Políticas de apoyo a las pymes en América Latina: entre avances innovadores y...

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Capítulo I

Las pymes en el laberinto de las políticas

Carlo Ferraro
Giovanni Stumpo

A. Las pymes en América Latina

Las pequeñas y medianas empresas son agentes importantes en

la estructura económica de los países de la región no sólo por su
participación en el total de firmas sino también por su aporte al empleo
y, en menor medida, al producto. Sin embargo, la presencia de las pymes
en las exportaciones de los países de la región es, en general, baja.
La información cuantitativa sobre las pymes en América Latina es
bastante escasa y, a menudo, de mala calidad. Por esta razón es difícil
analizar la evolución del desempeño de estas empresas y, a veces, existen
problemas para estimar correctamente su peso en la producción y el
empleo. Este segundo aspecto se debe al hecho de que, en los países de la
región, se utilizan por lo menos, dos definiciones distintas de pyme.
En términos generales se puede decir que existe una definición basada
en la cantidad de ocupados por empresa y otra que utiliza las ventas como
criterio para identificar el tamaño económico de las empresas.
El primer criterio ignora las diferencias sectoriales —y entre ramas
dentro de los sectores— que, en general, son muy relevantes. Si se
considera que las ventas representan en general un mejor indicador del
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real tamaño económico de una empresa, el primer criterio puede llevar a

una sobrestimación de la participación de las pymes. Sin embargo, este
criterio es el que utilizan los institutos nacionales de estadísticas que, en
muchos casos, proveen la información disponible en los países mientras
que las instituciones que diseñan e implementan las políticas adoptan
la definición que utiliza la variable ventas como criterio de corte para
establecer el tamaño de las firmas.
Es importante destacar, de cualquier manera, que en algunos países
se están llevando adelante iniciativas dirigidas a mejorar la calidad y
cantidad de la información sobre este tipo de empresas.
En el cuadro I.1 han sido resumidos algunos datos disponibles para
el período 2006-2007 sobre la participación de las pymes en el total de la
economía formal.
El peso de las pymes en el número de empresas es bastante variable
según el país y esto depende esencialmente del peso de las microempresas
formales. En El Salvador, Colombia, México y Perú los datos oficiales
registran una cantidad muy elevada de microempresas formales y esto
explica la baja participación de las pymes en el total de las firmas. Por el
contrario, en el Ecuador el porcentaje de microempresas formales registradas
es más reducido y, como consecuencia, el peso de las pymes es mayor.

Cuadro I.1
PARTICIPACIÓN DE LAS PYMES EN EL TOTAL DE LA ECONOMÍA FORMAL
(En porcentajes)
País Número de empresas Empleo Ventas Exportaciones
Argentina 26,8 43,6 41,0 8,4
Brasil 15,4 42,6 25,9 12,5
Chile 17,2 21,2 18,3 2,2
Colombia 3,8 32,0 17,1 n.d.
Ecuador 44,3 24,0 15,9 menos de 2
El Salvador 8,2 27,7 34,3 menos de 2
México 4,3 30,8 26,0 menos de 5
Perú 1,9 11,9 27,0 menos de 2
Uruguay 21,2 47,0 n.d. n.d.
Fuente: Elaborado por los autores sobre la base de información oficial.

En relación con el empleo se puede observar que en algunos países

(Argentina, Brasil y Uruguay) el porcentaje de la ocupación que se puede
relacionar directamente con las pymes supera el 40%, mientras que en los
otros casos los valores se ubican entre el 20% y el 30%. Un caso distinto es
el del Perú, en el cual la importancia de las microempresas formales en el


En los casos de la Argentina y Chile han sido estimadas las diferencias que se producen
utilizando los dos criterios —corte por ventas y corte por empleo— y los resultados
arrojan una sobreestimación de siete puntos porcentuales en el caso de la Argentina
y más de veinte en el caso de Chile, en la participación en el empleo total del país
(Stumpo, 2005).
Políticas de apoyo a las pymes en América Latina: entre avances innovadores y... 19

empleo es muy elevada y, como consecuencia de ello, el peso de las pymes

en la ocupación es inferior al 12%.
También en el caso de las ventas, el aporte de las pymes es relevante
y presenta un cierto grado de variabilidad entre los países. Los valores van
desde el 41% en la Argentina hasta el 15,9% en el Ecuador. Este rango de
variación está relacionado fundamentalmente con el peso de las grandes
empresas en la generación del producto y las ventas.
Por otro lado, la capacidad exportadora de las pymes es bastante
limitada debido en buena medida a la marcada orientación —y
dependencia— hacia el mercado interno de este tipo de firmas en la región.
La estructura de las exportaciones de los países es otro elemento que influye
en la participación de las pymes en el comercio exterior dado que rubros
de exportación como aquellos basados en recursos naturales, energía, gas,
petróleo, minería y commodities, en general, no tienen participación de este
tipo de firmas pues están concentrados en grandes empresas. A pesar de
todo esto, en algunos casos para los cuales existe información, las pymes
exportan valores cercanos y superiores al 10% del total exportado por el
país, como son los casos de la Argentina y el Brasil.
En general, las pymes están presentes en todos los sectores de la
actividad económica siendo más fuerte su presencia en el sector comercio.
En el caso de las pymes industriales se ha observado que se concentran,
sobre todo, en sectores intensivos en mano de obra, con bajas economías
de escala y orientados en general al mercado interno. En la región, es
posible identificar tres patrones de especialización según las dimensiones
del país: 1) en los países de mayor peso económico —Argentina, Brasil y
México—, las pymes industriales presentan un mayor peso relativo en las
ramas metalmecánicas y electro electrónicas; 2) en los países de tamaño
económico intermedio —Chile, Colombia, Ecuador, Perú y República
Bolivariana de Venezuela— se registra una mayor orientación de las
pymes hacia sectores de alimentos y productos químicos y plásticos; 3)
en los países pequeños —Costa Rica, Nicaragua y Uruguay—, en cambio,
se observa una presencia abrumadora de la industria de alimentos en la
producción de las pymes (Peres y Stumpo, 2002).

B. La evolución de las políticas

A lo largo de los últimos cuatro decenios, en América Latina, la política

hacia las pymes ha pasado por distintas etapas.
En la década de 1970 y en parte de los años ochenta se realizaron
acciones aisladas que no se encuadraban en un marco de actuación con
orientación estratégica.
20 CEPAL

Se trataba de un contexto general formado por economías que aún

no habían enfrentado un fuerte proceso de reforma estructural —con
la excepción de Chile—, donde las pymes eran consideradas agentes
económicos que había que proteger y que, por lo tanto, no eran sujetos
de una política de competitividad.
Entre finales de la década de 1980 y mediados de los años noventa
—posiblemente como consecuencia de una visión extrema de la
neutralidad del Estado, pero también como consecuencia de los pobres
resultados de las acciones anteriores—, se pasó a una visión según la cual
“la mejor política era no hacer ninguna política”. Si bien este aforismo no
tuvo tanto peso respecto a las pymes como el que tuvo en las políticas de
alcance sectorial, sirve para caracterizar un primer momento de confianza
irrestricta en los mecanismos de mercado.
A partir de mediados de los años noventa hay un interés creciente
hacia estas empresas en todos los países de la región, que se ha puesto
de manifiesto no sólo en medios académicos que llevan adelante
investigaciones, sino también en gobiernos que buscan implementar
políticas y organismos internacionales que brindan fomento orientado a
este tipo de agentes.
Este fenómeno puede estar asociado al fuerte aumento del
desempleo que resultó de la implementación de reformas económicas
en la mayoría de los países de la región. En efecto, el interés en
apoyar a las pymes se basa, en buena medida, en el peso que se les
atribuye en la generación de empleo, creación de firmas y desarrollo de
empresarialidad. Sin embargo, ese mayor interés por las pymes no fue
acompañado de avances efectivos en materia de implementación de las
políticas, que muchas veces permanecieron en el ámbito de declaraciones
o de documentos, con cierto grado de difusión pública, pero con escasos
resultados concretos.
A lo largo del decenio actual el apoyo, por parte de los gobiernos,
a las políticas de fomento a las pymes se ha ido incrementando y, si bien
persisten elementos de debilidad, se puede apreciar la introducción de
nuevos enfoques y estrategias vinculadas con su diseño e implementación,
como se verá más adelante.


