Mejía Reyes, Pablo.

Fundamentos de una política industrial para

México: la corrección de fallas de mercado.

En: “Política industrial manufacturera”.

Calva, José Luis (coordinador).

Ed. Cámara de Diputados LX Legislatura,

Porrúa, UNAM.

México, 2007. Págs. 183 -- 201.

 ~
~
Fundamentos de una política industrial para México:
la corrección de fallas de mercado
Pablo Mejía Reyes"

A más de dos décadas de que se adoptó el modelo de mercado como base para impulsar las exporta-
ciones y el crecimiento, la economía mexicana no ha crecido lo suficiente para generar los empleos
que una creciente población demanda ni para generar mejor los estándares de vida, sino que lo ha
hecho a tasas inferiores a las del llamado periodo de sustitución de importaciones. Más aún, el nuevo
modelo de desarrollo ha tenido efectos perniciosos en los encadenamientos productivos, en la pro-
ductividad y en el desempeño del comercio exterior por citar sólo algunos aspectos. Aunque las razo-
nes que explican esta dinámica son complejas y su análisis no es objeto de este documento, como
motivación para abordar el tema de la pertinencia y relevancia de una política industrial, nos permi-
tiremos delinear algunas de las características principales de la industria mexicana.!
Primero, en general, la industria nacional se caracteriza por el empleo de mano de obra con
escasas habilidades y el uso de tecnologías estandarizadas y altamente difundidas. de modo que las
principales actividades innovadoras son de carácter incremental, caracterizadas por la adaptación y
el aprendizaje de tecnologías estandarizadas y altamente difundidas. Este tipo de especialización
contribuye a generar un persistente bajo nivel de esfuerzo tecnológico, agudizado por la imposibili-
dad de superar las barreras de umbral ligadas a los costos y requerimientos minimos de conocimien-
tos y capacidad de aprendizaje de la mano de obra en el proceso productivo, lo cual limita la capaci-
dad de innovación de la industria nacional.
Segundo, la adaptación de las empresas a las nuevas condiciones de la economia -abierta y de
mercado- y su integración a la economía mundial son profundamente heterogéneas. En general, las
grandes empresas son las que mejor desempeño han mostrado en el nuevo contexto debido a que

---~-_._..- ~-----

Facultad de Economia, Universidad Autónoma del Estado de Mexico.

Una visión panoramica que compara el desempeño de algunas variables clave de la manufactura mexicana para ,0\
periodos 1951-1982 y 1983-2004 aparece en Clava (2005). Un analisis mas detallado se presenta en Villarreal(1997!
Dussel (1997) y Hernandez (2000) Para las ideas que se presentan a continuación, vease Mejía (2003) y las referenc'3\
ahi citadas.

[ 183 )
 (:urdarre",tQs ce una pOliticJ Industrial para MéxIco: la correccIÓn de fdllCJ'- (je 11lercadn

Fallas de mercado

El modelo de equilibrio competitivo descansa sobre una serie de condiciones y de restricciones que
determinan el comportamiento de los agentesS El modelo básico asume que los agentes económicos
siguen un comportamiento optimizador que les permite determinar la demanda (consumidores) y la
oferta (productores) individuales. La coincidencia de las decisiones de los distintos agentes define el
equilibrio del mercado (equilibrio walrasiano) que además es eficiente (en el sentido de Pareto). El
resultado es un conjunto de cantidades producidas y consumidas determinadas por los precios rela-
tivos que las igualan. La equivalencia entre un equilibrio walrasiano y un resultado que es eficiente
en el sentido de Pareto está definida por los llamados teoremas del bienestar.
Sin embargo, cuando las condiciones mencionadas arriba no son satisfechas, no es necesaria-
mente cierto que el resultado generado por el mercado sea el mejor posible. En tal caso, se dice que
la economía enfrenta fallas de mercado. Estas fallas son especialmente importantes en la explicación
de la dinámica y estructura de las llamadas industrias clave o estratégicas, donde la innovación tec-
nológica -y, por tanto, la inversión en investigación y desarrollo (lyD)- es fundamental. Entre las
fallas de mercado más importantes asociadas a estas industrias se encuentran el carácter de exter-
nalidad y bien público propio de la tecnología.
Se dice que una externalidad está presente cuando las acciones optimizadoras de un agente
afectan las de otro (véase Varian, 1992, cap. 23; Stiglitz, 1998, cap. 8). En el caso de los productores,
el conjunto de producción de una empresa se ve alterado por las decisiones optimlzadoras de otra,
violando así el supuesto de que las decisiones individuales de las empresas son independientes y de
que solamente consideran como dados los precios del mercado. Consecuentemente, el resultado del
equilibrio competitivo no es eficiente en el sentido de Pareto y, por tanto, es susceptible de mejorarse6
Vinculado al carácter de externalidad se encuentra el caso de los bienes públicos (Varian, 1992,
cap. 24 y Stiglitz, 1998, cap. 5). De hecho, un bien público es un tipo particular de externalidad. El
análisis microeconómico convencional considera solamente bienes privados, los cuales se caracterizan
por ser excluyentes y rivales. Los bienes públicos se definen como aquellos que no son ni excluyentes

Se requiere además, de una serie de consideraciones técnicas que permiten obtener un resultado "bien definido" Un
tratamiento formal se encuentra en Varian (19921.
Por ejemplo, supongamos que una empresa genera una externalldad positiva para otra empresa. Si la primera consi-
dera solamente los costos privados (es decir, la condición de que el precio Iguala al costo marginal) obtendrá una
cantidad Inferior a la socialmente adecuada en virtud de que esa producción beneficia la producción de la segunda
empresa La producción socialmente eficiente de ambas empresas podría obtenerse fusionándolas -para Internalizar
la externalidad-, de modo que la elección óptima de la única empresa se obtendria en el punto donde el precio iguala
el ,'uslu ¡1I(¡¡gll/ulsoc!(]l, es deCir, donde se aSigna un precIo a la externalldad. En el marco de empresas separadas, la
cantidad eficiente podría obtenerse 'pagando' un precIo (o subsidio) a la empresa emisora de la externalldad (véase
Varran, 1992)

