ANÁLISIS DE RIESGOS EN LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN
SECRETARÍA JURÍDICA
DIRECCIÓN DE CONTRATACIÓN
“La gestión del riesgo permite mejorar la confianza que se tiene del proceso de
contratación”
Referente Normativo
Ley 80 de 1993: Ley 1150 de 2011:
Riesgos Imprevisibles Riesgos Previsibles
Art. 27 Art. 4
Decreto 1082 de Manual para la
2015: Deber del identificación de la
análisis del sector, cobertura del riesgo
requisitos habilitantes, en los procesos de
riesgos del proceso contratación
Documento CONPES
3714: Instrumento
para tipificar y asignar
riesgos
Análisis de Riesgos
• ¿Qué es un Riesgo?
➢ Es un evento que se puede generar efectos adversos y de distinta
magnitud en el logro de los objetivos del Proceso de Contratación o en
la ejecución del contrato. (Decreto 1082 de 2015)
➢ La posibilidad de que suceda algo (evento) que tendrá impacto
negativo en los objetivos.
Análisis de los Riesgos
Uno de los objetivos del sistema de compras y contratación pública es el
manejo del riesgo del Proceso de Contratación.
La administración o el manejo del riesgo debe cubrir desde la planeación
hasta la terminación del plazo, la liquidación del contrato, el vencimiento
de las garantías de calidad o la disposición final del bien.
La gestión del riesgo permite (i) tomar mejores decisiones; (ii) reducir la
probabilidad de litigios; y (iii) mejora la confianza que se tiene del proceso de
contratación.
Evento: Probabilidad + Impacto
Riesgos en proceso de contratación
Las Entidades Estatales para reducir la exposición del Proceso de Contratación frente a los
diferentes riesgos que se pueden presentar, debe estructurar un sistema de administración de
riesgos teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos:
Los eventos que impidan la adjudicación y firma del contrato como resultado
del Proceso de Contratación.
Los eventos que alteren la ejecución del contrato.
El equilibrio económico del contrato.
La eficacia del Proceso de Contratación, es decir, que la Entidad Estatal
pueda satisfacer la necesidad que motivó el Proceso de Contratación.
La reputación y legitimidad de la Entidad Estatal encargada de prestar el
servicio
Riesgos Contractuales
Riesgos
previsibles
Riesgos
generados Riesgos
por Malas imprevisibles
Prácticas
Riesgos
Contractuales
Riesgos
Obligaciones cubiertos
contingentes Régimen de
Garantías
TIPOS DE RIESGOS
RIESGOS PREVISIBLES
• Los riesgos previsibles son todas aquellas circunstancias que de presentarse
durante el desarrollo y ejecución del contrato, tienen la potencialidad de alterar
el equilibrio financiero del mismo, siempre que sean identificables y
cuantificables en condiciones normales.
• Se generan del conocimiento y la experiencia (menor incertidumbre).
Así, los diferentes actores del proceso contractual, deben, bajo la propuesta y
dirección de las Entidades Estatales, tipificar, estimar y asignar aquellas
circunstancias, que siendo potenciales alteraciones del equilibrio económico,
puedan preverse por su ocurrencia en contratos similares; por la probabilidad
de su ocurrencia en relación con el objeto contractual o por otras
circunstancias que permitan su previsión.
Dicha previsibilidad genera la posibilidad de establecer responsabilidades y
tratamientos específicos de asignación y mitigación.
Con lo anterior, se busca la determinación de responsabilidades en cabeza
de cada una de las partes frente a la posible ocurrencia de riesgos propios
de la ejecución del objeto contractual y el establecimiento de condiciones y
reglas claras en materia de riesgos previsibles que, al incluirse dentro de las
obligaciones surgidas al momento de contratar, excluyan dichas
circunstancias –si ocurren– de la posibilidad de alegar desequilibrios
económicos de los contratos, reduciendo las consecuencias económicas y
litigiosas frecuentes en los mismos.
RIESGOS IMPREVISIBLES
Los riesgos imprevisibles, el Consejo de Estado ha sostenido que la teoría de la imprevisión es
aquella que:
Son aquellos que pueden ocurrir, pero son difíciles de identificar por
adelantado. (mayor incertidumbre)
No son riesgos previsibles, por ejemplo:
Los hechos derivados de la responsabilidad extracontractual, que se
encuentren cubiertos mediante garantías especiales como la póliza de
responsabilidad extracontractual.
