Modulo III

lunes, 10 de noviembre de 2025 08:55 p. m.

Tema 14: La Metodología de Marco Lógico como

herramienta para el diseño de Programas presupuestarios
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Tal como se revisó en el primer Módulo del presente Diplomado, la Metodología de Marco
Lógico (MML) ha sido una herramienta fundamental para la implementación de la
Gestión para Resultados (GpR) en México desde la primera década del siglo XXI. Su
introducción formal en la administración pública mexicana se remonta al año 2007, con la
emisión de los Lineamientos generales para la evaluación de los Programas Federales
de la Administración Pública Federal. Desde entonces, la MML ha orientado la
planeación estratégica y operativa de los Programas presupuestarios , vinculando
el diagnóstico de problemas públicos con objetivos claros, resultados esperados, indicadores
verificables y supuestos críticos para su cumplimiento.
Durante más de quince años, México ha logrado avances notables en la sistematización de esta
metodología en todo el ciclo presupuestario, desde el diseño y programación, hasta el monitoreo y
evaluación del desempeño. Así, la MML se ha convertido en una herramienta central para
identificar objetivos, resultados e indicadores de desempeño, permitiendo una
mayor transparencia en el uso de los recursos públicos (Banco Mundial, 2016).
Asimismo, ha fomentado el desarrollo de capacidades técnicas en las dependencias federales y
subnacionales (OCDE, 2018).
Uno de los logros más significativos ha sido su contribución a la consolidación
del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y del Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED) como pilares de la gestión pública federal. Esta evolución ha
fortalecido la rendición de cuentas ante la ciudadanía y los órganos legislativos, al generar evidencia
concreta del impacto de las políticas públicas (López-Acevedo et al., 2012). Además, la incorporación
de la metodología en los sistemas de programación presupuestaria ha permitido alinear los objetivos
institucionales con los recursos, promoviendo una asignación más eficiente y estratégica del gasto
(Pereira & Villota, 2020).
Adopción de la MML
También es destacable la adopción progresiva de la MML por parte de gobiernos estatales y
municipales, quienes han comenzado a adaptarla a sus contextos y capacidades. Esto ha generado
una valiosa experiencia local que nutre la gobernanza multinivel y fortalece los vínculos entre la
planeación nacional y las realidades territoriales (PNUD, 2021). En particular, algunos
municipios han utilizado la Matriz de Indicadores de Desempeño (MIR) como
base para integrar sus planes de desarrollo con los Objetivos de Desarrollo
Sostenible, lo que representa un avance hacia la planificación glocal (CEPAL, 2022).
Otro aspecto relevante ha sido el creciente uso de la MML en sectores
específicos como salud, educación, desarrollo social y medio ambiente. Esto
ha permitido estandarizar prácticas de planificación, seguimiento y evaluación,
facilitando el aprendizaje institucional y la mejora continua (Perrin, 2006). Asimismo,
la capacitación de personas servidoras públicas en el uso de esta herramienta ha
contribuido a profesionalizar la gestión pública y a institucionalizar una cultura de
resultados (Kusek & Rist, 2004).

En este sentido, el estudio de la MML sigue siendo una necesidad vigente al ser
la base del diseño de los Programas presupuestarios y de la generación de
instrumentos para darle seguimiento a las intervenciones públicas, aunque se

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instrumentos para darle seguimiento a las intervenciones públicas, aunque se
han incorporado ajustes para aumentar la flexibilidad a favor de cada uno de los
actores que la utilizan.

En el documento fundacional de la Comisión Económica para América Latina y el

Caribe (CEPAL) “Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento
y la evaluación de proyectos y programas” se plantea que la MML “es una
herramienta para facilitar el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y
evaluación de proyectos. Su énfasis está centrado en la orientación por objetivos, la
orientación hacia grupos beneficiarios y el facilitar la participación y la comunicación
entre las partes interesadas” (Ortegón, 2005). Esta consta de dos etapas básicas
para su implementación: la identificación del problema y de las alternativas de
solución; y la etapa de planificación en la que la idea del proyecto se convierte en un
plan operativo práctico para la ejecución.

Etapas de la Metodología de Marco Lógico

En la primera etapa se lleva a cabo un análisis para “identificar” o “construir” el

problema que recibirá atención gubernamental por medio de un Programa
presupuestario. En la segunda etapa se vinculan las causas y efectos relacionadas
con el problema público, a través del esquema llamado “Árbol del Problema”.
En la tercera etapa se plantean los objetivos o las situaciones deseadas que pretenden
alcanzarse con el Programa. De esta forma, el Problema principal se convierte en el
objetivo central, las causas en medios para resolverlo y los efectos en fines; conformando
así el “Árbol de Objetivos”. En la cuarta etapa, se llevan a cabo dos procesos; el primero
es identificar las acciones que deben realizarse para lograr los objetivos, partiendo de las
capacidades técnicas e institucionales, y el segundo es seleccionar las alternativas de
acuerdo con una serie de criterios específicos relacionados con el programa.
La quinta etapa corresponde a la definición de la Estructura Analítica del Programa, en
donde se hace una revisión lógico-causal para la identificación de la coherencia interna del
Programa y se corrobora que las alternativas seleccionadas lleven al cumplimiento del
objetivo o la solución del problema.
Finalmente, en la sexta etapa, se procede a la elaboración de un Instrumento de
Seguimiento del Desempeño (ISD), entendido como aquel que agrupa a los indicadores
estratégicos y de gestión de un Programa presupuestario, con los cuales se mide el
cumplimiento de sus objetivos; y que en el caso de la Administración Pública Federal se
refiere a la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR), Ficha de Monitoreo Estratégico
(FiME) y a la Ficha de Seguimiento a la Gestión (FiSeG).
Por tanto, esta metodología representa un instrumento que guía, de principio a fin, el
proceso de planeación y que permite proyectar los resultados esperados de la
implementación de un Programa presupuestario; al tiempo que los ISD se han consolidado
como elementos fundamentales para su monitoreo; confirmando el valor que aportan al
PbR-SED.

