SERVICIOS PÚBLICOS DE ABASTECIMIENTO

DE AGUA, DRENAJE Y TRATAMIENTO DE AGUAS

RESIDUALES EN EL ÁMBITO MUNICIPAL*

Manuel Jiménez Dorantes

Sumario: I. Planteamiento. II. Breve referencia al régimen

del agua y su encaje constitucional conforme a la autonomía
municipal. III. Municipio y servicios públicos de agua pota-
ble, drenaje y tratamiento de aguas residuales.

I. Planteamiento

Uno de los urgentes problemas del régimen de servicio público a nivel

mundial se refiere, sin duda, a las actividades relacionadas con el abaste-
cimiento de agua potable, desalojo y tratamiento de las aguas residuales
por parte del Estado (lato sensu), ya que la ineficacia de su gestión incide
directamente en la población y en el medio ambiente. Este serio proble-
ma no exenta al Estado mexicano que, al igual que otros Estados, deben
diseñar y aplicar las políticas, estrategias, programas, normas y acciones
encaminadas a garantizar el servicio público en condiciones de eficiencia
y eficacia que exige el sistema constitucional.
Si bien es cierto que algunos avances se evidencian en aquellas ciu-
dades que más problemas de abastecimiento presentan, desafortunada-
mente, también hay problemas en las zonas que se encuentran en áreas
más benignas para obtener este recurso. Independientemente de las di-
versas causas que afectan al régimen del agua en general, este breve
trabajo centra la exposición en los problemas de gestión integral de los
* Este trabajo se desarrolla con el apoyo del Fomix Conacyt-Gobierno del Estado de

Chiapas CHIS-2005-C03-005, en la Universidad Autónoma de Chiapas.

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250 MANUEL JIMÉNEZ DORANTES

servicios públicos de abastecimiento de agua potable, drenaje y trata-

miento de aguas residuales en el particular caso del modelo del estado
de Chiapas.
Este trabajo tiene como eje metodológico el de someter esta concre-
ta categoría servicial a las reglas, valores y principios que la Constitu-
ción determina y que dan forma al derecho administrativo general. De tal
modo que se comprobará —como sucede en muchos otros sectores del
derecho administrativo—1 que la regulación actual sobre el agua potable
y servicios relacionados que llevan a cabo las legislaciones en materia
de aguas exceden por mucho su papel regulador y vacían de contenido
la capacidad de decisión y libre administración de los municipios. En
consecuencia, esta parte especial del derecho administrativo rompe con
la idea ordenadora del derecho administrativo general y, por ende, de su
finalidad sistemática, que se encuentra condicionada en todo momento
por el diseño constitucional. Asimismo, la desvinculación que se men-
ciona provoca la ruptura del sistema en todos sus momentos (dogmática,
práctica y política), ya que cierra cualquier posibilidad de adaptación a
las circunstancias y especificidades que se producen en el complejo y,
también, diferenciado ámbito municipal.
Si bien es cierto que este sector del derecho administrativo especial
resulta complejo y debatido, ello no es óbice para obviar el carácter orde-
nador del derecho administrativo general, y mucho menos para impedir
que logre algunos de sus objetivos: organización, eficacia y eficiencia en
todos los niveles de la actuación administrativa (federal, estatal o muni-
cipal).

II. Breve referencia al régimen del agua

y su encaje constitucional conforme
a la autonomía municipal

Cabe delimitar desde este momento que el agua se considera parte del
dominio público y que, de acuerdo con el sistema federal mexicano, exis-
ten los regímenes de agua federal y estatal (competencias coincidentes).
Ahora bien, en términos generales, tanto la Federación como cada una de
las entidades federativas prevén en sus respectivas leyes la posibilidad
1 Véanse, por ejemplo, los casos en el urbanismo, medio ambiente, carreteras, puer-

tos, aeropuertos, entre otros.

