Universidad Nacional Autónoma de México

Facultad de Economía

Los Programas de Combate a la Pobreza en México

Tesis que presenta para obtener el título de

Licenciado en Economía:

Miguel Ángel Rojas Arciniega

Director de Tesis:

Dr. José Ayala Espino

Ciudad Universitaria Febrero de 2001

La Política social en México

Agradecimientos y dedicatoria

A mi madre, por su apoyo incondicional y su ejemplo.

A mi padre, por su esmero y dedicación al trabajo.

A mis hermanos: Luis y Jesús.

A la memoria de mis abuelos: Miguel, Gila y Margarita

Se dice que el trabajo de tesis es la culminación de los

estudios que se dan en la licenciatura, pero es en sí sólo una parte de la formación que uno
obtiene como individuo y ser humano a través de mi formación universitaria, los cuales no
hubiera podido concluir, sin el amplio valuarte de conocimientos que ha significado en mi
vida las enseñanzas dadas en la Universidad Nacional Autónoma de México y en particular
de la Facultad de Economía; a ella mi más sincero agradecimiento y reconocimiento por
todo lo que me ha dado; así como todos mis profesores que han contribuido a mi formación.
Sería injusto que me olvidará de alguno de ellos, pero también sería injusto si no nombrará
al Maestro Fernando Vázquez Gutiérrez por ver y dar las matemáticas con una sencillez
única; al Profesor Ramón Plaza Mancera por esas primeras clases de macroeconomía; así
como a mis amigos y maestros: Vicente Cell Reyes y Leonardo Lomelí Vanegas.

En especial al Dr. José Ayala Espino por su tolerancia y paciencia en la realización del
trabajo de tesis y a cada uno de mis sinodales.

Así como también a la generación 94-98 de la Facultad de Economía y en particular a mis

amigos Marco Antonio Ledón Macías, José Lenin Prado Rojo, Javier Vega Godínez, Juan
Francisco Jiménez Ortega, Gabriel Sánchez Cordoba, José Luis Loera Vázquez y Martín
Castañeda.

A mis amigos que he conocido a través de la Asociación Nacional de Estudiantes de

Economía en todo el país.

Finalmente quiero dedicarle mi tesis a tres personas muy importantes en mi vida, de las
cuáles valoró que siempre he podido aprender algo de ellas en su respectivo momento: a
Yenisey Farfán Nieto, Mayra Lee Baños Pérez y Aline Gabriela Salas Penilla.

2
Los programas de combate a la pobreza en México

INDICE
Introducción...............................................................................................4

Capítulo 1

La Evolución de la Pobreza en México y el diseño de políticas públicas

para el combate a la pobreza
1.1 La evolución de la Economía Mexicana............................................................
1.2 La evolución de la Pobreza en México.............................................................
1.3 Problemas de medición de la Pobreza..............................................................
1.4 El diseño de Políticas Públicas para el Combate a la Pobreza.............................

Capítulo 2

La política social y los programas de combate a la pobreza en México

2.1 Construcción y eficacia de una política social consensada.................................
2.2 Institucionalidad de la política social...............................................................
2.3 Estructura organizacional...............................................................................
2.4 Objetivo de la política social............................................................................
2.5 Politización de la política social: cabildeos, grupos de presión y tráfico de
influencias.........................................................................................................
2.6 La formación del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol 1989-1992)........
2.7 El Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa 1997-2000).............
2.8

Capítulo 3

Por una estrategia de Política Social con desarrollo

3.1 El papel del gasto público...............................................................................
3.2 Una política de subsidios................................................................................
3.3 La descentralización de recursos y el Ramo 26.................................................
3.4 Una política regional de combate a la pobreza..................................................
3.5 Algunas enseñanzas y condiciones necesarias para el combate a la pobreza
en el mundo...................................................................................................
Conclusiones....................................................................................................

Bibliografía General........................................................................................

3
La Política social en México

LOS PROGRAMAS DE COMBATE A LA POBREZA EN

MÉXICO

Introducción
Desde hace varias décadas unos de los problemas que más se han estudiado y
analizado es el de la pobreza, debido a que es un mal que aqueja a todas las
sociedades desde la más remota antigüedad. La pobreza se ha estudiado de la
perspectiva de distintos enfoques, donde los expertos han tenido serias
discrepancias desde su concepto, su definición y los métodos empleados para
medirla.

En la actualidad el problema de la pobreza ha tomado mayor importancia, debido

a que se ha agravado en todo el mundo, sin ser México la excepción. El
crecimiento de ésta ha provocado que en diversos foros de discusión a un nivel
académico, como del diseño de políticas públicas en el combate a la pobreza, tanto
nacional e internacional se haya llegado a la conclusión de repensar el papel del
Estado, como el diseño de las políticas públicas y poner en tela de juicio si el
modelo de libre mercado es el ideal para alcanzar el tan anhelado desarrollo, ya
que visiblemente en las últimas tres décadas se ha incrementado la desigualdad y
la pobreza en todo el mundo. La disensión evidente entre política económica y
política social ha hecho que en ciertos países vinculen al libre mercado como
sinónimo de mayor desigualdad y pobreza en lugar de proporcionar los sistemas
de bienestar que se hubieran querido tener.

En el análisis de la evolución de la pobreza estudiaremos con mayor detenimiento

este tema que es el de las contradicciones entre política económica y política social;
la primera ha permitido que se busque la eficiencia económica dando como
resultado la eliminación de subsidios generalizados que benefician a toda la

4
Los programas de combate a la pobreza en México

población y en gran parte a la población de escasos recursos del país; en pos de

una mejor asignación de los recursos, teniendo menor margen de maniobra la
política social. Dado que no ha podido reformar y solucionar los problemas de
bienestar de la población; los problemas estructurales de la economía mexicana
son una gran preocupación para el diseño de política económica, ya que mientras
sigan existiendo estos, va a ser muy difícil que se logre la tan ansiada eficiencia
económica; así como la política social se ve imposibilitada de atacar y disminuir
los problemas de educación, salud y alimentación de la población marginal.

Acompañado de la pobreza se presenta el problema de la desigualdad y la mala

distribución del ingreso; ya de por sí, es una situación muy difícil, de solucionar la
pobreza; está se agrava en mayor medida con la creciente desigualdad del ingreso
y la contracción del mercado laboral.

Ante este panorama se busca un modelo que logre vincular una economía sana y
redistributiva con un libre mercado más incluyente y en verdad creador de
oportunidades para toda la sociedad y en particular con los que menos tienen.

A pesar de haberse generado en los últimos treinta años una serie de revoluciones
científicas y tecnológicas en pro de la productividad y del desarrollo, no se han
visto reflejados en los niveles de vida porque no han podido eliminar la
desnutrición, la falta de empleo, el analfabetismo y las condiciones de
marginalidad en general, esto en perjuicio de un gran número de habitantes del
mundo tanto de países desarrollado como subdesarrollados.

La instauración de programas de los organismos internacionales como el Banco

Mundial (BM), la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), el Fondo
Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), han

5
La Política social en México

sido insuficientes. La relevancia de la pobreza hizo que se declarará el año de 1990,

como el año internacional de combate a la pobreza por el BM.

No debemos de olvidar que la acción correctora del Estado es necesaria por cuanto
no parecen existir los mecanismos automáticos en las economías de mercado que
orienten recursos hacia la satisfacción de las necesidades de los grupos pobres.
Pero dicha acción gubernamental debe integrarse a una estrategia global de
desarrollo, que permita generar empleos, una mejor distribución del ingreso, un
mayor número de oportunidades de educación, de salud y de servicios básicos que
permitan romper el círculo vicioso de la pobreza.1

La tesis tiene como objeto analizar los dos más importantes programas de combate
a la pobreza que se han implementado durante la década de los noventa, en donde
los niveles de pobreza y de desigualdad se han incrementando en lugar de
reducirse. En primer lugar, se mostrará la evolución de la pobreza en México y los
principales indicadores de pobreza. Así como el diseño de políticas públicas para
el combate a la pobreza. En segundo lugar se describirá los principales contenidos
del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) 1989-1994, que tiene un carácter
más amplio de líneas de acción ya que se enfoca en actividades de desarrollo
regional, en proyectos productivos y de bienestar social (salud, alimentación,
educación y vivienda) y el Programa de Educación Salud y Alimentación
(Progresa) 1995-2000, donde el principal móvil de acción es el fortalecimiento de
las capacidades básicas de los individuos, apoyándolos principalmente en
educación, salud y alimentación, dejando a un lado los programas de desarrollo
regional y los proyectos productivos.

1
¿ Se puede superar la pobreza? Organización de las Naciones Unidas. ONU. Comisión Económica para
América Latina.

6
Los programas de combate a la pobreza en México

El primero de ellos se puso en marcha en la administración de Carlos Salinas de

Gortari (1989-1994), y el segundo en la administración de Ernesto Zedillo Ponce de
León (1995-2000), ambos tienen como objetivo central la disminución de la
pobreza.

Los resultados de estos programas han sido controvertidos porque no ha

disminuido la desigualdad y la pobreza; lo que nos permitirá mencionar las
distintas posturas que los círculos académicos e institucionales han dado entorno a
los resultados del Pronasol y del Progresa. Se ha señalado que en el Programa
Nacional de Solidaridad se dieron desviaciones de recursos con fines político-
electoral2. Así también en el Programa de Educación, Salud y Alimentación se ha
criticado su enfoque asistencialista y ser insuficiente para eliminar la pobreza
extrema, además de no generar oportunidades para las clases más desprotegidas.

La investigación mencionará la importancia de los proyectos productivos y los

proyectos de desarrollo regional porque se considera que pueden ser los
potenciadores básicos para eliminar la pobreza, así como la importancia de
políticas públicas correctivas en cuanto a la pobreza.

Finalmente mostraremos el papel que juega el gasto público y la descentralización

de los recursos para el combate a la pobreza; así como ciertas experiencias
internacionales para el combate a la pobreza y una nueva vinculación entre el
Estado y la Sociedad para el desarrollo económico.

2
Molinar Horcasitas, Juan and Jeffrey A. Weldon, “Electoral Determinants and Consequences of National
Solidarity”, en Wayne A. Cornelius, Transforming State Society Relations in Mexico: the National Solidarity
Strategy. San Diego, Center for U.S.- Mexican Studies of California, 1994.

7
La Política social en México

8
 CAPÍTULO 1

LA EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN MÉXICO Y

EL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL COMBATE A
LA POBREZA

1.1. La evolución de la economía mexicana.

México se ha envuelto desde el inicio de su vida independiente en una serie de
conflictos armados para establecer el orden jurídico, organizacional y
constitucional de gobierno, en otras ocasiones se vio amenazado por
intervenciones extranjeras con fines imperialistas.

El inicio de este siglo XX, nuestro país se vio envuelto en un conflicto armado
que se alzó en contra de las injusticias y desigualdades existentes en todos los
ámbitos tanto económico, político y social del régimen de Porfirio Díaz. El
triunfo de la Revolución tuvo como fin el establecimiento de la Constitución de
1917; tras la culminación de la lucha armada se procedió a sentar las bases para
una reconstrucción nacional y organizacional del Estado Mexicano, donde el
reclamo social que diera pie a la revolución no quedará en letra muerte, por eso
se buscó conciliar los intereses de los principales grupos revolucionarios y de
otorgarle al grueso de la población una justicia social.

La justicia social buscó canalizar un reparto agrario masivo, así como la

estrategia de desarrollo que pretendió articular mercados segmentados, con
grandes inversiones en infraestructura en los sectores de telecomunicaciones,
energía y transporte, en donde el proceso de industrialización del país, optó
por una política de sustitución de importaciones de bienes manufacturados, con
ella se esperaba proteger las industrias nacientes durante el proceso de
aprendizaje, para hacerlas más competitivas en el mediano plazo. Así como una
política de exportación de productos primarios, sensibles a las
elasticidades/precio de la demanda del mercado internacional, definiéndose
La Política social en México

un esquema de corte proteccionista y cerrado de la economía en búsqueda de

una industrialización acelerada.3

Entre 1920 y los años de la Gran Depresión, la expansión institucional del sector
público se centró esencialmente en la tarea de reconstrucción, creación de
nueva infraestructura y formación de un marco que permitiera a la iniciativa
privada reanudar el proceso de inversión y crecimiento. Las primeras entidades
paraestatales se crearon con el fin de complementar el papel administrativo del
gobierno central, concentrándose en tareas especializadas, tales como el control
monetario por medio de la creación del Banco de México o la construcción de
infraestructura por la Comisión Nacional de Carreteras y Caminos y la
Comisión Nacional de Irrigación.4

En 1934, el presidente Lázaro Cárdenas presentó a la nación el “primer Plan

Sexenal”, el cual reflejaba un profundo cambio en el concepto de las
responsabilidades del sector público. El plan establecía como objetivo el
progreso económico y social apoyado en una política gubernamental basada en
tres principios: el control directo sobre los recursos naturales y las industrias
estratégicas, la expansión del gasto del gobierno y la creación de nueva
infraestructura productiva y social. Durante esa década, el crecimiento del
sector paraestatal se dio principalmente en dos áreas: la organización de
empresas públicas para producir productos y servicios básicos, tales como la
Comisión Federal de Electricidad, y la creación de entidades que administraran
los sectores nacionalizados, como Petróleos Mexicanos y Ferrocarriles
Nacionales de México.

El sector financiero estatal quedó conformado por la creación de un grupo de

bancos nacionales de desarrollo como Nacional Financiera, varios bancos para
el financiamiento agrícola y el Banco Nacional de Comercio Exterior. Estas

3
Los productos primarios como el maíz, el jitomate, el aguacate, etc. son determinados por las leyes del
mercado y por la sobreoferta de los mismos.
4
Aspe Armella, Pedro. El camino mexicano de la transformación económica. FCE. México 1993. pp. 155

10
Los programas de combate a la pobreza en México

instituciones financieras y de seguridad social que fueron creadas en este

periodo permitieron organizar un sistema de banca de desarrollo promotor del
crecimiento económico y un Estado que participaba en conseguir el bienestar
social de la población con la creación de organizaciones como el IMSS, la
Secretaria del Trabajo, la comisión de salarios mínimos, etc.

Durante los años de la guerra y la década siguiente, las autoridades

mantuvieron la concepción de que el gobierno debía de involucrarse
directamente en las actividades productivas. De acuerdo a una estrategia de
industrialización basada en la sustitución de importaciones, las empresas
estatales tendrían el encargo de proporcionar un flujo confiable de insumos
para una industria privada nacional naciente, que sería responsable de la
producción de bienes de consumo final. El Estado comenzó a llevar a cabo
fuertes inversiones en aquellas actividades que eran muy intensivas de capital
sentando las bases de las cadenas productivas.

La acción pública a través del gasto público en infraestructura, incentivos

fiscales y la acción directa del gobierno en sectores claves en el desarrollo
industrial fueron determinantes para lograr un crecimiento acelerado
acompañado de un incremento del bienestar de la población.5

La economía mexicana en un contexto de largo plazo tuvo un extraordinario

crecimiento de 6.6% promedio del PIB, teniendo un férreo control de la
inflación en niveles inferiores a un 4.5% anual; durante este periodo se le
conoció como el desarrollo estabilizador (1954-1970), el motor del proceso de
industrialización se desplazó gradualmente de una acelerada expansión de la
inversión gubernamental a un incremento en la inversión privada (tanto interna
como externa). Sin embargo, la inversión privada fue financiada en gran parte

5
La estrategia gubernamental de intervenir en sectores claves generó los corredores industriales de la
Cd. de México, Guadalajara y Monterrey. El gobierno invirtió en acereras como Altos Hornos de México,
en la siderúrgica Lázaro Cárdenas en Michoacán, en minas de carbón como la Carbonífera de Pachuca,
etc. así como la creación de instituciones como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

11
La Política social en México

con privilegios fiscales y rentas proporcionadas por un amplio conjunto de

barreras arancelarias y no arancelarias y por una sobre regulación que impidió
la libre entrada de productores en muchos mercados.

La protección del mercado interno ante la competencia internacional,

asegurando la demanda a través del control de las importaciones, esperaba
construir un circulo virtuoso en donde se ampliara la capacidad del mercado
interno a través de la industrialización del país que generaría empleos e
incidiría a su vez en la expansión de la industria y el crecimiento económico, lo
cual corregiría las brechas observadas en la distribución del ingreso
promoviendo la absorción de la población marginada en actividades
productivas; evidentemente este circulo virtuoso no se logro.

Acción Pública Sustitución de Importaciones Competencia

Internacional

Circulo Desarrollo Protección del

Virtuoso Industrial Mercado Interno

Ampliación de la Generación de Expansión de la

Capacidad de Consumo Empleos Industria

Crecimiento Económico

En el desarrollo estabilizador el Estado cede su papel de agente líder en parte al

capital extranjero que se instaló en los sectores más dinámicos de la economía
mexicana. Pero era evidente que el agotamiento del modelo debido a una

12
Los programas de combate a la pobreza en México

política fiscal de fomento a la inversión privada y al crecimiento repercutía en

un déficit creciente por tener bajas tasas impositivas y tarifas del sector público
reducidas.6

La mala planeación gubernamental como la falta de liderazgos importantes,

como el tráfico de influencias para atender las necesidades productivas del país
acentuaron la pobreza y la desigualdad. En lugar de propiciar reglas claras que
facilitaran las transacciones económicas, la competencia y se diera un marco de
certidumbre, provocó una sobre reglamentación de la economía, marcando una
ineficiencia en la vida económica; limitando el potencial de crecimiento de
actividades que de otro modo, hubiera sido importantes generadoras de
empleo, concentrándose el ingreso en grupos oligopólicos, en detrimento de la
sociedad, generando mayor pobreza y desigualdad.7

Hacia fines de la década de los sesenta se puso de manifiesto que la inversión

privada -tanto nacional como extranjera- crecía con mayor lentitud porque los
monopolios protegidos ya habían logrado una fuerte presencia en el mercado y
tenía escasos incentivos para seguir expandiéndose mediante un empleo mayor
de trabajadores y una productividad más elevada.

Esto presentaría un descontento social y una serie de ataques al proceso de

crecimiento y desarrollo económico de nuestro país que repercutieron a partir
de fines de la década de los sesenta hasta nuestros días plasmados en las crisis
recurrentes en que ha caído el país. En la medida que se iban haciendo evidente
los problemas estructurales de los resultados de las políticas del desarrollo
estabilizador, se fueron incrementando las críticas en el punto más débil del
modelo: la distribución del Ingreso.

6
Ayala Espino José. Economía del sector público mexicano. FEUNAM 1999. Cap. 5.
7
Véase Trejo Guillermo y Jones Claudio. Coordinadores. Contra la Pobreza. Por una Estrategia de
Política Social. Capítulo IV y V. Editorial cal y arena. México 1993.

13
La Política social en México

Fue evidente que la estrategia de sustitución de importaciones no podía

sustentar un crecimiento permanente. Las rentas de un mercado interno
protegido se agotarían tarde o temprano, y la estructura organizacional no
contenía los incentivos para promover incrementos en la productividad.

Un país como México, que estaba presionado por la necesidad de ofrecer mayor
empleo a una población creciente, tenía en la década de los setenta dos
alternativas a seguir: la primera, orientar el rumbo del programa de desarrollo
económico hacia una economía de exportación, como lo hizo Corea en 1965;
esto también implicaba desmantelar los obstáculos a la competencia y la
inversión privada; la segunda, continuar con la ruta trazada, reemplazando la
inversión privada con mayor gasto del gobierno o sea impulsando una vez más
la inversión pública, México optó por está última opción. Poco a poco,
conforme la inversión privada se torno menos dinámica, el gobierno tomó cada
vez, mayor control sobre la economía, gastando más y obteniendo una mayor
parte de los recursos necesarios para ello a través del endeudamiento externo.8

El periodo de 1970-1982 se caracterizó por el intento de recuperar el

crecimiento económico a través de una intervención gubernamental de mayores
alcances en la estructura productiva del país. La inversión pública jugó un
papel preponderante en el crecimiento de la nación, la política económica
impulsó a está de una forma que dejó de ser complementaria a la inversión
privada, la cual se redujo de una manera notable, se abocaron a crear
condiciones necesarias para el sector industrial; pero el sector paraestatal
generó externalidades negativas porque su objetivo nunca fue el de eliminar la
pobreza ni tener efectos distributivos al contrario tuvo un efecto sobre el
empleo muy pobre y beneficio solamente a los más altamente calificados en sus
remuneraciones, posteriormente el criterio fue el de mantener el empleo y se
absorbieron a las empresas en quiebra; si se hubiera dado un manejo más

8
Durante la primera mitad de la década, fueron creadas o adquiridas nuevas compañías de gran
tamaño, especialmente en el sector de bienes de capital. Estas incluían las compañías como Sidermex
(acero), Dina (camiones y automóviles), Concarril (trenes), Propemex (Pesca), entre otras.

14
Los programas de combate a la pobreza en México

eficiente de las empresas públicas o se hubiera utilizado está inversión hacia

sectores que ocupaban intensivamente el factor trabajo como el sector agrícola;
se hubiera disminuido la pobreza.

El crecimiento del sector paraestatal cobró un ritmo todavía mayor por la

debilidad estructural de la economía en la última parte de la década de los
setenta. La fuerte apreciación del tipo de cambio real, el ambiente de inflación
elevada e inestable, y las distorsiones en los mercadeos crediticios dieron lugar
cada vez más al racionamiento del crédito, colocaron a muchas empresas
privadas al borde de la quiebra. durante esos años, la incorporación de nuevas
empresas al sector paraestatal fue resultado no sólo de la estrategia industrial
del gobierno, sino también de una masiva operación de rescate diseñada para
proteger el empleo.

Debido a que faltó realizar y consolidar reformas estructurales como el de una

política fiscal que permitiera aumentar los ingresos fiscales ya que la
adquisición de empresas públicas y el creciente número de subsidios
beneficiaba solamente a los deciles más altos de la población,9 y el creciente
endeudamiento externo y la necesidad de tener unas finanzas públicas sanas se
vio amortiguado por los recursos petroleros, manteniendo la economía su ritmo
de crecimiento, pero siendo muy vulnerable, ya que no estaba sustentado en
incrementos reales de productividad. Por ello al darse la caída en los precios
del petróleo y la disminución de los créditos externos, interrumpió el
crecimiento que se había dado por más de cuatro décadas; generando periodos
de crisis recurrentes en la Economía de nuestro país. Otro problema derivado
de la falta de una reforma fiscal que incrementará los ingresos, eran los bajos
niveles tributarios que pagaban las empresas, porque bajo la lógica de que
afectaría los niveles de inversión privada y con esto el empleo, se mantuvo una
baja tasa impositiva que permitiera una reinversión de las utilidades de las

9
Un caso fue el de la gasolina que subvencionó al 11% de las familias de toda la población, durante la
década de los años ochenta.

15
La Política social en México

empresas, otro factor de rezago fueron los precios públicos que incrementaron
el diferencial de inflación.

Así para 1972 el país ya se encaminaba hacia una inflación más alta. Entre 1971
y 1976, el déficit del sector público pasó de poco más de 2% a 9.1% del PIB,
financiado por una combinación de impuesto inflacionario y endeudamiento
del sector externo. En 1976 México hizo frente a su primera crisis financiera
grave teniendo la primera devaluación del peso frente al dólar; debido al
creciente diferencial de precios con el exterior, de ahí en adelante se abandona
la política de mantener fija la paridad, a pesar del deslizamiento del peso no se
consigue impedir la reevaluación real del tipo de cambio hasta la devaluación
de 1982. En ese momento, era evidente y no había duda que México tenía que
pasar por una profunda transformación estructural para restaurar el
crecimiento y la estabilidad. Sin embargo, el descubrimiento de grandes
reservas petroleras y la posibilidad de continuar endeudándose en los
mercados internacionales no sólo difirieron el ajuste requerido, sino que
llevaron a las autoridades a creer que la economía podía crecer a un ritmo
incluso más acelerado que el obtenido en las dos décadas anteriores.10

El gobierno al tratar de ir prorrogando el cambio estructural que modificará las

formas de crecimiento y acumulación, financió el desarrollo de 1978 a 1981 en
el crecimiento de los ingresos petroleros, a través de un gasto creciente, así
como por la contratación de deuda: el Estado empezó a gastar más de lo que
tenía, por lo que se tuvo un resultado presupuestal negativo. Se intentó crear un
superávit comercial, que destinará el excedente de recursos para el crecimiento,
pero no se tenía un equilibrio presupuestal; el descubrimiento de grandes
mantos de reservas petroleras y la posibilidad de endeudarse en los mercados
internacionales con tasas de interés negativa, la gran liquidez internacional que
existía, se conjugó con la solvencia que nuestro país tenía por los recursos
petroleros. Durante cierto tiempo fue posible crecer a tasas cercanas a 8 y 9%

10
Aspe, Armella Pedro. Ibid. Pág 22.

16
Los programas de combate a la pobreza en México

anual, con una inflación que avanzaba lentamente hasta el rango de dos dígitos,
hasta que en 1982 se alcanzó, finalmente el límite de la capacidad de
endeudamiento externo.

