Bogotá D. C.

Señor
JUEZ ADMINISTRATIVO (reparto)
Ciudad

Asunto: Demanda de nulidad de las resoluciones 6015 del 31 de agosto de

2023 y 4087 del 6 de septiembre de 2024, emanadas de la Dirección General
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y restablecimiento del derecho.

Respetado señor Juez:

MARÍA CONSUELO DEL RÍO MANTILLA, identificada con la cédula de ciudadanía

N° 41.600.696 y tarjeta profesional de abogada N° XXXXXX del CSJ, obrando en
mi calidad de representante legal y apoderada de la fundación Centro de
Estimulación, Nivelación y Desarrollo CEDESNID, institución sin ánimo de lucro
con personería jurídica reconocida mediante resolución 4450 del 3 de junio de
1980 emanada del Ministerio de Salud, como consta en el certificado de
existencia y representación legal que se adjunta a la presente, acudo a su
Despacho para que, previo el trámite correspondiente, se decrete la nulidad de
las resoluciones 6015 de 2023 y 4087 de 2024 proferidas por la Directora
General del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (en adelante
ICBF) y se restablezcan los derechos de mi representada.

Son materia de la presente acción los siguientes

HECHOS:

1. La fundación CEDESNID celebra contratos con el ICBF para la atención de

niños, niñas y adolescentes con discapacidad y con sus derechos
amenazados o vulnerados, contratos denominados de “aportes”. En
razón de dichos contratos y del servicio que presta (realización de
acciones propias del proceso administrativo de restablecimiento de
derechos), la fundación está sometida a la inspección y vigilancia del
mismo ICBF.
2. En ejercicio de esa potestad de inspección y vigilancia, la oficina de
aseguramiento de la calidad del ICBF ordenó, mediante Auto 09 del 9 de
septiembre de 2020, la realización de una visita no presencial para
constatar la veracidad de una queja; la visita se realizó los días 10 y 11
de septiembre de 2020 y no abarcó solamente los hechos materia de la
queja, sino que se extendió a todos los aspectos relacionados con la
ejecución de los contratos de aportes. La fundación dispuso del personal
y los recursos para la realización de la visita, suministró toda la
colaboración que le fue demandada y entregó la información
oportunamente y de la forma en que le fue solicitada. Como
consecuencia
de la misma, la oficina de aseguramiento de la calidad del ICBF manifestó
que había dieciocho (18) hallazgos y los dividió en doce (12)
administrativos y seis (6) sancionatorios. El 29 de diciembre de 2020, en
una reunión virtual de “retroalimentación”, la oficina de aseguramiento
de la calidad del ICBF comunicó a esta institución el plan de
mejoramiento que debía llevarse a cabo para corregir los hallazgos y
determinaba quienes eran los responsables de cada acción, los plazos en
que debían cumplirse y las evidencias que había que entregar. Todas las
acciones se realizaron en cumplimiento del plan definido por el ICBF. El
plan de mejoramiento se cerró el día 26 de abril de 2021, según se
observa en el oficio N°202134400000117261.
3. En diversos correos electrónicos remitidos por la funcionaria supervisora
del ICBF se manifiesta que “Tenga en cuenta que, el cumplimiento de las
acciones de la columna D deberá acreditarse en las oportunidades
señaladas (…), siendo preciso indicar que, dichos plazos son
improrrogables y de obligatorio cumplimiento, so pena de presentar el
caso al Comité de Inspección, Vigilancia y Control para determinar el
posible inicio de un proceso administrativo sancionatorio de acuerdo con
lo indicado en la Resolución 3899 de 2010 artículo 58 numeral 14”. Así
aparece en los correos de Yuly Maritza Patiño Forero del 29 de diciembre
de 2020 y 26 de enero de 2021, entre otros. Independientemente de la
advertencia, esta institución acogió el plan de mejoramiento y todas las
observaciones hechas por las funcionarias supervisoras, dentro de los
términos fijados por ellas mismas.
4. El 26 de abril de 2021, con radicado N°202134400000117261, la
funcionaria Yuly Patricia Murillo Camargo manifiesta a esta fundación
que “…los hallazgos encontrados por la Oficina de Aseguramiento a la
Calidad en visita del 10 y 11 de septiembre de 2020, se subsanaron”.
5. Mediante oficio radicado N°202210300000191291 del 28 de agosto de
2022 el jefe de la Oficina de Aseguramiento a la Calidad comunicó a la
fundación CEDESNID la decisión del ICBF de iniciar un proceso
administrativo sancionatorio con fundamento en los hallazgos de la
visita realizada el 10 y 11 de septiembre de 2020; esta decisión fue
tomada por el Comité de Inspección, vigilancia y Control del ICBF en su
sesión N°7 del 21 de diciembre de 2020.
6. Mediante Auto N°0006 del 27 de enero de 2023, la dirección general del
ICBF formula pliego de cargos a la fundación Centro de Estimulación,
Nivelación y Desarrollo CEDESNID. Es importante resaltar que se trata de
un solo cargo, como se lee en el numeral 4.1., precisando que se trata
de la presunta transgresión de los artículos 11 y 12 de la ley 1098 de
2006 (código de infancia y adolescencia) y del artículo 58 de la
resolución 3899 de 2010. Transgresión que resulta de unos supuestos
hechos y omisiones relacionados en el mismo Auto, los cuales no
guardan relación fáctica entre sí. Manifiesta la señora directora general
del ICBF, que expide el mencionado Auto en ejercicio de las facultades
que le confieren el artículo 16 de la ley 1098 de 2006, los artículos 36 y
siguientes de la resolución
3899 de 2010 del ICBF (modificada y adicionada por otros actos
administrativos citados), el código de procedimiento administrativo y de
lo contencioso administrativo, el decreto 987 de 2012 y el decreto 1871