 SERVICIOS PÚBLICOS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA 251

de la explotación o utilización del agua (urbano, agrícola, minero, indus-

trial, etcétera) por parte de los particulares en régimen de concesión o por
órganos públicos (especialmente municipales) a través de la asignación2
correspondiente.
Asimismo, la disposición constitucional del artículo 115, fracción III,
a), a partir de la reforma de 1983, establece con rotundidad y con algún
error conceptual claramente expuesto por Jorge Fernández Ruiz, que el
“suministro”3 o abastecimiento de agua potable, drenaje, alcantarillado,
tratamiento y disposición de las aguas residuales son asuntos sobre los
que el municipio ejerce sus competencias de manera exclusiva con su
ámbito de libertad de decisión, organización, normación y ejecución. No
obstante, se comprobará cómo la actual regulación impide esas posibi-
lidades y limita la capacidad de gestión municipal atendiendo a sus cir-
cunstancias específicas, de la que no puede preverse un único mecanismo
para todos los municipios (grandes, pequeños, urbanos, rurales, conur-
bados, etcétera), lo que, dicho sea de paso, ubica a los municipios como
meros órganos ejecutores de las determinaciones previstas por el legisla-
dor y aisladas de un amplio abanico de posibilidades de gestión pública,
privada y mixta.
Como se mencionaba, a partir de esta disposición constitucional los
municipios mexicanos deben ajustarse a la regulación que en materia de
aguas establezcan la federación y su respectiva entidad federativa, lo que
enlaza al régimen de abastecimiento de aguas con el régimen de aguas
(federales o estatales).
En consecuencia, los municipios obtienen de la federación o del esta-
do —según sea el caso— la respectiva habilitación administrativa para
aprovechar el agua y destinarla, exclusivamente, al abastecimiento en su
respectiva jurisdicción. A partir de este caso, inicia el servicio público de
abastecimiento de agua potable municipal.

2 Se considera como el «título que otorga el Ejecutivo federal, a través de la “Co-

misión” o del Organismo de Cuenca que corresponda, conforme a sus respectivas com-
petencias, para realizar la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales,
a los municipios, a los estados o al Distrito Federal, destinadas a los servicios de agua
con carácter público urbano o doméstico» (artículo 3, fracción VIII, Ley de Aguas Na-
cionales).
3 Fernández Ruiz, Jorge, “Los servicios públicos municipales”, en Valencia Carmo-

na, Salvador (coord.), El municipio en México y en el mundo, México, IIJ-UNAM, 2005,

pp. 84 y ss.
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III. Municipio y servicios públicos de agua potable,

drenaje y tratamiento de aguas residuales

1. Determinación de la publicidad de la actividad

y su encaje constitucional
En estos casos existe una determinación constitucional clara en la pu-
blicatio que se asigna al régimen municipal. En consecuencia, la titula-
ridad del servicio está atribuida directamente por la Constitución federal
a los municipios, que deben ejercerla en un régimen de exclusividad (ar-
tículo 115).
En consecuencia, las respectivas leyes federales y estatales deben se-
guir las determinaciones constitucionales y establecer los mecanismos
administrativos para que los municipios puedan aprovechar las aguas
(federales o estatales) para destinarlas al servicio público de abasteci-
miento. Como fácilmente se deduce, la organización territorial del Esta-
do mexicano incide directamente en esta materia, y, además, se somete
a la diversidad normativa en cada una de las entidades federativas y las
respectivas normas municipales.4
El texto constitucional federal determina la titularidad pública de los
servicios de abastecimiento de agua potable, drenaje y tratamiento de
aguas residuales a favor de los municipios, pero no hace mención sobre
la intensidad de la participación pública en la gestión de dichos servicios,
por lo que la decisión sobre la intensidad de la intervención municipal
queda en manos del legislador (federal y estatal).5
En consecuencia, la autonomía municipal constitucionalmente previs-
ta funciona como límite al legislador para que en su regulación deje es-
pacio suficiente para que el ente municipal pueda decidir sobre el diseño
de las políticas propias y aplicarlas a través de su regulación jurídica que
considere oportuna para la gestión de sus servicios públicos constitucio-
nalmente atribuidos y, en la misma medida, responsabilizarse jurídica-
mente de su gestión y desarrollo.6
4 En este caso sólo se hace referencia al modelo chiapaneco, y, con al finalidad de
llevar a cabo un ejercicio comparativo, con los modelos de otras entidades federativas.
5 Ésta es la apreciación aceptada en el sistema jurídico mexicano, aunque resulta dis-

cutible, según el diseño territorial y las atribuciones de cada entidad territorial del Estado
mexicano.
6 Véase, por ejemplo, los casos de responsabilidad patrimonial de los municipios en

diversas entidades federativas.

