiones relacionados
en el apartado 2 de este mismo artículo, cuando se refieran a los siguientes contratos que pretendan
concertar las Administraciones Públicas o las restantes entidades que ostenten la condición de poderes
adjudicadores:

a) Contratos de obras cuyo valor estimado sea superior a tres millones de euros, y de suministro y
servicios, que tenga un valor estimado superior a cien mil euros.

b) Acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición que tengan por objeto la celebración de alguno
de los contratos tipificados en la letra anterior, así como los contratos basados en cualquiera de ellos.

c) Concesiones de obras o de servicios cuyo valor estimado supere los tres millones de euros.
Serán igualmente recurribles los contratos administrativos especiales, cuando, por sus características no
sea posible fijar su precio de licitación o, en otro caso, cuando su valor estimado sea superior a lo
establecido para los contratos de servicios.

MAGISTRALES 58
 Asimismo serán susceptibles de recurso especial en materia de contratación los contratos subvencionados
a que se refiere el artículo 23, y los encargos cuando, por sus características no sea posible fijar su
importe o, en otro caso, cuando este, atendida su duración total más las prórrogas, sea igual o superior a lo
establecido para los contratos de servicios.

(…)

En el caso de actuaciones realizadas por poderes adjudicadores que no tengan la condición de

Administraciones Públicas, aquellas se impugnarán en vía administrativa de conformidad con lo
dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas ante el titular del departamento, órgano, ente u organismo al que esté
adscrita la entidad contratante o al que corresponda su tutela. Si la entidad contratante estuviera
vinculada a más de una Administración, será competente el órgano correspondiente de la que ostente el
control o participación mayoritaria.

Si lo que queremos impugnar NO SE ENCUENTRA EN EL LISTADO DEL ART. 44 porque no cabe un recurso
especial, se recurre mediante reposición o alzada. Más adelante ya se recurre a la vía C-A. El recurso
especial es potestativo; si no se quiere interponer el recurso especial, nos vamos al C-A, pero no a reposición
o alzada.

MAGISTRALES 59
 Sobre los contratos privados del resto de entidades del SP → 321.5 LCSP.

5. Las actuaciones realizadas en la preparación y adjudicación de los contratos por las entidades a las que
se refiere el presente artículo, se impugnarán en vía administrativa de conformidad con lo dispuesto en la
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
ante el titular del departamento, órgano, ente u organismo al que esté adscrita la entidad contratante o al
que corresponda su tutela. Si la entidad contratante estuviera vinculada a más de una Administración, será
competente el órgano correspondiente de la que ostente el control o participación mayoritaria.

Pasos para analizar el régimen de impugnación en materia de contratación pública:

1. QUIÉN contrata: g1, 2 o 3

g1: ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN SENTIDO ESTRICTO (AAPP + PODERES ADJUDICADORES)

g2: PODERES ADJUDICADORES, que no son ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (denominación “PANAP”)

g3: RESTO DEL SECTOR PÚBLICO (NO ES PODER ADJUDICADOR): fundamentalmente conformado por
sociedades mercantiles

2. Contrato PRIVADO O ADMINISTRATIVO

3. ¿¿VALOR ESTIMADO??: sara o no sara

4. QUÉ se RECURRE/impugna → adjudicación, modificación, pliegos, garantía, penalidad en la ejecución

5. UBICACIÓN en la fase correspondiente del contrato (supra) → depende de la fase puede ser
administrativo o puede ser privado.

6. ¿CABE DENTRO DEL art. 44 LCSP? → ¿¿cabe recurso especial o no?? → SÍ: POTESTATIVO y después C-A.

7. NO CABE ART. 44 LCSP→ RECURSO DE ALZADA O REPOSICIÓN

8. En función de fase de contratación en la que estemos → Vía C-A o civil

ASPECTOS SOBRE EL RECURSO ESPECIAL

No siempre es un recurso que abarque todas las MATERIAS (debe aparecer en el art. 44 LCSP) +
relacionado cn DUE pero derecho español ha ampliado a algunos contratos tb.

Potestativo

Plazos son cortos al ser un procedimiento largo y complejo → para interponerlo hay 15 DÍAS. No se
quiere que se interrumpa demasiado la vía del contrato; a diferencia de algunos recursos, este recurso
suspende la vida del contrato. Si se recurre en fase de adjudicación, se suspende directamente el
contrato, mientras que en otros recursos habría que solicitar esa suspensión. Suspensión AUTOMÁTICA.

¿Quién resuelve el recurso? → Órganos administrativos, que el legislador denomina “tribunales

administrativos”, lo que NO significa que se trate de un ÓRGANO JUDICIAL. Tiene un estatuto jurídico
propio y específico, órgano cuasijudicial.

Frecuente que lo que resuelve el tribunal administrativo no se recurra en el contencioso-

administrativo por la mayor técnica que tenga este tribunal (el C-A mantendría lo dicho por el
administrativo).

RÉGIMEN INVALIDEZ DE LOS CONTRATOS: particularidades (art. 38 LCSP)

Causas de invalidez distintas, relacionadas en muchos casos con exigencias del DUE, y otras con la
naturaleza contractual del negocio jurídico. Causas de nulidad distintas darán lugar a efectos distintos.

MAGISTRALES 60
 Artículo 38. Supuestos de invalidez.

Los contratos celebrados por los poderes adjudicadores, incluidos los contratos subvencionados a que se
refiere el artículo 23, serán inválidos:

a) Cuando concurra en ellos alguna de las causas que los invalidan de conformidad con las disposiciones
del derecho civil.
b) Cuando lo sea alguno de sus actos preparatorios o del procedimiento de adjudicación, por concurrir
en los mismos alguna de las causas de derecho administrativo a que se refieren los artículos siguientes.

Cuando hay una impugnación de estos actos, el contrato es anulado en su totalidad.

c) En aquellos casos en que la invalidez derive de la ilegalidad de su clausulado.

Cuando impugno alguna de las clásulas que afectan a la vida del contrato en su ejecución, efectos y
extinción, dice el art. 42 que la anulación de eso solo afecta A LO IMPUGNADO, porque el contrato ya
está vivo.

Artículo 42. Efectos de la declaración de nulidad y efectos en supuestos de anulabilidad.

1. La declaración de nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la adjudicación, cuando sea firme,
llevará en todo caso consigo la del mismo contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse
las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible
se devolverá su valor. La parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y
perjuicios que haya sufrido.

2. La nulidad de los actos que no sean preparatorios solo afectará a estos y sus consecuencias.
3. Si la declaración administrativa de nulidad de un contrato produjese un grave trastorno al servicio
público, podrá disponerse en el mismo acuerdo la continuación de los efectos de aquel y bajo sus mismas
cláusulas, hasta que se adopten las medidas urgentes para evitar el perjuicio.

4. Los efectos establecidos en los apartados anteriores podrán ser acordados por la sentencia que ponga
fin al recurso contencioso-administrativo interpuesto previa declaración de lesividad, de conformidad con
lo previsto en el artículo 71 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
administrativa.

Artículo 39. Causas de nulidad de derecho administrativo. (algunas mencionadas en clase pero dice q
no tiene mayor importancia el listado)

Indicadas en el art. 47 L39/2015

Falta de publicación del anuncio de licitación en el perfil de contratante alojado en la Plataforma de

Contratación del Sector Público o en los servicios de información similares de las Comunidades
Autónomas, en el «Diario Oficial de la Unión Europea» o en el medio de publicidad en que sea
preceptivo, de conformidad con el artículo 135.

Artículo 40. Causas de anulabilidad de derecho administrativo.

Son causas de anulabilidad de derecho administrativo las demás infracciones del ordenamiento jurídico y,
en especial, las de las reglas contenidas en la presente Ley, de conformidad con lo establecido en el
artículo 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas.