de 2022.
7. El 2 de marzo de 2023, dentro del término concedido en el Auto de
cargos (15 días) la fundación CEDESNID remitió a la directora general del
ICBF un memorial en el que señaló a la entidad oficial los defectos
sustanciales de que adolecía el Auto de cargos, a saber: indebida
notificación (la notificación se hizo dos veces, en fechas distintas y por
quien no estaba comisionado para hacerla), indebida formulación de los
cargos (las normas citadas como transgredidas no identifican las
conductas sancionables) no se hizo correctamente el juicio de
subsunción o adecuación típica y violación del artículo 29 de la
Constitución Política de Colombia. Para cada uno de nuestros
argumentos se expresaron las consideraciones en derecho y se soportó
con variada jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de
Estado.
8. Mediante Auto N°0037 del 18 de abril de 2023, la dirección general del
ICBF cerró la etapa probatoria y corrió traslado para alegar de
conclusiones, concediendo diez días para presentar los alegatos.
9. El 12 de mayo de 2023, la fundación CEDESNID, dentro del término para
alegar de conclusión, presentó un memorial en el que se ratificó en lo
dicho en el memorial de 2 de marzo de 2023.
[Link] resolución 6015 del 31 de agosto de 2023, la dirección general
del ICBF desestimó nuestros argumentos y decidió sancionar a la
fundación con la suspensión de la licencia de funcionamiento por el
término de un mes. Contra este acto administrativo solo procedía el
recurso de reposición, que debía interponerse dentro de los diez días
hábiles siguientes a la notificación del mismo. Es pertinente señalar que
la citada resolución no hace referencia alguna al derecho fundamental al
debido proceso, que nos asiste y que es la materia de la presente
acción. Por supuesto, se ratifica en que los hallazgos son faltas
sancionables y que el ICBF cuenta con toda la potestad y legitimidad
para imponer la sanción.
[Link] fundación CEDESNID interpuso oportunamente el recurso de
reposición. En él vuelve a ratificar su posición de que el proceso
administrativo sancionatorio adelantado en su contra viola el artículo 29
de la Constitución Política de Colombia y resalta que, en el acto
administrativo sancionatorio, lo directora general del ICBF no hace
mención alguna a normas que amparen la legalidad de su proceso. Se
volvió a citar jurisprudencia de las altas cortes sobre el tema, sobre la
responsabilidad que recae sobre el funcionario que se aparta del
precedente jurisprudencial sin razón alguna y sobre el inconveniente que
supone adelantar un proceso en el que hay violación de la Constitución.
[Link] resolución N°4087 del 6 de septiembre de 2024, la dirección
general del ICBF resolvió el recurso de reposición interpuesto,
confirmando su decisión inicial de imponer la sanción de suspensión de
la
 licencia de funcionamiento por el término de un mes. Sobre este acto
administrativo es importante resaltar que, a juicio de la directora general
del ICBF, la potestad sancionatoria deviene de la aplicación de los
artículos 4° (inciso segundo) y 95 constitucionales, que el debido
proceso está garantizado por los artículos 47 y siguientes del CPACA y
que la caducidad de la facultad sancionatoria no opera desde la
ocurrencia del hecho sino desde la realización de la visita, es decir,
desde el momento en que realiza los hallazgos.
[Link] es al sujeto investigado y sancionado a quien le corresponde
acreditar la asignación de la competencia, la legalidad de las faltas y las
sanciones y la existencia de las formas propias de cada proceso, sino al
funcionario que se las arroga y para ello le corresponde citar las normas
correspondientes en el cuerpo del acto administrativo, lo que
generalmente ocurre en su encabezado. Sin embargo, la institución
sancionada expresó claramente que el ICBF no tenía la competencia, ni
las conductas que se le endilgaron estaban determinadas como faltas
administrativas, ni hay norma que determine algún tipo de sanción para
las mismas. Su única defensa posible era señalar a la entidad oficial que
su conducta constituía una violación al derecho fundamental al debido
proceso.
[Link] acuerdo con sus propias normas, el ICBF solo contrata en la
modalidad de aportes con instituciones sin ánimo de lucro que, entre
otros requisitos, tengan licencia de funcionamiento vigente. Al perder
temporalmente vigencia la licencia de funcionamiento suspendida los
contratos de aportes que nos ataban a esa entidad perdieron
temporalmente su vigencia, lo que se tradujo en el retiro de los
beneficiarios atendidos en la sede afectada y, consecuentemente, en la
pérdida de los ingresos contractuales. Dado que, también por sus
propias normas, el ICBF nos impide atender otras poblaciones en las
sedes contratadas, no era posible destinar la infraestructura y el montaje
de la misma a otros fines.
Como el ICBF considera (ilegalmente también) que el contrato de aportes es
ajeno a la ley 80 de 1993 y demás normas contractuales y que consiste
en que los particulares deben poner, además de su conocimiento y
fuerza de trabajo, otros recursos y que no tienen derecho a percibir
ingresos por concepto de AIU, la fundación CEDESNID carece de los
dineros para cubrir los gastos que se generan al tener una sede
inoperante durante un mes, razón por la cual tuvo que tomar la decisión
de cerrarla, lo que ocasionó gastos imprevistos por terminación
anticipada del contrato de arrendamiento, gastos de traslado de
muebles y equipos, pago de indemnizaciones de trabajadores
despedidos y daños por la afectación de su imagen comercial ante
proveedores, trabajadores y comunidad en general.