 SERVICIOS PÚBLICOS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA 253

Aunque no es momento de desarrollarlo con detalle, considero necesa-

rio replantearse el papel de la entidad federativa sobre la regulación de los
asuntos exclusivamente municipales de la fracción III, artículo 115, CF.
Desde mi perspectiva, la entidad federativa encuentra límite a su actuación
(normativa y ejecutiva) sobre estos asuntos atribuidos a los municipios
directamente por la Constitución federal, de manera que los servicios
públicos enlistados en la fracción III del artículo 115, CF, son asuntos
de decisión, normación y ejecución enteramente municipal sobre los que
se refleja con mayor intensidad la autonomía municipal,7 lo que no obsta
para que los municipios sigan las determinaciones que el Estado esta-
blece sobre otras materias que tienen relación con dichos asuntos muni-
cipales. Es decir, la organización, regulación y ejecución municipal se
ejercen de manera libre, pero en aquellos asuntos que tienen relación con
materias estatales o federales debe seguir, para ese caso concreto, las de-
terminaciones supralocales derivadas de otras materias. Este es el caso de
la gestión del agua, de tal forma que la legislación estatal o federal sólo
tendría su momento de mayor intensidad regulativa al inicio y al final de
la intervención municipal (accesión y devolución del agua), de manera
que el Estado ya ha ejercido su intervención en el otorgamiento de la ha-
bilitación administrativa a los municipios y ha determinado también la
forma, condiciones y términos en los que los municipios deben acceder
al agua (ubicación, cantidades…) y devolverla (tratamiento y devolución
del agua que captan los sistemas de drenaje municipales).8

2. La limitación de la capacidad municipal

y el uniformismo municipal

Los servicios públicos municipales (y en general en todas las enti-

dades territoriales de México) se gestionan, en principio, directamente
7 Al respecto, Jorge Fernández Ruiz expone que “el servicio público municipal es
atribuido a la instancia de poder municipal a cuya cargo está el aseguramiento y control
de la prestación del servicio; en México, a partir de la reforma de 1983 del artículo
115 constitucional, tienen su cargo un conjunto específico de servicios públicos que, en
consecuencia, se consideran municipales”. Fernández Ruiz, Jorge, op. cit., nota 3, p. 79,
véase su propuesta de reforma en pp. 88 y ss.
8 Por ejemplo, la federación determina, a través de sus leyes, reglamentos y normas

oficiales mexicanas, las condiciones técnico-jurídicas para el tratamiento de aguas resi-

duales antes de su vertido final.
254 MANUEL JIMÉNEZ DORANTES

por el mismo municipio, de manera que existe una identidad entre el

titular del servicio con el gestor de dicho servicio,9 y en algunos casos
el legislador ha declarado la reserva del servicio público municipal. Por
ejemplo, en este último caso el legislador chiapaneco determinó como
regla general que los servicios públicos municipales son susceptibles de
concesión, excepto los de “agua potable, alcantarillado, alumbrado pú-
blico...” (artículo 82, LOMCH), de manera que el legislador reservó ex-
presamente la actividad a la gestión pública y, en consecuencia, la exclu-
yó de la participación privada.
No obstante, con posterioridad, la legislación de aguas de los estados
de Chiapas10 y Veracruz11 (por utilizar dos modelos estatales) establece
que los municipios pueden otorgar concesiones para la prestación de di-
chos servicios públicos siempre que se reúnan requisitos específicos para
justificar la concesión.
Por lo que, ante la ausencia de un criterio claro sobre la posición de
algunas leyes en México, no es posible concluir que la LOMCH se ubica
en una posición superior ante la ley de aguas del Estado, por lo que, de
acuerdo con los transitorios de esta última, se ha admitido la modifica-
ción de la LOMCH en cuanto a la reserva de los servicios públicos mu-
nicipales de abastecimiento, drenaje y tratamiento de aguas residuales.
No obstante, la posibilidad de concesión está sujeta a la determinación
del gobierno municipal, y no ha sido, al menos en el modelo chiapaneco,
ejercida en todas sus consecuencias.
Ahora bien, los municipios llevan a cabo la gestión12 directa a través
de órganos administrativos creados específicamente para la gestión pú-
9 Esta es la esencia misma del “servicio público”, y del que se viene exponiendo su
“crisis” o, en otros casos, defendiendo su relevante lugar en el ordenamiento adminis-
trativo contemporáneo. La doctrina sobre servicio público es abundante, entre las que
destacan: Ariño Ortiz, Gaspar, Principios de derecho público económico, 3a. ed., Grana-
da, Comares, 2004, pp. 533-598; Fernández Ruiz, Jorge, “Los servicios públicos munici-
pales”, en Valencia Carmona, Salvador (coord.), El municipio en México y en el mundo,
México, IIJ-UNAM, 2005; Parra Muñoz, Juan Francisco, El servicio público local, ¿una
categoría a extinguir?, Sevilla, IAAP, 2006; Sosa Wagner, Francisco, La gestión de los
servicios públicos locales, 6a. ed., Madrid, Thomson-Civitas, 2004, entre muchos otros.
10 Véase artículos 17, fracción VI; 26, 57, 67 a 84, especialmente, de la Ley de Aguas

del Estado de Chiapas.

