Autonomía Universitaria
• ÍNDICE
• > I. DERECHO FUNDAMENTAL Y GARANTÍA INSTITUCIONAL
• > II. CONTENIDO NORMATIVO
• > III. LÍMITES
I. DERECHO FUNDAMENTAL Y GARANTÍA INSTITUCIONAL
La Constitución de 1978 recoge el principio de autonomía universitaria incluyéndolo dentro
de los derechos fundamentales y libertades fundamentales al disponer el artículo 27.10
que "se reconoce la autonomía de las Universidades en los términos que la ley establezca".
Sin embargo, la autonomía universitaria aparece como garantía institucional.
Autores como Luís Ortega entienden que a los efectos de limitar al legislador, su
consideración como derecho fundamental o como garantía institucional es equivalente
pues el artículo 53.1 le impone el respeto al "contenido esencial" de los derechos
fundamentales y libertades públicas al regular su ejercicio y el principio de garantía
institucional, por su parte, protege el núcleo básico de la institución. Esto guarda
coherencia con la doctrina de la Sentencia del Tribunal Constitucional 26/1987 según la
cual el derecho fundamental y garantía institucional no son categorías jurídicas
incompatibles, por lo que la Constitución protege como garantía institucional la
preservación de la autonomía universitaria "en términos recognocibles para la imagen que
de la misma tiene la conciencia social de cada tiempo y lugar. Y no es sustancialmente
distinto lo protegido como derecho fundamental, puesto que, reconocida la autonomía de
las Universidades "en los términos en que la ley establezca" (artículo 27.10 de la
Constitución Española), lo importante es que mediante esa amplia remisión el legislador
no rebase o desconozca la autonomía universitaria mediante limitaciones o sometimientos
que la conviertan en una proclamación teórica, sino que respete "el contenido esencial"
que como derecho fundamental preserva el artículo 53.1 de la Constitución".
Tanto Ortega como Leguina señalan que esa garantía implica la existencia misma de la
institución universitaria o servicio público de la enseñanza superior sobre el modelo
institucional de las universidades que han de contar con órganos representativos de la
comunidad universitaria para gestionar los intereses propios de la institución. Además han
de disponer de las potestades administrativas necesarias para llevar a cabo dicha gestión:
potestad normativa, de organización, de personal y disciplinaria, de gasto o financiera y
programación. La autonomía universitaria implica, por tanto, el ejercicio libre de
injerencias externas de las funciones que se encomiendan a la Universidad.
Que sea, además, un derecho fundamental supone que se regule por ley orgánica, que no
sea posible ni la legislación delegada ni los decretos-leyes; que ante su infracción pueda
acudirse al recurso de amparo tanto ordinario como, en su caso, constitucional y la
necesidad de utilizar el procedimiento especial de reforma constitucional, caso de
propugnarse su modificación o supresión del texto constitucional. En definitiva, la
universidad goza de un régimen de protección negado a los entes locales pese a que la
autonomía local se aplica la técnica de la garantía institucional.
La razón por la que la autonomía universitaria es un derecho fundamental es explicada por
la Sentencia del Tribunal Constitucional 26/1987 no sólo por razón de su situación
sistemática dentro de la sección que la Constitución reserva a los derechos fundamentales
sino porque, además, emplea una expresión propia de los derechos fundamentales -"se
reconoce"- algo más propio de la proclamación de un derecho que del establecimiento de
una garantía. Añade esa sentencia que en los trabajos de elaboración del texto
constitucional se abandonó la expresión "la ley regulará la autonomía de las
Universidades" para sustituirla por la vigente y, por último, porque la autonomía
universitaria se fundamenta en la libertad académica, como dimensión institucional de
ésta, que completa "la dimensión individual, constituida por la libertad de cátedra" de
forma que "esta vinculación entre las dos dimensiones de la libertad académica explica
que una y otra aparezcan en la sección de la Constitución consagrada a los derechos
fundamentales y libertades públicas, aunque en artículos distintos".
En definitiva, como señala Sentencia del Tribunal Constitucional 75/97, la autonomía
universitaria es la plasmación institucional que preserva la libertad académica (de
enseñanza, estudio e investigación) frente a cualquier injerencia externa. Supone un haz de
potestades que garantizan, en su doble vertiente individual y colectiva, la libertad de
ciencia y de cátedra (Sentencias del Tribunal Constitucional 106/90,187/91 y 156/94), lo
que justifica que forme parte del contenido esencial de esa autonomía no sólo la potestad
de autonormación y autoorganización.
II. CONTENIDO NORMATIVO
Lo expuesto tiene su reflejo normativo en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de
Universidades, reformada por Real Decreto-Ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas
urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo y la Ley Orgánica
4/2007 de 12 abril, en cuyo artículo 2.3 señala que "la actividad de la universidad, así como
su autonomía, se fundamentan en el principio de libertad académica, que se manifiesta en
las libertades de cátedra, de investigación y de estudio". El párrafo 4 declara que "la
autonomía universitaria exige y hace posible que docentes, investigadores y estudiantes
cumplan con sus respectivas responsabilidades, en orden a la satisfacción de las
necesidades educativas, científicas y profesionales de la sociedad, así como que las
Universidades rindan cuentas del uso de sus medios y recursos a la sociedad".
