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Capítulo 2
Historia de las pensiones en México.
Breve análisis de los modelos
de pensiones en México
Desde mediados del siglo xix, los obreros y campesinos del
país lucharon por mejores condiciones de trabajo, pero la
llegada de Porfirio Díaz al poder truncó cualquier esfuer-
zo en ese sentido.9 Sería hasta la Revolución mexicana que
estas demandas pudieron plasmarse en la Constitución, lo
que marcó un momento trascendental en las garantías co-
lectivas de México.
En el texto constitucional se trazó el camino a un pro-
yecto de derechos de segunda generación,10 con el Estado
como el garante de los derechos colectivos de los trabaja-
dores, no sólo de los individuos.11 El artículo 123 se consa-
gró al trabajo y la previsión social de “obreros, jornaleros,
empleados, domésticos, artesanos y de una manera general
9
Gustavo Sánchez Vargas, Cuadernos de sociología. Orígenes y evolución
de la seguridad social en México, Biblioteca de ensayos sociológicos, iis-
unam, Ciudad de México, 1963, pp. 14-17.
10
Guillermo Farfán Mendoza habla de derechos de segunda generación
para referirse a los derechos colectivos, como un avance frente a los de-
rechos individuales, de primera generación.
11
Guillermo Farfán Mendoza, “México. La Constitución de 1917 y las re-
formas a los sistemas de pensiones”, Revista Latinoamericana de Derecho
Social, núm. 24, p. 5.
23
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de todo contrato de trabajo”.12 En su fracción XXIX, se esta-
bleció que sería mediante la creación de Cajas de Seguros
Populares que se instaurarían mecanismos de prevención
para casos de “invalidez, vida, cesación involuntaria de tra-
bajo, de accidentes y otros con fines análogos”.13 En 1929,
se modificaron los artículos 73 y 123 para expedir las leyes
del trabajo: en la fracción mencionada, el término “Cajas de
Seguros Populares” fue cambiado por la Ley del Seguro So-
cial, y se añadió el seguro de enfermedades.14
En 1925, se expidió la Ley de Pensiones Civiles y de
Retiro,15 en la que se protegía a “todos los encargados del
servicio público que no fueran militares, incluyendo los de
carácter docente, y cuyos cargos y remuneraciones estuvie-
ran enumerados en las leyes orgánicas del respectivo ser-
vicio o en el Presupuesto de Egresos”.16 Con esta ley se creó
un fondo de pensiones en el que se depositaban las apor-
taciones de los trabajadores y del Estado, y se establecía
que la jubilación podría ser por cesantía en edad avanzada,
sobrevivencia e invalidez, y la edad mínima para acceder a
esta prestación sería de 60 años. El ingreso de los jubilados
sería un porcentaje del promedio del sueldo percibido en
los últimos cinco años de su vida laboral.
12
Texto original de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos de 1917.
13
Guillermo Farfán Mendoza, op. cit.
14
Diario Oficial de la Federación, “Ley por la cual se reforman los artícu-
los 73 y 123 de la Constitución de la República”. Disponible en https://
[Link]/notas/4433649
15
cesop, “Antecedentes en Seguridad Social”, 2006. Disponible en [Link]
[Link]/Centros_Estudio/Cesop/Comisiones/2_ssocial.htm
16
iij-unam, “Ley General de Pensiones Civiles de Retiro”, 2010. Disponible
en [Link]
24
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Con el paso de los años, se fueron añadiendo cada vez
más trabajadores formales al grupo de personas con dere-
cho a seguridad social y pensión. No obstante, este proceso
se realizó de manera fragmentada. En 1932, se creó el De-
partamento del Trabajo, dedicado a resolver problemas de
conciliación y avenencia entre el capital y el trabajo.17 Pos-
teriormente, las políticas de seguridad social del Cardenis-
mo (1934-1940) se orientaron más a aspectos sanitarios,
por ejemplo, a la prevención de enfermedades, fundamen-
talmente las infantiles, y en segundo término al tratamien-
to asistencial, particularmente a obreros y campesinos.18
En 1942, cuatro años después de la expropiación pe-
trolera, el gobierno federal y los trabajadores firmaron el
primer Contrato Colectivo de Trabajo con Petróleos Mexi-
canos (Pemex), en el que se pactó un esquema de pensio-
nes y jubilaciones.19 En ese mismo año, se presentó en la
Primera Conferencia Interamericana de Seguridad Social,
celebrada entre el 10 y 16 de septiembre,20 el anteproyecto
17
José Florencio Fernández, Política y administración pública en México
(1934-1978), inap, Ciudad de México, p. 29. Disponible en [Link]
[Link]/bitstream/handle/11285/574348/DocsTec_1922.pdf?se-
quence=1&isAllowed=y
18
Martha Eugenia Rodríguez, “La salud durante el Cardenismo (1934-
1940)”, Gaceta Médica de México, p. 612. Disponible en [Link]
[Link]/GMM/2017/n5/GMM_153_2017_5_608-[Link]
19
Pemex, “Libro blanco. Nuevo esquema de pensiones”, 2018. Disponible
en [Link]
LB_DCASPensiones.pdf
20
La reunión de los países de América da respuesta a la resolución to-
mada por el Comité Interamericano de Seguridad Social en 1940. Los
países asistentes fueron Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Colombia,
Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, Estados Unidos, Guatemala, Haití, Méxi-
co, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, El Salva-
25
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para la fundación del Instituto Mexicano del Seguro Social
(imss).