11 Véase artículos 2, fracción III; 32, 47 a 54, de la Ley de Aguas del Estado de Vera-

cruz.
12 La gestión de estos servicios ha sido responsabilidad de diversas entidades y órga-

nos. Por ejemplo, el Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas, patronatos
 SERVICIOS PÚBLICOS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA 255

blica del abastecimiento de agua potable, alcantarillado, drenaje y trata-

miento de aguas residuales.13 Esta decisión ha provenido, esencialmente,
por determinación de la ley estatal, que impone a los municipios la crea-
ción de este órgano administrativo y con capacidad de autogestión.
Sin embargo, también resulta discutible la intensidad de la regulación
estatal sobre el ámbito de decisión de cada ayuntamiento para organizar
su propia administración pública de acuerdo con sus condiciones, capa-
cidades, características y necesidades. Por lo que, desde mi perspectiva,
cada municipio tiene la posibilidad de elegir el modelo administrativo
que considere más adecuado para la prestación de dichos servicios aten-
diendo a sus respectivas condiciones (urbanísticas, demográficas, eco-
nómicas, ambientales, etcétera), de manera que la capacidad de decisión
del ayuntamiento se refleja claramente en la determinación y regulación del
órgano administrativo encargado del servicio sin la intervención imposi-
tiva de la entidad federativa.
Por el contrario, la entidad federativa tiene mecanismos constitucio-
nales, legales y jurisdiccionales para colaborar con el municipio, o, en
última instancia, tutelar la eficacia y la eficiencia de los servicios públi-
cos municipales y la actuación coherente con el ordenamiento jurídico,
de manera que no cabe afirmar que la actuación municipal queda en total
aislamiento del entero del entramado jurídico del Estado mexicano del
que forma parte relevante.
No obstante, la legislación estatal exige a todos los municipios la
adopción de un determinado modelo (descentralizado) para la gestión
integrada de los servicios de abastecimiento de agua potable, drenaje,
alcantarillado y tratamiento, sin atender a las posibilidades reales de ges-
tión del servicio e independientemente de la eficacia de dicha organiza-
ción en un municipio concreto. Por lo que, nuevamente, el legislador ha
insistido en el tratamiento uniforme de todos los municipios cuando la
realidad sigue demostrando que entre cada municipio existen múltiples
elementos diferenciadores que requieren dejar abierta la posibilidad de
un diseño administrativo y de gestión propios.
Hay que insistir en la necesidad de un régimen municipal diferenciado
que responda no a criterios artificiales y caprichosos del legislador, sino

municipales, órganos centralizados, descentralizados o desconcentrados estatales o mu-

nicipales, etcétera.
13 Artículos 3o. y 30 de la Ley de Aguas del Estado de Veracruz, y artículo 3, fracción

XVIII, y 17 de la Ley de Aguas del Estado de Chiapas, por citar un par de ejemplos.
256 MANUEL JIMÉNEZ DORANTES

que haya que atender a los elementos objetivos, factores reales, prin-
cipios jurídicos o estructuras lógico-objetivas que ejercen su influencia
como “elementos mediadores entre la naturaleza de las cosas y los hechos
jurídicos…”.14 Por lo que, definitivamente, la realidad municipal basada
en la diferenciación sigue enfrentándose a la tradicional idea de “unifor-
mismo” de los municipios,15 ya que dicha uniformidad no responde a los
diferentes factores reales que presenta cada uno de los municipios mexi-
canos, de ahí que mantenga vigencia la crítica al uniformismo municipal
del legislador y hasta hace poco tiempo de las resoluciones judiciales.16
El tratamiento diferenciado de los municipios en México sólo resulta tes-
timonial en algunas leyes que agrupan a los municipios de acuerdo con su

14 Vallet de Goystisolo, Juan B., Fuentes formales del derecho o elementos mediado-
res entre la naturaleza de las cosas y los hechos jurídicos, Madrid, Marcial Pons, 2004,
p. 43.
15 El uniformismo municipal en México tiene herencia de la teoría municipalista es-

pañola, que, a su vez, se influyó en este aspecto por el modelo francés.

