DICTAMEN 38/1994
La Laguna, a 27 de julio de 1994.
Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno en relación con la
Propuesta de Resolución formulada en expediente de indemnización por daños
producidos en los vehículos A, B y C, formulada por A.M.S.R., S.A. (EXP. 38/1994
ID)*.
FUNDAMENTOS
I
El objeto del presente Dictamen, solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del
Gobierno, es una Propuesta de Resolución culminatoria de un procedimiento de
reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica. De la
naturaleza de esta Propuesta se deriva la legitimación del órgano solicitante y la
competencia del Consejo para dictaminar, según los arts.11.1 y 10.6 de la Ley 4/84,
del Consejo Consultivo de Canarias, en relación este último con el art. 22.13 de la
Ley Orgánica 3/80, de 22 de abril, del Consejo de Estado.
II
El presente procedimiento se inició el 29 de marzo de 1993, fecha en la que ya
había entrado en vigor la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC). Sin
embargo, aún no se había dictado el Reglamento previsto en su art. 142.3, ni se había
agotado el plazo para dictarlo que fijaba su disposición adicional tercera, por lo que
hay que estar a lo dispuesto en su disposición transitoria segunda 2, que ordena que
los procedimientos iniciados dentro del plazo de aquella disposición adicional y antes
*
PONENTE: Sr. Fernández del Torco Alonso.
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de que se dicte la correspondiente normativa de adecuación se regirán por la
legislación anterior.
Según el tenor y la rúbrica de la disposición transitoria segunda LRJAP-PAC, lo
que ésta regula es el "régimen transitorio de los procedimientos", lo que obliga a
distinguir en la LRJAP-PAC entre normas sustantivas -que, en principio y salvo
excepción expresa de la Ley, son de inmediata aplicación a la entrada en vigor de la
LRJAP-PAC- y normas procedimentales. Esta distinción no es tarea fácil porque el
procedimiento administrativo, al ser simultáneamente cauce formal de producción de
actos administrativos y garantía de los derechos de los ciudadanos, abarca toda la
actividad administrativa. De modo que una interpretación expansiva del concepto
"procedimiento administrativo" subsumiría en su seno por entero el Derecho
administrativo formal, con lo que se incluiría en el ámbito del período transitorio de
adecuación procedimental la práctica totalidad de las materias reguladas por la
LRJAP-PAC. Pero esta interpretación extensiva no es posible porque las disposiciones
adicional segunda, transitoria segunda y final de la LRJAP-PAC, dejan bien patente
que la voluntad del Legislador era que su obra entrara en vigor a los tres meses de su
publicación; y que sólo aquellas de sus regulaciones que fueran reconducibles a un
concepto restringido de procedimiento administrativo tendrían entrada en vigor
condicionada a su desarrollo reglamentario. Las regulaciones de la LRJAP-PAC que
tienen carácter procedimental son las de sus Títulos VI ("De las disposiciones
generales sobre procedimientos administrativos") y VIII ("De las reclamaciones previas
al ejercicio de las acciones civiles y laborales") y el Cap. II del Título IX ("Principios
del procedimiento sancionador") que son, además, las que se corresponden con el
título competencial del Estado para regular el procedimiento administrativo común
(art. 149.1.18ª CE). Por esto, la aplicación de estas regulaciones a procedimientos
administrativos con regulación especial anterior a la LRJAP-PAC está subordinada a la
correspondiente adecuación reglamentaria, como es el caso del procedimiento de
responsabilidad patrimonial administrativa (art. 142.3 LRJAP-PAC).
Se hace esta advertencia porque en la tramitación del expediente y en la
Propuesta de Resolución se hace referencia a preceptos de carácter procedimental de
la LRJAP-PAC y al Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas
en materia de Responsabilidad Patrimonial que no eran aplicables, dada la fecha de
iniciación del expediente.
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III
En el presente procedimiento, después de que el 25 de octubre de 1993 se diera
por segunda vez vista del expediente y audiencia a los tres interesados, se realizaron
las siguientes actuaciones: 1º) un informe del Director General de Obras Públicas
fechado el 22 de diciembre de 1993; 2º) un informe del Jefe de Recursos,
Disposiciones e Informes, de 8 de febrero de 1994; 3º) un informe del Ingeniero Jefe
de Conservación y Explotación de 8 de marzo de 1994; 4º) sendos requerimientos para
la presentación de documentación complementaria a los dos reclamantes, cuya
notificación a la compañía aseguradora reclamante no consta en el expediente.