En particular, se incluyen entre las causas de anulabilidad a las que se refiere el párrafo anterior, las
siguientes:

MAGISTRALES 61
 a) El incumplimiento de las circunstancias y requisitos exigidos para la modificación de los contratos en los
artículos 204 y 205.

b) Todas aquellas disposiciones, resoluciones, cláusulas o actos emanados de cualquier poder

adjudicador que otorguen, de forma directa o indirecta, ventajas a las empresas que hayan contratado
previamente con cualquier Administración.

c) Los encargos que acuerden los poderes adjudicadores para la ejecución directa de prestaciones a
través de medios propios, cuando no observen alguno de los requisitos establecidos en los apartados 2, 3
y 4 del artículo 32, relativos a la condición de medio propio.

PARTES DE LA CONTATACIÓN
Acuerdo entre las partes → elemento subjetivo del contrato.

1. Órgano de contratación, único que tiene la potestad para celebrar contratos de esa entidad → art. 323:

a. Los Ministros y los Secretarios de Estado son los órganos de contratación de la Administración
General del Estado y, en consecuencia, están facultados para celebrar en su nombre los contratos en
el ámbito de su competencia.

b. Los Presidentes o Directores de los organismos autónomos, entidades públicas empresariales y

demás entidades públicas integrantes del sector público estatal y los Directores generales de las
distintas Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, son los órganos de
contratación de unos y otros, a falta de disposición específica sobre el particular, recogida en las
correspondientes normas de creación o reguladoras del funcionamiento de esas entidades.

c. Ministerio de Hacienda y Función Pública, a través de la Junta de Contratación Centralizada, las

funciones de órgano de contratación del sistema estatal de contratación centralizada regulado en los
artículos 229 y 230 de la presente Ley.

FIRMAN, pero eso no quiere decir que no se puedan DELEGAR.

En ámbito local, la ley de contratos también lo regula en una disposición adicional → DA 2º Y 3º.

Junta de contratación, que se puede crear aparte del órgano de contratación → es un órgano colegiado. Allí
donde existe la junta de contratación (existe en ministerios, p. ej) sustituye al órgano de contratación.

La Junta de Contratación interviene como órgano especializado en la materia, pero cuando no existe,
el órgano de contratación está asistido por la Mesa de Contratación. Aunque la competencia para
contratar corresponde al órgano de contratación, la Mesa desempeña un papel fundamental, ya que
se encarga de evaluar las proposiciones más importantes presentadas por las empresas licitadoras.

Las juntas de contratación y las mesas de contratación son órganos distintos en el proceso de
contratación pública: las juntas actúan como órganos de contratación en ciertos casos,
mientras que las mesas son órganos de asistencia técnica para los órganos de contratación.

De esta forma, el órgano de contratación se deja asistir por un órgano colegiado y técnico, la Mesa, en
el ejercicio de su potestad discrecional, concretamente de la discrecionalidad técnica. Esta estructura
garantiza la objetividad y la imparcialidad del procedimiento, al permitir que un órgano técnico evalúe
las propuestas. En cualquier caso, quien contrata en última instancia es siempre el órgano de
contratación.

Cuando hay junta no hay mesa de contratación (art. 326 sobre las mesas de contratación):

Salvo en el caso en que la competencia para contratar corresponda a una Junta de Contratación, en los
procedimientos abiertos, abierto simplificado, restringidos, de diálogo competitivo, de licitación con

MAGISTRALES 62
 negociación y de asociación para la innovación, los órganos de contratación de las Administraciones
Públicas estarán asistidos por una mesa de contratación.

(…)

Diferenciación relevante entre la potestad de contratación (perteneciente al órgano de contratación) y

potestad de discrecionalidad técnica (mesas de contratación)

Aparte de órganos de contratación y asistencia → ÓRGANOS CONSULTIVOS

Artículo 328. Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado.
1. La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado es el órgano específico de regulación y consulta
en materia de contratación pública del sector público estatal, con independencia de que las entidades
contratantes operen en los sectores a que se refiere la disposición adicional octava.

Su decisión no es vinculante, pero si se somete una pregunta a un órgano especializado, lo más probable es
que se siga su criterio para no caer en arbitrariedades. Acuden a ellos los órganos de contratación. Informes
manejados por tribunales administrativos, órganos judiciales cuando llega al C-A → como son documentos
técnicos, se trata como una especie de “jurisprudencia”, es una doctrina que se va asentando que permite
cierta seguridad jurídica a partir de sus guías, recomendaciones…

Fin de la parte pública de la contratación, falta la otra parte seleccionada como adjudicataria. Entran en juego
aspectos del derecho civil. Se regula quiénes pueden contratar con la AP de entre todos que tienen
capacidad de obrar. En DC se tiene libertad de contratación, pero si contratas con la AP hay que garantizar
unos intereses públicos detrás de la contratación.

Requisitos para los CONTRATANTES CON LA ADMINISTRACIÓN:

1. Verificación de la CAPACIDAD DE OBRAR: empresa constituida, estatutos…

2. Según algunos tipos de contratos como los seguros, se piden CONDICIONES DE ACTITUD → exigencia
de requisitos especiales, autorizaciones administrativas particulares que permiten reconocer esa actitud.
si se cumplen seras apto

3. El SP no contrata con cualquiera, por lo que hay que ofrecer una GARANTÍA DE SOLVENCIA, el DA regula
la SOLVENCIA de eventuales contratistas. Existen dos vertientes: la económico-financiera y la técnico-
profesional. Si se quiere contratar con la AP, presentación documentación o declaración responsable que
así lo avale (orden de pagos Agencia Tributaria, Seguridad Social…). Por otro lado, hay q documentar la
realización de contratos similares a este y que han sido realizado conforme a la AP; es una
documentación de la experiencia de la empresa contratante.

4. No hay en curso PROHIBICIONES DE CONTRATAR con la AP → relacionado con cuestiones de ética

profesional.

Si se OCULTA LA PROHIBICIÓN, como estamos en fase de contratar, se anula el contrato.

5. GARANTÍAS ECONÓMICAS: pueden ser de dos tipos → (i) para presentarse a la licitación (presentación
de la proposición, pueden existir o no), (ii) cuando no soy adjudicatario se me devuelven; cuando soy el
adjudicatario, hay que presentar garantías definitivas. Sin estas garantías, no se puede proceder a la
realización del contrato. En este caso, se adjudicará al siguiente de la lista.

¿Para qué sirven? Elemento causal, satisfacer elementos de interés general → hay que garantizar que
esto ocurra. Cuando el garantista se desvía (no cumple a tiempo, no cumple prestaciones ejecución, etc.)
se imponen penalidades; es una sanción, pero no administrativa. Se recurre primero a la fianza o de la

MAGISTRALES 63
 garantía. Cuando pasa la vigencia del contrato y se llega a la extinción → garantía ÍNTEGRA o no, y se
DESCUENTAN las PENALIDADES.

Clase 20. 20 noviembre 2025

Procedimiento en la contratación → fases de preparación y adjudicación,

ejecución efectos y extinción
Fase ejecución → actos administrativos que siguen un procedimiento, pero la especialidad no es tanto??

Fase preparación y adjudicación

Fase preparación (antes de iniciarse el procedimiento de adjudicación): preparación de documentación
necesaria para que pueda tramitarse el contrato.

Elementos esenciales del contrato: elemento objetivo y subjetivo.

Artículo 28. Necesidad e idoneidad del contrato y eficiencia en la contratación.

1. Las entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos que aquellos que sean
necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales. A tal efecto, la naturaleza
y extensión de las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la
idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, cuando se adjudique por un procedimiento
abierto, restringido o negociado sin publicidad, deben ser determinadas con precisión, dejando
constancia de ello en la documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento encaminado a
su adjudicación.

2. Las entidades del sector público velarán por la eficiencia y el mantenimiento de los términos acordados
en la ejecución de los procesos de contratación pública, favorecerán la agilización de trámites,
valorarán la incorporación de consideraciones sociales, medioambientales y de innovación como
aspectos positivos en los procedimientos de contratación pública y promoverán la participación de la
pequeña y mediana empresa y el acceso sin coste a la información, en los términos previstos en la
presente Ley.