16 Por ejemplo, en 2005, la SCJN ha iniciado una doctrina abierta a la diferenciación mu-

nicipal: municipios. Contenido y alcance de su facultad reglamentaria (tesis: P./J.132/2005).

“A raíz de la reforma constitucional de 1999 se amplió la esfera competencial de los mu-
nicipios en lo relativo a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el segundo
párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución política de los Estados Unidos
Mexicanos; derivado de aquélla, los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas
reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona simi-
larmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución federal y de
los expedidos por los Gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa
y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación jerárqui-
ca exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle,
complemente o pormenorice y en las que encuentre justificación y medida; y b) los regla-
mentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor
extensión normativa, ya que los municipios, respetando las bases generales establecidas
por las Legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la
vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad
de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización
administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con
sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, po-
blacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, pues los municipios deben ser iguales
en lo que es consustancial a todos —lo cual se logra con la emisión de las bases generales
que emite la Legislatura del Estado—, pero que tienen el derecho, derivado de la Cons-
titución federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se
consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción
II”. Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXII,
octubre, 2005, p. 2069.
 SERVICIOS PÚBLICOS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA 257

número de habitantes, y que impacta en el número de ediles que confor-

man el ayuntamiento17 o en la organización de sus poblaciones (ciudad,
villa, pueblo, ranchería, caserío, etcétera).18
En consecuencia, el ineficaz tratamiento uniforme de los municipios
termina por tener influencia en el régimen jurídico municipal, de tal ma-
nera que la realidad municipal (social, económica, política, cultural, ur-
banística, etcétera) debe ejercer su influencia para desplazar al unifor-
mismo del sistema jurídico municipal por inadecuado para la diversidad
municipal, de tal manera que los elementos que ofrece la realidad ejercen
su papel de “ayuda orientadora”19 para el productor de la norma jurídica
y sirven para justificar su previsión en el derecho.
Ahora bien, una vez que se ha expuesto que la diferenciación muni-
cipal proviene de elementos ajenos al derecho y que éstos deben tener
cabida en el régimen jurídico-municipal en aras de obtener normas ju-
rídicas adecuadas en el sentido de responder eficazmente a la realidad
ordenada. Si como se ha mencionado, el legislador requiere manifestar
su conocimiento de la realidad municipal, debe acelerar sus esfuerzos
sobre la diferenciación municipal. Sus elementos objetivos han sido, por
un lado, inadecuados, ya que inserta en una misma regulación realidades
municipales completamente dispares (capitales, grandes ciudades por-
tuarias, ciudades con patrimonio arquitectónico, ciudades turísticas, pe-
queñas ciudades, municipios con organización indígena, entre otros) y,
por el otro, insuficientes para el adecuado tratamiento diferenciado de la
diversidad de los municipios.20
Algunos de los elementos más importantes que han venido a fortale-
cer la regulación diferenciada entre los municipios están directamente

17 En este sentido, artículo 59, Constitución del Estado de Chiapas, y artículo 20 de la

Ley Orgánica Municipal del mismo estado.

18 En este sentido, artículo 11, Ley Orgánica Municipal del Estado de Veracruz, entre

otras.
19 Larenz, Karl, Metodología de la ciencia del derecho, trad. de Marcelino Rodríguez

Molinero, Barcelona, Ariel, 1994, p. 414.

20 La valoración de los legisladores chiapanecos y veracruzanos evidencian la in-

adecuada selección de los elementos objetivos de diferenciación municipal, ya que úni-

camente consideran el número de población como elemento de conformación territorial
municipal y de integración del ayuntamiento. En cambio, la realidad constata que esta
diferenciación es insuficiente para atender las enormes necesidades de los “grandes” mu-
nicipios del estado para atender eficazmente asuntos de repercusión local.
258 MANUEL JIMÉNEZ DORANTES

