1

Seminario “Servicio Civil, Capacitación y Reforma del Estado”

República Dominicana, Julio 2005

Vinculación de la Capacitación y la Carrera

Administrativa
[Link]. Marco Tulio Cajas L. (*)

Resumen ejecutivo:

El presente trabajo parte de los fines de la administración pública. Se

presentan los antecedentes del servicio civil profesional equivalente a la
carrera administrativa. A partir del contraste entre el modelo
burocrático-weberiano y el modelo gerencialista se propone que la
instauración de la carrera administrativa (profesionalización de los
servidores públicos) es un requisito para el desarrollo de nuestros países.
El vínculo entre la capacitación y la carrera administrativa es la
instauración de un modelo de competencias laborales. Asimismo, en
nuestros paises la capacitación debe incluir habilidades de “gestión” y
liderazgo en un entorno democrático. La capacitación y formación de los
servidores públicos debe ser un proceso continuo que asegure no
solamente el ingreso por méritos sino también la permanencia en el
servicio por medio del procedimiento de certificación.

La administración pública, como profesión, ha transitado durante largo

tiempo por un proceso de imprecisiones en lo que hace a su reconocimiento

como cuerpo profesional diferente y distintivo, por lo que hace necesario
afirmar y consolidar dicho sentido de profesionalización. Y para ello,
conviene partir de reafirmar los fines que alientan la existencia de esa
compleja y multiforme maquinaria llamada “administración pública”.

Normalmente se atribuye a la Administración servir con objetividad los

intereses generales y, de forma más concreta: a) Promover las condiciones
para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se
integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o
 2

dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en

la vida política, económica, cultural y social b) Impulsar el reconocimiento,
respeto y protección de los derechos sociales, es decir, los derechos a la
cultura, a la protección de la salud, al medio ambiente, a una vivienda
digna, etc. (LONGO 2003)

Como no puede dejarse la conducción de la administración pública a los

vaivenes políticos ni podemos darnos el lujo de reiniciar en cada ciclo de
gobierno la capacitación de los funcionarios, la profesionalización de los
empleados públicos es imprescindible para garantizar la adecuación de las
administraciones a los constantes cambios que se producen en lo que se ha
denominado la era de la globalización y de la sociedad del conocimiento.

Sin embargo, las especiales características de las administraciones públicas

determinan que su personal no sólo tenga que estar capacitado
profesionalmente, sino que debe tener una formación en los valores
constitucionales que deben guiar en todo momento la actuación
administrativa en función de los valores democráticos.

Varios estudios empíricos recientes han puesto de manifiesto que la

existencia de una burocracia pública profesional es una condición necesaria,
aunque no suficiente, para el desarrollo económico de los países. Del mismo
modo, la profesionalidad del servicio civil es la variable crítica que explica la
reducción de la corrupción: donde las reglas de juego separan la burocracia
de la élite política y le confieren un poder que le permite neutralidad, la
corrupción declina. (ECHEVARRIA 2001)

Un sistema de servicio civil que funciona, explica Luis Aguilar Villanueva,

emite una señal positiva de un gobierno de leyes; de un gobierno público,
respetuoso de la división de poderes, de un gobierno abierto a los ciudadanos
y de un gobierno con capacidad para solucionar problemas y entregar
servicios de alto rendimiento.
 3

En suma, aunque el servicio civil no sea suficiente para garantizar el Estado

de Derecho, su inexistencia por sí sola, si puede ser suficiente para
perjudicar gravemente la gobernabilidad democrática. Por tanto, cuando
enfocamos el servicio civil no lo estamos haciendo simplistamente como un
sistema de empleos y empleados sino tratando con una institución que se
ubica entre el gobierno, ente político rector, y la sociedad.

I. REVISANDO CONCEPTOS: LA VINCULACION ENTRE ESTADO Y

SOCIEDAD.

Los años que siguieron (década de los años noventa) al “Consenso de

Washington” estuvieron presididos por reformas basadas no en la
preocupación de lograr un “Estado mejor”, sino en la idea de que “cuanto
menos Estado, mejor”. La agenda de las reformas fue derivando hacia la
privatización y la descentralización (en realidad, sólo aceptables bajo ciertas
condiciones), a la desregulación indiscriminada y, simplemente, la cesación
y abandono de sectores enteros de actividad por insuficiencia de recursos.

Es verdad que el saneamiento fiscal del Estado era una condición necesaria
para recuperar el equilibrio macroeconómico y no es menos cierto que el
aparato estatal heredado del periodo anterior era ineficiente e inadaptado a
las necesidades sociales. Pero, también es verdad, que, en no pocos casos, el
efecto de las reformas ha sido un Estado anémico, desarticulado y hasta
más ineficiente.

