UNIÓN EUROPEA

Puede resultar sorprendente saber que una organización internacional como

la Unión Europea (UE) tiene la capacidad de formar y articular su propia
gran estrategia. De hecho, muchos de los objetivos estratégicos de la UE se
mencionan en los tratados que constituyen la base jurídica de la UE. Más
concretamente, la Estrategia Europea de Seguridad (EES) de 2003 y
la Estrategia Global de la UE (EUGS) de 2016 detallan, de forma
detallada, los objetivos estratégicos de la UE en términos de
política exterior y de seguridad. No cabe duda de que la UE es un actor
internacional importante e intrigante, ya que instituciones como el Consejo
de la UE, la Comisión Europea y el Servicio Europeo de Acción Exterior
(SEAE) tienen competencias que abarcan ámbitos políticos tan diversos
como la política monetaria, el comercio, la energía, la diplomacia y la
seguridad. Por lo tanto, la gran estrategia de la UE es compartida entre
instituciones intergubernamentales y supranacionales. Aunque tal vez no
sea un actor estratégico tan coherente en comparación con países como
Estados Unidos, China y Rusia (que son estados unitarios gobernados por
instituciones centrales), los países europeos dan mucha importancia a la
consecución de sus objetivos estratégicos individuales a través de la UE y
sus instituciones. Al tratarse de un mercado de cerca de 500 millones de
consumidores, el peso de la UE en términos económicos hace que sea vital
entender qué tipo de actor estratégico es realmente la UE. La razón de ser
general de la UE y su perspectiva estratégica se inspiran
significativamente en las experiencias históricas de Europa. Vale la
pena recordar que la experiencia histórica fundacional de la UE fue
la Segunda Guerra Mundial, y este episodio en particular proporcionó a
los "padres fundadores" de la unidad europea los bloques de construcción
básicos de qué tipo de actor estratégico Europa debería o podría llegar a
ser. Estos pilares incluían principalmente la renuncia al uso de la
fuerza como forma de gestionar la contienda política, y la creencia
y el cumplimiento de los principios del estado de derecho, la
democracia y los derechos humanos. Además, los supuestos
estratégicos de la UE sobre el mundo también se vieron teñidos por
las experiencias de la Guerra Fría. Bajo la fuerza convencional y el
paraguas nuclear de la OTAN, y la presión unificadora que emanaba
de la Unión Soviética, los miembros de la entonces Unión Europea
Occidental (UEO) y de la Comunidad Económica Europea (CEE) se
centraron en la recuperación económica de la posguerra. Gracias al
Plan Marshall y a la creación de la OTAN, los países de la UEO/CEE
se transformaron en economías prósperas durante la Guerra Fría.
La raíz de la reducción progresiva de las barreras comerciales entre los
miembros de la UEO/CEE.
principalmente la renuncia al uso de la fuerza como forma de
gestionar la contienda política, y la creencia y el cumplimiento de
los principios del estado de derecho, la democracia y los derechos
humanos. Además, los supuestos estratégicos de la UE sobre el
mundo también se vieron teñidos por las experiencias de la Guerra
Fría. Bajo la fuerza convencional y el paraguas nuclear de la OTAN,
y la presión unificadora que emanaba de la Unión Soviética, los
miembros de la entonces Unión Europea Occidental (UEO) y de la
Comunidad Económica Europea (CEE) se centraron en la
recuperación económica de la posguerra. Gracias al Plan Marshall y
a la creación de la OTAN, los países de la UEO/CEE se transformaron
en economías prósperas durante la Guerra Fría.

Los principios económicos y jurídicos que subyacían a esta

recuperación económica se tradujeron rápidamente en un apoyo
más general al comercio mundial y a una política exterior orientada
hacia el exterior en el marco de la Cooperación Política Europea
(CPE) durante la década de 1970: la CPE fue una forma informal de
que los ministros de Asuntos Exteriores europeos se reunieran y
debatieran cuestiones de política exterior. Fue durante la Guerra Fría
cuando los miembros de la UEO/CEE trataron de apoyar la unidad europea
fomentando el capitalismo liberal y la democracia (dentro de Europa y en el
mundo) mediante la formación de una comunidad económica y, más tarde,
un mercado común en el que la pertenencia dependía de la adhesión a los
principios de la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho.
Sin embargo, con el fin de la Guerra Fría y la aparente victoria del
capitalismo liberal y la democracia, la UE se convirtió en uno de los
mercados más grandes del mundo. La reunificación de Alemania y
la eventual adhesión de los países del antiguo Pacto de Varsovia a
la UE no solo anunciaron una expansión de la UE (y de la OTAN),
sino que también presagiaron un mayor papel de la UE en los
asuntos internacionales. Esto se consolidó tras el Tratado de
Maastricht de 1992 y la formalización de la Política Exterior y de
Seguridad Común (PESC) de la UE, que por primera vez no solo
estableció instituciones de formulación de política exterior a nivel
de la UE, sino que también hizo hincapié en los valores en los que
debía basarse la política exterior de la UE. Además, la PESC sentó
las bases para la creación de la propia política de seguridad y
defensa de la UE en el cambio de milenio. A través de la Política
Común de Seguridad y Defensa (PCSD), la UE pretende intervenir
en crisis que tengan un impacto directo en su propia seguridad y
libertad. Con un tipo único de misiones diplomáticas, humanitarias, de
desarrollo y cívico-militares, el objetivo estratégico de la UE era y es
expandir y consolidar el orden liberal (basado en los mercados abiertos, los
derechos humanos, el Estado de Derecho y la democracia) que con tanto
éxito dio vida dentro de las fronteras de la UE.
Sin embargo, identificar quién hace la gran estrategia de la UE no es una
tarea fácil. En primer lugar, hay que reconocer que una serie de
instituciones y agentes desempeñan un papel en la formulación y ejecución
de la gran estrategia de la UE. En consecuencia, varias instituciones no solo
definen la "gran estrategia" de diferentes maneras, sino que algunos
actores son más conscientes que otros de que están involucrados en la
elaboración de una "gran estrategia". Lo que se puede observar es que
diferentes temas estratégicos requerirán que ciertas instituciones tomen la
iniciativa. Por lo tanto, la UE representa un orden institucional f lexible
en lo que respecta a la formulación y ejecución de la estrategia.

Localización de los responsables de la estrategia de la UE

La elaboración de la estrategia de la UE se divide entre una serie de
instituciones intergubernamentales y supranacionales. Dada la
amplia gama de ámbitos políticos asociados a las grandes estrategias (es
decir, comercio, desarrollo, diplomacia, seguridad, energía, etc.), no debería
sorprender saber que la elaboración de estrategias a escala de la UE es un
asunto complejo. Como se pone de manifiesto en el cuadro 12.1, las
principales instituciones implicadas son el Consejo Europeo, el
Consejo de la UE, la Comisión Europea, el SEAE y el Parlamento
Europeo. El aspecto intergubernamental de la elaboración de
estrategias está dominado por el Consejo Europeo, compuesto por
los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la UE.