Por política de competitividad se entiende aquí el conjunto de medidas dirigidas
a los agentes económicos más dinámicos, y orientadas a mejorar la inserción
internacional del país.
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C. El contexto general de las políticas

El contexto en el que se han diseñado las políticas para las pymes es

caracterizado por una situación de dependencia respecto a la política
macroeconómica y de subordinación hacia las políticas de competitividad.
Sin embargo, en relación con estas últimas ha habido una evolución
a lo largo de los años noventa. De una posición, a comienzos de la
década, en la que la política de apoyo a las pymes era una más de las
estrategias reconocidas como válidas en el apoyo a la competitividad,
se ha evolucionado a una situación en la que parecería que la atención
a las pymes tiende a absorber casi todo el contenido de las políticas de
competitividad.
Esta evolución ha sido fruto de las dificultades para implementar
las políticas de competitividad y, en lo esencial, de la capacidad que se le
asigna a las pymes para paliar algunos efectos negativos de la dinámica
de crecimiento de la región en la última década, en particular la lenta
generación de empleos formales.
Consecuentemente con la posición relativa de la política de apoyo a
las pymes, las instituciones que las diseñan, pese a las fuertes diferencias
que presentan entre los países en consideración, tienen en común su poco
peso en las estructuras gubernamentales y una significativa carencia
de instrumentos de política poderosos. Si bien a lo largo de la década
de 1990 se presenciaron cambios institucionales que elevaron a rango
ministerial o viceministerial a entidades de fomento a esas empresas en
diversos países, la nueva ubicación en el organigrama gubernamental no
ha significado más poder de ejecución (Peres y Stumpo, 2002).
En términos de desarrollo institucional se pueden apreciar algunas
diferencias relevantes entre los países de la región.
Frente a instituciones con amplia experiencia, alcance y capacidad
operativa, como el Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas
Empresas (SEBRAE) o la Corporación de Fomento de la Producción
(CORFO) en Chile, se pueden observar algunos casos en los cuales hay
un proceso, aún incipiente, de creación de instituciones con poder y
capacidad para unificar y articular los esfuerzos dirigidos hacia las pymes.
Es este el caso de la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa
(CONAMYPE) de El Salvador y del Fondo de Apoyo para la Micro,
Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME) en México a partir de 2004.
Estos esfuerzos reflejan el reconocimiento de la importancia de
construir un marco organizativo e institucional estable que permita encarar
las estrategias de apoyo a las pymes en un horizonte de mediano y largo
plazo, que tenga un cierto grado de independencia del ciclo político.
22 CEPAL

La estabilidad de este marco y el desarrollo de mecanismos de aprendizaje

dentro de las instituciones en los próximos años permitirán evaluar si esos
procesos consiguen implementar cambios positivos y duraderos.
Al mismo tiempo, en otros casos no ha sido posible detectar esfuerzos
claros para establecer un proceso de crecimiento que fortalezca y desarrolle
las capacidades institucionales y, en realidad, lo que se observa es un
conjunto de acciones aisladas, con bajo nivel de coordinación y continuidad.
Este es el caso de Argentina, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay.
La debilidad de las instituciones encargadas de las políticas hacia
las pymes, en términos de baja disponibilidad de recursos humanos y
financieros, inestabilidad y falta de capacitación del personal, cambios
frecuentes en la dirección y —a veces—, en la orientación de las políticas,
explica, en buena parte, la mala calidad de la información disponible en
los países. Esta realidad institucional ha hecho que las políticas vigentes
sean diseñadas sobre la base de información parcial, esporádica y que,
incluso, no tiene en cuenta las propias definiciones que los organismos a
cargo del fomento a las pymes han adoptado para guiar sus acciones.
Otro aspecto que es importante subrayar está relacionado con la
disponibilidad de recursos para la ejecución de las políticas. En este
sentido, se puede decir que las instituciones responsables del diseño
y la implementación de las políticas tienen que enfrentar una fuerte
restricción en términos de los recursos humanos y financieros con que
cuentan. En el mejor de los casos se trata de valores inferiores al 0,1%
del PIB —y en muchos países no se llega al 0,01% del PIB—, para apoyar
decenas de miles o cientos de miles de empresas —según el país—, que
representan un porcentaje importante del empleo.
Simultáneamente, vale la pena observar que entre 2003 y 2008,
en varios países de la región, ha habido un incremento de los recursos
financieros disponibles. Esto se ha verificado, por ejemplo, en Argentina,
Brasil, Ecuador, El Salvador y México, como se menciona en los capítulos
siguientes de este libro.
Sin embargo, la dependencia de fondos que provienen de la cooperación
internacional sigue siendo elevada. Por ejemplo en El Salvador, en 2006,
el 58% del presupuesto de la CONAMYPE provenía de recursos externos
y en el Paraguay casi el total de los fondos provienen de la cooperación
internacional. En otros casos hay áreas de importancia estratégica, por
ejemplo, el crédito, que operan en lo esencial con recursos externos.


Véase el capítulo sobre El Salvador de Miguel Cabal en este mismo libro.

Es este el caso de la Argentina, como se puede apreciar en el capítulo de Sebastián
Sztulwark.
Políticas de apoyo a las pymes en América Latina: entre avances innovadores y... 23

Esto significa que la disponibilidad de recursos depende, en esos casos,

de decisiones estratégicas que no son tomadas por las autoridades del país
que tiene que implementar las políticas. Y estas decisiones, como es obvio,
responden a lógicas y restricciones de los organismos multilaterales, las
agencias de cooperación internacional o de los ministerios de relaciones
exteriores de los países desarrollados.
Por otro lado es importante observar que la reducida capacidad
institucional en muchos casos representa un cuello de botella para la utilización
y el incremento de los fondos asignados a las políticas hacia las pymes.
En efecto, se ha podido verificar, en varios casos, tal como el
presupuesto anual disponible para programas específicos o áreas enteras
de intervención, han quedado ampliamente subutilizados.
Esto significa que no se trata de incrementar de modo simple el
presupuesto asignado a las instituciones de fomento, sino también de
mejorar sensiblemente la capacidad de éstas para definir estrategias, diseñar
políticas y poner en ejecución los instrumentos y mecanismos de apoyo.

D. Problemas generales y operativos que persisten

Hay algunos problemas de tipo general que se presentan —con mayor o

menor intensidad según el grado de desarrollo institucional alcanzado
por los países— con frecuencia en la región.
En primer lugar, falta —o, en el mejor de los casos, es incipiente—
una visión integral de las políticas en la cual los distintos programas e
instrumentos estén efectivamente coordinados y articulados mostrando
una cierta complementariedad entre ellos. Se reconoce que las pymes
presentan problemas relacionados con el acceso a los mercados de
tecnología, recursos humanos, capitales y asistencia técnica especializada,
pero hay pocos esfuerzos para coordinar los instrumentos disponibles
y maximizar el impacto sobre las empresas beneficiarias. Un enfoque
holístico que se encuadre en un accionar de tipo sistémico en el fomento
a las pymes puede ayudar a mejorar la eficiencia y maximizar el impacto
no sólo de los instrumentos, sino del conjunto del sistema de apoyo. Un
ejemplo en este sentido es la separación entre instrumentos financieros
y no financieros. Muchas veces los instrumentos financieros responden
a instituciones, objetivos y beneficiarios que son distintos de aquellos de
los otros instrumentos, como se verá más adelante.
La falta de visión integral y de articulación institucional se refleja
también en la duplicación de instrumentos: en más de un país, por ejemplo, se
ha observado la existencia de varios programas para promover experiencias
24 CEPAL