La economía mexicana presentaba un marco de fragibilidad, que dependía

solamente de los ingresos petroleros, que a su vez lo hacían de los precios
internacionales; por otra parte el endeudamiento empezó a aumentar porque
se reinvirtió la tendencia de las tasas negativas de interés. Las metas que el
gobierno se había fijado eran demasiado altas, por lo que se requerían de altos
niveles de inversión, pero se tenía una movilidad restrictiva de capitales, que
hacían que el margen de maniobra del gobierno federal fuera muy estrecho. En
consecuencia se dio una fuga de capitales financiados en buena parte por el
endeudamiento público. Está situación se agudizó con el pago de intereses en
1981, y el deterioramiento de los términos de intercambio con el exterior,
reflejado en la cuenta corriente, dándose un aumento en las importaciones, así
como una reducción en los precios del petróleo que tuvieron como
consecuencia una reducción del crecimiento.

El déficit público se ubicuo en un 14.7% del PIB en 1981, el servicio del pago de
la deuda se incrementó de un 9% en 1981 a 23% en 1982. La existencia de la
libertad cambiaria y el sostenimiento del tipo de cambio permitieron la
especulación y la fuga de capitales. Nuestro país al verse en el problema de la
canalización de créditos externos, propicio que en 1982 estallará la crisis;
efectuándose una devaluación del 466% en 1982, pasando de 26.6 pesos por
dólar a 148.5 pesos por dólar.11

Para México, la crisis de 1982 ha sido una de las peores, los desequilibrios
fundamentales en las finanzas públicas y en la cuenta corriente, combinados
con la suspensión de los flujos de ahorro externo, al igual que el deterioro de

11
Tello, Carlos. Coordinador. México: Informe sobre la crisis (1982-1986). Centro de Investigaciones
Interdisciplinarias en Humanidades. Universidad Nacional Autónoma de México. UNAM 1ª edición.
México 1989.

17
La Política social en México

los términos de intercambio y la devaluación, marcaron el comienzo de un

periodo de elevada inflación y estancamiento económico.

De está manera nuestro país se vio en la necesidad de adoptar rápidamente

medidas con la intención de corregir las finanzas públicas por lo que el
gobierno recortó el gasto y aumentó los precios y tarifas del sector público; con
el fin de sentar las bases para una recuperación sana a mediano plazo. Las
cuentas externas fueron una restricción para la política económica, nuestro país
pasó de ser un importador a un exportador neto de capitales.

En 1984 el gobierno redujo la tasa de depreciación del tipo de cambio nominal,

como parte de la estrategia de control de la inflación; sin embargo está última
descendió lentamente.

Los terremotos de 1985 y la caída de los precios internacionales del petróleo en

1986 afectaron seriamente el desarrollo macroeconómico del país. La
disminución por hidrocarburos y la posterior caída de sus precios mermaron el
ingreso del sector público en casi 9 mil millones de dólares en 1986, cantidad
equivalente a la producción agrícola de ese mismo periodo. Los choques de la
oferta representaron un serio revés en la lucha contra la inflación. Sin acceso a
los mercados internacionales de capitales, el descenso en los precios de petróleo
se traduciría en tasas más elevadas de inflación o en una recesión más
profunda.

El incipiente inició de reformas estructurales permitieron que los bienes

intermedios y la corrección del tipo de cambio real, a partir de 1985, alentará
las exportaciones manufactureras; en parte a la globalización de los mercados y
la integración de los mismos. La caída de los salarios reales fue la consecuencia
inexorable de los términos de intercambio que enfrentó el programa de
estabilización. Por una parte, permitió una mayor competitividad de las
exportaciones provenientes de los sectores intensivos en mano de obra, e

18
Los programas de combate a la pobreza en México

impulsó la industria maquiladora; pero por otro lado consolidó la contracción

de la demanda. Entre 1982 y 1987, el salario mínimo general sufrió una
reducción de 44.6% en términos reales, mientras que los salarios contractuales
incluyendo prestaciones, descendieron 40.5%. La crisis se recrudeció para fines
de 1987 acrecentada por una crisis financiera mundial, que interrumpió el
proceso de recuperación económica, dando como resultado la caída de la Bolsa
Mexicana de Valores. El ambiente de incertidumbre provocado por ese
desplome y una inercia inflacionaria de 6% mensual, dieron lugar a una corta
pero intensa fuga de capitales que culminó con la devaluación de noviembre de
1987, hecho que colocó al país en el camino de la hiperinflación. Ante ello el
gobierno mexicano tenía que decidir entre emprender otro intento de
estabilización ortodoxa, o combinar el ajuste fiscal con fuertes medidas para
realizar el cambio estructural y combatir la inercia inflacionaria.

La decisión del gobierno fue la de emprender un exitoso programa de

estabilización y ajuste de corte estructural, que empezó con la concertación de
pactos económicos entre los sectores obrero, campesino y empresarial. El
esfuerzo del ajuste macroeconómico fue acompañado por un amplio conjunto
de reformas estructurales que incluyeron una reforma fiscal, la privatización de
empresas de propiedad estatal, la renegociación de la deuda externa, la reforma
al sistema financiero y la apertura comercial, todo ello como parte de un
programa integral. 12

Los burócratas y los políticos ejercieron una evidente discrecionalidad en el

proceso económico, estuvieron abiertos al cabildeo de grupos que buscaban
acceder a los privilegios derivados de la regulación y del control
gubernamental en los sectores claves de la economía, las regulaciones por tanto,

12
Para un resumen más detallado del programa de ajuste y estabilización emprendido por el gobierno
mexicano, así como para la reforma estructural de la Economía Mexicana, véase Aspe, Armella Pedro.
Ibíd.

19
La Política social en México

no sólo fue producto de la pretensión de darle dirección al proceso económico

sino también un resultado político del actuar de intereses de grupos de poder.13

El novedoso programa de estabilización de corte heterodoxo tuvo su mayor

pilar en el Programa Nacional de Solidaridad con un enfoque de asistencia
social, de desarrollo productivo y regional. El cual combinado con el buen
manejo de las variables macroeconómicas como la reducción de la inflación a
un dígito y un crecimiento económico estable; permitió incrementar el bienestar
de la población, hasta la aparición de la crisis de 1994 el llamado “error de
diciembre”.

Tras la crisis de deuda de los primeros años de los ochenta ha habido una
tendencia mundial hacia la liberalización de la economía, que ha resultado en
un giro de estrategia de desarrollo de la sustitución de importaciones y el gasto
gubernamental a favor de un crecimiento encabezado por las exportaciones.14

La primera fase del modelo económico de libre mercado se puede remitir a

1983, cuando el gobierno reaccionó a una gran alza de la inflación reduciendo
sus propios gastos, aplicando una contracción monetaria, aumentando los
precios pagados por los bienes y servicios prestados públicamente con la
devaluación de la moneda y con la liquidación y desincorporación de 200 de
1155 empresas propiedad del Estado. El segundo gran giro fue en 1985 cuando
México lanzó un movimiento unilateral de liberalización del comercio al
ingresar en el GATT al año siguiente. Esta medida constituye el primer paso
hacia una clara estrategia orientada hacia las exportaciones.

Tras las elecciones de 1988 sube al poder Carlos Salinas de Gortari quién en
1989, presenció tres cambios importantes en la economía:

13
Véase Trejo Guillermo y Jones Claudio. coordinadores. Contra la Pobreza. Por una Estrategia de
Política Social. Capítulo IV y V. Editorial cal y arena. México 1993.
14
Pánuco-Laguette y Miguel Székely. Distribución del Ingreso y la Pobreza en México. En El nuevo
Modelo Económico en América Latina. Su efecto en la Distribución del Ingreso y en la Pobreza. El
Trimestre Económico. Num. 84. México, D.F. 1997.

20
Los programas de combate a la pobreza en México

1) La liberalización del Sistema Financiero.-las principales reformas fueron

la congelación de las tasas de interés, la eliminación de controles directos
al crédito y la reducción de poseer grandes reservas para los bancos
comerciales.
2) La creación del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) en 1989.
esto constituyo una redefinición de la estrategia de alivio a la pobreza
como mecanismo único que incluía los principales instrumentos de la
política social; reemplazó a varias dependencias gubernamentales que
eran difíciles de supervisar y que a veces habían tenido objetivos
difusos.
3) La desregulación de la inversión extranjera, se empezaron a
simplificarse los procedimientos de autorización y redefinirse los límites
a la propiedad extranjera de empresas con lo que fue posible hacer una
inversión de cartera en la bolsa de valores.

Una de las medidas más importantes que serían reforzadas por Salinas fue la
liberalización del comercio. Siguieron cayendo las barreras a la importación, la
proporción de artículos no controlados aumentó casi 90% y se redujo el arancel
promedio. Esto contribuyó a hacer que el déficit de la balanza comercial
aumentará. En comparación con las importaciones, el total de exportaciones
sólo avanzado modestamente desde 1986, pero su característica principal ha
sido un cambio en su composición dejando de ser mayoritariamente petroleras,
para extenderse hacia la industria maquiladora y el subsector de maquinaria y
equipo principalmente.

La pauta de las exportaciones indica que el país ha estado aplicando un

modelo de exportaciones intraindustria e intraempresa, lo cual de acuerdo con
la teoría comercial, requiere un uso relativamente intensivo de mano de obra
medianamente calificada y de capital.

21
La Política social en México

Es claro que dentro del periodo de Salinas (1988-1994) tuvo un control claro de
la inflación y recuperación de la economía, no se manifestó ningún problema
de orden económico, político o social de gran envergadura hasta el año de 1994.
Una de las características claves de la economía mexicana, demasiado evidente
a fines de 1994, fue su lenta tasa de crecimiento. Una explicación fue que las
entradas de inversión extranjera aún no daban por resultado aumentos de la
producción y el empleo debido al largo periodo de maduración necesario, y
también a que una gran proporción de tales recursos había consistido en
inversiones financieras de corto plazo. Así como la serie de asesinatos políticos
acaecidos durante el primer semestre y la guerra en Chiapas, generaban un
marco de incertidumbre que propició la mayor crisis económica que se tenga
registrada en los tiempos posrevolucionarios del México contemporáneo bajo la
administración de Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000). Es evidente que
la crisis gestada en diciembre de 1994 y que tuvo su caída del 6.9% del PIB
durante 1995 dio al traste los niveles de crecimiento y recuperación económica
del periodo de Salinas, esto es debido a que el ajuste estructural involucra un
período de recesión que tiene un impacto particularmente fuerte sobre los
pobres, porque son los que están menos capacitados para soportar el desempleo
y la caída del ingreso. Es así que el ajuste ha creado lo que muchos califican
como una deuda social con los pobres, que deberá recordarse en la formulación
de una política para la recuperación.15

15
Las medidas de estabilización que se han dado en América Latina generalmente son de dos vías: un
Ajuste de Cambio Externo (ACE) provocado por una crisis de balanza de pagos y el segundo un Ajuste
Antiinflacionario (AA) generalmente resultante de una crisis fiscal. En el ACE se plantea el caso de una
sociedad que vive más allá de sus propios medios, en la cual la demanda superior a la Oferta interna es
cubierta a través de un déficit comercial. En el ACE el gobierno gasta más que sus ingresos tributarios y
financia el déficit con el impuesto de la inflación. En ambos casos la política adecuada del gobierno es
reducir la Demanda Agregada o elevar el Ahorro interno mediante alguna combinación de mayores
impuestos y/o una reducción del gasto. El problema de está política es que la reducción de la demanda
agregada casi siempre provoca una recesión. La recesión es parte del proceso de ajuste a corto plazo.
En efecto, se trata del mecanismo a través del cual la economía avanza hacia un equilibrio de largo
plazo. En el ACE ese nuevo equilibrio en el largo plazo será el del pleno empleo, un tipo de cambio más
alto y un menor déficit en la balanza de pagos. En el AA habrá un menor déficit y posiblemente una
diferente distribución del ingreso de factores. Pero, una vez más, la economía no estará en recesión. Es
por ello que deben distinguirse los costos o beneficios de la nueva posición a largo plazo de los costos
del proceso de transición. En el corto plazo, sin duda la recesión durante el periodo de transición
afectará a los pobres. En el largo plazo, el que se vean afectados o se les ayude dependerá de que
logren aprovechar un tipo de cambio real superior (en el ACE) o una tasa más baja de inflación (en el
AA) Véase Morley Samuel A. Macrocondiciones y Pobreza en América Latina en Políticas de Ajuste y
Pobreza. Falsos dilemas, Verdaderos problemas. BID, Washington, D.C. 1995.

22
Los programas de combate a la pobreza en México

1.2 La evolución de la pobreza en México

Es indiscutible que este proceso de retroceso económico y social durante el cual

ha vivido por mucho tiempo el país se gestó a partir de fallas estructurales que
no se corrigieron a tiempo y que se fueron acentuando y creciendo de una
manera paulatina hasta el punto que se vive en constantes ciclos de crecimiento
y crisis; así como los procesos necesarios de ajustes subsecuentes.

La pobreza ha sido un problema de gran polémica y desacuerdo prueba de ello

son los distintos métodos de medición que hay. Prueba de ello analizaremos
distintas visiones una será la del Banco Interamericano de Desarrollo a través
de Nora Lusting16; el punto de vista del gobierno mexicano a través de un
trabajo conjunto de la CEPAL con el Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática; así como un punto crítico y objetivo de Julio Boltvinik
y Enrique Hernández Laos investigadores de gran prestigio dentro del país. Así
como el trabajo conjunto de Pánuco-Laguete y Miguel Székely.

a) Magnitud y Evolución de la Pobreza (INEGI-CEPAL)

El comportamiento de la economía mexicana en una perspectiva de largo plazo
permitió reducir la pobreza en términos relativos en proporción de la
población, debido a las altas tasas de crecimiento económico que se tuvieron en
el país.

En el siguiente cuadro observaremos una evolución de la pobreza la cual ha

disminuido

16
Jefe de la Unidad de Pobreza y Desigualdad del BID. Señor Fellow no residente de la Brookings
Institution.

23
La Política social en México

Cuadro 1
Evolución de la incidencia de la pobreza en México
1960-1987
Pronasol
1960 1970 1977 1981 1987
Población 36.0 50.7 63.3 71.4 81.2
Nacional*
Pobreza 56.7 39.3 29.7 19.2 21.3
Extrema**
Pobreza 19.7 22.3 24.5 25.8 29.6
Moderada**
Pobreza 76.4 61.5 64.2 45.0 50.9
Total**
* Millones de Personas
** Porcentaje de la Población

Fuente: Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad: El Combate a la Pobreza lineamientos programáticos.
México, El Nacional, 1990 pp. 20.

En 1960 se contaba con el 75% de pobres del total de la población, lo que era
aproximadamente 27 millones de personas, para 1987 la proporción había
variado y significaba un 51% de la población total; pero en términos absolutos
se incremento porque significo cerca de 41 millones de pobres, lo que nos
indica que la pobreza creció en proporción del aumento de la población.
Como consecuencia de los ingresos petroleros, se dio una reducción en la
década de los setenta y principios de los ochenta, pero una vez que se presentó
la caída de los precios del petróleo aumentó el número de pobres.

En el periodo de 1981 a 1989, se da un estancamiento económico con inflación

que repercutió negativamente en los niveles de vida de los mexicanos,
incrementándose notoriamente los niveles de pobreza, donde el nivel de
expansión económica fue inferior a la tasa de crecimiento de la población.

Durante está etapa el interés del gobierno mexicano se preocupó por establecer
una estrategia económica que le permitiera recuperar el crecimiento, disminuir
el déficit fiscal y reducir los altos índices de inflación, generó una serie de
acciones de amplia concertacesión entre los sectores productivos, sindicatos y

24
Los programas de combate a la pobreza en México

gobierno, quienes acordaron la realización de un conjunto de medidas

encaminadas a reorientar la evolución de la economía.

Para el INEGI-CEPAL el periodo 1984-1989, se observó un crecimiento de la

población en pobreza extrema al pasar de 11 millones de personas en 1984 a 14.9
millones para 1989. Así el incremento anual de este grupo poblacional, entre
1984-1989 fue de 6.3% anual.

Durante 1992, 2.1 millones de hogares, en donde residían 13.6 millones de

personas, se encontraban en extrema pobreza. Significa que de 1989 a 1992, la
población del país que enfrentaba pobreza extrema, pasó de 14.9 millones a
13.6 millones de personas, lo cual representa una disminución del (-8.7) % de la
población en extrema pobreza.

Es importante señalar, que está disminución se logra a pesar del nivel de

crecimiento de la población en el periodo señalado, y a que éste fue aún mayor
en las zonas marginadas.
La reducción de la pobreza extrema, en el periodo 1989 y 1992, implica que se
revirtió la tendencia que se observó entre 1984 y 1989.

Por otra parte, la población en hogares intermedios aumentó en números

absolutos entre 1984 y 1992, al pasar de 19.4 millones de personas a 23.6
millones. Sin embargo, en términos porcentuales se observan proporciones
constantes entre 1984 y 1992, ya que se registran valores de 27.1% y 27.9%
respectivamente. Acentuándose la pobreza moderada en términos porcentuales
en el año de 1989, siendo un 28.9% de la población total. Estos cambios los
podemos analizar en el siguiente cuadro:

25
La Política social en México

Magnitud y Evolución de la Pobreza en México

1984-1992
Cuadro 2 Área Población Total
Geográfica Hogares
Población

Año Nacional Millones % Millones %

1984 13.8 100 71.4 100
1989 15.9 100 79.1 100
1992 17.8 100 84.3 100
Año Pobreza Total
Hogares
Población
Millones % Millones %
1984 4.7 34.2 29.4 42.5
1989 6.3 39.4 37.8 47.7

26
Los programas de combate a la pobreza en México

1992 6.4 35.9 37.2 44

Año Pobreza Extrema
Hogares
Población
Millones % Millones %
1984 1.6 11.4 11 15.4
1989 2.3 14.1 14.9 18.8
1992 2.1 11.8 13.6 16.1
Año Pobreza Moderada
Hogares
Población
Millones % Millones %
1984 3.1 22.8 19.4 27.1
1989 4 25.3 22.9 28.9
1992 4.3 24.1 23.6 27.9
Fuente: Magnitud y Evolución de la Pobreza en México 1984-1992. Informe Metodológico. INEGI-CEPAL, diciembre
de 1993.

Los últimos estudios de la CEPAL reconocen que en México se ha reducido la

pobreza en cerca de tres millones de pobres o sea esto indica que de 1996 a 1998
se redujo de 43% a 38% y que se logró disminuir la severidad entre los grupos
de más bajos ingresos. Debido al crecimiento de la economía mexicana en el
periodo reciente y las políticas para atender a los grupos más vulnerables y
afectados por la crisis, llevaron a está recuperación en lo social.17

b) Evolución de la Incidencia de la Pobreza en México (De acuerdo a Nora

Lusting)
A través de varios estudios realizados sobre la pobreza en México, era evidente
que el modelo de crecimiento y desarrollo no fue el adecuado y se manifestaba
en un creciente número de pobres y de distribución del ingreso, como lo
menciona Nora Lusting: “A pesar de las grandes transformaciones en la
estructura productiva y ocupacional y del largo periodo de crecimiento, México
ha sido y continúa siendo uno de los países con mayor concentración del

27
La Política social en México

ingreso... se puede decir que entre 1950 y 1977 la distribución del ingreso
familiar en México se ha mantenido más o menos constante a un nivel de
concentración elevado. Por ejemplo, la participación del 50% más bajo de la
población ha sido de alrededor de 15% y la del 10% superior ha sido de cerca
de 40%. La diferencia entre el ingreso promedio más bajo y del estrato más alto
es de más de sesenta veces, tanto en la encuesta de 1963 como en la de 1977...”

... en 1983, la participación porcentual en el ingreso del decil más alto de las
familias alcanza la cifra de 33.44%, en tanto que al decil más bajo de las
familias le tocó sólo el 1.34%... Una estimación perspectiva basada en los
últimos datos disponibles sobre ingreso sugiere que en 1990 al decil más alto de
ingreso le corresponderá aproximadamente el 36% del ingreso disponible, en
tanto que el decil más bajo de las familias tendría el 0.68%...”18

De acuerdo con este punto de vista la investigadora confirma que la

distribución del ingreso se mantuvo neutral o contrarrestó los efectos positivos
sobre la disminución de la pobreza. En México de 1980 a mediados de 1990 la
pobreza se mantuvo igual. Como vimos en el apartado anterior la crisis, la
austeridad fiscal y la inflación elevada se traducen en un incremento de la
pobreza para Lusting en México también se dio una reducción de la pobreza
extrema y un aumento de la moderada tal como se observa en el siguiente
cuadro:
Evolución de la Incidencia de la Pobreza en México
1990-1996
Cuadro 3 1992 1994

Pobreza Moderada 15.2 16.3

Pobreza extrema 16.1 15.5
Pobreza Total 31.3 31.8

17
El Financiero. Viernes 18 de agosto del 2000
18
Vuskovic Pedro. Pobreza y desigualdad en América Latina. Colección Alternativas. Universidad
Nacional Autónoma de México. UNAM 1993. Pág. 47 y 48.

28
Los programas de combate a la pobreza en México

Fuente: Elaboración propia en base de: Pobreza y desigualdad: Un desafío que perdura. Revista de la
CEPAL número extraordinario. Octubre de 1998.

También señala que en México, a pesar de haber bajado la pobreza extrema, se

elevó considerablemente en las regiones sur y sudoriental del país.

c) Desigualdad y pobreza un estudio de caso (Székely y Pánuco-Laguete)

En el estudio generado por estos investigadores dividen a la población en
cuatro grupos socioeconómicos: extremadamente pobres, moderadamente
pobres, clase media y ricos. Manifiestan que el aumento de la proporción de las
personas en extrema pobreza entre 1984 y 1989 es compatible con el resultado
esperado de las contradictorias políticas aplicadas en el primer subperiodo que
estamos estudiando.

El aumento de la pobreza viene de la mano con el de la distribución del

ingreso, en primer lugar observaremos la distribución del ingreso por grupo
socioeconómico para darnos cuenta que hay una fuerte correlación con la
pobreza.

Distribución del Ingreso por clases

(Porcentaje)
Cuadro 4
Parte de la Población

1984 1989 1992

Extremadamente 10.3 10.7 10.8
pobres
Moderadamente 19.5 17.6 17.1
pobres
62.1 61.9 60.7
Clase Media
8.1 9.9 11.5
Ricos

Total 100 100 100

Fuente: Székely y Pánuco-Laguete en La distribución del Ingreso y la Pobreza en México .

29
La Política social en México

Los efectos a Corto Plazo de la liberalización del comercio, la devaluación y la

contracción fiscal parecen haber ejercido un gran efecto negativo en los ingresos
de los pobres moderadamente y extremadamente pobres los cuales
representaban solamente el 10% del Ingreso, poco efecto en los ingresos de la
clase media y una considerable mejora para los ricos.

Distribución del Ingreso por clases

(Porcentaje)
Cuadro 5
Cambio del Ingreso Real

1984-1989 1989--1992 1984-1992

Extremadamente (-4) 15.9 11.4
pobres
Moderadamente (-2) 12.3 9.9
pobres
0.7 12.0 12.7
Clase Media
26.71 5.5 33.7
Ricos

Total 16.9 15.6 35.0

Fuente: Székely y Pánuco-Laguete en La distribución del Ingreso y la Pobreza en México .

Usando distintos índices para la medición de la pobreza nos muestran que la

pobreza extrema se intensificó entre 1984 y 1989, se ensanchó la brecha de la
pobreza e intensificó la desigualdad dentro del grupo de los pobres. Sin
embargo en el caso de la pobreza moderada la conclusión depende del índice
de pobreza que se aplique, ya que se redujo la proporción de la población pero
se ensanchó la brecha de la pobreza y aumento el índice FGT. Esto significa
que, aun cuando disminuyó la proporción de los moderadamente pobres, los

30
Los programas de combate a la pobreza en México

que siguieron siendo moderadamente pobres eran más pobres en 1989 que en
1984.
Línea de Pobreza Índice de 1984 1989 1992
Pobrezaa
Pobreza extrema C 10.33 10.7 10.8
BP 3.04 3.5 3.19
FGT 1.38 1.73 1.37
Pobreza Moderada C 29.85 28.3 27.8
BP 10.3 28.3 10.2
FGT 5.10 10.6 5.16
Fuente: Székely y Pánuco-Laguete en La distribución del Ingreso y la Pobreza en México . a C = censo de
población; BP = índice de brecha de pobreza; FGT = índice Foster-Greer-Thobecke.