El Consejo Europeo es responsable de establecer los objetivos
estratégicos generales de la UE en materia de política exterior,
económica y de justicia y asuntos de interior. Estos objetivos se
formulan durante las reuniones periódicas del Consejo Europeo en
Bruselas (o, si se considera necesario, en otras capitales de la UE). En este
sentido, los objetivos estratégicos que emanan del Consejo Europeo
se alcanzan por unanimidad, pero estos objetivos marcan la pauta
de la dirección de la UE en su conjunto. Curiosamente, dada la cantidad
de problemas urgentes a los que se enfrenta la UE, el Consejo Europeo es
también la principal institución en la que se produce cierto grado
de priorización entre las áreas políticas y las cuestiones políticas.²
Alcanzar la unanimidad no siempre es sencillo en el Consejo Europeo,
especialmente cuando los recursos de los Estados miembros se van a
utilizar para un objetivo estratégico concreto. A este respecto, el
presidente del Consejo Europeo desempeña un papel fundamental a
la hora de garantizar la consensuación entre los Estados miembros
y representar a la UE en los principales foros internacionales, como
las cumbres del G8. El Consejo Europeo cuenta con el apoyo de otra
institución intergubernamental llamada Consejo de la UE. El
Consejo es el principal órgano preparatorio que debate y elabora la
mayoría de los aspectos de la estrategia con más detalle de lo que
puede lograrse mediante reuniones ocasionales del Consejo
Europeo. El Consejo de la UE alberga varias formaciones
ministeriales que comprenden a los ministros individuales de los
Estados miembros de la UE (es decir, todos los ministros de Asuntos
Exteriores se reúnen a través del Consejo de Asuntos Exteriores
(FAC) y los ministros de agricultura y economía se reúnen en otras
formaciones). El funcionamiento cotidiano del Consejo es supervisado por
más de 150 grupos de trabajo y organismos compuestos por funcionarios de
los Estados miembros de varios ministerios nacionales (y, por lo tanto, no
solo de los ministerios de relaciones exteriores nacionales).⁴ En primer
lugar, el Comité de Los Representantes Permanentes de los Estados
miembros ante la UE (COREPER) son responsables de todos los
aspectos de la función internacional de la UE, además de servir de
interfaz directa entre las capitales nacionales y Bruselas. Se trata
de un órgano preparatorio que establece posibles vías de acción
estratégica en lugar de un órgano de toma de decisiones, y está
compuesto por embajadores de cada Estado miembro que se
reúnen semanalmente en Bruselas.** Por último, un Comité Político y de
Seguridad (CPS) apoya al COREPER y es responsable de la formulación y
articulación cotidianas de las respuestas de la UE a las crisis
internacionales. El CPS está compuesto por representantes a nivel de
embajadores de cada Estado miembro de la UE, y se reúne
semanalmente para planificar los enfoques de las crisis y preparar
el terreno para las deliberaciones del COREPER y, en última
instancia, cualquier decisión que tome el FAC.⁶ El papel del Consejo de
la UE y sus órganos de apoyo en la gran estrategia de la UE debe
examinarse con cautela. Dado que el Consejo de la UE es un
organismo intergubernamental, cabe esperar que la lógica
dominante sea la de la promoción y la conciliación de los intereses
nacionales más que la de los "intereses de la UE" per se.⁷ También se
puede poner en duda el grado en que el Consejo de la UE y sus órganos de
apoyo son conscientes de que están llevando a cabo la gran estrategia de la
UE. De hecho, si bien gran parte de los detalles finos de la política se
debaten en el Consejo de la UE, es una institución dominada por la
formación de coaliciones, la negociación y la negociación, y, quizás
lo más importante, el Consejo de la UE abre una estructura de
gobernanza multinivel en la que varios ministerios en las capitales
nacionales se conectan con Bruselas. Pero también representa una
estructura difusa de toma de decisiones en la que los intereses
pueden converger y divergir de maneras a veces bastante
marcadas
Al apoyar el trabajo del Consejo, el SEAE desempeña un papel importante
en la creación y orientación de la gran estrategia de la UE. El SEAE ha sido
diseñado como una institución híbrida con características
supranacionales e intergubernamentales.⁹ Por ejemplo, determinados
servicios del SEAE, como el Estado Mayor de la UE (EMUE), la División de
Planificación de la Gestión de Crisis (CMPD) y la Capacidad Civil de
Planificación y Ejecución (CPCC) proporcionan al CPS asesoramiento
estratégico específico e insumaciones. Estos servicios del SEAE cuentan con
una combinación de personal contratado permanente y temporal y expertos
nacionales en comisión de servicios. Encabezado por el Alto Representante
de la Unión para la Política Exterior y de Seguridad y Vicepresidente de la
Comisión Europea (ARVP), el Servicio actúa como cuerpo diplomático de la
UE y alberga una serie de departamentos centrados en diferentes regiones
geográficas.¹⁰ Estos departamentos no solo se ocupan de regiones
concretas con un cierto grado de autonomía con respecto al Consejo de la
UE, sino que también se ocupan de regiones concretas con cierto grado de
autonomía con respecto al Consejo de la UE. pero también temas
transversales como la no proliferación, el desarrollo económico, el
multilateralismo y los derechos humanos.¹¹ Los distintos departamentos del
SEAE en Bruselas cuentan con el apoyo de una amplia capacidad
diplomática que ofrecen las aproximadamente 140 delegaciones de la UE
desplegadas en todo el mundo. Sin embargo, el SEAE también
desempeña un papel cada vez más vital en la gestión de crisis. Para
ello, el Servicio cuenta con su propia casa militar y de inteligencia,
y ha comenzado a abordar amenazas híbridas como la
desinformación y las "noticias falsas". Si bien el SEAE es
responsable de la gestión cotidiana de las relaciones diplomáticas
con el mundo a nivel de la UE, también es una institución que
asume el liderazgo en una serie de importantes expedientes
estratégicos. La cartera diplomática más obvia asumida por el SEAE
en los últimos años ha sido el conflicto nuclear con Irán.¹² Si bien es
cierto que la diplomacia con Irán involucró a Estados Unidos, el Reino Unido,
Rusia, Francia, Alemania y China, la UE desempeñó un papel clave en la
forja de un acuerdo con Teherán para limitar el programa nuclear de la
República Islámica asumiendo el papel de un intermediario honesto dadas
las tensiones históricas entre Estados Unidos e Irán.¹³ Como cuestión
estratégica para la UE, este expediente no debe subestimarse: aborda una
serie de cuestiones estratégicas sensibles de importancia para la
Unión, como la seguridad en Oriente Próximo, la no proliferación, el
comercio y la seguridad energética.¹⁴ Curiosamente, sin embargo, el
SEAE y la Alta Representante han asumido la carga de la respuesta de la UE
al acuerdo nuclear, a pesar de que el Reino Unido, Francia y Alemania,
como miembros más destacados del Consejo Europeo, podrían haber
decidido dirigir los esfuerzos de la UE a través de los distintos órganos del
Consejo. Como principal institución supranacional de la UE, la Comisión
Europea también desempeña un papel importante en la formulación de la
gran estrategia de la UE. La Comisión no solo gestiona el presupuesto
de la UE, sino que reclama competencia política exclusiva en una
serie de ámbitos de importancia estratégica, como la política
comercial común, la competencia, la política pesquera común y la
política monetaria de los países de la eurozona. Cada uno de los
comisarios europeos y sus respectivas direcciones generales desempeñan
un papel vital en la elaboración de estrategias. En particular, los Comisarios
de Política de Vecindad, Cooperación Internacional y Desarrollo, Ayuda
Humanitaria y Protección Civil, Política Comercial, Seguridad y Defensa
y Ampliación se reúnen en el marco de la denominada formación
"RELEX" para debatir los esfuerzos combinados en respuesta a
cuestiones diplomáticas y crisis internacionales. El papel de la
Comisión Europea en la elaboración de la gran estrategia de la UE tiene
características especiales. Hay que tener en cuenta que la Comisión aborda
la estrategia desde un ángulo específico y que éste difiere en muchos
aspectos de otras instituciones de la UE. De hecho, mientras que los
órganos del Consejo se centran principalmente en la resolución de
diferentes intereses nacionales, la Comisión concibe en gran
medida la estrategia como decisiones políticas que no solo
garantizan las competencias del sistema institucional de la UE, sino
que promueven la integración de la UE en general. La Comisión
Europea considera que una mayor integración en la UE es un
objetivo estratégico por derecho propio.