asociativas entre pymes que dependen de distintos ministerios —Economía,

Relaciones Exteriores, Interior y otros—, que se desarrollan con objetivos y
metodologías diferentes y sin conexión el uno con el otro.
En términos generales se puede decir que hay una gran falta de
coordinación entre los distintos programas e instrumentos utilizados.
Esto ha llevado a la repetición, hasta la reiteración, de experiencias sin
la correspondiente evaluación y, sobre todo, sin generar un aprendizaje
que permita el rediseño y la adaptación, y con fuertes costos de
transacción para las empresas que desean acceder o incluso informarse
sobre esos programas.
Un segundo aspecto problemático está asociado a la heterogeneidad
de las pymes, que es muy elevada en América Latina y mayor que en
los países desarrollados. Sin embargo, en el diseño de las políticas y
los instrumentos pocas veces se considera este aspecto. Por ejemplo, se
diseñan instrumentos basados en subsidios a la demanda, homogéneos
para todos los beneficiarios, que no toman en cuenta que hay empresas
pequeñas, muy precarias, que difícilmente están en condiciones de
acceder a estos (por falta de conocimiento, elevados costos de transacción,
dificultad de identificar sus necesidades).
En los últimos años, en varios países de la región se ha observado,
una tendencia a incorporar también a las microempresas al ámbito de
acción de las políticas que habían sido diseñadas para las pymes. En
particular, esto se puede apreciar en Chile, Ecuador y El Salvador.
En otros casos, por ejemplo en el Perú, las políticas están orientadas solo
hacia las micro y pequeñas empresas, excluyendo a las medianas empresas.
La incorporación de las microempresas como beneficiarias de las
políticas hacia las pymes, si bien tiene aspectos positivos, genera algunas
dificultades que se pueden sintetizar de la siguiente forma:
• Se incrementa la dificultad de operar con instrumentos horizontales
y homogéneos que no se adaptan a las diferencias que existen
entre los beneficiarios, dado que la heterogeneidad se incrementa
de modo sensible una vez que se agregan las microempresas.
• Aumentan los problemas asociados a la información
necesaria para diseñar las políticas, por la gran cantidad de
microempresas existentes y por sus características que muchas


Este aspecto será analizado de manera más detallada en la sección 7.

Un caso distinto es representado por el Brasil, el cual si bien el SEBRAE se dedica,
desde su creación, a apoyar a las micro y a las pequeñas empresas, las firmas medianas
no quedan excluidas de las políticas públicas por la existencia de muchos de programas
de competitividad y desarrollo industrial.
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veces bordean la informalidad, aún cuando las firmas hayan

sido legalmente constituidas.
• Se reduce la posibilidad de generalizar los enfoques basados en
la asociatividad entre empresas que, como se verá más adelante,
representan uno de los aspectos más novedosos que se han
desarrollado en los últimos diez años.
• En definitiva, se desplaza el énfasis de las políticas hacia objetivos
focalizados en la reducción de la pobreza y el incremento de
la ocupación, mientras pierden relevancia los objetivos de
competitividad y desarrollo exportador.
Un tercer problema de tipo general es la baja participación de
las empresas en el diseño de la política de la cual son objeto. Si bien,
en la región, se constata un mayor reconocimiento de la necesidad de
mecanismos de negociación entre los sectores público y privado, las pymes
aún no son protagonistas importantes en el diseño de las políticas que las
deben beneficiar. En parte, esto se debe a la baja representatividad de las
cámaras y asociaciones empresariales, que varía significativamente entre
países y sectores, y que, en muchos casos, le resta base de legitimidad a los
acuerdos de una cámara con una política determinada ya que no demuestra
la adhesión de sus representados, reales y potenciales. Si bien un enfoque
“desde abajo” es sumamente atractivo en términos de dar poder a los
agentes (empowerment) y de descentralización de la ejecución, se enfrenta
un fuerte límite cuando el objeto de la política son empresas que por su
rezago, en general asociado a su muy pequeño tamaño, no siempre tienen
capacidad de definir sus demandas en materia de acceso a instrumentos de
fomento. Naturalmente, superar este dilema implica un cierto compromiso,
fácil de enunciar, pero difícil de concretar (Stumpo, 2007).
En definitiva, con relación a los objetivos de las políticas hacia las
pymes se observa que en varios casos estos parecen ser poco compatibles
entre sí y hasta contradictorios en su implementación en el corto plazo.
Por ejemplo, se afirma que a través de las políticas hacia las pymes se
quiere incrementar la productividad de la economía, aumentar el empleo,
desarrollar las exportaciones del país, mejorar los ingresos de los sectores
populares y la distribución del ingreso. Tomando en consideración
la heterogeneidad de los beneficiarios, el aún incipiente desarrollo
institucional y la insuficiente disponibilidad de recursos humanos y
financieros, en la práctica, una variedad tan amplia de objetivos es
difícilmente alcanzable. Un enfoque de ese tipo hace más difícil la tarea
pendiente en la región de superar la retórica recurrente a favor de las
pymes y pasar del discurso a la acción efectiva.
Junto con los problemas generales mencionados se presentan también
algunos problemas operativos.
26 CEPAL

En primer lugar, muchos beneficiarios —en particular, las empresas

pequeñas menos dinámicas— no conocen la existencia de los instrumentos
disponibles. Esto se debe en parte a la mencionada heterogeneidad de
los beneficiarios —por ejemplo, hay muchas empresas que no tienen
acceso a sistemas electrónicos de información— y, en parte, a la limitada
capacidad de las instituciones de llegar a un universo de beneficiarios
muy disperso en los territorios nacionales: pocas veces las instituciones
de fomento cuentan con oficinas, ventanillas o lugares de atención
descentralizados. Las instituciones de apoyo raramente cuentan con una
estrategia de comunicación que oriente las modalidades de llegada a
su público objetivo —las empresas pequeñas y medianas— y a la vez
permita una mayor visibilidad del accionar institucional.
A esto hay que agregarle el alcance limitado de las políticas. En el
mejor de los casos los programas logran llegar del 10% al 15% del universo
de los beneficiarios potenciales, representado por decenas o cientos de
miles de empresas, según el país. En muchos casos —en particular, en
los países con menor desarrollo institucional en el área de las pymes— se
trata de acciones aisladas que llegan sólo a unos cientos de empresas.
En parte, esto se debe a los recursos limitados —financieros,
humanos e institucionales— que los países están en condición de utilizar.
Sin embargo esta dificultad expresa los problemas de baja cobertura de
los programas e instrumentos que deberían llegar a un número más
amplio de beneficiarios y también ampliar la cobertura geográfica en los
territorios de los países.
Por último, hay que mencionar que es frecuente que los mismos
beneficiarios reciban asistencia más una vez (a veces, se trata del mismo
programa o de programas parecidos). Esto es una consecuencia tanto del
desconocimiento de los instrumentos por parte de las empresas como de
la dificultad de utilizarlos por parte de muchas pymes, como se mencionó
anteriormente. Este fenómeno de repetición de los beneficiarios a veces
forma parte de cierta clientela de las instituciones de apoyo que está más
informada de los programas e instrumentos o que cuenta con asistencia
técnica de empresas de consultoría que genera su propia demanda.

E. Algunos aspectos novedosos

Si bien los “factores de oferta” mencionados —subordinación de las

políticas, debilidad de las instituciones, carencia de información y baja
disponibilidad de recursos humanos y financieros— hacen parte de un
panorama negativo, la demanda de políticas se incrementó de modo
notable en la última década y ha producido una tendencia en la que se
detectan elementos positivos.
Políticas de apoyo a las pymes en América Latina: entre avances innovadores y... 27

En diversos países de la región han surgido instrumentos de

apoyo a las pymes que resultan novedosos y cuya eficacia es en general
reconocida. Su principal limitación es su reducido alcance; así, su propio
carácter de instrumentos pioneros, aunado a los relativamente reducidos
recursos asignados para su ejecución, ha significado que su impacto aún
esté limitado a un grupo pequeño de empresas en relación con el universo
de las pymes en los países donde se han puesto en práctica.