Los informes señalados bajo los ordinales 1º) y 2º) plantean cuestiones nuevas, de
hecho y de derecho, relativas a la falta de legitimación de los reclamantes, que no se
habían suscitado con anterioridad y que, por ende, no pudieron ser conocidas por
éstos cuando se les dio audiencia en el expediente el 25 de octubre de 1993. Como
esta cuestión nueva, consistente en la falta de legitimación, es tenida en cuenta en
la Propuesta de Resolución para fundamentar la desestimación de la pretensión
resarcitoria, no se puede acudir al art. 91.3 LPA (actualmente 84.4 LRJAP-PAC), que
permite prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el expediente ni
sean tenidos en cuenta en la Resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas
aducidas por el interesado. De ahí que a los reclamantes, tanto si hubieran cumplido
como incumplido el requerimiento del 28 de febrero de 1994 para la aportación de
documentación, se les debió conceder nuevo trámite de vista del expediente y
audiencia. Como no ha sido así, la Resolución que se dicte adolecería de un vicio de
anulabilidad por indefensión de los interesados (art. 48.2 LPA, ahora art. 63.2 LRJAP-
PAC), porque no basta para considerar cumplido el trámite de audiencia que se haya
realizado en cualquier momento de la tramitación; sino que para que sea válido ha
de verificarse después de realizadas todas las actuaciones e informes preparatorios
de la Propuesta de Resolución, para que los interesados puedan conocerlos, rebatirlos
y aportar los documentos justificantes de sus alegaciones, a fin de que éstas puedan
ser tenidas en cuenta en la elaboración de la propia Resolución. La omisión del
trámite de audiencia imposibilita que el Consejo pueda pronunciarse sobre el fondo
del asunto. En efecto, el art. 91.1 LPA (ahora art. 84.1 LRJAP-PAC), al ordenar que
antes de la Propuesta de Resolución se dé audiencia a los interesados, persigue, como
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se expuso, que se tengan en cuenta en dicha Propuesta las alegaciones y documentos
que presenten los interesados.
Otro defecto procedimental, que es obligado señalar, radica en que no consta en
el expediente que a la compañía aseguradora le haya sido notificado el
requerimiento, de fecha 28 de febrero de 1994, para que aportara documentación
justificadora de su legitimación. Por Resolución, de 4 de abril de 1994, se constata
que ha vencido el plazo concedido a los reclamantes para aportar los documentos
requeridos y, en consecuencia, se ordena la continuación del procedimiento;
declaración que procede respecto a uno de los reclamantes, pero no respecto a la
entidad mercantil porque: conforme al art. 75.4 LPA (transcrito en el art. 76.1 LRJAP-
PAC) el término inicial del plazo para el cumplimiento del trámite que incumba al
interesado lo determina la notificación del correspondiente acto; lo cual es
coherente con los arts.45.2 y 79.1 LPA (vertidos, respectivamente, en los arts.57.2 y
58.1 LRJAP-PAC) que establecen la regla de que se han de notificar a los interesados
los actos que afecten a sus derechos o intereses y que supedita el despliegue de su
eficacia a esa notificación. Por ello, como no consta en el expediente la notificación
a la aseguradora del requerimiento de 28 de febrero de 1994, no se puede
determinar el inicio del plazo en que ha de cumplimentarlo; ni, por ende, su término;
ni, consecuentemente, se puede declarar que ha vencido dicho plazo.
Sin embargo, se ha hecho tal declaración con lo que se incurre en otro defecto
de forma que origina indefensión; por lo que, de no subsanarse, la Resolución que se
dicte adolecerá de anulabilidad.
IV
En cuanto a la legitimación pasiva, se debe comenzar por señalar que la
titularidad del servicio público, a cuyo funcionamiento se imputa la causación del
daño, corresponde a la Comunidad Autónoma conforme a los arts.29.13 EACan; 2 de
la Ley 2/89, de 15 de febrero, de Normas Provisionales para Carreteras Canarias; Real
Decreto 2.125/1984, de 1 de agosto, de traspaso de funciones y servicios en materia
de carreteras a la Comunidad Autónoma, y arts.2.1 y 2 y 3 y disposición transitoria
tercera de la Ley 9/91, de 8 de mayo, de Carreteras de Canarias (LCC). Sin embargo,
con base en el art. 10.1.3) LCC y en el art. 3.b) del Decreto 1005/74, de 4 de abril, la
Consejería competente, por Orden de 2 de septiembre de 1991, adjudicó a la
empresa E., S.A. el contrato de asistencia técnica para la ejecución de las
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operaciones de conservación en diferentes tramos de carreteras, entre los que
figuraba la autovía marítima donde ha acaecido el evento dañoso por el que se
reclama. Dicho contrato, concluido el 7 de octubre de 1991 y vigente en la fecha del
acaecimiento dañoso, se rige en primer lugar por el mencionado Decreto; en segundo
lugar, por el Pliego de Cláusulas Administrativas Generales (PCAG) aprobado por
Orden del Ministerio de Obras Públicas de 8 de marzo de 1972 (disposición transitoria
primera Decreto 1005/74 y cláusula Vª del referido contrato); y, en tercer lugar, "por
las disposiciones que la legislación de contratos del Estado dedica a los de naturaleza
administrativa, en especial los referentes al contrato de obras" (art. 1 Decreto
1005/74).