El estudio también establece que de acuerdo a los resultados que obtuvieron el

periodo 1989-1992 constituyó un periodo de recuperación en términos
macroeconómicos, así como de mejora de la posición relativa de los
extremadamente pobres con respecto al resto de la población, lo que constituye
una considerable reversión, en comparación con el periodo de estancamiento.

Como hemos observado todos estos estudios no discrepan mucho de sus

resultados, coinciden en que la pobreza extrema disminuyó en el periodo y la
pobreza moderada aumentó; todos estos estudios se diferencian en los métodos
utilizados para medir la pobreza; el último estudio que mencionaremos será el
de Boltvinik y Hernández-Laos, que en este estudio si discrepa de los otros y
manifiesta que la pobreza se ha ido incrementado a partir de las dos últimas
décadas.

La pobreza en nuestro país se ha ido incrementando enormemente en un

estudio realizado por Hernández Laos19 calculó que en 1963 había una
incidencia de la pobreza de 77.5%. En la serie de 1963-1981 obtiene una

19
Hernández Laos toma el criterio de COPLAMAR, que cubre el costo de los rubros de alimentación,
vivienda, educación y salud. Las distintas metodologías utilizadas permiten tener distintas mediciones en
el número de pobres pero en términos generales las magnitudes de variaciones en el número son
parecidas.

31
La Política social en México

reducción de 29 puntos de 77.5% a 48.5% equivalentes al 37.4% de la cifra

original. en este mismo estudio señala que la pobreza extrema se habría
reducido mucho más rápidamente que la pobreza en general, al pasar de 69.5%
en 1963 hasta 26.1% en 1981, para luego aumentar a 29.9% en 1984. La
reducción del periodo 1963-1981 de 43.4 puntos porcentuales, representa una
disminución del 62.4% de la primera cifra, casi las dos terceras partes,. Es decir,
en 18 años se habría reducido la pobreza extrema a la tercera parte. Se puede
concluir que desde los años sesenta hasta principios de los ochenta la pobreza y
la pobreza extrema en México se redujeron rápidamente.20

Después de 1981 hubo un brusco cambio de tendencia por el cual la pobreza no

sólo dejó de disminuir sino que empezó a aumentar aceleradamente de 1981 a
1984 se incrementó la pobreza aumentó en 10 puntos porcentuales, alcanzando
58.5%, ligeramente por arriba del año de 1977.

Entre 1984 y 1989 el consenso en los estudios que se llevaron a cabo coinciden
en la corrección a las cuentas nacionales donde hubo un nuevo aumento de
58.5% al 64% (estos cálculos fueron realizados por Julio Boltvinik). Según el
INEGI-CEPAL, ésta habría aumentado de 42.5% al 47.8%, mientras el Banco
Mundial situaría el cambio de 16.6% al 22.6% En las nuevas estimaciones de
Boltvinik en el periodo de 1989-1992 aumento del 64% al 66% .21 A
continuación observaremos la evolución de la pobreza.

Evolución de la Pobreza
(Porcentaje)
1963 1981 1984 1989 1992 1994 1998
Pobreza 8.0 22.4 28.6
Moderada

20
Es importante señalar que los niveles de pobreza disminuyeron más no los de la distribución del
ingreso que se siguió manteniendo en un nivel de alta concentración en los últimos deciles de la
población.
21
Boltvinik, Julio. Evolución de la pobreza en México. Factores determinantes. El Universal, Bucareli
Ocho. Domingo 28 de septiembre de 1997.

32
Los programas de combate a la pobreza en México

Moderada
Pobreza 69.5 26.1 29.9
extrema
Pobreza 77.5 48.5 58.5 64 66 53.5 67.6
Total
Fuente: Elaboración propia con base de datos de Julio Boltvinik y Enrique Hernández-Laos. La
Jornada 23 de noviembre de 1999.

Como podemos observar los índices de pobreza se han incrementado

nuevamente de 1984 a 1989, pero siguiendo con la serie y los demás datos
vemos que la pobreza se agudiza a partir de 1994, esto podría explicar por la
crisis efectuada hacia fines de 1994, un desglose con mayor detenimiento es la
siguiente:
Evolución de la Pobreza
(Porcentaje)
1994 1995 1996 1997 1998
Pobreza 30.4 31.9 30.9 29.4 37.0
Moderada
Pobreza 23.1 32.8 37.2 41.1 30.6
extrema
Pobreza Total 53.5 64.7 68.1 70.5 66
Fuente: Elaboración propia con base de datos de Julio Boltvinik y Enrique Hernández-Laos. El Financiero
26 de junio del 2000.

En todos los estudios podemos encontrar que la pobreza aumentó durante la

década de los ochenta, concretamente en el periodo 1984-1989 y una reducción
en el de 1989-1992; así como un empeoramiento de las condiciones de vida de
los mexicanos después de 1994 con la crisis, pero discrepan entre sí las
mediciones y la severidad de la pobreza, ante lo cual nos lleva a formularnos
varias preguntas: ¿Cuál de las distintas mediciones de los estudios, es la
correcta? ¿Estará sobre o subvaluada la pobreza? ¿Se podrá eliminar la pobreza
a través del actual diseño de políticas públicas? Obviamente es difícil contestar
correctamente y con precisión cada pregunta, pero consideramos que se debe
de tener en cuenta una correcta medición de la pobreza y un eficaz diseño de
políticas públicas para la eliminación de la pobreza.

33
La Política social en México

1.3 Problemas de medición de la pobreza

Es importante señalar algunos conceptos, definiciones y métodos de medición

de la pobreza, porque es necesario identificar claramente la población objetivo
de toda política pública, así como también se pueda dar una focalización
adecuada de los recursos en los programas, como para que se puedan evitar las
fallas del gobierno y se busque:

• En el plano microeconómico una asignación eficiente de los recursos

• La evaluación de las condiciones macroeconómicas en las que se implantarán
las políticas públicas y,

• La capacidad y calidad de la administración pública.22

Para un mejor desempeño de las políticas públicas, en primer lugar se

determinan los objetivos sociales a partir de fines individuales en conflicto, de
oposición de intereses personales. Ya que esto es imposible dado que
técnicamente no se puede definir una función social de bienestar;23 este proceso
se determina en la política donde estos objetivos quedan en definitiva
determinados de acuerdo al poder que cada grupo disponga para sus fines, el
análisis político, el de la elección pública, el neoinstitucionalista y el
organizacional entre otros, nos ayudan a entender problemas de equilibrio, de
cabildeo, de negociación, de tráfico de influencias, como la conformación de
metas y objetivos. Utilizando técnicas de costo-beneficio y/o costo-eficiencia
para una mejor formulación e implementación de las políticas públicas.

22
Ayala Espino, José. Mercado, Elección Pública e Instituciones. Una revisión de las teorías modernas
del Estado. FE-UNAM Editorial Porrúa. 1996
23
El teorema de imposibilidad de Arrow establece que las soluciones que resultan de cualquier sistema
electoral son imperfectas. Arrow formuló este teorema para demostrar que no existe ningún sistema
electoral o de votación que cumpla con las características deseadas en los axiomas de la elección. El
teorema conduce a una importante conclusión para la economía del bienestar: la imposibilidad de definir
un orden o relación entre alternativas; en consecuencia, no es posible definir una función social de
bienestar.

34
Los programas de combate a la pobreza en México

Ante esto es necesario que se solucione el problema de medición y definición

de la pobreza, para una mejor evaluación de los programas, pero es bastante
complejo, ya que puede darse en función de distintos criterios subjetivos la
medición de la pobreza, ello se debe a que los pobres constituyen grupos muy
heterogéneos que requieren distintos programas para ayudarlos, por lo cual se
mencionará cuáles son los métodos más usuales.

La necesidad de tener una medida confiable de pobreza nos permitirá evaluar

el potencial y la eficacia real de políticas antipobreza, así como eliminar
gradualmente varios problemas que se presentan: como la diferencia
metodológica entre investigadores; la falta de información es muy grave en
todos los estudios, presentando fallas de información y credibilidad de las
instituciones, pero sobre todo información necesaria cono la referente a activos
o el cultivo de sembradíos a pesar de su enorme peso en la determinación de la
pobreza; y generalmente no se conocen los resultados de los estudios hasta
años después cuando la información ya no es vigente, debido a las dificultades
envueltas en el procesamiento o debido a que los gobiernos desean ocultar
información de la vista del público por razones políticas.

Al no existir un consenso claro acerca de cuándo debería definirse como pobre

a una casa o a un individuo. Las definiciones varían de un país a otro, a medida
con frecuencia dispares sobre pobreza para el mismo país., el mismo año y la
misma base de datos.

Algunos estudios (Banco Mundial, 1993) adoptan una única línea de pobreza
para toda América Latina, otros desarrollan canastas básicas mínimas país por
país pero utilizan la misma metodología para calcular la línea de pobreza en
esa base para cada país (CEPAL, 1992); otros incluso se basan en cálculos
nacionales que se sustentan a su vez en una diversidad de procedimientos.24

35
La Política social en México

La instrumentación eficiente de la intervención pública en la lucha contra la

pobreza depende fundamentalmente de una definición que permita trazar una
línea entre los beneficiarios y los no beneficiarios, la pobreza se puede definir
en función del Ingreso como el umbral que puede fijarse en función del ingreso
monetario necesario, para adquirir una canasta determinada de bienes básicos,
primordialmente alimentos, o bien en relación con el ingreso medio de la
población. En la mayoría de los países en desarrollo, no obstante no existe un
umbral definido para los propósitos de las políticas gubernamentales. En lugar
de establecer un sistema de elegibilidad, se utilizan indicadores aproximados
de la pobreza. En estos caso, las opciones son dos:

• La primera consiste en una definición formal de la pobreza en función del

acceso a los servicios básicos y de la disponibilidad de ciertos bienes de
consumo duraderos, condición que se verifica subsecuentemente mediante
entrevistas periódicas.
• El segundo enfoque (el más común, aunque probablemente menos efectivo),
consiste en concentrar el gasto en ciertas áreas geográficas o en establecer los
beneficios de tal manera que no haya incentivo para los que no son pobres
reclamen tales beneficios: por ejemplo la fijación de salarios muy bajos en los
programas de obras públicas o distribuir beneficios en especie de calidad
inferior, la elegibilidad se define en función del salario mínimo.25

La pobreza se puede dividir en dos: en pobreza moderada y pobreza extrema,

siendo la pobreza extrema la que se define como un ingreso monetario total
insuficiente para satisfacer las necesidades alimenticias de una familia, o sea
aquellas que no pueden adquirir una canasta de bienes básicos que cubra el
nivel mínimo de nutrición aceptable y otras necesidades diarias.

24
Lusting, Nora. ¿Cómo medir la pobreza en América Latina? En Política social y participación
ciudadana. Ideas para la democracia. CEN-PRI 1994.
25
Organización de Cooperación y Desarrollo Económico. OCDE. Informe sobre México. París, Francia
Julio de 1995. 155 pp.

36
Los programas de combate a la pobreza en México

La pobreza extrema es una condición absoluta, mientras que la pobreza

moderada es una condición relativa. La pobreza extrema es constante en el
tiempo y, dentro de ciertos límites, en el espacio, entre sus rasgos más
esenciales es que no pueden satisfacer sus necesidades básicas de una
alimentación suficiente que les permita desempeñarse adecuadamente. Las
personas desnutridas son más vulnerables a las enfermedades, corren el riesgo
de desarrollar deficiencias antropométricas, en ocasiones son apáticas, en
general son menos capaces de llevar una vida sana con la suficiente energía
para desempeñarse de manera satisfactoria en la escuela o en el mercado de
trabajo.

La pobreza extrema identifica a un conjunto de individuos que necesiten ayuda

directa para poder beneficiarse al máximo de las políticas generales formuladas
para reducir la pobreza; los extremadamente pobres constituyen la población
objetivo de programas especiales.

La pobreza moderada se refiere cuando no pueden satisfacer necesidades, que

dado el nivel de desarrollo del país, se consideran básicas. Sin embargo su
situación es distinta en el sentido de que su nivel de alimentación y de salud
les permite participar de modo activo en el mercado de trabajo, aprovechar las
oportunidades de educación tener movilidad y afrontar más riesgos. Su
pobreza es relativa: en comparación con el resto de la población: en
comparación con el resto de la población carecen de ciertos bienes y servicios
que, dada la riqueza nacional, todos deberían disfrutar.

La población que se encuentra en pobreza moderada se les puede ayudar a

mejorar con políticas que amplíen las oportunidades a que tienen acceso.

En la actualidad han concluido diversos grupos y comités de especialistas

coinciden en señalar las bondades de tres métodos básicos para la medición y

37
La Política social en México

determinación del perfil de la pobreza: el método de necesidades básicas

insatisfechas; el de línea de pobreza y el método integrado de pobreza.26

1) El Método de Necesidades Básicas Insatisfechas establece diferentes niveles de

pobreza en función de las carencias que presenta un hogar. Entre los
satisfactores básicos se utilizan por ejemplo; i)el habitar una vivienda que no
tenga materiales precarios de construcción; ii) que en la vivienda se
disponga de los servicios esenciales de agua, luz y drenaje; iii) que el grado
de hacinamiento, medido por el número de personas por cuarto, no sea
excesivo; iv) que los miembros del hogar en edad de recibir educación básica
dispongan de la posibilidad de asistencia escolar, y v) que exista en la
familia una relación adecuada de perceptores de ingreso en función del
número de sus miembros.27

2) El Método de Líneas de Pobreza compara los ingresos del hogar con el costo de
una canasta básica de consumo. En particular, ésta puede ser una canasta
alimentaria, que se construye con base en los requerimientos nutricionales de
la población. Conforme al valor que se obtenga de la línea de pobreza
extrema, se definen los siguientes grupos poblacionales: i)hogares en
pobreza extrema: cuando el ingreso total del hogar es menos al valor de la
canasta básica alimentaria ii)hogares intermedios: cuando el ingreso del
hogar es superior al valor de la canasta alimentaria pero inferior a dos veces
dicha cantidad, y iii) hogares con nivel de bienestar superior al intermedio:
cuando el ingreso del hogar es mayor a dos veces el valor de la canasta
alimentaria.28

26
Jarque, Carlos. Ingreso y Bienestar. Estabilización macroeconómica, pobreza y bienestar en México en
La Política Social en México 1989-1994. Arturo Warman Compilador. Fondo de Cultura Económica 1994
Pág. 469.
27
Sen, Amartya. Sobre conceptos y medidas de pobreza. Comercio exterior. México, abril de 1992.
28
Banco Mundial. La medición de la pobreza. y CEPAL-PNUD. Procedimientos para medir la pobreza en
América Latina con el método de la línea de pobreza. Comercio Exterior, abril de 1992.

38
Los programas de combate a la pobreza en México

3) El Método Integrado, considera conjuntamente los enfoques de NI y de LP,

incorporando así las modalidades de pobreza estructural y coyuntural que
puede enfrentar la población en un momento determinado.29

Una vez establecido los criterios más generales utilizados para la medición de
la pobreza, partimos de algunas consideraciones que señala Santiago Levy30
que son necesarias tomar en cuenta para alcanzar los objetivos operativos de
todo programa gubernamental en el combate a la pobreza como son el crear las
condiciones que permitan a los pobres incrementar sus ingresos y mejorar sus
niveles de vida y son:

Primero, una dimensión intertemporal: el grado de pobreza en México implica

que ésta no podrá eliminarse en un periodo corto. Esto crea la necesidad de una
intervención equilibrada que auxilie a los pobres de inmediato, pero que, al
mismo tiempo, genere las condiciones que les permitan salir de la pobreza. La
combinación adecuada de las políticas que aumenten el consumo de los pobres
“hoy” y generen un aumento de sus ingresos “mañana” es una cuestión
decisiva. También se presenta un “trade off” para el gobierno ya que si tiene un
peso para gastar en programas contra la pobreza, debe de invertirlo para
aumentar el ingreso actual o destinarlo a la inversión. Si se trabaja en un
mundo de información completa y sin externalidades la respuesta es que si el
objetivo es maximizar el bienestar de los pobres el gobierno debería de
incrementar sus ingresos actuales; después dependiendo de su propia tasa de
descuento, ellos pueden elegir la combinación óptima entre el consumo y la
inversión. Está solución resulta inadecuada para México por tres razones. Una,
las externalidades generan una diferencia en la tasa privada y social de retorno
de la inversión: si el gobierno no lleva a cabo las inversiones por ejemplo en,
caminos para las regiones rurales pobres, es poco probable que la gente pobre
lo haga. La poca factibilidad de que pueda haber una apropiación privada del

29
Boltvinik Julio. El método de medición integrada de la pobreza. Una propuesta para su desarrollo.
Comercio exterior, abril de 1992. y La pobreza en México. Salud Pública en México julio-agosto de 1995.

39
La Política social en México

total de beneficios que ocasionaría la construcción de caminos reduce los

incentivos para que el sector privado realice este tipo de proyectos. Dos, existen
ciertas inversiones elevadas e indivisibles, de manera que los individuos que se
encuentran en los niveles bajos de ingreso no pueden adquirir las cantidades
necesarias por su propia cuenta (sobre todo si tienen acceso inadecuado al
mercado de capitales). Tres, la existencia de desigualdad intrafamiliar implica
que una transferencia de ingreso “hoy” puede no traducirse en aumento de la
inversión familiar en el bienestar de algunos de sus miembros.

En segundo lugar, existe una dimensión de información: identificar a los pobres es

difícil y costoso. Además, algunos pueden localizarse en áreas remotas, por lo
que asignar y proporcionar subsidios al ingreso y al consumo resulta
administrativamente difícil, al tiempo que aumenta el costo de los programas
de subsidios directos. Por otra parte, si estos programas son permanentes,
habrá necesidad de efectuar estudios frecuentes para determinar la
elegibilidad. La asignación puede afinarse con métodos que induzcan la auto-
selección de los beneficiarios, ya sea por medio de la localidad donde se
proporcionan las prestaciones, la calidad de los bienes que se suministran, o la
clase de artículos que reciben subsidios. Sin embargo cualquier programa
realista de subsidios directos tendría derramas hacia la población no pobre, lo
cual, desde el punto de vista del alivio de la pobreza debe considerarse como
una pérdida neta.

En tercer lugar está la dimensión de incentivos: las políticas de asistencia a los

pobres no debería generar una clase de “dependientes de la seguridad social”;
la estructura de los incentivos debe ser tal que, en el margen, permita siempre
que los pobres se beneficien de su propio trabajo y obtengan un ingreso
adicional

30
Santiago Levy. La Pobreza en México. en La Pobreza en México. Causas y Políticas para combatirlas.
Editado por El trimestre económico y el ITAM. México 1994. Pág. 68.

40
Los programas de combate a la pobreza en México

Cuarto existe una dimensión de racionalidad limitada y de capacidad administrativa:

hay un límite al número de políticas y programas que el gobierno puede poner
en práctica de manera costo-efectiva y eficaz. Un gran número de programas
abre más posibilidades para el desperdicio; los programas que crean una
multiplicidad de precios para el mismo artículo dan lugar a la especulación. En
general sería deseable que el gobierno se centrara en unos cuantos programas,
pero que los instrumentara de manera correcta.

Por eso es necesario tomar en cuenta estos criterios para que en primer lugar,
los analistas de política y los creadores de política estén interesados en
encontrar una medida de pobreza que capture las varias dimensiones de la
pobreza, y que proporcione un orden relativamente fuerte cuando se miden los
cambios de la pobreza con el paso del tiempo; en segundo lugar, una vez dada
una línea de pobreza la elección del índice de pobreza determinará la
distribución óptima de los recursos del gobierno para reducir este problema.

1.4 El diseño de las políticas públicas para el combate a la

pobreza.

Ante eso en el diseño de políticas públicas en la formulación e implementación

de las mismas se busca una mejor asignación y distribución de los recursos,
porque la mayoría de los países de América Latina y el Caribe destinan una
importante cantidad de recursos a la realización de políticas sociales, pero
cuando se analizan los resultados de esa inversión, la principal conclusión es
que los recursos no favorecen a los pobres, o al menos, no en la proporción y la
profundidad que pudiera esperarse. Ello puede lograrse mediante la
complementación de diversos criterios, a saber:

1) Focalizar.- consiste en concentrar los recursos disponibles en una

población de beneficiarios potenciales, claramente identificada, y luego
diseñar el programa o proyecto con que se pretende atender un

41
La Política social en México

determinado problema o necesidad insatisfecha, teniendo en cuenta las

características de esa población, a fin de elevar el impacto o beneficio
potencial per cápita.
2) Evaluar.- para conocer la relación costo-impacto de cada programa.
3) Incorporar a otros actores sociales.- como ejecutores e, incluso, como
financiadores de los programas sociales y,
4) Otorgar prioridad a la demanda de servicios.- lo que, como se sostiene en el
documento presentado por la Secretaría, tendría una función
“catalizadora” al acercar la política social estatal a las demandas de la
sociedad .

En la actualidad se ha dado la necesidad de relegitimar el Estado, y devolverle

credibilidad, por lo que se ha hecho necesario focalizar, y este método se
transforme en un mecanismo adecuado para la disminución del clientelismo.
Ello se basa en que los estudios elaborados para identificar a quienes se
benefician de los gastos sociales tienden a mostrar que la mayoría de estos
últimos no son pobres. Muchos programas muestran lo que se ha dado en
llamar “acceso segmentado”, lo que significa que se establecen para responder
a la presión, de grupos sociales organizados para la defensa de sus intereses
frente al Estado, sin tener en cuenta la urgencia de las necesidades o el hecho
de que existan otros grupos con mayores carencias.

Cuando los recursos son limitados, la forma tradicional de hacer política social
no permite llegar a los más pobres, por cuanto ésta suele satisfacer la demanda
de quienes tienen menores necesidades, pero son de acceso relativamente más
fácil, o cuentan con organización social y política, o bien disponen de mayor
educación, todo lo cual les permite contar de manera más expedita, con la
información requerida para acceder a los servicios sociales.

Los pobres, en cambio, son afectados por barreras culturales, por su

analfabetismo, por carecer de información sobre los programas, por manejarse

42
Los programas de combate a la pobreza en México

dificultosamente en la maraña burocrática, que les exige como requisito

presentar certificados, etc. Tienen además escaso peso político, lo que hace
difícil que puedan defender adecuadamente sus derechos. Asimismo, como
incluso los servicios gratuitos tienen costos de transacción (transporte, tiempo,
etc.), estos no suelen ser demandados por los más pobres.

Hay argumentos que se esgrimen para justificar la utilización del principio de

la focalización durante periodos de crisis, y otros, de tipo más general, que
tienden a defenderla incluso en períodos de normalidad.

a) Argumentos a favor de la focalización en periodos de crisis

i Limitación de los recursos.- Durante la crisis se agudiza la escasez de

recursos, como consecuencia de la caída del gasto público en general y del
gasto social en particular.
ii Aumento de necesidades insatisfechas.- Como resultado de la crisis, también
suelen aumentar las necesidades de la población y, en especial, las de los
grupos más afectados.

b) Argumentos permanentes a favor de la focalización

i. Permite mejorar el diseño de programas.- Cuanto más precisa sea la

identificación del problema (carencias por satisfacer) y de quienes lo
padecen (población beneficiaria), más fácil resulta diseñar medidas
diferenciadas y específicas para su solución.
ii. Hace posible aumentar la eficacia del programa.- La escasez de recursos para
ejecutar programas sociales no se reduce a la crisis. 31 Dado que siempre

31
Cuando se decide gastar más en educación o en salud, se está restando recursos a algún otro uso
alternativo como, por ejemplo, la inversión productiva, lo que tiene sus riesgos; es sabido que sólo a
través de ella será posible asegurar el crecimiento económico, que genera empleos productivos,
principal motor para acabar la pobreza. No es válido, entonces, argumentar que cuantos más recursos
se destinen a lo social, tanto mejor. Los recursos son siempre escasos. Nunca los habrá en cantidad
suficiente para atender todos los usos alternativos posibles y satisfacer todas las necesidades de una
sociedad.

43
La Política social en México

hay escasez de recursos para satisfacer la totalidad de las necesidades

existentes, siempre será necesario asignarlos a base de algún criterio, que
permita alcanzar los objetivos que se consideran prioritarios. Siendo:
§ Atender el que llega primero;
§ Dar preferencia a quienes tienen menos necesidades, porque su situación
se puede superar fácilmente, y
§ Dar prioridad a los más necesitados, dada justamente, la mayor
gravedad de su situación.
iii. Permite aumentar el impacto del programa en la población beneficiaria. Las
políticas generales tienden a ser de alto costo y poca eficacia, mientras
que las focalizadas concentran asignar los recursos a la población de
mayor riesgo.
iv. Permite excluir a quienes no afecta la necesidad prevista en el programa.