Así por razones de eficiencia del propio modelo económico, a inicios de los
años noventa se fueron planteando nuevas reformas destinadas a mejorar
la calificación de la administración, del sistema judicial y de la policía y las
fuerzas del orden. Paralelamente, el Banco Mundial convirtió la reforma del
Estado en el tema de su Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1997 bajo
la doble consigna de que el Estado no debía pretender resolver todos los
problemas sociales, sino solo aquellos en que tuviera posibilidad de obtener
 4

resultados positivos, pero que debía de tratar de desarrollar los recursos

necesarios para abordar problemas adicionales: los recursos humanos y
financieros propios de un Estado eficiente.

Es llamativo el contraste entre el perfeccionamiento de la democracia y un

Estado inerme ante los problemas y socavado en su credibilidad por la
desvalorización ideológica que ha acompañado las reformas, pero al que la
sociedad continúa reclamando intervenciones y políticas indispensables para
alcanzar el desarrollo con equidad.

Recordemos que en la etapa “desarrollista” de nuestro continente se

estimulaba un Estado de carácter nacional, inspirado en el Estado
benefactor “keynesiano” con un fuerte componente burocrático, planificador
e interventor en lo económico, centralizado, organizado según una lógica
sectorial-vertical y con políticas sociales universales. Este modelo, puesto en
boga por la corriente cepalina1 de los años cuarenta y cincuenta, ponía
énfasis en la industrialización y en la urbanización. Puesto que la
planificación de las políticas era de carácter tecnocrática, ésta debía ser
neutral con respecto a los sectores y grupos sociales.

Con las transiciones a la democracia en los años ochenta en América Latina

surgieron enfoques que priorizaron la estabilidad democrática, haciendo
hincapié en el Estado como articulador de consensos sociales.

De tal manera que después de haber transcurrido por diferentes etapas, hoy
se busca más que un Estado “juez y gendarme”, un Estado regulador donde
el problema sea la gestión eficiente de las empresas y servicios estatales
más que su propiedad. Pero esta eficiencia requiere de sustentabilidad de
las reformas que atienden a la relación Estado-sociedad civil-mercado en la
que se necesita de la política y de las instituciones.

1
Referente a la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y concretamente a Raúl Prebisch, un
destacado economista argentino que presidió dicha Comisión en esa época.
 5

Por lo que podemos afirmar que si bien antes se intentó prescindir del
Estado en pro del mercado, actualmente se da un proceso de revalorización
de lo político (VENEZIANO, 2005) postulando la necesidad de que el Estado
tenga un papel regulador y se exige la creación de condiciones de apoyo a las
reformas que les den sustento politico. Desde esta perspectiva parece que
se vuelve al énfasis en las instituciones estatales en el binomio Estado-
sociedad.

Este nuevo tipo de politicas pretende incorporar a los actores implicados en

ellas. Sin embargo, no resulta fácil definir quienes son “los implicados”.
¿Estamos hablando de “clientes” o “ciudadanos”? ¿“Actores” o
“beneficiarios”? Por otro lado también resulta escabroso definir los
mecanismos o momentos de incorporación de los actores a las políticas. ¿Solo
en el diseño o también en la implementación? ¿en la decisión polìtica o en la
administración de bienes y servicios?. Preguntas complejas que sólo pueden
resolverse en la revisión que actualmente se hace de la administración
pública en la academia y en las salas de sesiones de los gobiernos.

La segunda generación de reformas se inscribe en la corriente llamada

“New Public Management”- NPM- (Nueva Gestión Pública)2 que se opone al
modelo burocrático de gestión de políticas públicas que se basaba en
entidades estatales jerárquicamente organizadas y monopólicas de
determinados servicios. Pero también aisladas de las preferencias de los
“usuarios” o “clientes” de los servicios públicos. En este nuevo paradigma se
critica al modelo burocrático tradicional “weberiano” por haber privatizado
lo público a manos de la burocracia cuya gestión se tornó patrimonialista.
Asimismo, en ese modelo formal, jerárquico y aparentemente apegado a la
legalidad, en la realidad resultaba que muchas veces reflejaba la captura
del Estado por intereses de los grupos de presión.

2
Indistintamente se ha traducido “Public Management” como Gerencia Pública o Gestión Pública
aunque hay autores que marcan serias diferencias entre ambos conceptos.
 6

Ante este diagnóstico del Estado burocrático, la Nueva Gestión Pública

propone una serie de reformas de la gestión de carácter gerencialista para la
administración pública tomando como modelo la empresa privada. No
solamente se diferencian los objetivos pero también las acciones como se
ilustra en el siguiente cuadro:

COMPARACION ENTRE EL MODELO WEBERIANO Y EL MODELO GERENCIALISTA

ACCION OBJETIVOS
Servicio Civil Weberiano • Gestión impersonal Reducir el
• Méritos. clientelismo y la
• Permanencia. corrupción.
• Control central. Profesionalización.
Modelo Gerencialista
Mayor flexibilidad.
• Autonomía en la Gestión.
Menos trámites.
• Descentralización. Mayor eficiencia y
• Gestión por resultados. receptividad
politica.