Un personaje fundamental en el andamiaje y planea-
ción del imss fue Emil Schoenbaum. En 1942, después de
organizar los seguros sociales de Ecuador, Bolivia, Chile y
Paraguay, redactó el anteproyecto de la Ley del Seguro So-
cial.21 Este documento establecía que el seguro de vejez,
invalidez y muerte (vim) debía basarse en el sistema de pri-
ma media general, y que se integraría en un fondo único a
toda la colectividad asegurada de esa primera generación
y de las venideras.22 Esto significaba que las aportaciones
realizadas por los trabajadores formarían una gran bolsa o
reserva técnica con la que, en su momento, se pagarían las
pensiones.
En este régimen de seguridad social se consideraba la
conservación y la realización del equilibrio financiero, y se
asociaban los ingresos por cotización con los gastos futu-
ros probables.23 En 1943, con una población de trabajado-
res en una etapa cero —que comenzarían a aportar para
su vejez —, los niveles de reserva debían aumentar hasta
estabilizarse después de un largo periodo de acumulación.
Asimismo, se supuso un crecimiento constante del
número de trabajadores que aportarían a la seguridad so-
cial, es decir, un crecimiento del mercado formal, al estilo
dor y Uruguay. Véase Hugo Garciamarín, La fundación de la Conferencia
Interamericana de Seguridad Social (1942), ciss, Ciudad de México, 2019.
21
Alberto Aguilar, “Professor Emil Schoenbaum”, Revista ciess, núm. 7,
2004, p. 10.
22
stps, Anteproyecto de Ley del Seguro Social, México, 1942, pp. 17-18.
Disponible en [Link]
pl?biblionumber=7906&query_desc=kw%2Cwrdl%3A%20actuaria
23
Peter Thullen, op. cit., 1995.
26
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bismarckiano. De esta manera, el monto destinado al pago
de pensiones nunca sería deficitario, incluso si hubiera un
estancamiento del trabajo asalariado, la formación de re-
servas debía permitir el pago de las pensiones.
Con la promulgación de la Ley del Seguro Social en
1943, se establecieron los distintos seguros a los que los tra-
bajadores tenían derecho, y se limitó la cobertura a traba-
jadores formales de las empresas paraestatales, privadas o
de administración social. Entre estos seguros estaban los de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; enfer-
medades no profesionales y maternidad; invalidez, vejez y
muerte, así como cesantía involuntaria en edad avanzada.24
En 1959 nació el Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado (issste), que tam-
bién administraría de manera propia las pensiones de di-
cho sector. En 1976 surgió el Instituto de Seguridad Social
para las Fuerzas Armadas Mexicanas(issfam) para atender
al sector militar. A la par de estos grandes organismos, se
establecieron instituciones de este tipo en los gobiernos
estatales y municipales, lo que provocó que la administra-
ción de las pensiones fuera atomizada, pues el pago, cobro
y otorgamiento de servicios dependía del tipo de entidad
en la que se laboraba. Universidades, gobiernos estatales
y gobiernos municipales gestionaban de manera indepen-
diente la normativa para otorgar pensiones, ante la falta de
un marco regulatorio general que restringiera o delimita-
ra su administración. Su único límite era que su modelo de
pensiones debía basarse en el de la Ley del Seguro Social de
24
Antonio Ruezga Barba, op. cit., 2009.