En general, la Comisión solo participa de manera muy aguda en la
política exterior de la UE cuando se trata de la aplicación de las
decisiones políticas de la PESC. Esto se demuestra más claramente con
respecto a la política de sanciones cuando el Servicio de Instrumentos de
Política Exterior coordina las listas nacionales de sanciones de los Estados
miembros.¹⁶ También es cierto que la Comisión Europea vio una serie de los
problemas de RELEX de los que se ocupó (y parte del personal asociado)
antes de que el Tratado de Lisboa transfiriera RELEX al SEAE en 2010. Sin
embargo, las cuestiones políticas, como la ayuda al desarrollo y el comercio,
se promulgan en el contexto del clima geopolítico más amplio al que se
enfrenta la UE. Por lo tanto, las decisiones de la Comisión no se
producen en un vacío estratégico, sobre todo si se tiene en cuenta
que la Alta Representante —desde el Tratado de Lisboa— ha
ocupado su puesto de vicepresidenta de la Comisión. Al igual que el
jefe del SEAE y el presidente del FAC mensual, los cambios de
Lisboa se diseñaron para aumentar la coherencia estratégica. Sin
embargo, incluso estos vínculos institucionales plantean
interrogantes sobre quién lidera la gran estrategia de la UE.
Diferentes cuestiones estratégicas requerirán que diferentes instituciones
asuman el liderazgo y el sistema institucional en su conjunto se adaptará en
consecuencia. Por ejemplo, mientras que los presidentes del Consejo
Europeo y de la Comisión han liderado tradicionalmente las
relaciones de la UE con Estados como Estados Unidos y China,¹⁷ en
el tema de los expedientes de política exterior como la seguridad
en Kosovo, el presidente del Consejo Europeo y el HRVP han
tomado la iniciativa.¹⁸
Por último, una serie de otros organismos de la UE pertinentes para
la estrategia son pertinentes para el proceso. El Parlamento
Europeo, por ejemplo, desempeña un papel menos importante en la
toma de decisiones directas de política exterior. Pero sí tiene
poderes significativos relacionados con el presupuesto de la UE y
con la rendición de cuentas de los comisarios europeos. Por ejemplo,
el HRVP informa al Parlamento en cada sesión plenaria. El Parlamento
Europeo alberga una serie de comisiones y subcomisiones que desempeñan
un papel en el proceso legislativo y también informan el debate político más
amplio. No deben subestimarse las diferencias en la pertinencia de estos
comités. Por ejemplo, la Comisión de Comercio Internacional (INTA) tiene
una influencia significativa sobre muchos de los acuerdos comerciales que la
UE firma con terceros países, ya que examina los beneficios económicos de
estos acuerdos y evalúa los aspectos de derechos humanos y desarrollo de
su contenido. Sin embargo, comisiones como la de Asuntos Exteriores
(AFET) y la de Seguridad y Defensa (SEDE) tienen menos influencia en la
dirección general de la política exterior de la UE. Además, una serie de
agencias apoyan el trabajo de la Comisión Europea y el Consejo de
la UE. De hecho, la Agencia Europea de Defensa (AED), la Agencia
Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), la Agencia
de la Unión Europea para la Seguridad de las Redes y de la
Información (ENISA) y la Oficina Europea de Política (EUROPOL) son
algunas de las entidades específicas de la UE que trabajan en
cuestiones estratégicamente relevantes. Cada una de estas
instituciones desempeña un papel importante a la hora de aportar
conocimientos especializados en el proceso de toma de decisiones,
aunque no tienen mucho poder de decisión en virtud de sus
estatutos de gobernanza particulares.¹⁹ Con la cartografía anterior
Teniendo en cuenta este ejercicio, merece la pena considerar en qué medida
el sistema de la UE se presta a una acción estratégica eficaz. Por un lado,
el Consejo de la UE, el SEAE y la Comisión Europea trabajan en
relativa armonía (por ejemplo, la política de sanciones y la política
comercial) en una serie de cuestiones políticas. Sin embargo, en
otros ámbitos políticos hay menos claridad sobre la armonía
estratégica de las decisiones. Por ejemplo, desde el Tratado de Lisboa, la
Unión Europea La Comisión ha aumentado su participación en la
formulación y negociación de acuerdos energéticos con terceros países,
pero la geopolítica de la energía garantiza que los gobiernos de los Estados
miembros, a través del Consejo Europeo y el Consejo de la UE, mantengan
una gran participación en la política energética.²⁰ La migración es otro
ámbito político en el que las instituciones intergubernamentales y
supranacionales de la UE no siempre comparten una visión estratégica
común. Por lo tanto, localizar a los responsables de la estrategia de la UE es
relativamente sencillo si el ejercicio consiste simplemente en trazar un
mapa de los actores e instituciones clave. Lo que no está tan claro, sin
embargo, es hasta qué punto las distintas instituciones implicadas pueden
trabajar juntas de manera coherente y cuál es el equilibrio entre las
iniciativas impulsadas por los gobiernos de los Estados miembros a través
del Consejo o los Consejos y las iniciativas impulsadas principalmente por
las instituciones de la UE en Bruselas.

12.2 La UE y su objetivo estratégico

Una vez presentada una visión general de los principales actores que
participan en la elaboración de la gran estrategia de la UE, vale la pena
considerar los objetivos, fines y valores por los que trabaja la UE. Si se
quiere entender la lógica general de la gran estrategia de la UE, el
primer lugar para empezar son los tratados constitutivos de la UE.
En el preámbulo del Tratado de la Unión Europea, por ejemplo, se esbozan al
menos dos grandes objetivos estratégicos generales:
1) apoyar los principios de libertad y democracia, el respeto de los
derechos humanos y las libertades fundamentales y el Estado de
Derecho; y, tangiblemente,
(2) evitar cualquier guerra o conflicto futuro en el continente
europeo mediante la creación de una base firme para la
prosperidad y la seguridad europeas. Más concretamente, el artículo
3.1 del Tratado establece que "el objetivo de la Unión es promover la
paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos". ²¹ Con este fin, la UE
no solo establece un mercado interior en el que los ciudadanos
pueden ejercer sus libertades fundamentales, sino que en sus
relaciones internacionales busca observar y desarrollar
estrictamente el Derecho internacional y las instituciones
multilaterales como las Naciones Unidas. Este último punto no debería
ser una sorpresa, dado que la propia UE es una institución multilateral con
un interés personal como contribuyente clave al orden internacional liberal.