II. El Servicio Civil: Lo que Weber realmente dijo.

Una de las mayores contribuciones al estudio de la administración pública

fue la del sociólogo alemán Max Weber, que observó el paralelismo evidente
entre la mecanización de la industria y la proliferación de las formas
burocráticas de la organización. Hizo notar que la burocracia rutiniza los
procesos de administración exactamente como la mecanización lo hace con la
producción. En su trabajo encontramos la primera definición concreta de la
burocracia, como una forma de organización que realza la precisión, la
velocidad, la claridad, la regularidad, la exactitud y la eficiencia conseguida
a través de la creación de la división prefijada de las tareas de la supervisión
jerárquica y de detalladas reglas y regulaciones.
 7

Como sociólogo Max Weber se interesó en las consecuencias sociales de la

proliferación de las burocracias, y al igual que el anciano de la historia de
Chuang-tzu, vió que la burocracia tenia el potencial suficiente para
rutinizar y mecanizar casi todos los aspectos de la vida humana erosionando
el espíritu y la capacidad de acción espontánea. También reconoció que
podría tener graves consecuencias políticas socavando formas de
organizaciones más democráticas.

Su origen histórico se sitúa en el tránsito del Estado patrimonial al Estado

Constitucional, en el que el empleado público pasa de ser un servidor
personal de la Corona a ser un servidor del Estado, ente impersonal sujeto
al imperio de la ley.

Los principios básicos del servicio civil en el estado constitucional, mérito e

igualdad, aparecen establecidos en el artículo 26 de la Declaración de los
Derechos del Hombre y el Ciudadano, que proclama la igualdad de todos los
ciudadanos para ser admitidos a “toda clase de dignidades, puestos y
empleos públicos, según su capacidad y sin otra distinción que la de sus
virtudes y sus talentos”.

En el Estado contemporáneo, el servicio civil profundiza su contribución en

una triple dimensión: el fortalecimiento de la democracia, la efectividad del
Estado de derecho y una eficaz provisión de los bienes y servicios públicos.

El servicio civil es un rasgo esencial del llamado componente republicano de

la democracia, asociado a la idea de que el ejercicio de cargos públicos debe
ser una actividad virtuosa que requiere sujeción a la ley y defensa del
interés público, sacrificando el interés privado. Los funcionarios públicos son
percibidos como portadores de una vocación de servicio, que se concreta en
elevados estándares de comportamiento, alcanzados a través de un riguroso
sistema de selección y carrera.
 8

Desde esta perspectiva, un servicio civil profesional con una sólida posición
institucional y sentido del deber es, como decía Schumpeter una de las
condiciones para la vigencia efectiva de la democracia. El servicio civil opera
subordinado a la dirección política pero se expresa con imparcialidad y
objetividad, como garantía del interés general y la continuidad de las
funciones públicas. Es obvio que las debilidades de la democracia en los
países en desarrollo tienen mucha relación con la inexistencia o
imperfección de sistemas de servicio civil.

Paralelamente, el servicio civil tiene una gran importancia para la

protección de un valor clave del constitucionalismo moderno y de la
economía de mercado como lo es la seguridad jurídica. La garantía de
imparcialidad que ofrece el servicio civil funciona en las democracias como
un freno a la arbitrariedad y una salvaguarda de la seguridad jurídica, sin
la que no es posible el desarrollo de las instituciones del mercado.

El servicio civil es una de las instituciones centrales del Estado Democrático

de Derecho y, como tal, debe incorporar ciertos mecanismos institucionales
que hacen posible la existencia y continuidad de una administración
profesional, basada en los principios de mérito e igualdad. Según esta
definición todos los países dispondrían de un sistema de empleo público,
pero no todos ellos alcanzarían la condición de servicio civil.

El servicio civil de carrera (SCC)3 es un sistema moderno de gestión del

desarrollo del recurso humano público. Está basado en los valores de la
ética, lealtad, imparcialidad, profesionalismo, eficiencia, responsabilidad,
equidad, honestidad, legalidad, transparencia y medición de resultados.

