RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO
ASIGNATURA: DERECHO ADMINISTRATIVO II
PROFESOR: MIGUEL SILVA BEJAR
CONCEPTOS
La responsabilidad patrimonial del Estado es un institución jurídica que
establece la obligación del Estado de indemnizar a los particulares que
hayan sido lesionados antijurídicamente en sus bienes o derechos, con
motivo de la actividad extracontractual del propio Estado.
Se entiende por lesión antijurídica, el conjunto de afectaciones
patrimoniales que los particulares no tienen el deber jurídico de
soportar, al no existir expresamente título legítimo para sufrir el daño
irrogado; y dicha antijuricidad presupone la existencia de una garantía
legal a la integridad de su patrimonio.
ANTECEDENTES GENERALES
Para llegar al derecho de la responsabilidad patrimonial del Estado a
nivel global, derecho del que ahora disfrutamos los mexicanos, se suele
dividir en custro grandes etapas históricas:
- Irresponsabilidad del Estado
- Responsabilidad del Funcionario Público
- Responsabilidad parcial del Estado, y,
- Responsabilidad directa y objetiva del Estado.
Respecto de la primera etapa o irresponsabilidad patrimonial del
Estado, que se desarrolla hasta el siglo XIX, en el cual no cabría la
posibilidad de responsabilizar al Estado o a sus agentes por los daños y
prejuicios que causaran a los particulares. “The King can do not wrong”.
Es a partir de la Segunda Guerra Mundial cunado se inicia la segunda
etapa, en el que se hacen personalmente responsables a los agentes de
la administración pública por los daños y perjuicios que causara con su
actuación, iniciándose así el cierre de la irresponsabilidad patrimonial
del Estado, denominándola, responsabilidad del funcionario público.
La tercera etapa conocida como, responsabilidad subsidiaria del
Estado, consiste en la obligación del Estado de pagar los daños y
perjuicios causados por sus agentes o servidores públicos, únicamente
cuando éstos fuesen declarados responsables e insolventes, dicha
circunstancia se encuentra fundada en los principios civilistas de la
culpa, de manera tal que sólo podrán ser objeto de resarcimiento
aquellos daños ocasionados por la conducta ilícita de los servidores
públicos, siempre y cuando se pudiese individualizar al causante del
daño, acreditar la ilicitud de la conducta del servidor público
demandado y, después de haberse declarado la insolvencia de éste
último, e iniciar un segundo juicio o procedimiento en contra del
Estado para poder obtener el pago correspondiente.
La última etapa conocida como de responsabilidad directa y objetiva del
Estado, está basada en la teoría del órgano y la de la titularidad de los
servicios públicos, por lo que el Estado resulta directamente responsable de
la actividad de sus servidores públicos, aunque desde luego cuenta con la
posibilidad de repetir lo pagado en la vía de regreso en contra del servidor
público causante del daño, cuando se acredite la existencia de falta grave, la
responsabilidad patrimonial del Estado es Objetiva y se separa de los
principios subjetivos (civilistas). La responsabilidad objetiva consiste en que
todos aquellos actos que se deriven del mal funcionamiento del servicio
público, pueden demandarse o reclamarse directamente al Estado, se ha
llevado a nivel constitucional el principio de responsabilidad directa y
objetiva del Estado.
La teoría de la lesión antijurídica resarcible, consiste en poner el punto
de atención sobre el daño y no sobre la conducta dañosa del agente,
por lo que bajo esta nueva concepción serían susceptibles de
indemnización tanto los daños ocasionados por el funcionamiento
anormal, irregular o ilícito, como por el funcionamiento normal, regular
o lícito de la administración, siempre y cuando se trate de daños que
expresamente no se tenga la obligación jurídica de soportar.
En esta tesitura no es necesario identificar a un autor material
específico para poder imputar la responsabilidad, no es tampoco
relevante, en principio, si la acción u omisión material o jurídica es lícita
o ilícita, aunque ello sí tenga efectos a nivel de la cuantía
indemnizadora.