NORMAS VIOLADAS:
Con su conducta, la directora general del ICBF violó los artículos 4, 6, 29, 150-
8 y 189-26 de la Constitución Política de Colombia.

CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN:

Es difícil, señor Juez, argumentar contra algo inexistente y, cuando se trata de

normas, esa argumentación se vuelve un verdadero problema y es a eso a lo
que aquí nos enfrentamos.

Como quedó visto en el capítulo de los hechos, la entidad demandada intenta

sin éxito demostrar que su conducta está amparada de legalidad y de
constitucionalidad, más de esta que de aquella.

En nuestra opinión, el proceder del ICBF viola todas las disposiciones que sobre
la materia establece la Carta Política y el marco interpretativo de que la han
dotado los tribunales de cierre de manera profusa y categórica.

1. El debido proceso, incluido en el capítulo 1 del título II de la Constitución

Política (de los derechos fundamentales), es un derecho complejo e
indivisible conformado por tres principios: (i) la legalidad, (ii) la
competencia y (iii) las formas procesales. La ausencia, omisión o
violación de uno solo de ellos transgrede su materialización efectiva.
2. Tratándose de la legalidad, han señalado la jurisprudencia y la doctrina
constitucional que esta se concreta en otro principio: el de reserva de
ley. La reserva de ley consiste en que algunas disposiciones
constitucionales solo pueden hacerse efectivas mediante la existencia
de una ley en sentido material, esto es, mediante una ley expedida por
el Congreso de la República o un decreto ley expedido por el ejecutivo
en cumplimiento de precisas facultades que le haya conferido el
legislativo; dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-097 de 2003
(MP Manuel José Cepeda) que “La consecuente expansión del principio
de reserva de ley: En concordancia con el fortalecimiento del Congreso y
la afirmación de os principios democráticos y de separación de poderes,
el constituyente acogió en diversas materias el principio de reserva de
ley, con el fin de asignar exclusivamente al órgano legislativo la
competencia para regular determinados asuntos. Con ello se asegura
que ciertas decisiones de gran trascendencia para todos, como pueden
ser las que desarrollan los derechos constitucionales de las personas, no
sean atribuidos al ejecutivo.” Como se señaló arriba, el debido proceso
establecido como derecho de raigambre constitucional establece que
nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que
se le imputa. Leyes, en nuestra Constitución, no es sinónimo del
genérico normas sino específicamente eso, leyes; la potestad de
expedición de las leyes en nuestro ordenamiento jurídico radica en el
Congreso de la República y no en ninguna otra autoridad.
3. Esta precisión ha sido denominada por la jurisprudencia como reserva
de ley que consiste en que los fueros normativos establecidos en el texto
constitucional deben cumplirse. Así, si la Constitución alude a que
solamente mediante una ley se pueden establecer las faltas y las
sanciones (independiente de su ámbito jurídico), debe ser mediante una
norma legal que se establezcan; la misma Corte Constitucional ha
señalado que cuando se habla de ley se refiere a esta en su sentido
material, es decir, que bien puede tratarse de una ley o de un decreto
ley, el cual solo puede ser expedido mediante facultades extraordinarias
que el Congreso le otorgue al ejecutivo sobre una determinada materia.
Pero no puede el Gobierno mediante ninguna otra norma (decreto
reglamentario, decreto ordinario, resolución, circular, instructivo)
establecer faltas o sanciones.
4. En sentencia de constitucionalidad C-699 de 2015 (M.P. Alberto Rojas
Ríos), el máximo tribunal constitucional se pronunció así sobre el
principio de reserva de ley:
“En el marco de los sistemas democráticos de derecho, la ley expresa una
concepción colectiva de la voluntad de la sociedad, en cuya concertación
participan los representantes del pueblo, con el fin de determinar las
limitaciones a los derechos y a las libertades públicas, mediante el
establecimiento de regulaciones en sectores y mercados específicos. En
el ámbito del derecho sancionatorio, el cual forma parte de la capacidad
punitiva del Estado ius puniendi, el principio de legalidad desempeña
una función esencial orientada a que el ejercicio del poder se supedite
en todo a la ley vigente al momento de ocurrencia de los hechos
constitutivos de infracción al ordenamiento. Este principio originario del
“rule of law” está consagrado en varias disposiciones constitucionales,
principalmente en el entramado procesal de los Artículos 6º y 29 e
implica que cuando el Estado ejerza su función sancionatoria, la
conducta antijurídica constitutiva de infracción esté tipificada en la ley y
asignada la competencia para imponer la correspondiente sanción.
En análoga manera, por medio de la Sentencia C-328 de 2003, cuyo
control se suscitó con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad
formulada contra los Artículos 35, 165, 223 (parciales) de la Ley 734 de
2002, la Corte se pronunció en el sentido de que al legislador no le está
permitido delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia
disciplinaria: “De manera expresa la norma acusada establece una
excepción al principio de reserva de ley en la enunciación de las
prohibiciones en el ámbito del derecho disciplinario y delega
completamente en el reglamento la creación de prohibiciones de las
cuales se deriva responsabilidad disciplinaria. Al hacer esto, el legislador
violó el principio de legalidad comprendido dentro de la garantía del
debido proceso.” De este breve recuento jurisprudencial, se concluye
que, con el fin de evitar la arbitrariedad de la administración, el principio
de reserva de ley consagrado en el Artículo 150 de la Constitución
Política, supone que la estipulación de las conductas
sancionables en materia
administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la
República.”
El Consejo de Estado, a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en
concepto rendido a solicitud del Ministerio de Transporte, radicado
11001- 03-06-000-2018-00217-00(2403), del cual fue ponente el
consejero Germán Alberto Bula Escobar, manifestó lo siguiente: “En
materia administrativa sancionatoria, como expresión de los principios
democrático y de separación de poderes, es competencia exclusiva del
Legislador tipificar las infracciones y determinar las sanciones
respectivas, mediante leyes o normas con fuerza material de ley,
facultades que la Constitución no le atribuye al Ejecutivo.
Debe precisarse que la flexibilidad del principio de legalidad no puede
tener un carácter extremo, al punto que se permita la arbitrariedad de la
Administración en la imposición de las sanciones o las penas. Por el
contrario, en el derecho administrativo sancionador el principio de
legalidad exige que directamente el legislador establezca, como mínimo,
los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, las
remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco
o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad
la conducta, al igual que exige que en la ley se establezca también la
sanción que será impuesta o, igualmente, los criterios para determinarla
con claridad.”
Más adelante señala: “A manera de conclusión sobre el principio de
reserva de ley en materia sancionatoria, la Sala citará la posición más
reciente de la Corte Constitucional sobre dicho principio, contenida en la
sentencia C- 092 del 3 de octubre de 2018, oportunidad en la que
declaró inexequible el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual
se expide el Plan Nacional de Desarrollo „Todos por un nuevo país”
Al respecto, la Corte, reitera lo dicho en la sentencia C-699 de 2015, en
los siguientes términos: La reserva de ley consagrada en el Artículo 150
de la Constitución Política, supone que la estipulación de las conductas
sancionables en materia administrativa, concierne a la función exclusiva
del Congreso de la República. No obstante, por razones de especialidad
es posible asignar al ejecutivo mediante la expedición de actos
administrativos de carácter general la descripción detallada de las
conductas, siempre y cuando los elementos estructurales del tipo hayan
sido previamente fijados por el legislador y sin que en ningún caso las
normas de carácter reglamentario puedan modificar, suprimir o
contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las garantías
constitucionales de legalidad y debido proceso. Al legislador no le está
permitido delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia
sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del
tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento
que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la
sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad
 competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse
para su imposición.
De lo expuesto se tiene que para la doctrina de la Sala, la jurisprudencia
del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, es competencia
exclusiva del Legislador establecer la descripción de las conductas
sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a imponer.
Lo anterior implica un mandato de tipificación que se expresa en
describir los elementos básicos de la conducta típica que será
sancionada, así como determinación de tipo y cuantía de las sanciones
que serán impuestas. En la tipificación de las infracciones, podrán
preverse tipos en blanco bajo remisiones normativas precisas o criterios
por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta.
Así mismo, la ley debe señalar el procedimiento a seguir para la
imposición de la sanción (reserva de ley en materia de procedimiento) y
la autoridad competente para adelantarlo e imponer finalmente la
sanción administrativa. Pasa la Sala a examinar el principio de tipicidad
en materia administrativa.”
5. OBLIGACIÓN DE SEGUIR EL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL: Las altas
cortes, en su condición de órganos de cierre de las respectivas
jurisdicciones han precisado a través de muchas sentencias que los
fundamentos jurídicos expresados en ellas, constituyen un precedente al
cual han de acogerse ellas mismas y las jurisdicciones de inferior
categoría, en el entendido que dichos fundamentos constituyen una
forma homogénea y coherente de interpretar las normas.

