Poder local, poder

regional
13. Poder local y urbanización en la ciudad de
Puebla
Chapter

El Colegio de México
pp. 222-245
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Capítulo 13

Poder local y urbanización en la

ciudad de Puebla
Patrice Melé

Credal

Introducción
Puebla, cuarta metrópoli mexicana, agrupa hoy aproximadamente a 1 300 000 habitantes. El
crecimiento de la ciudad fue muy importante en los últimos años después de haber tenido lenta
expansión en la década de 1950 a 1960. En la siguiente década, la ciudad creció con una tasa
media anual de 5.1% y de 6.4% entre 1970 y 1980. Actualmente Puebla se enfrenta a los
problemas del crecimiento rápido.
La imagen de la expansión de la ciudad de Puebla, es la casa unifamiliar. La extensión urbana se
efectúa por un crecimiento horizontal de baja densidad. Pero la casa unifamiliar sobresale en
varias formas: del cuarto único de tabique (o todavía de adobe), hasta la casa que quiere adoptar
el estilo californiano. La forma de implantación de esas viviendas es casi únicamente el
fraccionamiento o la unidad de vivienda unifamiliar, la implantación aislada no se encuentra sino
en las vías de acceso a la ciudad.

Se pueden distinguir tres tipos de fraccionamientos:

— Los fraccionamientos o unidades de viviendas unifamiliares privados.

— Los fraccionamientos o unidades de viviendas unifamiliares ilegales, es decir, los

fraccionamientos sin aprobación y asentamientos en tierras ejidales.

— Los fraccionamientos o unidades de vivienda unifamiliares públicos.

Si se comparan las diferentes formas de crecimiento urbano después de 1970, los

fraccionamientos o unidades de viviendas unifamiliares privados no representan más que el
37.6% del total de la superficie del espacio de nueva urbanización (16.7% los fraccionamientos
privados y 65.7 % los fraccionamientos ilegales).1

Se trata en este trabajo de analizar las relaciones entre las diversas instancias del poder local y el
control de los procesos de producción del espacio urbanizado; la introducción de los servicios
urbanos y la política urbana y de definir cómo se reorganizan, en la situación local, las diferentes
instancias que intervienen sobre la ciudad.

I - Control y planeación del crecimiento urbano

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1. Procesos de producción del espacio urbanizado
1.1. Integración jurídica del fraccionamiento privado

Una ley de fraccionamiento del estado de Puebla publicada el 20 de diciembre de 19743

reglamenta la creación de todo tipo de fraccionamiento: urbano, rural, turístico e industrial.
Como no existe otra ley, las unidades de viviendas unifamiliares dependen también de esta ley
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que reemplaza a una ley de fraccionamiento del municipio de Puebla redactada en 1940.
A escala del país esta legislación parece avanzada. Cornelius apunta que en el Estado de México
se debe esperar hasta 1958 para la creación de una reglamentación que obligue a los
fraccionadores a introducir los servicios urbanos.
La ley del estado retoma casi totalmente la reglamentación municipal, aumentando las
obligaciones de los fraccionadores. La superficie de donación es más importante y se crea una
nueva categoría de fraccionamiento (residencial medio). La nueva legislación implica una mejor
atención para los espacios colectivos y toma en cuenta una clase media de compradores que
tienen necesidades que se integran entre el fraccionamiento popular y el fraccionamiento de
primera.

Por el contrario, la garantía que los fraccionadores deben depositar disminuye. Este depósito
pasa de la totalidad del monto de los trabajos de urbanización a 20% del total: aun si en la
mayoría de los casos la garantía no está depositada en dinero,sino con una fianza, esa
modificación significa una desgravación de los gastos del fraccionador y por lo tanto, en este
aspecto una flexibilidad de la reglamentación.

Los fraccionamientos urbanos están, hoy día, divididos en tres categorías: de primera, medio y
popular, teniendo el lote como superficie mínima 300 m2, 160 m2 y 120 m2 respectivamente. En
todos los tipos la construcción no debe rebasar el 80% del lote. La ley obliga al fraccionador a
introducir todos los servicios urbanos; se debe prever el abastecimiento del agua, realizar las
redes de alcantarillado y el alumbrado público. La red telefónica no es obligatoria para los
fraccionamientos populares y ésta es la única diferencia entre las tres categorías a nivel de
servicios.

La realidad de la urbanización es muy diferente de la reglamentación existente. De los 71

fraccionamientos aprobados (desde 1970) solamente 16 (22.5%) fueron recibidos por el
municipio y se consideran como una parte del perímetro urbano oficial de la ciudad de Puebla.
De los 89 expedientes revisados (desde 1956) solamente 29 fueron recibidos, es decir, el 32%. La
mayoría de los fraccionamientos se vendieron antes de la conclusión de los trabajos de
urbanización, aun después de 1974 fecha en la cual la obligación no es ya municipal sino estatal.
Aun hoy día, los fraccionadores entregan unos contratos de “promesas de venta” una vez que los
compradores han realizado los pagos y mucho antes del trámite notarial. Ids notarios
“teóricamente” no pueden registrar una venta sin tener el acuerdo del municipio. Esos contratos
soll, ilegales, no tienen valor jurídico y oficialmente constituyen un delito. Pero nunca han sido
sancionados ni anulados a pesar de los escándalos propiciados cuando un fraccionador no
cumple con sus promesas.

Actualmente asistimos a una tentativa de la administración para aplicar más estrictamente la

reglamentación mediante sanciones espectaculares que fueron tomadas: paro de los trabajos,
multas, etc. Una empresa vendía lotes en la feria de Puebla antes de terminar los trabajos de
urbanización; fue sancionada. En 1981 prohibieron a otra empresa la venta de lotes (y su
inscripción al Registro de la Propiedad) pero ya esta empresa había “vendido” 1 200. Otros
fraccionamientos fueron detenidos por no haberse realizado los trabajos previstos (uno en 1982,
otro en 1983, por problemas con el ancho de las calles). Estas sanciones no resolvían, sin
embargo, el problema. Al final se creó una situación que por ley no debía producirse: los
habitantes exigen que la municipalidad introduzca los servicios urbanos (responsabilidad del
fraccionador y que deberían estar funcionando a la llegada de los ocupantes).
Esta situación parece similar a lo que Henri Coing nombra la expresión de “una clase de crédito
hacia el Estado que tiene un habitante cuando se establece en un sitio y espera recibir las
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infraestructuras y los servicios necesarios”, refiriéndose a una negociación en torno a una
invasión de tierras. La reivindicación es más fuerte en estos casos porque los habitantes de
fraccionamientos privados se consideran como elementos de un proceso de producción del
espacio urbanizado del cual la legalidad no constituye un problema.