ANTECEDENTES EN MÉXICO
En México, la institución de la responsabilidad patrimonial directa del
Estado encontró cabida en la Ley de Depuración de Créditos a cargo del
Gobierno Federal de 1941.
Nuestro sistema jurídico vigente no es ajeno a la llamada
“responsabilidad objetiva o por riesgo creado”, la cual ha sido
reconocida en algunos ordenamientos legales como los Artículos 1913
y 1932, fracción VI del Código Civil para la Ciudad de México en sus
Artículos 1913 y 1932 fracción VI, en la Ley de Responsabilidad Civil por
Daños Nucleares y la Ley Aduanera, con relación al extravío de bienes
depositados en recintos fiscales entre otros.
El artículo 1927 del Código Civil para la Ciudad de México, establecía
una responsabilidad de carácter generalmente subsidiario y
excepcionalmente solidaria, en hechos ilícitos dolosos, ahora se
establece la responsabilidad objetiva y directa del Estado, el Código
Civil Federal, derogó dicha disposición, así como el Código Civil del
Estado de Michoacán ya no la contienen, en Michoacán existe una ley
sobre la responsabilidad patrimonial del estado.
Desde 1994, se incluyó en el Artículo 2º de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal el rubro de “responsabilidad
patrimonial”.
El Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Toluca, ha
incorporado desde 1997 un régimen de responsabilidad patrimonial de
la administración municipal de carácter objetiva y directa.
Son muy escasos los criterios jurisprudenciales que se han emitido en
nuestro país en materia de responsabilidad patrimonial del estado, en
virtud de que venimos de un régimen de responsa nulidad civil, pero
no quiere decir que no existan.
La institución de la responsabilidad patrimonial del Estado supone la
existencia de dos sujetos, uno activo y otro pasivo, el objetivo de la
relación jurídica es el derecho a la indemnización buscando con ello la
reparación, es decir, dejar indemne a la víctima por el daño que haya
sufrido sin tener la obligación jurídica de soportarlo. Dicha
indemnización comprende la reparación de los daños y perjuicios
causados por el Estado, incluidos los daños morales.
ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO
Son tres los elementos a acreditar:
I.- Debe existir una lesión resarcible.
II.- Que la lesión sea consecuencia de una actividad del Estado.
III.- Acreditar el nexo causal entre el daño producido y la actividad
imputable al Estado.
La lesión es el perjuicio antijurídico, antijurídico no porque el autor del
mismo haya obrado con culpa o ilegalidad, sino en cuanto no exista
deber jurídico de soportar el daño causado, para que puede hablarse
de daño es necesario que este sea efectivo; evaluable
económicamente; individualizado con relación a una persona o un
grupo de personas y desiguales a los que pudieran afectar al común de
la población, quedando excluido los daños ocasionados por fuerza
mayor.
La actividad del Estado como segundo elemento, comprende tanto los
hechos materiales como los actos administrativos; éste elemento se
refiere a la imputación del daño, que consiste en atribuir a la
administración pública el deber de reparar el daño, en tanto qué es el
titular de los servicios públicos por cuya prestación se irrogaron los
daños y perjuicios.
El tercer elemento como lo es la acreditación del nexo causal, es el
elemento clave de esta concepción, consistente en probar el vínculo de
la relación causa-efecto entre el daño resarcible y la actividad del
Estado, para que proceda la reparación respectiva.
ORGANOS OBLIGADOS
La institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, es aplicable a
toda la administración pública; debe entenderse aplicable además a toda la
responsabilidad que pueda generar la actuación materialmente
administrativa de los demás órganos constitucionales.
Actualmente, en derecho comparado, la teoría de la responsabilidad
patrimonial del Estado se ha extendido también a los actos jurisdiccionales y
a los actos legislativos que puedan generar responsabilidad a cargo del
Estado.
La materia jurisdiccional no esta exenta de la responsabilidad patrimonial en
el llamado “error judicial”, en el que por dolo, negligencia o equivocado
conocimiento o apreciación de los hechos se dicta una resolución judicial
que no se ajusta a la verdad, y con la cual se genera una afectación en la que
no existe la obligación jurídica de soportarla.