1186 J
 Pablo Meiia Reyes

ni rlvalesi rn presencia de bienes públiCOS,los mercauos compelilivos no consllluyen el mejor r!lCCJ-

nismo asignador, ya que por ser públicos ningún agente podrá ser excluido de su consumo una vez que
están disponibles. Corno consecuenCia, los agentes tendrán luertes Incentivos para no cooperJr en
"u
dotación: en la literatura se conoce este problema como el del polizón o gorrón (free-rider).
El esquema delineado arriba podría particularizarse para el caso de las externalidades positivas
generadas por la innovacíón tecnológica (Stiglitz, 1989). Una empresa que introduce nuevos produc-
tos O desarrolla nuevas formas de producir los mismos bienes beneficia indirectamente a otras em-
presas en la medida en que abre brecha hacia desarrollos ulteriores. A pesar de las patentes y todas
las disposiciones legales vinculadas a la protección de los derechos de la propiedad intelectual, aún
existen mecanismos que favorecen la difusión de la tecnología o de los conocimientos básicos que
permiten su desarrollo ulterior, tales como el conocimiento incorporado en los propios productos, la
movilidad de personal entre empresas y la difusión del conocimiento en medios impresos (revistas
académicas, por ejemplo), entre otros. Estos mecanismos convierten eventualmente a la tecnología
en bien público o semipúblico. Así, como la empresa generadora de la tecnología no podrá apropiar-
se completamente de los beneficios derivados de ella y otros se beneficiarán también, la empresa
emisora tendrá fuertes incentivos para invertir menos de lo socialmente eficiente en el desarrollo de
nuevas tecnologíasd En esas circunstancias, la definición de incentivos ylo el gasto directo en lyO son
dos áreas naturales para la intervención del gobierno.

Barreras a la entrada ya la salida

En el modelo competitivo, las empresas obtienen beneficios cero debido fundamentalmente a la

existencia de libre entrada y salida de los mercados. Sin embargo, en la realidad algunas empresas
disfrutan de ventajas que les permiten obtener tasas de beneficios sistemáticamente elevadas Un
aspecto que permite explicar este patrón de comportamiento es la presencia de barreras a la entrada.
Tirole (1988) define una barrera a la entrada como algo que permite a la empresa ya existente
(incumbente)obtener beneficios superiores a los normales sin amenaza de entrada. Por su parte, Van
Weizsacker (1980: 400) define una barrera a la entrada como un costo de producción que debe cu-
brir la empresa que pretende entrar a la industria, pero no por la que está dentro, lo cual Implica una
distorsión en la asignación de los recursos desde un punto de vista social. La implicación directa de
cualquiera de estas definiciones es que la existencia de barreras a la entrada deriva necesariarren-

Un bien es excluyente cuando su consumo por parte de algún agente excluye del consumo a cualquier otro, y es r. .3. S
el consumo por parte de alguien reduce la cantidad disponible para los demás. Ejemplos de bienes públicos sor. J,]
'3 -

cia, el alfe libre, los programas de televisión, etcétera. Es importante aclarar que los bienes públicos no [Link]:e
se refieren a los servicios públicos.
Notese que esta argumentación puede aplicarse tamblen a los gastos en capacitación para el trabaJo' la movilidac oe
persorlJllmplde J la empresa apropiarse de todos los beneficios de su inversión.

[ 187]
 Fundamentos de una politlca industrial para México: la corrección de fallas de mercado

te en la aparición de mercados no competitivos donde las empresas pueden obtener beneficios

positivos.
Ernst y O'Connor (1992) identifican cuatro tipos de barreras a la entrada vinculadas a las em-
presas de alta tecnología:

a. Economias de escala de costo fijo a barreras de umbral, que aparecen cuando la escala
eficiente mínima es relativamente alta respecto del tamaño y crecimiento del mercado,
pues en tal caso éste puede sostener un número reducido de empresas con beneficios
positivos, sin ser atractivo para otras empresas.
b. Ventajas absolutas de costos o economios de escala dinámicas y de alcance. Las primeras
resultan del hecho de que la experiencia acumulativa en la producción (el aprender ha-
ciendo) permite reducir los costos medios como resultado del mejoramiento en los rendi-
mientos que se vuelven crecientes después de un cierto nivel de producción. Las segundas,
también llamadas economías de escala de plantas de multiproductos, están presentes
cuando se puede obtener un ahorro de costos resultante de la producción simultánea de
varios productos distintos en una única empresa, en contraste con su producción aislada
en empresas distintas.
c. Ventajas en la capacidad de diferenciación del producto, obtenidas porque se haya paten-
tado la innovación del producto, se controle un nicho de mercado o porque se disfrute del
favor del consumidor obtenido mediante prácticas de mercadotecnia.
d. Capacidad para acceder al capital. Los entrantes posteriores pueden tener más problemas
para conseguir financiamiento porque los banqueros no desean correr riesgos con empresas
menos conocidas, situación que se agudiza cuando lo planteado en (a) es más importante.

Por otra parte, el proceso de ajuste de una economía que enfrenta un proceso de estabilización y/o
de cambio estructural se dificulta debido a que la movilidad de los recursos de los sectores tradicio-
nales a los considerados competitivos puede verse obstaculizada por la existencia de barreras a la
salida (tales como costos irrecuperables o hundidos).9
A las barreras propias de los requerimientos tecnológicos del proceso productivo y de las con-
diciones en que se da la competencia, deben agregarse las medidas de carácter político que los go-
biernos y las mismas empresas implantan para evitar la entrada de nuevos competidores. En el primer
caso, los gobiernos tratan de favorecer el acceso o el desarrollo de las empresas domésticas a costa
de las extranjeras mediante la aplicación de políticas regulatorias específicas. En el segundo caso, y

------
El costo asociado a la sustitución del capital físico, asi como el know howde 105 empresarios y de la fuerza laboral, son
ejemplos de barreras de salida. En estas circunstancias se considera oportuno el uso selectivo y temporal de Incentivos
('Ufl ('llin de ;j(TI('f~H I()" c,JrTlbio')
dl".,l'Jdo').