Sin embargo, esta base constitutiva liberal ha dado lugar a una serie
de interpretaciones contrapuestas sobre qué tipo de actor
estratégico es realmente la UE. Un enfoque conceptual prominente
considera a la UE como una potencia normativa. Debido a lo que
parece ser la naturaleza esencialmente civil de la UE,²² muchos
estudiosos creen que el propósito estratégico de la UE es
esencialmente reescribir las reglas tradicionales de las relaciones
internacionales que se basan en el equilibrio de poder y la
anarquía.²³ Tales interpretaciones dan mayor prominencia a la UE
como actor comercial y diplomático. en lugar de una potencia
militar. Además, los defensores del poder normativo afirman que la
UE es capaz de cambiar las reglas sobre las relaciones
internacionales actuando por derecho propio y defendiendo sus
valores y Normas. En este sentido, la presencia estratégica de la UE
en el mundo no se define únicamente por herramientas políticas
como el comercio y la diplomacia, sino más bien por su capacidad
para influir en las acciones de otros actores mediante una especie
de "liderazgo con el ejemplo" o "poder de atracción". Nye se ha
referido a este fenómeno como "poder blando". ²⁵ Por ejemplo,
cuando la UE intenta difundir las normas de derechos humanos, lo
hace principalmente basándose en su capacidad para estar a la
altura de las normas que valora.²⁶ En última instancia, los enfoques de
poder normativo (Poder Normativo Europa, o NPE) ven a la UE como
un actor sui generis que no puede ser entendido por las teorías
tradicionales de las RI, como el realismo.²⁷ Estas afirmaciones de poder
normativo han fomentado mucho debate en los estudios de RI e integración
europea.²⁸ En particular, hay que reconocer que la NPE ha dado lugar a un
debate académico mucho más amplio sobre la naturaleza del "poder" de la
UE como actor internacional. Sobre la base de los conceptos de poder
normativo, los estudiosos han llegado a etiquetar a la UE como una
"potencia de mercado"²⁹ o una "potencia liberal". ³⁰ Ambos enfoques
particulares están diseñados para resaltar la naturaleza exacta de los
intereses, identidades e instituciones que la UE busca exportar a todo el
mundo. Sin embargo, otros académicos no están satisfechos con
basar las explicaciones de la gran estrategia de la UE únicamente
en lo que dicen los tratados de los funcionarios de la UE. Aquí, los
contraargumentos incluyen: primero, el hecho de que el resto del
mundo claramente no sigue los valores y normas de la UE (es decir,
el poder normativo de Europa es empíricamente falsable); ³¹ en
segundo lugar, la UE no está exactamente a la altura de sus propios
supuestos valores y normas; y, por último, los argumentos
normativos no pueden disociarse de la retórica oficial de los
funcionarios de la UE, lo que dificulta el sostenimiento de una
visión objetiva de la estrategia de la UE³³.
También han surgido explicaciones realistas de la gran estrategia de la UE
para contrarrestar estos argumentos de poder normativo. En este caso, la
tarea clave ha sido ampliar el debate más allá de un mero enfoque en
normas y valores para incluir también los intereses materiales. En
esencia, el argumento es que si la UE es una potencia comercial o de
mercado, sin duda tendrá intereses que proteger, especialmente en un
orden internacional que sigue siendo inherentemente anárquico.³⁴ En este
sentido, algunos neorrealistas han admitido que el concepto de NPE
puede haber tenido sentido estratégico en una era de unipolaridad
occidental. por el contrario, el poder duro de [Link]. apuntaló un
orden global y regional estable que permitió a los europeos (y a la
UE más específicamente) centrarse en la prosperidad económica y
la promoción del valor.³⁵ De hecho, los europeos han tenido que
lidiar con dos conjuntos de desafíos estructurales en las últimas
décadas. La primera se refiere al proceso en curso de repliegue
estratégico de [Link]. de Europa, salpicado por acontecimientos tan
variados como el final de la Guerra Fría y el colapso de la Unión
Soviética, pero también, más recientemente, por el llamado
"reequilibrio de [Link]. hacia Asia" o las referencias del presidente
Trump a "América primero". El segundo tiene que ver con las repetidas
señales de censura de las condiciones de [Link]. con respecto a los
intereses y opiniones europeos, con dos ejemplos destacados como el
desdén de Washington por las perspectivas de Europa sobre cómo llevar a
cabo operaciones en los Balcanes Occidentales³⁷ y la brecha transatlántica
sobre para los realistas estructurales, estos acontecimientos han obligado
repetidamente a los europeos a cuestionar la sensatez de delegar su
seguridad y, en última instancia, el uso de la fuerza militar a los Estados
Unidos. A pesar de estos debates académicos, está claro que los objetivos
estratégicos establecidos por la UE (aunque siguen siendo válidos) tienen
que abordar los desarrollos internacionales y regionales. Si bien los
acuerdos de libre comercio firmados recientemente por la UE con Canadá y
Japón ponen de relieve la destreza comercial de la UE y su compromiso con
un orden mundial liberal, los cambios geopolíticos hacen que sea incum
inclinado a cualquier erudito preguntarse cómo pueden ser reevaluados la
gran estrategia y los objetivos de la UE. De hecho, si bien los objetivos
establecidos en los tratados son, en cierto sentido, atemporales, es posible
que sea necesario elaborar objetivos y metas más específicos para hacer
frente a los desafíos regionales y mundiales. Por ejemplo, la llamada
"Primavera Árabe" de 2010 y sus consecuencias (por ejemplo, la
implosión de los Estados libio y sirio y las presiones migratorias) y
la anexión de Crimea por parte de Rusia en 2014 y la consiguiente
inseguridad en el flanco oriental de Europa plantean serias
cuestiones estratégicas para la UE. Además, la salida del Reino
Unido de la UE apunta a preocupaciones sobre la naturaleza (y la
capacidad) de la UE para desempeñar un papel internacional
significativo, dado el estatus de Londres como uno de los Estados
miembros con mayor mentalidad global y la principal potencia
militar de Europa (junto con Francia).