En virtud del referido contrato y de su Pliego de Prescripciones Técnicas y
Cláusulas Administrativas Particulares (PPTCAP), la empresa E. se obligaba a realizar
las operaciones de conservación de la autovía marítima (cláusula 1ª del contrato y
cláusulas 1 y 5 del PPTCAP).
Estas operaciones de conservación comprendían, entre otras, las siguientes:
limpieza periódica de calzada, arcenes y aceras; limpieza de vertidos accidentales,
aterramientos y desprendimientos; limpieza y reparación de cunetas, cauces,
sumideros, caños, tajeas, alcantarillas, desagües, imbornales y otras obras de
drenaje; reparación de daños por temporales o accidentes extraordinarios (Cláusula
1ª del contrato y cláusula 5.1.a) PPTCAP en relación con la 5.1.b) del mismo y
cláusula 5.2 PPTCAP). La empresa se obligaba también a vigilar los tramos de
carreteras con su personal (cláusula 6.9 PPTCAP) y a establecer un centro de
comunicaciones que funcionara permanentemente a fin de recibir la información de
las incidencias que afectaran a las vías y de transmitir las órdenes para solventarlas
(cláusula 6.4 PPTCAP).
Asimismo, la cláusula 6.6 PPTCAP disponía literalmente que "Cuando se
produzcan incidencias en las vías objeto del presente contrato, el adjudicatario
organizará un equipo que señalice debidamente el posible peligro hasta que el mismo
quede resuelto". Por último, la cláusula 6.14 PPTCAP atribuía la entera
responsabilidad de la eficacia de los trabajos a la empresa contratista.
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Los reclamantes consideran que la relación de causalidad entre el
funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el resultado
lesivo viene dada:
a) Por la serie causal constituida por el hecho de que la calzada estaba mojada a
consecuencia de las olas, lo que originó el patinamiento y la pérdida de control del
vehículo que colisionó con los demás.
b) Por la imputación del patinamiento del vehículo al funcionamiento del servicio
de carreteras que no había señalizado que la calzada estaba mojada. Como la
responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos es
objetiva (art. 139.1 LRJAP-PAC), esta imputación del hecho determinante del daño
opera con abstracción de que haya funcionado normal o anormalmente el servicio; es
decir, que es irrelevante la existencia o inexistencia de culpa, que no se ha de
considerar pues aún desplegando la máxima diligencia hubiera sido imposible prever
que el oleaje mojaría la calzada y proceder con antelación a la señalización que
advirtiera de dicha circunstancia.
En virtud de la causa alegada por los reclamantes, y de lo dispuesto en el art.
121.2 de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF), en la cláusula 6.13 PPTCAP del
referido contrato, en relación con la 6.6, de la cláusula 12 PCAG, y del art. 134 del
Reglamento General de Contratación, podría estar legitimada pasivamente la
empresa E., S.A. junto con la Administración autonómica.
En cuanto a la legitimación para incoar el procedimiento, la tiene todo aquel que
alegue una lesión patrimonial ocasionada por el funcionamiento de los servicios
públicos, pero derecho al resarcimiento sólo lo tendrá aquel que en el curso del
procedimiento demuestre que es titular del bien o derecho menoscabado
antijurídicamente por ese funcionamiento. Por ello, no hay dificultad alguna en
reconocer la legitimación activa de los reclamantes para la incoación del presente
procedimiento, pues alegan su condición de afectados por el evento dañoso y
acreditan una lesión patrimonial causada por el funcionamiento de un servicio
público. Otra cosa bien diferente es que en el curso del procedimiento lleguen a
acreditar la titularidad del bien o derecho lesionado, que es uno de los presupuestos
de su derecho a ser resarcidos.
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CONCLUSIONES
La omisión del trámite de audiencia a los interesados, tal y como se argumenta
en el Fundamento III del presente Dictamen, impide estimar ajustada a Derecho la
Resolución propuesta.
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