27
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1943. Actualmente existen en el país más de 105 sistemas
públicos de pensiones.25
En 1973 se publicó una nueva Ley del Seguro Social,
cuyo propósito era alcanzar una mayor cobertura y aumen-
tar las prestaciones y beneficios de los asegurados. Para
conseguirlo, se presentó el capítulo de incorporación vo-
luntaria al régimen obligatorio del seguro social, pensando
en particular en la posible incorporación de las trabajado-
ras del hogar y de las y los trabajadores independientes
y de industrias familiares.26 También se creó el seguro de
guarderías, se aumentó la cuantía de las pensiones por viu-
dez e incapacidad permanente parcial y total, y se mantuvo
el principio de redistribución para otorgar mayores benefi-
cios a los asegurados de bajo salario.27
En cuanto al financiamiento para el seguro de vejez, el
principal cambio que se realizó fue plantear las primas me-
dias escalonadas.28 Como ya se estableció, este mecanismo
implica subir gradualmente las aportaciones para el pago
de pensiones, a fin de darle viabilidad financiera al modelo.
Sin embargo, en los hechos, el esquema de financiamiento
mantuvo una prima media general.
Por esta razón, para 1985, el fondo de reserva para
las pensiones comenzó a terminarse. Debido a eso, se pasó
25
Pedro Vásquez Colmenares, Pensiones en México: la próxima crisis, Si-
glo XXI, Ciudad de México, 2012.
26
Javier Moreno Padilla, “Nueva Ley del Seguro Social”, Editorial Trillas,
México, 1978, p. 24.
27
Ibid., pp. 18-19.
28
Berenice Ramírez, Beatriz Rosado e Inmaculada Domínguez, “Influen-
cia del mercado de trabajo en las pensiones de México y España a partir
de la tasa interna de rendimiento”, Revista Mexicana de Economía y Fi-
nanzas, núm.1, vol. 13, 2018, pp. 99-131.
28
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del financiamiento de capitalización colectiva al de reparto
puro, en el que no hay reservas y los trabajadores activos
mantienen de forma directa a los jubilados. La disminución
de las reservas obedeció también a que parte de éstas se
utilizó para financiar el seguro de enfermedades-materni-
dad, que de 1965 a 1981 tomó dos terceras partes de los
egresos de la seguridad social.29 Otro factor determinante
fue que no se restituyeron las inversiones realizadas en la
construcción de infraestructura nacional, como hospitales,
sanatorios, laboratorios, construcción de colonias obreras,
etc.30 Indiscutiblemente, el pago destinado a estos fondos
debió considerarse en cada presupuesto anual del gobierno
en turno.
Mientras esto ocurría, el neoliberalismo comenzó su
avance en toda la región. Chile es reconocido como el pri-
mer país que abrazó esta ideología y comenzó la transfor-
mación de sus instituciones de acuerdo con ella. Fue el país
que sustituyó el sistema de pensiones de beneficio definido
por el de capitalización individual, con el argumento de que
las ineficiencias administrativas del gobierno sólo podrían
ser resueltas por las empresas en un marco económico de
libre mercado.
Nuestro país comenzó la privatización de los ahorros
de los trabajadores en 1992. El 10 de febrero de ese año,
29
Carmelo Mesa-Lago, “El desarrollo de la seguridad social en América
Latina”, cepal, Santiago de Chile, 1985, pp. 151, 155 y 167. Disponible en
[Link]
[Link]
30
Laureano Hayashi Martínez, “La economía mexicana y la evolución de
la seguridad social”, en Laureano Hayashi Martínez (coord.), Los siste-
mas de pensiones en México, Facultad de Economía-unam, México, 2019,
pp. 29-30.