La capacidad de las instancias gestionarías de la ciudad, para controlar este tipo de crecimiento,
está limitada por el Plan Director Urbano. SAHOPEP entrega certificados de uso de suelo; pero de
hecho no tiene más poder que el de aportar orientación. El Plan Director, aunque aprobado por
el gobernador desde 1980, no es actualmente obligatorio y no está registrado en el Registro
Federal de la Propiedad. Todos los planes realizados por SAHOPEP están en la misma situación.
Este retraso administrativo si no puede explicarse como una voluntad política “local”, cuando
menos sí por una falta de interés por la planeación. Un rumor entre los funcionarios del estado
tiende a explicar este hecho como resultado de presiones de grupos industriales. Pero este
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“olvido” es muy práctico para los fraccionadores. Este hecho significa que, en caso de oposición
entre SAHOPEP o la municipalidad y un fraccionador, hay una gran probabilidad de que este
último obtenga satisfacción. El plan no puede ser en base jurídica suficiente. Existe en Puebla,
tanto para la ley de fraccionamiento como para el plan director, un discurso de estricta
planeación que no tiene ni los medios ni la voluntad para realizarse.

Definido teóricamente por una reglamentación estricta, que aspira a resolver los problemas de
servicios urbanos desde su creación, el fraccionamiento privado toma parte en el aumento de los
problemas urbanos de la ciudad. En la medida en que no cumple con las normas fijadas por las
instancias gestionarías del crecimiento urbano, una gran parte de los fracionamientos privados
pueden considerarse como elementos de un espacio de la “sub-integración”.7

1.2. Fraccionamientos ilegales en terrenos privados

Parece que en una parte importante los fraccionamientos privados pueden calificarse de ilegales:
son todos los fraccionamientos que no tienen aprobación oficial pero que se asientan en
terrenos privados. Se debe insistir sobre la limitación que supone toda clasificación; entre los
fraccionamientos privados legales y los fraccionamientos ilegales, todos los intermedios existen.
Algunos fraccionamientos aprobados pueden más tarde violar la ley y varios fraccionamientos
ilegales siguen la reglamentación concerniente a la superficie de donación y al tamaño de los
lotes porque aspiran a una recepción ulterior.
Los fraccionamientos ilegales no son característicos de un solo tipo de asentamiento, pero sí de
una forma particular de promoción que no necesita un reconocimiento jurídico inmediato y
agrupa varios tipos de relación con la ciudad. Algunas veces esta forma de organización
representa el privilegio de una población con altos ingresos a la que ofrece una determinada
relación con la ciudad; no busca la integración del espacio público, ni necesita la aprobación o la
garantía de servicios de la ley puesto que la recepción por la municipalidad no se planea. En los
otros casos se trata de la necesidad que tiene una población de bajos ingresos de adquirir
terrenos a toda costa. La recepción del fraccionamiento por la municipalidad es muy importante.
Para los habitantes y para el promotor, ya que asegura a los habitantes la legitimidad de su
asentamiento y descarga al fraccionador de la responsabilidad del espacio interior.

1.3. Invasiones

En Puebla los asentamientos en tierras “ejidales” no son invasiones de tierras. Los mismos
ejidatarios, con la intervención de promotores inmobiliarios informales, venden tierras. Las
tierras “ejidales” son objeto de una fuerte vigilancia por parte de los ejidatarios: una invasión
puede terminar en enfrentamiento. Empero una invasión de este tipo no representa garantía de
solución rápida o de statu quo negociado, que son una necesidad para los “invasores”. La sola
invasión sobre tierras ejidales caracteriza un problema de delimitación de parcelas entre ejidos,
aún si se esconde bajo la actualidad del crecimiento urbano. En febrero de 1982 300 familias
fueron desalojadas por la policía en el ejido Xonacatepec; aunque los líderes son los miembros
del ejido vecino de Chachapa que reivindican la tierra, están acompañados de personas que
buscan una vivienda y empiezan a construir casas. Frente al desalojo es invocada la necesidad de
una vivienda y no el conflicto agrario sin solución desde hace años.

Las invasiones de tierras se localizan en terrenos privados y públicos. En tierras privadas se

terminan varias veces por desalojo, aun si los juicios y oposiciones sobre la propiedad real de la
tierra pudieran utilizarse para crear un statu quo, muchas veces inestable. Como lo muestra el
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hecho siguiente: en junio de 1983 la policía interviene para desalojar a 200 familias de la “colonia
Lázaro Cárdenas”, cuando los habitantes declararon vivir aquí desde hace más de 50 años. Esta
forma de asentamiento es siempre dependiente de un cambio de las relaciones de fuerza o de la
necesidad de ocupar los terrenos; se puede entonces suponer que las invasiones de tierra
privada son escasas porque no presentan garantía de viabilidad suficiente.

De la historia de la mayoría de las invasiones se deduce la voluntad de establecer una relación de

fuerza y una negociación con los gestionarios. Las invasiones se localizan en tierras públicas o en
una situación que puede implicar directamente al estado y a la municipalidad. La invasión en un
antiguo ejido de la ciudad es un ejemplo de este proceso. En 1973 el estado de Puebla expropia
un ejido para promover una zona industrial9 al norte de la ciudad; una parte inutilizada del
terreno fue invadida por 500 familias; las 43 hectáreas se inscribieron en primer lugar en las
regularizaciones efectuadas por parte de CORETT.10 Los invasores recibieron un título de
propiedad mucho antes que los compradores de tierras ejidales que llevaban desde hacía años
una negociación con el estado.