[ 1881
 Pablo Mella Reyes

dependiendo del grado de control que tengan las empresas líderes, existe una tendencia a desarrollar
estrategias para impedir la entrada de nuevas empresas a industrias especificas.1O

Consideraciones para una política industrial

Concepciones de la política industrial

Como se ha mencionado, actualmente se da un amplio debate en la teoría y la política económicas,

especialmente en el caso de la industrial, sobre la necesidad y conveniencia de una activa interven-
ción gubernamental. Dado el desacuerdo en torno al tema y dependiendo de la rigurosidad con res-
pecto a la aceptación de los supuestos del modelos de equilibrio competitivo, existen varias defini-
ciones de política industrial que no siempre concuerdan entre sí.ll Sin embargo, como se ha dicho,
existe un amplio consenso sobre la necesidad de analizar el tema en un marco fundamentado en
principios microeconómicos. Así pues, una definición generalmente aceptada, citada por Clavija y
Valdivieso (1994), es la siguiente: ':..conjunto de medidas destinadas a facilitar el proceso de ajuste de
la industria a la evolución del patrón de ventajas comparativas". Defina en estos términos, hay un
acuerdo implícito de que el mercado es el mejor asignador de 105 recursos entre 105 sectores y la
efectividad con que éste trabaja en una economía específica es lo que justifica y determina el tipo de
política a emplearse. Pero el consenso desaparece cuando se diagnostica la efectividad de esa instan-
cia para alcanzar el citado patrón de ventajas comparativas y las medidas por adoptar en la acelera-
ción de la transición. La disputa se realiza entre dos posiciones ya tradicionales en la teoría y práctica
de la economía: los no intervencionistas y los intervencionistas (Aoki et 01.,2000).
Los no intervencionistas consideran que la producción y el crecimiento económico están determi-
nados fundamentalmente por la eficiencia con que son asignados los recursos entre los distintos sec-
tores y actividades económicas. El mercado es, según este enfoque, el mecanismo más apropiado para
lograrlo en la medida que permite obtener un resultado de equilibrio y eficiente. El Estado debe, enton-
ces, limitarse a crear un ámbito macroeconómico favorable a la inversión y al desarrollo de la IniCIativa
privada y descartar cualquier acción que distorsione los precios relativos. En ese sentido, la capacidad

_..~ ~-~.~--------
-

10
Por ejemplo, las empresas existentes tratan de internalizar tanto como sea posible las fuentes tecnológicas y
al' r.;' .'
al máximo las posibilidades de interrelación tecnológica con los demás participantes para abatir costos. Con e: r' s~.
fin, las empresas siguen estrategias agresivas para evitar la difusión de la tecnología mediante la presión para e eS~J-
blecimiento de estrictos mecanismos para garantizar los derechos de propiedad.
Véase Clavija y Valdivieso (1994); Castañeda y Kesel (1999) y Katz (1999) para estudios desde diferentes perSDeCflvas Ec
términos más generales, Chang (1996: 48) argumenta que no existe una regla fácil para determinar el graco op:~: .
las áreas convenientes para aplicar el íntervencionismo estatal, y que eso sólo se puede determinar en cada conexco

histórico, Institucional y geográfico.

[ 189]
 Fundamentos de una pOlítica Industrial para Mexico: la (orreCTlon de fallas de mf'rcano

institucional del gobierno para suplir al mercado en la asignación de recursos es puesta en duda; inclu-
" so se argumenta que las fallas del gobierno pueden ser mayores que las fallas del mercado. 12

La política industrial consecuente con estos planteamientos es pasiva: acepta el uso de medidas
de tipo horizontal destinadas a corregir las fallas en el funcionamiento de los mercados o a regular
éstos para que sus estructuras se aproximen a las de los mercados competitivos, así como a mejorar
la disponibilidad y la calidad de los factores de la producciónu
La otra posición, denominada intervencionista, define a la política industrial imprimiéndole un
carácter más activo. En términos de Itoh etal. (1988: 234), seria aquella ':..política que intenta alcan-
zar metas económicas de un país interviniendo en la asignación de recursos entre sus industrias o
sectores, o en la organización [industrial) de una industria o un sector". Nuevamente, no se cuestiona
el papel del mercado, pero se pugna por una intervención más activa: además de las acciones que
proponen los partidarios del mercado, los intervencionistas identifican situaciones en las que la apli-
cación de politicas sectoriales selectivas puede ser deseable.14
Más aún, para el caso de países no desarrollados se Justifica adicionalmente la intervención
gubernamental debido a la existencia de lo que Clavijo y
Valdivieso (1994) llaman debilidades estruc-
turales específicas: concentración de las exportaciones en productos de origen primario o intensivos
en mano de obra no calificada y barata; evolución desfavorable de sus términos de intercambio;
mercados internos incipientes, fragmentados y
reducidos; escasez de capital y de mano de obra cali-
ficada; dependencia tecnológica
y débil espíritu empresarial, entre otros.15
La evidencia reportada en la literatura nos hace pensar que las características y
tendencias de la
industria mexicana podrían estar relacionadas con la existencia de fallas de mercado y/o de barreras

---
12
Las fallas del gobierno pueden ser de tres tipos: oJ fallas en la identificación de los sectores estratégicos (Krugman,
1991 by 1994); b} fallas resultantes del mal uso o abuso del poder público por incompetencia, corrupción o influencia
de grupos de interés, y e) fallas asociadas a la Imposibilidad de concentrar la información suficiente para la toma de
decisiones óptimas (Chang, 1996: cap.1).
Las aCCIones van encaminadas a mejorar la calidad y
el flujo de la información, prevenl' las prácticas monopólicas y
asegurar los derechos de propiedad, ya fomentar
la innovación tecnológica, desarrollar lanfraestructura y
calidad de la mano de obra, entre otras acciones, respectivamente. elevar la