1. Asociatividad y territorio

Acaso, el contenido más novedoso, aunque todavía no generalizado,

en las políticas diseñadas en la región esté presente en los esfuerzos por
aumentar la articulación entre las pymes o entre estas y las grandes
empresas. Si bien mecanismos como las uniones de compra, los
consorcios para la venta conjunta, las garantías de crédito conjuntas o los
instrumentos de apoyo a la subcontratación, como por ejemplo las bolsas
de subcontratación, distan de ser nuevos en la región, lo novedoso es el
enfoque sistemático con el que se han encarado los esfuerzos en favor de
la articulación entre empresas.
A partir de la segunda mitad de los años noventa un creciente
número de instituciones públicas y privadas, orientadas al desarrollo de
las pequeñas y medianas empresas, ha puesto en marcha iniciativas de
fomento para estimular la colaboración productiva entre empresas.
La creciente difusión de diferentes modalidades de articulación
productiva entre empresas que se manifiesta en algunas intervenciones,
programas pilotos y estudios de casos y en las experiencias de política
que los gobiernos de la región han formulado e implementado, ha
logrado además contar con la aceptación de los centros de decisión
financieros y políticos internacionales pues no son vistas como
intervenciones que podrían generar distorsiones en la asignación de
recursos y desequilibrios fiscales.
Como señala el documento de la CEPAL (2004), existen al menos
dos factores centrales para explicar por qué es necesario complementar
las políticas públicas orientadas a facilitar y promover el acceso a los
mercados con la necesaria articulación entre los distintos actores. En
primer lugar, la evidencia de que la creación de espacios de cooperación


Véase Dini, Ferraro y Gasaly (2007) donde se presentan los resultados y lecciones de
más de una docena de casos en alrededor de 10 países de la región que son parte de
una serie de programas piloto impulsados por el Fondo Multilateral de Inversiones
(FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para mejorar la competitividad
de las pequeñas y medianas empresas mediante la asociatividad y distintas formas de
integración productiva por medio de esquemas de cooperación público privada.
28 CEPAL

entre firmas estimula la generación de ventajas competitivas y

externalidades que contribuyen a consolidar y acelerar los procesos
de modernización de las empresas. En segundo lugar, la importancia
creciente de las restricciones financieras que acotan el margen de acción
de las políticas productivas. Estas restricciones impulsaron la creciente
incorporación de esquemas asociativos en los programas de fomento,
como una manera de responder a la necesidad de reducir los costos
operativos de los programas, al distribuir el costo fijo de las actividades
de apoyo entre un número más alto de beneficiarios aumentando su
eficiencia administrativa.
Este aumento de las iniciativas de articulación productiva se
debe tanto a la generación de programas nuevos como a la activación
de componentes o líneas nuevas de programas más antiguos. Entre
estos últimos, por ejemplo, se encuentra el caso de los Fondos de
Asistencia Técnica (FAT) en Chile o del Programa de Calidad Integral
y Modernización (CIMO) en México, que nacieron —en 1991 y a finales
de los años ochenta, respectivamente— como programas de asistencia
técnica para empresas individuales y que, después de algún tiempo de
funcionamiento, incorporaron en su modalidad de acción la atención a
grupos de empresas. Esta evolución desde un esquema de acción simple
—orientado a promover iniciativas puntuales en empresas individuales—
hacia uno más complejo —estimular procesos de transformación de
mediano plazo en grupos de empresas— se ha vuelto una tendencia que
resulta una característica común de muchos programas.
Al mismo tiempo se observa que, con la excepción de los Proyectos
Asociativos de Fomento (PROFO) en Chile y las Aglomeraciones
Productivas Locales (APL) en el Brasil, prácticamente en todos los países
de la región se registran problemas de continuidad en el desarrollo de
los programas de fomento. Estos están sujetos a los vaivenes de los
gobiernos —tanto centrales como locales— o, cuando surgen en el
contexto de programas impulsados por la cooperación internacional, a
la falta de los recursos necesarios para garantizar su sostenibilidad, ya
sea a través de la venta de servicios o mediante subsidios del Estado
(Ferraro, Peres y Stumpo, 2007).
Un segundo elemento innovador, menos generalizado entre los
países de la región en comparación con el anterior, es representado
por la introducción de enfoques en los cuales el territorio adquiere una
relevancia especial.
En este sentido hay que considerar que un enfoque basado en
el fomento a la articulación productiva requiere que el sector público
desarrolle capacidades institucionales que permitan consolidar las
experiencias asociativas. Ejemplo de esto es la necesidad de producir y
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difundir nuevos conocimientos, crear competencias en las instituciones

existentes o crear instituciones nuevas, y mejorar la coordinación entre
los activos productivos e institucionales de una comunidad.
En muchas experiencias exitosas, en el ámbito internacional y
en particular, en países de la región, es posible observar un vínculo
entre la dimensión productiva —las relaciones entre empresas, la
división del trabajo, la especialización, y otros— y el contexto social
e institucional. Experiencias como la de los distritos industriales
italianos, así como otras registradas en la literatura, muestran que
el territorio puede jugar un papel de entorno favorable a la creación
de economías externas. En este sentido, el territorio es el lugar de la
interacción concreta entre los actores y agentes del desarrollo; es el
espacio donde se establecen las formas de cooperación entre firmas y
donde se decide y organiza la división social del trabajo. En síntesis,
el territorio es el lugar de encuentro de las fuerzas de mercado y las
diversas formas de regulación social.
Una expresión de esta modalidad de apoyo que se basa en el
desarrollo de las capacidades presentes en los territorios se expresa, por
ejemplo, en los Programas Territoriales Integrados (PTI) en Chile y en
las mencionadas APL en el Brasil.
En los dos casos, con modalidades distintas, la intervención en
apoyo a las pymes se basa en la construcción de un proyecto que apunta
a valorizar cadenas productivas y recursos presentes en un territorio
específico. En esos casos se trata de un conjunto de acciones coordinadas
en las cuales se intentan involucrar los distintos actores sociales,
productivos y políticos presentes en el territorio a los fines de construir y
poner en práctica una estrategia que permita mejorar la competitividad
de áreas geográficas específicas.
Por ahora se trata de experiencias limitadas a pocos países y aún
no hay información suficiente para evaluar su real impacto sobre los
territorios involucrados y aún más sobre el conjunto del país y de
las pymes. Sin embargo, son enfoques novedosos en el ámbito de las
políticas hacia las pymes y en alguna medida representan un avance
en comparación con las políticas de asociatividad empresarial, dado
que el énfasis pasa de las interacciones entre empresas que trabajan
en red, a las sinergias que se producen no sólo entre las firmas sino
también entre éstas y los otros actores públicos y privados presentes
en el territorio.


Véanse los capítulos de Christian Belmar y Claudio Maggi sobre Chile, y Marco Crocco
y Fabiana Santos sobre el Brasil en este mismo libro.
30 CEPAL

2. Mecanismos de evaluación y sistemas de información

Junto con la asociatividad y la introducción de enfoques territoriales,

hay otras áreas en las que se empiezan a visualizar algunos avances,
aunque de forma por ahora bastante limitada. Se trata de los mecanismos
de evaluación y de los sistemas de información.
En relación con el primer aspecto, se puede decir que la ausencia
casi total de mecanismos de evaluación de los instrumentos y, aún más,
de las políticas ha sido una de las características negativas permanentes
de las instituciones de fomento a las pymes por mucho tiempo.
Sin embargo, en los últimos años se puede observar un mayor
interés para incorporar sistemas de evaluación de las acciones de apoyo
a las pymes. En este sentido es importante mencionar que en Chile
importantes programas de fomento han sido evaluado por instituciones
externas: en 1996 y 2002 los PROFO y en 2004 el Fondo Nacional de
Desarrollo Tecnológico y Productivo (FONTEC) fueron evaluados por
la Universidad de Chile y en 2002 la institución privada Agraria ha
realizado una evaluación del Programa de Desarrollo de Proveedores.
En El Salvador el Programa de apoyo al desarrollo de la micro y
pequeña empresa y el Fondo de Asistencia Técnica (FAT) han sido
evaluados, respectivamente, en 2004 y en 2005. En México el Fondo
PYME ha sido evaluado en varias oportunidades desde su creación.
En definitiva, se puede decir que en la actualidad aún no existe
un esfuerzo sistemático para introducir las evaluaciones como parte
integrante de los programas y como mecanismo de retroalimentación
de los instrumentos y modalidades de intervención. Sin embargo, entre
tanto, las experiencias mencionadas ponen en evidencia que se están
dando pasos adelante en comparación con la situación de una década
atrás y que los responsables de las políticas están mostrando una mayor
preocupación para medir los resultados de las intervenciones de apoyo
a las pymes.
En relación con los sistemas de información, encontramos una
situación parecida, dado que en los últimos cinco años se ha incrementado
la preocupación, en las instituciones de fomento, por contar con
información estadística apropiada sobre los beneficiarios de las políticas.
Esto es el resultado del reconocimiento de que las políticas han sido
diseñadas durante mucho tiempo a partir de información esporádica y
de dudosa calidad.


