Guía de lectura
¿Cómo discuten los autores la tensión entre la concepción liberal de la libertad de expresión
y la perspectiva que emana de los instrumentos internacionales y de los sistemas de
protección de derechos humanos?
¿Por qué el pluralismo y la diversidad de voces se presentan como condiciones
indispensables del derecho a la comunicación? ¿Qué tipo de políticas estatales son
necesarias para garantizarlos?
¿Qué riesgos implica la concentración en la propiedad de medios para el ejercicio del
derecho a la comunicación y cómo justifican los autores la aplicación de leyes
antimonopólicas en este campo?
¿Qué ejemplos de políticas públicas en América Latina identifican los autores como avances
en materia de derecho a la comunicación y qué tensiones generan con los modelos
empresariales tradicionales de medios?
OBJETIVO: dilucidar de qué modo —además de su reconocimiento por vía de tratados internacionales
— puede ser jurídicamente resguardado el derecho humano a la comunicación y que rol les cabe a los
Estados nacionales como garantes de su ejercicio.
La primera parte del trabajo está dedicada a contraponer distintas perspectivas y analizar el
desarrollo histórico del concepto de libertad de expresión y las obligaciones estatales en esta materia.
Se planteará en ese apartado la tensión entre una concepción más restrictiva —conocida como
free speech tradition— que sólo exige al Estado abstenerse de censurar y una mirada más amplia que
emana de los instrumentos internacionales y de los sistemas de protección de derechos
humanos. Desde este enfoque surgen exigencias concretas para la adopción de reglas jurídicas y
políticas públicas encaminadas a fomentar el pluralismo y la diversidad de voces.
¿Estamos frente a una libertad negativa en la que el rol del Estado se limita a abstenerse de censurar?
En el caso de las empresas de medios de comunicación ello no funciona así, ni en el derecho ni en la
práctica. Subsidios o desgravamientos, condiciones de utilización del espectro radioeléctrico,
regulaciones sobre derechos de exhibición, tratamientos específicos al papel para impresión de
periódicos, prórrogas o concesiones para el acceso y explotación de licencias de medios audiovisuales,
medidas específicas para el fomento y la protección de la industria cinematográfica, marcan a las claras
que en el libre mercado de ideas el Estado actúa y no todo es obra de una mano invisible.
Ahora bien, ¿qué decir cuando se trata de que de esta libertad no sólo la gocen aquellos que tienen
facilitadas el acceso a las vías más poderosas de comunicación, sino que algo se debe hacer respecto
de quienes ni siquiera pueden sumar su expresión al concierto de voces? Es aquí donde
entran a jugar cuestiones como el pluralismo y la diversidad. Respetar la libertad de expresión
exige de acciones públicas destinadas a que se escuchen voces diferentes.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha reiterado en numerosas ocasiones que la
pobreza es una denegación fundamental de derechos humanos, entre ellos, del derecho a comunicar.
Es deber del Estado garantizar la igualdad de oportunidades a todas las personas para recibir, buscar e
impartir información por cualquier medio de comunicación sin discriminación,
Creemos estar en condiciones de afirmar que no hay modo de sostener que se garantiza el derecho
a la comunicación de modo universal si se lo considera una libertad negativa, protegida
exclusivamente por obligaciones vinculadas a la abstención de censura por parte de los Estados. El
ejercicio efectivo de este derecho entendido de manera restrictiva como la mera protección del
orador en la esquina de la calle ha dejado (o debería dejar) de ser la única misión de los Estados,
en tanto pretendan cumplir con sus obligaciones de fomentar un debate abierto, desinhibido y vigoroso,
que redunde en el fortalecimiento de las instituciones democráticas.
Para ello es indispensable la pluralidad de medios, la prohibición de todo monopolio respecto de ellos,
cualquiera sea la forma que pretenda adoptar, y la garantía de protección a la libertad e independencia
de los periodistas”.