Las inhabilidades e incompatibilidades sobrevinientes (multa, clausula
penal, caducidad).
El incumplimiento total o parcial del contrato, en la medida en que
compromete la responsabilidad contractual de quien asuma tal conducta,
teniendo como consecuencia la exigibilidad de la garantía de cumplimiento.
Circunstancias que no pueden ser identificables o cuantificables.
Riesgos que se deben cubrir mediante garantías
Los “riesgos cubiertos bajo el Régimen de Garantías” en la Contratación Pública,
son aquellos relacionados con la seriedad de la oferta, el cumplimiento de las
obligaciones contractuales, la responsabilidad extracontractual que pueda surgir
para la administración por las actuaciones, hechos u omisiones de sus
contratistas o subcontratistas; y de forma general, los demás riesgos a que se
encuentre expuesta la Administración según el tipo de contrato y de acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 7 de la Ley 1150 de 2007.
Beneficios de la gestión del riesgo
Mayor certeza y Mejores
conocimiento resultados en el
para la toma de desarrollo del
decisiones contrato
Optimización de Mejor
costos preparación
Incrementar la
trasparencia y Reduce la
confianza hacia posibilidad de
las partes litigios
interesadas
Las gestión de riesgo requiere
Conciencia y cultura
Pensamiento visionario Importancia en la organización
preventiva
Comunicación e interacción
Relación costo - beneficio
adecuada
Implementar
tratamientos y
controles
Riesgo
Evaluar y tomar
decisiones
Aspectos a tener en cuenta
- El equilibrio
- Probabilidad de económico del
- Eventos que impidan
ocurrencia. contrato.
la adjudicación del
contrato.
- Obligaciones - La eficacia del
contractuales. proceso de
- Tipo de contrato.
contratación.
- Los eventos que
- Complejidad del
alteren la ejecución del - La reputación y
objeto a contratar.
contrato. legitimidad de la
Entidad
Principales errores que se presentan respecto de la identificación de los Riesgos
La estimación, tipificación y asignación de los riesgos previsibles establecidos en la matriz de riesgos, es una
tarea administrativa de orden precontractual, que no se desarrolla con rigurosidad por parte de algunos
Entidades Estatales, tal y como se ha evidenciado al encontrar las siguientes debilidades:
En varias oportunidades una matriz de riesgos es usada para diferentes procesos contractuales, sin tener en
cuenta la clase de contrato que se pretende celebrar, encontrándose situaciones como las siguientes:
➢ La matriz de riesgos previsibles establecida para contratos de prestación de servicios, contiene
riesgos referentes a contratos de obra.
➢ La matriz de riegos previsibles establecida para contratos de obra, contiene riesgos referentes a
contratos de suministro.
➢ La matriz de riesgos previsibles establecida para contratos de interventoría, contiene riesgos de
contratos de arrendamiento.
• Se establecen riesgos imprevisibles tales como: Temblores, terremotos, incendios,
inundaciones, entre otros, los cuales no cuentan con la recopilación de datos
estadísticos de entidades públicas o competentes que establezcan su previsibilidad, lo
cual implica que son riesgos que ameritan circunstancias o eventos que no pueden
presagiarse y por tal motivo no deben hacer parte de la matriz de riesgos.
• Se establecen riesgos que se encuentran cubiertos por el régimen legal de garantías
(seriedad de la oferta, cumplimiento del contrato, calidad de los bienes y servicios,
estabilidad de la obra, salarios y prestaciones sociales, buen manejo del anticipo,
responsabilidad civil extracontractual), los cuales no deben hacer parte de la matriz,
por ser riesgos que se pueden amparar a través de los mecanismos de cobertura
dispuestos para tal fin. Dicha recomendación es impartida por el documento CONPES
3714
➢ Se evidencia que se estimaron y tipificaron los riesgos previsibles, sin embargo,
no fueron asignados y tampoco se definieron los mecanismos de control.
➢ Los riesgos previsibles se describen de forma enredada o incomprensible.