La última invasión muestra más claramente la búsqueda de esta relación de fuerza, puesto que la
negociación estuvo dirigida por un partido político, el PSUM (Partido Socialista Unificado de
México) que impulsó una invasión en una zona histórica; los fuertes de Loreto y Guadalupe, en
los cuales 145 familias se instalaron. El PSUM declaró que para resolver el problema se debía
reubicar a esas familias en terrenos municipales. El representante del PSUM señaló que el
problema debía resolverse con prontitud ya que inicialmente había 35 familias y pronto podrían
sumarse otras más.

La relación entre la invasión y necesidades de tierras no residió aquí en apropiarse de un terreno

para instalarse; sino en invadir una zona verde, elemento de una política de conservación del
pasado de la ciudad para crear una reivindicación pública que necesitara la intervención del
estado y por lo tanto una negociación y eventual reubicación. Lo mismo ocurre con la invasión de
la colonia Zapata, lo primordial es hacer pública la situación; se impide de esta forma el uso de la
fuerza.

Los invasores toman en cuenta para escoger la localización no sólo el estatuto de la tierra sino
también el grado de ejemplaridad de la política urbana del estado que se concentra sobre el
terreno en cuestión. La invasión sería sí un medio de reivindicación y de negociación para que el
estado tomara en cuenta la necesidad de viviendas de una parte de la población que se define en
términos de atención prioritaria.
1.4. Asentamientos “ilegales” en tierras “ejidales”

Hemos visto que los asentamientos “ilegales” en zonas ejidales sólo en ciertos casos son
invasiones. Aparecen otras contradicciones con la idea de urbanización clandestina que
corresponde al objetivo “ilegal”. El mapa de tierras ejidales superpuesto a un mapa de la ciudad
muestra que existen servicios municipales o del Estado (torre de teléfonos de México, estación de
bomberos del municipio) que se localizan en tierras ejidales. La integración de estos servicios
públicos a la urbanización de tierras “ejidales” ocurre mediante un dispositivo de negociación
informal. Los ejidatarios que son siempre “ayudados” por un “asesor” (licenciado o ingeniero)
ofrecen tierras a los organismos públicos. Se tendría en consecuencia la garantía de que la
regularización sería hecha rápidamente y que podrían continuar lotificando sin problema.
Otra particularidad es que, en Puebla, asentamientos en tierras ejidales no siempre se deben
entender por viviendas precarias de grupos con bajos ingresos. Existen varias zonas
residenciales de lujo establecidas en tierras ejidales: los primeros asentamientos tienen más de
30 años y se produjo un proceso de modificación de la composición socioprofesional. Los
primeros compradores eran elementos de una población de bajo ingreso, pero más tarde (en
particular alrededores de la colonia La Paz, fraccionamiento de lujo), algunas personas
compraron 3 o 4 lotes para construir casas unifamiliares de calidad y se juntaron para introducir
los servicios creando una modificación de la imagen urbana sin que el modo de tenencia de la
tierra fuese modificado.
La respuesta dada por los poderes públicos a los problemas de asentamientos “ilegales” es la
regularización, es decir, el reconocimiento del hecho cumplido, con la atribución a las personas
que viven en tierras ejidales, de títulos de propiedad.
Un organismo creado en 1974, el Comité de la regularización de la tenencia de la tierra, se dedica
a la resolución de este problema. El trabajo de CORETT es detectar las zonas de asentamientos
ilegales y promover su regularización por medio de una expropiación de utilidad pública,
indemnización de los ejidatarios y venta a los poseedores actuales. El municipio no tiene ningún
control sobre este proceso. Cuando se señala un asentamiento, muchas veces los mismos
compradores piden la regularización y se establece un levantamiento de terreno. Las relaciones
con los ejidatarios pueden ser problemáticas, si no se ha acabado la venta se oponen a la
legalización y tratan a los compradores como invasores acusando a CORETT de robar sus tierras.
Para solucionar este tipo de problemas, se utiliza un proceso de control social no administrativo
sino político. Para, llegar a un acuerdo, CORETT presiona a los líderes, de uno u otro de los
medios del sistema de gobierno, municipio, estado, PRI, asociaciones, sindicatos, etc. Porque los
líderes son muchas veces miembros de una organización de representación más o menos
directamente controlada por el PRI, o quieren llegar a ser representantes oficiales y necesitan el
apoyo del sistema para quedarse con su papel de líderes. Se busca entonces un acuerdo
informal: CORETT puede intervenir y se arregla otro problema de la comunidad, buscando que
parezca un logro personal del líder.

Cuando se efectúa una expropiación se indemniza a los ejidatarios al doble del “valor agrícola
comerciar’, fijado por la Comisión Nacional de Bienes, que es un valor teórico muy inferior al
precio real del terreno. CORETT vende a los habitantes a 10% del valor urbano comercial (otro
valor teórico). Como ejemplo, este valor en Puebla puede ser de 100 pesos el metro cuadrado (si
el lote tiene un uso habitacional) para el propietario actual. En todos los casos la venta se hace
muy por debajo del valor real del terreno y muchas veces los procesos de regularización
provocan cambios de propietarios y el precio de la tierra aumenta mucho.

Actualmente, en Puebla CORETT es propietario de dos zonas que fueron ejidales. Se trata de
Santiago Momoxpan (22 hectáreas, 214 lotes) y del ejido que fue expropiado para la zona
industrial de El Conde. Los otros asentamientos detectados e inscritos en el programa de
legalización representan 18 363 lotes en 11 de los 15 ejidos que rodean la ciudad. Pero esos
datos no son más que las primeras estimaciones de CORETT para su programa y no los datos
reales después del levantamiento de campo que no existen sino para las dos zonas expropiadas.
Las cifras reales son mucho mayores.
Teóricamente, todos los asentamientos detectados por CORETT van a ser regularizados, pero el
trámite jurídico puede llevar años y las ventas ilegales siguen teniendo más o menos la seguridad
de ser legitimadas por una regularización.