De acuerdo con diversos autores, el servicio público de carrera comprende al

menos los siguientes elementos:

3
A efectos de este trabajo, el término se equipara a la carrera administrativa.
 9

1. El sistema se basa en un sistema de ingreso y promoción a partir de

concursos de oposición para ocupar puestos administrativos;
2. Precisa de un sistema de formación y capacitación permanente, diseñado
de manera diferenciada para satisfacer las necesidades y requerimientos de
cada organismo o institución;
3. Cuenta con un método que permite evaluar el desempeño de los
servidores de carrera;
4. Provee un marco normativo con reglas claras y definidas sobre el
funcionamiento del sistema en su conjunto

Sus beneficios pueden apreciarse con un triple enfoque.

Para las Administraciones:

• Da continuidad a los programas.
• Permite contar con servidores preparados y motivados.
• Contribuye a luchar contra la corrupción.
Para los servidores:
• Da cierta estabilidad en la administración.
• Permite un desarrollo profesional y personal.
• Establece igualdad de oportunidades entre los servidores.
Para el país:
• Da transparencia en los procesos de ingreso.
• Mejora el cumplimiento de programas y metas.
• Permite una rendición de cuentas transparente.

A través de procesos transparentes de selección, ofrece a los ciudadanos la

posibilidad de ingresar a los empleos públicos y poder colaborar en la
administración pública sin la obligación de pertenecer a un grupo político o
de influencia.
 10

El SCC contribuye a la mejora de la calidad de las prestaciones ofrecidas al

público por el profesionalismo de los servidores, la adaptabilidad de las
políticas y la mejora continua de las organizaciones.

El profesionalismo de los servidores públicos combinado con el liderazgo

que van a jugar los funcionarios electos en un concepto transparente,
posibilitará la medición de resultados dando al ciudadano un verdadero rol
de control social en las políticas públicas y en la administración de recursos.

Una de las principales características del SCC es la permeabilidad a las

influencias del sector privado y la progresiva convergencia entre el empleo
público y el privado, cuestionando el exceso de protección y estabilidad del
empleo público, aunque sin erosionar sus bases institucionales como sistema
de mérito.

III. El Modelo Gerencialista: Vino nuevo en botellas viejas

En materia de servicio público, las reformas a la administración de recursos

humanos han tenido dos orientaciones. Por un lado, hay una orientación
eficientista, caracterizada por la lucha contra el déficit y por lograr la
disminución del gasto.

Por el otro, hay una orientación de “servicio público”, caracterizada por su

énfasis en la calidad del servicio, la calificación del ciudadano como cliente y
la búsqueda de la receptividad de la administración. 4

Estas reformas han modificado valores y convicciones arraigadas en los

sistemas burocráticos “desplazándolos del seguimiento de reglas a la
creación de valor; de un genérico interés público a la producción de
resultados tangibles; de la administración a la producción; de la

4
Cf. [Link]/publicsector/civilservice/[Link]
 11

responsabilidad impuesta a la rendición de cuentas; y del control al apego a

normas compartidas”.5Para reducir la rigidez, este paradigma busca
construir procesos descentralizados de toma de decisiones; impulsar la
diversidad, y moderar la rutina a favor de la creatividad y la voluntad
emprendedora.

La “Nueva Gerencia Pública” ha modificado los sistemas tradicionales de

reclutamiento, selección, promoción y remoción de los empleados públicos en
la mayor parte de los países desarrollados. No obstante, varios autores han
insistido en que no todos los procesos de reforma se ajustan a los patrones
de la Nueva Gerencia Pública.

Los países escandinavos, Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Francia, España e

Italia han reformado sus sistemas de administración pública con base en
principios y mecanismos diferentes a los impulsados por los países
anglosajones donde se inició la Nueva Gestión Pública.

Los procesos de reforma administrativa, entre los que se encuentran las

reformas a los servicios de carrera, se iniciaron durante los años ochenta en
Gran Bretaña, Estados Unidos y Nueva Zelanda. Más tarde se extendieron a
la mayor parte de Europa Occidental y a América Latina.

En el fondo de muchas de estas reformas se ha insistido en la necesidad de

crear un “Estado inteligente” más que un “Estado delgado”: “más que el
tamaño, es importante el cómo hace las cosas, y cuáles son sus resultados.

La flexibilidad, la capacidad para interpretar las señales del entorno, la

velocidad de respuestas a las situaciones que se presentan y la adaptación a
los rápidos cambios son hoy en día características esenciales de ese nuevo

5
Longo, La calidad..., p.3.
 12

perfil de gestión. De estas virtudes dependen también la eficiencia, la

eficacia y la equidad.

Las reformas en los países desarrollados han estimulado la creación de

cuerpos directivos eficaces y responsables ante los políticos y los poderes de
gobierno. No obstante, dado el alto grado de responsabilidad que asumen los
directores, las reformas han tendido a flexibilizar el control de procesos por
el control de resultados.

