1

Índice
1. Antecedentes 3

2. Diagnóstico del ciclo de la inversión pública 8

2.1 Fases 1 y 2: Planificación y Formulación 9

2.2 Fase 3: Ejecución 10

2.3 Fase 4: Funcionamiento 14

3. Propuestas de mejora 15
3.1 Corto Plazo 16

3.2 Mediano Plazo 17

3.3 Largo Plazo 18

4. Reflexiones finales y conclusiones 21
5. Bibliografía 23

2
Antecedentes

01 3
01. Introducción
En el Perú, donde las brechas sociales y económicas demandan problemas limitan su capacidad para generar impactos
acciones concretas, la inversión pública –definida como positivos y resaltan la necesidad de mejorar los mecanismos
toda intervención limitada en el tiempo que utiliza recursos de gestión. De hecho, según el FMI (2015), un aumento de 1%
públicos para crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar de la inversión pública respecto al PBI incrementa el producto
bienes y servicios, no es solo un mecanismo de gasto, sino en 0.3% en países con baja eficiencia, mientras que incrementa
una apuesta estratégica por el desarrollo sostenible (MEF, en 0.6% en países con alto nivel de eficiencia.
2024)–; se constituye como una herramienta fundamental
para transformar y construir un país más equitativo. En el Perú las necesidades de inversión son amplias. Según
el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad
Su objetivo es claro y su impacto probado también: mejorar la (PNIC) de 2019, la brecha de corto plazo (cinco años) de
calidad de vida de la población y fomentar el progreso de las infraestructura en sectores clave ascendía a S/117 mil
comunidades. millones, la cual estaba centrada principalmente en Transporte
y Agua y Saneamiento. Asimismo, la brecha de largo plazo
El impacto de la inversión pública trasciende lo social y se (veinte años) para alcanzar niveles de acceso a infraestructura
extiende al ámbito económico. Según estudios recientes similares a los de la OCDE asciende a S/363 mil millones, y
que analizan América Latina y el Caribe, por cada USD 1,000 está concentrada en los mismos sectores: Transporte y Agua
millones invertidos en infraestructura, se generan hasta y Saneamiento.
35,000 empleos directos y 5,000 indirectos (Pastor, et al.,
2020). Asimismo, Esquivel y Loaiza (2018) destacan que
por cada punto porcentual (pp) de crecimiento en el capital
de infraestructura por trabajador, se genera un incremento
de entre 0.23 y 0.29 pp. en el PBI por trabajador. De manera
complementaria, el estudio de Adame et al. (2017) llevó a
cabo un metaanálisis de países pertenecientes a la OCDE,
en el que concluye que un 10% de crecimiento en la inversión
pública impulsa un aumento del 1.3% en el PBI, evidenciando
el rol clave de la inversión pública como motor del crecimiento
económico.

Sin embargo, para que la inversión pública se traduzca en

estos beneficios es fundamental que sea eficiente. Esto no
siempre sucede, ya que, en muchos países, incluido el Perú, la
inversión pública enfrenta desafíos importantes como lo son
los altos niveles de ineficiencia, el desperdicio de recursos y
la presencia de corrupción (Dabla-Norris, et al., 2011). Estos

Gráfico N° 1. Brecha de infraestructura de corto plazo - cinco años, 2019 - 2024

(millones de S/)

Fuente: MEF.
Elaboración: Videnza Consultores.

4
 Gráfico N° 2. Brecha de infraestructura de corto plazo - cinco años, 2019 -2024
(millones de S/)

Fuente: MEF.
Elaboración: Videnza Consultores.

Frente a estas amplias necesidades de inversión, en el país en poco más de una década, la inversión pública se ha duplicado
se ha impulsado la inversión pública en los últimos años. (ver Gráfico N° 3). Asimismo, cabe indicar que la inversión ha
De hecho, en 2024 se batió un récord histórico con S/57 mil estado concentrada en cinco sectores: Transporte, Educación,
millones y una ejecución financiera del 82%. Esto significa que, Salud, Saneamiento y Agropecuaria (ver Gráfico N° 4).

Gráfico N° 3. Ejecución, devengado y PIM (2014 – 2024) - S/ millones

Fuente: MEF.
Elaboración: Videnza Consultores.

5
 Gráfico N° 4. Distribución de la inversión pública por función (2014 – 2024)

Fuente: MEF.
Elaboración: Videnza Consultores.

Mayor inversión pública no supone

necesariamente el cierre de brechas
Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, las brechas no se la cobertura de hogares con acceso a agua potable disminuyó
han cerrado acorde a lo esperado. En el sector saneamiento, del 90% en 2019 al 89% en 2023. Además, de estos hogares,
por ejemplo, se han invertido S/23,881 millones desde 2019, solo el 40% cuenta con un servicio de agua de calidad.
pero los indicadores de acceso muestran retrocesos:

Gráfico N° 5. Inversión en saneamiento (2019 – 2024)

*≥0,5 mg/l. Considera el dato anual del periodo móvil octubre-setiembre.

Fuente: MEF (Consulta amigable); INEI.
Elaboración: Videnza Consultores.

6
En el sector salud, se han destinado S/19,079 millone, pero 43.7% en 2024. Asimismo, el 96.6% de los establecimientos de
los indicadores de acceso y calidad no reflejan mejoras salud del primer nivel de atención cuentan con una capacidad
significativas. Un ejemplo preocupante es el aumento de la instalada inadecuada, lo que limita su capacidad para brindar
anemia en niños de 6 a 35 meses, que pasó del 40% en 2019 al servicios de calidad.