➢ Se confunden los riesgos previsibles con causas y/o consecuencias de los
mismos.
➢ Aun cuando las matrices de riesgos previsibles se encuentran elaboradas con
algunas deficiencias, los potenciales oferentes interesados en los procesos de
selección tampoco interactúan propositivamente con relación a este tema.
Lo anterior, demuestra que en muchas ocasiones la matriz de riesgos
previsibles no es elaborada para cada proceso contractual, en la cual se debe
analizar su objeto, alcance, valor, forma de pago, obligaciones específicas,
entre otros, para poder establecer la clase de riesgos que pueden presentarse
desde su planeación hasta el momento final de su ejecución y realizar un
reparto equitativo de cargas entre la entidad y el contratista.
No obstante, en muchas oportunidades se prefiere tomar una matriz de riesgos
de un proceso de selección y usarla en otros procesos, sin revisar y analizar si
los riesgos allí establecidos corresponden a la realidad del proceso contractual.
En pocas palabras, dan cumplimiento a la exigencia legal de contar con una
matriz de riesgos previsibles, pero careciendo de su elaboración individual y
detallada de acuerdo a las características propias de cada contrato a celebrar.
Manual para la Identificación y Cobertura del Riesgo en los Procesos de Contratación
Colombia Compra Eficiente establece la metodología en el Manual para la Identificación y Cobertura
del Riesgo en los Procesos de Contratación, reconociendo que el mismo es un instrumento que
compila las normas legales y reglamentarias sobre la materia, que sirve de guía para la estimación,
tipificación y asignación de los riesgos previsibles.
Manual para la Identificación y Cobertura del Riesgo en los Procesos de Contratación
Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección A. N° interno: 52.055. Consejera Ponente: María
Adriana Marín. Sentencia por medio de la cual se declara la nulidad parcial del artículo 159 del
Decreto 1510 de 2013 (Artículo [Link].5.2 Decreto 1082 de 2015), como el Manual para la
Identificación y Cobertura del Riesgo en Procesos de Contratación, atribuyéndole exclusivamente la
calidad de ser una herramienta orientadora y no vinculante
El Manual establece los lineamientos definidos en el Documento CONPES 3714 de 2011
Colombia Compra Eficiente recomienda a las Entidades Estatales elaborar la matriz que incluya
todos los Riesgos identificados del Proceso de Contratación, estableciendo:
✓ Su clasificación.
✓ La probabilidad de ocurrencia estimada.
✓ Su impacto.
✓ La parte que debe asumir el Riesgo.
✓ Los tratamientos que se puedan realizar.
✓ Las características del monitoreo más adecuado para administrarlo.
El esquema metodológico comprende cinco 5 pasos:
El Manual es una guía que orienta el cumplimiento del deber legal de definir la estimación, tipificación y
tratamiento de los riesgos aplicables al proceso de contratación pública.
Establecer el Evaluación y Tratamie Evaluación y
Identificación y clasificación Monitoreo
contexto calificar nto calificar
PASO 1. Establecer el Contexto
El punto inicial es identificar el contexto en el cual interactúa la Entidad Estatal para conocer el
ambiente social, económico y político, e identificar (i) sus propios Riesgos; (ii) los Riesgos comunes a
sus Procesos de Contratación; y (iii) los Riesgos del Proceso de Contratación en particular.
Establecer el Contexto
El objeto del El sector objeto Los participes del Experiencia propia
La normativa
Proceso de del proceso de Proceso de y de otras
aplicable
Contratación contratación Contratación entidades
Entorno socio
ambiental, La ciudadanía que
Las condiciones
condiciones se beneficia del La suficiencia del
geográficas y de
políticas y proceso de presupuesto
acceso
factores contratación
ambientales
Elaborar un adecuado Análisis del Sector permite establecer el contexto e identificar los posibles
riesgos que puedan presentarse en el proceso de contratación.
PASO 2. Identificación y clasificación de los riesgos.