3. De acuerdo con los principios de necesidad, idoneidad y eficiencia establecidos en este artículo, las
entidades del sector público podrán, previo cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos,
celebrar contratos derivados de proyectos promovidos por la iniciativa privada, en particular con
respecto a los contratos de concesión de obras y concesión de servicios, incluidos en su modalidad de
sociedad de economía mixta.

4. Las entidades del sector público programarán la actividad de contratación pública, que desarrollarán
en un ejercicio presupuestario o períodos plurianuales y darán a conocer su plan de contratación
anticipadamente mediante un anuncio de información previa previsto en el artículo 134 que al menos
recoja aquellos contratos que quedarán sujetos a una regulación armonizada.

Siempre que hay un recurso público, hay una necesidad de controlar el gasto (igual que con las
subvenciones); autorizar la contratación; control de la intervención en cada uno de los pasos distintos.

Si no es así, en la LGP hay una causa de nulidad que es la ausencia de crédito presupuestario.
Justificación del procedimiento de adjudicación elegido.

Necesidad, crédito presupuestario y un contenido esencial de toda la fase de preparación es la

incorporación de los pliegos.

MAGISTRALES 64
 Una vez que la documentación está verificada, se procede a la aprobación del expediente. La resolución que
aprueba el expediente implica la aprobación del gasto concedido adicionalmente, y se abre el procedimiento
de ejecución.

Sobre los pliegos: regulación en 121 y ss. de LCSP

Dos tipos de pliegos: cláusulas administrativas y prescripciones técnicas (dentro de cada uno de los grupos
hay dos). Según el tipo de contrato, se aprueban por RD (gobierno o CCAA) los pliegos generales, de forma
que son aplicables de manera general a un tipo de contrato.

por ejemplo → pliego general para todas las obras de cierto tipo y no hace necesario un pliego particular.

Esto matiza la naturaleza jurídica de los contratos:

los generales son admitidos como normas jurídicas al haber sido aprobados por decretos (no son
definitivos) y son aplicables tantas veces como el tipo de contrato lo requiera.

los pliegos particulares son actos. Admiten impugnación indirecta ante la nulidad de alguna de sus
cláusulas, pero como normalmente se consiente, el pliego es firme.

i. CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS: condiciones, requisitos, exigencias de carácter económico,

administrativo, que van a regir el contrato. Se incorporan todos los elementos esenciales del contrato y todos
los elementos mínimos del mismo. Art. 35 LCSP sobre el contenido mínimo del contrato.

Artículo 35. Contenido mínimo del contrato.

1. Los documentos en los que se formalicen los contratos que celebren las entidades del sector público,
salvo que ya se encuentren recogidas en los pliegos, deberán incluir, necesariamente, las siguientes
menciones:

a) La identificación de las partes.

b) La acreditación de la capacidad de los firmantes para suscribir el contrato.

c) Definición del objeto y tipo del contrato, teniendo en cuenta en la definición del objeto las
consideraciones sociales, ambientales y de innovación.

d) Referencia a la legislación aplicable al contrato, con expresa mención al sometimiento a la normativa

nacional y de la Unión Europea en materia de protección de datos.

e) La enumeración de los documentos que integran el contrato. Si así se expresa en el contrato, esta
enumeración podrá estar jerarquizada, ordenándose según el orden de prioridad acordado por las
partes, en cuyo supuesto, y salvo caso de error manifiesto, el orden pactado se utilizará para
determinar la prevalencia respectiva, en caso de que existan contradicciones entre diversos
documentos.
f) El precio cierto, o el modo de determinarlo.

g) La duración del contrato o las fechas estimadas para el comienzo de su ejecución y para su
finalización, así como la de la prórroga o prórrogas, si estuviesen previstas.

h) Las condiciones de recepción, entrega o admisión de las prestaciones.

i) Las condiciones de pago.

j) Los supuestos en que procede la modificación, en su caso.

k) Los supuestos en que procede la resolución.

l) El crédito presupuestario o el programa o rúbrica contable con cargo al que se abonará el precio, en
su caso.

MAGISTRALES 65
 m) La extensión objetiva y temporal del deber de confidencialidad que, en su caso, se imponga al
contratista.

n) La obligación de la empresa contratista de cumplir durante todo el periodo de ejecución de contrato

las normas y condiciones fijadas en el convenio colectivo de aplicación.

2. El documento contractual no podrá incluir estipulaciones que establezcan derechos y obligaciones

para las partes distintos de los previstos en los pliegos, concretados, en su caso, en la forma que
resulte de la proposición del adjudicatario, o de los precisados en el acto de adjudicación del contrato
de acuerdo con lo actuado en el procedimiento, de no existir aquellos.

GENERALES (art. 121 LCSP): El Consejo de Ministros puede aprobar pliegos de cláusulas
administrativas generales, a propuesta del Ministro de Hacienda y Función Pública y con dictamen
previo del Consejo de Estado. Estos pliegos deben cumplir con la legislación vigente y se utilizarán en
contratos de la Administración General del Estado y sus entidades asociadas. Las Comunidades
Autónomas y la Administración Local también pueden aprobar sus propios pliegos conforme a sus
normativas, con dictamen del Consejo de Estado o de un órgano consultivo equivalente, si existe.

PARTICULARES: no ha dicho na

ii. PRESCRIPCIONES TÉCNICAS: traducción técnica de lo que se debe hacer y cómo se debe hacer. Por
ejemplo, requisitos de naturaleza técnica, ambiental de insonorización exigibles. El ayuntamiento lo puede
hacer directamente o por remisión; otra forma es incorporando las exigencias de las etiquetas (todas las
determinaciones de una etiqueta ecológica, por ejemplo, no se incorpora al pliego pero quien lo presente
debe comprobar esta normativa).

Pueden afectar a todo el ciclo de vida de los servicios que estén relacionados con el objeto de la
prestación.

GENERALES

PARTICULARES

Requisitos mínimos de las prescripciones técnicas:

Accesibilidad universal y diseño para todas las personas

Neutralidad tecnológica

Tres conceptos en términos económicos en la contratación pública: presupuesto, valor

estimado y el precio.
En pliegos no puede venir fijado el precio. El pliego lo único que nos dice es el presupuesto q hay para el
contrato respecto del crédito presupuestario. Cálculo según el precio de mercado.

Bajas → reducciones respecto del presupuesto que se pueden asumir con la finalidad de fijar el precio. El
resultado es el precio.

Valor estimado → visión global de la vida del contrato que tiene en cuenta si puede haber prórrogas,
revisiones en el precio o modificaciones en el contrato (todas estas modificaciones valen dinero). ¿Esto
va incluido en el presupuesto? No necesariamente; no tenemos por qué saber si va a haber prorrogas/…,
pero esto sí que va incluido dentro del valor estimado.

Duración del contrato y prórrogas: para cada tipo de contrato típico cada uno con un plazo y hemos de
prever si hay prórrogas. Hay que prever en qué supuestos van a producirse, y si no las prevemos no puede

MAGISTRALES 66
 haber prórrogas. Solo hay un supuesto en el que aunque no se prevea la prórroga, esta si que puede ser
impuesta (principio de continuidad del servicio puede obligar a prorrogar forzosamente el contrato).

Supuestos en lo que procede la modificación en su caso: los pliegos deben prever en qué supuestos se
puede modificar el contrato. Si no lo prevé, las causas son tasadas en la ley.
Supuestos en los que procede la resolución del contrato

(…)

Comienza con aprobación del expediente y finaliza con la adjudicación (formalización y perfeccionamiento
del contrato).

Fase adjudicación del contrato

Este procedimiento será el que esté estipulado en los pliegos. Hay que distinguir el procedimiento de
adjudicación y la forma de adjudicación (referido a criterios tenidos en cuenta para seleccionar al
adjudicatario. puede ocurrir que haya un solo criterio o que haya más de uno. el que dé el precio más bajo se
lo lleva en la subaste y en el concurso se tienen en cuenta otros factores adicionales al precio)

Si es solo un criterio, la actuación no será discrecional. En la mayoría habrá más de un criterio para permitir
una discrecionalidad técnica.
Procedimientos de adjudicación (arts. 156 y ss. LCSP): ley distingue dos grupos de procedimientos
(ordinarios y especiales). Las diferencias entre uno y otro son

Los ordinarios son:

abierto

restringido

Y los especiales son:

el negociado

dialogo competitivo

asociación para la renovación

DIFERENCIAS:

1. Número de operadores económicos que pueden presentar sus propuestas. El número está determinado
por invitaciones que la AP dirige. Acude a determinadas empresas para negociar y en lo términos de la
negociación recurre a la que más le convenga.