Gráfico N° 6. Inversión en salud (2019 – 2024)

*Resultados preliminares.
Fuente: MEF (Consulta amigable); INEI -MINSA.
Elaboración: Videnza Consultores.

En el ámbito educativo, a pesar de una inversión de S/38,465 ciclo de la inversión, desde la planificación y formulación de los
millones, persisten desafíos críticos. El 50% de las instituciones proyectos hasta su operación y mantenimiento. Problemas
educativas ([Link]) a nivel nacional se encuentran en mal estado, como la desarticulación de planes, la débil planificación y
lo que afecta directamente la calidad del servicio que ofrecen. programación, los sobrecostos, las demoras en la ejecución, los
Además, el porcentaje de locales escolares que cuentan con proyectos no cerrados y la falta de mantenimiento adecuado
los tres servicios básicos (acceso a agua, alcantarillado y limitan significativamente el impacto de las inversiones
energía) se redujo del 31% en 2019 al 29% en 2023. públicas. Estas debilidades no solo reducen la eficiencia del
gasto, sino que también comprometen la sostenibilidad de
En el sector Transportes, donde se ha invertido la mayor los proyectos y su capacidad para generar beneficios a largo
cantidad de recursos (S/78,775 millones), durante los últimos plazo.
6 años, los avances son limitados, especialmente a nivel local.
El 96% de las redes viales vecinales no están pavimentadas, En ese sentido, el presente informe tiene como objetivo
lo que dificulta la conectividad y el desarrollo económico en analizar la situación actual de las inversiones públicas en el
zonas. Perú, identificando los principales problemas que enfrenta
en cada etapa del ciclo de la inversión. Asimismo, se propone
Por último, en el sector agropecuario, a pesar de una inversión recomendaciones concretas a corto, mediano y largo plazo
de S/22,605 millones, no se observan mejoras significativas. para mejorar la eficiencia y el impacto de estas inversiones,
La brecha en hectáreas con acceso a riego tecnificado sigue con el fin de garantizar que los recursos públicos se traduzcan
siendo alta a nivel nacional (78%). en desarrollo real y sostenible para la población.

Estos resultados evidencian que, si bien el aumento de la

inversión pública es importante, no es suficiente por sí solo
para generar un impacto tangible en la población. Esto se
debe a las dificultades que se presentan a lo largo de todo el

7
Diagnóstico
del ciclo de la
inversión pública

02 8
02. Diagnóstico del ciclo de la
inversión pública
En el Perú, la implementación de un proyecto de inversión Expediente Técnico (ET) o documento equivalente, así como
pública sigue un proceso estructurado en cuatro etapas. la ejecución física de las obras o actividades planificadas.
Según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la primera Finalmente, se llega a la fase de funcionamiento, que
etapa es la Programación Multianual de Inversiones (PMI), en comprende la operación y mantenimiento de los activos
la cual se priorizan y planifican las iniciativas de acuerdo con generados. A continuación, se analizarán los aspectos más
los objetivos de desarrollo nacional y regional. A continuación, relevantes de cada etapa del ciclo de la inversión pública y
se lleva a cabo la formulación y evaluación técnica, donde se identificarán los principales problemas que se enfrenta en
se definen los detalles del proyecto y se evalúa su viabilidad cada etapa.
técnica, económica y social. Una vez aprobados, los proyectos
avanzan a la etapa de ejecución, que incluye la elaboración del

2.1 Fase 1 y 2: Planificación y Formulación

En las dos primeras etapas de la inversión, que corresponden Adicionalmente, existe una débil articulación entre la
a la Programación Multianual de Inversiones (PMI) y a la programación y el Presupuesto Institucional Anual
formulación y evaluación, se busca garantizar una adecuada (PIA)¹, lo que genera, en muchos casos, la asignación
articulación entre la planificación estratégica y el proceso de recursos a proyectos que no son prioritarios para el
presupuestario. La PMI tiene como objetivo principal vincular desarrollo territorial. A lo largo del año, el PIA experimenta
el planeamiento estratégico con la selección de una cartera de constantes modificaciones, ya sea por la inclusión de nuevos
inversiones orientada al cierre de brechas prioritarias, alineada proyectos, reasignaciones o ajustes derivados de cambios
a los objetivos y metas de desarrollo nacional, sectorial y en las prioridades gubernamentales y disponibilidad de
territorial (MEF, 2024). Sin embargo, en la práctica, esta financiamiento. Esto da lugar a un Presupuesto Institucional
articulación no siempre se lleva a cabo de manera efectiva. Modificado (PIM) que presenta diferencias significativas
respecto a la planificación inicial.
Se identifican problemas significativos en la planificación,
como la falta de coordinación y alineación entre los planes Esta situación es especialmente crítica en los Gobiernos
nacionales, sectoriales, institucionales y subnacionales. locales, donde las variaciones son más pronunciadas. Por
Muchos Gobiernos subnacionales carecen de instrumentos ejemplo, en el 2024, el PIA de los Gobiernos locales registró
de planificación actualizados, como los Planes de Desarrollo un incremento del 100%, pasando de un monto inicial
Regional Concertado (PDRC) y los Plan de Desarrollo Local aproximado de S/ 14 mil millones a S/ 28 mil millones al cierre
Concertado (PDLC). Según la información brindada por CEPLAN del año. Y solo lograron ejecutar el 67% de este presupuesto,
(2023), solo 15 de los 25 departamentos del país cuentan con un porcentaje inferior en comparación con los Gobiernos
un PDRC, y a nivel distrital, el 95 % de los distritos no tienen nacionales y regionales (ver Cuadro N° 1).
un PDCL. Además, en los casos donde existen estos planes,
se observa una desalineación en los periodos de vigencia y
una falta de sincronización entre los objetivos regionales y
locales, lo que dificulta la coordinación estratégica y limita
la capacidad de planificación para cerrar brechas sociales y
generar desarrollo territorial de manera eficiente.