Se trata de un instrumento de apoyo con una amplia historia y difusión en Chile, como
se verá en el capítulo de Belmar y Maggi en este libro.
Políticas de apoyo a las pymes en América Latina: entre avances innovadores y... 31

Esta mayor preocupación se ha traducido, en la mayoría de los

casos, esencialmente en expresiones de deseo. Sin embargo, también en
esta área, hay algunas experiencias novedosas que es necesario señalar.
En la Argentina, por ejemplo, es importante mencionar la experiencia
del Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial (OEDE) de la
Dirección General de Estudios y Formulación de Políticas de Empleo,
de la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. El OEDE ha sido
creado en 2003 a partir de un programa de asistencia técnica entre la
CEPAL y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y cuenta
con información mensual sobre alrededor de 900.000 empresas formales
(400.000 si se excluyen las empresas unipersonales). Esta experiencia es
particularmente novedosa en la región porque se basa en la utilización
de registros administrativos recolectados por las instituciones públicas
para fines administrativos10.
Otra experiencia importante es la puesta en marcha del programa
MAPA Pyme, en 2007, de la Subsecretaría de la Pequeña y Mediana
Empresa y Desarrollo Regional (SEPYME) de la Argentina, que está
aportando nueva información sobre ese segmento de empresas en el país,
a través de la realización de una encuesta de carácter semestral aplicada
a cerca de 10.000 empresas, sobre algunas variables clave de la dinámica
económica de las firmas de menor tamaño.
En el Brasil el SEBRAE realiza una serie de estudios con un
importante componente cuantitativo, que permiten analizar tanto las
características generales de las micro y pequeñas empresas como algunos
aspectos específicos, entre los cuales se puede citar el acceso al crédito o
los factores de sobrevivencia y mortalidad de las empresas.
Por último, en el Uruguay, se está ejecutando un proyecto de las
Naciones Unidas implementado por la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto y por el Banco de Previsión Social que tiene como objetivo
crear un observatorio de dinámica empresarial con una metodología
parecida a la del OEDE de la Argentina, que permitirá poder contar con
información actualizada en forma permanente sobre las pymes.

10
Si bien esta experiencia ha nacido a partir de preocupaciones relacionadas con
el estudio del mercado de trabajo, la incorporación de una dimensión de análisis
vinculada con el desarrollo empresarial ha permitido obtener información sobre las
pymes y crear áreas de estudio sobre temáticas relevantes para esas empresas. Para
mayores informaciones se aconseja consultar la página web del OEDE [en línea]:
[Link]
32 CEPAL

F. Un tema pendiente: el acceso al crédito

La segmentación de los mercados financieros y el tratamiento desfavorable

que reciben las pymes respecto de las grandes empresas son fenómenos
que caracterizan a las economías de la región.
Este sesgo puede generar ineficiencias significativas en la asignación
de recursos, en la medida en que la falta de crédito impida la concreción
de proyectos viables y más rentables que aquellos que absorben el
limitado financiamiento disponible.
Además el racionamiento del crédito a las pymes puede significar,
en muchos casos, el cierre de empresas viables y una pérdida de capital
físico, humano y organizacional.
La existencia de esta situación desfavorable para las pymes se
explica a través de distintas razones:
• La falta de información afecta, con particular intensidad, a los
nuevos clientes de los bancos y de las instituciones financieras
que, por lo general, son pequeñas empresas.
• Cuanto menor es el tamaño de la empresa, menor tiende a ser
el capital que puede ofrecer como garantía colateral del crédito
solicitado.
• Teniendo en cuenta que el monto de los créditos a las pymes
suele ser relativamente pequeño, los bancos deben incurrir en
deseconomías de escala para obtener información sobre los
antecedentes crediticios de dichos clientes.
• Muchas pymes carecen de la información que exigen los bancos
y desconocen los procedimientos y prácticas requeridos para
acceder al crédito.
El grado de profundización financiera en la región se ha
incrementado —el M2 como porcentaje del PBI pasó, para el promedio
de América Latina, del 27% al 39% entre 1990 y 1999—, sin embargo, los
procesos de liberalización financiera no han garantizado la eliminación
de la segmentación de los mercados de crédito (Calderón Alcas, 2005).
Los programas de apoyo crediticio para las pymes han estado
presentes desde hace muchos años en la agenda de las instituciones
de fomento. Esto se debe a la reconocida dificultad que enfrentan estas
empresas en la región para acceder a los mercados financieros.
A lo largo de los años noventa se difundieron en la región enfoques
basados en instrumentos de “segundo piso”. Esto significa que, en lugar
de que sean los bancos públicos los que otorgan el crédito de forma
Políticas de apoyo a las pymes en América Latina: entre avances innovadores y... 33

directa—como había ocurrido en los años setenta y ochenta11—, en

los enfoques de segundo piso, las instituciones públicas de fomento
licitan fondos destinados al crédito para las pymes, para que sean
administrados por bancos privados que se encargan de otorgar los
créditos a las empresas.
Por lo tanto, en ese esquema, los bancos privados asumen el riesgo de
que las empresas beneficiarias no puedan devolver los fondos obtenidos.
Consecuentemente, las instituciones públicas se liberan de ese riesgo.
En realidad, ha sido posible observar que, en el marco de los
programas públicos de segundo piso, los bancos privados tienden a
replicar la propia segmentación del mercado crediticio que realizan en
las operaciones que desarrollan fuera de esos programas públicos. Así
tienden a seleccionar las empresas más grandes, esta vez en el segmento
de beneficiarios que están “obligados” a atender, es decir, las pymes.
A esto hay que sumar que las instituciones públicas han estado
preocupadas de modo esencial por la eficiencia de los programas
que estaban ejecutando y, por lo tanto, su atención se ha concentrado
en lograr que las licitaciones de fondos fueran exitosas. Para que esto
sucediera, en varios casos, han ampliado la definición del límite superior
de ventas anuales con el cual se clasifican a las medianas empresas12. De
esta forma han sido incluidas, en los programas crediticios de segundo
piso, empresas que para todas las demás áreas de intervención serían
clasificadas como grandes empresas.
Esto ha llevado a dos consecuencias. En primer lugar, la mayoría
de los fondos de los programas —pero no, de forma necesaria, de las
operaciones de crédito— va hacia empresas grandes y medianas; en
segundo lugar, es probable que un alto porcentaje de esas empresas
hubieran podido obtener crédito aun en ausencia de los programas
públicos. Es decir que en ese caso se estaría seleccionando, como
beneficiarios de las políticas, a empresas que no están afectadas de modo
real por el racionamiento de crédito del mercado.
Después de más de un decenio de implementación de programas
crediticios de segundo piso en los países de la región, no se aprecia un
cambio relevante en el acceso a los mercados financieros por parte de
las pymes.