Dicha forma coherente y homogénea garantiza no solo la seguridad jurídica

para los administrados, sino que materializa la confianza legítima que todos
debemos tener en cuanto al significado y alcance de las normas sometidas a
cualquier tipo de escrutinio judicial.

Dichos precedentes, ha dicho la Corte Constitucional, pueden ser horizontales o

verticales. Los primeros están conformados por los mismos operadores
judiciales o por operadores judiciales de igual jerarquía, respecto de decisiones
previas. Los segundos disponen la obligación de respetar los conceptos
doctrinarios expresados a través de sus respectivas sentencias, por operadores
de superior jerarquía.

Igualmente, se ha establecido como regla esencial de este respeto al

precedente jurisprudencial, que se trate materias idénticas en su naturaleza
que hayan hecho tránsito a cosa juzgada, a efectos de que no haya sombra de
duda sobre la legitimidad de la interpretación.

Además, la Corte Constitucional ha señalado las reglas que deben cumplir los
operadores judiciales para apartarse de los precedentes, en el entendido de
que, dada la garantía de independencia de que goza el juez, esta solo puede
ser limitada en estrictas circunstancias que no pongan en riesgo su
responsabilidad.
También han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado que este
respeto por el precedente se predica también del funcionario público al
momento de expresar cualquier decisión de la administración, esto es, al
momento de expedir un acto administrativo.

En sentencia C-179 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), la Corte

Constitucional sostuvo: “Por su parte, en lo que respecta al precedente vertical,
además de cumplir con los requisitos de transparencia y suficiencia, la Corte ha
sido particularmente restrictiva en la posibilidad que tienen los jueces de
inferior jerarquía de apartarse de las subreglas expuestas por las altas cortes,
en atención al papel constitucional que cumplen los órganos de cierre, a partir
del reconocimiento de su función de unificar la jurisprudencia. De acuerdo con
lo anterior, en la Sentencia C-634 de 2011, se explicó que cuando un juez de
inferior jerarquía pretende apartarse de un precedente establecido por una alta
Corte, (i) no sólo debe hacer explícitas las razones por las cuales se abstiene
de seguir la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio
judicial,
(ii) sino que también debe demostrar que la interpretación alternativa que se
ofrece desarrolla y amplía de mejor manera el contenido de los derechos,
principios y valores constitucionales objeto de protección.”

La sentencia C-335 de 2008 (MP Humberto Sierra Porto) estimó que “A su vez,
la expresión “contrario a la ley”, ha sido entendida por la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia, en el sentido de que con aquélla se designa: (i) la norma
jurídica aplicable al caso concreto; (ii) el ordenamiento jurídico colombiano; (iii)
los mandatos constitucionales; (iv) ley en sentidos formal y material, ya que no
distingue entre una y otra; y (v) actos administrativos. En otras palabras, de
conformidad con la jurisprudencia sentada por la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia, la expresión “ley”, contenida en el artículo 413 del Código
Penal no ha sido entendida y aplicada únicamente como sinónimo de acto
normativo expedido por el Congreso de la República. Por el contrario, el
significado más empleado en la jurisprudencia de la Sala Penal al término “ley”
ha sido aquel de “norma jurídica aplicable al caso concreto”, interpretación que
es plausible y ajustada a la Constitución, como quiera que aquélla puede ser la
Constitución, las normas que integran el bloque de constitucionalidad o la
jurisprudencia constitucional en los términos que se explican a continuación.”
(negrilla agregada)

No llama a duda la decisión de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado

cuando señalan que la expresión ley previa contenida en el artículo 29 de la
Constitución Política, corresponde, en sentido estricto y en palabras de la
misma Corte al acto normativo emanado del Congreso de la República, bajo el
precepto de reserva de ley, esto es, de una función que el Constituyente
asignó de manera privativa al Congreso.

Por consiguiente, al no haber sido establecida la escala de faltas y sanciones a

los operadores del servicio público de bienestar familiar (o por un decreto ley o
por un decreto legislativo al amparo de un estado de excepción), esta es
inaplicable por inconstitucional.

Podría argüirse que las normas que cita el ICBF son suficientes para adelantar
el proceso administrativo sancionatorio e imponer la sanción que aquí se
demanda, pero la respuesta está en la misma carta política que en su artículo 4
establece que “La Constitución es norma de normas. En todo caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales.”

El artículo 6 ibidem dispone que “Los particulares solo son responsables ante
las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos
lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones.”

Al adelantar el proceso sancionatorio, la directora general del ICBF desconoció

las disposiciones contenidas en los artículos 4 y 6 de la Constitución Política y
está desconociendo el precedente jurisprudencial que señala la inaplicabilidad
de normas que sean contrarias a la Constitución.