La focalización se enfrenta básicamente a dos problemas: los costos y los

requerimientos de infraestructura administrativa La focalización se pone en
práctica generalmente bajo dos modalidades: 1) según se pretenda identificar a
individuos o familias, 2) o se prefiera ubicar a los beneficiarios en espacios
geográficos. La opción entre ambos tiene que ver tanto con los problemas que
se enfrentan, como con el tipo de programa al que se recurre para encontrar la
solución.32

Ante esto y la necesidad creciente de maximizar el gasto social y optimizar el

uso de los recursos, la focalización de los recursos hacia la población objetivo
parece ser una de las mejores formas de emplear el gasto (si no es que la mejor)
por lo que los programas permitirán un mejor manejo de los recursos
destinados para el combate a la pobreza, tanto para la población
moderadamente pobre como para los extremadamente pobres para estos
últimos deben de tener como objetivo: mejorar la salud y la nutrición tomando
en cuenta las relaciones entre ingreso, nutrición, salud y educación.

44
Los programas de combate a la pobreza en México

Una política específica que podría lograr estos objetivos sería la creación de
centros de ayuda, que estuvieran a cargo de todas las prestaciones orientadas a
los extremadamente pobres. Donde:

• En primer lugar, las prestaciones se centralizarían en un solo programa. Ya

que para reiterar, una mayor cantidad de alimentos per se podría tener sólo
un efecto transitorio en el bienestar de los extremadamente pobres, sin
eliminar la pobreza. Asimismo, la centralización de las prestaciones ayuda a
minimizar los costos de tiempo y transporte para quien las percibe. Por otra
parte, los extremadamente pobres perciben que la satisfacción simultánea de
las necesidades más elementales de nutrición y salud es permanente, se
sentirán más seguros y menos vulnerables, lo que les permite cambiar su
comportamiento, en particular en relación con la fecundidad.

• Segundo, la centralización de prestaciones puede contribuir a resolver un

problema de información. Los padres extremadamente pobres pueden
ignorar que sus hijos necesitan vacunarse de manera periódica. Estos niños
tendrían más oportunidades de ser vacunados si sus padres obtienen
información reduciendo la tasa de mortalidad y por consiguiente la de
fecundidad.33

• Tercero, el colocar las prestaciones para los extremadamente pobres en un

solo programa puede reducir al mínimo las derramas hacia la población no
objetivo de los programa. Así como facilitaría el seguimiento de los
programas para su evaluación.

32
Focalización y Pobreza. Cuadernos de la CEPAL. ONU Impreso en Santiago de Chile. Mayo de 1995.
33
La población pobre relaciona de una manera muy especial la alta tasa de natalidad con oportunidades
de ingreso a sus hogares por el mayor número de hijos tengan, a su vez reduciéndose los índices de
mortalidad podrán detener el proceso en el que muchas mujeres caen el de tratar de suplir a los hijos
que se les mueren. Teniendo información sobre control de natalidad reducirán sus índices de fecundidad
y podrían tener mayor ingreso pércapita por hijo, además dejarían de crear una presión

45
La Política social en México

• Cuarto, las necesidades de los extremadamente pobres requieren una acción

sostenida. Ya que son tan vulnerables y renuentes a correr riesgos, la
reacción en el comportamiento de los hogares extremadamente pobres, en
particular en relación con la fecundidad, es lenta: los programas de arranque
para el alivio de la pobreza o le ofrecen mejoras transitorias en el bienestar
de los extremadamente pobres, pero probablemente no puedan modificar su
comportamiento y permitirles entrar en una dinámica que puedan potenciar
sus capacidades básicas de manera permanente.

Podemos concluir que para el diseño de políticas públicas correctivas y eficaces

en el combate a la pobreza. deben de ser de dos tipo: unas que estén orientadas
a la población pobre donde se incline en favor de la inversión y la creación de
oportunidades para incrementar sus ingresos potenciales y otras que estén
focalizadas para los extremadamente pobres en donde se les apoye para
romper el “círculo vicioso” en que se encuentran: medios físicos insalubres,
morbilidad, letargia, niveles altos de mortalidad infantil y de fecundidad,
incapacidad para tomar riesgos, incapacidad para demandar servicios
educativos, etc. Se debe de apoyarlos para que puedan obtener niveles
aceptables de bienestar en educación, salud, alimentación, vivienda; así como
tratar de impulsarlos en dinámicas de participación en el mercado laboral.

macroeconómica en el largo plazo ya que no estarían otorgándole al mercado laboral mano de obra no
calificada.

46
Los programas de combate a la pobreza en México

CONCLUSIONES

El problema de la pobreza en México se ha incrementado durante las dos

últimas décadas de una manera alarmante debido a las crisis por las que ha
atravesado el país, así como la falta de haber hecho en el momento indicado las
reformas estructurales que se necesitaban. Al faltar estas no se pudo modificar
la estructura productiva del país para el crecimiento y desarrollo eficaz de la
Economía; así como el haber hecho una política económica que favoreciera a
unos cuantos grupos de poder y una política social que se basaba en relaciones
clientelares en donde en ambos ámbitos prevalecía el tráfico de influencias.

Así como el de carecer una medida eficaz de línea de pobreza permitió que se
sobreestimará o subestimará la pobreza, dando como resultado un mal manejo
de los recursos, así como al no existir un sistema de evaluación de los
programas y de las políticas públicas en el combate a la pobreza, ha permitido
que no se hayan tenido los resultados que se esperaban.

Entre los retos que se enfrentan son el de resolver las cuestiones metodológicas
de la medición de la pobreza, el fomentar la producción de estadísticas exactas
y oportunas, tratando de eliminar las fallas de información que prevalecen en
la actualidad, con lo que implica la obtención de información, altos costos
administrativos y de operación. Y donde este sistema de información fuera de
acceso fácil y no tuviera un manejo discrecional con fines políticos de disfrazar
la pobreza.

La formulación e implementación del diseño de las políticas públicas debe de

tener en cuenta la escasez de recursos y la austeridad de los mismos para su
diseño, en donde una herramienta valiosa es la focalización.

47
La Política social en México

En el siguiente capítulo describiremos el papel de la política social en estas dos

últimas administraciones (Carlos Salinas de Gortari 1988-1994 y Ernesto Zedillo
Ponce de León 1994-2000) a través de sus programas de combate a la pobreza
como es el Pronasol y el Progresa. Así como también los objetivos
institucionales y organizacionales de la política social en México.

48
Los programas de combate a la pobreza en México

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50
Los programas de combate a la pobreza en México

51
La Política social en México

CAPÍTULO II.

LA POLÍTICA SOCIAL Y LOS

PROGRAMAS DE COMBATE A LA POBREZA

Los gobiernos del mundo siempre han buscado el bienestar de la población y al

darse cuenta que la Economía de libre mercado, parecía no satisfacer ciertas
necesidades sociales básicas se vio en la necesidad de reformar su papel en pro
de la intervención en materia social; está tendencia se incrementó a partir de la
gran depresión, de la década de los años treinta.

En los años sesenta, en los Estados Unidos es cuando se impulsaron muchos

programas en contra de la pobreza como el facilitar alimentos y asistencia
médica a los pobres.34 Dado la escasez de recursos para la asignación e
instrumentación de diversos programas, de ahí que sea necesario evaluar los
programas en dos vertientes: en su eficiencia económica y en sus consecuencias
distributivas. La disyuntiva entre eficiencia y equidad se presenta
constantemente lo que provoca (por ejemplo) que en un intento de reducir la
desigualdad mediante impuestos progresivos induce a trabajar menos,
disminuyendo así la eficiencia económica; otro punto sería ¿qué tan deseable
sería perder la eficiencia por equidad? o viceversa y ¿a qué costo?.

En este sentido la economía pública busca decisiones que beneficien a todas las
personas sin perjudicar a ninguna lo que se denomina mejoras en el sentido de
Pareto.

En este capítulo se analizará el rol que juega la política social en la actualidad,

así como la evaluación de los programas de combate a la pobreza como son el
Pronasol y el Progresa.

34
Véase. Stiglitz Joseph. La Economía del Sector Público.

52
Los programas de combate a la pobreza en México

Para la evaluación del Programa Nacional de Solidaridad se deben de tener en

cuenta varios factores como la flexibilidad del programa el cual le hizo tener
una gran cobertura, así como otros factores como la transparencia de los
recursos, grupos de interés así como la eficiencia y la efectividad entre otros
elementos.

Sobre el programa de Educación, Salud y Alimentación se analizará el diseño,

la instrumentación del mismo, así como la evaluación de este programa.

2.1. Construcción y eficacia de una política social

consensuada

Es innegable que una política eficaz de combate a la pobreza debe encarar los
factores de generación y crecimiento del problema y no sólo sus síntomas, para
ello debe construirse una política global de desarrollo económico sustentable y
de justicia social.

Ante lo cual se han identificado siete factores sistémicos:

• Heterogeneidad estructural de nuestras economías.

• Degradación de los ecosistemas
• Cambios tecnológicos y en el patrón predominante de acumulación
• Profundas desigualdades sociales
• Financiación creciente de la economía
• Informalización del mercado de trabajo
• Endeudamiento externo35

Así como los procesos de ajuste económico han provocado que se agraven estos
factores sistémicos, aunados a un proceso de globalización donde no sólo

53
La Política social en México

genera desigualdad y diferenciación entre las naciones, sino también produce

fenómenos de desempleo y polarización social al interior de los países.

Aún en las naciones industrializadas, se observa una tendencia a reducir el

nivel de vida de los sectores de ingresos bajos y medios de las sociedades.36

Este proceso de empobrecimiento se recrudece ya que es evidente que se ha

dado una disociación entre la política social y la política económica. Debido a
que la naturaleza de toda política económica son económicas, o sea se refieren a
la adopción de criterios para producir y asignar recursos. En oposición a la
política social, donde los propósitos son de carácter metaeconómicos. Mientras
el carácter de la política social es propositivo y proactivo, el de la política
económica es adaptivo respecto de una variedad de objetivos y eminentemente
instrumental. 37

La política social quedó claramente subordinada a la política económica desde

los gobiernos de Miguel de la Madrid y de Carlos Salinas de Gortari, se trata de
una concepción residual y a la que obviamente no se le marcan metas precisas
sino propósitos generales que la mayoría de las veces se les asocia con una
política fiscal que se supone es una de las vertientes de acción e intervención
estatal.

El encumbramiento de la economía, y, más aún de algunos cuantos equilibrios

financieros, se impone sobre la política y la sociedad, y eventualmente, a la
estabilidad política. Tal contraposición entre el bienestar social y la eficiencia
económica es uno de los planteamientos mayormente criticables del

35
Vilas Carlos M. ¿Qué hacemos con la pobreza? Notas preliminares para una respuesta
política. En Economía Informa FE-UNAM. Abril de 1996.
36
Moctezuma Barragán Esteban. Política Social de Estado. Examen una publicación por la
Democracia. Año 10, número 110, diciembre de 1998.
37
Moreno Salazar Pedro H. Las tendencias recientes y las perspectivas de la política social en
México. En Política y Gobierno CIDE.

54
 Los programas de combate a la pobreza en México

neoliberalismo y no sólo por consideraciones éticas sino porque es teórica y

políticamente incoherente. La realidad lo demuestra una y otra vez.38

La política social se opone a la política económica, que es la que crea, y con

mayor potencia, los rezagos y las desigualdades que la política social busca
eliminar. El proseguir en una estrategia económica que claramente ocasiona la
pobreza, que abate las posibilidades de la producción nacional y la torna
especulativa volcada hacia el exterior que demérita los niveles de vida y
provoca la desazón política. La economía de mercado ha demostrado eficiencia
para impulsar el crecimiento pero no da respuesta satisfactoria a los
requerimientos de equidad social. Históricamente se ha visto que el mercado
genera mayor desigualdad, marginación y crisis.

Por lo tanto la disoasoación existente entre ambas políticas, pudiéndose

observar en el siguiente cuadro, las distintas prioridades de cada una de ellas:

* Política Cambiaria
* Política Comercial
A través * Política Financiera
* Política Fiscal * Política Industrial
Política * Política
* Política Monetaria
Económica * Inflacionaria,
* etc.,

* Desarrollo de Infraestructura
social básica
Superación de
Política * Oportunidades de Ingreso y
Pobreza
Social empleo
* Capacidades Individuales

Por lo cual el Estado debe de retomar su papel de promotor de la asignación y

distribución de la riqueza, el compromiso social del Estado Mexicano en

38
Labra Manjares Armando. De pobres, pobreza y empobrecimiento vs. bienestar social. En

55
La Política social en México

materia de política social debe de seguir preservando su consistencia histórica

de la Constitución de 1917, la que determina el contrato del Gobierno federal
hacia la sociedad. El espíritu de la política social se refleja en artículos como el
3º, el 4º, el 27º y el 123º, donde se da el derecho a una educación básica
gratuita, obligatoria y laica; el derecho a la protección de la salud y de la
infancia; el derecho a una vivienda digna; el derecho a la igualdad entre el
hombre y la mujer, el derecho a la justicia, así como el respeto y reconocimiento
de nuestra riqueza multicultural.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo Relacionado a:
3º Referente a la educación que establece que debe
ser gratuita, laica y obligatoria en su nivel
básico.
Reconoce la composición pluricultural
sustentada originalmente en los pueblos
4º indígenas donde se procura protegerlos en sus
derechos y obligaciones, así como en los
procedimientos agrarios, como el de fomentar
sus actividades, lenguas y cultura; así como de
proveerlos de salud
y vivienda digna entre otras necesidades.
Regula el uso de la tierra, el derecho y la
27º propiedad de poseerlas, así como de fomentar
las acciones necesarias para elevar el nivel de
vida de sus pobladores.
Se refiere a materia laboral y previsión social
que garantiza las condiciones mínimas y
decorosas que todo trabajador debe de tener,
123º como el salario el cual será fijado en los
presupuestos respectivos, sin que su cuantía
pueda disminuir, así como de habitaciones
cómodas e higiénicas y el establecimiento de
una jornada laboral máxima de ocho horas.

2.2 Institucionalidad de la política social

Economía Informa, número 246 abril de 1996.

56
Los programas de combate a la pobreza en México

La pobreza es un problema estructural e institucional ya que los sesgos

permanentes de la gestión y del funcionamiento de los mecanismos de reparto
o asignación de recursos, oportunidades, bienes, derechos y titularidades de
una sociedad, muchas veces es producido el efecto de las instituciones políticas
que regulan el intercambio social,39 consiente de estos problemas de reforma
institucional el gobierno federal se aboco a reforzar el marco institucional de la
política social en nuestro país, quedando establecido en la Constitución, como
en la creación de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), con el objeto de
abatir la pobreza40. El carácter normativo, jurídico e institucional de la
Secretaría de Desarrollo Social se establece en el artículo 32º de la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal. 41

Tal como se menciona en las fracciones correspondientes al combate a la

pobreza.

• I. Formular, conducir y evaluar la política general de desarrollo social

para el combate a la pobreza; en particular, la de asentamientos
humanos, desarrollo urbano y vivienda;

• III. Coordinar las acciones que incidan en el combate a la pobreza

fomentando un mejor nivel de vida, en lo que el Ejecutivo Federal
convenga con los gobiernos estatales y municipales, buscando en todo
momento propiciar la simplificación de los procedimientos y el
establecimiento de medidas de seguimiento y control;

39
Hay una serie de trabajos de estudios de economistas neoinstitucionalistas, que han
enfocado la cuestión del atraso económico como producto de las deficiencias de las
instituciones económicas y políticas y de los marcos normativos sociales, los estudios
comparativos en lo que hace a los resultados de la aplicación de las reformas estructurales de
los años ochenta y noventa, muestran que las diferencias en la aplicación de las políticas de
ajuste, apertura, liberalización, privatización, desregulación, etc., dependen en un grado
considerable no sólo de la concepción y de los tiempos de la implementación sino de las
condiciones del contexto institucional, político y de mercado en el que se apliquen. Véase
[Link], Historia Económica, Ed. Alianza, Madrid España 1989.
40
Diario Oficial de la Federación del 4 de junio de 1992.

57
La Política social en México

• VIII. Coordinar y ejecutar la política nacional para crear y apoyar

empresas que asocien a grupos de escasos recursos en áreas urbanas a
través de las acciones de planeación, programación, concertación,
coordinación, evaluación; de aplicación, recuperación y revolvencia de
recursos para ser destinados a los mismos fines; así como de asistencia
técnica y de otros medios que se requieran para ese propósito, previa
calificación, con la intervención de las dependencias y entidades de la
Administración Pública federal correspondientes y de los gobiernos
estatales y municipales, y con la participación de los sectores social y
privado;

• XV. Promover la construcción de obras de infraestructura y

equipamiento para el desarrollo regional y urbano, y el bienestar social,
en coordinación con los gobiernos estatales y municipales y con la
participación de los sectores social y privado;

• XVI. Asegurar la adecuada distribución, comercialización y

abastecimiento de los productos de consumo básico de la población de
escasos recursos, con la intervención que corresponde a la Secretaría de
Comercio y Fomento Industrial así como a la Secretaría de Agricultura,
Ganadería y Desarrollo Rural; bajo principios que eviten el uso o
aprovechamiento indebido y ajenos a los objetivos institucionales

2.3 Estructura organizacional

De acuerdo a la obligatoriedad y al contrato que se establece a partir de la
constitución referente a materia social, la Secretaría de Desarrollo Social, con el
fin exclusivo de abatir a la pobreza, y promover políticas de desarrollo regional
y urbano y de ser la responsable de coordinar las acciones políticas, económicas
y sociales del Gobierno Federal en lo referente a crear mejores oportunidades
de empleo, teniendo ámbitos propios de acción una estructura que comprende

41
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Ed. Porrúa, México 1993.

58
Los programas de combate a la pobreza en México

dos subsecretarías, así como varios organismos coordinados para la operación

de las instituciones42:

1) La Subsecretaría de Desarrollo Regional, que tiene a su cargo la política de

superación de la pobreza en un marco de promoción del desarrollo
equitativo entre las diversas regiones del país, atendiendo prioritariamente a
aquellas regiones que muestren rezagos sociales y económicos.

2) La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, que se encarga del

ordenamiento de las áreas urbanas y del territorio, con el fin de promover la
distribución más racional y equitativa de la población y de las oportunidades
de desarrollo entre las regiones. Esta Subsecretaria es también la responsable
de promover el acceso a una vivienda digna para sectores de la población
con escasos ingresos.

Entre los organismos coordinados que complementan las acciones de

superación de la pobreza al atender necesidades muy específicas de grupos
sociales y regiones vulnerables, encontramos:

• Liconsa, el organismo que ofrece leche a precio subsidiado para niños de

familias de escasos recursos;

• Distribuidora e Impulsora comercial Conasupo, (Diconsa), garantiza a zonas

rurales pobres y aisladas de abasto de productos básicos a precios menores
al del mercado;

42
Cuando se creó la Secretaría de Desarrollo Social comprendía en un inició tres
subsecretarías: la de Desarrollo Regional, la de Desarrollo Urbano y la de Vivienda y Bienes
Inmuebles; está última fusionándose después con la de Desarrollo Urbano. Véase al diario
oficial de la federación del 28 de diciembre de 1995, en el nuevo reglamento interno.

59
La Política social en México

• la Comisión Nacional para las Zonas Áridas (Conaza), apoya el desarrollo

productivo y social de estas regiones, a la vez que lucha contra la
desertificación.

• Los Fondos de apoyo para la producción para generar oportunidades de

empleo e ingreso en el sector social de la economía, como son el Fondo
Nacional para las empresas sociales (Fonaes),

• así como, el Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías, (Fonart).

• El Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), que opera con

un enfoque integral para superar la pobreza mediante la formación de
capital humano.

• El Fondo Nacional para la Habitación Popular (Fonhapo), que apoya a

familias de bajos ingresos para que obtengan vivienda.

• El Instituto Nacional de Solidaridad (Insol), cuyas funciones se orientan a

estimular la participación y la organización para el desarrollo social, así
como a labores de capacitación a favor principalmente, de organizaciones
civiles y gobiernos locales.

• El Instituto Nacional Indigenista (INI), que atiende el desarrollo y la defensa

de los derechos de los pueblos indígenas en los ámbitos productivo, legal y
cultural, así como en aspectos básicos de bienestar social.

2.4 Objetivos de la Política Social

60
Los programas de combate a la pobreza en México

El Gobierno Federal busca varias vertientes para lograr una estrategia de

desarrollo social y de combate a la pobreza que incida en la reducción de las
misma, se impulsa una política de desarrollo social que logre:

Ø Superar la pobreza y la exclusión social,

Ø Diseñar políticas de desarrollo que atiendan efectiva y
diferenciadamente las distintas realidades sociales y económicas que
conviven en la realidad nacional y, de manera especial, atender al sector
social que padece las mayores carencias, y
Ø Consolidar los mecanismos de coordinación necesarios para que las
acciones de política social que desarrollan las distintas instancias de la
administración pública confluyan en un esfuerzo integral que coadyuve
a potenciar los efectos de las acciones que desarrolla cada uno de los
actores involucrados en el desarrollo social.

A través de dos líneas de acción de políticas generales:

1) Las políticas de acceso universal y,

2) Las políticas de superación de la pobreza, dirigidas a los grupos sociales más

vulnerables y cuyas condiciones de vida les impiden acceder a los beneficios
del desarrollo.

VERTIENTES DE LA POLÍTICA SOCIAL

• Educación

• Salud

Acciones Amplias • Seguridad Social

Población en General
• Capacitación
Laboral
61
La Política social en México

Política
Social

Acciones para la
Superación de la
• Desarrollo de Infraestructura social
Pobreza
Básica

• Oportunidades de Ingreso y Empleo

• Desarrollo de capacidades
individuales (Progresa: salud,
alimentación y educación)

Las acciones de cobertura universal son las más comunes que los gobiernos han
utilizado para tratar de proporcionar bienestar social a su población, pero en
México conforme se ha incrementado los niveles de pobreza y de desigualdad
se emprendieron acciones específicas para la superación de la pobreza, como la
creación de oportunidades de ingreso y empleo; las referentes al desarrollo de
infraestructura social básica y las de desarrollo de las capacidades individuales.

Con políticas diferenciadas se pretende crear las condiciones necesarias para

que las familias de escasos recursos tengan acceso a mejores niveles de vida y
con una perspectiva que asegure su permanencia en el largo plazo. Buscando la
equidad y orientando esfuerzos hacia el abatimiento de los rezagos básicos
como vivienda, nutrición, educación y salud, se intenta desarrollar las
capacidades productivas de las personas y las comunidades.

La política para superar la pobreza se basa en tres ejes rectores de acción:

• El desarrollo de las capacidades de las personas y las familias

• La construcción de infraestructura básica municipal y,
• La creación de oportunidades de empleo e ingreso

62
Los programas de combate a la pobreza en México

Esos ejes rectores, programas y acciones se apoyan en cinco estrategias

fundamentales:

1) Consolidar la integración en los esfuerzos para incidir de manera directa y

simultánea en los factores que determinan las condiciones de pobreza y
desigualdad.
2) Impulso a la participación social en las tareas del desarrollo como un
ingrediente insustituible para una exitosa implementación de toda
estrategia de desarrollo social y combate a la pobreza.
3) Promoción del desarrollo regional a partir de un enfoque territorial del
desarrollo. Se trata de descender la visión sectorial mediante la
concentración de los esfuerzos en las regiones con mayor desventaja
económica y social.
4) Coordinación entre los órdenes de gobierno para que el trabajo de las
instituciones y las dependencias que incide en el desarrollo social del
país, se apegue a criterios y mecanismos de coordinación que permitan
avanzar de una manera complementaria y eficaz en la superación de la
pobreza.
5) Descentralización de recursos, funciones y atribuciones para consolidar el
papel de estados y municipios. La descentralización no es un fin en sí
mismo, se trata de un proceso que permite plantear estrategias y llevar a
cabo acciones con una doble perspectiva: por un lado que las
autoridades locales cuenten con los elementos y recursos necesarios para
responder con eficacia a las demandas sociales, y por otro, incrementar
los recursos disponibles para dotar de servicios básicos a un mayor
número de familias y combatir las causas estructurales de la pobreza y la
marginación.