América Latina se ha enfrentado a procesos muy complicados para concretar

sus reformas administrativas, dado el grado comparativamente menor de
profesionalización de los servicios públicos en el Continente. En los países
desarrollados los servicios civiles surgieron lentamente, en un proceso
acumulativo que le dio contorno a sus sistemas y características. Este largo
período de gestación otorgó a los gobiernos un margen de tiempo para
ajustar la labor gubernamental y el trabajo de los funcionarios públicos,
mientras que en los países en desarrollo la introducción de los sistemas
meritocráticos se realiza en un contexto más complicado: “sus pueblos tienen
más derechos civiles que los pueblos del mundo en el siglo XIX y esperan
una gran cantidad de servicios que nadie esperaba en el siglo XIX”.

Por tanto, el desafío de las reformas a los servicios civiles en el continente es

doble: establecer la verdadera profesionalización de sus funcionarios, en el
sentido weberiano, e incorporar las características más positivas de las
reformas administrativas del mundo desarrollado; mayor flexibilidad y
agilidad; capacidad de respuesta, cercanía a los ciudadanos; alta calidad en
los servicios públicos.

La implementación de la reforma administrativa en América Latina, que

muchas veces ha consistido en copiar mecánicamente modelos practicados
en los países desarrollados, no siempre se ha visto colmada por el éxito.
 13

El profesor Prats tiene un enfoque crítico al respecto. En su opinión si la

reforma administrativa fracasó no fué porque el modelo burocrático que se
trataba de implantar no era el adecuado. De hecho el modelo ha dado y
sigue dando un rendimiento excelente en muchos países desarrollados.
Fracasó porque en América Latina no existían las condiciones políticas,
económicas y sociales para la vigencia eficaz del modelo. En América Latina,
por lo general, no llegó a institucionalizarse sino parcial y excepcionalmente
el sistema que Weber llamó de dominación racional-legal encarnado en la
burocracia. De ésta se tomaron las apariencias formales; pero en ausencia
de los condicionamientos socio-económico-políticos necesarios, lo que se
desarrollaron mayormente fueron una especie de variantes de la burocracia.

Esto es tanto más importante cuanto que hoy se plantea como eje de la
nueva reforma o modernización administrativa latinoamericana el paso de
la administración y cultura burocrática a la administración y cultura
"gerencial".

En esta ola de entusiasmo se nos dice que la transición de la

Administración a la Gerencia, del administrador al gerente público,
sintetizaría así la reforma o modernización propuesta como necesaria. Este
cambio en las imágenes pretende tener a la vez valor descriptivo y
normativo. Descriptivo, respecto de los procesos de cambio administrativo
que se están experimentando en algunos países desarrollados
principalmente del ámbito angloamericano. Normativo, porque se pretende
a veces que sea orientador del cambio administrativo universal. Se sugiere,
en efecto, que la historia nos ha llevado de la administración patrimonial a
la administración burocrática y que, de ésta, nos ha de conducir en línea de
progreso a la administración gerencial, de la que a veces se enumeran las
características como si integraran un "modelo o tipo ideal" en el sentido
weberiano. (PRAT 2005)

Frente a la propuestas de este reformismo administrativo latinoamericano,

 14

Prat insiste en que hay que adoptar una posición de diálogo crítico puesto
que para el desarrollo latinoamericano la mayor urgencia de reforma
administrativa todavía es la creación de verdaderas burocracias capaces de
asumir eficazmente las funciones exclusivas del Estado en un marco de
seguridad jurídica.

Por otro lado el ámbito propio de la revolución gerencial se encuentra

principalmente en el ámbito de la provisión directa de bienes y servicios
públicos, que hoy es el espacio público cuantitativamente mayor, pero que no
se incluye en las funciones exclusivas del Estado, cualitativamente más
importantes.

En conclusión, se reconoce el valor de la reforma gerencial de la

administración necesaria para lograr la eficiencia y la eficacia, pero debe
recordarse que por modernizante que ésta parezca, aplicarla en las viejas
estructuras administrativas no será sino poner vino nuevo en botellas viejas.

Con estas limitaciones en mente, tenemos que reafirmar la necesidad de que

los cambios sean profundos y sostenibles lo cual se logra con un proceso, más
que una acción aislada, permanente y sistemático de formación y
capacitación.

IV. Capacitación y formación de los servidores públicos: ¿Por qué?

y ¿Para qué?

La búsqueda de calidades requiere que el empleador invierta más en las

capacidades de una fuerza de trabajo que ha de conocer a calidad los
sistemas de prestación de servicios y que se comprometa a las orientaciones
del cliente. Sin embargo, las inversiones en la función de desarrollo van más
allá del entrenamiento tradicional y se extiende a las áreas de la educación
y del desarrollo del personal, en los cuales los empleadores muestran sus
 15

deseos de hacer inversiones a largo plazo en el desarrollo y capacitación de

sus empleados.