A voces de la Corte Constitucional en su sentencia C-486 de 1993 (MP Eduardo

Cifuentes Muñoz) “La misión que la Constitución confía a los jueces de aplicar
el derecho con miras a un orden justo (CP Art. 2°) solo es posible si ellos no son
objeto de interferencias, presiones, instrucciones procedentes del ejecutivo, del
legislativo, de los partidos, de las partes, en suma, si se asegura que la única
voz que pueden escuchar y atender sea la voz del ordenamiento jurídico. De
ahí que la garantía se construya proclamando que la única fidelidad que liga al
juez en su delicada tarea de investigar la verdad y decir el derecho sea aquella
que lo vincula con el ordenamiento jurídico.

Sin perjuicio de la existencia de instancias y recursos, el juez aplica el derecho

de acuerdo con su propia conciencia y convencimiento, basado desde luego en
una determinada cultura científica y observando las reglas de la sana crítica.
No está atado el juez por los precedentes judiciales ni, en principio, por las
órdenes de sus superiores. La aplicación preferente de la Constitución,
de otra parte, debe llevarlo a inaplicar las normas jurídicas que sean
incompatibles con aquella.” (negrilla agregada).

Se reafirma que, cuando se habla del juez, esta expresión debe ser entendida
en sentido extenso, es decir, que cobija a una amplia gama de funcionarios
públicos con poder decisorio y, muy especialmente, si ejercen funciones
sancionadoras.

El ICBF, como se manifestó en los hechos, no solamente no acreditó la

legalidad de la competencia, de las faltas y de las sanciones, sino que fue
incoherente en
la mención de las mismas, citando para cada acto administrativo unas fuentes
normativas de competencia distintas.

SOBRE LA FACULTAD DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA Y LA FACULTAD

SANCIONATORIA.

Otro aspecto que resalta en los actos administrativos materia de controversia

es que en ellos se alude a las facultades de inspección y vigilancia, como si de
ellas surgiera de manera automática y legítima la atribución sancionatoria.

Mi representada comprende que se trata de dos escenarios distintos: mientras

que la inspección y vigilancia aluden a la potestad de observar, seguir
atentamente y revisar con detalle, la competencia sancionatoria se refiere a la
atribución de adelantar una investigación e imponer una sanción (previa la
observancia de todas las formalidades legales) cuando quiera que el sujeto
pasivo de la acción haya infringido una norma constitutiva de falta
administrativa.

De esta forma la fundación CEDESNID aceptó la visita de inspección que

ordenó el ICBF en 2020, suministró toda la información que se le recabó, puso
a disposición de los funcionarios de la entidad oficial todos los documentos
exigidos, aceptó la imposición de un plan de mejoramiento, acató el mismo en
los tiempos que fueron señalados por la entidad supervisora y recibió una
manifestación de cumplimiento y de superación de los hallazgos.

Ese era su deber: reconocer, aceptar y acatar lo que el ICBF dispuso en

cumplimiento de sus facultades de inspección y vigilancia.

Pero, como no estaba en el deber de aceptar un proceso sancionatorio ilegal,

su defensa se centró en oponerse al mismo y manifestar las razones de hecho
y de derecho en que sustentaba su oposición al trámite sancionatorio.

Respecto de los cargos era imposible pronunciarnos puesto que no hay una
norma con rango de ley que los establezca, es decir, no existen legalmente
como faltas sancionables, como tampoco están establecidas legalmente las
sanciones que les correspondían.

Sobre la diferencia entre las facultades de inspección y vigilancia y la

atribución sancionatoria, resulta especialmente significativa la sentencia C-491
de 2016 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). Manifiesta la Corte Constitucional que:

"3.6. Ahora bien, dado del carácter dual de la inspección y vigilancia del
Estado sobre la educación superior, aparte de las medidas administrativas
preventivas a cargo del Ministerio de Educación, las cuales se adoptan “sin
perjuicio de la investigación y la imposición de las sanciones
administrativas a que haya
lugar”, el legislador también previó separadamente un régimen
sancionatorio respecto de los directivos, representantes legales, consejeros,
administradores, revisores fiscales, o cualquier persona que ejerza la
administración y/o el control de la institución de educación superior, que sean
investigados.

La competencia para ordenar la apertura de investigación preliminar con el

objeto de comprobar la existencia o comisión de los actos constitutivos de
falta administrativa, así como para imponer las sanciones administrativas y
adoptar las medidas que las hagan efectivas, también se encuentra a cargo del
Ministerio de Educación (art. 17 §. 2º y art. 20), siendo las faltas objeto de
sanción las contempladas en el artículo 18 de la Ley 1740 de 2014, así:

Las sanciones administrativas aplicables en el marco de la función de

inspección y vigilancia, las cuales se pueden graduar de acuerdo a los criterios
legales1, son las previstas en el artículo 17 de la misma ley. Así, los directivos,
representantes legales, consejeros, administradores, revisores fiscales, o
cualquier persona que ejerza la administración y/o el control de la institución
de educación superior, puede ser objeto de (i) amonestación pública o privada,
(ii) multas personales hasta de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes,
(iii) suspensión en el ejercicio del respectivo cargo, hasta por el término de dos
(2) años, (iii) separación del cargo e (iv) inhabilidad de hasta 10 años para
ejercer cargos o contratar con Instituciones de Educación. Del mismo modo,
las instituciones de educación superior investigadas pueden ser objeto de (i)
multas institucionales hasta por 1000 smlmv, (ii) suspensión de programas
académicos, registros calificados, o nuevas admisiones, hasta por el término
de 2 años, (iii) cancelación de programas académicos o de registros
calificados, (iv) suspensión o cancelación de la personería jurídica.”