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PbR-SED.
Considerando lo anterior, en los siguientes temas y Módulos, se estudiará
detalladamente la MML y los ISD, así como el importante esfuerzo de renovación
emprendido por la actual Administración y las mejoras en las que se ha
materializado.

Una nueva mirada a la Metodología de Marco Lógico en

México
Antes de entrar de lleno al estudio de la Metodología de Marco Lógico (MML) es
importante enfatizar que su implantación en México no ha estado exenta de
desafíos. La aplicación homogénea a toda clase de intervenciones públicas ha
evidenciado ciertas limitaciones que deben ser analizadas con detenimiento para
que, con base en ellas, se pueda proponer un modelo que represente un cambio
estructural.
Uno de los retos más relevantes consiste en que la MML ha sido implementada, en
muchos casos, de forma mecánica, lo que ha dado lugar a una hiperfocalización de
las intervenciones públicas. En lugar de favorecer estrategias integrales que
atiendan las múltiples dimensiones de un problema público — económicas, sociales,
territoriales, ambientales y culturales —, la MML ha sido utilizada para justificar
intervenciones fragmentadas, orientadas únicamente al cumplimiento de resultados
operativos o de corto plazo. Esto ha debilitado la visión universalista de las políticas
públicas y ha dificultado su capacidad para garantizar derechos fundamentales.
La MML, cuando se emplea de forma rígida y sin considerar el contexto, tiende a
reducir la complejidad de los problemas públicos a lógicas causales lineales. Este
enfoque limita la construcción de políticas basadas en principios de justicia social,
como la integralidad de las intervenciones, la universalidad en el acceso y la
promoción efectiva de derechos. En consecuencia, se privilegian acciones aisladas
con poblaciones focalizadas, sin atender las condiciones estructurales que
perpetúan la desigualdad y la exclusión. En el contexto mexicano, esto se ha
traducido en Programas presupuestarios atomizados, sin articulación territorial ni
sectoria

Experiencia Internacional
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 El gobierno canadiense, a través de la Secretaría del Consejo del Tesoro, ha desarrollado
estrategias de medición del desempeño que permiten adaptar los principios del Marco
Lógico a programas normativos o institucionales. En lugar de exigir una Matriz de
Indicadores para Resultados (MIR) rígida, utilizan narrativas estratégicas, cadenas de
resultados y mapas de impacto que permiten expresar la lógica de intervención sin forzar la
estructura tradicional de la MML. Éstas son especialmente útiles en sectores regulatorios,
como medio ambiente, comercio o seguridad.
Además, las "Performance Measurement Strategies" (Estrategias de medición del
desempeño) canadienses integran revisiones periódicas y participativas de sus indicadores,
lo que evita su acumulación excesiva. Las dependencias federales están obligadas a
justificar cada indicador con base en su utilidad estratégica, reduciendo la burocracia y
facilitando el análisis por parte del parlamento.
Este enfoque flexible ha permitido que Canadá mejore la articulación entre diseño, ejecución y
evaluación de programas, y ha sido reconocido por organismos como la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) como una práctica avanzada en materia de
gobernanza pública.

En Países Bajos, el diseño de políticas públicas se apoya en el enfoque de "Policy

Programmes", que permiten combinar metas de largo plazo con resultados a corto
plazo en una misma estrategia de intervención. Estos programas articulan acciones
de diferentes ministerios o agencias en torno a objetivos comunes, como la
descarbonización de la economía o la inclusión laboral de personas migrantes.
Uno de los elementos innovadores es que emplean matrices simplificadas con
objetivos estratégicos, líneas de acción e indicadores clave, acompañadas de
diagramas de causalidad y supuestos; lo que permite representar teorías de cambio
complejas sin necesidad de un marco lógico tradicional.
Además, se promueve una gobernanza colaborativa a través de convenios
interministeriales y fondos de cofinanciamiento, lo que fortalece la integralidad de las
intervenciones y evita la fragmentación institucional.

En Colombia, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) ha desarrollado las

"Fichas de Diseño de Intervenciones", herramientas que permiten a los gobiernos
subnacionales estructurar programas y proyectos con base en análisis de contexto,
alineación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y metas del Plan
Nacional de Desarrollo; y que están pensadas para adaptarse a diferentes escalas
territoriales y niveles de capacidad institucional.
A diferencia de la MIR, estas fichas no exigen una estructura de Marco Lógico

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A diferencia de la MIR, estas fichas no exigen una estructura de Marco Lógico
completa, pero sí promueven la coherencia interna del diseño, la definición de
beneficiarios, supuestos clave y mecanismos de evaluación. Han sido
especialmente útiles para municipios y departamentos que carecen de experiencia
técnica en metodologías complejas.
Este instrumento ha sido valorado por organismos multilaterales como el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), por su capacidad para mejorar la calidad del
gasto público territorial y para fomentar una planeación con enfoque a resultados y
sostenibilidad.