También en materia jurisdiccional se presenta en el caso del
funcionamiento anormal del servicio, traduciéndose en retraso o
tardanza en la administración de justicia, como en la prisión preventiva,
en el que existe el derecho a la indemnización cuando va seguida de
una resolución absolutoria.
La responsabilidad del Estado también se presenta en materia
legislativa, cuando el Poder Legislativo expide una ley que ocasiona
daños y perjuicios a una persona o grupo de personas por encima de la
generalidad de los destinatarios de la norma, aunque lo más común es
con la ejecución de la misma en el ámbito del poder ejecutivo.
ADICIÓN CONSTITUCIONAL DE LA
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO
El 14 de junio de 2002, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la
reforma a la denominación del título cuarto de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, así como la adición de un segundo párrafo a
su Artículo 113, reforma aprobada por unanimidad, entrando en vigor hasta
el 1º de enero de 2004.
Esa adición al segundo párrafo del Artículo 113 constitucional, apunta “La
responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad
administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares,
será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una
indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que
establezcan las leyes”.
Con la reforma al 113 constitucional la constitución también estableció
de manera transitoria lo siguiente: “La Federación, las entidades
federativas y los municipios contaran con el periodo comprendido
entre la publicación del presente decreto y su entrada en vigor, para
expedir las leyes o realizar modificaciones necesarias, según sea el
caso, a fin de proveer el debido cumplimiento del mismo, así como
para incluir sus respectivos presupuestos, una partida para hacer frente
a su responsabilidad patrimonial”.
Con las reformas a la Constitución y con la aprobación de la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado, dicho principio se movió al
último párrafo del Artículo 109 de la Constitución Federal.
El alcance de la responsabilidad del Estado se circunscribe a la lesividad de su
actividad administrativa irregular…, de esta manera se logra conjugar la noción de
daños y el concepto de responsabilidad objetiva y directa.
No se puede normalizar la actividad irregular del Estado como tal, se reconoce que
existen errores, pero no debemos perder de vista que se esta ante la presencia de
una actividad administrativa irregular en materia de responsabilidad objetiva.
Constituye un principio general del derecho público considerar que los actos
administrativos se presumen válidos, legítimos y ejecutables, que tanto los
servidores públicos como los particulares tiene la obligación jurídica de cumplirlos.
Resultaría incorrecto que un ordenamiento legal hiciera alusión a la “actividad
administrativa irregular del Estado, como si este concepto fuese la regla general y
no la excepción, es verdad que se presentan actos administrativos irregulares, pero
debe ser considerado como un fenómeno aislado y no como una conducta
sistemática del Estado que este causando regularmente daños a los particulares.
Si el texto constitucional hace referencia a la voz “actividad irregular”,
no es con el propósito de vincularlo a una actividad ilícita sino la
obligación especial de reparar los daños que el Estado haya causado a
un particular que no tiene la obligación jurídica de soportarlo.
Cuando se asocia la palabra “ilicitud o ilícita”, con el daño se actualiza
la responsabilidad subjetiva, es decir, personal, aunque ese no es
nuestro tema. Lo que nos interesa es la responsabilidad objetiva y
directa del Estado, en la cual no es determinante para configurar la
responsabilidad, que el daño causado sea consecuencia de una
actividad irregular del Estado, sino el deber y obligación de resarcir el
daño causado, ya que lo irregular en materia de responsabilidad
objetiva, es la producción del daño en sí mismo.
LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO
La ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 31 de diciembre
de 2004 y entró en vigor el 1º de enero de 2005.
El Artículo 1º de dicha ley menciona que para los efectos de la misma se
entienda como “actividad administrativa irregular”, aquella que cause daño a
los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica
de soportar, se predica del perjuicio económico que el particular debe
tolerar, en tanto que existan causas de justificación que legitimen tales
afectaciones en el patrimonio de los particulares.
La Ley contiene las siguientes características:
1.- Es una ley federal reglamentaria del sexto párrafo del Artículo 109
constitucional, por lo tanto no aplicable al ámbito de las entidades
federativas.