En el caso de Japón ésta fue una estrategia ampliamente utilizada desde los años sesenta, cuando se impulsó la produc-
ción de maquinaria y automóviles y
después durante los años setenta, cuando el objetivo fue desarrollar una industria
de alta tecnología (Carliner, 1991). Sin embargo, autores como Krugman (1994) y
Krugman y Obstfeld (1998) han argu-
mentado en contra del impulso de sectores objetivo dadas las dificultades para hacer una buena eleCCIón. Como se ha
mencionado antes, es posible que las fallas del gobierno en su identificación superen a las del mercado.
Este enfoque es muy cercano al del fortalecimiento del mercado sugerido por Aokl et al. (2000), según el cual el gObier.
no y el mercado no son sustitutos mutuamente excluyentes. Por el contrariO, se considera que el obJetivo último de la
PUllllCd YUUcllldrnellldl cs Idullld I u cUlnplelllcn
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do para resolver los problemas de coordinación y I'"Vd
superar otras Imperfecciones del'''''1''''''
mercado "'1""

[ 190)
 Pablo MeJla Reyes

a la entrada ya la salida. En tal caso, una política industrial activa sería de fundamental importancia
para la transformación de la industria nacional en una industria competitiva. Las características ge-
nerales de tal politica se presentan a continuación.

Elementos para una política industrial

El objetivo general de largo plazo de una nueva politica de desarrollo industrial debería ser transfor-
mar la industria mexicana en una industria competitiva, entendiendo por esto la conformación de
una industria integrada por empresas capaces de colocar sus productos a precios competitivos en los
mercados (nacional y mundial).16 En otras palabras, la política industrial debería mejorar la capacidad
competitiva de la planta productiva -configurada por las fuerzas del mercado con base en las ven-
tajas comparativas locales-, por lo que objetivos como impulsar las exportaciones y sustituir impor-
taciones, fomentar empresas que generan más empleo o valor agregado o perseguir la creación de
sectores objetivo (generalmente de alta tecnología) dejarían de tener sentido para la nueva política
industrial (véase Krugman, 1994, y Krugman y Obstfeld, 1998, para una crítica a estos argumentos).
En realidad la consecución del objetivo propuesto permitiría alcanzar indirectamente varios de estos
últimos objetivos. ..
Ahora bien, la consecución del objetivo propuesto de una nueva política industrial requiere de
la instrumentación de políticas gubernamentales y de estrategias empresariales consistentes con los
contextos macroeconómico, político e institucional. A continuación se revisa somera mente el con-
texto actual en el que se tendría que implantar, dado el caso, una política industrial. Posteriormente,
se delinean algunas de las políticas gubernamentales necesarias para impulsar la competitividad de
las empresas.

Contexto general

El contexto general actual de la economía mexicana se ha configurado a lo largo de los últimos vein-
te años.!? Simultáneamente al proceso de estabilización y dentro de un programa de cambio estruc-
tural, la política económica de largo plazo favoreció el retiro del gobierno de la actividad económica,
la liberalización del comercio y de la inversión extranjera, la reprivatización y la desregulación econó-

IL
Como es bien sabido, existen múltiples definiciones de competitividad. Por ejemplo, Hernández (2000) destaca el man-
tenimiento y aumento de la participación de las empresas en el mercado, mientras que otras definiciones su8rava"a
capacidad para atraer inversiones (véanse las múltiples publicaciones del Instituto Mexicano para la Comperirlv,oaci
Por su parte, los objetivos de una política industrial también pueden variar: Ramos (2000) argumenta que deoería per-
seguir el cerrar la brecha de la productividad que existe entre América Latina y
los paises desarrollados.
17 Para un análisis de las políticas instrumentadas, véanse Aspe (1993) y Lustig (1994). Los trabajos compilados en Ciavíjo
(2000) y Casares y Sobrazo (2004) exponen de manera amplia 105 efectos de las distintas politicas .

[ 191 ]
 Fundamentos de una politlca Industrial para México: la corrección de fallas de mercado

micas. Actualmente, más cercanos a la idea de partidarios del mercado, los responsables de la políti-
ca eEonómica han eliminado prácticamente todo tipo de medidas que signifiquen impulso a sectores
específicos. El gobierno, de hecho, ahora tiene un menor margen de maniobra en la definición e ins-
trumentación de políticas sectoriales. Específicamente, la liberalización del comercio y la firma de
tratados comerciales con otros países impiden el uso de aranceles como instrumentos para la crea-
ción de reservas de mercado y la transferencia de recursos entre sectores. La liberalización de la in-
versión extranjera, por su parte, hace imposible su canalización hacia sectores considerados estraté-
gicos. El compromiso de reducir la inflación al 3% anual impiden emplear la política monetaria como
una fuente artificial de demanda, en tanto que el papel de la libre flotación del cambio libre en esta
estrategia evita su uso como instrumento para impulsar el comercio exterior. La política fiscal tam-
poco puede convertirse en fuente de demanda, dada la visión de que el Estado debe tener un tamaño
mínimo.
Como se ve, el margen de maniobra del gobierno en materia de políticas de desarrollo es muy
restringido. En la práctica, el gobierno ha enfocado su política principalmente hacia el logro de la
estabilidad económica, dado que la ha considerado como condición indispensable para iniciar cual-
quier tipo de actividad productiva; la estabilidad cambiaria y las bajas tasas de inflación y de interés
que trae consigo son condiciones indispensables para elevar la inversión, tanto en capital físico como
humano (Castañeda y Kesel, 1999). Los avances en esta materia han sido significativos en el caso de
México, aunque los resultados en términos de ahorro, inversión, crecimiento y empleo no han sido
los esperados.
Estas son, en general, las condiciones en que se encuentra la economía mexicana. Resulta evi-
dente la necesidad de fomentar el crecimiento industrial, dado que hasta ahora -y después de más
de veinte años de haberse iniciado la transformación de la economia- el mercado no parece ser ca-
paz de generarlo por si mismo. En este contexto, una pregunta de singular importancia es ¿qué
puede hacer el gobierno para fortalecer a la industria mexicana?