El peligro que encierra la consideración de la libertad de expresión como un derecho individual,
alejado de los objetivos de la autonomía colectiva y desligado de su valor social, se vuelve
tangible cuando la expresión de opiniones se lleva a cabo en contextos de escasez. La exclusión
es también una afectación clara a la libertad de expresión.
Impacto que las concentraciones privadas de poder tienen sobre nuestra libertad; a veces se necesita
al Estado para contrarrestar estas fuerzas.
El rol del Estado: de la licencia real a los compromisos internacionales
En el nacimiento de la prensa periódica, a mediados del siglo XVII, la actividad informativa estaba
supeditada a la posesión de una “Licencia Real”. Es decir que la autorización para ejercer el poder
de informar era un privilegio otorgado discrecionalmente por el régimen monárquico. De esta
manera, el titular de la licencia accedía, mediante sus estrechos vínculos con el poder, a una situación
de “cuasi monopolio”(14) para la distribución de los primeros contenidos informativos impresos.
A partir de la Revolución Francesa de 1789 y con el inicio de lo que Eric Hobsbawm llamó las
“revoluciones burguesas” que se extendieron por Europa y América poniendo fin al Antiguo Régimen
y sentando las bases del Estado moderno, aparece el reclamo por la libertad de prensa. En
consonancia con este proceso surge la concepción liberal de la información que da origen a la
etapa “empresarista”, primera configuración del capitalismo informativo, cuyas características
fundamentales son:
• La libertad de prensa queda reducida a libertad de empresa.
• El empresario es el único titular del poder de informar y es quien mantiene la relación con el poder
político-administrativo.
• La empresa informativa acepta la lógica del lucro, asimilándose al resto de las actividades
comerciales.
• La información se transforma en mercancía y el público en consumidor.
Ya en el siglo XX, el modelo empresarista entra en crisis, en la medida en que cobra fuerza el rol
de los periodistas profesionales como actores centrales de la actividad informativa y se introduce una
fuerte reflexión sobre el valor social y político de su práctica. Esta crisis dará origen a la etapa
“profesionalista”, en la que el capital humano de las empresas informativas cobra una
importancia que nunca antes había tenido. Preámbulo de una nueva fase en la que la información se
consagrará como un derecho.
De esta manera se llega a un estadio novedoso para las sociedades modernas en el cual
la información y la comunicación dejan de ser potestades del Estado, de los empresarios
periodísticos o, inclusive, de los propios periodistas, para convertirse en un derecho humano,
cuyo titular es el público.
La Convención Americana, suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, deja
claramente asentado que las obligaciones de los Estados exceden la mera abstención de censura:
Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la
libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de
fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro
procedimiento de su elección.
En su Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de octubre de 2000, la CIDH profundiza
sobre el rol del Estado como garante del pluralismo y la diversidad. Los monopolios u oligopolios en
la propiedad y control de los medios de comunicación deben estar sujetos a leyes antimonopólicas por
cuanto conspiran contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el pleno
ejercicio del derecho a la información de los ciudadanos.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión
por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), del 16 de diciembre de 1966, establece:
1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.
2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar,
recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente,
por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.
Resulta notorio que el rol del Estado ha dejado de limitarse a las obligaciones de abstención.
Antes bien, de la lectura y análisis de los compromisos internacionales se desprende que este
derecho exige a las autoridades el cumplimiento de obligaciones de prestación destinadas a
garantizar pluralismo, diversidad y desconcentración frente a las tendencias o prácticas
monopólicas.
Construir sistemas de medios que garanticen el derecho del público a recibir la máxima diversidad
posible de información a resguardo, tanto de la intervención gubernamental, como de los intereses
comerciales de las empresas del sector. El control de los niveles de concentración y la legislación en
contra de los monopolios y oligopolios de la información y la comunicación resulta fundamental para
alcanzar esos fines.