Se conforman cuatro grandes vertientes que se apoyan a su vez en programas,

los cuales son:

63
La Política social en México

a) El combate a la pobreza, que incluye acciones para el fortalecimiento del

capital humano, físico y familiar apoyándose en cinco líneas de acción:
ü Acciones de política asistencial
ü Políticas de formación de capital humano
ü El Programa de educación, salud y alimentación
ü Acciones de formación de capital familiar
ü Desarrollo de infraestructura social básica
b) El desarrollo productivo, en el que se incluyen diversos programas que
responden a las distintas necesidades de apoyo financiero de los
productores del sector social; como:
ü Políticas de impulso al desarrollo productivo
ü Políticas de desarrollo de infraestructura física
ü Políticas de desarrollo de canales de comercialización, cadenas
productivas y programas de capacitación
ü Programas de género que debe guiar a las acciones de desarrollo
social
c) El impulso de un desarrollo regional más equitativo; basándose en las líneas
de:
ü Abatimiento de las desigualdades entre regiones
ü Apoyo especial a los pueblos indígenas; y
d) La promoción de la participación de todos los sectores de la política social, a
través de:
ü Las iniciativas y acciones para consolidar el carácter integral de la
política social43

Conforme a la obligatoriedad de la Constitución en materia social, en la

actualidad se reafirma este compromiso con el establecimiento de un contrato
formal44 con los objetivos de la política de desarrollo social descritos en el Plan

43
Moctezuma Barragán Esteban en Política social de Estado.
44
Los contratos pueden ser formales o informales, ello dependerá de sí son contratos escritos
en la ley, y cumplimiento obligatorio; o en caso contrario, si son contratos validados

64
Los programas de combate a la pobreza en México

Nacional de Desarrollo 1995-2000 donde se busca la igualdad de oportunidades

y de condiciones que aseguren a la población el disfrute de los derechos
individuales y sociales, como el de elevar los niveles de bienestar y la calidad
de vida, de manera prioritaria se establezca un plan frontal para la disminución
de la pobreza y la exclusión social. 45

Con el fin de atender las disparidades regionales, el Plan Nacional de

Desarrollo establece una mayor prioridad a las zonas de mayores rezagos, por
ello las regiones que registran las mayores carencias serán objeto de acciones
prioritarias de acuerdo con su situación económica y social.

Una vez delimitado el objeto de la política social en México procederemos a

analizar el tema central de este trabajo: los Programas de Combate a la Pobreza.

2.5 Politización de la Política Social: Cabildeos, grupos de

presión y tráfico de influencias.
No podemos analizar el contexto único de la pobreza y de la política social,
sino tenemos un panorama global de cómo ha operado dicha política en
nuestro país: como es la politización de la política social a través de grupos de
presión.

La política social que se ha instrumentado en nuestro país durante décadas

tendió a beneficiar a los grupos organizados por el sistema corporativo y
clientelar. Esto se baso en un sistema social que había acumulado las
deficiencias y los rezagos de una política social que no había atendido
precisamente a los mexicanos en la peor situación. Esa distorsión acusaba que

únicamente por la tradición, los usos y costumbres y, serán autocumplidos por las partes sin la
necesidad del poder público. Ayala Espino, José. Instituciones y Economía. Una Introducción al
neoinstitucionalismo económico. FE-UNAM. 1998.
45
PODER EJECUTIVO FEDERAL. Secretaría de Hacienda y Crédito Público SHCP. Plan
Nacional de Desarrollo 1995-2000. Junio de 1995. 177 pp.

65
La Política social en México

no se había aplicado el principio de diferencia,46 mismo que hubiera

garantizado la formación de capacidades básicas a una población inmersa en la
precariedad extrema de sus condiciones de vida. A esto devino desde un punto
político-institucional en políticas sociales poco efectivas y eficientes (aquellas
que tenían resultados deficientes en los individuos atendidos, consumiendo un
considerable monto de recursos).

Las políticas sociales desarrolladas en nuestro país se han montado en agencias

públicas crecientemente complejas y centralizadas donde las burocracias se
convirtieron en grupos de interés. Entre las agencias y la población atendida,
también han predominado organizaciones y dirigencias que han sido los
agentes de un proceso político que vincula los productos de la política pública
con el apoyo y la movilización social. Estas organizaciones y liderazgos han
tenido incentivos a controlar las demandas y a movilizar el apoyo a cambio de
legitimidad y posiciones políticas , más que a representar a los grupos
organizados susceptibles de participar en la creación de bienes públicos que
den sentido al interés colectivo y permitan la adquisición de capacidades
básicas.

La falta de factores de control en el uso de los recursos, desempeño de

funciones y resultados podría entenderse así en el contexto de un aparato
gubernamental que en aras de la construcción y expansión de sus agencias,
centralizó el proceso de diseño e instrumentación de las políticas.

Estos grupos organizados beneficiados de un sistema corporativo y clientelar

fueron provistos de ámbitos institucionales de representación donde el flujo de
decisiones, acciones y autoridad operó en un sentido vertical. Los procesos
decisivos en ellos fueron, la movilización y el control por liderazgos y

46
El Principio de Diferencia, consiste en que toda política social efectiva y eficiente no está
exenta de llegar a las demás esferas sociales, una condición sine qua non para la participación
libre y racional del individuo en cualquier esfera social es la compensación ex-ante de los
desequilibrios referidos a las capacidades básicas. Véase Contra la Pobreza. Por una
estrategia de política social. Trejo Guillermo y Jones Claudio. Coordinadores.

66
Los programas de combate a la pobreza en México

dirigencias se verificó así una relación de intercambio entre los productos del
sistema público y los grupos que intervenían en dicho proceso de política. De
esto se desprende que difícilmente se podría esperar -si se parte de un
esquema semejante- que una asignación “politizada” de los productos no haya
afectado el destino final de éstos. Para los fines del sistema político, se renovaba
un ciclo legítimo de gobierno y política social cuyo saldo ha sido
fundamentalmente apoyo y estabilidad, satisfacción de demandas e
institucionalización del control y la movilización de los grupos. Desde el
ángulo de las relaciones políticas, el problema no fue que la obra pública se
correspondiera con apoyo político, sino que dicha correspondencia se diera en
un esquema “vertical” en el que la relación gobierno-sociedad terminó siendo
una relación asimétrica, en el que las prerrogativas políticas de las partes no
son iguales. Desde el punto de la perspectiva de lo social, quedó abierta la
posibilidad de que endémicamente permanecieran y se incrementaran los
grupos de la población condenados a vivir en condiciones de pobreza o
pobreza extrema.

Así como también ha operado tras la confluencia de los procesos político-

institucionales y de política pública, no ha operado una estructura de
incentivos tendiente a maximizar la calidad de los servicios y de los bienes
producidos, sino orientada fundamentalmente a la expansión cuantitativa de la
cobertura y al incremento del apoyo político. Está lógica da cuenta de que sus
propios agentes tendieron a fortalecer el poder de sus agencias, departamentos
y organizaciones sobre los recursos materiales y políticos. Así, los esfuerzos se
encaminaron a satisfacer la ecuación fundamental del sistema político mexicano
en la que las oferta de obras y servicios a cambio de apoyo, control y
movilización sociales reproducían un esquema legítimo, pero patrimonial, de la
relación gobierno-sociedad, más que a mejorar la calidad de las políticas. Una
vez instrumentada la política social, los agentes encargados de realizarla
podían decir que habían cumplido con su parte, independientemente que a

67
La Política social en México

futuro no se apoyaran esquemas de control y evaluación que mejoraran los

servicios y maximizaran los recursos.

Podemos diseñar un esquema que nos simplifique estas relaciones como el

siguiente:

Políticas
Búsqueda de
públicas
representación

Mercado político
Gobierno Grupos organizados:
Sistema corpo-
gremios, grupos
Política
rativo adscritos
Social
Relaciones clientelares

Burocracia Sociedad

Relaciones asimétricas

No existen

No se cumplen
Esquemas de
Control y objetivos de
Evaluación capacidades básicas
para toda
La población
Donde la política social queda sujeta al gobierno y a la burocracia, los cuales
son los encargados del diseño de políticas públicas que están a expensas de
grupos organizados que ejercen presión en la búsqueda de puestos de
representación, dándose en el mercado político un sistema de relaciones

68
Los programas de combate a la pobreza en México

clientelares que afectan a la sociedad en general al no tener mecanismos de

control y evaluación, no se cumple el objetivo institucional de la Política Social.

Ante este marco nace el Pronasol donde poco a poco no pudo cumplir sus
objetivos que era el abatimiento de la pobreza y fue una vez más utilizado para
fines político-electoral, como podremos analizar en el siguiente apartado.

2.6 La Formación del Programa Nacional de Solidaridad

(Pronasol 1989-1992)

“Solidaridad es una forma de trabajar, de hacer democracia directa,

de construir el piso básico de servicios y un piso adicional de
productividad; representa la oportunidad de que los grupos populares
cuenten con mejor educación, salud y servicios, que no sólo incrementen
sus condiciones de vida, sino que también haga posible una más justa
distribución del ingreso. Es en síntesis, una vía para remodelar nuestra
realidad, avanzar en el combate a la pobreza y abrir oportunidades
participativas y populares de desarrollo”.

Carlos Salinas de Gortari

8 de Septiembre de 1993.

El gobierno federal diseño el programa de Solidaridad para combatir los

efectos sobre la población más pobre de la reducción del ingreso y del empleo
provocada por la crisis de deuda y por las medidas adoptadas para sentar las
bases de un crecimiento renovado.

Solidaridad tiene como objetivo proporcionar una red de seguridad para los
segmentos más frágiles de la sociedad, mejorando la efectividad y el efecto
redistributivo del gasto social a través de una mejor selección de los
beneficiarios. Asimismo, en cuanto a fondo social basado en la demanda,
alienta la participación activa de los beneficiarios tanto en la elección como en
la realización de los proyectos.

69
La Política social en México

En sus inicios Solidaridad dependía de la Secretaría de Programación y

Presupuesto y no fue creada ninguna estructura administrativa adicional. En
1992 el programa fue transferido a la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol),
de reciente creación. La responsabilidad global por la preparación de su
presupuesto fue asignada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP), que atribuye los fondos de la Sedesol en una sola partida presupuestal
federal (el ramo 26). A su vez, la Sedesol distribuye el dinero entre los estados,
los cuales aportan ingresos adicionales en conformidad con los Convenios de
Desarrollo Social, firmados por cada estado con la Secretaría. Los gobiernos
estatales designan entonces los municipios que califican para recibir fondos.

En el plano local, los comités comunales o vecinales proponen los proyectos en

respuesta a las demandas expresadas por los habitantes, son esos comités
quienes tienen responsabilidad de supervisar la puesta en práctica de los
proyectos.

La forma de operar Solidaridad es de la siguiente forma:

Presidencia

SHCP SEDESOL SEP SSA

70
Los programas de combate a la pobreza en México

GabineteTécnico de Desarrollo Social

Gobernadores de los estados

SEDESOL
Oficinas de campo
COPLADE
INI

Consejo Municipal Comité de Solidaridad

Asamblea de la Comunidad de Vecinos

Beneficiarios

Nota.: SEDESOL: Secretaría de Desarrollo Social

SEP: Secretaría de Educación Pública
COPLADE: Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal
INI: Instituto Nacional Indigenista
Fuente: OCDE

Los objetivos del Pronasol fueron:

• La creación de las condiciones físicas y socioeconómicas necesarias para la

igualdad de oportunidades
• El pleno desarrollo de las capacidades de la población, y
• La apertura de espacios de decisión a la participación social organizada de
las comunidades.

Siendo sus principales características:

• Responsabilidad: se sustentaba en una modernización económica y financiera,

que generará los recursos necesarios para ejercer un gasto social sin recurrir
al endeudamiento ni al gasto inflacionario, así como en una nueva forma de

71
La Política social en México

gestión gubernamental atenta a los compromisos y a las demandas de la

sociedad.
• Participación: Solidaridad se fundamentaba en el esfuerzo de los
beneficiarios. Convocando a la iniciativa y organización comunitaria para
hacer de ellas un instrumento fundamental en la solución de los problemas.
• Integralidad: Solidaridad trataba de vincular estrechamente los aspectos que
constituyeran y consolidaran el piso social básico; así como sentar las bases
para el desarrollo de las capacidades productivas del individuo, la familia y
la comunidad, y hacer participes de sus propósitos no sólo a los tres órdenes
de gobierno, sino a los sectores social y privado.

A su vez Solidaridad se estructuró en base a tres líneas de acción, con las cuales
pretendía asegurar la consecución integral de sus metas:

Secretaría de Desarrollo Social

Apoyo Institucional de los Estados

72
Los programas de combate a la pobreza en México

Programa Nacional
de Solidaridad

Solidaridad para el Solidaridad para la Solidaridad para el

Bienestar Social Producción Desarrollo Regional

Programas: Programas: Programas:

Escuela Digna Empresas en Solidaridad De corte productivo
Niños en Solidaridad Programas para cafeticultores
El IMSS-Solidaridad y pescadores
Programas de Electrificación,
pavimentación, agua potable
y drenaje, entre otros.

Principios y Método de Trabajo

Solidaridad operó en todas sus acciones y proyectos con base en cuatro

principios fundamentales:

1) Respeto a la voluntad, iniciativas y formas de organización de los individuos y

comunidades. El programa intentaba promover la articulación y apoyo de las
demandas e iniciativas de la población; y el no imponer las decisiones ni
establecer clientelismos o condiciones.47 Las organizaciones adoptarían
estrategias y métodos de trabajo propios para ejecutar los proyectos; la
diversidad del país y de las formas de organización comunitaria se
reflejarían en los resultados.

2) Participación y organización plena y efectiva de las comunidades. Las comunidades

participarían en el diseño, en la toma de decisiones, la ejecución, el
seguimiento, en el control y evaluación de los proyectos concertados. Su

47
En un principio ese era el objetivo pero se presto a otros fines que se alejaron mucho del
programa, se analizará este punto con mayor detenimiento en la evaluación de los resultados.

73
La Política social en México

participación se expresaría con trabajo, recursos económicos, aportación de

materiales de la región y a través de la vigilancia que ejercen sobre el destino
de los recursos financieros, de tal forma que estos beneficiarían a quienes
más lo necesitan.

3) Corresponsabilidad. Los proyectos desarrollados con Solidaridad fueron

definidos en los convenios de Desarrollo Social firmados entre la Federación
y los estados. En ellos se especificarían las aportaciones, responsabilidades y
compromisos de las partes, se definen también las prioridades locales y
nacionales. Las obligaciones aceptadas por las dos esferas de gobierno se
realizan sumando recursos y voluntades.

4) Transparencia, honestidad y eficiencia en el manejo de los recursos. Se intentaba

que los recursos de Solidaridad fueran manejados y vigilados; así como
también se le dieran una evaluación de los resultados. Para ello se
establecería un manejo ágil, sencillo y oportuno de los recursos públicos, sin
burocratismo ni centralismo.

Estos eran los mecanismos de operación del Pronasol, los cuales pretendía
eliminar vestigios de paternalismo. populismo o clientelismo para mejorar el
bienestar de la población pobre.

Una evaluación de los resultados del Pronasol

En comparación con programas similares de otros países en desarrollo,
Solidaridad fue mucho más grande y tuvo un alcance mucho mayor, por lo que
la evaluación de lo que se logró es también más difícil medir su relación costo-
beneficio, no existe duda alguna de que, aunque sólo fuese por su tamaño, el
programa tuvo un gran efecto en las condiciones de vida de muchos mexicanos
a través de los proyectos de infraestructura, como escuelas clínicas rurales y

74
Los programas de combate a la pobreza en México

electrificación.48 Al mejorar el alcance y calidad de los servicios a que el público

tiene acceso, estableció ciertas condiciones necesarias para aumentar en el
mediano plazo los niveles de ingreso. En cuanto a los empleos creados por las
empresas de Solidaridad, la mayoría fueron temporales; sólo fueron creados
85000 empleos permanentes en 9210 empresas del programa durante 3 años
hasta noviembre de 1994.

Lo que distinguió a Solidaridad del programa general de gasto público fue la

naturaleza esencialmente cualitativa, en particular la manera en que se
seleccionaba a los beneficiarios. Con todo, los mecanismos de selección formal
sólo fueron empleados para dos programas de subsidio a alimentos (Tortivales
y Liconsa), que forman parte de Solidaridad pero que CONASUPO administra
de manera independiente.49 En ambos casos, se suponía que la participación se
limita a las familias cuyo ingreso es inferior al doble del salario mínimo, y la
verificación, por medios relativamente simples, era hechas por trabajadores
sociales. También se empleó la selección en el plano vecinal y se hizo la
distribución de los alimentos a través de tiendas establecidas en las zonas
pobres, con lo que se intentó desalentar un mal uso de esos programas por
parte de quienes no son pobres. El principal límite de tal tipo de programas de
subsidio a los alimentos consistió en que beneficiaron sobre todo a los pobres
del medio urbano (pero no necesariamente a los más pobres de entre ellos),
mientras que sus efectos en las zonas rurales son mucho menores. 50

Un mecanismo alternativo para asegurar la focalización del gasto y cuyo uso

cobró importancia en el marco de Solidaridad consistió en hacer que los
beneficiarios seleccionaran sus proyectos. El hecho de que el programa se

48
Entre 1989 y 1992, por ejemplo fueron construidos o renovados 273 hospitales, 655 pueblos
fueron electrificados y más de 123,000 Km. de caminos recibió mantenimiento. Desde luego,
es muy difícil juzgar si las obras públicas hechas en el marco de Solidaridad habrían sido
realizadas de cualquier manera en ausencia del programa.
49
El programa de Tortivales permite a los hogares inscritos recibir gratuitamente de las tiendas
participantes un kilogramo de tortillas al día, mientras que Liconsa proporciona leche al 25%
del precio del mercado.
50
En el caso del programa de desayunos escolares, el sesgo en favor de las zonas urbanas se
debe a la facilidad de acceso.

75
La Política social en México

basará en la demanda pudo muy bien haber restablecido la confianza y la

estima propia entre los beneficiarios. Sin embargo, ese mecanismo pudo no ser
siempre el más apropiado: en general, los pobres no suelen ser los segmentos
de la población que más capacidad tienen para expresar sus demandas y la
falta de información puede llevarlos a hacer selecciones inadecuadas sobre los
proyectos que deseaban de Solidaridad. Por ello se arguye que “los programas
de obras públicas puestos en práctica desde el centro son más adecuados para
la focalización oportuna y en gran escala de los sectores más pobres”. Si bien es
cierto que la mayoría de los observadores consideraban que, más que
descentralizar, Solidaridad desconcentró la administración, reconocen también
que el programa pudo fortalecer a los actores políticos (como las organizaciones
no gubernamentales, ONG) que, en el largo plazo, podrían hacer presión para
lograr la descentralización y la democratización.51

La experiencia de otros países, como Bolivia, cuyos programas de gasto social

se basan en la demanda, demuestra que su éxito en motivar la participación y
asegurar la transparencia depende parcialmente del papel que desempeñan las
ONG. Ahora bien, sólo la apertura política permitirá que éstas puedan
realmente hacer oír su voz en lo que se refiere a la administración de las
finanzas de Solidaridad. Y esto es de especial importancia en el caso de México,
donde tradicionalmente, los pobres que más capacidad tienen para expresar sus
demandas son los vinculados al partido en el poder, que no son necesariamente
los más pobres.

Una de las estrategias más importantes que se desarrollaron es el Programa

Nacional de Solidaridad el cual focalizó su atención en mejorar las condiciones
de vida de las comunidades indígenas, campesinas y de las colonias populares
de los centros urbanos. Se estableció una relación agencia-principal donde se

51
Desde la perspectiva de la ciencia política, se ha hecho notar la ambigüedad del papel de
solidaridad en la transición de un régimen político basado en el clientelismo, esto es, en las
prebendas, a una democracia cabal que vaya mucho más allá de la garantía de elecciones
competitivas. El resultado es más bien “la coexistencia bajo el mismo régimen formal de tres

76
Los programas de combate a la pobreza en México

buscó la justicia social promoviendo la concertación como medio para definir

consensos activos que sirvan de base a la participación comunitaria

El Pronasol también ha sido criticado principalmente por el carácter político del

programa en donde los recursos han sido asignado políticamente a costa de los
objetivos antipobreza del programa, donde sería necesario hacer una
evaluación sistemática de su repercusión efectiva en la pobreza en función de
estos últimos, pero es aquí donde encontramos las limitaciones más
importantes del programa.

• En primer lugar, fueron poco transparentes sus criterios de asignación, dado

el nivel de generalidad en que se formularon sus objetivos, la complejidad y
coordinación limitada del programa en sus numerosas líneas de actuación, y
finalmente, los mecanismos participativos que se aplicaron en su asignación.

• En segundo lugar, no se ha publicado información desagregada más allá del

nivel estatal de las asignaciones realizadas por el Pronasol. Tampoco se
cuenta con información sobre los costos y beneficios de los proyectos
individuales financiados por este programa.

Estas limitaciones dificultan una evaluación ex post de los efectos del Pronasol
sobre la pobreza en México. Es posible, sin embargo estimar su efectividad
como programa antipobreza estatal, si comparamos las asignaciones óptimas
que deberían de haber recibido los estados en función de su contribución
relativa a la pobreza nacional en términos de una descentralización de recursos
acompañadas en un marco del llamado nuevo federalismo. Si le adicionamos
que se presentaron ciertos programas que guardan una marginal relación con
las tres grandes líneas de acción del programa (bienestar social, Solidaridad
para la producción y desarrollo regional) como la construcción de anillos
periféricos (Aguascalientes) o periféricos (Zacatecas); de puentes fronterizos

sistemas políticos de facto diferentes: los reductos atrincherados del autoritarismo, las vastas
filas del semiclientelismo modernizado y los enclaves de la tolerancia pluralista”.

77
La Política social en México

(Nuevo León); de ampliaciones de aeropuertos (Programa Nueva Laguna); dos

proyectos de salud, vivienda y becas educativas para periodistas e hijos de
periodistas; además de la simple construcción de instalaciones deportivas
(Programa de Oriente de Michoacán).52 Desde el punto de vista de generación
de empleos y de oportunidades para la población pobre son viables, pero el
impacto y su evaluación es muy difícil de cuantificarlo.

Otro punto débil del Programa Nacional de Solidaridad fue tuvo una serie de
implicaciones políticas, ya que uno de los puntos que se señalaban en su forma
de operar era y que debería de generar una mayor transparencia en el manejo
de recursos, contribuiría se dieran nuevos liderazgos, fomentados en la
organización propia de la comunidad en la formación de sus comités. Los
cuales eran de cuatro tipos:

• Los comités vírgenes; es decir los que se organizan espontáneamente al

margen de cualquier organización preexistente;
• Los comités que surgen a partir de la convocatoria del presidente municipal,
pero que atraviesan por su primer experiencia organizativa;
• Los que nacen montados en las estructuras y en las organizaciones del PRI;
y,
• Los que encuentran sus orígenes en organizaciones previamente existentes,
ya sea de partidos de oposición o políticamente independientes53

La existencia de comités que no estuvieran ligados a ningún partido permitiría

que la población tuviera nuevamente capacidad de gestión y no estén a
expensas de los intereses y ambiciones de los grupos de interés y se reproduzca
de está manera el corporativismo como tradicionalmente había sucedido. Con
la creación de gestión y autonomía de los comités se pretendía crear una
estructura política más sólida y acorde a las circunstancias en donde las

52
Ibíd. Trejo Guillermo y Jones Claudio. Pág. 187.
53
Ibíd. Trejo Guillermo y Jones Claudio. Pág. 189.

78
Los programas de combate a la pobreza en México

demandas de los pobres no se vieran cubiertas por medio de relaciones

clientelares y que los recursos fueran asignados en función de las necesidades
sociales y de la organización territorial y no en función del la organización
política y social representada más en número que por necesidades reales.

La acción colectiva que emprende la población pobre depende en muchos casos

de un agente específico que es el encargado de legitimizar y movilizar el apoyo
de aquellos para los triunfos electorales y en general para que las necesidades
de servicios públicos elementales como luz, drenaje, pavimentación, apoyos
alimenticios, etc.

Estas dirigencias para el proceso político son los encargados de estar bajo las
ordenes de grupos de interés, así como tener una relación clientelar hacia los
beneficiados de las políticas sociales; generalmente este liderazgo termina en
algún puesto de elección, lo que hace que se comporten maximizando sus
beneficios y se conduzcan bajo una serie de incentivos personales, dejando a un
lado los objetivos de política social, teniendo una disminución en la efectividad
de los programas y una pérdida de recursos.

2.6. El Programa de Educación, Salud y Alimentación

(Progresa 1994-2000)

La política de desarrollo social intenta estrechar las brechas entre las distintas
regiones y microrregiones del país a través de la canalización de más recursos y
la creación de condiciones adecuadas para la inversión productiva en las zonas
que presentan desventajas más acentuadas.