Aunque los objetivos establecidos en los Tratados de la UE siguen siendo los
objetivos generales de la UE, existe cierta dificultad para ponerlos en
práctica a efectos de la acción estratégica. Las respuestas políticas a las
crisis y los desafíos internacionales no pueden basarse únicamente en
palabras o en tipos ideales. Aquí es donde se requieren reflexiones
estratégicas y documentos más adaptados, como la Estrategia Global de la
UE. Aunque la UE había publicado una Estrategia Europea de Seguridad en
2003, la Estrategia Global de la UE de 2016 pretendía dar sentido y
establecer objetivos estratégicos para un panorama geopolítico más frágil
en Europa y sus alrededores. Tomando el "Brexit", la continua amenaza
de Daesh y el resurgimiento de Rusia en el Este, la Estrategia
Global de la UE reflejó una comprensión más pesimista de las
amenazas geopolíticas que enfrenta la UE. A pesar de algunos
comentarios críticos relacionados con si la estrategia era realmente una
estrategia", en 2003 fue posible que la UE proclamara audazmente que
Europa nunca había sido "tan próspera, tan segura ni tan libre". ⁴⁰ En 2016,
sin embargo, la primera línea del prólogo producido por el HRVP afirmaba
sombríamente que "el propósito, incluso la existencia, de nuestra Unión está
siendo cuestionada". Si bien la Estrategia Global de la UE seguía
promoviendo el valor de la cooperación internacional, un orden y
unos valores basados en normas, afirmaba explícitamente que
amenazas como el terrorismo, las amenazas híbridas y la
inseguridad energética están poniendo en peligro a los europeos y
su territorio. Hacer frente a estas amenazas es un elemento
importante de una gran estrategia global de la UE Si todas las
estrategias son respuestas a desafíos geopolíticos más amplios, entonces la
UE no solo describió hábilmente los principales desafíos internacionales que
enfrenta la UE (incluida su propia unidad), sino que estableció el tono por el
cual la UE implementaría una Estrategia Global.⁴¹ Aunque la Estrategia
Global de la UE continuó hablando de crisis externas y de la
importancia del multilateralismo, También volvió a centrar la
atención en la promoción de los intereses de los ciudadanos. En el
informe de 2003, el mantra era "efectivo multilateralismo". Pero en
2016 el nuevo mensaje rector fue el del "pragmatismo de
principios". Como se afirma en la Estrategia Global, los principios
de Europa "se derivan tanto de una evaluación realista del entorno
estratégico actual como de una aspiración idealista de hacer
avanzar un mundo mejor". (1) Si bien la Estrategia Global de la UE
seguía promoviendo el valor de la cooperación internacional, un
orden y unos valores basados en normas, afirmaba explícitamente
que amenazas como el terrorismo, las amenazas híbridas y la
inseguridad energética están poniendo en peligro a los europeos y
su territorio. Hacer frente a estas amenazas es un elemento
importante de una gran estrategia global de la UE. Con este fin, la
Estrategia Global ofrecía un marco y una terminología sofisticados para el
compromiso internacional de la UE. En primer lugar, reconoció que la
resiliencia del Estado y de la sociedad en el este y el sur de Europa
es fundamental para la propia seguridad interna de Europa. Esto
significa que la UE pretende apoyar a los Estados frágiles con su
seguridad y desarrollo económico, incluso en aquellos casos en los
que existe un régimen represivo. En segundo lugar, la UE necesita
desarrollar un "enfoque integrado" de los conflictos y las crisis.
Como se afirma en la Estrategia Global, la UE debe emplear un
enfoque multidimensional, multifase, multinivel y multilateral de
las crisis internacionales. En esencia, la UE quiere ser capaz de
responder a tales crisis comprometiéndose a todos los niveles
(local, nacional, regional y global) con toda la gama de
herramientas de política exterior de la UE.*³ Es evidente que estos
enfoques siguen estando dentro de la comprensión liberal de los asuntos
internacionales, es decir, una corrección de los problemas de desarrollo, un
compromiso diplomático con organizaciones internacionales y grupos de la
sociedad civil, así como con los Estados, y encontrar soluciones a largo
plazo a las crisis internacionales.
Quizás la Estrategia Global se apartó de una interpretación puramente
liberal en su énfasis en la seguridad y la defensa. Los redactores de la
Estrategia Europea de Seguridad de 2003 no dedicaron mucha
atención a la seguridad o la defensa, pero la estrategia de 2016
argumentó que "los europeos deben ser capaces de proteger a
Europa, responder a las crisis externas y ayudar a desarrollar las
capacidades de seguridad y defensa de nuestros socios". De hecho,
uno de los elementos más importantes de la Estrategia Global de la
UE es que ha dado lugar a un plan de implementación específico
para la seguridad y la defensa que describe con detalle específico
cómo la UE implementará los elementos de seguridad y defensa de
su estrategia general. Lo más controvertido es que el plan específico de
la Estrategia Global de la UE en materia de seguridad y defensa afirmaba
que la UE debía asumir una mayor responsabilidad en la seguridad de los
ciudadanos europeos...". Esto es comprensible, dado que desafíos como la
migración, el terrorismo y las amenazas híbridas no respetan fronteras. Sin
embargo, lo que quizás sea intrigante es cómo el plan de seguridad
y defensa de 2016 pedía que la UE pudiera llevar a cabo tareas
militares como el apoyo aéreo cercano y la seguridad marítima
(incluso en alta mar)". Lo que quizás sea aún más intrigante sobre
este conjunto revisado de tareas militares es que no hay
delimitación geográfica para las tareas. Leído al pie de la letra, uno
podría pensar que la UE se había dado a sí misma la tarea de llevar
a cabo operaciones en cualquier parte del mundo.
Como se describe en la sección 12.2, la UE tiene un conjunto claramente
definido de objetivos estratégicos que trata de reafirmar de forma regular a
través de sus actividades diplomáticas, económicas y de seguridad. Sin
embargo, la forma en que la UE aplica su gran estrategia también es
relevante para nuestro debate. Con este fin, en esta sección analizamos
áreas políticas específicas como el comercio, las sanciones y la seguridad y
defensa para ilustrar las formas en que funciona la gran estrategia de la UE.
En lo que respecta a la política comercial, primero debe recordarse
que la Comisión Europea tiene un derecho de iniciativa para el comercio a
través de la Política Comercial Común, aunque las preferencias
gubernamentales siguen desempeñando un papel clave durante la
formación de la política comercial de la UE y las negociaciones
internacionales. Dado que la UE ha evolucionado históricamente de
una unión aduanera a un mercado único, La política comercial ha
sido fundamental para la prosperidad de los ciudadanos europeos,
tanto para promover el comercio como para garantizar que se
establezcan medidas antidumping y salvaguardias para proteger a
los consumidores y la industria europeos.'. La Comisión asume un
papel de liderazgo en la promoción del libre comercio con socios
estratégicos externos clave. Una condición previa vital para la política
comercial de la UE es que el propio mercado único de la UE funcione de
manera coherente, en la creencia de que cuanta más energía dedique
la Comisión a la liberalización del mercado europeo, más influencia
y atractivo tendrá en las negociaciones internacionales. La UE ha
intentado sistemáticamente promover el libre comercio, aunque de una
manera específica. Por ejemplo, cuando la entonces CEE firmó el Convenio
de Lomé con setenta países de África, el Caribe y el Pacífico en 1975, lo hizo
no sólo para promover la liberalización de los productos agrícolas, sino
también para estimular el crecimiento económico de los países socios. Por lo
tanto, el desarrollo es un aspecto inherente a la política comercial de la UE,
amplificado por la adopción de la estrategia comercial de la UE de 2015,
que considera necesario un comercio socialmente responsable. Sin
embargo, el tamaño y la importancia de la economía de la UE confieren a la
Unión una influencia sin precedentes en términos políticos. Esto se puede
ver más claramente en la forma en que se utiliza la fuerza de la
política comercial de la UE para garantizar una aplicación más
sólida de la política de sanciones. Por último, como una forma de
ampliar el orden internacional liberal y capitalizar su relativa fuerza
económica, la UE, al igual que otras grandes economías, ha decidido
promover el libre comercio mundial a través de acuerdos
comerciales bilaterales en lugar de multilaterales. De hecho, la UE y
Corea del Sur firmaron un acuerdo de libre comercio en 2010 y
también ha firmado acuerdos con Canadá y Japón. Por supuesto, la
elección de estos países socios indica un envalentonamiento del orden
liberal actual en lugar de una extensión del mismo más allá de los estados
democráticos liberales. La política comercial actual tampoco aborda
necesariamente el ascenso de potencias como Brasil, China e
India".