Dotación de factores productivos

Las corrientes intervencionísta y no intervencionista concuerdan en que el gobierno debe establecer

las condiciones necesarias para el adecuado funcionamiento de los mercados. Es decir, en principio
existe acuerdo en que se debe lograr la estabilidad macroeconómica para la toma de decisiones efi-
cientes por parte de los agentes económicos.18 En segundo lugar, tampoco parece haber contradic-

~ ~ ~_.-
18
En este mismo ambiente general de acción de los agentes resulta cada vez más evidente la importancia de un marco
1f"I,luClon,,1 que qarantlCe y detlCnda
lo" derechos de propiedad y reduzca los co,tos de operacion vinculados a las
rklICIl'nCIJ)en la aplicación rlr 1;1ley (rorrupción, costos de seguridad, impunidad, ctel Iqualmente Importante es la
ellflllna('Ion de la,>d"torslonc" en el tUnclonamlCnlo de los mercados provocadas por Id (XCC'>lvao Indlciente pdrtlCl-

[ 1921
 Pablo MeJla Reyes

ción en la Instrumentación de medidas harizontales tendentes a eliminar las fallas de mercado y a

garantizar la competencia en los distintos mercados, así como a aumentar la cantidad y mejorar ca-
lidad de los factores productivos.
La eliminación de las fallas de mercado y el mejoramiento de la cantidad y la calidad de los
factores productivos tienen que ver al menos con cuatro de éstos: capital, tanto físico como finan-
ciero, mano de obra, tecnología e información. Con respecto al capital f[sico, es generalmente acep-
tado que, aunque dependen de la industria específica a la que se quiera ingresar, existen importantes
barreras de umbral que exigen inversiones iniciales sustanciales. Los costos de umbral se incremell-
tan debido a que los procesos productivos modernos exigen el uso de equipo con un importante
componente de maquinaria programable de propósitos generales con lo que los procesos de manu-
factura flexible permitirían explotar mejor las economías de alcance. En este contexto, el papel del
sistema financiero, en general, y de la banca, en particular, es de fundamental importancia. La nece-
sidad de diseñar e implementar mecanismos que favorezcan la competencia que se traduzca en una
mayor disponibilidad de créditos a plazos y tasas de interés favorables para el prestatario es más que
evidente.
Otra condición fundamental para el funcionamiento del aparato productivo es la existencia de
una infraestrucwra tradicional eficiente y suficiente (Castañeda etal., 2002).19 Pero los requerimien-
tos de mejores condiciones generales para llevar a cabo la producción no se limitan a las formas
tradicionales de infraestructura. Dados los cambios recientes derivados de la introducción de nuevas
tecnologías en el proceso productivo y en la vida cotidiana, la infraestructura de comunicaciones se
convierte en un elemento de fundamental importancia. Las necesidades de transmisión confiable y
rápida de datos aumentan en la medida en que los países desarrollan actividades intensivas en infor-
mación, tales como diseño, mercadeo, servicios financieros, etc. De hecho, la posibilidad de obtener
ventajas locales favorece fuertemente la instalación de actividades e industrias intensivas en infor-
mación en países con infraestructura de comunicaciones bien desarrollada. Aunque la puerta está
abierta a la participación privada en estos rubros, la magnitud de los rezagos Yconsecuentemen!e las
inversiones requeridas y la relativamente baja rentabilidad de tales inversiones permiten plantear que
el gobierno debe intervenir efectivamente en la creación de tal infraestructura.
La importancia del crédito en la creación de nuevas empresas y la expansión de las existentes,
asi como en el financiamiento de proyectos de lyD y de estudios formativos ylo de capacitación para
~._~--"_._-

paclón de gobierno vinculada a la ImposIción de Impuestos excesivos y al abuso del gasto público (véanse Cascañeoo ,
Kesel, 1999; Katz, 1999; Katz, 2005)
Sin embargo, pese a ella, los logros en esta materia son todavía muy limitados si se les compara con los estandares
nternaClonales. Sobre éste y otros temas relativos al lugar que ocupa México en el conCierto mundial en mate',,, ce
comperltlyldad para los negocIos y para el creclmlenro se pueden consultar las publicaciones anuales del Reporte Mun-
:;:: c: Lorr;;Je::~,:v,cco C..Jé;)~:}Cc: er. e rafe rCQr'crnlCO ~},/,C;,C:
'~r- ar~~:Si5 Cé~olloCC; 8c:~;; F: ~;;,-~, ¿rJJrJ S': :-0":->
consultar en Warner 12001)

[ 193]
 Fundamentos de una politlCa IOdustrlal para MéxIco: la corrección de
fal'" de mercado