Pero el programa que ha diseñado la actual administración es el de impulsar

las capacidades básicas de los individuos, para lo cual se diseño Progresa: el

79
La Política social en México

Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa); consciente el

Gobierno Federal del circulo vicioso de la Pobreza el cual a través del concepto
teórico y práctico de las capacidades básicas de los individuos es el punto
básico que debe de armonizar la productividad y remuneración de las
actividades económicas con el derecho de una vida digna, conjuntado con
justicia social y equidad. Si los individuos cuentan con las herramientas
necesarias y si éstas se utilizan para transformar positivamente sus condiciones
de alimentación e higiene, y si, a su vez, éstas promueven un mejor desempeño
educativo, entonces el círculo vicioso, se rompe para dar origen a un círculo
virtuoso en el que el individuo pueda realizar actividades mejor remuneradas
y, por consiguiente, obtener mayores recursos. Dejando a un lado los
programas que tienen que ver con el empleo y el ingreso.

Objetivos del Progresa

El Gobierno desarrollo Progresa en su vertiente de Combate a la Pobreza
Extrema o sea focalizó este programa hacía la población que vive en las más
peores situaciones de pobreza, el programa se llevará a cabo básicamente en el
núcleo de la familia y aunque, beneficiará a todos sus miembros, atenderá
prioritariamente a niños y jóvenes. El objetivo primordial es: dar un enfoque
integral, continuo y de largo alcance que busca erradicar las condiciones
estructurales que están en la raíz de la pobreza; para ello se plantean como
objetivos centrales:

• Mejorar sustancialmente las condiciones de alimentación, salud y educación

de las familias pobres, particularmente de los niños y de sus madres. Se
busca la complementariedad de estas acciones para que se traduzcan en un
mejor aprovechamiento escolar y en el abatimiento de la deserción entre
niños y jóvenes.

• Brindar apoyo a la economía familiar procurando que el hogar disponga de

recursos suficientes para que sus hijos completen su educación básica.

80
Los programas de combate a la pobreza en México

• Inducir la corresponsabilidad y la participación activa de todos los miembros

de la familia, especialmente de los padres, en la realización de acciones de
bienestar social.

• Promover la participación y el respaldo comunitario a las acciones que se

emprendan, para que los servicios educativos y de salud beneficien al
conjunto de las familias, sumando los esfuerzos y las iniciativas de la
población en acciones complementarias que refuercen la eficacia y cobertura
del Programa.

El logro de estos objetivos permitirá establecer condiciones dignas de bienestar

e ingreso para las familias en condición de pobreza extrema.

La meta consiste en establecer un círculo de atención y apoyo en salud,

nutrición y educación que comprenderá desde la fase de gestación del niño
hasta la conclusión de sus estudios secundarios.

Los componentes del Progresa son:

PROGRESA

Programa de Educación Salud y Alimentación

COMPONENTES

-Apoyos Educativos para fomentar la asistencia y

rendimiento escolar y acciones para mejorar la calidad de
la Educación

-Atención básica de salud para todos los

miembros de la familia y el fortalecimiento de
la calidad de los servicios; y

81
La Política social en México

-Apoyos para mejorar la alimentación de las familias en

condiciones de pobreza

Como ya mencionamos la población objetivo de Progresa son las familias que

viven en condiciones de pobreza extrema, independientemente de su
composición, estructura familiar y lugar de residencia. La cobertura del
programa se extenderá por fases. La selección de las localidades y de las
familias en pobreza extrema se llevará a cabo mediante criterios objetivos y
procedimientos rigurosos que aseguren una misma base de comparabilidad a
nivel nacional.

Una vez determinadas las comunidades donde se llevará a cabo el Programa en

donde exista una alta y muy alta marginación, se procederá a la selección de
beneficiarios mediante un procedimiento transparente que asegura una
cobertura equitativa y que evita la discrecionalidad, por lo cual:

1) Se levanta una encuesta para determinar los niveles socioeconómicos de los

hogares, misma que genera información consistente y homogénea a nivel
nacional. A cada una de las cédulas se le aplica de manera individual un
puntaje preestablecido, que permite la selección de beneficiarios con base en
criterios objetivos y en función de una “línea de pobreza extrema”

2) El Padrón de Beneficiarios del Progresa está sujeto a un proceso de

supervisión y actualización permanentes y se administra a partir de criterios
de transparencia

3) Un criterio adicional fue el requisito de que tuvieran acceso a servicios de

salud y planteles educativos, primaria y secundaria.

82
Los programas de combate a la pobreza en México

4) Identificar agrupamientos geográficos de localidades que facilitaran y

maximizaran la puesta en marcha del Programa en microregiones
predominantes rurales.

Algunos de los criterios que se toman en consideración son:

• Analfabetismo de personas de 15 años o más

• Inasistencia a la escuela en niños y jóvenes de 6 a 14 años
• Instrucción incompleta en personas de 15 o más años
• Viviendas con piso de tierra
• Viviendas sin agua
• Viviendas sin drenaje
• Viviendas sin energía eléctrica
• Promedio de ocupantes por cuarto
• Población ocupada en el sector primario

La familia beneficiaria tendrá derecho a los apoyos del Progresa hasta por tres
años a partir de su inclusión en el Programa, siempre y cuando sus condiciones
socioeconómicas sean similares a las que se reportaron al momento de su
incorporación y cumpla con las acciones de corresponsabilidad establecidas.

Transcurrido este plazo, las familias beneficiarias podrán solicitar o no su

reinserción en el padrón.

El Programa dio inició con una atención de 400 mil familias, siendo a meta
objetivo de 2 millones de familia en doce estados de la República en un
principio en Campeche, Chihuahua, Coahuila, Guanajuato, Hidalgo, Oaxaca,
Puebla, Querétaro, San Luis Potosí y Veracruz.

Para una adecuada supervisión y monitoreo del Programa se creó la

Coordinación Nacional del Progresa, que entre sus actividades están:

83
La Política social en México

Coordinar las acciones institucionales que permitan proporcionar apoyos

directos a las familias beneficiarias, para mejorar sus niveles de educación
básica, salud, nutrición y alimentación.

Establecer las estrategias y normas que permitan el adecuado funcionamiento

del Programa.

Contribuir a la vinculación de la Política y programas de desarrollo regional,

empleo y superación de la pobreza, con las acciones de apoyo que
proporcionará el Progresa

De una manera más específica se determinó para la educación las siguientes

líneas:

LÍNEAS DE ACCIÓN DEL PROGRESA

* Becas Educativas para estimular la asistencia a

la escuela de cada uno de los hijos que cursen
entre el tercer grado de primaria y el tercero de
secundaria; y

*Recursos para la adquisición de útiles escolares

* Educación: Elevar el aprovechamiento

escolar y abatir la deserción
*Existan escuelas primarias y secundarias
suficientes para satisfacer la demanda

*Los maestros y directivos reciban capacitación y

actualización adecuadas y que opere un sistema
de supervisión y evaluación

*Operen programas de educación inicial no

escolarizada dirigida y se promuevan programas
de educación para adultos

84
Los programas de combate a la pobreza en México

Con el impulso a la educación se pretende dotar a los individuos una mejor

oportunidad para su formación integral y que les pueda dotar de mejores
capacidades para su posterior ingreso en el mercado laboral.

LÍNEAS DE ACCIÓN DEL PROGRESA

APOYO EN SALUD
* A s e g u ra r la O fe r t a d e S e rvic io s d e s a lu d y s u c a l i d a d
m e d ia n t e e q u ip a m ie n t o , c a p a c i t a c ió n e in c e n t ivo s a l
p e rs o n a l d e s a l u d

* P ro p o r c i o n a r d e m a n e ra g r a t u i t a u n p a q u e t e b á s ic o d e
s e rvic i o s d e s a lu d

* P re ve n i r l a d e s n u t r i c i ó n d e l o s n i ñ o s d e s d e l a e t a p a d e
g e s t a c ión, otorgando para ello un s u p lem ento
a lim e n t ic io y

* F o m e n t a r y m e jo r a r e l a u t o c u i d a d o d e la s a l u d e n t r e
fa m i l i a s y c o m u n id a d e s a t r a vé s d e a c c io n e s
e s p e c ífic a s d e e d u c a c ió n y c a p a c i t a c i ó n e n m a t e ria d e
s a l u d , n u t r i c ió n e h i g i é n e

El impulso a un sistema de salud más eficiente que otorgue mejorar las

condiciones de vida, de desarrollo humano, así como el de tener una cultura
preventiva provocará que el individuo poco a poco vaya eliminando los
vestigios de pobreza que se le han caracterizado. Al tener una mejor educación,
como salud podrá incrementar sus niveles de productividad en su posible
incorporación al mercado laboral.

LÍNEAS DE ACCIÓN DEL PROGRESA

APOYO ALIMENTARIO

• Se otorga una transferencia monetaria

mensual con un monto único a nivel
nacional, para complementar los ingresos
Alimentación:
de la familia y propiciar una mejor
Complementar el ingreso
alimentación.
familiar y mejorar el nivel
• Se otorga a las familias beneficiarias
de consumo
independientemente de su ubicación,
tamaño y composición
• Se vincula con la asistencia de cada uno
de los miembros de las familias a la
unidad de salud, de acuerdo con la 85
La Política social en México

El último elemento para potenciar las capacidades de los individuos

extremadamente pobres es el de la alimentación, para que un individuo este
sano debe de consumir los requerimientos mínimos de calorías que le
proporcionen energía, teniendo salud tendrá deseos de tener una mejor
educación; en si la estrategia de política social del actual gobierno es eliminar la
pobreza a través de la formación de capital humano. Pero en sí presente varios
inconvenientes está estrategia, entre las que tenemos que en nuestro país
generalmente no se le ha dado una continuidad real a los programas que se
emprenden, así como también el entorno global de la economía que afecta de
una manera directa a los ingresos públicos (el caso de la dependencia del
gobierno a los ingresos del petróleo), así como la contracción permanente que
hay en el mercado laboral y la poca capacidad de respuesta del gobierno y de la
iniciativa privada para generar empleos.

Una evaluación de los resultados del Progresa

El Programa de Educación, Alimentación y Salud fue puesto en marcha en la
administración de Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000) en agosto de 1997
donde el objetivo principal es eliminar los vestigios de pobreza y en particular
los de extrema pobreza, teniendo como líneas de acción impulsar y apoyar las
capacidades básicas de los individuos en educación, salud y alimentación, con
el objeto de romper el círculo vicioso de la pobreza atacándola integralmente.

Es muy prematuro hacer un análisis detallado del Progresa por su poca

cuantificación, pero podemos observar un aumentó creciente de beneficiarios,
cuando inició el programa operaba en 456 municipios en 10769 localidades,
atendiendo aproximadamente a 300,000 familias. En el año 2000 el programa se

86
Los programas de combate a la pobreza en México

había extendido a 5156 municipios en 53000 localidades en beneficio de casi 2.6

millones de familias. Con ello, tres de cada cuatro familias rurales y
semirurales pobres son beneficiarias del Programa. Estas cifras prácticamente
no nos ayudan a evaluar la disminución de la pobreza. O su impacto en el
combate a la pobreza extrema, pero nos dan una idea de que el mayor número
de pobres están en el campo.54 Lo que podríamos deducir que se atiende a un
segmento de la población más pobre de México.

2.8 Un análisis comparativo entre el Pronasol y el

Progresa
Para iniciar podemos decir que la naturaleza y el enfoque de cada Programa
son muy distintos, pero con un mismo objetivo común: disminuir la pobreza
extrema, en el Pronasol podemos decir que se deriva de un gran pacto entre el
Estado y la Sociedad, el cual abarcó muy diversos ámbitos; el Progresa en
cambió surge después de uno de los periodos más grandes de recesión que ha
vivido el país después de la crisis de 1995, en donde decreció la actividad
económica en un 6.2%.

Un programa que su bandera de implementación fue el de la escasez de

recursos de ahí una necesaria focalización eficiente de los recursos, asignada a
las capacidades básicas de los individuos; por lo tanto más segmentado su
impacto, el Pronasol un programa que su problema principal fue el de la gran
diversidad, pero no dejaba de hacer énfasis a la infraestructura básica, a los
proyectos productivos, y las capacidades individuales, lo cual en conjunto
podría ser un motor de desarrollo para cada microregión.

Por el monto de recursos el Progresa es inferior en una gran proporción como

lo podemos observar.

54
Véase La pobreza en México. Velez Felix. Compilador.

87
La Política social en México

Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), 1989-1994

Porcentaje del PIB
Año PIB Total Solidaridad Solidaridad Infraestruc. Otros
para el para la básica
Bienestar Producción de apoyo
1989 100 0.32 0.19 0.03 0.62 0.04
1990 100 0.48 0.27 0.13 0.07 0.01
1991 100 0.60 0.36 0.11 0.10 0.02
1992 100 0.69 0.41 0.15 0.11 0.01
1993 100 0.74 0.46 0.17 0.09 0.00
1994 100 0.65 0.44 0.12 0.09 0.00
Fuente: Carlos Salinas de Gortari, Sexto Informe de Gobierno, CSG 1994.
Nota: el PIB de 1994 fue tomado del 6to. Informe de Gobierno de Ernesto Zedillo Ponce de León, EZPL 2000.

Podemos ver que la proporción del Pronasol es de cerca del 1% del PIB,
mientras que el Progresa es cercana al 0.2% del PIB; esto se ve en que este
último es un programa más acotado y que el Pronasol muchas veces se veía
compensado con el apoyo del Ramo 26 y de otros apoyos de las secretarías de
Estado.

Otro problema que presenta el Progresa es que la información que hay no se

encuentra desagregada, sólo en las asignaciones que tienen las respectivas
Secretarías.

Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), 1997-2000

Porcentaje del PIB
Año 1997 1998 1999 2000
PIB 100 100 100 100
Progresa 0.015 0.088 0.149 0.195
Sedesol 0.010 0.033 0.0 0.084
SSA 0.002 0.037 0.026 0.030
Fuente: Sexto Informe de Ernesto Zedillo Ponce de León, EZPL 2000.
Nota: el PIB del 2000 es proyectado con base en información de la SHCP del 15 de febrero
del 2001

88
Los programas de combate a la pobreza en México

Gasto Federal en programas de Combate a la Pobreza en relación al

Progresa

60

50

40

Desarrollo de Capital Humano

% 30 Programa de Educación, Salud y

Alimentación (PROGRESA)
Oportunidades de Ingreso

20 Desarrollo del Capital Físico

10

0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Años

Otro punto interesante, es el de los mecanismos de evaluación de los

programas, ya que es imposible medir y cuantificar las preferencias de los
consumidores, (en este caso de los beneficiarios) como también no se
institucionalizó los mecanismos, porque se presentaron problemas de
información, y dado que está es muy costosa generarla no hay incentivos para
hacerlo. Pero las mediciones de pobreza extrema nos señalan que disminuyó en
el periodo de Carlos Salinas de Gortari, y aumentó en el periodo de Ernesto
Zedillo, esto en parte por la crisis antes citada. Esto nos permite hacer una
evaluación de que es necesario destinar recursos focalizados, pero generar una
estrategia complementaria de proyectos de infraestructura y de producción;
para cuestiones imprevistas de choques externos y de contracciones de la
demanda interna, que impongan programas de ajuste y de estabilización, que
son muy dolorosos para cualquier población del orbe.

89
La Política social en México

90
Los programas de combate a la pobreza en México

CONCLUSIONES

La política social en México durante mucho tiempo se vicio al procurar asistir a

los grupos de presión y favorecer practicas clientelares, esto dio como resultado
que el Estado descuidará su papel social de creador de oportunidades y
generador de bienestar, así como también se ha visto mermado por las crisis
recurrentes que ha tenido el país a través de los últimos 24 años, lo que ha
hecho que a pesar de que se implementen y diseñen nuevos programas de
abatimiento de la pobreza extrema estos no cumplan exitosamente su cometido.

La política social debe de crear mecanismos de evaluación de los resultados,

como de un rendimiento de cuentas para evitar prácticas perversas en el uso de
los recursos públicos, como el favorecer a grupos de interés.

Un punto central que debe de favorecer una política de Estado eficaz, eficiente
e incluyente es el de promover y generar proyectos productivos, que generen
un desarrollo económico y dejen de ser paliativos para la gente, que incentivan
a no desaparecer la pobreza, en el corto plazo.

91
La Política social en México

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93
La Política social en México

94
Los programas de combate a la pobreza en México

CAPÍTULO III

POR UNA ESTRATEGIA DE POLÍTICA SOCIAL

CON DESARROLLO

Uno de los instrumentos más importantes para el funcionamiento de la

Economía, a través del Estado como órgano rector del crecimiento y del
desarrollo, ha sido el gasto público. El efecto distributivo del gasto público
depende tanto del nivel del gasto como de su composición, por lo cual
analizaremos su composición y tendencia durante las dos últimas décadas,
donde veremos su impacto en el bienestar social de la población.

Así como el papel que juegan en la actualidad de si es conveniente o no tener

una política de subsidios, ya que estos son contradictorios con una
racionalización de las finanzas públicas, ya que está implica la eliminación de
los primeros, sin embargo cuando éstos se eliminan los precios de los bienes
finales aumentan reactivando la presión hacia la indización de la economía. En
estas circunstancias, es clara la importancia de programarlos adecuadamente en
el tiempo: los subsidios deben desaparecer gradualmente con el fin de asegurar
que sean compatibles con los objetivos de inflación, pero el proceso tiene que
ser ininterrumpido para evitar el sacrificio del equilibrio fiscal.55 Pero no
debemos de olvidar que en un proceso de estabilización y ajuste en el corto
plazo sufren más los pobres, por lo que la eliminación de subsidios debe de ser
planeada correctamente.

Observaremos la importancia actual de la descentralización de los recursos en

el combate a la pobreza, como una nueva estrategia en búsqueda de la
eficiencia y eficacia en la distribución de recursos y eliminación de la pobreza.
Poniendo énfasis en la importancia de contar con una política de desarrollo
integral de combate a la pobreza ya que podremos comprender mejor las
necesidades de la población, pero sobre todo el lograr un desarrollo integral de

95
La Política social en México

las comunidades en cuestiones de educación, salud, empleo, alimentación y

vivienda.

Finalmente mencionaremos algunas experiencias que se han tenido a nivel

internacional en el combate a la pobreza y describiremos algunas
recomendaciones en el combate de la misma.

3.1 El papel del gasto público y la descentralización de los

recursos en el combate a la pobreza

En México, el Gasto Público ha tenido una importancia muy grande para

consolidar el modelo de crecimiento y desarrollo a lo largo de este siglo, pero
esto ha cambiado a partir de una serie de reformas estructurales que se han
implementado a partir de la década de los años ochenta que ha sido la de tener
un Estado mínimo y esto significa que el gasto público sea decreciente.

Desde una perspectiva de largo plazo el gasto público en general se ha

reducido (tomando sólo en consideración las dos últimas décadas), pero no así
el gasto social. Los constantes aumentos que se han estado dando en el gasto
social como porcentaje del PIB rebasa el nivel del gasto desde, por lo menos,
desde 1970. Pero no significa que el gasto social se haya recuperado totalmente.
Primero: el gasto social percápita aún no alcanza los niveles de gasto de 1980 y
1981. Segundo: el gasto social acumulado resulta escaso respecto al rezago
acumulado por el gasto social. Sin embargo, hay indicios de que se está
gestando una nueva estrategia de gasto social.

La importancia creciente del gasto social, que inició en 1985 su fase decreciente,
se ubica dentro de una estrategia de reestructuración drástica del gasto público,

55
Aspe Armella, Pedro. El camino mexicano de la transformación económica. FCE Pág. 57

96
Los programas de combate a la pobreza en México

identificada como liberalismo social. Ésta consiste en aumentos del gasto social
acompañados de reducciones en los rubros restantes del gasto programable56.

De esta forma el impacto de los aumentos en el gasto social se resiente en la

contracción de otros renglones del gasto más que en el gasto programable. En
los primeros dos años de este periodo, el gasto programable se aumenta, como
mecanismo para afianzar las expectativas, volviéndose a aumentar en 1993,
pero ahora como medida encuadrada en la estabilización macroeconómica de
ese año. Por otra parte, el gasto programable se reduce en 1990, 1991 y 1992
permaneciendo estable en proporción del producto interno, en correspondencia
con la recuperación de la economía y se presupuestó un aumento para 1994 que
no es ajeno a la coyuntura electoral. Como se manifiesta se presenta una
incongruencia dentro del ejercicio del gasto ya que durante los últimos diez
años se ha estado incrementando el gasto y los niveles de pobreza han estado
aumentando. 57

Gasto Programable por clasificación económica 1987-1994

GASTO PROGRAMABLE TOTAL

Poder Ejecutivo
100

*Desarrollo Rural
90

80
*Pesca

70 *Desarrollo Social

60 *Comunicaciones y Transporte

% 50 *Comercio

40 *Turismo

30 *Enérgetico

20 *Industrial y Mineria

10
*Administración

0
*Seguridad Nacional y Procuración de
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Justicia
Años Poderes Legislativo, Judicial y

56
Zepeda Miramontes, Eduardo. El gasto social en México de la estabilización ortodoxa al
neoliberalismo social. Frontera Norte. núm. especial de pobreza. México 1994
57
Esto quedo ampliamente señalado en las dos primeras partes de la Tesis.

97
La Política social en México

Una situación por lo más diversa que puede existir, es el cambio durante el
sexenio de Ernesto Zedillo de la forma en que se asignó el gasto, durante los
primeros tres años con una pequeña variante entorno a la clasificación sectorial
económica y a partir de 1998 se da una clasificación denominada clasificación
funcional del gasto.
GASTO PROGRAMABLE
Gasto Programable Total 1995-1997 TOTAL
Poder Ejecutivo

100 *Desarrollo Agropecuario

*Medio Ambiente y Pesca

90

*Desarrollo Social
80
Educación
70
Salud
60
Seguridad Social

% 50
Laboral

40 Desarrollo Regional y Urbano

30 Abasto y Asistencia Social

*Comunicaciones y Transporte
20

*Enérgetico
10
*Gobierno, fuerzas armadas y
0 procuración de justicia
1995 1996 1997 *Gestión Gubernamental y
Servicios
Años
Poderes Legislativo, Judicial y
Órganos Autónomos

Gasto Programable por clasificación funcional 1997-2000

100.00 GASTO PROGRAMABLE TOTAL

Función de Gestión Gubernamental
90.00
Legislación
Impartición de justicia
80.00
Organización de los procesos electorales
Procuración de Justicia
70.00
Soberanía del territorio nacional
Gobierno
60.00
Medio Ambiente y recursos naturales
Funciones de Desarrollo Social
% 50.00
5 Educación
Salud
40.00
Seguridad Social
Laboral
30.00
Abasto y Asistencia Social
Desarrollo Regional y Urbano
20.00
Funciones Productivas

10.00 Desarrollo Agropecuario

Energía

- Comunicaciones y Transportes
1998 1999 2000 Otros Servicios y Actividades Económicas

Años

98
Los programas de combate a la pobreza en México

Para nuestros fines prácticamente no ha sido trastocada la asignación del gasto

programada en desarrollo social, en gran medida. La homogenización de series
se puede observar en el siguiente cuadro, ya que en la actualidad en la nueva
clasificación funcional del gasto, la parte de ecología y agua potable se
resectorizaron, así como se le quitó la palabra de solidaridad al de desarrollo
regional y se fusionó con desarrollo urbano; de la misma forma se desagregó
Salud y seguridad social.

Gasto Programable en Desarrollo Social 1987-2000

Proporción del Gasto Programable
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Gasto Programable 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Total 100
Desarrollo Social 30.6 32 35.5 37.9 44.8 49.4 51.7 51.6 53.4 51.9 51.5 57.9 60.9 61.5
Educación 13 13.9 15.2 15.7 18.2 20.2 22.1 22.5 23.5 23 22.2 24.7 24.7 25.2
Salud y Seguridad Social 13.3 14.6 17.1 18.3 20.8 21.6 22.3 21.4 22.6 21.3 22.4 25.2 28.9 28
Laboral 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.41 0.43 0.37 0.32 0.32 0.35
Solidaridad y Desarrollo 1.5 2.4 2.9 3.4 3.6 3.2 4.69 4.67 4.87 6.04 5.65 6.5
Regional 1.4 1.3
Desarrollo Urbano, 1.5 1.3 1.8 2.6 2.5 3.2 0 0 0 0 0 0
Ecología 2.7 2.1
Programa social de 0 0 0.9 1.4 1.1 1.1 2.22 2.56 1.69 1.58 0.15 1.49
abasto 0 0
Fuente: Primer y Sexto Informe de gobierno de Ernesto Zedillo Ponce de León, EZPL 2000.