SEGÚN
• Riesgos Generales
LA
CLASE • Riesgos Específicos
SEGÚN • Riesgos Externos
LA • Riesgos Internos
FUENTE
SEGÚN • Riesgos en la etapa de planeación
LA • Riesgos en la etapa de selección
ETAPA • Riesgos en la etapa de contratación
• Riesgos en la etapa de ejecución
SEGÚN • Riesgos Económicos
EL TIPO • Riesgos Sociales o políticos
• Riesgos Operacionales
• Riesgos Financieros
• Riesgos Regulatorios
• Riesgos de Naturaleza
• Riesgos Ambientales
• Riesgos Tecnológicos
Esta identificación de los Riesgos puede partir además de fuentes como por ejemplo los planes
estratégicos, planes de acción, reportes de desempeño, presupuestos, Riesgos identificados por
otras Entidades Estatales, lluvia de ideas, paneles de expertos cuando la complejidad del Proceso de
Contratación lo exige, análisis DOFA (Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y Amenazas),
encuestas y cuestionarios.
• Clase:
- General: es un Riesgo que se puede presentar dentro de todos los Procesos de
Contratación adelantados por la Entidad Estatal, por lo cual está presente en toda
su actividad contractual.
- Específico: es un Riesgo particular o propio del Proceso de Contratación que se
está analizando.
• Fuente:
- Interno: es un Riesgo que se encuentra asociado a la operación, a la capacidad,
o a la situación particular de la Entidad Estatal (reputación, tecnología).
- Externo: es un Riesgo propio del sector por medio del cual se desarrolla el
Proceso de Contratación, o asociado a asuntos no referidos a la Entidad Estatal
(económicos, monopolios, circunstancias electorales).
• Etapa:
Planeación: está comprendida durante la elaboración de los estudios previos y el proyecto
de pliegos de condiciones o sus equivalentes.
De acuerdo a lo estipulado por Colombia Compra Eficiente, la Entidad Estatal debe realizar
una serie de preguntas para identificar los Riegos en esta etapa tales como:
➢ La modalidad de contratación es adecuada para el bien o servicio u obra necesitado.
➢ El valor del contrato corresponde a los precios del mercado.
➢ La descripción del bien o servicio que se requiere es clara para los proponentes.
➢ El proceso de contratación garantiza la transparencia, equidad y competencia entre
los proponentes.
➢ El estudio de mercado permite identificar los aspectos de oferta y demanda del
mercado respectivo.
• Etapa:
Selección: está comprendida entre el acto de Apertura del Proceso de Contratación y la Adjudicación o la
declaración de desierto del Proceso de Contratación.
En esta etapa se pueden presentar los siguientes riesgos:
➢ Falta de capacidad de la Entidad Estatal para promover y adelantar la selección del contratista,
incluyendo el riesgo de seleccionar aquellos que no cumplan con la totalidad de los requisitos
habilitantes o se encuentren con alguna inhabilidad o incompatibilidad.
➢ Riesgo de colusión
➢ Riesgo de ofertas artificialmente bajas
• Etapa:
Contratación: está comprendida desde el momento en que se adjudique el contrato objeto del Proceso de
Contratación hasta el cumplimiento de los requisitos legales para el perfeccionamiento, ejecución y pago.
En esta etapa se pueden presentar los siguientes riesgos:
➢ Riesgo de no firmarse el contrato.
➢ Riesgo de no presentarse las garantías requeridas en los documentos del proceso de contratación o que
su presentación no se realice en el tiempo estipulado.
➢ Riesgos asociados al incumplimiento de la publicación o el registro presupuestal del contrato.
➢ Riesgos asociados a los reclamos de terceros sobre la selección del oferente que retrasen el
perfeccionamiento del contrato.
• Etapa:
Ejecución: Inicia una vez cumplidos los requisitos exigidos por la Entidad Estatal para iniciar la ejecución
del Contrato y termina con el vencimiento del plazo del Contrato o la fecha de liquidación de este.
Descripción del riesgo
Es conocer lo que puede fallar a partir de los resultados del contexto y el proceso de planeación.
Objeto
del
proceso
Consecuen
Causas Riesgo
cias
¿Que se
puede
presentar?
Ejemplos Riesgos Asociados a los Procesos de Contratación
• Los tiempos de entrega definidos en los documentos del proceso o en el acta de inicio, no son
suficientes o no se cumplen para la ejecución del contrato.