Más adelante agrega: “El legislador, en el marco de sus competencias

constitucionales, a través de la Ley 1740 de 2014, ha regulado lo concerniente
a la inspección y vigilancia de la educación superior, estableciendo un
carácter dual de dicha función, es decir, preventivo y sancionatorio,
diferenciando cada una de estas condiciones mediante objetivos,
procedimientos y medidas distintas. Entre las medidas preventivas, más no
sancionatorias, se encuentra la de vigilancia especial, que busca superar
situaciones irregulares que se presenten en las instituciones de educación
superior, que amenacen los derechos de la comunidad educativa, la
continuidad
y la calidad del servicio, la inversión o el manejo adecuado de los recursos.”
(negrillas añadidas)

“Las decisiones mediante las cuales se disponga de una medida preventiva o

de vigilancia especial, responden a facultades otorgadas por la Ley a un
órgano competente, en este caso el Ministerio de Educación Nacional, así
como al agotamiento de un procedimiento que garantice la expedición de uno
o varios actos administrativos motivados, los cuales deben ser debidamente
notificados y susceptibles de controvertir su fundamento en sede
administrativa como judicial.

En punto al principio de legalidad2, es claro que este se desprende del debido

proceso y demanda la aplicación de normas preexistentes y establecidas por el
órgano competente, lo cual se traduce en un límite a las actuaciones de la
administración, evitando arbitrariedades por parte de las autoridades y
protegiendo los derechos de los administrados3. Así, toda autoridad debe tener
sus competencias determinadas dentro del ordenamiento jurídico y debe ejercer
sus funciones con respeto al principio de legalidad, para que los derechos e
intereses de los ciudadanos cuenten con la garantía de defensa necesaria
ante posibles actuaciones arbitrarias, hechas al margen de los mandatos
constitucionales, legales o reglamentarios. A este respecto, la Corte en
sentencia C-851 de 20134, señaló:

“6.4. De este modo, el principio de legalidad tiene importantes

funciones reconocidas por la jurisprudencia: (1) de un lado, protege la
libertad al garantizar su ejercicio restringiendo intervenciones que la
limiten cuando no existe una norma que así lo autorice; (2) de otro lado
protege la democracia, porque la ley a la que se somete el ejercicio de
la función pública ha sido aprobada por órganos suficientemente
representativos, por lo cual se asegura el carácter democrático del
Estado; (3) además,

2
En sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, la Cortes precisó
que “(…) el derecho al debido proceso se muestra como desarrollo del principio de
legalidad, pues representa un límite al ejercicio del poder público, y en particular, al
ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades
estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido
democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la
efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de
sus derechos”.
3
Al respecto ver sentencias C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
4
M.P. Mauricio González Cuervo.
 garantiza el control y la atribución de responsabilidades al orientar las
actividades de los organismos a los que les han sido asignadas
funciones de control respecto del comportamiento de las autoridades
públicas. (negrillas añadidas)

6.7. Relacionado con lo anterior, el debido proceso administrativo que

se consagra en los artículos 29, 6 y 209 de la C.P., ha sido definido por
la jurisprudencia como:“(i) el conjunto complejo de condiciones que le
impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de
una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii)
que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está
previamente determinado de manera constitucional y legal” 5. Ha
precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el
ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus
propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad
jurídica y a la defensa de los administrados”6” (negrilla fuera del texto
original). Así, pues, es claro que las facultades de inspección y
vigilancia tienen, por naturaleza, un carácter preventivo y que solo
adquieren carácter dual, preventivo y sancionatorio, cuando la ley así lo
ha dispuesto.

Es lógico que ello sea así si se tienen en cuenta las definiciones

corrientes de los dos términos:
Para el diccionario de la lengua española de la Real Academia Española
de la lengua significan lo siguiente:
Inspeccionar consiste en examinar o reconocer atentamente
Vigilar es observar algo o a alguien atenta y cuidadosamente.

De ninguna de las dos puede suponerse o inferirse que incluyan una

sanción o un castigo.

Para el diccionario panhispánico de español jurídico, la inspección

significa actividad de control de los productos, las instalaciones, los
procesos y los servicios con la finalidad de comprobar el grado de
cumplimiento de los requisitos obligatorios o voluntarios que les sean de
aplicación. La
5
Sentencia T-796 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
6
Sentencias C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
La vigilancia consiste en Poder de actuación atribuido al Estado o
federación para comprobar de modo continuo el cumplimiento de su
propia legislación en todo el territorio, especialmente en el caso de
ejercicio por los entes infraestatales de competencias encomendadas por
delegación.