A esto se suma la falta de información actualizada a

nivel distrital y de centros poblados, lo que representa un
desafío adicional para la planificación. El acceso limitado a
datos desagregados y actualizados dificulta la generación
de indicadores de brechas a este nivel, lo que a su vez
obstaculiza la identificación de necesidades específicas y la
implementación de políticas públicas focalizadas.

1 La Programación Institucional Anual (PIA) establece las principales líneas de acción, los gastos previstos y el financiamiento correspondiente para el año. Durante el ejercicio fiscal, el PIA puede
sufrir ajustes, ya sea por la incorporación de recursos adicionales o por reprogramaciones internas, lo que da lugar al Presupuesto Institucional Modificado (PIM).

9
 Cuadro N°1. Variaciones y ejecución del presupuesto 2024 por nivel de gobierno

Fuente: Consulta amigable – MEF (2024).

Elaboración: Videnza Consultores.

Asimismo, al analizar la cantidad de proyectos —resumido en con PIA. Este patrón también se observa en los demás niveles
el Cuadro N° 2—, se evidencia que, de los 11,499 proyectos de gobierno, donde no todos los proyectos programados con
programados inicialmente en los Gobiernos locales, 3,169 PIA terminan recibiendo PIM, mientras que otros proyectos
no recibieron asignación de PIM. Por otro lado, se asignaron no planificados inicialmente son incorporados y asignados
recursos a 40,277 proyectos que inicialmente no contaban con recursos.

Cuadro N°2. Número de proyectos con PIA y PIM por nivel de gobierno (2024)

Fuente: Datos abiertos – MEF (2024).

Elaboración: Videnza Consultores.

2.2 Fase 3: Ejecución

En la etapa de ejecución, se enfrentan desafíos significativos deficiencias en los ET y, en algunos casos, la indisponibilidad
que impiden el avance de un número considerable de de terrenos o la presencia de conflictos sociales, entre otros.
proyectos. Según el último informe de la Contraloría General Estos desafíos no solo retrasan la ejecución de las obras, sino
de la Republica del Perú (CGR) a diciembre de 2024, más que también generan costos adicionales y limitan el impacto
de 2,476 obras se encuentran paralizadas en esta fase, esperado de las inversiones públicas.
acumulando un monto total de S/ 43,118 millones que no han
logrado traducirse en beneficios concretos para la población. Este estancamiento no solo evidencia deficiencias en la
Cabe destacar que el 68% de estas obras paralizadas gestión de los proyectos, la falta de seguimiento y supervisión
corresponde a los sectores de Saneamiento, Educación, en la ejecución, sino que también representa una oportunidad
Salud y Transporte, áreas críticas para el desarrollo social y perdida para impulsar el crecimiento y mejorar las condiciones
económico de la región. Los departamentos con más obras de vida de la población. De acuerdo con Bancalari (2019) el
paralizadas son Cusco con 329 y Puno con 317. abandono de proyectos a mitad de su construcción es un
fenómeno común en países de ingresos bajos y medianos, lo
La paralización de estos proyectos obedece a una variedad que genera un desperdicio significativo de recursos públicos y
de factores, entre los cuales destacan incumplimientos de conlleva altos costos de oportunidad.
contrato, falta de recursos financieros y liquidez, discrepancias,
controversias y procesos de arbitraje, abandono de obras,

10
 Gráfico N° 7. Obras paralizadas a nivel nacional

Fuente: CGR (2024).

Elaboración: Videnza Consultores
*Datos a diciembre de cada año.

Adicionalmente, las paralizaciones y otros factores

relacionados generan demoras significativas en la finalización
de los proyectos de inversión. Según el detalle de inversiones
del MEF, al cuarto trimestre de 2024, se observa que, de los
3,181 proyectos de inversión ejecutados por el Gobierno
nacional, 2,943 presentan retrasos en su culminación, con un
promedio de 1,204 días de retraso². La situación se agrava en
el caso de los Gobiernos regionales, donde de 4,120 proyectos
activos registran retrasos, con un promedio de 1,333 días. Los
Gobiernos regionales de Huánuco (1,749 días) y Áncash (1,600
días) son los que presentan los mayores retrasos. A nivel de
Gobiernos locales, la problemática persiste: 44,825 proyectos
presentan retrasos, con un promedio de 1,339 días. Un caso
representativo es el de la Municipalidad Distrital de Fernando
Lores, ubicada en la provincia de Maynas, departamento
de Loreto. En esta localidad, un proyecto³ de saneamiento,
cuya culminación estaba prevista para el año 2009, aún se
encuentra en ejecución, registrando solo un 37.9% de avance
acumulado hasta la fecha. Estas cifras reflejan una tendencia
generalizada de incumplimiento en los plazos de ejecución, lo
que afecta la eficiencia y el impacto de las inversiones públicas
en todos los niveles de gobierno.

2 El retraso se calcula a partir de la diferencia entre la fecha estimada de culminación del proyecto de inversión y el 31 de diciembre de 2024.
3 Mejoramiento, ampliación del sistema de agua potable y saneamiento de la localidad de Tamshiyacu - distrito Fernando Lores, provincia de Maynas – Loreto (2030740).