La intervención de los Estados se torna, por lo tanto, imprescindible para garantizar un reparto
equitativo de los medios y preservar la diversidad de las manifestaciones culturales. Así lo afirma
un estudio realizado en el 2008 por la UNESCO.
Muchas de las cuestiones planteadas en el apartado anterior encuentran su correlato en los debates
políticos y jurídicos que tienen lugar en la actualidad en Argentina y que se replican con características
diferenciadas, según el caso, en la mayoría de los países de la región. A continuación analizaremos
algunos de los cambios que se han producido en los últimos años en materia de políticas de
comunicación y que pusieron en juego intervenciones específicas por parte del Estado.
LAS SANCIONES. Uno de los temas más sensibles vinculados con el derecho a la comunicación es el
que se relaciona con la necesidad, magnitud y supuestos de aplicación de las denominadas
responsabilidades ulteriores que enfrentan quienes toman la voz pública. Históricamente, han existido
en la legislación dos tipos de previsiones penales para castigar estas conductas: el desacato y los
delitos contra el honor. Sin embargo, las corrientes de despenalización de la crítica a los funcionarios
públicos, las personas de reconocimiento público y las que sin tener esta condición se involucran
voluntariamente en temas de interés social han cobrado un impulso decisivo en los últimos años.
En nuestro país, la figura de desacato fue derogada en 1993, a partir de un litigio internacional
protagonizado por el periodista Horacio Verbitsky, que concluyó con un acuerdo de solución amistosa
firmado ante la Comisión Interamericana. No obstante, los procesos contra periodistas y ciudadanos en
general impulsados por funcionarios públicos, lejos de frenarse, se incrementaron a lo largo de toda la
segunda mitad de la década de 1990, bajo la forma de querellas por calumnias e injurias.
La información pública
Otra arista en debate tiene que ver con la consagración de herramientas jurídicas que garanticen el
ejercicio del derecho de acceso a la información pública. Esta es otra batalla política que hace a las
políticas públicas de comunicación. Su sola caracterización implica un enfrentamiento de
posiciones y no necesariamente desinteresadas.
Por información pública entendemos no sólo la que está en manos del Estado, sino aquella información
de interés público en tanto se vincula con la propia gestión del Estado, con la de los servicios que éste
ha cedido, licenciado o concesionado —con lo que se incluyen a las empresas de servicios privatizados
como obligadas a dar información—, o aquella que guarda relación con cuestiones de interés social
como la información sanitaria o ambiental. Resulta obvio que esta información debería estar
disponible a cualquier habitante de la Nación. Pero no es así.
Es necesario comprender que se trata de un instrumento sustantivo para el ejercicio y goce de derechos
sociales, económicos, culturales y de incidencia colectiva. También por eso, hace a una política de
Estado en materia de comunicación.
Protesta social y libertad de expresión
Un tópico del cual el derecho no parece aún haberse hecho cargo del todo es la caracterización de la
protesta social como ejercicio del derecho a difundir informaciones y opiniones. Generalmente, los
sectores más comprometidos con las transformaciones han amparado las acciones de protesta social
como una de las formas de peticionar a las autoridades, de reclamar por derechos conculcados de
distintas formas o de exigir la modificación de situaciones inequitativas. Resulta crucial que las formas
de la protesta social empiecen a ser estudiadas desde otro plano. El de la expresión de
opiniones e informaciones. Este es un desafío en la agenda del derecho a la información.
Radiodifusión y no discriminación
Un último tópico a considerar y que hace también a las políticas del Estado respecto de la información y
la comunicación, apunta a la discriminación existente respecto del acceso a los medios, y en particular a
los servicios de radiodifusión.
En ciertos casos, aun existiendo previsión para que estos emprendimientos no comerciales puedan
acceder a frecuencias, las restricciones u obstáculos se expresan mediante limitaciones al alcance de
sus emisoras, como es el caso de las radios comunitarias.