Los representantes del Estado y de las instancias gestionarías publican un discurso de rigor y
declaran que después de la publicación del programa de regularización, la ley de Reforma
Agraria será aplicada muy estrictamente. El comercio con las tierras ejidales será castigado muy
severamente. El presidente municipal no dará licencias de construcción ni permitirá la
introducción de servicios en tierras ejidales no regularizadas.11 Por lo tanto, hay la voluntad de
resolver un problema social existente y de poner un punto final a la utilización de tierras ejidales
para el crecimiento; lo que parece poco realista en el caso de Puebla y sobre todo cuando
grandes superficies de tierra ejidales rodean la ciudad.

El delegado estatal de la Secretaría de la Reforma Agraria reconoció la necesidad de utilizar las

tierras ejidales. Se ha anunciado12 el proyecto de expropiar los ejidos antes de los asentamientos
para regular el crecimiento de la ciudad y se ha propuesto que el Estado y los ejidatarios se
asocien para vender baratos los terrenos a las familias que los necesiten. Este discurso optimista,
que prevé una participación del Estado en un proceso considerado hasta la fecha como ilegal, es
completado con la reconversión de los ejidatarios sin tierras hacia la agroindustria.
1.5. Promoción pública de vivienda

Dos organismos abarcan actualmente en Puebla la promoción pública de interés social; Infonavit
y la Inmobiliaria del Estado. Se deben mencionar también el Instituto Nacional de la Vivienda y el
INDECO, hoy desaparecidos. La Inmobiliaria del Estado no ha construido nada hasta la fecha; 85
% del total de la superficie urbanizada por esos organismos fue realizada por Infonavit; 12.2%
por INDECO y 2.8% por INV.

Infonavit: su acción refuerza el papel del sindicato, puesto que éste distribuye los expedientes de
solicitud de viviendas; negocia la atribución de las unidades y da los trabajos a contratistas. En
los primeros años de su funcionamiento Infonavit, con el propósito de “justicia social”, acordaba
las viviendas por sorteos, lo que parece ser mucho menos estratégico; la suerte no puede ser
instrumento de control social.

Indeco Inmobiliaria del Estado: Indeco fue suprimido oficialmente el 1 de enero de 1982 con el
propósito de apoyar la descentralización del sistema administrativo mexicano. Las atribuciones
de Indeco fueron entregadas a los estados y en el estado de Puebla se creó la Inmobiliaria del
Estado. Indeco fue un organismo federal descentralizado, pero veremos que su supresión no
tiene solamente como consecuencia reforzar el papel administrativo de los estados. La
inmobiliaria no tiene recursos propios, ni del estado ni de la federación, tiene que proponer
proyectos a fondos financieros, principalmente al fondo de habitación popular que pide como
requisito la demostración de los recursos de los beneficiarios, demostración siempre muy difícil
para personas no asalariadas.

Fuera de la conclusión de los programas de Indeco, la única acción proyectada por la

Inmobiliaria del Estado es una unidad de vivienda en el municipio de Cholula. Fueron previstas 2
600 viviendas pero sólo aproximadamente 2 000 van a realizarse. Los niveles de ingresos exigidos
serán de 1.5 y 2.5 el salario mínimo o, incluso, más (según el financiamiento acordado). Parece
entonces que un cierto tipo de población que recibe ayuda de Indeco no está contemplada en las
acciones de la inmobiliaria, a pesar de las declaraciones del “Plan Nacional de Desarrollo”,
expedido el 14 de junio de 1983 en favor del apoyo a la autoconstrucción y de la vivienda pública.
No hay, en la situación local, un organismo que tome el lugar de Indeco en este aspecto. No existe
actualmente ayuda a la vivienda para personas no “sujetos de crédito”, salvo de considerarse el
trabajo de CORETT como reconocimiento de la autoconstrucción.

2. Varias instancias de legitimación del crecimiento urbano

La relación entre las acciones de los organismos públicos y el sistema jurídico, administrando el
crecimiento urbano, puede parecer contradictoria. En una lista de los fraccionamientos o
unidades de vivienda unifamiliar que no tienen aprobación, es decir, definidos como
clandestinos por SAHOPEP y la municipalidad aparecen todas las acciones de vivienda de los
organismos públicos. Además se trata de los únicos tipos de fraccionamientos legales
detectados por el municipio.

En efecto, si se refiere a la SAHOPEP y a la municipalidad como instancias de legitimación, las

unidades de INFONAVIT, de FOVISSTE e INDECO no están incluidas en el perímetro urbano oficial:
fueron todas ellas construidas sin tomar en cuenta las reglamentaciones locales, contando con el
apoyo del poder federal; 10 años después de la creación de las primeras unidades de INFONAVIT,
los expedientes apenas se empiezan a completar puesto que es obligatorio seguir el trámite
oficial para la recepción por la municipalidad.
Esta situación que pone en cuestión la legalidad de las construcciones de los organismos
públicos podría definirse como la conclusión de las formas del crecimiento urbano controlado
por el sector público al espacio de la “sub-integración jurídica”. Para establecer una tipología
operacional del crecimiento urbano se debería regresar a una definición de la “sub-integración
jurídica” a escala de la vivienda, de la unidad familiar, y utilizar la posesión individual del suelo
como criterio de integración a la ciudad. En el plano de los servicios, esas unidades no pueden
considerarse como “sub-integradas”. Entonces existirían espacios no integrados jurídicamente
que no son elementos del espacio de la “sub-integración”.
La contradicción es más profunda; existe una posición entre los organismos públicos y las
instancias gestionarías del crecimiento urbano. El obtener un mínimo de legalidad, aún si
muchos asentamientos no llenan este requisito, es una autorización de uso de suelo en la cual
SAHOPEP estatuía sobre lo construible del terreno escogido. Sobre este punto se deben
mencionar dos conflictos. En un primer caso, un sindicato afiliado a la CROM deseó realizar una
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unidad de 36 000 m2 al norte de la ciudad, como promotor de INFONAVIT el antagonismo
residió en el hecho de que esos terrenos son clasificados por el Plan Director Urbano de Puebla
como reserva de la industria ligera y además, se encuentran en una zona que podría ser
expropiada para la realización del “polo de desarrollo norte” (zona de servicios que debe reunir
la central camionera, la central de abastos y un centro comercial popular). Frente a la oposición
de SAHOPEP a ésta, el sindicato respondió en una carta indignada: “Los programas que son
previstos en esta zona de Puebla no pueden pasar por delante de los intereses de los
propietarios ni de los nuestros... El uso de esos terrenos no puede, y no debe ser otro que la
construcción de viviendas de interés social”. Entonces se trata de referirse a un interés público
legítimo, encarnado aquí por el sindicato frente a las decisiones de las instancias planificadas de
la ciudad.