En Chile, la Dirección de Presupuestos (DIPRES) ha impulsado la implementación

de herramientas alternativas para la planificación y el monitoreo de intervenciones,
especialmente en el marco de la innovación pública y la gestión intersectorial. Uno
de los instrumentos más relevantes ha sido el “Resumen Ejecutivo Estratégico”
(REE), el cual permite describir de forma breve el problema público, la población, los
objetivos y la teoría de cambio, sin requerir una MIR completa.
Esto ha sido clave para fomentar intervenciones experimentales o en etapas piloto, especialmente en
temas como cambio climático, innovación educativa y salud mental. Las REE han reducido la carga
administrativa para programas que aún no justifican una Matriz de Indicadores compleja, pero
requieren planificación estratégica. Se han utilizado también en intervenciones de respuesta rápida,
como las implementadas durante la pandemia de COVID-19.

Además, el sistema de evaluación ex post de Chile permite retroalimentar estos resúmenes

ejecutivos para incorporarlos a un eventual diseño más robusto, si la intervención evoluciona. De
este modo, se promueve una planeación escalonada que mejora la calidad del gasto sin imponer
rigideces metodológicas desde el inicio.

Alemania ha adoptado enfoques diferenciados para el diseño y seguimiento de

políticas públicas, especialmente en el ámbito local. Una práctica destacada ha sido
la aplicación de Logical Framework Light o versiones simplificadas del marco lógico
para programas comunitarios o intersectoriales. Estas herramientas han sido
empleadas por gobiernos regionales y ayuntamientos para diseñar intervenciones
en salud pública, integración de migrantes y transición energética.
Aquí se privilegia el uso de diagramas causales y mapas de actores, sin requerir matrices complejas.
También incorporan espacios participativos para que los beneficiarios contribuyan al diseño del
programa; reconociendo además que no todas las intervenciones responden a una lógica lineal
causa-efecto, por lo que se permite una mayor flexibilidad en la definición de resultados.

En materia de monitoreo, Alemania ha desarrollado tableros de control integrados que priorizan un

número reducido de indicadores estratégicos. Por ejemplo, el programa Integration durch Sport de
Baviera utiliza solo tres indicadores clave para evaluar la cohesión social, la participación de
migrantes y la sostenibilidad comunitaria. Esta racionalización permite una toma de decisiones más
efectiva y reduce la carga operativa de los equipos de implementación.

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El estudio de la forma en que otros países innovan en el seguimiento y evaluación
de sus intervenciones públicas es indispensable para fortalecer la Metodología de
Marco Lógico y para contar con elementos suficientes para aplicarla en políticas
públicas complejas. Esto, mediante el diseño de instrumentos más flexibles,
estratégicos y adaptados a las distintas naturalezas de las intervenciones. No todas
las políticas públicas se ajustan a un formato rígido de matriz causa-efecto; por el
contrario, las políticas con enfoque territorial, de justicia social o aquellas que
requieren coordinación interinstitucional, demandan una lectura más holística del
ecosistema de intervención.

Hacia una MML estratégica y adaptativa

El enfoque sistémico en la MML permite reconocer que ningún problema público

existe en aislamiento. Cada desafío está interconectado con factores sociales,
económicos, institucionales y ambientales que requieren ser comprendidos en su
totalidad. Este enfoque obliga a mirar más allá de una intervención puntual, e invita
a mapear actores, capacidades institucionales, marcos normativos y sinergias en el
entorno, promoviendo así políticas más robustas y sostenibles.

Asimismo, la integralidad en la aplicación de la MML implica que el diseño de

intervenciones debe considerar las múltiples dimensiones que conforman el
bienestar social. Una política pública no se limita a atender un síntoma, sino a
transformar condiciones estructurales. Este principio exige identificar distintos
instrumentos, fuentes de financiamiento, esquemas de participación ciudadana y
mecanismos de articulación entre sectores y niveles de gobierno. La metodología
debe facilitar esta visión transversal, no restringirla.

Desde la perspectiva de la gobernanza, la MML debe ser una herramienta para

facilitar la coordinación intergubernamental e interinstitucional. La definición de
problemas, objetivos y resultados debe incorporar voces, niveles de decisión y
experiencias territoriales. De este modo, se fortalece la legitimidad de las
intervenciones, se mejora su implementación y se amplifica su impacto. El Marco
Lógico, bien aplicado, se convierte en una plataforma para el diálogo y la
corresponsabilidad.

Finalmente, una mirada estratégica del Marco Lógico requiere que cada
intervención se inscriba en una visión de largo plazo, alineada con los

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intervención se inscriba en una visión de largo plazo, alineada con los
grandes objetivos nacionales y globales como los ODS. No se trata de justificar
presupuestos con narrativas técnicas, sino de contribuir al cambio estructural desde
el territorio. La MML debe ser una herramienta viva, que permita a los equipos
públicos pensar con rigor, actuar con propósito y transformar con justicia.

Renovación de la GpR en México

El presente Módulo del Diplomado tiene como propósito ofrecer una visión renovada
e integral de la Gestión para Resultados, de la Metodología de Marco Lógico y del
Sistema de Evaluación del Desempeño en su conjunto, actualizada con base en los
avances normativos, metodológicos y procedimentales más recientes. En este
sentido, se busca que las personas participantes no solo comprendan los
fundamentos técnicos de la herramienta, sino que los apliquen con un enfoque
estratégico, sistémico e incluyente.