los trabajadores, está fuera de duda; su disponibilidad en condiciones favorables para el prestatario
p'ermitiría aminorar las dificultades derivadas de las barreras de umbral. Específicamente para el caso
mexicano, a nivel general, y desde una perspectiva horizontal, la liberalización de los mercados finan-
cieros mexicanos debería permitir, en principio, el acceso a los recursos -nacionales o extranjeros-
necesarios para invertir en la industria.
Sin embargo, la evidencia sugiere que no se ha cumplido cabalmente con este objetivo. El cré-
dito, sobre todo el destinado al sector empresarial, no se ha recuperado completamente después de
la caída que experimentó a raíz de la crisis de 1994-1995. Consecuentemente, la mayor parte de las
empresas han tenido que financiarse mediante sus propias utilidades, la emisión de deuda, el crédito
cedido por los proveedores, o bien, en el caso de las empresas exportadoras, con créditos obtenidos
de bancos extranjeros (Krueger y Tornell, 1999; Castañeda y Kesel, 1999; Tovilla, 2002).
En estas condiciones, para hacer más eficiente el funcionamiento del sistema financiero, deben
mejorarse su regulación y su supervisión, lo que ayudaría a resolver las fallas del mercado de crédito
asociadas a la existencia de información asimétrica: un prestatario posee mayor información respec-
to a la posibilidad de falta de pago que el prestamista. La creación de una institución privada encar-
gada de procesar la información relevante podría ayudar a resolver el problema (Hellmann, Murdock
y Stiglitz, 2000). Por otro lado, para garantizar que los bancos inviertan sensatamente los fondos de
los depositantes e inviertan en el procesamiento de información relacionada con sus prestatarios, el
gobierno puede proporcionarles incentivos de largo plazo. Se pueden emplear instrumentos como la
regulación de los depósitos, la restricción a la entrada y una política macroeconómlca estable para
genera oportunidades de renta para los intermediarios financieros, de modo que se creen incentivos
que permitan la supervisión diligente y penalicen los préstamos riesgosos (Aokiet al, 2000: 5).
Por su parte, la experiencia de otros países demuestra que la escasez de mano de obra calificada
y los cambiantes requerimientos de habilidades que debe tener esa mano de obra constituyen una de
las principales barreras a la entrada a las llamadas industrias modernas y
dificultan el aprovechamien-
to de las economías de escala dinámicas vinculadas al aprender haciend02ü Mejorar la dotación de
este factor permitiría iniciar la transformación de largo plazo de la economía para modificar sus fuen-
tes de ventajas comparativas dinámicas y con ello avanzar en la creación de competitividad legitima
en la industria, pues además de incrementar la productividad del factor trabajo serviría como fuente
de atracción de empresas que emplean procesos productivos más modernos y
complejos. Más aún,
Valenti (2001) argumenta que la capacidad innovadora de una economía depende en gran medida de

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20
La inversión en capital humano ha sido un factor fundamental en el crecimiento económico del sureste de Asia (véase
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Sin embargo, al igual que otros, hace falta mucho por hacer en este rubro. Es generalmente
aceptada la subinversión en la formación de capital humano debido a distintos factores. Por un lado,
las empresas tienden a subinvertir en capacitación general de sus trabajadores porque ésta beneficia
principalmente a los trabajadores mismos, haciendo difícil la apropiación de los beneficios de esa
capacitación por parte de la empresa. Por otro lado, existe un círculo vicioso difícil de romper por las
personas de bajos recursos para acceder a la educación: estas personas no pueden contraer deudas
para educarse porque carecen de las garantías exigidas por los acreedores, en tanto que la carencia
de educación les impide adquirir activos usables como garantías. Lo más preocupante de esta situa-
ción es que este patrón se puede repetir por generaciones enteras. En este contexto, el gobierno debe
cumplir un papel protagónico en el fortalecimiento de los programas de becas para realizar estudios
de posgrado y de especialización (Ortega y Blum, 2001). Los gobiernos estatales y municipales, e in-
cluso las diferentes cámaras de la industria, podrían impulsar programas similares. Dentro de un
esquema menos formal, el establecimiento de centros de capacitación y de actualización de los tra-
oajadores por parte del gobierno y de las cámaras industriales sería central22
El aprender a aprender deber ser un aspecto central en los programas de educación formal y de
capacitación para el trabajo: los estudiantes y los trabajadores deben aprender a aprender como base
para desarrollar una cultura de la innovación. Como ha demostrado la experiencia internacional, la
innovación constante constituye la fuente más importante para ganar competitividad a largo plazo.
Más aún, el mejoramiento de la calidad de la mano de obra no es solamente un requerimiento
productivo técnico. El planteamiento cobra relevancia social y adquiere una faceta humana si consi-
cera mas que, dadas las nuevas condiciones macroeconómicas e institucionales, el incremento en los
Ingresos de los propietarios del factor trabajo provendrá solamente del aumento en su productividad
Para Inducir una mayor eficiencia en las labores de los trabajadores, Ramos (2000) sugiere adoptar
ccncratos laborales con salarios parcialmente flexibles ligados al desempeño de las empresas.
Con respecto a la tecnología, la capacidad competitiva de la industria depende crecientemente
~ ,a tasa de adopción de las innovaciones y de su oportuna difusión. Sin embargo, como se ha men-

- ' ----.-----.-------
'-

;'s, por ejemplo, las empresas con una proporcion mas elevada de ingenieros y científicos son mas prOCllves a desarro-
y organlzacionaies,
." ,'J'l1DIOS cecnologicos en tanto que entre mas alto es el nivel tecnológico ae los traoajadores
<renor es la tendencia al rezago en la innovación de productos, En el caso de MéxIco, ílrado (1994) na suorayaooó,
..' :ac:ones a la innovación debido a la carencia de personal capacitado y a la desvinculación entre las InstancIaS pa'-
~'~j''',e'S el' e :';'o-::cs'2 ':::c gc'~e'3c',or; e '-C0'~"2'~C::;'" C~ :ec"'o c~~
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~ aSigna un rol central a las cámaras industriales, ya que si son éstas las que financian los programas, los benef,c!os
!'>equedarían dentro del mismo grupo de empresas,

[ 195]
 Fundamentos de una política industrial para Mexico: la corrección de fallas de mercado