La formación, la capacitación y el entrenamiento son actividades que

pueden catalogarse como la mecánica básica del cambio administrativo.
Comprenden el desarrollo de conocimientos, habilidades, valores y actitudes
a todos los niveles del personal.

En un ambiente cada vez más complejo y demandante, los servidores

públicos al mismo tiempo que deben avanzar el interés público necesitan
cada vez más competencias y destrezas para relacionarse con los políticos,
otros departamentos gubernamentales y beneficiarios.

Los servidores públicos también necesitan una mejor comprensión de los

procesos decisionales. Una clara comprensión de los roles y
responsabilidades en el sistema administrativo es esencial para la
prestación y provisión de bienes y servicios.

Ahora bien, no hay un modelo único para la formación y capacitación en el

sector público. Cada modelo tiene sus fortalezas y debilidades. Por ejemplo,
las instituciones centrales de capacitación tienden a promover un sentido
mayor de identidad y solidaridad entre los servidores públicos, mientras que
las universidades pueden promover enfoques más críticos y abiertos al
intercambio.

Por otro lado, el modelo de la “organización que aprende” (“learning

organization”), hace de la institución el punto focal de la adquisición de
conocimiento y el desarrollo de capacidades, particularmente a través de la
enseñanza personalizada y la tutoría.

Lo que si es importante es definir el objetivo de la capacitación. Por ejemplo,

ante un programa determinado debemos preguntarnos si lo que queremos
 16

transmitir son conocimientos, habilidades o valores. De la respuesta

dependerá la estrategia y el modelo a utilizar.

Resulta útil distinguir, aun en forma elemental, entre la formación, la

capacitación y el desarrollo de personal.

La formación es la educación básica que mejora las habilidades y

prepara a los empleados para nuevas responsabilidades y retos.

La capacitación es el entrenamiento de los empleados para

desempeñar los trabajos existentes de una manera más eficiente, efectiva y
responsable.

El desarrollo se aplica a los empleados y a la organización entera. A

los empleados, es el incremento de las capacidades consistentes con los
valores de la organización así como con los requisitos cambiantes; para la
organización, es el incremento de las capacidades de los empleados como
equipos para enfrentar las situaciones indefinidas del futuro (Klingner y
Nalbandian, 2001).

V. Servicio civil profesional y desarrollo.

Una significativa cantidad de estudios han tratado de revisar la relación

entre la calidad de los recursos humanos en las burocracias y el desarrollo
de los países en diferentes partes del mundo. El más significativo ha sido el
de James Rauch y Meter Evans (1999)6 conducido en las estructuras
burocráticas en 35 de los países menos desarrollados.

Este estudio examina si las burocracias “weberianas” tendrían un mejor

desempeño. La evidencia empírica así lo confirmó. Particularmente en el

6
Citado por HELGASON, 2004 Pág. 14
 17

tema del reclutamiento por méritos pero también con respecto a la

promoción interna y la estabilidad de la carrera administrativa.

Por otro lado, el estudio de Rauch y Evans apoya la tesis de que las
burocracias funcionales pueden promover el crecimiento y reducir la
pobreza.

La evidencia empírica también apunta que el veinte por ciento (20%) de lo

que se incrementa en eficiencia y productividad en las organizaciones
pública puede explicarse por la introducción de nuevas tecnologías mientras
que el ochenta por ciento (80%) restante depende principalmente de la
calidad de la gerencia, liderazgo e innovación.

Cómo se contrate al personal, cómo se le trate y cómo se desarrolla en los

procesos de cambio determinará si los miembros del personal son o no
productivos. En este sentido, el liderazgo es la principal fuerza para
reformar e innovar en el sector público.

En Canadá recientemente la Comisión de Servicio Civil emprendió un

estudio extenso para definir aquellas competencias de liderazgo necesarias
para el nuevo siglo.

Estas competencias se agruparon en cinco categorías:

A. Intelectuales: Capacidad de los líderes para comprender y responder con

estrategia y creatividad a las complejidades inherentes en el servicio
público.
B. Capacidad prospectiva: Habilidad de los líderes para desarrollar una
visión para sus respectivas organizaciones.
C. Gerenciales: Incluyendo acción gerencial, conciencia organizacional,
trabajo en equipo y habilidades asociativas.
D. Relacionales: Habilidades interpersonales y comunicativas.
 18

E. Personales: Que incluye la energía (“stamina”), la ética, la integridad

personal y los valores.