Entre las principales actualizaciones que marcan un nuevo paradigma en la gestión

pública federal, como ya lo vimos en el módulo I, destacan las reformas normativas,
los nuevos lineamientos de evaluación y seguimiento, y los avances en
clasificaciones programáticas. Estas actualizaciones, permiten entender el alcance y
la articulación del nuevo modelo de planeación y presupuestación basado en
resultados y orientado a derechos. En la Figura 15.3 se presentan las principales
disposiciones emitidas recientemente que cambian el panorama de la
implementación de la GpR en México.
Si bien, estas tres disposiciones impactan directamente en el proceso de creación de Programas
presupuestarios, son los Lineamientos para regular la gestión de los Instrumentos
de Diseño y de Seguimiento del desempeño de los Programas
presupuestarios los que tienen mayor impacto en la Metodología de Marco Lógico, ya que por
un lado asientan los elementos a considerar para su implementación por medio de los Instrumentos
de Diseño (ID); y por el otro, establecen tres diferentes Instrumentos de Seguimiento del
Desempeño (ISD) que derivan de la implementación de la Metodología. Estos se presentan en la
Figura 15.4.

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De acuerdo con estos lineamientos, un Instrumento de Diseño es el documento estratégico de
un Programa presupuestario (Pp) en el que se justifica su existencia, partiendo del establecimiento
del Problema público, la identificación de la población objetivo, los Árboles del Problema y de
Objetivos, la Estructura Analítica del Pp y la determinación del ISD. Operativamente, los ID son las
herramientas por medio de las cuales se generan los ISD. Por su parte, los Instrumentos de
Seguimiento de Desempeño son herramientas que agrupan Indicadores de Desempeño del
Pp, por medio de los cuales, se mide el cumplimiento de los objetivos.

En esta primera etapa se busca problematizar determinada situación o

necesidad pública con el fin de orientar la intervención gubernamental que se
realizará a través de un Programa presupuestario. Esta “problematización” es
necesaria porque desde el enfoque de Políticas Públicas, no existe por sí misma
(Montecinos, 2007), son construcciones analíticas que se crean con base en una
situación no deseada o una necesidad que requiere atención e incluso, con base en
acciones que el Estado requiere realizar para su correcto funcionamiento. Es decir,
los problemas públicos son “toda situación que requiere la intervención del Estado, a
través de Políticas Púbicas y Programas presupuestarios para su atención”. Por
esta razón, para identificar sus causas y efectos utilizaremos la herramienta
de Metodología del Marco Lógico (MML).

Etapa 1: Definición del problema público

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De acuerdo con Aguilar Villanueva, la definición de un problema público consiste en

establecer un equilibrio operativo entre los hechos indeseados que se pretende eliminar

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establecer un equilibrio operativo entre los hechos indeseados que se pretende eliminar
(objetivos) y los medios disponibles para lograrlo (recursos) (Aguilar, 1992:71). Alcanzar
dicho equilibrio requiere identificar con precisión los recursos necesarios, lo cual demanda
información suficiente y pertinente; en este sentido, una de las actividades fundamentales
de la etapa de Definición del Problema es la realización de una investigación exhaustiva
sobre la situación no deseada.
En este sentido, el ejercicio de investigación que se realice permitirá comprender de manera
más precisa la problemática que el Programa presupuestario atenderá, por lo que,
independientemente de la modalidad en que se trabaje, dicho ejercicio deberá llevarse a
cabo. No obstante, como se observa en el Cuadro 16.1, la información derivada de esta
investigación exhaustiva únicamente se reflejará en el Diagnóstico Ampliado y en el
Diagnóstico Simplificado.
El punto de partida ya sea la definición del problema o la realización de una investigación
profunda, dependerá de diversos factores, entre ellos: el tipo de Programa, la información
disponible y el nivel de conocimiento e involucramiento de las personas responsables de su
diseño. Cuando se trate de un Programa con antecedentes identificables, con información
de calidad —como la proveniente de evaluaciones de desempeño— y con una orientación
clara de la intervención pública, será posible iniciar directamente con la definición del
problema. En cambio, si se trata de un Programa relativamente nuevo, con información
limitada o con diseñadores poco familiarizados con la temática, se recomienda comenzar
con la investigación previa al planteamiento del problema.

Estructura del problema público

Se sugiere que el equipo involucrado en el diseño del Programa sea multidisciplinario y que
incluya tanto a personas operadoras como a tomadoras de decisiones, debido a que la
MML cuenta con un componente deliberativo importante, y cada persona deberá estar en
condiciones de hacer aportaciones desde su experiencia y tramo de control.
Una vez que se cuenta con claridad sobre las características y el alcance del Programa
presupuestario, se deberá definir el problema público que se busca resolver. Este primer
planteamiento del problema no es definitivo. A medida que la Metodología avanza, el
análisis permite realizar ajustes hasta que se esté satisfecho con sus características. En
este sentido, se debe considerar que el problema público es una herramienta analítica; y,
por ende, entre más se afine, será un sustento más eficaz para el éxito de las siguientes
etapas de la Metodología. Por esta razón, se recomienda que, desde sus primeros
planteamiento
s, se estructure de la forma como se representa en la Figura 16.1.

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Análisis de poblaciones
La identificación de la población objetivo o área de enfoque de un Programa se
hace por medio de lo que conocemos como Análisis de poblaciones, el cual
parte del supuesto de que su definición determina el alcance de la intervención
pública. Para ello, se requiere conocer los distintos tipos de poblaciones
involucrados en la problemática, mismo que se muestran en la Figura 16.2.