Aunque algunas veces la regulación y las propias constituciones reconocen el acceso en igualdad de
condiciones, los reglamentos específicos y requisitos burocráticos suelen contener exigencias que
limitan fuertemente o que ese reconocimiento se traduzca en un ejercicio efectivo de derechos.
En Argentina, la idea de un acceso plural y en condiciones equitativas a la prestación de servicios de
comunicación audiovisuales guió las acciones desarrolladas por la Coalición por una Radiodifusión
Democrática, tal como puede comprobarse en los “21 puntos para una ley de radiodifusión de la
democracia”. A partir de esa iniciativa, a principios de 2008 el Poder Ejecutivo impulsó un inédito
proceso de participación que dio origen a la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (ley 26.522).
La nueva
regulación propone una plataforma legal destinada a la promoción del pluralismo y la diversidad.
Si bien la ley 26.522 no podrá, por su mera sanción, revertir los múltiples factores que generan un
desigual acceso a los medios, representa un paso fundamental para modificar la situación de amplios
grupos sociales que fueron históricamente discriminados. El texto de la norma ha puesto especial
atención en la situación de esos colectivos, al asegurar una djusta istribución del espectro entre todos
los posibles grupos de prestadores —públicos y privados, con o sin fines de lucro—, con reglas de juego
claras y equitativas que permitirán robustecer el debate democrático al sumar las voces de sectores
marginados.
Palabras finales
Lo expuesto hasta aquí nos permite pensar un escenario, tanto en Argentina como en el conjunto de los
países de la región, en el cual los funcionarios, académicos y políticos se encuentran frente a diversos
desafíos sobre cómo articular el derecho a la comunicación en la agenda de políticas públicas.
Estos desafíos obligan a debatir sobre las intervenciones estatales en esta materia, incorporando
cuestiones usualmente poco consideradas. Todos nos debemos un marco jurídico que garantice el
ejercicio del derecho a la comunicación de modo compatible con los derechos humanos y que
reconozca la especificidad de un corpus jurídico con principios propios.
En este contexto aparecen grandes conglomerados de empresas periodísticas, pequeñas empresas,
autores de grafittis, periodistas, hombres y mujeres de sus casas, sindicatos, trabajadores individuales,
repartidores de panfletos, empresas de música, expositores de pinturas, empresas de cine, radios
comunitarias, radios indígenas, emprendedores de sitios de Internet, manifestantes públicos y otros
muchos actores sociales en un listado que puede ser inagotable. Abandonados a su suerte, todos es-
tos actores pueden satisfacer muchos objetivos, pero no, quizás, los más críticos para una sociedad en
un momento determinado. Por eso, el interés público, como principio rector de la regulación de los
medios de comunicación, debe centrarse sobre todo en su contribución potencial a la
gobernabilidad, el fortalecimiento de las instituciones democráticas y el desarrollo económico y
social.
El rol del Estado como garante del derecho humano ...
Tal como ha quedado establecido, en las sociedades contemporáneas los Estados tienen un rol
activo de prestación que se suma a la obligatoriedad de abstenerse de censurar y de proteger al
orador de la esquina. Ahora bien, esta redefinición plantea nuevas preguntas que obligan a precisar
las funciones estatales y el carácter que deberían tener las políticas públicas destinadas a lograr una
efectiva universalización de este derecho. A modo de ejemplo, expresamos algunos de esos
interrogantes: ¿Cabe hacer algo respecto de los oradores o grupos cuyas expresiones incomodan a un
sector importante de la sociedad? ¿Qué lugar se reserva a las expresiones opuestas a los cánones
democráticos? ¿Las medidas tendientes a fomentar el pluralismo deben incluir la asignación de fondos?
¿Qué ocurre si un medio silencia una información que aporta al debate público? ¿Debe entenderse el
mismo principio de abstención de regulación respecto de los medios gráficos que de los electrónicos?
Las respuestas a estas preguntas deberían orientarse en función de paradigmas comunes que
revaloricen la expresión plural como elemento insustituible para alcanzar un Estado de derecho
más justo y democrático.