La elección de localización por INFONAVIT no corresponde en este caso más que a la capacidad
de los sindicatos de adquirir terrenos baratos, de los cuales la urbanización responde a sus
intereses, aún si más tarde se deben transformar, en un conflicto abierto en terrenos para
construir. Otro ejemplo muestra que, en la oposición entre esas dos legitimidades, el dictamen
del gobierno no está siempre en acuerdo con el discurso sobre la gestión urbana. Un
fraccionamiento realizado por una asociación de colonos, miembros del sector popular del PRI
obtuvo una aprobación del gobierno del estado dos días antes que este mismo aprobara el Plan
Director Urbano de la Ciudad de Puebla, en el cual, esta zona es definida como de preservación
ecológica, es decir, totalmente vedada a la construcción.

Otra vez se puede definir un “interés público” que se opone a la gestión urbana de los
fraccionamientos. Frente a una lógica de acción sobre lo urbano, que tiende a establecer una
zonificación que debe transformar Puebla en una ciudad funcional, es decir, sin conflicto, parece
que el gobierno federal (o el Estado) da prioridad al sector obrero (sindicato promotor del
INFONAVIT) o al sector popular (Asociación miembro de la CNOP) del PRI. Aun si un análisis en
términos de especulación y de interés particular de los dirigentes de los sindicatos o, de los
diversos organismos afiliados del PRI, no se puede descartar; vemos que predomina también
otro tipo de resolución de los conflictos.

Aparece una lógica populista de integración de los reivindicadores sociales que se opone al
instrumento tecnocrático de resolución de las contradicciones urbanas. La legitimidad de la
acción de la planificación especial del Estado ha sido cuestionada por una legitimidad más
importante sobre la cual descansan instancias de integración del apoyo popular del régimen.
A este nivel se pueden definir dos tipos de actores particulares del crecimiento urbano: los
grandes propietarios de tierras y las empresas fraccionadoras, los sindicatos y los organismos
populares del PRI. Son dos tipos de actores estructuralmente bien diferenciados pero a los
cuales su relación particular con el Estado permite promover acciones de urbanización que van
en contra de las normas que establece este mismo.

Podemos observar un vínculo entre fraccionadores y políticos. Baste citar el ejemplo de un ex

gobernador que se dedicó a fraccionar; y un vínculo entre grandes familias de industriales y
comerciantes libaneses, ya que aparecen varias veces en los expedientes de fraccionamiento
nombres que pertenecen a miembros de las grandes familias libanesas de la ciudad.
Por otra parte, por el funcionamiento específico de INFONAVIT es posible considerar que detrás
de las oposiciones y de las localizaciones elegidas, existe más el poder de los sindicatos a nivel
local, que el poder de un organismo federal descentralizado. En esta medida las contradicciones
no pueden ser interpretadas como una oposición poder local-poder federal. Podemos buscar
una explicación en el tipo de organización específico del poder central mexicano que integra el
poder local (en este caso el del Estado y de la municipalidad) por medio del papel preponderante
del PRI a todos los niveles.

II - Introducción de servicios urbanos

1. La Junta de mejoramiento cívico, moral y material del municipio de Puebla

Creada en 1958, la junta nace de una falta de confianza de la “ciudadanía” frente a la

municipalidad y al gobierno. Aparece necesario en esa época, a ciertos sectores de la sociedad
civil, “ayudar” a los poderes públicos a resolver los problemas de la ciudad, por una intervención
directa en la gestión de la ciudad y la introducción de los servicios urbanos. La junta es un
organismo privado que no solamente cumple con las funciones de las antiguas juntas federales,
también tiene como especificidad abarcar totalmente el campo de intervención municipal, tanto
en el aspecto de obras públicas como en la formación cívica, moral, cultural y deportiva. Se
presenta como una expresión directa de la sociedad civil, en oposición con la gestión de la
ciudad por una instancia del sistema de gobierno del PRI. La junta propone la reunión de las
“fuerzas vivas” y de los “hombres de buena voluntad”.

La asamblea de la junta está constituida por organismos que pueden, por una parte,
considerarse como un polo de representación de la empresa privada (cámara industrial,
artesanales, de comercio, bancos, colegios de profesionistas, universidades privadas), pero las
tomas de posiciones de la junta están legitimadas por la presencia de instituciones como la
Universidad Autónoma de Puebla, representantes de sindicatos o de gremios que podrían
considerarse, en la situación local, como opuestos a ese polo de representación de la empresa
privada. El gobierno del estado y el municipio están representados pero no tienen más que voz
consultiva.

Empero, el 25% de las empresas totales de la junta son aportadas por las donaciones de
empresas privadas. Para los industriales se trata de mostrar que si pelean para pagar menos
impuestos no es para no participar en el mejoramiento de la ciudad o del estado, sino porque no
confían en las instituciones que no cumplen. Se demuestra también, de esta manera, que la junta
es un organismo que funciona. Esas cooperaciones voluntarias de los empresarios (y no
solamente de la ciudad, Volkswagen e Hylsa, que se encuentran fuera del municipio y aportan
sumas muy importantes) permiten la existencia de una institución de intervención sobre lo
urbano, dependiente de la libre empresa. El argumento fundamental de la junta para definir la
necesidad de su intervención es la de definirse como una institución no administrativa eficaz;
muestran que el dinero invertido en la junta es solamente utilizado de manera rentable, puesto
que no existen intereses políticos ni corrupción y ninguno de los defectos del sistema
administrativo (declaran utilizar únicamente 5 % del presupuesto en salarios y el municipio gasta
62% de su presupuesto en este concepto). Aun si la junta ha sido acusada de fomentar la
especulación urbana dotando de servicios a las zonas donde personas con nexos en la junta
poseen terrenos.