relacionados con la “globalización”.21 La idea globalizadora ha exigido a

los Estados, llevar a cabo intensos ajustes en su concepción, estructura y
funciones para adecuarse en la mejor medida posible al libre mercado,
y el protagonismo de las empresas privadas, además, provoca el debilita-
miento del Estado y fortalece la estructura municipal.
La globalización provoca la desterritorialización del Estado, para pa-
sar a la aplicación de normas jurídicas que son diseñadas fuera de sus
“tradicionales” fronteras o jurisdicciones.22 En este caso, los ejemplos
son variados: el derecho europeo que se integra al derecho nacional (y
por ende, al derecho local) a través de mecanismos procedimentales es-
pecíficos o el derecho internacional sobre libre comercio que afecta a
determinadas regiones (NAFTA, TLC México-UE, Mercosur…), las de-
terminaciones del BM, FMI, OMC, sobre financiamiento y liberalización
de sectores regulados, las prioridades de la ONU sobre gobernanza local
(Declaración del Milenio) o calidad de vida en las ciudades (hábitat), así
como —por lo que aquí interesa— los tratados sobre derechos funda-
mentales que impactan el régimen municipal, tratados regionales sobre
autonomía municipal, acuerdos y normas internacionales sobre la reco-
lección, depósito y tratamiento de residuos, entre otros. Además, exige
el reconocimiento jurídico a los elementos diferenciadores de la realidad
municipal, lo que, a juicio de Alejandro Nieto, la globalización provoca
la “fragmentación normativa infraestatal”.23
Ante este panorama, la realidad económica, política y cultural de los
municipios hace necesario (re)apreciar adecuadamente los elementos
diferenciadores de cada uno de los municipios para mantener la cohe-

21 Beltrán de Felipe menciona que la globalización consiste en “la circulación por

todo el mundo de ideas, productos, capitales y servicios —no tanto de personas—, sin
encontrar apenas obstáculos en las fronteras de los Estados, cuya capacidad para llevar a
cabo políticas propias se ve notablemente disminuida”. Beltrán de Felipe, Miguel, “Las
ciudades y la globalización: elementos para un derecho local internacional (reflexiones
al hilo de los casos Metalclad y Tecmed)”, en Memorias del 3er. Simposio Internacional
de Derecho Administrativo y Municipal, México, Cedem-UNACH/IDL-UAM, 2007, en
prensa.
22 Nieto menciona que “la globalización jurídica no ha supuesto una revolución, un

cambio de paradigma, sino que implica simplemente la entrada en una nueva fase de una
evolución milenaria en la que, sin producirse nada nuevo, pasan a primer plano factores
que antes estaban marginados y al tiempo se marginan otros que antes estaban en primer
plano”. Nieto, Alejandro, Crítica de la razón jurídica, Madrid, Trotta, 2007, p. 224.
23 Idem.
 SERVICIOS PÚBLICOS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA 259

rencia dentro del sistema constitucional.24 Como menciona Nieto, hay

que replantear los planos de factores conforme a la realidad actual (mer-
cados internos-mercados globales, relevancia nacional-relevancia local,
presencia internacional del Estado-presencia internacional de la ciudad).
Por ello, la selección de los elementos que sirven de sustento al trata-
miento diferenciado de los municipios no puede quedar sujeto al capri-
cho del legislador, sino que debe tener, en todo momento, el respaldo de
datos objetivos que confirmen la necesidad de la regulación diferenciada
para evitar caer en un régimen que rompa con la idea misma de sistema
municipal. Por ello, los elementos objetivos vienen determinados por la
capacidad municipal, así como por las condiciones sociales, económicas
y financieras de los municipios, según el propio artículo 115, CF.
No obstante la realidad imperante desde hace décadas en México, se
evidencia que el tratamiento sobre este sector del derecho administrativo
especial el legislador excesivamente ha decidido extraer de la libre de-
cisión municipal la determinación sobre la gestión de dichos servicios y,
por otro lado, el legislador decide sobre la forma de gestión municipal, la
organización del órgano descentralizado municipal, así como sus facul-
tades.25 En definitiva, la entidad federativa, a través de su ley, determina
o subordina la capacidad de decisión del ayuntamiento y la estructura de
una parte de la administración pública municipal.
Para mayor ejemplo, la Ley de Aguas del Estado de Chiapas regula con
detalle que el órgano operador de los municipios encargado de la gestión in-
tegrada de los servicios de abastecimiento de agua, drenaje y tratamiento de
aguas residuales que, dicho sea de paso, se conforma por una “Junta de Go-
bierno” (integrada por el presidente municipal, el regidor, un representante
de la Comisión Estatal de Aguas, un representante de la Comisión Nacional
del Agua y el presidente del Consejo Consultivo),26 un “Consejo Consulti-
vo” (artículos 42 y 43), un “Director General” y un “Comisario” (artículo
37), y a cada uno de estos órganos les atribuye funciones respectivas.
24 Larenz mencionó que la naturaleza de las cosas se relaciona con “la exigencia de
justicia de tratar desigualmente lo desigual…”, Larenz, Karl, Metodología de…, cit., nota
19, p. 415.
25 Por ejemplo, artículos 36-41 de la Ley de Aguas del Estado de Veracruz. En modelo