La población de referencia es el universo o total de población (con y sin

problema), relacionada con el área o sector en el que se está definiendo el problema. Por
ejemplo, para un Programa de atención a madres jóvenes y jóvenes embarazadas, la
población de referencia puede definirse como “mujeres de 12 a 18 años de edad”. En este
caso, en la población de referencia se encuentran, tanto las personas afectadas por el
problema público, como aquellas que no son afectadas por el mismo.
La población sin problema se encuentra dentro de la población de referencia; sin
embargo, no se encuentra afectada por el problema detectado, motivo por el cual
queda automáticamente agrupada y fuera de los alcances del Programa. En este
caso serían “las mujeres de 12 a 18 años que no son madres o no están
embarazadas”. Aquí es importante considerar que estas mujeres pueden tener
distintos problemas relacionados con diversos factores sociales, psicológicos o
económicos, entre otros. Pero en este punto, cuando se hace referencia a la
“población sin problema”, concretamente se habla del problema público que se está

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“población sin problema”, concretamente se habla del problema público que se está
planteando.
La población beneficiaria o atendida corresponde en algunos casos con el padrón de
beneficiarios que anualmente conforman ciertos Programas. Dos ejemplos de aplicación de criterios
de focalización en el mismo caso serían: “las madres jóvenes o jóvenes embarazadas cuyo hogar se
encuentra por debajo de la Línea de Pobreza por Ingreso (LPI)” o “las madres jóvenes o jóvenes
embarazadas que abandonaron la escuela”. De esta forma, solo se atendería a una parte de la
población afectada.
Análisis de poblaciones en los ID
Las poblaciones previamente revisadas, son todas aquellas que pudieran identificarse. Sin embargo,
no necesariamente en todos los Programas se podrán definir cada una de ellas. Adicionalmente, en
algunos casos, la población potencial, la población objetivo y la población
atendida pueden ser la misma, dependiendo de las características específicas de cada
Programa. El análisis de poblaciones servirá para conformar la definición del problema, pero
también forma parte de los Instrumentos de Diseño, tal como se puede observar en el Cuadro 16.2.

Delimitación de la magnitud del problema

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La descripción precisa de la situación negativa que se busca atender es tan

relevante como la correcta identificación de la población objetivo, ya que este
último elemento proporciona las herramientas analíticas necesarias para las etapas posteriores de la
metodología. No es lo mismo analizar una problemática definida de manera general
como “hambre”, que una formulación más específica como “las y los niños cuyos hogares se
encuentran por debajo de la Línea de Pobreza por Ingreso reciben una nutrición
deficiente durante sus primeros 1000 días de vida”. En el primer caso, resulta complejo
identificar causas y efectos, dado que no se conocen las condiciones particulares de esa situación. En
cambio, el segundo ejemplo delimita con claridad a la población objetivo y aporta características
adicionales que permiten contextualizar y precisar el análisis del problema.

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Redacción del problema público

El problema público en los ID

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Etapa 2: Análisis del problema público
La segunda etapa de la Metodología de Marco Lógico es el Análisis del Problema,
que se enfoca en la identificación de fenómenos y problemáticas que se
relacionan causalmente con el problema público, mismo que se definió en la
primera etapa. Posteriormente, estos elementos se clasifican en causas y efectos
para construir un esquema que se conoce como Árbol del Problema.

Al iniciar la identificación de los fenómenos y las problemáticas, se recomienda el

uso de la técnica de “lluvia de ideas”. Y aunque es muy probable que, durante el
proceso, surjan diferentes ideas y propuestas, éstas puedan ser descartadas como
problema central. Por ello, es importante que estas ideas sean registradas y
reservadas para ser consideradas posteriormente junto con otras que vayan
surgiendo, conforme se avanza en la implementación de la Metodología.

De acuerdo con la CEPAL (Ortegón, 2010: 18,74), es recomendable incorporar la

técnica de “lluvia de ideas” o “brainstorming” para plantear y analizar causalmente el
problema. Esta herramienta procede del sector privado y fue creada en 1939 por un
publicista llamado Alex Faickneey Osborn. La lluvia de ideas se basa en la
exposición de manera informal y libre de todas las ideas en torno a un tema o
problema planteado que ayuda a estimular la creatividad (VIU, s/f). Es una técnica
de grupo para generar ideas originales en un ambiente relajado. El tamaño del
grupo puede ser variado, pero se recomienda que no se excedan las 12 personas,
ya que entre más personas participen, se requiere más orden y por ende se pierde
el ambiente informal y libre que lo caracteriza. En la Figura 17.1 se presentan cuatro
reglas básicas a considerar durante la lluvia de ideas.

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Desde <[Link]
Lluvia de ideas

Árbol del Problema

Construcción del Árbol del Problema
Cuando se considera que el ejercicio de análisis ha concluido, o bien, que ya no surgen
nuevas ideas, es momento de llevar a cabo un análisis lógico–causal de los fenómenos y
problemáticas vinculadas al problema público. Para ello, se utiliza la herramienta conocida
como Árbol del Problema.
Éste, es un esquema gráfico que permite analizar las causas y efectos del problema
central que debe atenderse a través del Programa presupuestario (Pp). El Árbol del
Problema funciona como una herramienta que se construye participativamente con los
miembros del equipo que están diseñando el Programa y/o con los involucrados en la
solución del problema público. Además, de que se va definiendo con base en la
identificación de las situaciones problemáticas planteadas previamente en la lluvia de ideas.