Las sanciones también representan una forma clave en la que la UE
intenta asegurar sus objetivos estratégicos. La tendencia de las
sanciones de la UE ha evolucionado a lo largo del tiempo, con una
desde el punto de vista inicial en sanciones "generales" para
sectores enteros de un país infractor (por ejemplo, la producción de
petróleo) hasta sanciones más específicas o "inteligentes" que
identifican a las personas mediante la congelación de activos o la
prohibición de viajar a la UE. Por supuesto, el impacto y la dinámica de
las sanciones de la UE dependerán en gran medida del nivel de
interdependencia económica entre la UE y el tercer Estado o las personas en
cuestión. La capacidad de la UE para imponer sanciones y persuadir
a terceros países de que modifiquen su comportamiento está
directamente relacionada con el poder de mercado de la UE. Sin su
poderío económico, las sanciones de la UE no tendrían mucho peso
político. A pesar de la resistencia ocasional a las sanciones de la
UE,⁵⁰ la UE muestra una notable unidad a la hora de imponer
sanciones a terceros Estados y actores. Sin embargo, persisten las
preguntas sobre cómo las políticas nacionales dentro de la UE
pueden socavar los esfuerzos generales de sanciones. Por ejemplo,
si bien la UE ha sido coherente en su política de sanciones hacia
Rusia tras el seguimiento de Crimea, no ha sido totalmente capaz
de evitar la influencia rusa en forma de "caballos de Troya" (por
ejemplo, dependencia energética, flujos financieros, acceso militar,
desinformación) en determinados Estados miembros de la UE.⁵¹ Por
lo tanto, la política de sanciones puede considerarse una
herramienta importante en la gran estrategia de la UE. Pero tiene
sus límites. Por último, la PCSD también desempeña un papel
importante en la gran estrategia de la UE. Por lo que se refiere a la
seguridad y la defensa en la UE, la Unión adopta un enfoque híbrido
de las misiones y operaciones mediante la utilización de
capacidades civiles y militares. Las capacidades civiles consisten en
expertos policiales y judiciales, funcionarios de aduanas y fronteras, y
expertos administrativos con sede en la UE, que luego se envían a un tercer
país para ayudar en la reforma del sector de la seguridad.⁵² Las capacidades
militares consisten en una amplia gama de equipos y sistemas, incluidos el
personal, así como los activos terrestres, navales, aéreos, marítimos y
espaciales.⁵³ Las misiones y operaciones de la PCSD se despliegan en gran
medida para reforzar los valores liberales mediante el apoyo al desarrollo
social y económico en terceros países (normalmente en antiguas colonias de
continentes como África). Sin embargo, como han señalado algunos
académicos, "las operaciones de la PCSD han servido en parte al
propósito de hacer que Europa se sienta bien consigo misma en
lugar de responder a las necesidades locales" y las buenas
intenciones detrás del despliegue no siempre están respaldadas
por el apoyo material necesario, como tropas y capacidades.⁵⁴ Aquí,
es de vital importancia recordar que tanto las capacidades civiles como
las militares no son propiedad de la UE. En su lugar, las
capacidades para las misiones y operaciones de la PCSD deben
obtenerse de forma rutinaria de los grupos nacionales de expertos
y fuerzas. Por ejemplo, para la operación naval de la UE en el Mediterráneo
(EUNAVFOR MED Operation Sophia), países como Alemania, Bélgica,
Eslovenia, España, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Países Bajos, Polonia,
Portugal y el Reino Unido han aportado activos como fragatas, portaaviones
ligeros, patrulleros y aviones antisubmarinos y de vigilancia marítima
procedentes de las reservas de fuerzas nacionales.

La forma en que la UE despliega misiones y operaciones en el

marco de la PCSD es, a primera vista, única porque sigue un
enfoque «global» o «integrado» de las crisis internacionales. En
esencia, esto significa que, si bien el La UE desplegará una misión civil y/o
militar en un país o región determinado en respuesta a los síntomas de un
problema subyacente (por ejemplo, piratería, trata de seres humanos,
protección de civiles), también intentará utilizar sus canales diplomáticos y
su ayuda humanitaria y al desarrollo para responder a las causas profundas
de las crisis. Los críticos de este enfoque tienen claro que hay dos
problemas que obstaculizan la PCSD de la UE. En primer lugar,
existen dificultades significativas para desplegar las misiones de la
PCSD de la UE debido a la falta de voluntad política y al escaso
consenso estratégico entre los Estados miembros, a las
incoherentes opciones de financiación de las misiones y
operaciones, y a la falta de facilitadores estratégicos esenciales y
de capacidades civiles y militares.⁵⁶ En segundo lugar, otros críticos
han señalado el hecho de que la coherencia en la planificación de la
gestión de crisis se ve obstaculizada no solo por las diferencias
estratégicas entre los Estados miembros, sino también porque hay
"cadenas de mando separadas para misiones civiles y operaciones
militares" y porque cada estructura está diseñada de manera
diferente (ya sea por los costos comunes de los Estados miembros
de la UE para operaciones militares o por el presupuesto de la UE
para misiones civiles)".