11
Otro problema crítico es el de los sobrecostos⁴ en los proceso no solo permite que los activos generados, una vez
proyectos de inversión. A nivel nacional, el costo actualizado finalizada la ejecución física, pasen a la fase de operación
del portafolio de inversiones ejecutadas por el Gobierno para brindar servicios públicos de manera efectiva, sino que
nacional supera en un 52% al costo viable aprobado durante también facilita la actualización de la cartera de proyectos. Al
la fase de programación y evaluación, lo que evidencia un retirar las inversiones concluidas del registro de proyectos en
sobrecosto significativo. Esta situación se presenta en ejecución, se mantiene una cartera más realista y actualizada,
3,596 de los 4,847 proyectos analizados⁵. En el caso de los lo que contribuye a una planificación y programación de
Gobiernos regionales, el sobrecosto del portafolio alcanza inversiones más eficiente.
el 75%, con 4,855 proyectos de 6,342 que superaron los
montos inicialmente estipulados en sus costos viables. Los No obstante, en la práctica, muchos proyectos que ya han
departamentos de Callao y Tumbes presentan las mayores sido cerrados y están operando continúan registrados como
variaciones, con sobrecostos que superan el 100% respecto al activos en las plataformas de inversión debido a la falta de
costo viable total de sus proyectos. liquidación formal. Esta situación distorsiona la cartera
de proyectos y dificulta una planificación y programación
A nivel de los Gobiernos locales, el sobrecosto de su portafolio eficiente de las inversiones públicas. Por ello, la liquidación
asciende al 34%. De los 61,183 proyectos analizados, 41,424 oportuna no solo es un requisito administrativo, sino también
han registrado sobrecostos. Un ejemplo destacado es el de una herramienta para garantizar una gestión transparente y
la Municipalidad Distrital de Vilcabamba, donde un proyecto⁶ efectiva de los recursos públicos.
de transporte ha requerido S/146 millones adicionales, lo que
representa un incremento del 63% respecto al costo viable En vista de todo lo anterior, urge contar con indicadores clave
estimado. que permitan medir la eficiencia en la gestión de los recursos
durante el ciclo de inversión pública para establecer medidas
Estos sobrecostos no solo incrementan el gasto público, concretas que mejoren dicha eficiencia con el objetivo de
sino que también evidencian deficiencias en la planificación proveer servicios básicos de calidad. En este sentido, desde
y ejecución de los proyectos. La falta de control en los Videnza Instituto se ha desarrollado un índice que permite
costos y plazos de ejecución compromete la eficiencia de medir de manera más integral el desempeño de la inversión
las inversiones y limita su capacidad para generar impactos pública. Los resultados a nivel regional muestran que existen
positivos en el desarrollo socioeconómico del país. serias deficiencias en la etapa de ejecución, principalmente en
los amplios retrasos y elevados sobrecostos de las obras en
Antes de avanzar a la última fase del ciclo de inversión pública, ejecución (ver Recuadro N° 1).
es necesario realizar la liquidación formal del proyecto. Este

4 La variación se mide entre el costo actualizado y el costo viable, aprobado en la fase de formulación. No se usa el ET como referencia, ya que, se identificó que en algunos casos este se va
“actualizando” conforme se actualiza el costo de la obra” y en otros casos solo refleja el costo de una de las obras del proyecto, no de todo.
5 Este análisis incluye únicamente proyectos de inversión pública que se encuentren en fase de ejecución física, sin registro de cierre y que sean ejecutados por el nivel de gobierno correspondiente.
6 Mejoramiento de la carretera San Marino-Vilcabamba, cuenca de Vilcabamba, distrito de Vilcabamba - La Convención – Cusco (264337).

12
 Recuadro 1. Índice Regional de Eficiencia en la Inversión Pública (IREI)
El Índice Regional de Eficiencia en la Inversión Pública (IREI), desarrollado por Videnza Instituto, es un
índice clave que evalúa de manera más integral el desempeño de la inversión pública en sus tres primeras
fases: Formulación, Evaluación y Ejecución. Para su construcción, el IREI utiliza como fuentes principales el
detalle de inversiones, el cierre de inversiones y la consulta amigable del MEF. Este índice mide y compara
trimestralmente la eficiencia en la gestión de la inversión pública en las 25 regiones del país, lo que lo
convierte en una herramienta valiosa para identificar avances, brechas y desafíos en cada territorio.

Metodología

El IREI se compone de 8 indicadores clave que permiten evaluar la eficiencia en la gestión de los recursos
públicos. A continuación, se detalla cada uno de ellos:

- Indicador 1: Sobrecarga de proyectos

Evalúa el costo de proyectos sin ejecución al 31 de diciembre de 2024 en comparación con el monto total de
la PMI (2024-2027). Este indicador identifica un posible exceso en cuanto a los proyectos declarados viables
respecto del presupuesto disponible para ejecutarlos, lo que puede indicar una sobrecarga en la capacidad
de gestión.

- Indicador 2: Proyectos con administración directa

Calcula el costo de proyectos con administración directa respecto al costo total de proyectos al 31 de
diciembre de 2024. Desde Videnza se ha indentificado que los proyectos bajo administración directa suelen
presentar mayor probabilidad de ineficiencias en términos de sobrecosto, retraso y paralizaciones.

- Indicador 3: Sobrecosto con respecto a la viabilidad

Mide la variación porcentual del costo actualizado al 31 de diciembre de 2024 de los proyectos en ejecución
física respecto al monto viable aprobado. Este indicador identifica desviaciones en los costos respecto a lo
planificado.

- Indicador 4: Retraso de proyectos

Calcula el promedio de días de retraso en los proyectos en ejecución física al 31 de diciembre de 2024
respecto a la fecha programada de fin de ejecución. Este indicador mide la eficiencia en el cumplimiento de
los plazos programados.