cionado, el mercado no genera por sí mismo los niveles potenciales de tecnología, dado que el inno-
v,:¡dor no se puede apropiar completamente de los productos de su esfuerzo en la generación de tal
tecnología (el carácter de bien público de la tecnología y la generación de externalidades en su pro-
ducción). Además, como se ha mencionado previamente, el bajo perfil tecnológico de la industria
mexicana hace difícil romper la inercia del bajo nivel de esfuerzo innovador. Adicionalmente, la mayor
competencia derivada de la apertura comercial y las imperfecciones del mercado de crédito, asocia-
das a la existencia de información asimétrica y de ríesgo moral, provocan que solamente las empresas
reconocidas o con suficientes fondos propios sean capaces de desarrollar proyectos de lyD o de adop-
tar nuevas tecnologías (Castañeda y Kesel, 1999; Dutrénit y Veracruz, 2000). En estas circunstancias,
el gobierno desempeña un lugar central en la aceleración o retraso de la difusión tecnológica, espe-
cialmente en los países menos desarrollados, debido a dos aspectos: acceso restringido de sus empre-
sas a los mercados internacionales de tecnología y existencia de una gran brecha de capacidades
tecnológicas entre éstos y los países desarrollados.23
Por su parte, la evidencia sugiere que gran parte del éxito de los países del sureste asiático en la
producción de artículos tecnológicamente avanzados se ha basado en la aplicación de combinaciones de
políticas tecnológicas enfocadas tanto a la obtención de innovaciones radicales en algún área o sector
particular y otras orientadas a la difusión de las capacidades tecnológicas a través de la estructura in-
dustrial y al impulso de la tasa de adopción y adaptación tecnológicas. En ambos casos, los gobiernos
han desempeñado un papel fundamental en el financiamiento de la investigación y desarrollo (lyD).
Así pues, para que el apoyo gubernamental a la lyD tenga resultados más efectivos en una prime-
ra etapa, las políticas deben tener un enfoque de adopción y adaptación orientadas al usuario más que
a promover la generación doméstica de tecnología a casi cualquier costo (Dutrénit y Capdevielle, 1993;
Ramos, 2000). Además, la adopción de nuevas tecnologías debería acompañarse de cambios en la or-
ganización empresarial (fuertemente jerárquica) y en la estructura industrial para aprovechar al máxi-
mo las economías de aprendizaje desde el inicio de las operaciones de la empresa. En ese sentido, se
requiere del establecimiento de instituciones de desarrollo y transferencia tecnológicos de la universi-
dad, estrechamente vinculadas al sector privado, que diseñen productos prácticamente listos para su
transferencia al sector privado y su inminente comercialización. Algo se ha avanzado en México en
este aspecto,24 pero aún existe un amplio desconocimiento tanto de la oferta universitaria como de las
necesidades de la planta productiva, lo cual refleja la falta de canales de comunicación2S
~
" --------.------------.----
---

De hecho, Krugman (1994) y Krugman y Obsfeld (1988) consideran que el derrame tecnológico es el mejor argumento
intelectual a favor de una politica industrial También véase Stiglitz (1989) para una amplia explicación sobre las dificul-
tades de los paises menos desarrollados para ingresar a la carrera tecnológica.
24
A t'avés, por ejemplo, de los programas de vinculación entre el sector productivo y las instituciones de investigación que
ha diseñado el Conacyt
2S
Esta situación es preocupante dado que la mayor parte de la investigación que se realiza en Mexico se concentra en las
universidades, especialmente las públicas (Dutrénlt y Veracruz, 2000) Pese a ello, las experiencias que existen a la fecha

11%1

i
 Pablo Mella Reyes

Finalmente, se requiere de mecanismos instituclonales que faciliten la funcion del o que susti-
tuyan al mercado en la transmisión de información en los casos en que haya dificultades para obte-
ner un resultado [Link] La disponibilidad de información oportuna y
de calidad tiene relevancia
en al menos dos aspectos: el conocimiento de las oportunidades de inversión en la industria y
la
coordinación de las inversiones que permitan el establecimiento de una amplia base industrial inte-
rrelacionada que permita mejorar los eslabonamientos productivos para aprovechar las economias
de escala y las externalidades generadas. Específicamente, un manejo adecuado de la información
puede contribuir a la conformación de conglomerados (c/usters) industriales que permitan la crea-
ción de una base competitiva amplia y compleja27 De esta forma se podrían aprovechar el abasteci-
miento oportuno de factores de producción y el uso conjunto de los servicios derivados de las insti-
tuciones dedicadas a la difusión de la informéición, con lo que el aprovechamiento de las economias
de escala externas sería mejcr28
Es muy importante dejar sentado que la instrumentación de la política debe ir más allá de su
mera administración burocrática. La creación y funcionamiento permanente de un comité de exper-
tos del sector privado, publico y académico es muy importante. Esta instancia tendria la obligación
adicional de coordinar los flujos de información referentes a las decisiones de los distintos partici-
pantes; hacer las veces de instancia de lo que en el pasado se denominó olaneación indicativa e in-
formar a los participantes de las decisiones de los demás con el objeto de complementar la funCión
del mercado en la transmisión de señales (véase Itoh etal., 1988, y Aoki eta/., 2000)
Obviamente, una condición esencial para el funcionamiento de la política es el consenso entre
los posibles participantes, pues la sincronización en las decisiones y el compromiso en la búsqueda

--- -----------

permiten ser optimista con respecto a la viabilidad de tales interrelaclones. Es importante explorar la creación de {Jor.
ques tecnológicos bien diseñados, ya que ésta ha probado ser una estrategia exitosa para impulsar la innovación local
y desarrollar los vinculas entre el sector productivo y
el académico en otros paises.
Situaciones como éstas se han denominada fa/los de coordinación, las cuales oueden ser mas comunes que las oe
mercado. En el sureste asiátiCo se han conformado consejos de deliberación para reSOlver este [,DC De oroolemas tS[OS
consejOs son una especie de foro entre funcionarios gubernamentales y
representantes oe' sec:o, :3
el Intercamb,o de Información y contribuyen a superar problemas de aSignación de recursos '
c,ón asimétrrca (Aoki et 01,2000) e" 8'ese''C;,

Ramos (2000) sugiere seguir el ejemplo escandinavo y desarrollar conglomerados en torno a la exploración ¡
~'nrc'<",
miento de los recursos de los que disponen nuestros paises, tales como recursos forestales, pesqueros,
mlne'os. aG' :>
ias, 5iderúrglCOs, energétiCOs y turistlcos, entre otros Esto permltrrla Iniciar con una ventaja comparativa que
ceoe' ó
reforzarse Induciendo la realización de las inversiones más apropiadas,
Todo io anterior es especialmente cierto para el caso de las pequeñas y
medianas empresas. La eXistencia dens:,:~c
ces de apoyo 3 la transferencia y difusión de tecnOlogia puede tener un papei determinante en :a adooción más rap'Ce
de las innovaciones. Aunque los avances tecnológicos faciliten la búsqueda de información, rodavia 5e pueden
ao'ove-
ehar las economias de escala SI una sola institución (del gobierno o de la cámara de la industfl3 correspondlecte! se
dedica a ¡'aeer tal busqueda y la pone a disposielon de
un" cantidad mayor de empresas

[ 197]
 [Link] de una politica industrial para México: ia corrección de fallas de mercado

de los objetivos es la base para el éxito de todo programa Tal como se ha apuntado, en principio se
esperaría que los distintos agentes estuvieran de acuerdo con lo planteado hasta aquí, dado que
se basa en consideraciones hechas por los dos enfoques principales sobre la participación del Estado
en la economía.