2. Posibilidad de negociación de los términos del contrato, lo que no quiere decir que cualquier parte sea
negociable sino que los pliegos determinan los elementos susceptibles de negociación.

3. Complejidad: si procedimiento ordinario, numero de eventuales interesados será mayor, no cabe negociar
y la complejidad puede ser elevada pero no es a priori tan exigente como para estar obligado a acudir a
un procedimiento especial.

Estos criterios son aplicables SIEMPRE al G1. Para el G2, los PANAP, que no son AP, también se les aplica
pero con algunos matices (art. 317 LCSP) en un % elevado. G3, hay reglas que subsidiariamente se aplican.
Con independencia del grupo, todos ellos están gobernados por una serie de principios que deben ser
siempre cumplidos, son exigencias del DUE.

1º No discriminación

MAGISTRALES 67
 2º Publicidad y transparencia: si se trata de fomentar la concurrencia, necesariamente obliga a que exista
publicidad para que cualquier interesado pueda conocer las contrataciones en marcha. Una básica es la
del (i) perfil del contratante. Cada entidad del SP tiene un perfil de contratante. Otro es la (ii) publicación
en boletines oficiales, la publicación en sentido estricto. Por ejemplo, la publicación de los anuncios de
información previa (publicación de anuncios que tengo programado contratar). Cuando se ha anunciado el
procedimiento, (iii) anuncio de licitación. Hay que publicar las (iv) adjudicaciones y el (v) anuncio de
formalización de los contratos.

3º Obligación de información a los interesados: contestar dudas de cualquier empresa sobre, por ejemplo,
cualq dato del pliego. La respuesta a esa duda es vinculante y condiciona luego cómo la AP va a aplicar
estos criterios

4º Libre concurrencia: la división en lotes fomenta que puedan concurrir empresas pequeñas y medianas.
Justificación exigida de por qué no se fracciona en lotes

5º Principio de confidencialidad: posibilidad de prolongar tras años el secreto sobre ciertas cuestiones del
contrato.

6º Principio de proporcionalidad (deducido de la jurisprudencia): por ejemplo, en los pliegos, un contenido

fundamental es cómo se va a probar la solvencia técnico profesional, pero se pueden imponer unas
exigencias elevadas que solo van a cubrir algunos y que además son discordantes con la complejidad del
contrato (p. ej. suministro de gasoil). Proporcionalidad entre exigencias y tipo de contrato.

Otro contenido son las penalidades: se sanciona y el pliego fija las penalidades → cierto dinero por cada
día incumplido.

Apuntes para cada procedimiento:

Procedimiento abierto: el más común, cubre todos los requisitos mencionados y está abierto a todo
aquel que quiera, menos discriminatorio y mayor competencia. prohibición de negociación, acceso para
cualquiera y puede ser para cualquier contrato. ley prevé procedimiento simplificado (art. 159), el
procedimiento es tan complejo que hay que agilizarlos de alguna forma

Procedimiento restringido: aquí la licitación se marca en una solicitud de participación y solo se

selecciona un mínimo de 5. Cuando en los procedimientos abiertos o restringidos seguidos previamente
solo se hubieren presentado ofertas irregulares o inaceptables.

Procedimiento negociado con o sin publicidad solo en los casos del art. 167 LCSP. No se pueden
negociar los elementos mínimos del contrato pero pliego puede especificar otras circunstancias como las
prescripciones técnicas, etc. COMO MÍNIMO deben concurrir 3 licitadores de los que se seleccionará a
uno.

Artículo 167. Supuestos de aplicación del procedimiento de licitación con negociación.

Los órganos de contratación podrán adjudicar contratos utilizando el procedimiento de licitación con
negociación en los contratos de obras, suministros, servicios, concesión de obras y concesión de servicios
cuando se dé alguna de las siguientes situaciones:

a) Cuando para dar satisfacción a las necesidades del órgano de contratación resulte imprescindible que la
prestación, tal y como se encuentra disponible en el mercado, sea objeto de un trabajo previo de diseño o
de adaptación por parte de los licitadores.

b) Cuando la prestación objeto del contrato incluya un proyecto o soluciones innovadoras.

c) Cuando el contrato no pueda adjudicarse sin negociaciones previas debido a circunstancias específicas
vinculadas a la naturaleza, la complejidad o la configuración jurídica o financiera de la prestación que

MAGISTRALES 68
 constituya su objeto, o por los riesgos inherentes a la misma.

d) Cuando el órgano de contratación no pueda establecer con la suficiente precisión las especificaciones
técnicas por referencia a una norma, evaluación técnica europea, especificación técnica común o
referencia técnica, en los términos establecidos en esta Ley.

Al procedimiento negociado solo se puede acudir en los supuestos del 167.

Cualquiera de estos supuestos se resuelve gracias a los procedimientos de adjudicación de los pliegos
(nunca son objeto de negociación) cada elementos que se quiera incorporar, baremos numéricos con pliegos
+ criterios de adjudicación que reduzcan la discrecionalidad. lo ma

Mecanismo para que la discrecionalidad evite parcialidades → cómo: se prevé lo que se denomina comité de
expertos, entonces cuando llega el momento de evaluar, el comité de expertos evalúa los criterios que son
ponderables. Los procedimientos abiertos y restringidos lo lleva la mesa de contratación.

Otro criterio a fomentar por la ley es la valoración de criterios ambientales y sociales

ART. 145 → reglas para cuando un contrato puede ser adjudicado: suministro y servicios, siempre acudimos a
varios criterios; lo mismo para medioambiente; obras e infraestructuras. Con base en participación en comité
de expertos se hace un listado donde se pretende evitar una práctica administrativa donde tenía la
discrecionalidad de dejar desierto un concurso, cuando ninguna oferta era razonable. Se adjudica al primero
y con ese se procede al anuncio de la formalización, constitución plazo y garantías definitivas (?) y
formalización en documento administrativo.

Ejecucion del contrato prox dia

Clase 21. 25 noviembre 2025

Efectos de la vida del contrato público

I. Invalidez y efectos sobre los contratos
Las reglas de invalidez pueden llegar a anular todos los contratos. Sin embargo, si la invalidez se produce en
la fase de ejecución, el acto solo afecta al acto impugnado. Es decir, existe una regla de anulación distinta
en la fase de adjudicación y en la fase de ejecución del contrato.
En la fase de ejecución, los efectos de la invalidez se producen a través de la resolución del contrato. Si no
se produce la resolución, el contrato continúa plenamente vigente durante esta fase.

La invalidez del contrato debe ser declarada por la Administración, y en algunos casos, requerirá una
previa declaración de lesividad ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Se deberá proceder a la liquidación del contrato.

Se produce la restitución de las prestaciones (cosas o valor) recibidas por las partes.

II. Nacimiento de obligaciones y derechos recíprocos

Con la perfección del contrato nacen obligaciones y derechos recíprocos entre las partes:

Una de ellas debe realizar una prestación.

La otra debe pagar un precio.

Esto deriva de la propuesta del contratista y de los compromisos asumidos en la adjudicación.

MAGISTRALES 69
 No obstante, ello no significa que el contratista quede exento de riesgos. Debe atenderse al principio de
“riesgo y ventura del contratista”, que implica que pueden darse situaciones en las que la retribución o el
beneficio del contratista se vean disminuidos.
En los contratos de duración prolongada, el equilibrio de las prestaciones recíprocas puede romperse por
efecto de ese riesgo a lo largo del tiempo, debido a alteraciones sobrevenidas.