- Indicador 5: Proyectos detenidos

Evalúa el costo de proyectos detenidos⁷ al 31 de diciembre de 2024 respecto al costo total de proyectos en
ejecución. Este indicador refleja la importancia del costo de los proyectos paralizados.

- Indicador 6: Avance en la ejecución

Mide el devengado respecto al PIM de proyectos al 31 de diciembre de 2024. Este indicador evalúa el
progreso en la ejecución del presupuesto asignado.

- Indicador 7: Liquidación de proyectos

Calcula el costo de proyectos liquidados al 31 de diciembre de 2024 respecto al costo total de proyectos con
registro de cierre y cerrados. Este indicador refleja la capacidad de los Gobiernos regionales para concluir
proyectos de manera efectiva.

7 Se considera proyecto detenido a aquel que se encuentra en ejecución física, tiene un devengado mayor a cero y cuyo último devengado registrado ocurrió hace más de seis meses.

13
 - Indicador 8: Atomización de proyectos

Evalúa el costo de proyectos pequeños⁸ al 31 de diciembre de 2024 respecto al costo total de proyectos
en ejecución. Este indicador identifica la proporción de recursos destinados a proyectos de menor escala.

Resultados IREI al 31 de diciembre de 2024

Según los últimos resultados del IREI correspondientes al 31 de diciembre 2024, los Gobiernos
Regionales de La Libertad (puesto 1) y Tacna (puesto 2) son los más eficientes en inversión pública a
nivel regional. La Libertad mantiene su liderazgo del año anterior, destacándose por tener uno de los
menores promedios de días de retraso en la ejecución física de proyectos y un bajo porcentaje de costo
de proyectos detenidos respecto al total en ejecución.

Por su parte, Tacna ha escalado dos posiciones respecto al año anterior (2023), desplazando a Ucayali⁹ del
segundo lugar. Tacna destaca en indicadores clave, como una alta ejecución de su presupuesto asignado
(98.7%) y un bajo costo de proyectos sin ejecución respecto al monto total de la PMI 2024-2027.

En contraste, los Gobiernos Regionales de Lima y Pasco presentan una gestión deficiente en inversión
pública, ubicándose en los últimos puestos del ranking: Lima en el puesto 25 y Pasco en el puesto 24. En
el caso de Lima, su desempeño se ha mantenido respecto al año anterior, posicionándola como la región
con menor eficiencia en inversión pública según el IREI.

Los indicadores que evidencian esta situación crítica del Gobierno Regional de Lima incluyen el mayor
promedio de días de retraso en la ejecución física de proyectos, una baja ejecución presupuestaria (64,9%)
y un alto porcentaje de costo asociado a proyectos pequeños en relación con el costo total de los proyectos
en ejecución, lo que refleja una asignación significativa de recursos a iniciativas de menor impacto.

Por su parte, el Gobierno Regional de Pasco presenta una alta variación porcentual en el costo actualizado
de los proyectos en ejecución física con respecto al monto viable aprobado. Asimismo, registra uno de
los mayores promedios de días de retraso en la ejecución de proyectos y un elevado porcentaje de costo
de proyectos detenidos respecto al costo total de proyectos en ejecución, lo que implica una proporción
significativa de inversión sin avances concretos. Esta situación refleja ineficiencias en la gestión y el
seguimiento de sus iniciativas de inversión pública.

2.3 Fase 4: Funcionamiento

Comprende la operación y mantenimiento de los activos 2. Limitada disponibilidad de plazas profesionales para roles
generados con la ejecución de la inversión y la provisión de clave como maestros, médicos, ingenieros sanitarios, entre
los servicios implementados con dicha inversión. En esta otros, lo que afecta la calidad y continuidad de los servicios.
última fase del ciclo de las inversiones, estas pueden ser
objeto de evaluaciones ex post con el fin de obtener lecciones 3. Inexistencia de seguimiento a la calidad de los servicios
aprendidas que permitan mejoras en futuras inversiones, así tanto a nivel local, regional como nacional, lo que dificulta la
como la rendición de cuentas. identificación de problemas y la implementación de mejoras.
Estos desafíos no solo reducen el impacto de las inversiones
Sin embargo, esta fase también enfrenta diversos desafíos públicas, sino que también generan costos adicionales a largo
que limitan su efectividad. Según un análisis realizado por plazo, ya que los activos pueden deteriorarse rápidamente sin
Videnza Consultores se identificaron los siguientes problemas: un mantenimiento adecuado, y los servicios pueden volverse
ineficientes o insuficientes para satisfacer las necesidades de
1. Escasos recursos financieros que aseguren la operación la población.
y mantenimiento de los activos, lo que compromete su
sostenibilidad en el tiempo.

8 Se considera proyecto pequeño a aquel cuyo costo actualizado sea menor al 5% del PIM de proyectos de la entidad ejecutora.
9 Ucayali ha descendido una posición en el ranking, ubicándose en el tercer puesto a diciembre de 2024.

14
Propuestas de
mejora

03 15
03. Propuestas de mejora
A continuación, se presentan propuestas de mejora a corto, mediano y largo plazo para abordar las problemáticas planteadas
previamente.

3.1 Corto plazo

Fortalecer la articulación entre los sistemas de planificación el uso de los recursos orientándolos a un cierre efectivo de
prospectiva del desarrollo sectorial y territorial brechas bajo un enfoque territorial.