11
Estas modalidades son conocidas como operaciones de “primer piso”.
12
Por ejemplo, en Chile el Ministerio de Economía clasifica como medianas empresas
a aquellas con ventas netas anuales de entre 25.001 y 100.000 Unidades de Fomento
—alrededor de 870.000 y 3,5 millones de dólares, respectivamente—, sin embargo, las
líneas de crédito CORFO Multisectorial y Financiamiento al Exportador Chileno —que
son operadas con mecanismos de segundo piso— aceptan como beneficiarios a empresas
con ventas anuales de hasta 30 millones de dólares.
34 CEPAL

Este aspecto es bastante claro para los responsables de las

instituciones de fomento que empiezan a mostrar un cierto escepticismo
hacia los enfoques de segundo piso.
Al mismo tiempo tampoco aparece con claridad una posible
solución alternativa.
En algunos casos se está intentando regresar a la utilización de
esquemas en los cuales el crédito es otorgado de forma directa por
instituciones públicas.
Este es el caso, por ejemplo, en el Ecuador del programa Credipyme
de la Corporación Financiera Nacional y del programa “5-5-5”13 del
Banco Nacional de Fomento. En la Argentina se pueden mencionar
el Fondo Nacional de Desarrollo para la Micro, Pequeña y Mediana
Empresa (FONAPYME), que es ejecutado por la SEPYME, el Banco de la
Nación Argentina y el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE)14;
y el Programa Estímulo Pymes, que es ejecutado por el BICE.
En el Brasil, la ley general de las microempresas y pequeñas
empresas establece que los bancos públicos deben contar con líneas de
crédito específicas para las pequeñas empresas. Además, en ese país el
Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), el Banco
del Brasil y la Caja Económica Federal15 cuentan desde hace tiempo con
líneas de crédito específicas para pequeñas empresas.
La presencia de programas que prevén operaciones de “primer piso”
se ha ido incrementando en los últimos años en los países de América
Latina y esto, es de alguna manera, un reconocimiento de la insuficiencia
de los esquemas de segundo piso; sin embargo, la envergadura de esos
programas es bastante limitada y no logra afectar de manera relevante
el funcionamiento de los mercados crediticios en los cuales las pymes
siguen teniendo una participación extremadamente reducida.
A la vez, se puede observar que en la región es aún incipiente el
desarrollo y la difusión de herramientas que pueden mitigar las dificultades
de las pymes como fondos de garantía, puntaje crediticio (behaviour based
credit scoring), arrendamiento con opción de compra (leasing) y factoraje.
Un ejemplo de experiencia innovadora, en este sentido, es representado
por el sistema de factoraje y liquidez electrónicos por Internet, desarrollado
por la Nacional Financiera (NAFIN) de México. En el portal creado por
este banco de desarrollo las empresas adquirientes publican sus cuentas

13
Este programa está dirigido en esencia a microempresarios. Véase el capítulo de María
del Carmen Burneo y Wilson Miño Grijalba en este libro.
14
Se trata de dos instituciones financieras controladas por el Estado.
15
También en este caso se trata de instituciones públicas.
Políticas de apoyo a las pymes en América Latina: entre avances innovadores y... 35

por pagar y las proveedoras pueden descontarlas con los intermediarios

financieros que participan en el programa. Este esquema permite a los
proveedores de un conjunto de grandes empresas, así como a proveedores
del sector público, obtener financiamiento inmediato de sus cuentas por
cobrar, cubriendo hasta el 100% del valor de los documentos negociables, en
pesos o dólares, sin comisiones, con tasas preferenciales y sin garantías.
A través del factoraje electrónico NAFIN ha realizado operaciones
por alrededor de 5.200 millones de dólares en 2004 (muchas en beneficio
de las pymes).
Otra experiencia que se puede mencionar ha sido realizada por el
Banco de la Nación Argentina que, a instancias del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social, creó en 2004 una línea de crédito por nómina
salarial para las pymes denominada “Financiación de capital de trabajo a
empresas que mantengan la fuente laboral”. Se trata de créditos de hasta
300.000 pesos —100.000 dólares, aproximadamente— para las empresas
que se encuentran en situación regular con el sistema financiero y con las
autoridades impositivas y previsionales.
El aspecto más novedoso de esta línea de crédito es la utilización de las
declaraciones juradas sobre el número de personal ocupado como requisito
para otorgar el crédito: de esta manera se está suponiendo que las pymes
que han estado en condiciones de seguir pagando los aportes sociales de sus
trabajadores son empresas que pueden ser consideradas estables en la esfera
económica y, por lo tanto, pueden ser sujeto de crédito.
La base de datos relativa a esas declaraciones es informatizada y,
por lo tanto, los bancos pueden verificar fácilmente el cumplimiento del
requisito mencionado.
De esta manera, la recolección de la información para evaluar la
confiabilidad de la empresa realizada por el banco es más rápida y
menos onerosa.

G. Políticas de oferta y enfoques de demanda

Pese a la heterogeneidad de los beneficiarios de las políticas, muchas

de las intervenciones se han basado en la lógica de horizontalidad de la
intervención misma y sobre todo en la lógica de subsidio a la demanda.
En relación con el primer aspecto es oportuno aclarar que la
horizontalidad, en este caso, no se refiere sólo a la decisión de no definir
sectores y áreas de intervención prioritarias, sino también a la tendencia
a considerar a todas las empresas beneficiarias de las políticas como
36 CEPAL

si se encontraran en iguales condiciones en cuanto a su capacidad de

responder a los estímulos del mercado.
De esta lógica se deriva la utilización cada vez más amplia, en
particular a partir de la segunda mitad de los años noventa, de los
subsidios a la demanda.
Si bien es cierto que los subsidios a la demanda han llevado, en
algunos casos, a resultados interesantes, hay que analizar con mucho
cuidado cuáles son los supuestos que están presentes cuando se utiliza
esta lógica. En definitiva, se supone que las empresas están en condiciones
de expresar correctamente su demanda y que esto sea suficiente para
generar mercados.
En concomitancia con el primer aspecto, parece bastante poco
probable que las empresas de menor tamaño relativo estén en condiciones
de realizar un diagnóstico correcto de sus problemas y necesidades.
En consecuencia, no necesariamente la demanda que se origina a
través de los subsidios estará orientada hacia servicios que responden a
las verdaderas necesidades de las empresas.
Es también cierto que existen servicios destinados a orientar y
apoyar a las empresas en la realización de los diagnósticos internos. Sin
embargo, en los casos en los cuales esas actividades son desarrolladas
por consultoras privadas pagadas a través de los subsidios a la demanda,
puede existir el interés por parte de dichas consultoras a orientar los
diagnósticos hacia necesidades que después ellas mismas estarán en
condiciones de cubrir. Este problema podría ser solucionado dotando de
capacidades reales a las instituciones públicas para fiscalizar y controlar
el mercado de empresas consultoras. Sin embargo, estas capacidades no
parecen haber sido aún desarrolladas de manera suficiente y existe ahí
un espacio de trabajo y aprendizaje para el desarrollo institucional16.
El segundo supuesto, que tiene que ver con la capacidad de la
demanda generada a través de los subsidios para crear nuevos mercados
de servicios para las pymes, no siempre se verifica en la realidad.
En algunos casos, los instrumentos diseñados siguiendo estos
criterios han llevado a resultados interesantes en términos de generación
de mercados de consultorías específicas para las empresas.
En otros casos la realidad y los resultados son bastante diferentes y no
muy satisfactorios. En efecto, hay políticas que se están implementando