Obras por convenio: hasta 1979 la junta recibe, como recurso propio, una parte del impuesto
sobre valor mercantil del municipio de Puebla. Con la creación del IVA se formó su
financiamiento ya que ingresa, hoy día, 25% del impuesto predial; esta modificación representa
una disminución muy importante del ingreso directo de la junta. La junta tenía un programa de
obras independiente pero desde 1980 existe un cierto control del gobierno. La junta trabajaba en
convenios con el gobierno del estado y Sahopep, con base en programas (120 millones de obras
administradas por la junta en 1982, 28 millones de pesos, 100 y 120 millones en 1984), por
concepto de pavimentación, creación de viabilidad, etc. El presupuesto propio de la junta no
permite, hoy día, analizar independientemente obras importantes. El municipio se encontraba
en una situación débil frente a la junta; Eduardo Cue Merlo agradeció, en su informe de labores
de 1976, a la junta haber aceptado modificar sus programas frente a la petición del municipio y
muchas veces en los informes de labores de los presidentes municipales se encuentra la junta, al
lado del gobierno del estado, para financiar obras realizadas por el municipio. Esta es una
situación muy notable antes de los informes del presupuesto de la junta, pero que sigue vigente.
A la fecha no es el poder municipal el que fue reforzado con la introducción de un cierto control
de las obras de servicios, a escala de la ciudad, de la junta sino el gobierno del estado.
Obras por cooperación: la junta realiza, sobre pedidos de los habitantes, la introducción de las
infraestructuras de base en las colonias o fraccionamientos (agua, drenaje, pavimentación) en
cooperación 100%, por parte de los habitantes que deben pagar en 6 meses con el 20% del
enganche. En este aspecto de su actividad la junta se encuentra actualmente más directamente
en competencia con el poder municipal y una institución independiente no ligada al poder
público, Pro Calle 83.

Desde 1978, fecha en la cual se planteaba la posible desaparición de la junta, la municipalidad ha

creado una dirección de obras por cooperación y en 1983, fue impulsado un fideicomiso
independiente Pro Calle 83, con aportación del gobierno del estado, del municipio y de Banamex.
Pro Calle se concibe como autofinanciable a corto plazo, los préstamos del gobierno (100
millones de pesos) y de la municipalidad (120 millones de pesos) deben ser íntegramente
reembolsados.
Pro Calle 83, la dirección de obras por cooperación y la junta, intervienen, según el mismo
modelo y pueden llegar a trabajar con los mismos contratistas. Las únicas diferencias se
encuentran en el proceso administrativo. Pro Calle 83 funciona como un organismo de crédito,
que propone precios 25% por debajo de la tarifa comercial y de 20% de enganche y acuerda
hasta dos años para pagar (con intereses muy bajos). La dirección municipal propone
únicamente un crédito de 3 meses y pide 60% de enganche; y por lo tanto trabaja mucho menos
que Pro Calle 83. Las tres instituciones intervienen a la escala de Pro Calle 83 y no de la colonia;
cada trabajo necesita el acuerdo de todos los colonos. Se debe señalar, también, que si estas tres
instituciones se crearon en torno a los problemas urbanos, ellas intervienen en los pueblos
cercanos a la ciudad, integrantes del municipio de Puebla. La junta y Pro Calle 83 intervienen
sobre tierras ejidales antes de la regularización por parte de CORETT sobre la base del pago de la
boleta predial, considerando como amparo de la legalidad del asentamiento. La política de la
Secretaría de Finanzas del Estado, que controla el pago del impuesto predial, es la de aceptar el
pago sobre presentación de una carta de posesión firmada por las autoridades ejidales. Aparece,
entonces, otro nivel de legitimidad que da acceso a los servicios urbanos en zonas definidas (lo
hemos visto) como asentamientos ilegales.

Por la introducción de las infraestructuras urbanas, en las zonas donde hacen falta, el proceso
de obras por cooperación es la regla y no existen instancias que realicen o subvencionen esas
obras como un servicio público.

La junta es la única institución que declara tomar a su cargo la introducción de los servicios para
las personas de escasos recursos, pero únicamente, al nivel de la asistencia; es decir, si en una
calle, o una zona, algunas personas no pueden participar en la cooperación por falta de
recursos, la junta acuerda una subvención tomando a su cargo la cooperación, pero esas ayudas
quedan puntuales y nunca se introducen gratuitamente esos servicios urbanos. Si Pro Calle 83
está muy ligada al municipio, éste hace de su independencia, la condición de su suceso, el
responsable de Pro Calle 83, declara poder ofrecer 25% de descuento por el volumen de obras,
pero también porque no es un organismo administrativo y los contratistas no deben esperar
para ser pagados y poder rivalizar con la junta en su propio terreno por el volumen bajo de los
gastos por concepto de salarios en el presupuesto. Por lo tanto se puede considerar que por su
funcionamiento Pro Calle 83 es una institución muy similar a la junta pero con relaciones
diferentes, con el gobierno y el municipio.

Entonces la junta se presenta como una alternativa a la burocracia del poder local (municipio o
gobierno). Se trata de una instancia del mismo orden que la municipalidad que tiende a
intervenir en los huecos del poder local. Sin embargo las relaciones con los poderes públicos son
difíciles de difundir porque existe una fuerte imbricación entre funcionarios municipales,
miembros del PRI y funcionarios o directivos de la junta. Eduardo Cue Merlo fue presidente de la
junta antes de llegar a ser presidente municipal, pero parece que este hecho revela más una
relación empresarios-junta-PRI que una integración de la junta al aparato de control social del
PRI, puesto que Eduardo Cue Merlo era miembro de una familia de empresarios textiles
importante y que otros empresarios miembros de la junta ocupan y han ocupado puestos de
representación para el PRI.

Por otra parte el funcionamiento mismo de la junta revela un apoyo del poder local a esta
institución aun si la junta declara ser objeto de una falta de cooperación del gobierno. El
candidato del PAN a la presidencia municipal es un empresario responsable de la subcomisión
deportiva de la junta. Pero la institución señala su apolitismo haciendo notar que un candidato a
la diputación del PRI es también miembro de la junta. Esta aparece como una instancia que dobla
el municipio poniendo en cuestión su credibilidad. Si no se puede abarcar esta institución como
totalmente desligada del poder público, sus relaciones de oposiciones o colaboraciones son
directamente con el gobierno del estado. En la esfera local la junta es una causa de un proceso de
creación de personajes notables, paralelo, pero no opuesto al proceso de escalafón político en el
sistema de gobierno del PRI.