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identificación de las situaciones problemáticas planteadas previamente en la lluvia de ideas.
Otra forma de entender el Árbol del Problema es como un conjunto de problemáticas
causalmente vinculadas en donde los niveles inferiores son explicativos de los superiores.
Para iniciar el diseño del Árbol del Problema, el primer paso es el colocar el
problema público al centro del esquema a manera de “tronco”. En esta posición,
el problema público fungirá como herramienta analítica central, y todos los
elementos estarán relacionados de forma directa o indirecta con éste. Por su parte,
las causas serán las “raíces” y los efectos el “follaje”. En la Figura 17.3 se
representa el Árbol del Problema.

Una de las principales características del Árbol del Problema es que todos sus
elementos están expresados en un sentido negativo a manera de
problemática.
Análisis de Causas

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Análisis de Efectos

En esta parte, se definen las consecuencias (efectos) que resultan de la

existencia del problema central y la relación que estas tienen con las causas
identificadas. En otras palabras, se definen aquellas condiciones negativas que sucederán en
caso de que no se resuelva el problema central. Esto servirá para tener una idea del orden y
gravedad de las consecuencias que tiene el problema que se ha detectado, lo cual hace que se
amerite la búsqueda de soluciones (Ortegón, 2005). En la Figura 17.7 se presentan algunas
recomendaciones a considerar para la construcción del análisis de efectos.

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Lógica causal del Árbol del Problema
Por esta razón, al concluir el Árbol del Problema, se recomienda hacer una revisión de la lógica
vertical preguntando: “¿la problemática “a” + la problemática “b” + la problemática “n” provocan la
problemática del siguiente nivel?” Si las problemáticas del nivel inferior son las necesarias y
suficientes para explicar la del siguiente nivel, entonces se concluye el análisis de esa línea causal. Si,
por el contrario, se identifica que no todo es necesario o suficiente, entonces se debe hacer una
revisión hasta estar satisfecho con el análisis realizado. Este ejercicio se explica en la Figura 17.8.

Revisión del Árbol del Problema

a lo largo del análisis del problema, se puede requerir ajustar el problema
público e incluso cambiarlo por completo

Árbol del Problema en los ID

Etapa 3: Análisis de Objetivos

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Etapa 3: Análisis de Objetivos
En esta etapa de la Metodología del Marco Lógico (MML) se realiza una proyección de la
situación futura deseada, que se alcanzará a partir de la atención del problema central,
mediante un Programa presupuestario (Pp). Para efectos de definirla, se desarrolla un análisis de
objetivos a través del Árbol de Objetivos, el cual es una representación gráfica de la
situación esperada, en caso de que el problema se resolviera. En la Figura 18.1 se presenta lo que se
busca obtener derivado de la creación del Árbol de Objetivos.

Para su construcción se toma como base el Árbol del Problema, planteando la situación
contraria: las condiciones negativas se transforman en condiciones positivas, como se ilustra en la
Figura 18.2. De esta manera, el Problema público se convierte en el Objetivo Central;
las causas directas e indirectas pasan a ser los medios directos e indirectos; y
los efectos directos, indirectos y superior se transforman en los fines directos,
indirectos y superior.
Transición del Árbol del Problema al Árbol de Objetivos
Respecto a su composición, es importante observar que el Árbol de Objetivos es un espejo perfecto
del Árbol del Problema. El respeto riguroso de la estructura del Árbol del Problema es indispensable
para contar con un buen análisis de objetivos, por lo que el Árbol de Objetivos no deberá contar con
más o menos elementos que el de Problemas.

Del problema al objetivo

Modulo 3 PBR página 18

En el proceso de transición, el Problema público identificado sirve como base para formular
el Objetivo Central. Esto se logra sustituyendo la palabra que expresa el aspecto negativo de la
problemática, por otra que aporte un sentido positivo. Dicha palabra clave puede ser un verbo o un
adjetivo calificativo. Al aplicar esta transformación sobre la estructura del Problema público,
siguiendo lo recomendado en el tema anterior, se obtiene lo que lógicamente representa su
solución.
Árbol de Objetivos en los ID

Es importante reiterar que, al hacer transición de los Árboles, el efecto superior se

transforma en el fin superior del Programa presupuestario; por lo que es
relevante asegurarse que éste último esté alineado a los instrumentos de planeación
vigentes para asegurar la coherencia y efectividad del Programa.
Otro aspecto importante en la construcción de los Árboles es la identificación de
afectaciones diferenciadas. Estas se refieren a los distintos modos en que un
problema público impacta a ciertos grupos de población, territorios o al medio
ambiente, de acuerdo con las condiciones de vulnerabilidad que enfrentan. Por ello,
cuando existan afectaciones diferenciadas, es fundamental que queden reflejadas
tanto en el Árbol de Problemas como, en consecuencia, en el Árbol de Objetivos.
Al concluir esta tercera etapa se contará con una hoja de ruta de objetivos vinculados causalmente y
orientados a la solución de un problema central. Con base en estos objetivos se construirán los
Instrumentos de Seguimiento al Desempeño, solo que previo a este ejercicio es necesario
seleccionar las mejores alternativas disponibles, partiendo de un contexto de recursos limitados
para la implementación de un Programa. Este proceso se llevará a cabo en la cuarta etapa de la
metodología: Selección de Alternativas.
Definición de acciones