16
En el caso de Chile, CORFO ha definido que las empresas consultoras que se ocupan
de diagnóstico y diseño no pueden participar en la ejecución de los programas de
asistencia técnica que dichos diagnósticos y diseños sugieren.
Políticas de apoyo a las pymes en América Latina: entre avances innovadores y... 37

con continuidad y eficiencia desde hace una década y muchos de los

mercados relevantes no han aparecido.
En particular, en las áreas de formación e innovación tecnológica los
resultados son bastante pobres.
Un problema importante parece ser la dificultad de generar un
mercado de servicios para las pymes en áreas en las que son necesarias
inversiones muy relevantes por parte de las empresas que tendrían que
ofrecer esos servicios.
La introducción de estos subsidios parece ser adecuada para generar
servicios en áreas en las cuales no son necesarias inversiones importantes
—administración, gestión, computación y marketing, por ejemplo— por
parte de las empresas consultoras. No obstante, las inversiones relevantes
que son necesarias para poner en marcha actividades más sofisticadas
(centros tecnológicos y formación en procesos industriales, por ejemplo)
representan una barrera demasiado elevada que muy difícilmente puede
ser superada por una empresa privada cuyo mercado está constituido
por pymes.
La aplicación demasiado rígida de una política de subsidios a la
demanda tiene fuertes consecuencias negativas.
Por un lado, como se ha dicho, hay mercados que no se han
generado; y se trata de aquellos que necesitan inversiones relevantes
para las empresas que quieran ingresar allí.
Por otro lado, se registra una cierta dificultad para masificar los
instrumentos de fomento productivo que se han revelado eficientes,
porque estos instrumentos han sido diseñados pensando en una cierta
categoría de empresas —las más dinámicas, que están en condiciones
de definir de forma clara sus demandas— que seguramente no son la
mayoría de las microempresas y pymes.
En el gráfico I.1 ha sido representada la situación que puede
presentarse como consecuencia de lo que hemos mencionado hasta
ahora. En la parte superior encontramos al segmento de empresas que
están en condiciones de expresar de modo correcto su demanda de
servicios especializados y que, a la vez, presentan un grado de eficiencia
que les permite utilizar dichos servicios. En cambio, en la parte inferior
encontramos las otras empresas, que representan la gran mayoría del
universo de las pymes —además de las microempresas—, que no están
en condiciones de definir de forma correcta sus necesidades o presentan
un grado de eficiencia que no es suficiente para cubrir los costos de
transacción asociados a los programas de fomento basados en los
subsidios a la demanda.
38 CEPAL

Gráfico I.1

Demanda espontánea

Costos de transacción

Empresas menos dinámicas

Fuente: M. Dini y J. Katz, “Nuevas formas de encarar las políticas tecnológicas: el caso de Chile”, Comercio
exterior, vol. 47, Nº 8, México, D.F., 1997.

En este sentido lo que puede acontecer, si las intervenciones

se basan solo en los subsidios a la demanda, es que se incremente la
heterogeneidad entre las empresas.
En definitiva, lo que sucede es que hay un pequeño grupo de
empresas más dinámicas que pueden aprovechar de manera eficiente los
instrumentos disponibles: empresas que tienen una productividad que
les permite enfrentar los costos de transacción necesarios para acceder
a los instrumentos; que pueden formular su demanda y que por lo
tanto pueden, en algunos casos, contribuir a generar mercados para los
diferentes tipos de servicios que requieren.
Sin embargo, entre tanto, hay un número relevante de empresas que
no están en estas condiciones.
La consecuencia es que los beneficios de los programas de fomento
terminarán en el primer grupo de empresas —las más dinámicas—,
incrementando de esta manera la brecha en términos de desempeño y
eficiencia que existe entre los dos grupos de empresas.
Al mismo tiempo es importante aclarar que este tipo de lógica en el
diseño e implementación de los programas de fomento a las pymes ha sido
aplicado con un diferente grado de rigidez entre los países de la región.
Mientras en Chile, por ejemplo, la aplicación es muy estricta, en
México presenta matices —como lo muestra, por ejemplo, la acción directa
de agencias públicas como los Centros Regionales para la Competitividad
Empresarial (CETRO-CRECE)— y en el Brasil se sigue decididamente
un esquema mucho más pragmático y diferenciado por sectores y áreas
geográficas, como lo muestra la experiencia del SEBRAE.
Políticas de apoyo a las pymes en América Latina: entre avances innovadores y... 39

H. Desafíos

A partir de mediados de la década de 1990, el creciente interés por

los temas vinculados a las pequeñas y medianas empresas llevó a los
gobiernos a poner en marcha, en forma más decidida, iniciativas de
fomento orientadas al desarrollo de este tipo de agentes económicos que,
en varios casos, han generado instrumentos novedosos, sobre todo en la
promoción de la cooperación empresarial y la articulación productiva.
Entre tanto, siguen existiendo problemas relacionados con la
capacidad de implementación de programas y políticas.
Estos elementos conllevan la necesidad de debatir algunas cuestiones
importantes de política que resultan cruciales para los próximos años.
Un primer aspecto tiene que ver con la falta de una visión integral
de las políticas que se expresa en una escasa o nula coordinación entre
los distintos programas e instrumentos y a veces en su duplicación.
Como consecuencia, en muchos casos, los programas que han sido
y están siendo implementados en la región representan experiencias
aisladas y acotadas en el tiempo, es decir que no están insertos en una
estrategia global y de largo plazo.
De igual manera hay que considerar que las intervenciones para
ser efectivas tendrían que ser diseñadas desde abajo con una fuerte
participación de los actores locales y que para ello se requiere desarrollar
capacidades en los territorios.
En particular esto es importante en el caso de las políticas de
articulación productiva que, como se mencionó, están presentes hoy en
la agenda de prácticamente todos los países de la región.
Esto hace aún más complejo el problema, dado que se trata no
sólo de coordinar las intervenciones implementadas por instituciones
nacionales, sino también de interactuar con gobiernos locales con el
objetivo de dar coherencia a la estrategia de fomento a las pymes y
maximizar sus resultados.
Un segundo aspecto está relacionado con la necesidad de masificar
los programas de apoyo. En este sentido, hay que considerar que la gran
mayoría de las unidades productivas de la región es representada por
micro y pequeñas empresas de muy baja productividad que producen
bienes o servicios de baja calidad para el mercado local y que, en general,
trabajan de forma aislada, es decir sin pertenecer a redes, clusters o cadenas
articuladas. De esta forma, la exigencia de extender la cobertura de las
políticas de apoyo lleva a la necesidad de poder contar con una lógica
de intervención flexible que permita combinar instrumentos basados en
40 CEPAL

una lógica de oferta con otros que utilizan subsidios a la demanda. Los
primeros serán necesarios para las empresas menos dinámicas y para las
áreas de intervención en las cuales la experiencia ya ha demostrado que
los subsidios a la demanda son una herramienta ineficaz17.
Un tercer tema es la falta de mecanismos sistemáticos y permanentes
de evaluación de los instrumentos y de las políticas.
Si bien es cierto que en los últimos años algunos instrumentos
y programas han sido evaluados, aún falta la incorporación de las
evaluaciones como práctica permanente, parte integrante de los
programas y mecanismo de retroalimentación que permite modificar y
mejorar los programas y los instrumentos utilizados.
Los elementos mencionados llevan al aspecto clave que es necesario
enfrentar para realizar un salto de calidad en las políticas de fomento a
las pymes: la creación de una nueva institucionalidad.
Como se ha señalado, las instituciones que hoy prevalecen en los
países son, con pocas excepciones, muy débiles y a esto se deben, en
buena medida, los problemas que han sido considerados a lo largo de
este estudio.
Una estrategia de apoyo a las pymes, que permita transformar esas
empresas en actores que aporten de manera sustantiva al desarrollo
productivo y a la competitividad internacional de los países, requiere un
esfuerzo que no se puede limitar al corto o mediano plazo. Y para esto es
necesaria una institucionalidad que hoy falta.
Se trata por lo tanto de construir capacidades institucionales y de
aprendizaje a través de un proceso para el cual es posible identificar
algunos elementos fundamentales.
En primer lugar, es necesario el diseño de un proyecto de largo
plazo. Esto significa que, cualquiera que sea el tipo de arquitectura
institucional que se elija, ella tiene que ser estable, y que hay que
garantizar continuidad al personal gerencial y técnico18. Entre tanto,
para la construcción de una estrategia de largo plazo se necesita la