VI. Competencias laborales en la Administración Pública.

Vertiginosos cambios globales y tiempos de crisis locales, hacen que el

compromiso de la Administración Pública con la satisfacción del cliente
ciudadano, se enfrente en el día a día a numerosos y complejos desafíos.

Cada organismo público debe encontrar la mejor manera de hacer esa

contribución especial, única, que da sentido a su existencia institucional y
que la diferencia de otras, públicas o privadas. En otros términos, cada
organización pública debe definir, desde sus objetivos, cuáles son o debieran
ser, sus competencias, aquello que mejor hace para el “cliente ciudadano” y
que por supuesto, deben saber hacer.

Si se hiciera un análisis de los diferentes tipos de “saberes” que se han

esperado de los trabajadores en distintos modelos de organización del
trabajo, se explicaría el por qué de las actuales tendencias.

El foco de atención se ha desplazado así de las calificaciones a las

competencias, es decir al conjunto de saberes puestos en juego por los
trabajadores para resolver situaciones concretas del trabajo.

Las competencias son un conjunto de propiedades en permanente

modificación, que deben ser sometidas a la prueba de resolución de
problemas concretos en situaciones de trabajo que entrañan ciertos
márgenes de incertidumbre y complejidad técnica.

Lo anterior implica que la competencia no proviene de la aprobación de un

currículum escolar formal, sino de un ejercicio de conocimientos en
circunstancias críticas. Este conocimiento necesario para la resolución de
 19

problemas no es mecánicamente transmisible, algunos autores lo llaman

“conocimiento indefinible” y es una mezcla de conocimientos tecnológicos
previos y de experiencia concreta que proviene fundamentalmente del
trabajo en el mundo real.

La evaluación por competencias mide las evidencias de desempeño de un

trabajador en relación con una norma de desempeño laboral, en cambio en
los sistemas de evaluación tradicionales la evaluación está asociada a un
programa y la aprobación se obtiene por una escala de puntos.

La certificación consiste en el reconocimiento formal por parte de una

institución autorizada de las competencias de los trabajadores, sin tener en
cuenta si las mismas fueron adquiridas en una educación formal o informal.
La certificación es la conclusión de un proceso de formación que incluye
capacitación y práctica y puede ser realizada por la institución de formación
profesional donde se han cursado los programas formativos.

Desde CINTERFOR- OIT a partir del año 1975 se han impulsado proyectos
para la certificación de las calificaciones adquiridas. Las mismas tienen un
reconocimiento en otros países para permitir la movilidad de los
trabajadores.

En estos momentos, la certificación de competencias está asociada a la

empleabilidad de los trabajadores, ya que la certificación apunta a las
competencias básicas que hacen a una persona empleable y que permiten la
transferencia del trabajador.

Por otra parte es importante aclarar que uno de los principios de la

formación continua y permanente es que la certificación tenga un plazo
acotado, para garantizar la actualización permanente del trabajador.
 20

El certificado de competencia laboral hace referencia a un desempeño

concreto en el cual el trabajador ha demostrado ser competente por medio de
la evaluación de competencias. El certificado da cuenta de un desempeño
laboral comprobado, y no potencial.

El certificado se expide teniendo en cuenta la norma de competencia laboral,

la cual se construye tomando como base las competencias necesarias para
desempeñarse en una situación concreta.

¿Cómo conceptualizar las competencias laborales? A continuación se ofrecen

algunos elementos incompletos y parciales pero que nos ayudarán a mejorar
nuestra comprensión:

• Se refieren a tareas o situaciones de trabajo, y a la forma en que los

individuos resuelven situaciones propias de su ámbito laboral.
• No se refieren a conductas inteligentes que pueden ir dándose en el
tiempo, sin relación entre ellas. Son conjuntos de conductas organizadas en
la estructura mental de un sujeto, relativamente estables y susceptibles de
ser aplicadas en los momentos en que esto sea necesario.
• No son sólo conocimientos, ya que las competencias implican una
experiencia y un dominio real de la tarea. Ponen en juego “imágenes
operativas” que se han ido desarrollando en el individuo a lo largo de toda
su experiencia de trabajo.
• No son sólo habilidades, éstas más bien son producto de la educación
formal y se aplican generalmente a comportamientos de tipo psicomotor.
• Las competencias se vinculan a una tarea (por ejemplo competencias
propias del programador) o a una actividad determinada (competencias de
mando).
• La persona competente moviliza un conjunto de saberes articulados
que ha ido acumulando durante años y que son producto de la experiencia.
Los moviliza en el momento oportuno y de manera automatizada, sin tener
que decirlas o escribirlas.
 21