Frecuentemente los medios directos o indirectos no cuentan con las características

para conformarse como Componentes y Actividades. Por esta razón, es importante
hacer una nueva revisión para identificar si los medios del Árbol de Objetivos
pueden convertirse en Componentes y Actividades para después hacer la selección

Modulo 3 PBR página 19

pueden convertirse en Componentes y Actividades para después hacer la selección
de alternativas. El proceso a llevar a cabo se presenta en la Figura 19.1

Modulo 3 PBR página 20

Matriz de Alternativas
Una vez que se cuenta con productos y acciones perfectamente identificados y
vinculados causalmente, se tendrán las condiciones óptimas para iniciar con el
análisis de alternativas, que como se mencionó previamente, consiste en la
selección de las soluciones que son más viables, que generan los mayores
beneficios para la población objetivo y al menor costo posible.

Conceptualmente, las “alternativas” son cada uno de los elementos procedentes del
Árbol de Objetivos y las acciones necesarias para su generación o entrega. Para
verdaderamente poder determinar la viabilidad de la entrega de estos productos, es
importante que el análisis se haga partiendo de las acciones, ya que, la mejor
forma de saber si se pueden obtener los productos, es analizando si se
pueden realizar las actividades necesarias y suficientes para su obtención.

Por esta razón, en las columnas de la Matriz de Alternativas se colocarán cada una
de las acciones que se requiere realizar para la obtención de los productos. Por su
parte, en las filas, se enunciarán los criterios de valoración a partir de los cuales se
seleccionarán las mejores alternativas. Estos criterios de valoración dependerán de
las características de cada Programa presupuestario; en la Figura 19.5, se enuncian
algunos criterios genéricos que se pueden tomar como base para la construcción
del Programa que se esté diseñando.

Modulo 3 PBR página 21

Desde <[Link]
Inmediatamente de que se tengan posicionados, tanto los criterios de valoración como las
alternativas, se deberá determinar la escala que se empleará para asignar los valores numéricos. Se
recomienda el uso de una escala que permita ordenar las alternativas de mayor a menor, de tal
forma que, aquellas alternativas que cuenten con una mayor puntuación, sean las seleccionadas. En
el ejemplo de la Figura 19.5, se utilizó una escala con “4” valores, ya que se están analizando “4”
alternativas.
Tras obtener los valores numéricos resultantes del análisis, se harán dos
verificaciones. Primeramente, se determinará si las acciones seleccionadas son
las suficientes y necesarias para la generación de los productos. De ser así, los
productos se seleccionarán para continuar a la siguiente etapa de la Metodología.
De lo contrario, tendrán que ser descartados. Posteriormente, se determinará si
todos los productos seleccionados son los suficientes y necesarios para el
cumplimiento del Objetivo Central del Programa; de ser así, concluye el análisis de
alternativas. De lo contrario, será necesario revisar la ponderación para identificar
productos y actividades que se deberán entregar y realizar respectivamente para el
cumplimiento del Objetivo Central del Programa.

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Árbol de Alternativas
De forma complementaria al análisis que se realiza a través de la Matriz de
Alternativas, se recomienda tomar en cuenta dos aspectos para hacer la
selección final. El primero es que, en los Programas presupuestarios hay
productos cuya entrega es estratégica u obligatoria de acuerdo la normativa
aplicable, por lo que, aunque no sean las mejores opciones en términos de costo –
beneficio o viabilidad, se tienen que entregar. Este tipo de productos no se deberán
eliminar derivado del análisis de alternativas.

El segundo aspecto a considerar es que, algunos Componentes que se entregan

Modulo 3 PBR página 22

El segundo aspecto a considerar es que, algunos Componentes que se entregan
con el Programa, contribuyen de forma sustantiva a la mejora de la situación de
cierta población vulnerable, por lo que su eliminación derivaría en una afectación
importante para esta. Por esta razón, al igual que en el caso anterior, esos
Componentes deben conservarse a pesar de no ser la mejor opción de acuerdo con
el análisis.

Si bien, el Análisis de Alternativas es una etapa de la Metodología de Marco Lógico

que en el Diagnóstico Ampliado se debe realizar, no es obligatoria la eliminación de
alternativas. Si a criterio del equipo de diseño del Programa se deben conservar
todos los productos a entregar, entonces, no es mandatorio hacer una eliminación.
En este caso, se lleva a cabo el análisis, y en el documento del Diagnóstico, se
argumenta con rigurosidad las razones por las que todas las alternativas se
conservan. De esta forma se recomienda que, si no es necesario descartar
alternativas, se conserve el diseño original del Árbol de Objetivos.

A este ejercicio se le puede llamar Árbol de Alternativas. En la Figura 19.6 se

ejemplifica una comparación de la transformación del Árbol de Objetivos al Árbol de
Alternativas derivados del análisis previamente realizado.

Análisis de Alternativas en los ID

Etapa 5: Estructura Analítica del Programa

Al concluir el Análisis de Alternativas, se obtiene una versión ajustada del Árbol de
Objetivos —también denominado Árbol de Alternativas— que integra todos los
elementos necesarios para construir un Instrumento de Seguimiento del
Desempeño (ISD). Como su nombre lo indica, los ISD son herramientas que
facilitan el seguimiento, la evaluación y la mejora de los Programas

Modulo 3 PBR página 23

facilitan el seguimiento, la evaluación y la mejora de los Programas
presupuestarios. Su creación responde a lo establecido en la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), en el marco de la
consolidación del PbR-SED en México. Este propósito se cumple cuando
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) da seguimiento al avance en el
cumplimiento de las metas establecidas a través de los indicadores de
desempeño contenidos en dichos instrumentos.