Nótese cómo se trata fundamentalmente de una observación para

determinar el grado de cumplimiento de una disposición, norma o
reglamento, pero de ella no es posible deducir, per se, una atribución
sancionatoria; esto resulta especialmente coherente con la posición de
los tribunales de cierre respecto de la diferencia que hacen entre la
función preventiva (constituida precisamente por las facultades de
inspección y vigilancia) y la función punitiva (constituida por la
asignación de atribuciones sancionatorias).

Deducir de la función preventiva de inspección y vigilancia la atribución

sancionatoria no es más que una argumentación torticera, en el sentido
lato del término.

En resumen, señor Juez, el ICBF, a sabiendas, porque se le advirtió y se le

sustentó debidamente, persistió en adelantar un proceso administrativo
sancionatorio para el cual carece de competencia. La directora general
de esa agencia estatal fue advertida por nosotros mismos de la ilegalidad
de su conducta y, por tanto, nos negó de plano el acceso al derecho
fundamental al debido proceso porque no tiene la competencia para
adelantar este tipo de procesos, el cargo que se nos endilgó y la sanción
que se nos impuso carecen de fundamento legal.

PRETENSIONES:

1. Decretar la nulidad de las resoluciones 6015 de 2023 y 4087 de 2024

emanadas de la dirección general del ICBF.
2. Disponer que, como consecuencia de la nulidad decretada, el ICBF
reconozca y pague a la fundación CEDESNID los siguientes valores:
2.1. El valor indexado a la fecha del pago de los aportes
correspondientes a treinta y ocho (38) cupos que se atendían
en la sede objeto de la suspensión de la licencia de
funcionamiento, junto con los intereses que se causen hasta el
momento del pago. Para el cálculo de este valor debe tenerse
en cuenta que los contratos de aportes en curso al momento de
hacerse efectiva la suspensión de la licencia estarían vigentes
hasta el
 29 de diciembre de 2024. Se estima este valor en la suma de
$162.033.827
2.2. El valor de $25.365.872 correspondiente al pago de la cláusula
penal por terminación anticipada del contrato de
arrendamiento del inmueble en que funcionaba dicha sede.
Valor este que se cobra a título de daño emergente.
2.3. La suma de $5.794.458 por concepto de indemnizaciones a
trabajadores retirados sin justa causa legal.
2.4. El valor de $150.000.000 correspondiente a los perjuicios
morales infligidos al buen nombre o Good Will construido en los
cuarenta y ocho años ininterrumpidos de funcionamiento.

PRUEBAS:

Solicito al señor Juez tener como pruebas las siguientes documentales que
aporto:

1. Auto 09 del 9 de septiembre de 2020 por el cual se ordena visita de

inspección a la fundación CEDESNID.
2. Acta de visita de inspección del 10 y 11 de septiembre de 2020.
3. Acta de visita de asistencia técnica del 29 de diciembre de 2020.
4. Oficio radicad0 202134400000117261 del 26 de abril de 2020.
5. Oficio radicado 202210300000191291 del 18 de agosto de 2022.
6. Auto de cargos N° 0006 del 27 de enero de 2023.
7. Comunicación del 2 de marzo de 2023 Presentación descargos
fundación CEDESNID.
8. Auto de traslado para alegar de conclusión N° 0037 del 18 de abril de
2023.
9. Oficio radicado 202310300000228471 del 31 de agosto de 2023
notificación electrónica acto administrativo.
10. Memorial de la fundación CEDESNID del 12 mayo de 2023
contentivo de sus alegatos de conclusión
11. Resolución 6015 del 31 de agosto de 2023 por la cual se resuelve el
proceso administrativo sancionatorio.
12. Comunicación de fundación CEDESNID de fecha 14 de septiembre
de 2023 interponiendo recurso de reposición contra la resolución 6015.
[Link]ón 4087 del 6 de septiembre de 2024 por la cual se resuelve
recurso de reposición interpuesto contra la resolución 6015 de 2023.

COMPETENCIA:
Es usted competente, señor Juez, de acuerdo con lo establecido en los artículos
155-3 y 156-2 del Código de Procedimiento Administrativo y del Contencioso
Administrativo (ley 1437 de 2011).

IDENTIFICACIÓN DE LAS PARTES Y NOTIFICACIONES:

El demandado es el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR

FAMILIAR, representado por su directora general ASTRID ELIANA
CÁCERES CÁRDENAS o quien haga sus veces
Dirección física: Avenida carrera 68 # 64 C 75 de la ciudad de Bogotá
Dirección electrónica para notificaciones:
[Link]@[Link]

El demandante es la fundación CENTRO DE ESTIMULACIÓN,

NIVELACIÓN Y DESARROLLO CEDESNID, representado legalmente por
MARÍA CONSUELO DEL RÍO MANTILLA
Dirección física: calle 95 # 47 08 3° piso en la ciudad de Bogotá
Dirección electrónica para notificaciones: contacto@[Link]

Señor Juez

MARÍA CONSUELO DEL RÍO MANTILLA