Una forma de mostrar cómo funcionan diversos aspectos de la gran
estrategia de la UE es a través de la respuesta de la UE a la crisis de Crimea
y al conflicto en Ucrania. La anexión de Crimea por parte de Rusia no solo
planteó serias dudas sobre los valores que la UE perseguía en los asuntos
internacionales (respeto del Derecho internacional y de las fronteras), sino
que arrastró a la UE a una situación geopolítica que requería (y sigue
requiriendo) el pleno uso de las capacidades de la política exterior y de
seguridad de la UE. Durante muchos años, la relación de la UE con Ucrania
se había caracterizado únicamente en términos económicos, y la UE negoció
un Acuerdo de Libre Comercio de Alcance Amplio y Profundo (ZLCAP) con
Kiev con vistas a mejorar la relación económica entre la UE y Ucrania. La
política energética también había sido una característica de las relaciones
entre la UE y Ucrania antes de las acciones de Rusia en Ucrania. La
respuesta de la Unión a la crisis fue polifacética, pero inicialmente fue
Alemania la que asumió una posición de liderazgo temprana en lugar de las
instituciones de la UE, a pesar de que la entonces Alta Representante de la
Alta Representante, Catherine Ashton, fue una de las primeras funcionarias
europeas en visitar la plaza Maidán. De hecho, Berlín fue en gran medida
responsable de forjar el acuerdo de Minsk II y apoyar las conversaciones
entre Rusia y Ucrania.⁵⁸ Sin embargo, cuando se tomaron medidas de la UE
sobre Ucrania, adquirieron características diplomáticas, financieras y
operativas. Por ejemplo, si bien las negociaciones para un acuerdo de
asociación económica entre la UE y Ucrania y un ZLCAP comenzaron en
2007, no fue hasta el 1 de septiembre de 2017 cuando el acuerdo y el
acuerdo de libre comercio entraron en vigor. A pesar de las actividades de
Rusia en Crimea y en el este de Ucrania, la Comisión Europea buscó estos
acuerdos para ayudar a Kiev a modernizar su economía y garantizar que
Ucrania se adhiriera a las normas de derechos humanos, democracia y
Estado de Derecho firmemente defendidas por la UE. La Comisión también
movilizó una serie de instrumentos financieros para ayudar a Ucrania a
hacer frente a su fragilidad desde la crisis de Crimea, entre ellos: préstamos
macrofinancieros de la UE por valor de más de 3 000 millones de euros;
préstamos para infraestructuras por valor de 3.000 millones de euros;
Economíc. inversiones en desarrollo por valor de 2.700 millones de euros;
subvenciones para la construcción del Estado, la sociedad civil y la
seguridad energética por un total cercano a los 1.000 millones de euros; y
una ayuda humanitaria de aproximadamente 222 millones de euros.⁵⁹ Esta
respuesta financiera ha tratado de demostrar que la UE está apoyando a
Ucrania (a falta de una respuesta militar) y que quiere participar en el futuro
desarrollo del país con el fin de garantizar que, como vecino de la UE, Kiev
respete los valores favorecidos por la Unión, especialmente en un contexto
en el que Rusia, La influencia iliberal está presente en el país. Con estas
medidas económicas en vigor, el Alto Representante y los servicios
pertinentes del SEAE han intentado mantener la presión diplomática sobre
Rusia con una serie de reuniones bilaterales entre el Alto Representante y el
Ministro de Asuntos Exteriores ruso, Sergei Lavrov. Tales reuniones han sido
una forma de mantener la presión sobre Rusia sobre Crimea y sus
actividades en Siria. Sin embargo, estas reuniones bilaterales solo adquieren
sentido debido a las medidas financieras de la UE en Ucrania y sus
sanciones contra personas y entidades gubernamentales y económicas
rusas responsables de la crisis en Ucrania. Por ejemplo, solo en 2017, la UE
y sus Estados miembros prolongaron las sanciones contra Moscú en seis
ocasiones diferentes en relación con el incumplimiento por parte de Rusia
del alto el fuego acordado en virtud de los Acuerdos de Minsk.⁶⁰ En un caso
específico, en julio de 2017, al viceprimer ministro ruso, Dmitri Rogozin, se
le prohibió la entrada en Rumanía y Hungría durante un vuelo hacia la UE.
Además, aunque la OTAN adoptó medidas convencionales de disuasión y
tranquilidad en el este de Europa, la UE desplegó una operación civil (misión
asesora de la UE) en Ucrania en 2014 para ayudar en la aplicación de la ley,
la reforma de los servicios de seguridad, el desarrollo de capacidades
fronterizas y aduaneras, la reforma de la justicia y la lucha contra la
corrupción.
A partir de esta gama de recursos, está claro que la UE está tratando de
extender sus propios valores a Ucrania centrándose directamente
en la reforma del país en línea con sus propios valores, normas e
intereses. También es evidente que ninguna institución de la UE ha
tomado la iniciativa y que existe un vínculo pragmático entre los
distintos actores interesados en Ucrania. Por supuesto, el enfoque
de la UE hacia Ucrania contrasta con la estrategia de Rusia en
Ucrania y en la región en general, porque mientras que la UE utiliza
capacidades relativamente blandas, tal vez más mercantilistas, en
ausencia de una presencia económica efectiva en el país, Moscú
utiliza una combinación de tácticas híbridas (por ejemplo,
desinformación y ciberataques) y fuerza convencional para lograr
sus objetivos estratégicos. Si bien varias instituciones de la UE
participan en la elaboración de la estrategia de la UE hacia Ucrania,
fue un Estado miembro (Alemania en este caso) el que inició la
respuesta. También son los intereses colectivos de los Estados miembros,
a través del Consejo Europeo y el Consejo de la UE, los que determinarán en
gran medida la respuesta política de la Unión a Rusia y Ucrania en el futuro.
En este sentido, mucho depende de la unidad entre los Estados
miembros de la UE y de la coherencia entre las instituciones de la
UE".

Conclusión
 En este capítulo se ha puesto de manifiesto que existen fuertes elementos
de continuidad en la forma en que la UE formula la estrategia, los objetivos
que pretende alcanzar y las capacidades que emplea para conseguirlos.
Hemos demostrado cómo, a pesar de algunos cambios retóricos de imagen
desde la creación del SEAE en 2011, la UE sigue orientada hacia: a)
apuntalar y ampliar el orden internacional liberal mediante su apoyo a las
instituciones multilaterales y al comercio; b) garantizar la paz y la
estabilidad en su vecindad inmediata y más amplia; y c) la resolución de
conflictos por medios diplomáticos, de desarrollo y, en gran medida, no
militares. En resumen, el objetivo estratégico general de la UE es
asegurar su tipo de orden internacional liberal centrándose en las
causas profundas del conflicto y la inestabilidad internacional. No
cabe duda de que la UE trata de promover el comercio para
garantizar que los beneficios de la globalización económica se
extiendan a escala mundial y hacer frente a los descontentos de la
globalización invirtiendo en el desarrollo y proporcionando una
ayuda humanitaria tanto en las regiones circundantes como en el
extranjero. También trata de evitar el conflicto principalmente por
medios diplomáticos y, en la medida en que responde militarmente
al conflicto, lo hace en el marco del mantenimiento de la paz o en
combinación con misiones civiles que abordan la reforma del sector
de la seguridad (por ejemplo, gestión de fronteras, policía, reforma
judicial y aduanera, etc.). En conjunto, estos enfoques han sido un
sello distintivo constante de la gran estrategia más amplia de la UE.
El cambio ha sido evidente en un sentido institucional y retórico. La UE ha
reforzado su arquitectura institucional de política exterior y de seguridad
con la creación de un AR/VP más poderoso y un servicio diplomático llamado
SEAE. A este respecto, este capítulo ha demostrado cómo la UE ha tratado
en gran medida de mejorar su coherencia estratégica y su eficacia a
través de un proceso de coordinación interinstitucional. Si bien hay
pruebas claras que respaldan la idea de que la UE ha tomado medidas para
crear un sentido estratégico de propósito más unificado, siguen existiendo
dudas sobre la coherencia y la unidad de los Estados miembros
constituyentes de la UE. En realidad, los Estados miembros han
proporcionado a la AR/VP y al SEAE un apoyo financiero y político
insuficiente para asumir un verdadero liderazgo en la estrategia.