Es necesario que la asignación presupuestaria se alinee con Fortalecer los equipos técnicos de alta dirección en las entidades
la planificación gubernamental y los objetivos de los planes subnacionales para optimizar el seguimiento y monitoreo de
nacionales, sectoriales y territoriales. Actualmente, la PMI las inversiones
responde más a criterios normativos que a una visión orientada
al cierre de brechas. Para mejorar su efectividad, la PMI debe Se recomienda desarrollar una estrategia integral de
basarse en un proceso de planificación estratégica, donde se fortalecimiento en cada entidad, comenzando por los
cuantifiquen brechas, establezcan indicadores y permitan un Gobiernos regionales -en función al PIM para inversiones que
seguimiento continuo de los avances. Posteriormente, esto gestionan-, los cuales deberán dar seguimiento a una cartera
debe ser un insumo clave para una eficiente Programación priorizada de inversiones en ejecución durante el año. Esta
Multianual Presupuestaria (PMP) en materia de inversiones. estrategia debe enfocarse en consolidar equipos técnicos
especializados en la revisión de expedientes técnicos,
Una integración efectiva entre los sistemas administrativos combinando la capacitación de funcionarios actuales con la
de planeamiento, inversión y presupuesto permitiría incorporación de nuevos especialistas. El objetivo es garantizar
optimizar el uso de los recursos públicos y facilitar la evaluaciones oportunas y de calidad que contribuyan a una
implementación de acciones que impulsen el desarrollo ejecución eficiente de los proyectos.
territorial. Al respecto, desde Videnza se ha elaborado
una propuesta metodológica para impulsar el desarrollo A nivel de cada Gobierno regional, este esfuerzo debe
territorial a través de la articulación entre la planificación, abordarse desde una perspectiva estratégica, priorizando
la programación de inversiones y el presupuesto. Esta el fortalecimiento de las Unidades Ejecutoras con proyectos
metodología propone vincular objetivos estratégicos, brechas más avanzados y de impacto. La implementación de esta
identificadas y recursos disponibles, promoviendo un uso medida es clave para monitorear las inversiones de manera
eficiente de los fondos públicos y se maximizando el impacto oportuna, asegurar la calidad de los estudios técnicos y
de las inversiones en el cierre de brechas y el bienestar de prevenir eventuales problemas durante la ejecución de las
la población. Es crucial que este tipo de medidas se pueda obras.
implementar en el corto plazo para mejorar la eficiencia en

16
3.2 Mediano plazo
Incentivar la participación del sector privado para el cierre de el sector de agua y saneamiento, la contratación de servicios
brechas a largo plazo sin requerir el desarrollo de infraestructura.

Es necesario incorporar al sector privado en la ejecución En el sector salud, esta estrategia impulsaría la
de las inversiones de impacto a nivel regional a través implementación de APP bajo las modalidades de bata verde
de Asociaciones Público-Privadas (APP) –que involucran y bata blanca, permitiendo la provisión de servicios médicos
también la operación y mantenimiento del proyecto– o a generales, servicios de apoyo y la gestión de establecimientos
través de Obras por Impuesto (OxI). de salud sin exigir que los proveedores realicen inversiones en
infraestructura. De manera similar, en el sector educación, el
En este marco, el MEF ha priorizado una cartera en APP y modelo permitiría la contratación de docentes y la gestión de
Proyectos en Activos (PA) de 80 proyectos para el período los centros educativos, ampliando el rol del sector privado más
2025-2026, con una inversión total estimada en USD 16 mil allá de la construcción de infraestructura, para incluir también
millones. El sector transporte concentra 26 proyectos con una la provisión y sostenibilidad de los servicios esenciales. En
inversión de USD 8,824 millones, beneficiando a 19 regiones ambos casos, sin embargo, será crucial trabajar en la viabilidad
del país. Saneamiento cuenta con 14 proyectos por USD política de esta estrategia, la cual históricamente ha generado
2,139 millones en 12 regiones. En Salud, se han identificado un alto rechazo entre los gremios de docentes y personal de
7 proyectos con un monto de USD 1,357 millones, mientras la salud.
que en Educación se han priorizado 5 proyectos por USD 644
millones. Supervisión integrada de todas las fases del ciclo de inversión
pública. Para mejorar la calidad y eficiencia de la inversión
En cuanto a las metas de adjudicación, para 2025 se prevé pública, es fundamental implementar una supervisión integral
concretar hasta 34 proyectos bajo la modalidad de APP y PA, a lo largo de todas las fases del ciclo de inversión. Actualmente,
con una inversión superior a los USD 8,000 millones. Para la falta de control adecuado sobre los instrumentos clave, como
2026, la meta es adjudicar 46 proyectos, también por más de estudios de preinversión, expedientes técnicos y supervisión
USD 8,000 millones. Cabe mencionar que, si bien la ejecución de ejecución, genera retrasos, sobrecostos y deficiencias
de inversiones bajo la modalidad de APP puede generar en la ejecución de los proyectos. Por ello, se propone una
un valor significativo, especialmente cuando se logra una estrategia de seguimiento y evaluación estructurada en
asignación eficiente de riesgos e incentivos entre el sector seis fases: definir qué supervisar, establecer indicadores
público y privado, su éxito depende en gran medida de la de calidad, diagnosticar la situación actual y fijar metas,
solidez del marco institucional y de las medidas anticorrupción realizar un seguimiento continuo, evaluar los resultados ex
implementadas en cada fase del ciclo del proyecto (BID, 2018). post e implementar mejoras. Esta supervisión garantizará el
cumplimiento de estándares en la formulación, ejecución y
Si bien el sector privado puede aportar eficiencias económicas monitoreo de inversiones, permitiendo identificar riesgos de
y tecnología avanzada, los contratos de APP también manera temprana y optimizar la toma de decisiones.
presentan riesgos, como la flexibilidad en las modificaciones
contractuales, que en algunos casos pueden favorecer a los La supervisión integral de los insumos clave en la
contratistas y abrir la puerta a prácticas corruptas si no se inversión pública (estudios de preinversión, contratación
manejan adecuadamente. En este contexto, se recomienda de la elaboración del ET, elaboración del ET, selección de la
fomentar licitaciones competitivas y transparentes, así como modalidad de ejecución, estudios de mercado, expedientes
fortalecer la Dirección General de Política de Promoción de la de licitación, contratación de la supervisión y liquidación de
Inversión Privada (DGPPIP), dotándola recursos, tecnologías los activos) contribuirá a proyectos mejor estructurados,
de la información y comunicaciones, y capacidades necesarias sostenibles y con impacto positivo para la ciudadanía.
para supervisar el cumplimiento de las obligaciones derivadas
del acuerdo público-privado a lo largo de todo el ciclo
contractual (BID, 2018). Asimismo, es clave que cuente con
herramientas efectivas para intervenir ante la detección
de irregularidades. Además, resulta clave establecer una
metodología de formulación de los proyectos de APP
cofinanciados basado principalmente en la rentabilidad
social¹⁰ (Videnza Consultores, 2024).