Rebus sic stantibus: en funcionamiento distintos mecanismos para intentar amortiguar estas
circunstancias

modificación de contratos

revisión de precios

recuperación equilibrio económico-financiero.

III. Puntualizaciones:

Contratos donde se hace una concesión de obras o de servicio son los que más duración pueden tener,
pudiéndose prolongarse hasta los 40 años.

Quedan definidos porque, a diferencias de los contratos de obras y servicios sin concesión, se
traslada al contratista el riesgo operacional. En los contratos de concesión de obras o servicios, la
Administración encarga a un concesionario que construya una obra o preste un servicio y a cambio le
permite explotarlo (cobrar a los usuarios, obtener ingresos por su gestión, etc.).

Art. 14.4 LCSP: riesgo operacional más intenso → el concesionario no soporta un riesgo equiparable
al de cualquier contratista, sino que su retribución depende de:

la calidad de la gestión,

las condiciones en las que se presta el servicio o se mantiene la obra,

y de en qué términos resulta atractivo el uso de la obra o del servicio para los usuarios.

4. El derecho de explotación de las obras, a que se refiere el apartado primero de este artículo, deberá
implicar la transferencia al concesionario de un riesgo operacional en la explotación de dichas obras
abarcando el riesgo de demanda o el de suministro, o ambos. Se entiende por riesgo de demanda el
que se debe a la demanda real de las obras o servicios objeto del contrato y riesgo de suministro el
relativo al suministro de las obras o servicios objeto del contrato, en particular el riesgo de que la
prestación de los servicios no se ajuste a la demanda.
Se considerará que el concesionario asume un riesgo operacional cuando no esté garantizado que, en
condiciones normales de funcionamiento, el mismo vaya a recuperar las inversiones realizadas ni a
cubrir los costes en que hubiera incurrido como consecuencia de la explotación de las obras que sean
objeto de la concesión. La parte de los riesgos transferidos al concesionario debe suponer una
exposición real a las incertidumbres del mercado que implique que cualquier pérdida potencial
estimada en que incurra el concesionario no es meramente nominal o desdeñable.

Con riesgo operacional o sin el, el riesgo existe; pero hay un límite a ese riesgo que no es nunca soportable
por el contratista → CIRCUNSTANCIAS DE FUERZA MAYOR: se salen de las condiciones de valoración
objetiva y normal del riesgo que no pueden ser imputables al contratista. El contratista por ello puede ser
objeto de compensación económica.

Distintas fórmulas para que ese riesgo se mantenga en orden aceptable (ART. 103 LCSP):

MAGISTRALES 70
 1. Revisión de precios: actualización de las tarifas, precio a pagar por el servicio. Facilita actualización de
las tarifas para compensar esas circunstancias cambiantes.

La revisión de precios es un mecanismo para actualizar el precio del contrato o las tarifas que se
cobran por el servicio, con el fin de evitar que el contratista soporte desequilibrios económicos
excesivos debido a cambios en los costes (materias primas, energía, mano de obra, etc.).
Su finalidad es mantener el riesgo dentro de unos límites razonables, no eliminarlo.

a. Es necesario que en el pliego se prevea expresamente: no se puede aplicar automáticamente, sino

que el órgano de contratación tiene que haberlo previsto desde el principio, indicando:

en qué casos se aplica,

cómo se aplica,

y con qué límites.

b. Debe señalar las CIRCUNSTANCIAS QUE LA ACTIVAN: el pliego debe concretar qué hecho o variación
en los costes justifica la revisión.

Ejemplos típicos:

subida sostenida del precio de la energía,

aumento del coste de materiales clave,

variación de índices específicos del sector.

c. ¿Cómo se aplica? Tiene/debería estar articulada a través de formulas matemáticas que permitan una
aplicación reglada y que objetivicen el procedimiento. Siempre estarán vinculados a costes asociados
a la prestación del contrato → desinteresación de la revisión del precio (no vinculación a índices como
el IPC que pueden provocar una sobreinflación, aumentos excesivos del precio que no reflejan los
costes reales). [FORMULAS + CRITERIOS OBJETIVOS.]

2. Prohibición de revisar durante el primer 20% de duración del contrato o durante los primeros 2 años
del contrato, lo que sea más largo (art. 103.5 LCSP)

La LCSP establece límites para evitar que los contratos se revisen demasiado pronto o de forma
prematura, garantizando que el contratista asuma inicialmente parte del riesgo natural del contrato.

Se garantiza un periodo mínimo en el que el contratista debe asumir el riesgo sin compensación.

Evita que el sistema se convierta en una actualización automática que desvirtúe la asunción de riesgo.

3. Revisión de precios y recuperación del equilibrio económico-financiero en concesiones (art. 272 LCSP)

En los contratos de concesión, además de la revisión de precios del art. 103, existe un mecanismo
específico: la recuperación del equilibrio económico-financiero, aplicable solo en los términos
previstos en el pliego.

Se activa cuando se producen circunstancias que rompen el equilibrio inicial del contrato y que son
ajenas al concesionario. Para restablecerlo, la LCSP permite diversas medidas compensatorias, como:

compensaciones económicas al concesionario,

prórrogas del contrato,

revisión de precios,

MAGISTRALES 71
 ampliación de la duración del contrato.

Estos mecanismos permiten actualizar el precio o ampliar el tiempo de explotación, con el fin de
compensar los perjuicios sufridos y evitar pérdidas excesivas derivadas de situaciones no imputables al
concesionario.
El derecho del contratista al cobro del precio solo nace cuando ejecuta efectivamente el contrato, y la
recuperación del equilibrio actúa únicamente si ese equilibrio se ha roto conforme a lo previsto en el
pliego.

Plazos de ejecución. Consecuencias si incumplimiento del plazo

Puede haber algún tipo de sanción por el incumplimiento: dos supuestos de incumplimiento → cuando es
imputable al contratista y cuando no.

No imputable: cuando el retraso se debe a causas ajenas al contratista. La consecuencia es una prórroga
del contrato en el plazo de ejecución eventual que permita cumplirlo. La prórroga se produce siempre que
sea necesaria para poder cumplir correctamente el contrato. Esto significa que no se penaliza al
contratista porque no ha actuado con negligencia.

Imputable: si que se debe a la falta de diligencia del contratista. La consecuencia principal es la

imposición de penalidades (sanciones económicas). La LCSP determina tres reglas esenciales:

a. Principio de proporcionalidad: las penalidades deben ser razonables, proporcionadas al perjuicio y a

la gravedad del incumplimiento. No pueden imponerse de manera arbitraria.

b. Límites máximos de las penalidades: la ley fija límites para evitar sanciones abusivas.

i. LÍMITE INDIVIDUAL POR CADA PENALIDAD: máximo del 10% del precio del contrato. Esto indica
que:

se pueden imponer penalidades “por fases” o por cada retraso, las penalidades pueden ser
repetidas,

pero ninguna de ellas puede superar ese 10%.

ii. LÍMITE TOTAL ACUMULADO: la suma de todas las penalidades no puede superar el 50% del
precio del contrato.
Este tope está vinculado al principio de riesgo y ventura: la Administración no puede sancionar
indefinidamente hasta hacer inviable el contrato.

c. ¿Se pueden exigir daños y perjucios aparte de las penalidades? Sí, la ley permite la posibilidad de
una obligación de satisfacer los daños y perjuicios adicionales que corresponda. Esto sucede cuando
el retraso ha provocado perjuicios concretos, es decir, no se sustituye automáticamente a la
indemnización, sino que pueden COEXISTIR si el daño es mayor

SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO

I. Entregas totales o parciales y acreditación del cumplimiento

En el pliego debe quedar estipulado si las entregas son totales o parciales.

Independientemente del cumplimiento, siempre tiene que existir antes del pago una certificación del
cumplimiento a satisfacción de la AP.