• Las competencias no son sólo aptitudes o rasgos personales. Pero las

aptitudes juegan un papel muy importante cuando las tareas a ser
realizadas son nuevas, cambiantes o de un nivel de complejidad tal que no
pueden ser resueltas con el conjunto de saberes articulados que han sido
“automatizados”. Cuando esto sucede, como es el caso sobre todo de cargos
gerenciales, la persona se desenvuelve echando mano a procesos cognitivos y
aptitudes personales que le permitan encontrar formas novedosas de
resolver.
• Para adquirir determinadas competencias se requiere poseer ciertas
aptitudes. Esto implica que resulte necesaria la medición de aptitudes, a
través de test clásicos, cuando se trate de tareas en contextos laborales
rápidamente cambiantes.
• Las competencias son fruto de la experiencia, pero se adquieren a
condición de que estén presentes las aptitudes y los rasgos de personalidad.
• Las aptitudes y los rasgos de personalidad se definen como diferencias
entre los individuos, mientras que las competencias están estrechamente
ligadas a las actividades profesionales y, más concretamente, a las misiones
que forman parte de un puesto.
• Las competencias se observan en el desempeño de los
comportamientos observables, en el ejercicio de un puesto de trabajo que
conduce al éxito profesional en ese puesto.

VII. Conclusiones.

PRIMERA: A la luz de los fines de la administración pública, que son válidos

como estratégicos pues de ellos depende la factibilidad de la nación, el
servicio civil debe considerarse como una profesión lo cual nos conduce a la
necesidad de implementar la carrera administrativa para salvaguardar la
calidad, equidad y excelencia de la gestión pública. La función pública es el
más directo enlace entre el Estado, la sociedad y el mercado. La necesidad
de hacer más eficientes y responsables a los servidores públicos pasa por la
instauración del servicio civil de carrera.
 22

SEGUNDA: En América Latina cuando se trata de reformas administrativas

tendemos a querer comenzar de nuevo borrando vestigios del pasado. De tal
manera que nos encontramos muchas veces con la situación paradójica de
que no hemos terminado de aplicar un modelo y ya estamos ensayando otro.

Así nos ha ocurrido con el modelo burocrático-weberiano incomprendido y

desprestigiado en nuestro medio sin apreciar que aún nos queda trecho
para disfrutar sus ventajas. De tal manera que debe subrayarse en la
administración del servicio civil y en la formación y la capacitación de los
servidores públicos los valores de la burocracia weberiana: formalidad,
apego a la ley, neutralidad, estabilidad y otros.

TERCERA: A lo anterior hay que agregar que el nuevo entorno social, las
demandas del orden democrático y las crecientes necesidades de la sociedad
imponen a los gobiernos la necesidad de reformar los sistemas de servicio
civil. Por tanto, la aplicación del modelo gerencialista se justifica en las
necesidades de racionalizar el gasto público y alcanzar simultáneamente la
eficiencia, la eficacia y la equidad en la práctica del gobierno. La sociedad y
el funcionamiento de un sistema de libre mercado así lo demandan.

CUARTA: El punto de encuentro entre la necesidad de contar con un servicio

civil profesional por medio de la carrera administrativa y la capacitación, es
el reconocimiento de que cada empleado y funcionario deben ajustarse a un
modelo de capacidades laborales. De esa manera se garantiza no solamente
la objetividad y neutralidad en el reclutamiento sino un continuo proceso de
mejoramiento. La certificación periódica de los servidores públicos es el
mejor medio para lograrlo.

(*) Marco Tulio Cajas López (mcajas@[Link]) Economista graduado de la Universidad

Complutense, Madrid, España. Maestro en Politicas Públicas. Ha sido funcionario
internacional de las Naciones Unidas, empresario privado y dirigente politico en
Guatemala. Actualmente es el Gerente del Instituto Nacional de Administración Pública
(INAP) de Guatemala ([Link]
Julio 2005
 23

BIBLIOGRAFIA

ECHEBARRIA, K. “La Modernización del Estado y la Reforma del Servicio

Civil.” BID, Washington D.C. Abril, 2001.

HELGASON K. S. “Role of human resources in revitalizing the State.”

Undesa, United Nations, New York, Sept. 2004

LONGO MARTINEZ, F. La calidad de los sistemas de servicio civil en

América Latina y el Caribe: una metodología de evaluación. VIII Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

OFICINA NACIONAL DE INNOVACION DE GESTION (República

Argentina) “Competencias Laborales en la Administración Pública”, Buenos
Aires, Sept. 2002 . [Link]

PRATS i CATALA, J. Reinventar la burocracia y construir la nueva gestión

pública. IIG, Barcelona, España. Febrero 2005

VENEZIANO, A. Reflexiones sobre una reforma orientada al ciudadano. La

descentralización participativa de Montevideo. INAP, Madrid, España,
2005.