• El proveedor no entrega los bienes y/o servicios de acuerdo con las especificaciones técnicas
definidas en los documentos del proceso.
• Retrasos en la gestión de entrega de permisos por parte de otras entidades o autoridades.
Ejemplos Riesgos Asociados a los Procesos de Contratación
• Cambios en los tributos, aranceles o la regulación aplicable.
• Obsolescencia y/o fallas tecnológicas en bienes y/o servicios contratados.
• Variación de la Tasa Representativa del Mercado – TRM.
• Baja participación de proponentes.
• Precios artificialmente bajos y sobrecostos en la ejecución del contrato.
• Daños o afectaciones a la infraestructura tecnológica o física por acciones atribuibles al
proveedor.
• No cumplimiento de los protocolos de bioseguridad establecidos en los documentos del
proceso, que generan nuevos contagios de COVID-19.
UNA VEZ SE IDENTIFICAN LOS RIESGOS SE DEBE DETERMINAR
LAS CONSECUENCIAS.
Tipos de riesgo
• Riesgos Económicos: Son los Riesgos derivados del comportamiento que se presenta en el mercado.
• Riesgos Sociales o Políticos: Son los Riesgos derivados de los cambios en las políticas gubernamentales y de
cambios dentro de las condiciones sociales que puedan tener impacto en la ejecución del Contrato.
• Riesgos Operacionales: Son los Riesgos asociados a la operatividad del Contrato.
• Riesgos Financieros: Es el Riesgo de las condiciones financieras establecidas para la obtención de los recursos,
tales como plazos, tasas, garantías, contragarantías, entre otros.
• Riesgos Regulatorios: Derivados de cambios en la regulación o en la reglamentación que puedan afectar la
estructura económica del contrato.
• Riesgos de la Naturaleza: Son los Riesgos contemplados para los eventos naturales previsibles donde no hay
intervención humana e impactan en la ejecución del Contrato.
• Riesgos Ambientales: Son los derivados de las obligaciones reglamentarias en aspectos ambientales.
• Riesgos Tecnológicos: Son los Riesgos derivados de las fallas que se presenten en los sistemas de comunicación.
PASO 3. Evaluar y calificar los riesgos.
La Entidad Estatal debe estimar el impacto y la probabilidad de ocurrencia de un evento que pueda
afectar de manera negativa el Proceso de Contratación, teniendo en cuenta:
• Registros anteriores de la ocurrencia de dicho evento en un Proceso de Contratación propio
o de otras Entidades Estatales.
• Experiencias propias y de otras Entidades Estatales.
• Experiencias de la industria o el sector en el manejo del Riesgo identificado.
• Publicaciones o noticias que hayan tratado sobre la ocurrencia del Riesgo.
• Opiniones o juicios de especialistas y expertos.
• Realización de estudios técnicos.
✓ Se recomienda a las entidades realizar el ejercicio mediante un trabajo interdisciplinario que reúna
a las personas a cargo de los aspectos jurídicos, técnicos y financieros de la contratación a realizar
y con fundamento en aspectos tales como la ocurrencia de hechos similares, el impacto que haya
tenido su ocurrencia, así como la posibilidad de afectación para el proyecto sobre el cual se
trabaja.
✓ El resultado del ejercicio que realicen las entidades públicas debe tener una aproximación real del
impacto económico que tendría la materialización del riesgo. Esta estimación es inescindible con
respecto de la requerida planeación que deben tener los contratos, con el fin de lograr objetos
contractuales concretos y procesos de selección con reglas absolutamente claras para las partes.
Probabilidad
Impacto
Valoración
Probabilidad Impacto Valoración
• Existen varios métodos para asignar las calificaciones:
• Cualitativo
• Semicuantitativo
• Cuantitativo
Categoría del Riesgo
PASO 4. Asignación y tratamiento del Riesgo
Una vez la Entidad Estatal realice la valoración del Riesgo, ésta deberá asignar y proponer un
tratamiento para éste, de modo que se pueda realizar las siguientes acciones:
✓ Evitar el Riesgo: Para lo cual debe decidir no proceder con la actividad que causa el riesgo o
buscar alternativas para obtener el beneficio del Proceso de Contratación.