MAGISTRALES 72
 Esta exigencia refleja que el equilibrio del contrato no es igualitario: si no cumplo, hay penalidades, pero,
¿qué ocurre cuando la AP no paga?

plazo ordinario de pago: la entidad del SP tiene 30 días para pagar desde la aprobación de la
certificación de la obra, o del documento que acredite la prestación. a partir de ahí ya hay intereses de
demora automáticamente (art. 198.4 LCSP), sin necesidad de que el contratista los reclame previamente;

consecuencias del impago prolongado y suspensión (art. 208.2 LCSP): si pasan 4 meses, el contratista
tiene derecho a suspensión de la ejecución del contrato.

si pasan mas de 6 meses sin pagar se puede solicitar la resolución del contrato (art. 208.3 LCSP)

II. Circunstancias que generan los pliegos cuando el contrato no se ajusta a lo estipulado

Cuando el contrato no se ajusta a lo que se pretendía conseguir el contratista no tiene por qué soportarlo, lo
que nos lleva a la modificación del contrato.
Se hablaba del ius variandi de la AP, que la habilitaba a modificar el contrato discrecionalmente.

Actualmente solo cabe modificar el contrato en 2 tipos de supuestos determinados por la ley:

i. Casos previstos en el pliego: qué puede pasar para que se pueda modificar el contrato (art. 204)

i. En ningún caso la modificación puede dar lugar a uno distinto. si contratamos un contrato de
servicio la modif puede dar lugar a un o de obra y servicios; los elementos esenciales del contrato
han sido alterados. lo q se pretende evitar es la crracion de un contrato completamente distinto que
merezca otro procedimiento de adjudicación, se quiere evitar la modificacion de los elementos
definitorios del contrato

ii. No se puede cambiar más del 20% desde el punto de vista económico del precio que se va a pagar.
Para entender la modificación como un mecanismo económico que me va a ayudar a reducir el
precio.

ii. Art. 205: modificaciones no previstas en el pliego de cláusulas administrativas. Solo pueden aplicarse
cuando concurren las causas estrictamente definidas en la ley, como:

necesidad de incluir obras, servicios o suministros adicionales que se han vuelto indispensables

circunstancias imprevisibles para Administración diligente

necesidad de adaptar el contrato a cambios normativos sobrevenidos, etc.

Artículo 205. Modificaciones no previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares:

prestaciones adicionales, circunstancias imprevisibles y modificaciones no sustanciales.
1. Las modificaciones no previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares o que, habiendo
sido previstas, no se ajusten a lo establecido en el artículo anterior, solo podrán realizarse cuando la
modificación en cuestión cumpla los siguientes requisitos:
a) Que encuentre su justificación en alguno de los supuestos que se relacionan en el apartado segundo
de este artículo.

b) Que se limite a introducir las variaciones estrictamente indispensables para responder a la causa
objetiva que la haga necesaria.

2. Los supuestos que eventualmente podrían justificar una modificación no prevista, siempre y cuando esta
cumpla todos los requisitos recogidos en el apartado primero de este artículo, son los siguientes:

MAGISTRALES 73
 a) Cuando deviniera necesario añadir obras, suministros o servicios adicionales a los inicialmente
contratados, siempre y cuando se den los dos requisitos siguientes:

1.º Que el cambio de contratista no fuera posible por razones de tipo económico o técnico, por
ejemplo que obligara al órgano de contratación a adquirir obras, servicios o suministros con
características técnicas diferentes a los inicialmente contratados, cuando estas diferencias den lugar
a incompatibilidades o a dificultades técnicas de uso o de mantenimiento que resulten
desproporcionadas; y, asimismo, que el cambio de contratista generara inconvenientes significativos
o un aumento sustancial de costes para el órgano de contratación.

En ningún caso se considerará un inconveniente significativo la necesidad de celebrar una nueva

licitación para permitir el cambio de contratista.

2.º Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada
o conjuntamente con otras modificaciones acordadas conforme a este artículo, del 50 por ciento
de su precio inicial, IVA excluido.

b) Cuando la necesidad de modificar un contrato vigente se derive de circunstancias sobrevenidas y

que fueran imprevisibles en el momento en que tuvo lugar la licitación del contrato, siempre y cuando
se cumplan las tres condiciones siguientes:

1.º Que la necesidad de la modificación se derive de circunstancias que una Administración

diligente no hubiera podido prever.
2.º Que la modificación no altere la naturaleza global del contrato.

3.º Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada
o conjuntamente con otras modificaciones acordadas conforme a este artículo, del 50 por ciento
de su precio inicial, IVA excluido.

c) Cuando las modificaciones no sean sustanciales. En este caso se tendrá que justificar
especialmente la necesidad de las mismas, indicando las razones por las que esas prestaciones no se
incluyeron en el contrato inicial.

Una modificación de un contrato se considerará sustancial cuando tenga como resultado un contrato de
naturaleza materialmente diferente al celebrado en un principio. En cualquier caso, una modificación se
considerará sustancial cuando se cumpla una o varias de las condiciones siguientes:

1.º Que la modificación introduzca condiciones que, de haber figurado en el procedimiento de

contratación inicial, habrían permitido la selección de candidatos distintos de los seleccionados
inicialmente o la aceptación de una oferta distinta a la aceptada inicialmente o habrían atraído a más
participantes en el procedimiento de contratación.

En todo caso se considerará que se da el supuesto previsto en el párrafo anterior cuando la obra o el
servicio resultantes del proyecto original o del pliego, respectivamente, más la modificación que se
pretenda, requieran de una clasificación del contratista diferente a la que, en su caso, se exigió en el
procedimiento de licitación original.

2.º Que la modificación altere el equilibrio económico del contrato en beneficio del contratista de
una manera que no estaba prevista en el contrato inicial.

En todo caso se considerará que se da el supuesto previsto en el párrafo anterior cuando, como
consecuencia de la modificación que se pretenda realizar, se introducirían unidades de obra nuevas
cuyo importe representaría más del 50 por ciento del presupuesto inicial del contrato.

3.º Que la modificación amplíe de forma importante el ámbito del contrato.

En todo caso se considerará que se da el supuesto previsto en el párrafo anterior cuando:

MAGISTRALES 74
 (i) El valor de la modificación suponga una alteración en la cuantía del contrato que exceda,
aislada o conjuntamente, del 15 por ciento del precio inicial del mismo, IVA excluido, si se trata del
contrato de obras o de un 10 por ciento, IVA excluido, cuando se refiera a los demás contratos, o
bien que supere el umbral que en función del tipo de contrato resulte de aplicación de entre los
señalados en los artículos 20 a 23.

(ii) Las obras, servicios o suministros objeto de modificación se hallen dentro del ámbito de otro
contrato, actual o futuro, siempre que se haya iniciado la tramitación del expediente de
contratación.

III. El fraccionamiento del contrato

En cuanto al fraccionamiento del contrato, consiste en una forma de romper el contrato en distintos. Esto
se realiza con el fin de que se produzca una disminución del valor estimado y que el procedimiento de
adjudicación sea mas sencillo.

La LCSP y las Directivas de la UE fomentan la división en lotes, pero esa división es legítima y lícita cuando:

responde a motivos organizativos, funcionales o técnicos,

facilita la participación de PYMES (acceso a contratos públicos que, de otro modo, serían demasiado
grandes)

aumenta la competencia real en el mercado.

Por eso, la ley ahora exige que la Administración justifique expresamente en el expediente por qué NO
divide en lotes cuando decide no hacerlo. La regla general es dividir y la excepción a la división debe
justificarse.
El objetivo del fraccionamiento del contrato es el fomento en la concurrencia de PYMES en distintos lotes.
Todo esto se justifica en los pliegos.

Artículo 99.2 LCSP — Prohibición del fraccionamiento

No podrá fraccionarse un contrato con el fin de disminuir la cuantía de este y eludir así los requisitos de
publicidad, procedimiento o forma de adjudicación que correspondan.

Duración del contrato y régimen de prórrogas

La duración estimada del contrato debe estar claramente definida. Dentro de esa duración un elemento
clave es la previsión de prórrogas. En el pliego debe constar si caben prórrogas y en qué circunstancias.

Constituyen un cambio sustancial del contrato → si NO están previstas, NO pueden aplicarse.

Existe una prohibición de prórroga tácita, incluso aunque las prórrogas estén previstas.