Estrategias empresariales

De lo mencionado hasta aquí se desprende que el Estado, independientemente del enfoque de política
industrial que se utilice, solamente puede actuar como inductor u organizador de las condiciones que
faciliten el desarrollo de la industria. Pero el papel protagónico corresponde a las empresas privadas.
En las nuevas condiciones de apertura comercial y de globalización de los mercados, las empre-
sas deberán tener una clara vocación hacia el exterior, tanto en términos de destino de una parte
significativa de su producción, que les permitiera aprovechar las economías de escala, como respecto
de su abastecimiento y actualización tecnológica permanente. Lacoinversión con empresas trasnacio-
nales o la vinculación vía abastecimiento externo, ya sea como abastecedores o como compradores,
constituyen ejemplos de mecanismos que favorecerían la creación de empresas competitivas.
La creciente importancia del abastecimiento externo de la manufactura flexible en los procesos
productivos en las industrias competitivas, donde la competencia se da en gran medida a través de
la diferenciación del producto, hace recomendable la conformación de empresas pequeñas o media-
nas enfocadas a nichos de mercado y con elevada flexibilidad. Esto les permitiría desplazarse hacia
los nuevos productos y los nuevos mercados, y de esa manera aprovechar las oportunidades de
aprendizaje Además, la flexibilidad permite la reunión de elementos como la calidad, confiabilidad y
rapidez para responder a los cambios en las condiciones del mercado. Evidentemente, la conforma-
ción de este tipo de empresas es deseable para la producción de nuevos bienes, pero es muy impor-
tante dejar sentado que tales empresas constituirían un subsector moderno y de punta.

Conclusiones

Este documento ha buscado contribuir al debate sobre la pertinencia de una política industrial para
México mediante el planteamiento de argumentos teóricos que justifican la participación del gobierno
en la economía y de la definición de las características más importantes de la industria nacional. Espe-
cíficamente, se ha argumentado que la existencia de fallas de mercado vinculadas a la generación de
tecnología -a saber, la creación de externalidades y el carácter de bien público o cuasi público de la tec-
nología- impide que los innovadores se apropien completamente de los beneficios del progreso tecno-
lógico, lo cual deriva en baJos niveles de inversión en lyD.A su vez, la existencia de barreras a la entrada
vinculadas a los costos de umbral y la explotación de economias de escala estáticas y
en distintos tipos de imperfeCCiones de mercado, dentro de las cuales los monopoliosdinámicas derivan
son las situacio-

f 198)
 Pablo Mejia Reyes

nes extremas. Asimismo, se argumentó que las barreras a la salida o costos hundidos dificultan el
ajuste de las empresas existentes a las condiciones cambiantes de los mercados, reforzando aún más
la tendencia hacia la concentración industrial.
Con base en estos elementos se argumenta a favor de una política industrial para México. Para
ello, se define una política industrial de acuerdo con los enfoques intervencionista y no intervencio-
nista, con el fin de encontrar una base común que permita establecer una política mínima aceptable
Así, se concluye que la implantación de medidas horizontales es la mejor opción. De acuerdo con este
enfoque, el sector privado es el actor económico principal en un entorno de economía abierta yesta-
bilidad macroeconómica en el cual existe un marco institucional bien definido -temas que se han
tomado como dados en este documento, pero que otros autores han destacado. Sin embargo, a dife-
rencia de otros planteamientos en los que el gobierno se limita a definir el marco institucional, aqui se
plantea la necesidad de que tenga un papel más activo en la implantación de políticas horizontales
tendentes a mejorar la dotación de los factores productivos. Particularmente, el gobierno debe desem-
peñar un papel activo en la eliminación de fallas de mercado que dificultan la generación y difusión de
tecnología. La creación de incentivos para las empresas generadoras de tecnología y la creación de un
sistema financiero eficiente que ofrezca créditos para superar las barreras de umbral son fundamen-
[Link], un sistema financiero eficiente tiene el mismo papel en la eliminación de las barreras
de entrada vinculadas a cualquier tipo de capital físico. Junto con ello, es de fundamental importancia
la regulación de las actividades económicas para evitar el surgimiento de monopolios u oligopolios y
para contribuir al eficiente funcionamiento del sector financiero. A su vez, la creación de infraestruc-
tura convencional y de telecomunicaciones es de vital importancia. Asimismo, el gobierno debe des-
empeñar un papel protagónico en la capacitación de la mano de obra en sus distintos niveles, dado
que la existencia de una mano de obra capacitada permite eliminar una de las barreras a la entrada
más importantes para la generación de tecnología, aumentar la productividad y con ello la capacidad
de competir y atraer empresas que emplean procesos productivos más complejos. Finalmente, el go-
bierno puede desempeñar un papel primordial en la coordinación de información que permira la crea-
ción de conglomerados industriales en los que las pequeñas y medianas empresas son importantes
Este documento ha tratado de plantear una opción mínima de política industrial para la cual
podria haber consenso y con ello contribuir al debate. Aunque se ha tratado de explicar las caracte-
risticas de la industria nacional a la luz de las consideraciones teóricas expuestas, aún hace falta un
profundo análisis de las barreras a la entrada y a la salida y de las fallas de mercado de la industria
nacional y de los distintos sectores productivos que la conforman. Sobre esa base, se podrían plantear
políticas sectoriales que mejorarían aún más la capacidad competitiva de la industria. Éste es quizá
uno de los puntos pendientes más importantes.

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 Fundamentos de una politica industrial para México: la corrección de fallas de mercaao

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