29
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[Link] [Link]
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Carlos Salinas de Gortari envió al Congreso de la Unión una
serie de reformas y adiciones a la Ley del Seguro Social, a
la Ley del Impuesto Sobre la Renta y a la Ley del Infonavit,
por las que se crearía el Sistema de Ahorro para el Retiro
(sar).31 Dichos cambios transfirieron a la Banca recién pri-
vatizada el 2 % del salario de cotización del trabajador para
el fondo de retiro y el 5 % relativo al Infonavit para el fondo
de financiamiento a la vivienda. La idea era que el monto
acumulado etiquetado para el fondo de retiro sería devuel-
to a los trabajadores una vez que ejercieran su derecho a
la jubilación. Con ello se establecía el primer mecanismo
de ahorro complementario obligatorio en el país, y se ara-
ba así el camino para el cambio de esquema pensionario,
pues se constituyeron cuentas individualizadas. En 1993
también se reformó la Ley del issste para introducir el sar.
Una de las justificaciones esgrimidas en aquellos
años era que el imss estaba en la antesala de la crisis finan-
ciera y que no podría hacer frente al pago de pensiones en
los siguientes años. En la iniciativa presentada en 1995 de
lo que sería la nueva Ley del Seguro Social, se indicó que
el seguro de Invalidez, Vejez, Cesantía en Edad Avanzada
y Muerte (ivcm), a pesar de contar con cinco décadas de
trayectoria, no tenía las reservas líquidas (técnicas) nece-
sarias, por no haberse restituido, como ya se mencionó,
los recursos prestados a los seguros de enfermedades y
maternidad. Esto ponía al imss en una “crítica situación
financiera”.32
31
Su objeto es establecer el mecanismo del ahorro individualizado para
el retiro, que involucra a los trabajadores que cotizan bajo la Ley del Se-
guro Social y la Ley del issste.
32
Secretaría de Servicios Parlamentarios, “Cuaderno de Apoyo. Ley del
30
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Ya con Ernesto Zedillo en la presidencia, a finales
de 1995 en el Diario Oficial de la Federación se publicó la
nueva Ley del Seguro Social, que entró en vigor el 1 de ju-
lio de 1997. Desde entonces, sería por medio de un esque-
ma de capitalización individual que todos los nuevos tra-
bajadores podrían —si sus ahorros alcanzaban— obtener
una pensión. En este sentido, el Estado fue sustituido por
las Administradoras de Fondos para el Retiro (Afore) en
la administración e inversión de los recursos ahorrados.
Lo mismo ocurrió con los trabajadores del Estado tras la
reforma a su sistema, que entró en vigor en 2007.33 Enti-
dades como Pemex hicieron cambios similares en 2015.
Sin embargo, estados, municipios y universidades mantu-
vieron esquemas de beneficio definido sin una regulación
central que los guiara.
Asimismo, estos cambios tocaron los servicios médi-
cos de los futuros jubilados. Al individuo se le delegó la res-
ponsabilidad de ahorrar los fondos necesarios para poder
comprar una pensión, pero también la obligación de cotizar
al menos 750 semanas (15 años) para mantener los benefi-
cios del seguro de enfermedades.34 Las bases de este mode-
lo neoliberal son tales que se permite por ley que los adul-
tos mayores carezcan de pensión y de servicios médicos.
Seguro Social. 21 de diciembre de 1995 Vigente. 12 de marzo de 1973.
Abrogada”, Ciudad de México, 2007.
33
Es así como surge Pensionissste, la única Afore estatal. Desde su crea-
ción y hasta 2011, fue el ente facultado para administrar los recursos de
los trabajadores del Estado; a partir de entonces, se le permitió competir
con el resto de las Afore.
34
Artículos 154 y 162 de la Ley del Seguro Social (vigente). Disponible en
[Link]
31
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La adopción del nuevo modelo separó a los trabajado-
res en dos grandes grupos: los que ya estaban cotizando, y
que al final de su vida laboral podrían decidir bajo qué ley
jubilarse —la ya descrita generación de transición—,35 y el
resto de los trabajadores, que entrarían en el nuevo esque-
ma desde el comienzo, conocidos como generación Afore.
35
En realidad, se debería hablar de las generaciones en transición, pues
varias entidades hicieron reformas a sus esquemas de pensiones en dis-
tintos momentos, comenzando por el imss en 1997. El issste tiene varias
generaciones de transición en su haber, dado que realizó adecuaciones
que afectaron de distinta forma a los trabajadores. Sin embargo, al ha-
blar específicamente del modelo de capitalización individual, se habla de
una sola generación de transición.
32
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