Para prorrogarlas, es obligatorio un acto expreso de solicitud y acuerdo de prórroga.

Supuestos especiales de prórroga obligatoria

Aparte de las posibilidades de prorroga previstas voluntariamente, existen dos supuestos de prórroga
particulares donde la ley impone una prórroga especial:

Contratos de servicios o concesiones de servicios → garantía de continuidad: cuando nos encontramos

ante un contrato de servicios o deconcesión de servicio → imposición de continuidad de la prestación
hasta nuevo concurso. Prima la regularidad y continuidad de la prestación del servicio. Ope legis para
mantener continuidad del servicio. El contratista debe seguir prestando el servicio hasta que se adjudique
un contrato nuevo.

MAGISTRALES 75
 Prórroga como mecanismo de equilibrio: en los contratos que admiten restablecimiento del equilibrio
económico, la prórroga puede operar como:

una medida de compensación,

un mecanismo para reestablecer el equilibrio cuando existe una ruptura de las condiciones
económicas:

siempre debe estar prevista en el pliego dentro de las técnicas de reequilibrio.

Prerrogativas de la Administración durante la vida del contrato

A lo largo del contrato —y especialmente en los contratos administrativos— la Administración ostenta
determinadas prerrogativas que ponen de relieve que la relación contractual no es plenamente igualitaria.
Estas prerrogativas determinan cómo se desarrolla y controla la ejecución del contrato:

1. Interpretación del contrato:

Cuando hay alguna duda sobre el sentido de una cláusula del o pliego:

la AP interpreta el contrato.

si hay disconformidad, el contratista primero debe cumplir y posteriormente se impugna.

2. Inspección y dirección del contrato

Las AP tienen un servicio de inspección que permite controlar cómo se viene llevando a cabo el contrato
(control de ejecución, verificar cumplimiento de las prestaciones, supervisar calidad, plazos y
seguridad…).
Además, dirige la ejecución mediante órdenes:

Si estas órdenes causan daños a terceros, puede ser relevante para la imputación de
responsabilidad, según si los daños derivan de órdenes de la AP o de mala ejecución del contratista.

3. Precio del contrato

El precio del contrato debe ser determinable y no tiene que ser un precio fijo, pero ese precio puede
estar sujeto a fórmulas que atienden a la calidad de prestación del servicio.

Estos criterios vinculados a la calidad permiten la rebaja del precio estipulado si la prestación es
deficiente.

4. Penalidades

Si el contratista incumple sus obligaciones, la Administración puede imponer penalidades, respetando:

lo previsto en los pliegos,

el principio de proporcionalidad,

y los límites cuantitativos legales.

5. Ius variandi
La Administración puede modificar unilateralmente el contrato, pero:

solo en los supuestos muy tasados por la LCSP,

con límites cuantitativos y materiales estrictos.

MAGISTRALES 76
 6. Resolución del contrato

Es posible la rescisión del contrato cuando concurren una serie de circunstancias como:

acuerdo,

fallecimiento contratista,

incumplimiento reiterado,

imposibilidad de ejecución

Cada tipo contractual (obras, servicios, concesión, suministros, etc.) añade sus propias causas
específicas de resolución, además de las generales previstas en la ley.

PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Cuando hablamos de expropiación nos referimos a “privación singular de los bienes, acordada mediante
resolución administrativa “— la menciona el art. 33 CE. No hay procedimiento administrativo expropiatorio sin
causa justificada de utilidad pública o de interés social.

Artículo 33

1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.

2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.

3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o
interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las
leyes

Pasos para el procedimiento expropiatorio

Si (i) hay causa expropiatoria (art. 33.3 CE y art. 1 LEF), (ii) se inicia un expediente expropiatorio, donde (iii) se
declara la necesidad de ocupación justificado por la causa expropiatoria (solo se puede privar aquello que es
necesario, art. 15 LEF).

La declaración de necesidad expropiatoria puede ser de diversas formas:

Ordinaria (art. 15 LEF): resolución que lo declara.

Implícita (art. 10 LEF): la aprobación de planes y proyectos pueden implicar la necesidad de ocupación
porque en el propio proyecto se definen exactamente los bienes que van a ser privados y se identifican
los sujetos que van a ser afectados.

Artículo diez.

La utilidad pública se entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los
planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio. En los demás casos en que por Ley se
haya declarado genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada caso concreto deberá
hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros, salvo que para categorías determinadas de obras,
servicios o concesiones las Leyes que las regulan hubieren dispuesto otra cosa.

Obligatoriedad de concreción: BIENES EXPROPIADOS, SUJETOS AFECTADOS (art. 17 LEF).

Artículo diecisiete.

MAGISTRALES 77
 1. A los efectos del artículo quince, el beneficiario de la expropiación estará obligado a formular una
relación concreta e individualizada, en la que se describan, en todos los aspectos, material y
jurídico, los bienes o derechos que considere de necesaria expropiación.

Declaración legislativa: ocasiones en las que el legislador prevé la necesidad de expropiación.

Declaración de URGENCIA de ocupación → primero ocupa y después paga, cuestión que se está
generalizando.

Bienes aptos para objeto de la expropiación, requisitos:

Necesidad del bien

Solo se pueden expropiar los bienes necesarios para el fin declarado. También se permite la expropiación
de bienes adicionales o colindantes, cuando su reserva sea útil o necesaria para la correcta ejecución
del proyecto.

Aptitud jurídica: El bien o derecho debe ser jurídicamente apto para el fin de la expropiación: es decir,
debe poder destinarse al uso público o servicio que motivó la expropiación.

Declaración de urgencia de la ocupación (art. 52 LEF)

La LEF prevé un procedimiento excepcional, llamado “urgencia en la ocupación”, que modifica el orden
normal del proceso. En la urgente ocupación anticipa la ocupación a la compensación → art. 52 LEF

Artículo 52

Excepcionalmente y mediante acuerdo del Consejo de Ministros, podrá declararse urgente la ocupación de
los bienes afectados por la expropiación a que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada.
En el expediente que se eleve al Consejo de Ministros deberá figurar, necesariamente, la oportuna
retención de crédito, con cargo al ejercicio en que se prevea la conclusión del expediente expropiatorio y la
realización efectiva del pago, por el importe a que ascendería el justiprecio calculado en virtud de las
reglas previstas para su determinación en esta Ley. Esta declaración podrá hacerse en cualquier momento
e implicará las siguientes consecuencias (…)

Competencia para declarar la necesidad de ocupación

La declaración de necesidad de ocupación solo puede adoptarla:

El Consejo de Ministros, cuando se trate de expropiaciones de competencia estatal.

El Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas, para expropiaciones de su ámbito

competencial.

Las Administraciones locales no tienen competencia para declarar la necesidad de ocupación.

Solo pueden proponer o impulsar el expediente, pero no declararlo.

Expropiación parcial y problemas de antieconomicidad

Expropiación parcial → no se tiene por qué expropiar según las lindas específicas de cada finca. Esto puede
dar lugar a que la expropiación sea de solo una parte de la finca. Cuando la parte que no ha sido expropiada
resulta antieconómica y queda devaluada hasta tal punto que ya no tiene ningun interés económico.
En estos casos de antieconomicidad (LEF y jurisprudencia), se prevén tres posibles efectos:

Solicitud de expropiación total por anteconomicidad: el propietario puede pedir que, debido al demérito
producido, se expropie toda la finca en lugar de solo la parte afectada (se otorgará un justiprecio por el

MAGISTRALES 78
 total).

Si no se me acepta la expropiación total, existe un derecho a indemnización por la pérdida de valor de la

parte restante. Esta indemnización cubre el demérito sufrido por la fracción que permanece en
propiedad.
Esto está reconocido por la jurisprudencia cuando la fracción no expropiada pierde valor debido a la
actuación expropiatoria.

Si el propietario no solicita nada: la jurisprudencia incorpora la obligación de indemnizar el deéerito con

independencia de que se solicite o no (siempre va a haber una indemnización) cuando la
antieconomicidad sea apreciable.