Existe una diferencia de poder en cuestiones estratégicas a nivel de
la UE. Los Estados miembros poderosos empujan la gran estrategia
de la UE en una dirección que se adapta mejor a sus propios
intereses nacionales, mientras que instituciones como la Comisión y
el SEAE empujan la estrategia en otras direcciones, a veces
incoherentes, hacia un enfoque más europeo.
Si bien hay muchos indicios que sugieren que la UE es un actor estratégico,
se enfrenta a una serie de retos estratégicos. En primer lugar, la UE está
lidiando con el hecho de que su medio estratégico más eficaz —el
de la ampliación de la UE— tiene serias limitaciones. Con la
excepción de los Estados balcánicos, parece haber poco apetito por
ampliar la UE, especialmente en áreas geopolíticamente sensibles
como Oriente Medio (a través de la adhesión de Turquía) o el
Cáucaso (con Adhesión de Georgia). Si hoy la ampliación se limita a ser
un poderoso dispositivo estratégico, entonces la UE debe idear formas
nuevas y eficaces de atraer a los vecinos que no son miembros de pleno
derecho. De hecho, uno de los sustitutos de la ampliación ha sido la
revisión constante de la Política Europea de Vecindad (PEV) con el
fin de responder a los desafíos geopolíticos y socioeconómicos en
los Estados y regiones circundantes de la UE. El reto al que se enfrenta
la UE a este respecto es adaptar la PEV a las necesidades particulares de
cada país y región, manteniendo al mismo tiempo un fuerte incentivo y
capacidad para poder cambiar el comportamiento de los Estados vecinos a
largo plazo. Además, la PEV tiene claramente límites cuando se
enfrenta a grandes crisis geopolíticas, por ejemplo, la PEV no pudo
evitar la "Primavera Árabe" o la invasión rusa de Ucrania. En
segundo lugar, y quizás lo más grave, las cuestiones sobre la
cohesión política interna de la UE desempeñan un doble papel en la
formulación de la gran estrategia de la UE. La decisión del Reino Unido
de abandonar la UE por referéndum puede ser el caso más obvio de
desintegración política en la UE, pero quizás de igual importancia sea la
postura actual de los respectivos gobiernos de Hungría y Polonia. El primer
ministro húngaro no solo aprovechó un discurso de julio de 2014 para pedir
una revisión de los principios democráticos liberales en los que se basa la
UE, sino que en diciembre de 2017 la Comisión Europea concluyó que
Polonia estaba violando gravemente el Estado de derecho tras la decisión de
Varsovia de reformar su poder judicial. Lo que estos ejemplos ponen de
manifiesto es que los supuestos tradicionales incrustados en la historia y el
marco de la UE en relación con los derechos humanos, el Estado de Derecho
y la democracia están, de hecho, susceptibles de ser cuestionados por los
Estados miembros. En consecuencia, el doble reto estratégico de la UE en el
futuro será proteger su base liberal fundamental con las necesidades
cambiantes de los Estados miembros individuales. Esto es especialmente
crucial, dado el florecimiento de movimientos y partidos populistas en
muchos Estados miembros de la UE.
En tercer lugar, la naturaleza de la relación transatlántica afectará
profundamente a la capacidad de la UE para comportarse como
actor estratégico. La posición a largo plazo de [Link]. ha sido
respaldar la seguridad europea tanto con apoyo político como con
fuerzas convencionales y nucleares. Este paraguas de seguridad se
mantiene actualmente, pero no aborda la cuestión del reparto de la
carga entre los aliados europeos y Washington. Es poco probable
que los llamamientos para que Europa haga (y pague) una mayor
contribución a la seguridad europea desaparezcan después de que
el presidente Trump haya dejado el cargo. El impacto más inmediato
de tales llamamientos de los [Link]. se relacionará obviamente con
cuestiones como el gasto en defensa, pero también puede abrir una
diferencia de opinión entre la UE y los [Link]. en cuanto a lo que
realmente debería contar como inversiones en seguridad. Ya está
claro que muchos aliados europeos en el seno de la OTAN no consideran que
la tan cacareada promesa de inversión del "2% del PIB" sea la única forma
en que Europa puede contribuir a la seguridad internacional.⁶⁴ De hecho,
muchos Estados europeos consideran que sus inversiones en desarrollo y
ayuda humanitaria, lucha contra el terrorismo y seguridad nacional son una
símbolos igualmente importantes de un compromiso con la seguridad
europea y el vínculo transatlántico. Es probable que la evolución de este
debate sobre el reparto de la carga aumente en el futuro a medida que las
presiones políticas y sobre los recursos golpeen a Estados Unidos,
especialmente en un contexto en el que Washington quiere mantener sus
centros de gravedad estratégicos en Europa, Oriente Medio y (cada vez
más) el Indo-Pacífico. Por último, en este capítulo se ha mostrado cómo la
UE parece estar obsesionada con el debate sobre los medios estratégicos
(que se manifiesta más claramente en los debates sobre la coherencia
institucional) y que ha dado por sentado en gran medida la permanencia de
sus objetivos estratégicos. Si bien es cierto que el "Brexit" y la actual
administración estadounidense han dado a la UE mucho tiempo para
reflexionar sobre la naturaleza y la resiliencia de la Unión y el orden
mundial, es probable que en el futuro aumenten cuestiones mucho más
amplias y no menos significativas sobre el estado del orden internacional
liberal.

Este paraguas de seguridad se mantiene actualmente, pero no

aborda la cuestión del reparto de la carga entre los aliados
europeos y Washington. Es poco probable que los llamamientos
para que Europa haga (y pague) una mayor contribución a la
seguridad europea desaparezcan después de que el presidente
Trump haya dejado el cargo. El impacto más inmediato de tales
llamamientos de los [Link]. se relacionará obviamente con
cuestiones como el gasto en defensa, pero también puede abrir una
diferencia de opinión entre la UE y los [Link]. en cuanto a lo que
realmente debería contar como inversiones en seguridad. Ya está
claro que muchos aliados europeos en el seno de la OTAN no consideran que
la tan cacareada promesa de inversión del "2% del PIB" sea la única forma
en que Europa puede contribuir a la seguridad internacional.⁶⁴ De hecho,
muchos Estados europeos consideran que sus inversiones en desarrollo y
ayuda humanitaria, lucha contra el terrorismo y seguridad nacional son una
símbolos igualmente importantes de un compromiso con la seguridad
europea y el vínculo transatlántico. Es probable que la evolución de este
debate sobre el reparto de la carga aumente en el futuro a medida que las
presiones políticas y sobre los recursos golpeen a Estados Unidos,
especialmente en un contexto en el que Washington quiere mantener sus
centros de gravedad estratégicos en Europa, Oriente Medio y (cada vez
más) el Indo-Pacífico
El resurgimiento de Rusia en el teatro estratégico europeo y el ascenso de
China al poder a nivel mundial no solo pueden poner en tela de juicio los
supuestos estratégicos de la UE que ha llevado a la era posterior a la Guerra
Fría, sino que pueden requerir que la UE se centre menos en los debates
sobre la coherencia institucional y más en mejorar su capacidad para
garantizar sus objetivos estratégicos. El futuro puede ser un futuro en el que
a la UE le resulte más difícil conciliar sus formas, medios y fines
estratégicos.