Centrar la atención en provisión de servicios y no solo en

infraestructura (modelos de gestión). Se propone aplicar y
extender nuevos modelos de participación privada para el
cierre de brechas de servicios de salud y educación. Para
ello, se debe extender a los sectores Salud y Educación los
alcances del Decreto de Urgencia 011-2020, que permite, en

10 La formulación debe contemplar la estimación del subsidio máximo a pagar por el proyecto, dado un nivel mínimo de calidad y cobertura de servicio.

17
3.3 Largo plazo
Profesionalizar la gestión pública a partir de la carrera los sectores de salud, educación y seguridad (IPF, 2025). Sin
meritocrática. Es imperativo fortalecer los recursos humanos embargo, el crecimiento en la cantidad de servidores públicos
en el sector público, ya que los servidores públicos conforman no se traduce automáticamente en una mejora de la gestión
la burocracia encargada de diseñar, organizar, regular, estatal. Si estos trabajadores no cuentan con la capacitación
supervisar y, en ocasiones, ejecutar la prestación de los y especialización adecuadas, su incorporación puede
servicios esenciales para la ciudadanía. Sin embargo, la representar un mayor gasto público sin generar mejoras
gestión pública actual enfrenta desafíos significativos que significativas en la prestación de servicios.
limitan su eficacia y eficiencia.
Ante estos escenarios, es fundamental implementar una
Entre estos problemas destacan la alta rotación de carrera meritocrática. Este enfoque permitirá garantizar
funcionarios públicos, que interrumpe la continuidad de que los servidores públicos sean seleccionados, evaluados
los procesos administrativos y dificulta la implementación y promovidos en función de sus competencias, experiencia
de políticas de largo plazo; la baja calidad de los recursos y desempeño. Para lograrlo, es necesario actualizar la
humanos, que se refleja en la falta de capacitación y normativa vinculada a la ley, incluyendo compensaciones,
especialización necesaria para desempeñar funciones plantillas y reglamentos, con el fin de alinear los incentivos y
técnicas y estratégicas; y la desprotección en la toma de las responsabilidades de los servidores.
decisiones, donde la discrecionalidad del auditor prevalece
sobre la autonomía del servidor, generando un ambiente de Asimismo, se debe priorizar la definición de perfiles de puesto
incertidumbre y desincentivando la iniciativa profesional (para en áreas críticas, como las oficinas de inversión de salud,
más detalles, ver Recuadro N°2). educación, interior y justicia, para asegurar que los servidores
cuenten con las competencias necesarias para desempeñar
Asimismo, el número de trabajadores en el sector público ha sus funciones de manera efectiva.
ido en aumento. Al cierre de 2024, se registraron 1,355,000
servidores públicos a nivel nacional y regional, bajo diversos Adicionalmente, se deben establecer convenios entre la Escuela
regímenes laborales, como el Contrato Administrativo de Nacional de Administración Pública (ENAP) y universidades
Servicios (CAS), el régimen privado, el servicio civil, y los para fortalecer la formación y capacitación continua de los
sectores de salud, educación, policía y fuerzas armadas, servidores. Estos convenios permitirían diseñar programas
entre otros. Este incremento representó un aumento de de especialización y actualización profesional alineados con
36,000 trabajadores respecto de 2023, principalmente en las necesidades actuales de la gestión pública.

18
Recuadro N° 2. La urgente necesidad de fortalecer los recursos humanos
Una de las principales causas de las ineficiencias en la gestión pública es la falta de servidores públicos
capacitados para conducir los procesos administrativos que impactan directamente en la ejecución de
proyectos y actividades del Estado. Este déficit está presente en la mayoría de los sistemas administrativos.
Si hacemos referencia específica al sistema administrativo de inversión pública (Ver Cuadro N° 3), en la última
evaluación realizada a los servidores públicos dentro del Sistema Nacional de Programación Multianual y
Gestión de Inversiones (SNPMGI) [Link] por parte de SERVIR, se censaron a 5,032 servidores. De
este total, el 73% cuentan con algún tipo de especialización, siendo el diplomado la formación más común.
La temática más destacada es la de Proyectos de Inversión Pública. Respecto a los cursos, el tema más
representativo es el curso en [Link].