2.- Se trata de un régimen general, se refiere a toda la actividad
administrativa irregular del Estado, se de carácter jurídico o por actos del
Estado (Artículo 2º de dicha ley). La ley entiende como actividad irregular del
Estado cuando no exista fundamento legal o causa jurídica de justificación
para legitimar el daño de que se trate. (Artículo 1º, segundo párrafo).
3.- Se trata de una ley de carácter supletorio respecto de otras leyes que ya
establezcan regímenes especiales de responsabilidad patrimonial del Estado
(Artículo 9 de dicha ley), como puede ser la Ley de Responsabilidad Civil por
Daños Nucleares, asimismo, esta ley establece que será aplicable para
cumplimentar fallos y recomendaciones dictados por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos o por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, respectivamente, con lo cual queda establecido un mecanismo de
derecho interno mexicano para dar cumplimiento a tales obligaciones
internacionales (Artículo 2º, párrafo segundo y tercero).
4.- Se trata de un régimen de responsabilidad directa del Estado, serán
los entes públicos quienes directamente deberán indemnizar la
actividad dañosa que irroguen sus servidores públicos adscritos, sin
perjuicio de la facultad de repetir los mismos lo pagado como
indemnización en tratándose de infracción grave, previa sustanciación
del procedimiento administrativo disciplinario que así lo resuelva
(Artículo 5º, primer párrafo, 17, 27, inciso b y 31).
5.- Se trata de un régimen de responsabilidad objetiva que prescinde
de la idea de culpa, por lo que no se tendrá que demostrar la falta,
culpa o negligencia para obtener indemnización, sino únicamente la
realidad de una lesión o daño imputable causalmente al ente público
federal de que se trate (1º, 21, 22 y 23).
6.- Se trata de un régimen de pretendida indemnización integral, en
cuanto se busca, salvo caso de responsabilidad limitada como el daño
moral, dejar indemne al particular que haya sufrido lesión patrimonial,
sin tener la obligación jurídica de soportarla (Artículos 12 y 15 de la
ley).
“Las indemnizaciones deberán cubrirse en su totalidad de conformidad
con los términos y condiciones dispuestos por esta Ley y a las que ella
remita…” (Artículo 15)
“La suma total de los recursos comprendidos en los respectivos
presupuestos aprobados de los entes públicos federales, no podrán
exceder del equivalente al 0.3 al millar del gasto programable del
presupuesto de egresos de la federación par el ejercicio fiscal
correspondiente”. (Artículo 6º, segundo párrafo de la ley).
El último párrafo del Artículo 109 constitucional nos marca un tope o
límite de las indemnizaciones, “Los particulares tendrán derecho a una
indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que
establezcan las leyes”. Igualmente, el Artículo transitorio de la reforma
constitucional estableció en su tercer párrafo inciso “b”, que “El pago
dela indemnización estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del
ejercicio fiscal de que se trate”.
Por otra parte respecto del pago integral del daño causado el Artículo
11, inciso d), señala, “…deberá actualizarse la cantidad a indemnizar al
tiempo que haya de efectuarse el cumplimiento de la resolución por la
que se resuelva y ordena el pago de la indemnización…”. Por su parte el
inciso e), “En caso de retraso en el cumplimiento del pago de la
indemnización procederá la actualización de conformidad con lo
dispuesto en el Código Fiscal de la Federación”.
LEY DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO
En Michoacán la ley fue publicada el 1º de septiembre de 2017, y es
obligatoria para todos los servidores públicos estatales y municipales.
Dicha ley tiene las mismas características de la ley federal con una
novedad un proceso de Reclamación, con emplazamientos, pruebas,
términos y una resolución (Artículo 22).
“Las resoluciones emitidas por el ente público que nieguen la
indemnización o que no satisfagan al reclamante, podrán ser
impugnadas por la vía contenciosa ante el Tribunal de Justicia
Administrativa del Estado”(Artículo 37).
☺ GRACIAS POR SU ATENCIÓN ☺