Artículo 22 LEF
1. Contra el acuerdo de necesidad de ocupación se dará recurso de alzada ante el Ministerio
correspondiente, que podrán interponer los interesados en el procedimiento expropiatorio, así como las
personas que hubieran comparecido en la información pública.
DA INICIO AL PROCEDIMIENTO EL ACUERDO DE NECESIDAD DE OCUPACIÓN = ACTO DE TRÁMITE (no
son impugnables pero es muy cualificado).

Se habla de un recurso de alzada pero no C-A → todas las actuaciones administrativas son susceptibles
de control judicial.

Arts. 106.2 y 24 CE nos sirven para interpretar este artículo actualmente debido a la antiguedad de la
legislación sobre este proceso.

2. El plazo para la interposición del recurso será de diez días, a contar desde la notificación personal o
desde la publicación en los «Boletines Oficiales», según los casos.

3. El recurso habrá de resolverse en el plazo de veinte días. La interposición del recurso de alzada surtirá
efectos suspensivos hasta tanto se dicte la resolución expresa. Contra la orden ministerial resolutoria del
recurso no cabrá reclamar en la vía contencioso-administrativa.

Justiprecio (para la siguiente clase)

Clase 22. 27 noviembre 2025

Segunda fase del procedimiento expropiatorio → tiene 3 fases: inicio, procedimiento complejo con tres fases,
(i) necesidad de ocupación, que es el inicio del procedimiento administrativo (ii) justiprecio, (iii) pago y la
ocupación del bien. Si hay urgente ocupación, las fases pueden alterarse en su orden porque la ocupaci´n
antecede al pago del justiprecio. esto cada vez es más común.

A la carga del expropiado de soportar la privación de sus bienes, motivado en una causa expropiante de
utilidad pública o interés social, lógicamente corresponde. El pago de la de la indemnización correspondiente,
que en la normativa, una legislación clásica de expropiación se denomina justiprecio.

JUSTIPRECIO tiene varios elementos importantes: fecha de referencia, porque el valor de los beines no
siempre se mantiene permanente sino que fluctúa (estamos hablando de bienes inmuebles que pueden ser
afectados por crisis). la fecha de referencia es la de la fecha de firmeza en vía administrativa dela acuerdo de
necesidad de ocupación. Sin embargo, se puede producir una actualización de la valoración (retasación).

PRIMERA CUESTIÓN: FECHA A LA Q REFERIR LA VALORACIÓN (infra)

SEGUNDA: cuáles son los criterios legales para llegar a la valoracióin → tener en cuenta que estamos
hablando de reposición de obligación sobre derechos que afectan a cualquier propietario que esté afectado
por estos procedimientos. Desde este punto de vista, es competencia exclusiva del estado la fijacion de los

MAGISTRALES 79
 criterios de valoración porque hay que garantizar critrerios comunes y objetivos aplicados de forma
igualitaria aplicados sobre todo el territorio nacional. solo el legislador estatal oeude establecer estos criterios
a efectos expropiatorios. esto ha sido reiterado por el TC en varias ocasiones, leyes autonomicas pretenden
incorporar estos criterios y el tc ha dejado claro que aqui entra en juego ejercicio DERECHO e imposicion
OBLIGACIONES (ART. 149.1 imputa claramente esta obligacion al estado. criterios de valoracion previstos
expresamente en la ley expropiaion forzosa → serie de articulos donde se determina como se valoran ciertos
bienes, segun que tipo de inmuebles (inmuebles o muebles, rusticos o urbanos), pues la valoracion se rige
por una serie de principios o de criterios de valoracion → por tanto, en primer lugar hay que atender a los
criterios de valoración que establece LA LEY EXPROPIACION FORZOSA.

Segundo, hay algunas leyes específicas como la ley de suelo, la ley estatal, que es el texto refundido de la ley
del suelo de 2015, que tradicionalmente ha venido estableciendo criterios de valoración específicos para la
expropiación de bienes inmuebles. particulaidad de estos ultimos → complejidad del mercado inmobiliarion
que han hecho que se tengan que prever criterios de valoracion específica. en la ley del suelo 2015 se prevén
una serie de criterios en función de la situación en la que se encuentran los inmuebles.

cuando existe regla de valoracion especial deroga a la general y se aplica cn priorirdad la normativa
especifica. hay que tener en cuenta particularidad de la legislacion de expropiacion forzosa que en el ambito
del suelo de los bienes inmobiliarios no se aplica.

art. 43 ley expropiacion forzosa → regimen estimativo de la AP, tb aplicable en los organos judiciales a los
efectos de valorar los bienes. juicio discrecional que permite valoracion singular de los bienes que permite un
ajuste mas razonable en funcion del valor de la naturaleza de los bienes y derechos.

por tanto, aplicamos los criterios de la ley de explotación forzosa en su caso, y en el en caso de que sea
necesario, este recurso ( la libertad estimativa), pero en el ámbito de la ley del suelo, en el texto refundido
de la ley del suelo se aplican unos criterios especificos y en todo caso la LEF fue modificada por el texto
refundido de la ley del suelo. se excluye expresamente la aplicacion de esa libertad estimativa a los bienes
inmuebles (art. 43.2 a lo menciona expresamente). finalidad → evitar que a través de esta vía pudieran
incrementarse los valores expropiatorios de los terrenos. muy comun que cuando se impugnaba la
valoracion de un suelo rustico se tuvieran en cuenta las expectativas urbanisticas que se pudieran deducir
a la vista de, por ejemplo, como se venía desarrollando la transformación urbanísitca del municipio. este
factor podía provocar que se multiplicara exponencialmente el valor de los terrenos. como existia esta
expectativa mas o menos cierta de que esos terrenos se iban a incorporar a esos procesos de
transformación cuando se expropiaba el suelo no urbanizable, se incorporaban mediante ese proceso de
libertad estimativa esas expectativas urbanísitcas. esto se traducía en un incremento del valor del suelo
muy importante.

para frenar ese aumento de los costes expropiatorios, se incorpora la limitación de no aplicar esos criterios
de libertad estimativa a los bienes inmuebles. la idea es ajustar la valoracion del suelo al estado real.

fecha vista, criterios vistos para justiprecio y ahora visión rapida de cómo se fija el justiprecio.

DENTRO DE JUSTIPRECIO hay varias SUBFASES.

Primera fase: fijación de justiprecio por mutuo acuerdo (art. 24 LEF). las partes, expropiado y expropiante,
pero hay oc donde la causa expropiante es de interés social, puede haber un beneficiario de la expropiación,
que puede ser una empresa privada que genera una actividad economica que necesita la apropiación como
instrumento jurídico para poder implantar esa actividad. grandes proyectos que requieren en muchas
ocasiones intervención administrativa donde el beneficiario de la expropiación es un tercero privado.

en este caso, quien paga el justiprecio es el beneficiario privado → mutuo acuerdo con el beneficiario
sobre precio del bien en un plazo de 15 días. no se conocen tantos casos de mutuo acuerdo: el expropiado
quiere que se le pague más de lo que cuesta el bien, mientras que la administración expropiante quiere

MAGISTRALES 80
 pagar lo menos posibles. por ello, realizan una valoración estricta de los criterios de valoración para que
esta se reduzca al máximo posible.

acuerdo → determinacion convencional. sustituye a la decisión de fijación del justiprecio. pone fin a la fase
del procedimiento de fijacion de justiprecio.
ley preve una act admin orientado al control economico financiero → interventores tienen que vigilar que
el uso de los recursos es el que está previst en los presupuestos.

mutuo acuerdo no es tan habitual y en la practica los deseos de las dos partes normalmente llevan a que
no finalice con exito esta fase.

sin perjuicio de que no haya exito, la propia ley de expropiación forzosa, preve que en cualquier otro
momento posterior pueda llegarse al mutuo acuerdo, pero a priori hay 15 días para llegar. en caso de no
alcanzarse pasaríamos a la siguiente parte del procedimiento de justiprecio.

art. 26 y ss. para la otra subfase. comienza el procedimiento ordinario para la fijación del justiprecio donde

MAGISTRALES 81