El gasto público total en desarrollo social (salud, educación, desarrollo urbano,

etc.). ha aumentado sustancialmente desde 1987, hasta alcanzar
aproximadamente el 10% del PIB en la actualidad (2000), lo que representaría
más del 60% del gasto total programado del presupuesto gubernamental.

Un área que se debe de fortalecer es el desarrollo urbano y regional, porque es

de suma importancia generar oportunidades de ingreso a la población, ya que
es prácticamente imposible mantener una política de gasto social creciente, sin
generación de empleo y desarrollo, porque esto se convierte en un cúmulo de
presión de grupos, que puede ser un detonante social, como ha ocurrido en las
regiones del sureste del país, que son las más pobres.

99
La Política social en México

Gasto programable en Desarrollo Social 1987-2000

70

60

50

Desarrollo Social
40
Educación

% Salud y Seguridad Social

30 Laboral
Solidaridad y Desarrollo Regional
Desarrollo Urbano, Ecología
20 Programa social de abasto

10

0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Años

Actualmente se intenta llevar a cabo una mejor asignación del gasto, como una
mejor eficiencia para lo cual se implementarán una serie de reformas en el
manejo del gasto público para el combate a la pobreza como son:

• La búsqueda de una mayor eficiencia -hacer más con menos- no ha

redundado en la posibilidad de cubrir a una mayor población de la que de
ordinario atiende

• En principio, nada garantiza que quienes son cubiertos por la política social
sean quienes están efectivamente en la peor situación. Es posible que el
propio proceso político de las instituciones correspondientes haya tendido a
llevar el esfuerzo gubernamental a donde no era más urgente hacerlo;

• Es posible que la cobertura de algún área de política social no esté

adecuadamente complementada con una atención correspondiente en otras

100
Los programas de combate a la pobreza en México

áreas, produciendo así una adquisición fragmentaria y parcial por lo tanto

deficiente de la o las capacidades básicas consideradas en su conjunto.

Ante estas situaciones en la estrategia del liberalismo social se busca que se de

una maximización óptima del gasto, que se invierta en programas específicos y
se presente una focalización hacia la población objetivo lo que resulta difícil y
presenta altos costos de transición, así como problemas de información y el
problema del “free rider” donde siempre va a haber gente que trate de
beneficiarse de ciertos programas del combate a la pobreza sin pertenecer a la
población objetivo.

Teniendo la optimización de los recursos escasos y su adecuada focalización

una parte importante del gasto dentro del combate a la pobreza.

Gasto Federal en Programas de Combate a la Pobreza 1994-2000

60

Desarrollo de Capital Humano

50
Programa de Educación, Salud y
Alimentación (PROGRESA)

Programas alimentarios
40

Acciones compensatorias

% 30 Oportunidades de Ingreso

Desarrollo del Capital Físico

20
Aportaciones Federales para Entidades
Federativas y Municipios

Desarrollo de Infraestructura Social Básica

10
en Regiones Marginadas

0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Años

101
La evolución del gasto público en grandes rasgos está dado por los siguientes
cuadros en donde podemos ver que el gasto tiene una tendencia decreciente con
respecto a proporción del PIB, esto es un proceso grave, ya que el gasto en
desarrollo social en proporción del gasto programable total tiene una tendencia
creciente como se observa en las gráficas consecuentes. Nos indica que el Estado
ha dejado su papel de generador de empleo y al estar incrementándose el gasto
en desarrollo social, ha servido como una medida de paliativos y de contención
de la extrema pobreza, pero no solucionan nada en el largo plazo, porque el
Estado no ha sido capaz de generar los empleos necesario y potenciar el
desarrollo de las regiones.

En estas dos últimas décadas el gasto público se vio fortalecido al final del
sexenio de Carlos Salinas de Gortari.

Gasto Programable del sector público presupuestario por clasificación sectorial

económica
Porcentajes del PIB
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
GASTO PROGRAMABLE
TOTAL 22.3 21.7 20.3 19 17.4 17.1 17.2 17.5 18.4 19.9
Poder Ejecutivo 22.2 21.7 20.2 18.9 17.3 17 17 17.2 18 19.5
*Desarrollo Rural 1.8 1.8 1.3 1 1 0.9 0.9 0.9 0.9 1.3
*Pesca 0.3 0.4 0.4 0.1 0 0 0 0 0 0
*Desarrollo Social 6.9 6.7 6.2 6.1 6.2 6.5 7.7 8.6 9.5 10.3
*Comunicaciones y Transporte 1.9 1.8 1.8 1.3 1 0.9 0.9 1 1.1 1.2
*Comercio 1.5 1.3 1.3 1.3 1.4 1.4 1.4 0.6 0.8 0.7
*Turismo 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
*Energético 5.3 5.5 5.3 5.2 4.7 4.5 4.6 4.3 4 4.1
*Industrial y Minería 2.8 2.7 2.6 2.4 1.6 1.4 0.6 0.3 0.2 0.1
*Administración 0.8 0.8 0.7 0.7 0.8 0.5 0.6 0.5 0.6 0.7
*Seguridad Nacional y Procuración de Justicia 0.7 0.7 0.6 0.6 0.6 0.7 0.7 0.8 0.9 1
Poderes Legislativo, Judicial y 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.3 0.3 0.4 0.4
Órganos Autónomos
Fuente: Sexto Informe de Gobierno de Ernesto Zedillo Ponce de León, EZPL 2000.

Mientras que en la administración de Ernesto Zedillo Ponce de León, el gasto

disminuyó de manera más dramática que en el sexenio anterior.
 Gasto Programable del sector público presupuestario por
clasificación sectorial económica
Porcentaje del PIB
1995 1996 1997
PIB 100 100 100
GASTO PROGRAMABLE TOTAL 15.81 15.97 16.64
Poder Ejecutivo 15.58 15.73 16.29
*Desarrollo Agropecuario 1.12 1.01 0.94
*Medio Ambiente y Pesca 0.14 0.27 0.23
*Desarrollo Social 8.44 8.29 8.57
Educación 3.71 3.67 3.70
Salud 2.22 2.07 2.24
Seguridad Social 1.35 1.33 1.48
Laboral 0.07 0.07 0.06
Desarrollo Regional y Urbano 0.74 0.75 0.81
Abasto y Asistencia Social 0.35 0.41 0.28
*Comunicaciones y Transporte 0.75 0.88 1.38
*Enérgetico 3.49 3.69 3.50
*Gobierno, fuerzas armadas y procuración de justicia 0.98 1.03 0.96
*Gestión Gubernamental y Servicios 0.66 0.55 0.71
Poderes Legislativo, Judicial y Órganos Autónomos 0.23 0.25 0.35
Fuente: Sexto Informe de Gobierno de Ernesto Zedillo Ponce de León, EZPL 2000.

Gasto Programable del sector público presupuestario por clasificación

funcional
Millones de Pesos
1998 1999 2000
100 100 100
GASTO PROGRAMABLE TOTAL 15.62 15.39 16.53
Función de Gestión Gubernamental 1.68 1.84 2.06
Legislación 0.06 0.07 0.08
Impartición de justicia 0.14 0.17 0.18
Organización de los procesos electorales 0.08 0.08 0.17
Procuración de Justicia 0.08 0.09 0.09
Soberanía del territorio nacional 0.51 0.50 0.50
Gobierno 0.65 0.74 0.82
Medio Ambiente y recursos naturales 0.15 0.20 0.22
Funciones de Desarrollo Social 9.04 9.37 10.17
Educación 3.86 3.80 4.17
Salud 2.29 2.38 2.31
Seguridad Social 1.65 2.06 2.32
Laboral 0.05 0.05 0.06
Abasto y Asistencia Social 0.25 0.02 0.25
Desarrollo Regional y Urbano 0.94 0.87 1.07
Funciones Productivas 4.90 4.17 4.30
Desarrollo Agropecuario 0.79 0.58 0.62
Energía 3.36 2.99 3.15
Comunicaciones y Transportes 0.63 0.52 0.44
Otros Servicios y Actividades Económicas 0.13 0.08 0.10
Fuente: Sexto Informe de Gobierno de Ernesto Zedillo Ponce de León, EZPL 2000.

Como hemos señalado anteriormente en las siguientes gráficas podemos ver

que el gasto social ha aumentado.

Gasto Programable 1987-1994

Estructura Porcentual *Desarrollo Rural

60.0
*Pesca

*Desarrollo Social
50.0

*Comunicaciones y
Transporte
40.0
*Comercio

% 30.0 *Turismo

*Enérgetico
20.0

*Industrial y Mineria
10.0
*Administración

0.0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
*Seguridad Nacional y
Procuración de Justicia
Años Poderes Legislativo,
Judicial y
 Gasto Programable 1995-1997
Estructura Porcentual
60.00

*Desarrollo Agropecuario
50.00

*Medio Ambiente y Pesca

40.00
*Desarrollo Social

% 30.00
*Comunicaciones y
Transporte
20.00
*Enérgetico

10.00 *Gobierno, fuerzas

armadas y procuración de
justicia
0.00 *Gestión Gubernamental y
1995 1996 1997 Servicios

Poderes Legislativo,
Años

Función de Gestión
Gasto Programable 1997-2000 Gubernamental

Estructura Porcentual Soberanía del

70.00 territorio nacional

Gobierno
60.00

50.00 Funciones de
Desarrollo Social
40.00
Funciones
% Productivas
30.00
Desarrollo
Agropecuario
20.00
Energía
10.00

Comunicaciones y
- Transportes
1998 1999 2000

Años Otros Servicios y

Actividades
Económicas

3.2 Una política de subsidios

La política social y en particular el gasto público canaliza recursos públicos para
facilitar el acceso de la población a un conjunto de satisfactores cuyo consumo
se considera socialmente deseable. Tales satisfactores son los que coadyuvan al
cumplimiento y la superación de los mínimos de bienestar, principalmente en
materia de alimentación, salud y educación, pero también los que fomentan el
desarrollo integral de las personas, como los requeridos para el acceso a la
cultura y para la práctica del deporte entre otros. Con el fin de lograr lo
anterior, los recursos públicos pueden canalizarse para inducir una reducción
en el precio de mercado de los satisfactores producidos por los agentes
privados o incluso para adquirir éstos con objeto de distribuirlos gratuitamente;
para producir directamente bienes y servicios a fin de ofrecerlos gratuitamente
o a precios reducidos; o bien para transferir directamente ingresos a la
población para que ésta, a su vez, adquiera dichos satisfactores.

Todas estas acciones constituyen, en un sentido amplio, subsidios, por lo que

puede afirmarse que, desde un punto de vista presupuestal, la política social se
materializa en el otorgamiento de subsidios para permitir el acceso a la
población a un conjunto de satisfactores socialmente prioritarios.

En el pasado el programa de subsidios implicaba una gran pérdida de bienestar

social y de subutilización de recursos del gasto público ya que diversos estudios
han señalado que en México en 1982 representaban un 14.1% del PIB en
comparación de un 6.1% de Brasil.1 Generalmente los subsidios tiene un
objetivo distributivo o compensatorio del ingreso, como ocurre con los que
proveen alimentos a través de la CONASUPO; así como otros tratan de cubrir
los déficit de las empresas públicas o de canalizar recursos en direcciones que se
consideran convenientes para los fines del desarrollo en la mayoría de los casos
estos subsidios no tienen metas distributivas y su destino específico es confuso
o equívoco, de modo que su efecto distributivo es errático. En consecuencia,
implican el uso dispendioso de los grupos de clientes que esperan beneficiarse
de tales subsidios. Por lo que han provocado efectos adversos para la eficiencia
económica, el impacto neto de la acción gubernamental sobre la disminución de
la pobreza ha sido una fracción minúscula del gasto social total. Por eso con la
ola del Estado mínimo y junto con las iniciativas para recortar el gasto público,

1
Ibíd. Maddison Angus Pág. 29
se redujeron el nivel de subsidios y transferencias. La eliminación de los
diferenciales de precios en energía eléctrica y de los subsidios a los
petroquímicos, así como la reducción de las transferencias financieras a la banca
de desarrollo, entre otros.2

Una alternativa para manejar más eficientemente los recursos y en particular el

caso de los subsidios es el de otorgar cupones en vez de los mismos.

Los cupones para alimentos permiten a los beneficiarios adquirir una cantidad
fija de cierto alimento a precio de descuento y constituye un subsidio
inframarginal en el sentido de que cualquier consumo adicional de dicho
artículo que exceda a la ración deberá pagarse a precios de mercado. Esto
equivale a una transferencia directa de ingresos dada por la multiplicación del
tamaño de la ración por el descuento de precio. . En contraste, los subsidios a
los precios permiten la adquisición de cantidades ilimitadas de artículos a
precios subsidiados, de manera que las cantidades marginales de tales artículos
también se adquieran a precios más bajos que los que rigen en el mercado.
Además hay que tomar en cuenta que los costos de supervisión e información
implican que no es posible llegar a la población objetivo de manera perfecta.

Los subsidios inframarginales transfieren poder de compra sin tomar en cuenta

el nivel de ingreso, mientras que los subsidios marginales lo hacen en
proporción al consumo normal del artículo que se trate, y por lo tanto en
proporción al ingreso. En consecuencia, para el caso de un presupuesto
determinado, los subsidios inframarginales son mejores para el alivio de la
pobreza. Sin embargo, pueden presentarse dificultades administrativas para
lograr una cobertura total de la población, y pueden existir problemas de
asimilación en relación con aquellos individuos que no acuden a las tiendas de
racionamiento porque eso sería admitir que son pobres

2
Ibíd. Aspe Armella, Pedro.
En la actualidad, el gobierno lleva a cabo una gran diversidad de acciones para
facilitar el acceso de la población a satisfactores seleccionados; como los
subsidios monetarios (las becas de los niños en Solidaridad) y en especie (libros
de texto gratuito); subsidios explícitos (desayunos escolares) e implícitos (tarifas
eléctricas domésticas inferiores a los costos de producción); subsidios por la vía
del gasto (distribución de leche a un precio subsidiado), por la vía tributaria (a
través del crédito al salario para los trabajadores establecido en la Ley del
impuesto sobre la renta), y por la vía de la legislación de seguridad social ( la
cuota social que se deposita en las cuentas de ahorro capitalizables de los
trabajadores); y subsidios que buscan inducir ciertas conductas consideradas
deseables (el nuevo seguro de salud para la familia del IMSS, que está abierto a
todos los hogares del país) y subsidios en que no se plantean tales objetivos (la
entrega de un kilogramo diario de tortilla a la población pobre urbana). 3

Los subsidios generalizados (aquellos que le dan cobertura a toda la población

en general) se han ido eliminando en busca de la eficiencia y selección de
subsidios. Estos pueden circunscribirse a ciertos grupos de población, para lo
cual se utilizan distintos mecanismos de selección de los beneficiarios, como
pueden ser:

• El limitar el subsidio (u otorgar preferencia en éste) a ciertos conjuntos

de localidades, municipios o entidades federativas (selección geográfica);

• El otorgarlo sólo a determinados segmentos de la población

económicamente activa, por ejemplo, a quienes cuentan con un empleo
formal (selección por inserción en el mercado laboral);

3
Levy Algazi, Santiago y Dávila Capalleja Enrique Rafael. Subsidios y política social. Examen.
Una publicación por la Democracia. Contra la Pobreza. Año 10, número 110, diciembre de
1998.
 • El identificar hogares o personas que reúnan ciertas características, como
las que puedan indicar una situación de extrema pobreza (selección por
características de los hogares o las personas);

• El dar acceso al subsidio sólo a quienes toman determinadas decisiones,

como el estar dispuestos a trabajar en la construcción de sus viviendas
(autoselección de los beneficiarios)

Los subsidios deben transformarse y adecuarse en función de las experiencias

adquiridas de las cambiantes necesidades del país. Sin embargo, en un país tan
inequitativo como el nuestro , los subsidios deben seguir jugando un papel
redistributivo fundamental y, de hecho deben ser fortalecidos.

3.3 La descentralización de recursos y el Ramo 26

La política social es una estrategia de renovado federalismo, donde convergen

los tres órdenes de gobierno, y los municipios son los responsables directos de
la planeación y ejecución de acciones, orientadas a la integración social y
productiva de los grupos de población con mayor desventaja económica y
social.

En el contexto de la superación de la pobreza, juega un papel determinante el

avance gradual en la descentralización de facultades y recursos asignados a ese
fin. Con ello se busca lograr no sólo una mayor eficacia de la política social y
asegurar la atención prioritaria a regiones y grupos sociales, sino avanzar en el
proceso de Reforma del Estado, en dirección a un federalismo fortalecido.

En 1982 se propuso la creación del Ramo 26, promoción regional del

Presupuesto de Egresos de la Federación. Su característica más importante sería
integrar los recursos del Pider, Coplamar, Programas Estatales de Inversión de
los Convenios únicos de coordinación y otros de alcance regional.4 Entre las
ventajas de la creación del nuevo ramo presupuestal estarían hacer compatibles
las acciones sectoriales con las necesidades regionales, en un marco de
coordinación entre los tres órdenes de gobierno orientada básicamente a
corregir las desigualdades económicas y sociales entre las regiones.

A través de la operación del Ramo 26 en los años 90 se ha convertido en uno de

los principales instrumentos de la descentralización del gasto social, a partir del
Fondo de Desarrollo Municipal; buscando imprimir mayor eficiencia en el
gasto, respaldar con oportunidad a las múltiples necesidades locales y lograr un
claro impacto social, donde se desarrollen las capacidades básicas de los
individuos.

La descentralización ha impulsado una mayor participación de la población en

la atención de sus necesidades, al incorporar su aporte creativo en las etapas de
planeación, ejecución, supervisión, control y evaluación de las acciones
destinadas a mejorar su nivel de vida.

Los principios de la descentralización del Ramo 26 son:

• Distribuir los recursos con transparencia.

• Garantizar equidad en la asignación a estados y municipios.
• Evitar discrecionalidad y asegurar que el presupuesto se destine sólo a
acciones encaminadas a la superación de la pobreza.
• Fortalecer la capacidad de decisión de los ayuntamientos.

4
Para un resumen detallado de estos programas, véase a Del Val Blanco, Enrique. Política
social y combate a la pobreza en México.. Política social. En El economista mexicano. Revista
del Colegio Nacional de Economistas. Nueva época, vol I, núm 4. Octubre-Diciembre de 1997.
Dos son las características básicas del proceso de descentralización de los
recursos para superar la pobreza: el aumento gradual pero constante de los
recursos y la forma de su distribución.

Hacia 1994 se había descentralizado 25% de los recursos del Ramo 26; en 1995
este porcentaje aumentó al 50% y desde 1996 alcanzó un 65% del total y se
transfiere a través del Fondo de Desarrollo Social Municipal. Durante 1997, se
descentralizaron dos terceras partes de los recursos para las acciones de
superación de la pobreza, bajo la figura del Fondo de Desarrollo Social
Municipal (FDSM). Así como para asegurar que los recursos se distribuyan con
equidad y en forma transparente entre los estados, el gobierno federal diseñó y
aplicó a partir de 1996 una fórmula basada en indicadores de pobreza y rezago
social.

Los Fondos Municipales de Solidaridad son un esquema descentralizado de

recursos y decisiones, que apoyaban al municipio en su desarrollo mediante el
fortalecimiento de la propia municipalidad para que en conjunto con la
población, mejorará su capacidad de atención a las necesidades prioritarias de
las comunidades sobre todo de las que más lo requieran.

El Fondo de Solidaridad Municipal (FSM) que se aplicó durante 1995 como el

Fondo de Desarrollo Social Municipal que operó en el bienio de 1996-1997 han
sido los instrumentos de la estrategia de descentralización para la superación de
la pobreza, a través de los cuales se han transferido decisiones y recursos a los
ayuntamientos, fortaleciendo con ello su capacidad de atención y de respuesta a
las demandas de la población en situación de extrema pobreza.

A su vez los gobiernos estatales determinaron la distribución por municipio de

los recursos del FDSM que les fueron asignados, empleando para ello una
fórmula diseñada por ellos mismos y basada en los criterios de equidad y
transparencia establecidos en la metodología federal.

Los propósitos del FDSM son:

∗ Fortalecer la capacidad institucional y financiera de los municipios

∗ Acercar las acciones de gobierno a los grupos sociales y comunidades a
quienes van destinadas
∗ Impulsar la participación social en la definición, ejecución y seguimiento de
las obras, así como en la vigilancia en el uso de recursos.
∗ contribuir al fortalecimiento de la institución municipal

El Fondo impulsó programas de infraestructura social y productiva y sustentó

su operación en el funcionamiento de los Consejos de Desarrollo Municipal, siendo
este una de las instancias para apoyar el proceso de planeación del desarrollo
social.

El Convenio de Desarrollo Social es un instrumento en materia de coordinación en

donde los ejecutivos Federal y Estatal acuerdan impulsar y apoyar la
participación del Ayuntamiento y la población en la ejecución de acciones para
superar la pobreza. El Convenio desempeña un importante papel como
mecanismo de evaluación y seguimiento, con el propósito de verificar que las
acciones ejecutadas favorezcan a los grupos sociales con mayores rezagos.

En los CDS se establecen, entre otros compromisos, la distribución equitativa,

racional y transparente de los recursos del Ramo 26, la participación
corresponsable de los ayuntamientos y comunidades, así como la difusión
pública de los recursos asignados y de los resultados obtenidos.
Los recursos federales se complementan con inversiones de los estados (como
ya se mencionó). En los CDS se establecen los montos y porcentajes de
participación de cada uno de estos dos órdenes de gobierno, otorgando
prioridad en la asignación del gasto hacia aquellas regiones y comunidades que
más lo necesitan.

Las acciones para superar la pobreza, los estados y municipios deciden de

manera autónoma, acorde con una apertura programática que acota el destino
del gasto, sobre el 65% de los recursos federales para la superación de la
pobreza y de manera convenida sobre el otro 35%.

De esta manera podemos ver que en el renovado Federalismo una de sus

estrategias es la política social y principalmente en su acción de combate a la
pobreza, donde se pretende eliminar los vestigios de desigualdad y atraso.

La creación del Ramo 33

Como se había dado hasta 1997, la transferencia de los recursos hacia los
estados y municipios se llevaba a cabo mediante la Ley de Coordinación Fiscal
y el ejercicio descentralizado del gasto programable federal. Y es a partir de
1998 con las adiciones y reformas a la Ley de Coordinación Fiscal y la
aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación, que se dio un paso
definitivo en el proceso de descentralización de la política social, mediante la
creación del Ramo presupuestal 33, que se le denominó: Aportaciones Federales
para las Entidades Federativas y Municipios y paralelamente la reestructuración del
Ramo 26, al transferir la mayoría de sus recursos aplicados a través del Fondo
de Desarrollo Social Municipal al nuevo Ramo.

El avance fundamental de este proceso consiste en que los recursos

descentralizados para el desarrollo social se transfieren a estados y municipios
por Ley, y no por Convenio como se había estado dando. Esta vertiente de
transferencias no permite usos diferentes a los que están dirigidos y responde a
la necesidad de incrementar la eficacia en la aplicación del gasto público, por
parte de las autoridades y administraciones locales para mejorar la cobertura y
calidad de los servicios de educación básica y normal, salud e infraestructura
social.

El Ramo 33 coadyuva a fortalecer las haciendas locales, al institucionalizar y dar

permanencia a los recursos que la Federación transfiere hacia los estados y los
municipios. Se conforma por cinco Fondos, dentro de los cuales se encuentra el
de Aportaciones para la Infraestructura Social, destinado a la realización de obras,
acciones e inversiones en servicios básicos para la población en pobreza
extrema, mismo que a su vez se integra por el Fondo para la Infraestructura
Social Municipal y el Fondo para la Infraestructura Social Estatal. Los restantes
fondos son: i)educación básica y normal; ii)servicios de salud; iii)fortalecimiento
de los municipios y del Distrito Federal y; iv)aportaciones múltiples.

La inversión destinada al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social

se transfiere de la Federación a los estados de manera similar a la que hasta el
ejercicio de 1997 se utilizó para la distribución de los recursos descentralizados
del Ramo 26, o sea mediante la formulación de asignación de recursos que mide
la magnitud e intensidad de la pobreza, asociada a metodologías explícitas y
públicas que eliminan la posibilidad de discrecionalidad en la asignación y
permiten que los estados y municipios conozcan su presupuesto desde los
primeros días del año.

En los casos en que la disponibilidad de información no permita la aplicación

por municipio de la fórmula antes señalada, se procederá a utilizar las
siguientes cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de
ellas:
∗ Población ocupada que perciba menos de dos salarios mínimos,
∗ Población de 15 años y más que no sepa leer ni escribir,
∗ Población que habita en viviendas particulares sin disponibilidad de drenaje
conectado a fosa séptica o a la calle y
∗ Población que habita en viviendas particulares sin disponibilidad de
electricidad.

El Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), se orienta al

financiamiento de obras y acciones de infraestructura social que benefician
directamente a sectores de la población con los mayores niveles de pobreza. En
1998, más del 52% de los recursos del FISM fue destinado a los ocho estados
donde se expresan los mayores niveles de pobreza en el contexto nacional:
Veracruz, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, México, Puebla, Michoacán y
Guanajuato.

Los recursos del Ramo 26, que hasta 1997 se denominó Superación de la Pobreza y
que a partir de 1998 se llama Desarrollo Social y Productivo en regiones de pobreza,
se orientarán principalmente a proyectos de alcance regional y social, así como
a propiciar la generación de empleos y el mejoramiento de las actividades
productivas de las zonas y grupos de mayor pobreza. Entre los programas que
operarán a través de este ramo se encuentran: empleo temporal, crédito a la
palabra, empresas sociales y cajas de ahorro, atención a zonas áridas, jornaleros
agrícolas, mujeres y servicio social.

En 1999 se reestructura el Ramo en cuatro fondos, bajo la denominación de

Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza. A partir del año 2000
los recursos del Ramo 26 pasan a formar parte del Ramo 20 como programas
para superar la pobreza.
En sí la descentralización ha permitido: distribuir de una manera equitativa y
transparente el presupuesto, atender con oportunidad las demandas
comunitarias, fortalecer las finanzas municipales, elevar la capacidad de gestión
de los ayuntamientos e incrementar la participación social en la definición de
las obras. Pero este proceso está inconcluso sino se da un fortalecimiento de las
haciendas municipales y la elevación de las capacidades técnico-administrativas
de los ayuntamientos.

Un proceso de descentralización de recursos implica un renovado federalismo,

así como una mayor injerencia en la toma de decisiones de los estados y
municipios, el cual no puede estar completo sin una estrategia de combate a la
pobreza regional.

3.4 Una política regional de combate a la pobreza

Es evidente que la pobreza en nuestro país es un problema de características
interregionales debido a que se encuentra diseminada por todo el país pero
acentuándose en algunas más que en otras (como la región sureste). Uno de los
factores determinantes para el desarrollo del país ha sido las condiciones
geográficas.

En México la política de desarrollo social pretende ampliar el abanico de

oportunidades que tiene cada grupo para afrontar sus necesidades, en tanto que
una política de desarrollo regional busca proveer y facilitar las posibilidades para
que las comunidades logren transformar sus capacidades humanas y materiales
en verdaderos recursos para proveer su bienestar y cimentar el de su
descendencia.
Ø Política de Estado
Ø Federalismo
Ø Orden Institucional y
Ø Organizacional
Ø Crecimiento y Desarrollo
Un Desarrollo Regional implica:

Proyectos
Impacto regional a
Largo plazo

Ø Política de Gobierno
Ø Políticas discrecionales en
la asignación de los
recursos
Programas de Ø No hay transparencia en
Bienestar Social la asignación de los
Impacto a Corto recursos
Ø Politización de los recursos
Plazo
Ø Cabildeo, tráfico de
influencias, en procesos
electorales

La pobreza rural en México es mucho mayor que la urbana debido

principalmente al patrón de concentración-dispersión, reflejado en 184 mil
localidades con menos de 15 mil habitantes, en las que se localiza el 36% de la
población nacional. De estas localidades casi la mitad, es decir, 87 mil tienen
menos de tres viviendas.5

Un hecho que revela la dificultad para ofrecer servicios básicos a la población

de manera oportuna es que el 92% de las localidades del país tienen menos de
500 habitantes y en ellas habita sólo el 11.6% de la población. Aún más si sólo se
considera a las de menos de 100 habitantes, en ellas vive solamente el 3% de la
población, pero representan el 75% del total de localidades. Esta grave
dispersión hace que se dificulte el combate frontal a la pobreza.

5
Maldonado Venegas, Luis. Desarrollo regional y combate a la pobreza. En Contra la pobreza.
Examen una publicación para la Democracia Año 10 núm 110, diciembre de 1998.
Otro fenómeno que se aprecia es que durante los últimos 50 años el padrón de
migración predominante en nuestro país se ha caracterizado por una excesiva
concentración en las zonas metropolitanas del Valle de México, Guadalajara,
Monterrey y Puebla. Como resultado, gran parte de la población vive en zonas
de alta marginación, enfrentándose con problemas de alta delincuencia,
inseguridad y de vivir en actividades de la economía informal, así como la
carencia de servicios básicos. Esto debido a que el proceso de industrialización
y urbanización se desarrollaron a la par, generando ser zonas de atracción del
campo a la ciudad.

Ante está situación el gobierno se dedicó a la tarea de reorientar el patrón de

distribución de la población en forma más equilibrada mediante el programa
de 100 ciudades. La Secretaría de Desarrollo Social advierte que para lograr un
desarrollo regional sostenible es imperativo impulsar y promover ciudades de
dimensiones medias, con el propósito de que la gente prefiera trasladarse a
éstas y no a las grandes ciudades.

Para que se pueda dar este proceso es necesario que se de una generación de
empleos y opciones que permitan el desarrollo integral del individuo. Para ello
es necesario considerar las demandas prioritarias de la población, entre las que
destacan la urgencia de contar con un espacio digno para vivienda, sistemas
viales y de transporte eficaces, lugares seguros donde vivir y que cuenten con
los servicios indispensable. Así como también se considera necesario renovar
los centros históricos, parte fundamental de la identidad cultural y convivencia
social de todos los mexicanos.

Pero el desarrollo de las regiones no es igual y se enfrentan con ciertas

disparidades de distinto orden tanto económico como social, de infraestructura
de apoyo y gestión municipal entre las que encontramos:
Ø Económicas:
• Limitada diversificación de la producción, maquinaria obsoleta e
insuficiente infraestructura y tecnificación.
• Irracionalidad en la explotación de los recursos naturales y en
consecuencia degradación del medio ambiente.
• Concentración de las actividades industriales en algunos municipios
urbanos, lo que provoca migración campo-ciudad y problemas como el
desempleo, insuficiencia de servicios y formación de áreas de alta
marginación en zonas conurbanas.
• Intermediarismo, especulación y deficientes sistemas de
comercialización, sobre todo de productos de primera necesidad e
insumos básicos.

Ø Sociales
• Rezagos en servicios básicos como agua potable, electrificación,
alcantarillado, urbanización, salud y educación, principalmente en áreas
rurales debido, entre otros factores, a la alta dispersión de las
comunidades de difícil acceso a éstas.
• Falta de mantenimiento y conservación de la infraestructura de salud,
deficiencias al otorgar el servicio, insuficiente personal y carencia de
material médico.
• Deteriorada e insuficiente infraestructura educativa, deserción y
analfabetismo.
• Pobreza y carencia de oportunidades de ocupación entre los grupos
indígenas, campesinos y colonos populares.

Ø Infraestructura de apoyo
• Insuficiencia y deterioro de las carreteras y caminos rurales, que
obstaculiza la integración de las localidades más apartadas con los polos
 de desarrollo municipal y regional, dificulta la introducción de servicios
públicos y limita la comercialización y el fomento de las actividades
agropecuarias industriales y de servicios.

Ø Gestión Municipal
• Recursos insuficientes de los municipios, en particular de los más
marginados, para atender las necesidades prioritarias de sus habitantes.
• Sistemas contables y administrativos obsoletos que limitan la capacidad
de ejecución de obras, en particular de los municipios con mayores
carencias.
• Insuficiente capacitación y desarrollo de los servidores públicos en
detrimento de la calidad del servicio que prestan.

Para responder a está problemática e impulsar el desarrollo regional, El

Programa Nacional de Solidaridad6 puso en marcha programas integrales en las
zonas más marginadas donde la calidad de vida de los habitantes se había
deteriorado considerablemente. Cuyo objetivo central era sentar las bases para
el desarrollo integral y autogenerador de oportunidades, como el aumentó del
bienestar de la población mediante la ejecución de acciones sociales,
productivas y la creación de infraestructura de apoyo. Dirigido a estimular el
aprovechamiento racional del potencial económico de las comunidades, elevar
la producción, crear oportunidades de empleo y mejorar los niveles de ingreso
de los estratos de población que más lo requieren, núcleos indígenas,
comunidades rurales y colonias urbano-populares.7

6
La principal política nacional de reajuste regional se encuentra dentro de la política social del
gobierno y, particularmente en el Pronasol. Véase Organización de Cooperación y Desarrollo.
OCDE Desarrollo Regional y Política Estructural en México. París, Francia 1998.
7
Programa Nacional de Solidaridad. 1989-1994.
De los 16 programas regionales que se impulsaron durante el sexenio de Carlos
Salinas de Gortari, dos se ubican en el norte del país, siete en el centro y siete en
el sur.

a) Norte: Nueva Laguna y Centro, y Carbonífera de Coahuila.

b) Centro: Oriente de Michoacán , Sur del Estado de México, Costa de
Michoacán, meseta Purepecha, Sierra Norte de Puebla, Huasteca Potosina y
Tierra Caliente de Michoacán.
c) Sur: Istmo de Tehuantepec, Costa de Oaxaca, Tierra Caliente de Guerrero,
Costa de Chiapas, Zona Henequenera de Yucatán, Los Ríos y La Chontalpa.

Las regiones de las zonas sur y centro tienen una vocación productiva
fundamentalmente agrícola, que enfrentan problemas de productividad por
falta de apoyo financiero para crear infraestructura, tecnificar sus labores,
constituir empresas que agreguen valor a sus productos, diversificar la
producción como opción al monocultivo y apoyar el potencial de actividades
como la pesca, ganadería silvicultura, turismo, agroindustrias y minería. Son
zonas expulsoras de población que emigran a otras partes del país y EUA en
busca de oportunidades de desarrollo.

Las dos regiones que se localizan en el norte del país se caracterizan por
presentar desequilibrios e insuficiencias entre sus principales ramas
productivas (algodón, ganadería, carbón y acero), con evidente repercusión en
los estratos más desprotegidos de su población, que resistieron aún más la crisis
de las principales industrias y enfrentaron la disminución del empleo y de los
ingresos.

El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, consistió en concentrar el desarrollo

urbano y rural al objetivo central de alivio a la pobreza. Para esto diseño el
“Programa para superar la Pobreza 1995-2000” en donde las estrategias
generales para la superación de la pobreza son:

• Integralidad y continuidad de las acciones

• Descentralización
• Orientación especial hacia las regiones de atención prioritaria
• Corresponsabilidad ciudadana y participación social
• Fortalecimiento de la asignación equitativa de los subsidios
• Promoción del desarrollo sustentable

A partir de este año la Sedesol formuló la Estrategia Integral para regiones

prioritarias. Esta estrategia consiste, primero, en la identificación de esas
regiones, compuestas de municipios en donde los índices de marginación son
más severos; la realización de programas prioritarios en esas áreas para la
construcción y mejora de los servicios básicos, infraestructura para salud,
educación, empleo, vivienda y nutrición. De estas 91 regiones identificadas. Las
25 que tienen los peores niveles de desarrollo se componen de 688 municipios
en los estados de Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Hidalgo, Puebla, Veracruz, San
Luis Potosí, Guanajuato, Querétaro, Chihuahua, Durango, México, Michoacán y
Nayarit.

La estrategia para alcanzar el desarrollo regional en esas áreas consiste en una

serie de acciones que consideran: integración, responsabilidad compartida,
descentralización y visión a largo plazo para eliminar las causas estructurales
de la pobreza. Las acciones se concentran en mejorar las condiciones de
nutrición y educación, distribución y abastecimiento de productos básicos,
empleos temporales e infraestructura social básica.

Además la Secretaría de Desarrollo Social determinó que los programas de

desarrollo regional estuvieran estructurados sectorialmente bajo los
lineamientos del Comité de Planeación para el desarrollo estatal (Coplade),
donde se integran los diagnósticos, objetivos, estrategias y acciones concretas a
realizar.

Los recursos disponibles para la ejecución de los proyectos y la realización de

las obras incluyen las inversiones del programa estatal, del presupuesto de las
dependencias federales, del Convenio Único de Desarrollo, de los convenios
estado-municipio, así como de los recursos municipales y las aportaciones y
mano de obra de los beneficiarios. Además, se promueve con las instituciones
de crédito el financiamiento de acciones y la conformación de fondos especiales
para el desarrollo.
En relación con las ciudades, el programa de Desarrollo Urbano 1990-1994 ha
creado comisiones de desarrollo para coordinar las acciones de los diferentes
niveles de gobierno así como de organismos privados y comunidades.

Los instrumentos de asistencia están actualmente organizados de acuerdo a los

diferentes niveles gubernamentales. El Programa de Desarrollo Regional y
Urbano está constituido por cinco fondos:

1) Fondo para el Desarrollo Regional y el empleo

2) Fondo de desarrollo Social Municipal (FDSM)
3) Fondos Regionales Indígenas
4) Fondo de Apoyo a Grupos Sociales Específicos
5) Fondo Nacional de Empresas Sociales (FONAES)

Los programas específicos comprendidos en el presupuesto bajo el encabezado

de Desarrollo Regional y Urbano (que incluyen Alivio a la pobreza, el programa
100 ciudades y los programas de agua potable y vivienda) están ciertamente
teniendo un fuerte impacto en sus objetivos, pero son insuficientes ya que no
constituyen una política regional. Representa menos del 4.5% del presupuesto
programable(menos del 1% del PIB), y por tanto no ofrecen ningún incentivo
regional. Los recursos a fines específicos dentro de los presupuestos
descentralizados).

Los programas específicos no se proponen resolver desigualdades entre estados

ni entre regiones dentro de los estados. Estos no cambian los grandes
desequilibrios en la prestación de educación, salud y empleo, ni tampoco
resuelven los efectos de las crisis macroeconómicas, es decir, la disminución de
los niveles de vida. 8

Podemos darnos cuenta que el gobierno federal ha hecho grandes esfuerzos en

cuanto al combate a la pobreza conjugado con un desarrollo regional, pero es
insuficiente ya que no se pueden sentar las bases para elevar el bienestar social
de la población.

Para terminar este capitulo mencionaremos algunas condiciones necesarias para

el combate eficaz y eficiente de la pobreza.

3.5 Algunas enseñanzas y condiciones necesarias para el

combate a la pobreza en el mundo
La experiencia internacional como la propia nos señala que el crecimiento
económico es una condición necesaria pero no suficiente para la eliminación de
la pobreza, se debe de conjugar con una política de distribución del ingreso.
Pero sobre todo tratar de vincular un factor que abunda en las regiones pobres,
la mano de obra, a través del uso intensivo de este factor. Se debe de mejorar el

8 Ibid. OCDE.
capital humano y aumentar la especialización para que ya no se presenten las
disparidades salariales entre la mano de obra calificada y no calificada.

También se debe de modificar la distribución de activos, ya que los pobres

rurales generalmente son jornaleros o pequeños propietarios que generan nulo
valor agregado.

Mejorar su calidad de vida a través de líneas generales de servicios como son:

educación, salud, alimentación, vivienda. Estas políticas tienen tres ventajas: i)
elevan directamente la calidad de vida con el suministro servicios de agua
potable y saneamiento, o con el mejoramiento de las viviendas, del transporte,
etc; y el consiguiente progreso de la salud y de las posibilidades económicas. En
segundo lugar, sube el valor de las viviendas y si se dan títulos de propiedad,
aumenta también el valor que puedan ofrecer en garantía los hogares pobres.
Por último los costos de inversión de la infraestructura proporcionada pueden
representar una transferencia directa a los hogares pobres, ya que por lo
general, la recuperación de costos sólo se considera para sufragar los gastos de
funcionamiento de los servicios de agua potable.

Para aumentar el acceso de los pobres a las oportunidades que presenta el

mercado pueden aplicarse diversas medidas, como corregir las fallas del
mercado de créditos; reducir las prácticas discriminatorias, en los mercados
laborales, y de crédito y en el sistema judicial; mejorar el poder negociador de
los pobres; mejorar el acceso a las regiones pobres creando la infraestructura
física necesaria; aumentar la capacidad de los pobres de dar sus bienes en
garantía, permitir que los pobres tengan mejor acceso a la información y a la
tecnología.

Para combatir a la pobreza extrema y evitar que se transmita de una generación

a otra, habrá que efectuar transferencias directas a los pobres particularmente a
los que viven en zonas atrasadas o pertenecen a grupos desfavorecidos, como la
población indígena.

Protección social a los que no están en condiciones de trabajar como niños,

ancianos e incapacitados. Así como ayudar a la población pobre en periodos de
crisis y ajuste, como el programa de empleo temporal que se fortaleció a partir
de la crisis de 1994.

El Banco Mundial como otras instituciones como la CEPAL, han hecho hincapié
que el acceso de mayores niveles de productividad y empelo imponen
requisitos a la macroeconomía; como el lograr un necesario equilibrio, para
mantener el nivel de crecimiento y puedan los Estados cumplir con su
asignación de distribución. Una vez en crecimiento la economía debe de
aumentar el empleo a través del ahorro y la inversión, que permita una mejora
en los salarios reales, impulsando la productividad y la competitividad.

Se modernicé los sistemas de producción, que implique una reducción

administrativa y de fomento a la inversión productiva. Con implicaciones
tecnológicas de punta en áreas donde se tengan ventajas comparativas y se de
un impulso decisivo a las pequeñas empresas como generadores de empleo y
pueda aprenderse de la experiencia asiática de sus conglomerados industriales.

Las recomendaciones en general se dividen en sociales y económicas y las

podemos resumir:

1. Económicas:
ü Una macroeconomía orientada al crecimiento
ü Crecimiento y ocupación informal
ü Competitividad y costos laborales
ü Políticas de fomento productivo
 ü La modernización tecnológica
ü Inversión en recursos humanos
ü Fomento productivo y apoyo a microempresas
ü Impulso de las áreas rurales
2. Sociales
ü Financiamiento de políticas sociales
ü Eficiencia y eficacia del gasto social
ü Evaluación para el diseño y la ejecución de programas sociales

Es necesario que en nuestro país como en cada país con problemas de

subdesarrollo pueda conjuntarse el capital humano y la voluntad política para
enfrentar los problemas de crecimiento y fragmentación de los mercados
laborales; y así de está manera acabar con el problema de la pobreza.
 CONCLUSIONES
A través de este capítulo hemos desarrollado y resaltado la importancia del
gasto público, en desarrollo social el cual es bueno, pero no suficiente ya que se
debe de dar una eficacia y eficiencia en el gasto impulsando programas que
tengan un mayor impacto en la generación de empleo, ya que reza esa frase
oriental: “que si alguien te pide de comer, no le des un pescado, mejor enséñalo a
pescar”. Así de está manera el gobierno ha hecho grandes esfuerzos en
descentralización de recursos, como el de tratar de darle una transparencia al
manejo de recursos en el combate a la pobreza; pero no se ha enfocado a crear
una verdadera política de desarrollo regional que fomente y cree las
oportunidades de desarrollo en las regiones.

Las recomendaciones internacionales se centran en que el crecimiento es

necesario, pero no suficiente de ahí que sea necesario hacer un programa
conjunto de acciones integrales de combate a la pobreza.
 BIBLIOGRAFÍA
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• Maldonado Venegas, Luis. Desarrollo Regional y combate a la pobreza.

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• Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico. OCDE.
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• Trejo, Guillermo y Jones Claudio. Contra la Pobreza. Por una Estrategia de

Política Social. Editorial Cal y Arena. 1993.
 CONCLUSIONES
q A partir de las constantes crisis fiscales, de deuda y monetarias que se
han gestado en nuestro país a partir de la década de los años setenta,
hasta la última acaecida en diciembre de 1994, ha repercutido seriamente
en los niveles de bienestar de la población, incrementándose la pobreza.

q El no contar con un método satisfactorio que mide a la pobreza

correctamente permite que se subestime o se sobreestime, lo cual es
contraproducente para un buen diseño de políticas públicas para el
combate de la misma.

q El mejor método para el diseño de políticas públicas eficaces y eficiente;

y sobre todo en periodos en que los recursos son escasos es la
focalización.

q Pero es necesario tener un paquete de acciones complementarias, que se

vayan incorporando paulatinamente después de un proceso de ajuste o
de estabilización porque dado que la focalización en el corto plazo sirve
de compensación hace que los apoyos del gobierno sean paliativos a la
pobreza.

q La política social en nuestro país se ha redimensionado desde un punto

institucional capaz de tener una cobertura a nivel nacional a través de
dos líneas de acción: políticas generales y específicas.

q La política social en nuestro país se ha caracterizado por estar sujeta a

relaciones clientelares, tráfico de influencias y cabildeos; así como una
 serie de programas que no han tenido continuidad y por lo tanto no han
podido eliminar la desigualdad y la pobreza existente en México.

q A pesar de haberse creado una dependencia para el desarrollo y

ejecución de la política social; así como un continúo incremento del gasto
social no se ha podido disminuir la pobreza, debido a que los problemas
estructurales heredados por los nuevos gobiernos, así como las crisis
económicas por las que ha atravesado el país han hecho que los actuales
gobiernos tengan un margen de maniobra reducido en tópicos como la
deuda y el gasto. Así como los procesos de ajuste y estabilización en el
corto plazo son demasiados costosos para la población.

q La puesta de marcha del Pronasol fue una idea novedosa, con capacidad
de gestión por parte de las comunidades, así como también generaba
capacidad de respuesta para las demandas ciudadanas, para que se diera
una transparencia y no se cometieran políticas discrecionales en la
asignación de los recursos, aunque el programa mismo por su amplitud
tenga altos costos de monitoreo, problemas de información, como
externalidades que dieron como resultado que el Programa en sí se
prestará para fines político-electorales.

q Para una evaluación del Progresa todavía es muy incipiente y poca la

información que se posee para hacer una evaluación, pero lo que se
comenta es la instrumentación y metodología con el cual se puso en
marcha; ante esto el programa enfoca la pobreza desde las capacidades
básicas que fomenta la formación de capital humano muy importante
para el crecimiento y desarrollo de un país, pero no se debe de olvidar el
diseño de políticas públicas encaminadas a la creación del empleo, ya
que actualmente el mercado laboral se encuentra contraído y en muchos
casos la población recién egresada de las universidades no pueden
 encontrar empleo por las condiciones productivas del país, peor es el
caso de la gente menos calificada, sencillamente el mercado los excluye.

q La capacidad de gestión, heredadas del Pronasol en las demandas

ciudadanas permitieron sentar las bases para la descentralización del
Ramo 26, del Ramo 33, y ahora del Ramo 20,

q Los proyectos productivos y el desarrollo regional se deben de impulsar

y estudiar seriamente para lograr la creación de empleos y que la
población pobre (así como la población en general) se vea beneficiada
por vía ingresos, ya que actualmente está enfocada a microempresas,
apoyos a productores forestales, pescadores, etc. Que generan empleos
en las microregiones, para los más pobres; pero es insuficiente estos
esfuerzos para abatir a la pobreza extrema de un tajo. Una vez cubiertas
sus necesidades hay que incluirlos en una dinámica que puedan
comercializar sus productos, y enlazarlos con el resto del aparato
productivo para generar un crecimiento más vigoroso y que se
establezcan enlaces productivos entre las diversas regiones del país.

q El contar con una política regional de combate a la pobreza es importante

pero es necesario vincularla con otro tipo de políticas sectoriales que
desarrollen las regiones, ya que al tener una política regional de combate
a la pobreza es insuficiente ya que el principal instrumento es el Progresa
y es un programa que sirve de paliativo a la población y no destruye el
círculo vicioso de la pobreza totalmente.

q Así mismo la actual tendencia de descentralización de recursos que

impera en cualquier orden permitirá una mayor vinculación y atención a
las demandas de la población objetivo en el combate a la pobreza. Esto
 poco a poco generará un marco de certidumbre y de supervisión de la
política social.

q El tener un crecimiento sostenido es condición necesaria, pero no

suficiente para la eliminación de la pobreza, ya que falta sobre todo una
política que tenga impactos distributivos para lograr mejorar los niveles
de la población.

q La creación de instrumentos para la evaluación y el rendimientos de

cuenta es necesario, ya que permitirá tener un seguimiento real de los
programas, de su cobertura y de su impacto.

q Una reforma institucional de los programas y del gobierno en su

búsqueda de la eliminación de la pobreza, como el de la creación de
mecanismos de rendimientos de cuenta permitirán un mejor desempeño
del Estado Mexicano, en su largo camino que ha tenido en el combate a
la pobreza, para así erradicarla de una buena vez por todas.
 BIBLIOGRAFÍA GENERAL
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