✓ Transferir el Riesgo: Haciendo responsable a otra entidad quien asume las consecuencias de la
materialización del Riesgo.
✓ Aceptar el Riesgo: Cuando no puede ser evitado ni ser transferido o el costo de
evitarlo o transferirlo es muy alto.
✓ Reducir la probabilidad de ocurrencia de dicho evento: Cuando el riesgo debe ser
aceptado, para el efecto se sugieren medidas como: (i) aclarar los requisitos,
requerimientos y especificaciones y productos del contrato; (ii) revisar procesos;
(iii) establecer sistemas de aseguramiento de calidad en los contratos; (iv)
especificar estándares de los bienes y servicios; etc.
✓ Reducir las consecuencias o el impacto del riesgo: A través de planes de
contingencia en los términos y condiciones del contrato.
La tarea más importante del manejo del Riesgo es la
implementación del plan de tratamiento, lo cual requiere
atención, asegurar los recursos que requiere y el
cumplimiento oportuno de las tareas previstas en este
plan.
Probabilidad
Impacto
Valoración
Probabilidad Impacto Valoración
Categoría del Riesgo
PASO 5. Monitorear los Riesgos
• ¿Afecta la ejecución del contrato?.
• Responsable de implementar el tratamiento.
• Fecha estimada en que inicia el tratamiento.
• Fecha estimada en que se contempla el tratamiento..
La Entidad Estatal debe realizar un monitoreo constante a cada uno de los Riesgos del Proceso de
Contratación pues las circunstancias cambian rápidamente y los Riesgos no son estáticos.
La matriz y el plan de tratamiento establecidos por la Entidad Estatal deben ser
revisados constantemente y también se debe verificar si es necesario realizar
ajustes al plan de tratamiento, con el fin de:
• Garantizar que los controles son eficaces y eficientes en su estructura e
implementación
• Obtener información adicional que sirva para mejorar la valoración del
Riesgo.
• Aprender lecciones de acuerdo con los eventos, los cambios, las
nuevas tendencias, los casos éxito y los fracasos.
• Detectar los cambios en el contexto externo e interno que puedan exigir
una revisión de los tratamientos del Riesgo.
• Identificar nuevos Riesgos que se puedan presentar.
¿Por qué estimar, tipificar y asignar riesgos?
• Como medida de fortalecimiento en los procesos de contratación estatal desde aspectos
jurídicos, financieros, técnicos, operativos, etc.
• Para el fortalecimiento desde la etapa de planeación contractual y soportarlo de manera
acorde a las necesidades reales de la Entidad Estatal.
• Para el establecimiento de reglas de participación claras que generen confianza entre los
participes del proceso de contratación.
• Reducir controversias contractuales con el fin de prevenir el daño antijurídico.
• Lograr que las partes del contrato estatal puedan hacer las previsiones necesarias para la
mitigación de los riesgos efectivamente asumidos.
Importancia de los riesgos previsibles
Ejemplos de Tipos de Riesgos Contratos de Obra
Ejemplos de Tipos de Riesgos en Contratos de Suministros de Bienes Inmuebles
Ejemplos de Tipos de Riesgos en Contratos de Arrendamiento
Ejemplos de Tipos de Riesgos en Contratos de Consultoría
Ejemplos de Tipos de Riesgos en Contratos de Prestación de Servicios de Vigilancia
Ejemplos de Tipos de Riesgos en Contratos de Prestación de Servicios Profesionales
Recomendaciones
Conocer los diferentes tipos de riesgos que existentes en el proceso de
contratación, con miras a determinar la asignación, estimación y tipificación
de la matriz de riesgos
Realizar un análisis especifico dependiendo del tipo de contrato y del bien
o servicio que se pretenda adquirir
Realizar un estructuración adecuada de los criterios de calificación
ponderando lo mas relevante de la entidad
Recomendaciones
Asignar de manera adecuada los responsables de implementar los
tratamientos
No realice ejercicios mecánicos, no copie y pegue lo del proceso anterior.
Cree mecanismos para asegurar que la matriz de riesgos sea revisada y
entendida por los participes del proceso de contratación, en aquellos casos
donde la audiencia de asignación de riesgos no es obligatoria.