2. Abastecimiento en agua de la ciudad

Uno de los servicios urbanos más problémáticos de la ciudad de Puebla es el abastecimiento de
agua. Se estudiará aquí el problema del suministro de la ciudad dejando, a un lado, la red de
servicio que abarca aproximadamente 70% del área urbana. Para el candidato a la presidencia
municipal del PRI, el profesor Jorge Murad Macluff,14 se trata del problema más importante de la
ciudad y se propone resolverlo en tres años. Pero esta declaración es una constante de las
campañas electorales en Puebla: el presidente municipal anterior declaraba lo mismo en 1980.
15
Este mismo presidente municipal declaraba su impotencia en diciembre de 1981 para resolver
el problema puesto que se necesitarían dos mil millones de pesos, es decir, mil quinientos
millones de pesos más que el presupuesto municipal, en esa época.

Para una población de 1 300 000 habitantes se podría avanzar 6 000 litros por segundo como
aprovisionamiento mínimo de agua; este mismo estudio apunta que solamente el 45% de la
población recibe agua en forma constante con los 2 000 litros por segundo que distribuye la
municipalidad si se considera como distribución óptima 6 000 litros por segundo, se puede
apuntar que actualmente se recibe el 33% de la distribución óptima. Parece que asistimos a una
disminución de la capacidad de los mantos acuíferos en el área de la ciudad de Puebla. La SARH
en 1976 declaró al valle de Puebla como vedado a la perforación de nuevos pozos, a causa de la
sobreexplotación de esos mantos. En esta situación, desde 1978 se propuso como solución
definitiva al problema de la ciudad, la explotación de los mantos de la zona de Huejotzingo y San
Martín Texmelucan, que con 20 pozos previstos deberían aportar 2 000 litros por segundo a la
ciudad. De 1979 a 1982 el presidente municipal declaró, periódicamente, que el problema de la
ciudad estaba resuelto por el muy próximo funcionamiento de esos pozos; lo que resolverá el
problema de la ciudad hasta el año 2 000. Pero aparecen dos hechos prioritarios que van
impidiendo la utilización de esos mantos a la ciudad. En primer lugar, si la capacidad de los
mantos es de 7 000 litros por segundo, el plan de la zona conurbada reserva 4 000 litros para la
ciudad de México. En segundo, en 1981, se fomentó en la zona de Huejotzingo y San Martín
Texmelucan el parque industrial Quetzalcóatl y empezó a desarrollarse el proyecto del
aeropuerto de la ciudad de Puebla, cerca de Huejotzingo: dos proyectos que van a necesitar una
dotación de agua muy importante. Además, la industria ya establecida entre San Martín
16
Texmelucan y Puebla necesita mucha agua.
En el mes de enero de 198217 el representante de SAHOP en el estado declaró que no traerá agua
de San Martín a la ciudad de Puebla y, más tarde, reconoce que se ha dado prioridad al desarrollo
industrial de la región y al proyecto del aeropuerto.18 Esta competencia para el uso del agua hace
que el municipio deba planear nuevos pozos en la región de Puebla. Se plantea también la
necesidad de conocer, precisamente, el consumo industrial para poder utilizar los excedentes de
los mantos de la zona de San Martín Texmelucan. A largo plazo existe un proyecto de traer el
agua de la zona de Oriental y Libres. Entonces, parece que el problema del abastecimiento de
agua en la ciudad está lejos de solucionarse. La gestión de la distribución del agua se transforma
en gestión de la escasez. Frente a la necesidad de asegurar el servicio público, el departamento
de agua potable del municipio declaró: “El agua no alcanza; estamos obligados a retirar el
servicio a una colonia para darlo a otra”. Partes de la ciudad no tienen agua más que unas horas
al día; otras a la semana y parece cierto que la apertura de las válvulas depende de una
negociación política, o al menos, de la capacidad de los colonos a hacer presión sobre la
municipalidad. Frente a esta situación, existe en los fraccionamientos, un circuito paralelo de
distribución por intermedio de camiones cisterna privados y la nueva administración municipal
ha creado un servicio municipal con 50 carros cisterna.

En agosto de 1983 empezó a funcionar un comité de agua potable del estado de Puebla, dirigido
por Blas Chumacero, líder estatal de la CTM. Este comité independiente del municipio tiene, hoy
día, toda iniciativa en lo que concierne el abastecimiento de la ciudad de agua; las redes y la
distribución son prerrogativa municipal. Se trata de poner enjuego el peso de la CTM para
garantizar la credibilidad de la nueva institución. El problema se desubica y no es de la
responsabilidad del municipio; está ligado al gobierno del estado pero es presentado como
autonómo y con una voluntad nueva de resolverlo. La creación de este comité es presentada
como un paso importante hacia la solución del problema, pero el paso parece ser, más bien,
19
hacia atrás cuando Blas Chumacero declaró que la ciudad no recibe más que 1 500 litros de
agua por segundo y que 200 litros por segundo se pierden en fugas, es decir, un total de 1 300
litros por segundo cuando el abastecimiento de la ciudad en 1968 era de 1 364 litros por segundo
y que 30 pozos únicamente funcionan de los 50 teóricamente existentes. Se debe subrayar aquí
que el presidente municipal, en 1983, consideraba que, gracias a su acción, la ciudad tenía en
1982 un mínimo de 2 944 litros por segundo. El programa del comité previo arreglar 25 pozos y
llegar a 2 500 litros por segundo a finales de 1984. Aun si el abastecimiento de agua no es ya
prerrogativa municipal, a cada inauguración de pozos asisten el líder de la CTM, el gobernador y
el presidente municipal en una representación de la unión de los diferentes integrantes del
sistema de gobierno local del PRI (sindicatos, gobierno, municipio) cooperando para abastecer la
ciudad de agua y publicando así la eficiencia del poder local en su gestión de los problemas
urbanos. Publicación que por su solemnidad misma mostró lo crucial e importante que es este
problema; factor de quejas populares peligrosas que hacen necesario para el poder local actuar
o al menos opinar sobre éste.
3. Transporte y servicios públicos