chiapaneco, artículos 28-47 de la Ley de Aguas del Estado de Chiapas. La participación

de decisión municipal en Chiapas queda relegada a la “regulación” del funcionamiento
del Consejo Consultivo del organismo operador municipal, que tiene funciones de con-
sulta, pero sin capacidad de decisión (artículo 42).
26 Artículo 38 Ley de Aguas del Estado de Chiapas.
260 MANUEL JIMÉNEZ DORANTES

Independientemente de los puntos discutibles de este sistema de or-

ganización y gestión, resulta evidente que el diseño estatal empieza a
evidenciar la ruptura del sistema constitucional de los municipios, así
como sus insuficiencias para la prestación de los servicios públicos mu-
nicipales con eficiencia y eficacia (finalidades del derecho administra-
tivo). Por ejemplo, se produce mala calidad del agua potable, existen
problemas en la continuidad del servicio (cortes de suministro constantes
e injustificados), deficiente servicio de mantenimiento a la red de agua
potable, desmesurada estructura administrativa, especialmente en peque-
ños municipios, carencia de recursos económicos para enfrentar el man-
tenimiento, renovación y ampliación de la red de suministro, alto índice
de morosidad en las cuotas con el solapamiento de las autoridades muni-
cipales y estatales, conexiones a la red sin la debida autorización munici-
pal, carencia de suficientes plantas de tratamiento de aguas residuales, la
descoordinación entre las diversas administraciones públicas (federales,
estatales y dentro de la misma administración municipal) que tienen re-
percusión directa o indirecta con el servicio (ordenación del territorio,
urbanismo, medio ambiente, minas, aguas…), los deficientes mecanis-
mos de participación ciudadana y de protección de intereses colectivos,27
entre muchos otros.
En los últimos años, algunos municipios empiezan a analizar la posi-
bilidad de concesionar los servicios públicos para fortalecer la adecuada
prestación. No obstante, la resistencia generalizada de los habitantes del
municipio a la intervención privada en la gestión de los servicios públi-
cos municipales de abastecimiento de agua y drenaje ha sido factor de-
terminante para excluir esta posibilidad.

27 Aunque existen algunos mecanismos orgánicos e instrumentales de participación

ciudadana en el ámbito municipal, éstos se caracterizan por ser mecanismos de propuesta
y consulta, pero la insuficiencia se produce ante la imposibilidad de que el ciudadano
pueda proteger sus intereses colectivos y difusos por vía administrativa o jurisdiccional,
lo que debilita en buena medida el sistema de participación ciudadana. Sobre este tema,
López Olvera recuerda que “los mecanismos de participación ciudadana hasta ahora exis-
tentes en el municipio, no son suficientes para que la población acceda de manera directa
a la toma de decisiones por parte del gobierno municipal”, López Olvera, Miguel Alejan-
dro, “Nuevos mecanismos de participación ciudadana en el municipio”, en López Olvera,
Miguel Alejandro y Rodríguez Lozano, Luis Gerardo (coords.), Tendencias actuales del
derecho público en Iberoamérica, México, Porrúa, 2006, p. 68.
 SERVICIOS PÚBLICOS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA 261

3. La necesidad de modernizar los mecanismos

de prestación de los servicios públicos municipales

Otro de los retos fundamentales de este sector del derecho administra-

tivo radica en las posibilidades de asociacionismo municipal tanto entre
municipios como con el resto de entidades territoriales como de los par-
ticulares. Debido a las enormes limitaciones establecidas en las respec-
tivas leyes, no ha sido posible potenciar la cooperación entre municipios
a través de convenios o la creación de órganos intermunicipales para la
prestación de servicios públicos y de éstos con el estado para gestionar
directamente los servicios a través de la asociación con otros munici-
pios28 para la prestación conjunta de sus servicios públicos o, en otro
caso, convenir con la entidad federativa29 para que asuma la gestión del
servicio público en colaboración con el municipio en el que se ha justi-
ficado su imposibilidad de llevar a cabo una prestación eficiente y eficaz
(artículo 115, fracción III, párrafo penúltimo, CF).
Asimismo, la incapacidad del gobierno municipal para llevar una ade-
cuada organización de la administración pública municipal que permita
diseñar los órganos y mecanismos necesarios para afrontar con mayor
éxito la prestación de los diferentes servicios públicos a su cargo.
Al respecto, la SCJN ha pronunciado:

la posibilidad de una actuación individualizada por parte del municipio o

conjunta entre éste y el Estado, lo que deberá analizarse en la sentencia
definitiva y de lo que eventualmente se advierte la posibilidad de tener
que determinar si el municipio puede o no prestar el servicio en forma
individual o tenga que hacerlo de manera conjunta, para lo cual deben
recabarse las pruebas respecto de la situación real que guarda la presta-
ción del servicio.30

28 Véase el caso de los organismos operadores intermunicipales, artículos 17, frac-

ción II, y 48-55 de la Ley de Aguas del Estado de Chiapas.

29 Artículo 27, Ley de Aguas del Estado de Chiapas. En el caso de las plantas de tra-

tamiento de aguas residuales, han sido las entidades federativas las que ha asumido, en
mayor proporción, la construcción, gestión y funcionamiento ante la incapacidad técnica
y financiera de los municipios.
30 Novena época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

t. VII, febrero, 1998, tesis: 2a. XVI/98, p. 383. Controversias constitucionales. Facultad
del municipio para prestar el servicio de agua potable y alcantarillado con el concurso del
262 MANUEL JIMÉNEZ DORANTES

Desde mi particular punto de vista, los problemas de gestión que se

vienen presentando con los servicios de abastecimiento de agua, drenaje
y tratamiento de aguas residuales en los municipios no encuentran solu-
ción única en la concesión, liberalización o, en su caso, con la privati-
zación de dichos servicios, sino por la flexibilización para que los muni-
cipios puedan asociarse con particulares y fortalecer la gestión pública
de los servicios, de manera que la concepción pública del servicio ven-
ga complementada por la capacidad económica y, en algunos casos, de
gestión de los particulares. En algunos modelos esta posibilidad ha sido
abierta al régimen municipal para otros servicios públicos, de manera
que los municipios pueden decidir la creación de empresas municipales
con financiamiento público y privado.31
Además, esta participación puede producirse de manera integral so-
bre todo el sistema de abastecimiento, desalojo y tratamiento de aguas,
pero también cabe la posibilidad de integrar el capital privado de ma-
nera parcial en alguno de los “tramos” de los servicios municipales, de
manera que, por ejemplo, los de abastecimiento y drenaje correspondan
directamente al municipio, y el de tratamiento de las aguas residuales se
ejerza mediante la asociación pública-privada. Esta posibilidad exige el
acuerdo sobre la distribución de los recursos económicos derivados de
las tarifas que deben especificar en la asociación mixta.
De ninguna manera puede determinarse una única solución. Todo de-
penderá de las condiciones y capacidades de cada municipio, así como
del respeto por la autonomía municipal que demuestre el legislador y la
creatividad del estado y municipios para diseñar los órganos e instrumen-
tos más adecuados para solucionar este urgente problema público, social,
ambiental, sanitario y político.
Finalmente, como queda evidenciado en la exposición, el servicio pú-
blico municipal en México se mantiene sólido y con la generalizada de-
fensa pública de los habitantes municipales a la apertura del servicio pú-
blico a los particulares. De manera que el municipio sigue manteniendo
un papel fundamental en la regulación y ejecución de los servicios. No
obstante, las enormes carencias del ámbito municipal, aunado a la ex-

estado, en términos del artículo 115, fracción III, constitucional. Deben recabarse pruebas
que demuestren la capacidad de los diferentes niveles de gobierno para su prestación (el
énfasis es nuestro).
31 Por ejemplo, artículos 82-87, Ley Orgánica Municipal del Estado de Veracruz.
 SERVICIOS PÚBLICOS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA 263

cesiva regulación estatal de los asuntos constitucionalmente atribuidos

en exclusiva a los municipios y las insuficiencias del sistema jurídico
mexicano para garantizar el acceso a la jurisdicción para la protección de
los intereses difusos hacen prioritario renovar el régimen de los servicios
públicos municipales.