Del total de servidores censados, el 77% (4,062 funcionarios) participaron en las evaluaciones de desempeño.
Los resultados revelan brechas significativas en las capacidades de los servidores, especialmente en los
niveles de Gobierno local, nacional y regional. En el nivel de Gobierno local, que concentra más del 50% de
los servidores evaluados (2,511 funcionarios), la mayoría obtuvo calificaciones entre 0% y 50%, lo que refleja
una necesidad prioritaria de capacitación. En el nivel de Gobierno nacional, con 953 servidores evaluados,
el rango de calificación más representativo es el de 51% a 70%, que incluye a 370 funcionarios. Por último,
en el nivel de Gobierno regional, con 598 servidores evaluados, el rango de 51% a 70% también es el más
destacado, abarcando a 219 funcionarios (37% del total).

Estos resultados evidencian una necesidad de fortalecer las capacidades de los recursos humanos en todos
los niveles de gobierno, con énfasis en el nivel local, donde se concentra la mayor cantidad de servidores
con bajos niveles de desempeño. Contar con servidores que tengan los conocimientos suficientes para
implementar adecuadamente sus funciones no solo mejorará la eficiencia administrativa, sino que también
optimizará la ejecución de los recursos públicos y la calidad de los servicios que el Estado ofrece a los
ciudadanos.

Cuadro N° 3. Evaluación de SERVIR a servidores públicos del sistema

administrativo de inversión

Fuente: SERVIR.
Elaboración: Videnza Consultores

Alta rotación de funcionarios:

Otro problema que agrava las ineficiencias en la gestión pública, tanto a nivel nacional como subnacional, es
la alta rotación de servidores. Esta constante renovación de personal dificulta la continuidad de los procesos
administrativos, afecta la implementación de políticas públicas y reduce la capacidad de las instituciones
para alcanzar objetivos de mediano y largo plazo.

Un ejemplo de este problema se observa en el tiempo de permanencia de los ministros durante el último
periodo presidencial. Según datos recientes, a febrero de 2025, el tiempo promedio de una gestión ministerial
es de solo 5.86 meses, la cifra más baja registrada en los últimos cuatro periodos presidenciales. Esta alta
rotación limita significativamente la capacidad de los ministros para consolidar proyectos estratégicos y
afecta directamente la planificación y ejecución de políticas públicas.

19
 Gráfico N° 8: Tiempo promedio de la gestión ministerial, según sector y
periodo presidencial (en meses)

Fuente: Videnza Instituto

Elaboración: Videnza Instituto.

De la misma manera, en los Gobiernos subnacionales, la alta rotación de los gerentes generales representa
un grave problema. En el periodo actual (2023- 2026), el promedio nacional de permanencia de los gerentes
generales regionales es de 13.2 meses. No obstante, regiones como Tacna, Callao y Cusco presentan una
situación más crítica, con un promedio de permanencia de solo 4.4 meses.

La falta de estabilidad en estos cargos afecta directamente la capacidad de las regiones para mantener una
gestión efectiva, ya que impide la continuidad de procesos administrativos y dificulta la implementación de
políticas pública. Esta situación no solo reduce la eficiencia operativa, sino que también mina la confianza de
la ciudadanía en las instituciones gubernamentales.

Gráfico N° 9. Tiempo promedio de la gestión regional del gerente general

regional, periodo 2023- 2026 (meses promedio en el cargo)

Fuente: Videnza Instituto

Elaboración: Videnza Instituto.

20
Reflexiones finales y
conclusiones

04 21
04. Reflexiones finales y
conclusiones
Sin lugar a duda, la inversión pública es indispensable para cerrar las brechas sociales y económicas en el Perú
y contribuye a un desarrollo más equitativo y sostenible. Sin embargo, los datos revelan una paradoja: a pesar
de los avances y records en montos invertidos, las brechas de infraestructura persisten y, en algunos casos,
los indicadores de acceso y calidad incluso retroceden. Esta situación evidencia una desconexión entre los
recursos invertidos y los impactos alcanzados.

La deficiencia y falta de efectividad de la inversión pública en el Perú se debe a una serie de desafíos que
atraviesan todas las fases del ciclo de inversión, desde la planificación y formulación hasta la ejecución y
funcionamiento. Cada fase enfrenta problemas que impiden que los recursos públicos se traduzcan en
beneficios tangibles para la población.

Frente a ello, es urgente implementar una serie de medidas para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos
para la inversión. A corto plazo, se plantea fortalecer la articulación entre la planificación, la inversión y el
presupuesto para optimizar el uso de los recursos y cerrar brechas de desarrollo territorial, además de
consolidar equipos técnicos en los Gobiernos regionales para mejorar el monitoreo de inversiones. A mediano
plazo, se propone incentivar la participación del sector privado en la provisión de servicios esenciales mediante
APP y OxI, implementar una supervisión integral del ciclo de inversión pública para reducir riesgos y mejorar
la calidad de los proyectos, y reformar el sector de agua y saneamiento a través de la fusión de las entidades
prestadoras de servicios de saneamiento (EPS), mejoras en la gestión y mayor participación privada. A largo
plazo, se propone profesionalizar la gestión pública mediante una carrera meritocrática, reduciendo la alta
rotación de funcionarios y fortaleciendo sus capacidades a través de normativas adecuadas y convenios con
instituciones académicas.

22
Bibliografía

05 23
05. Bibliografía
• Adame, V., Meseguer, J., Pérez, L. & Tuesta, D., 2017. Infraestructuras y crecimiento: un ejercicio de meta-
análisis. BBVA Research.

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tolerance Approach.

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[Último acceso: 2025].

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• Videnza Consultores, 2024. Desafíos de la infraestructura en el Perú. s.l., XXXII Crongreso iberoamericano
COPAPROSE 2024.

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Revisa nuestra serie de informes
sobre inversión pública

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