17
Se trata en lo esencial de los “mercados” en los cuales hay barreras a la entrada
demasiado altas para que los subsidios permitan la creación de empresas que
puedan ofrecer servicios a la pymes. Es el caso de los servicios tecnológicos y, en
algunos casos, de la formación (en particular, la más especializada). De igual forma,
se ha observado que también en los mercados crediticios hay algunas áreas —en lo
específico, los créditos de más largo plazo y los que están dirigidos a la compra de
bienes de capital— en las cuales las políticas de subsidio a la demanda (sistemas de
segundo piso) son ampliamente ineficaces.
18
Estas características, que tendrían que ser obvias, lamentablemente no se han dado en
muchos de los sistemas de fomento a las pymes de la región.
Políticas de apoyo a las pymes en América Latina: entre avances innovadores y... 41

generación de procesos de aprendizaje institucionales. Estos están

fuertemente vinculados con la realización de evaluaciones sistemáticas
de las intervenciones que se llevan adelante. A través de esos mecanismos
—las evaluaciones—, es posible no sólo medir los resultados y de
modo eventual el impacto de los instrumentos y programas, sino
también analizar y evaluar los mecanismos de funcionamiento de los
instrumentos y, sobre todo, verificar si están efectivamente aportando
a la estrategia global.
En segundo lugar, es necesario reconocer que estos procesos tienen
que ser acompañados por un incremento paulatino de los fondos. Si
bien es cierto que un aumento de los fondos sin un fortalecimiento de
la institucionalidad de apoyo no puede llevar a resultados relevantes,
es también cierto que los fondos asignados en la actualidad en todos
los países de la región para atender a decenas o cientos de miles de
empresas son absolutamente insuficientes si se quiere que las pymes
salgan de su situación de debilidad estructural y participen de forma
activa en el proceso de desarrollo productivo del país. En este sentido,
no hay que considerar sólo los recursos financieros requeridos, sino
también el capital humano necesario para llevar adelante las políticas
de fomento. En muchos casos, será necesario llevar adelante una política
de formación de esos recursos humanos, en particular en aquellas áreas
como la articulación productiva en las cuales estos son bastante escasos
y están relacionados con figuras profesionales que requieren ciertas
capacidades técnicas y actitudinales para las cuales existen muy pocas
instancias formativas en la región19.
No se trata de construir una máquina burocrática gigantesca e
ineficiente, sino de vincular de modo correcto un proyecto estratégico de
largo plazo con las necesidades que van surgiendo para la implementación
de dicho proyecto.
La magnitud del desafío no es menor, sobre todo si se considera
que las políticas hacia las pymes no están aisladas y que son parte de
las políticas de desarrollo productivo; su éxito depende de poder incidir
de forma positiva sobre sistemas complejos sabiendo que no existen
soluciones simples que respondan a problemas cuya solución demanda
continuidad en un plazo que no se mide en años, sino en decenios.
Entre tanto, hay que considerar también el actual escenario de crisis
en el ámbito internacional, que puede tener consecuencias sobre las
políticas de apoyo a las pymes que las alejarían aún más de la posibilidad
de ser parte de un proceso de desarrollo productivo.

19
Es el caso, por ejemplo, del “articulador” de los programas de creación de redes
y clusters.
42 CEPAL

En este sentido se pueden hacer algunas hipótesis:

• La reducción del presupuesto de las instituciones de fomento a
las pymes en varios países, como consecuencia de su debilidad
y de la limitada capacidad de implementación de los programas.
Obviamente, esto es más probable en los países en los cuales
la institucionalidad es menos definida —fragmentación entre
distintos organismos— e inestable.
• El énfasis en programas que tengan impacto sobre el empleo y que
permitan obtener resultados en el corto plazo. Esto puede llevar
a otorgarle mayor importancia a las microempresas, mientras que
las medianas empresas quedarían relegadas a un papel mucho
menor; a la vez, puede acarrear la reducción de los programas
que apuntan a modificar de forma estructural el comportamiento
de las pymes, y que, por lo tanto, no permiten obtener resultados
en plazos cortos. Este es el caso de los programas de fomento
tecnológico y asociatividad.
• La combinación de los dos escenarios anteriores puede llevar al
traslado de competencias de política relacionadas con las pymes,
hacia instituciones como los ministerios de trabajo o desarrollo
social, debilitando aún más la eventualidad que la política hacia
las pymes se oriente hacia el desarrollo productivo.
A la vez, el análisis de la crisis puede dar indicaciones sobre la
dirección que tendría que tener el diseño y la puesta en marcha de una
nueva estrategia de fomento a esas empresas.
En un estudio reciente (Cimoli y otros, 2009) se plantea con claridad
que los efectos potencialmente negativos de una crisis financiera sobre
las capacidades humanas y tecnológicas son en especial riesgosos para
países que aún no han alcanzado la frontera tecnológica20, porque los
costos de los procesos destructivos tienen un efecto sistémico mayor en
comparación con los países que se encuentran en la frontera, donde el
nivel de las capacidades humanas y tecnológicas es más elevado.
En América Latina y el Caribe la estructura económica que surgirá
después del proceso de adaptación al nuevo contexto generado por la
crisis tendrá en su conjunto menos capacidades, menos sectores —una
pérdida de diversificación— y menos capital humano que antes.
En el caso de las pymes, que representan un segmento de la estructura
económica con menor productividad y capacidad tecnológica, el impacto
de la crisis puede llevar a una destrucción en particular elevada de
capacidades no sólo productivas sino también tecnológicas y humanas.

20
Como es el caso de los países de la región.
Políticas de apoyo a las pymes en América Latina: entre avances innovadores y... 43

Por otro lado, en un escenario de recuperación económica de

poscrisis, los países que dominan los conocimientos relevantes en los
nuevos paradigmas tecnológicos21, los países con capital humano en
esas áreas, los países con grandes firmas de alta tecnología, tendrán
una salida más fácil de la crisis en comparación con aquellos que
estaban en una posición marginal en esas áreas en el escenario anterior
a la crisis (Cimoli y otros, 2009).
Es cierto también que, después de la crisis, se abrirán muchas
oportunidades, pero estas serán aprovechadas en mayor medida por las
firmas —y los países— que siguen una estrategia de desarrollo basada
en el conocimiento y que habrán dado prioridad a la construcción de
capacidades científicas y tecnológicas también en la etapa de crisis.
Todo esto conlleva que es aún más urgente para los países de la
región construir una estrategia de desarrollo de las pymes que no sea
dominada solo por preocupaciones de corto plazo, por ejemplo, el
empleo. Estas últimas seguramente tendrán que estar presentes en la
agenda de los responsables de las políticas, pero a la vez es necesario
implementar políticas mucho más activas, en comparación con el
pasado, en aquellas áreas en las cuales se concentran los problemas
estructurales de las pymes: tecnología, formación —en particular, la
más especializada— y crédito. Esto tendrá que ser realizado teniendo
muy en claro que hay limitaciones importantes en los mecanismos de
subsidio a la demanda —por lo menos para la gran mayoría de las
pymes— y que es necesario y, en muchos casos, urgente el desarrollo
de una nueva institucionalidad.

Bibliografía

Calderón Alcas, R. (2005), “La banca de desarrollo en América Latina y el

Caribe”, serie Financiamiento del desarrollo, Nº 157 (LC/L.2330-P), Santiago
de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (2004), Desarrollo
productivo en economías abiertas (LC/G.2234(SES.30/3)), Santiago de Chile.
Cimoli, M. y otros (2009), “Crisis económica, tecnología y producción. ¿Otra
odisea para América Latina?”, La especialización exportadora y sus
efectos sobre la generación de empleos. Evidencia para Argentina y Brasil,
Documentos de proyectos, Nº 264 (LC/W.264), Santiago de Chile, Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Dini, M. (2004), “Programas de fomento de la articulación productiva.
Experiencias en América Latina en los años noventa”, Pequeñas y medianas

21
Tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC), biotecnologías,
nanotecnología y nuevos materiales.