El artículo 2 señala que el contenido de dicha autonomía, que comprende:
• - Que las universidades, dotadas de personalidad jurídica propia, gozan de
autonomía para elaborar sus Estatutos y, en el caso de las universidades privadas,
de sus propias normas de organización y funcionamiento, así como de las demás
normas de régimen interno.
• - Cuentan con potestad de elección, designación y remoción de los
correspondientes órganos de gobierno y representación.
• - Pueden crear estructuras específicas que actúen como soporte de la
investigación y de la docencia.
• - Elaboran y aprueban planes de estudio e investigación y de enseñanzas
específicas de formación a lo largo de toda la vida.
• - Seleccionan, forman y promocionan al personal docente e investigador y de
administración y servicios, así determinan las condiciones en que han de
desarrollar sus actividades.
• - Ejercen potestades de admisión, permanencia y verificación de conocimientos de
los estudiantes.
• - Expiden títulos de carácter oficial, gozando de validez en todo el territorio
nacional, lo mismo que con sus diplomas y títulos propios.
• - Elaboran, aprueban y gestión sus presupuestos y la administración de sus bienes.
• - Establecen y modifican sus relaciones de puestos de trabajo.
• - Establecen relaciones con otras entidades para la promoción y desarrollo de sus
fines institucionales.
III. LÍMITES
La primera limitación viene dada a que la autonormación -eso es autonomía- implica un
ordenamiento limitado y sujeto a normas de rango superior, de ahí que la potestad
normativa de las universidades sea sólo de rango reglamentario, con lo cual cada
universidad debe respetar el principio de primacía de la ley acorde al sistema de jerarquía
de fuentes.
Esa potestad reglamentaria no está sometida al principio de vinculación positiva propio de
los reglamentos ejecutivos pues como señaló la Sentencia del Tribunal
Constitucional 55/89"los Estatutos, aunque tengan su norma habilitante en la LRU, no son,
en realidad, normas dictadas en su desarrollo; son reglamentos autónomos en los que se
plasma la potestad de autoordenación de la Universidad en los términos que permite la
ley" y añade "los Estatutos se mueven en un ámbito de autonomía en el que el contenido
de la ley no sirve sino como parámetro controlador o límite de legalidad del texto. Y, en
consecuencia, sólo pueden tacharse de ilegal alguno de sus preceptos si contradice
frontalmente las normas legales que configuran la autonomía universitaria, y es válida toda
norma estatutaria respecto de la cual quepa alguna interpretación legal".
En cuanto a su funcionamiento se ha entendido que un sistema de recursos jerárquicos
ante órganos ajenos a la propia universidad (por ejemplo, Consejo de Universidades) o de
informes preceptivos, supone una ruptura de la autonomía universitaria al colocar a los
órganos de la universidad en una posición de subordinación no justificada.
Por otra parte son títulos constitucionales que permiten tanto el Estado como las
Comunidades Autónomas actuar sobre la actividad y la organización de las Universidades,
los derivados de la tutela de otros derechos fundamentales (por ejemplo, la igualdad de
acceso al estudio, a la docencia y a la investigación) o la existencia de un sistema
universitario nacional que exige instancias coordinadas; ni tampoco las limitaciones
propias del servicio público que desempeña.
De esta forma y siguiendo a Ortega el Estado -en aplicación del artículo 149.1.1 de la
Constitución- puede regular las condiciones básicas de acceso de los estudiantes a los
centros universitarios; las condiciones básicas de movilidad y traslado de unas
universidades a otras, tanto de alumnos como de profesores, con prohibición expresa de
trato discriminatorio; condiciones generales de permanencia de los estudiantes en los
centros universitarios, con especial referencia al número mínimo y máximo de pruebas
evaluatorias; y el régimen disciplinario básico.
En ejecución del artículo 149.1.15 el Estado puede adoptar medidas de fomento de la
investigación universitaria y de su coordinación con otros centros de investigación
científica y técnica extrauniversitarios.
En desarrollo del artículo 149.1.8 regula aspectos básicos del régimen jurídico de las
universidades (esquema mínimo de organización uniforme); de sus funcionarios docentes
y del procedimiento administrativo para la emanación de actos jurídicos.
Y en aplicación del artículo 149.1.30, regula los requisitos necesarios de aptitud para
obtener la condición de profesor universitario en sus diferentes categorías y sistema básico
de selección del profesorado por las Universidades; contenido mínimo indispensable de
los planes de estudio; duración mínima de las enseñanzas en sus distintos grados; pruebas
objetivas para la colación de títulos académicos.
En cuanto a las Comunidades Autónomas cuentan con potestad legislativa compartida
para desarrollar las normas básicas dictadas por el Estado; potestad legislativa y
reglamentaria para regular los aspectos del servicio público universitario no reservados al
Estado; competencia exclusiva de ejecución y gestión de ese servicio público salvo la alta
inspección, incluida la titularidad de las Universidades públicas existentes en el territorio
de cada Comunidad Autónoma.
Existen otras limitaciones que recaen sobre la comunidad académica derivadas de su
estatuto funcionarial y que afectan a la libre organización de la libertad científica, al
sistema de selección del profesorado, a determinados aspectos de la potestad
disciplinaria, a la prohibición de regímenes retributivos diferenciados lo que se ha
plasmado, por ejemplo, en la exigencia de que los directores de Departamento sean
profesores, a ser posible, de la máxima categoría o que las Comisiones de selección del
profesorado estén integradas por profesores del área de conocimiento a que corresponda
la plaza.