De acuerdo con los Lineamientos para regular la gestión de los Instrumentos

de Diseño y de Seguimiento del desempeño de los Programas
presupuestarios que se revisó en el Tema 15 al inicio de este Módulo, en
México se cuenta con tres Instrumentos de Seguimiento del Desempeño:
la Matriz de indicadores para Resultados (MIR), la Ficha de Monitoreo
Estratégico (FiME) y la Ficha de Seguimiento de la Gestión (FiSeG). En la Figura
20.1 se presentan las principales características de cada uno de ellos.

ID-ISD por modalidad presupuestaria

El tipo de ISD que un Programa tendrá, está en función de su modalidad
presupuestaria. Esta es la nomenclatura que identifica la naturaleza del Programa
presupuestario (Pp), con base en las características de las actividades y procesos
que realiza y los resultados que persigue, conforme a lo establecido en el Acuerdo
por el que se emite la Clasificación Programática del Consejo Nacional de
Armonización Contable (CONAC). En la Figura 20.2 se presentan los ID-ISD que le
corresponde a cada modalidad presupuestaria.

Modulo 3 PBR página 24

Del Árbol del Problema a la MIR
En la Metodología de Marco Lógico (MML), los Programas tienen distintos niveles de
objetivos plasmados en el Resumen Narrativo de la MIR. Cada uno de estos niveles
es correspondiente a los establecidos en el Árbol de Objetivos tal como se muestra en la Figura 20.3.

El Fin último, ubicado en el recuadro superior del Árbol de

Objetivos, corresponde al Fin del Programa en la MIR. La situación deseada que
se representa en el recuadro central, equivalente al problema central resuelto, se
expresa como el objetivo del Programa y se traduce en el Propósito dentro de
la MIR. Por su parte, los medios directos o primarios pueden convertirse
en Componentes del Programa, siempre que así lo determine la valoración de
alternativas. Finalmente, los medios indirectos o secundarios se relacionan con
las Actividades en la MIR, necesarias para alcanzar los Componentes.

La Estructura Analítica del programa en los ID

Modulo 3 PBR página 25
La Estructura Analítica del programa en los ID

Una vez concluida la Estructura Analítica del Programa para el Diagnóstico

Ampliado, se cuenta con los elementos necesarios y suficientes para la
conformación de todos los Instrumentos de Seguimiento del Desempeño.
Derivado de lo anterior, en el Módulo IV del Diplomado se abordará cada uno de
ellos de forma puntual, considerando que finalmente, será a través de los ISD como
se materializarán todos los objetivos de la Gestión para Resultados que desde el
Módulo I se vienen revisando.
Conclusiones del Módulo III
El análisis de la Metodología de Marco Lógico (MML), en el contexto mexicano, permite
afirmar que esta herramienta ha sido decisiva para consolidar la Gestión para Resultados
(GpR) y el Presupuesto basado en Resultados (PbR), constituyéndose en un referente
obligado para el diseño, ejecución y evaluación de programas presupuestarios. A lo largo de
más de una década y media, la MML ha demostrado su utilidad para alinear objetivos
institucionales con recursos, mejorar la transparencia en el ejercicio del gasto público y
profesionalizar la función pública a través de la formación de capacidades técnicas.
A pesar de que la Metodología es una herramienta flexible, su aplicación rígida y
homogénea ha conducido a intervenciones fragmentadas y desarticuladas, con una visión
parcial de los problemas públicos. La experiencia internacional comparada, muestra que los
marcos metodológicos deben adaptarse al tipo de intervención, privilegiando la flexibilidad,
la integralidad y la orientación hacia la justicia social. En este sentido, países como Canadá,
Países Bajos, Colombia, Chile y Alemania han desarrollado instrumentos alternativos que
enriquecen la planeación, el monitoreo y la evaluación con esquemas más estratégicos,
adaptativos y participativos.
El estudio de las seis etapas que componen la MML en su adaptación al caso mexicano,
desde la identificación del problema público hasta la construcción de la Estructura Analítica
del Programa, pone de manifiesto que el valor de la Metodología no radica únicamente en
su formalismo técnico, sino en su capacidad para guiar intervenciones públicas coherentes,
pertinentes y sostenibles. En particular, la definición precisa de problemas, la correcta
identificación de poblaciones objetivo y la construcción de Árboles del Problema y de
Objetivos constituyen insumos analíticos esenciales para garantizar la eficacia de los
Programas presupuestarios.
Asimismo, la articulación de la MML con los Instrumentos de Seguimiento del
Desempeño (MIR, FiME y FiSeG) representa un avance fundamental en la
institucionalización de una cultura de resultados en la Administración Pública Federal y
Subnacional. Dichos instrumentos, al integrar indicadores estratégicos y de gestión,
permiten dar seguimiento puntual a las metas y facilitan la rendición de cuentas ante la
ciudadanía.
La Metodología de Marco Lógico fue, es y seguirá siendo indispensable en el diseño y
gestión de Programas presupuestarios, solo que es necesario que se asuma con la
flexibilidad y el enfoque estratégico necesarios para responder a las crecientes demandas
de eficacia, transparencia y equidad en la gestión pública.

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Modulo 3 PBR página 26

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