En Puebla, hasta 1983, el sistema de transporte estaba únicamente constituido por transportistas
privados, reunidos en una “Alianza de Camioneros de Puebla” que tiene 1 150 unidades
funcionando; la mayoría antiguas y en muy mal estado. Desde varios años, la situación del
transporte se degradó y no se han creado rutas nuevas; simplemente las rutas existentes se
amplían y siguen el crecimiento urbano, lo que hace al sistema cada vez menos eficiente,
además, se puede observar una tendencia a la disminución del número de las unidades en
servicio, y una oposición, cada vez más grande, entre la alianza y el gobierno sobre el problema
del alza de las tarifas: amenazando la alianza paralizar el servicio por incosteable. Frente a esta
situación se creó, en diciembre de 198220 el sistema de transporte poblano, organismo público
descentralizado, con el propósito de prestar servicios y de paliar las carencias del servicio. El 25
21
de enero de 1983, el instituto de transporte del estado de Puebla, organismo autónomo auxiliar
de la administración pública estatal, constituido por representantes del gobierno del estado, del
ayuntamiento de Puebla, de los partidos políticos, de las universidades, etc. Con las atribuciones
de: “estudiar, analizar, evaluar, vigilar y planificar la problemática integral del transporte urbano y
suburbano en la entidad”. Se fomentó un servicio de taxis colectivos (combis) en los ejes
importantes de la ciudad; un servicio de transporte periurbano y suburbano, y rutas
intraurbanas. No con el propósito de reemplazar a la alianza sino de doblar el servicio público
del transporte y de crear un cuerpo técnico capacitado para tomar a su cargo una parte, cada vez
más importante, del servicio. Además con el instituto aparece una nueva instancia de
participación.
Asistimos, entonces, en Puebla, a una intervención creciente de los poderes públicos en los
problemas de transporte. Pero al contrario de lo que se hubiera podido pensar, de acuerdo con
la reforma del Artículo 115 Constitucional, dando al municipio las facultades de administrar la
Dirección de Tránsito, de donde, hasta entonces surgieron las iniciativas de lo que se refiere al
transporte, no es el municipio de Puebla el que ve sus prerrogativas reforzadas, sino el gobierno
del estado, a través de instituciones autónomas que tienen como escala de intervención el
Estado aun si se crearon en torno a problemas de la ciudad de Puebla.
Esas conclusiones pueden generalizarse, puesto que, lo hemos visto, tanto en la junta, el comité
estatal de agua o el sistema de transporte, en la situación local, la solución a los problemas de
gestión del espacio urbano se encuentra fuera de la institución municipal. El gobierno del estado
refuerza cada vez más su importancia en la gestión de la ciudad.

III - Políticas y planeación urbanas

1. Elecciones municipales

Vamos a llevar a cabo un análisis de la campaña para la elección del presidente del municipio de
Puebla, a finales de 1983, como elemento del estudio de la importancia de la institución
municipal en la situación local. Es de interés notar que la campaña está basada sobre la
personalización en el candidato (el profesor Jorge Murad Macluff, anteriormente secretario de
finanzas del gobierno del estado de Puebla), del futuro de la ciudad y de la capacidad de
22
actuación del poder local.
En un primer aspecto, Murad (“en menor medida”, el PRI) es presentado como un benefactor que
en el curso de sus visitas a las colonias pobres de la ciudad (que constituyen uno de los
problemas importantes de la campaña), aporta toda clase de servicios gratuitamente: médicos,
dentarios, veterinarios, comerciales (PRI-Conasupo, IMPECSA); distribuye material para construir
23
escuelas, reparte pollos... “la visita del candidato es para los colonos una verdadera feria”. Cada
vez lo que se realza, es la persona del candidato y no la continuidad de la gestión priista como si
el funcionamiento del PRI, en campaña, fuese una especificidad de la gestión del candidato.
La personalización de la campaña va más lejos: es toda la institución municipal y la
administración quienes se presentan funcionando como en relación personal al candidato. En su
24
visita a la SARH Jorge Murad “solicitó y obtuvo la ayuda federal para resolver los problemas
municipales” y el apoyo de la secretaría para la campaña, lo que significa que la relación poder
local-poder central funciona únicamente a través de la gestión personal del candidato y
actuación del partido. Además la continuación de los programas o de los proyectos en proceso
está “condicionada” a la llegada de Murad al Ayuntamiento y presentada como programa
electoral.
Se trata de mostrar que, la institución municipal no puede trabajar eficientemente más que como
elemento del sistema de gobierno del PRI. En Puebla la competencia del PAN era muy fuerte,
como lo demostraron los resultados del día de las elecciones. En el transcurso de la campaña, el
aparato PRI-gobierno del estado-poder federal funciona para llamar la atención sobre una sola
persona: el candidato. La introducción de servicios por el Sistema de Transporte Poblano es
presentado como una gestión personal de Murad. La institución “candidato del PRI en campaña”
parece tener un campo de acción más amplio que la institución municipal; es decir, que el
candidato Murad en campaña es habilitado para resolver todo tipo de problemas. En sus giras de
trabajo el candidato ha recibido 1 380 peticiones de obras y declara que únicamente 640 quedan
por resolver. El candidato a la presidencia municipal es el interlocutor del público frente a los
problemas que compiten en tiempos ordinarios a la CFE, Conasupo, SARH, gobierno del estado,
federación... Las soluciones son dadas por esas instituciones pero publicadas como gestión
personal del candidato. Por consiguiente el candidato es más efectivo que el presidente
municipal, ya que durante la gestión normal de este último es imposible obtener dichos servicios
por parte de la municipalidad. La presidencia municipal aparece como centro del poder y del
sistema de gobierno únicamente mientras se desarrolla la campaña.

2. Planes y proyectos
En cuanto a la planeación, Puebla fue tomada en cuenta al mismo nivel que las otras ciudades del
estado; plan estatal de desarrollo urbano, plan municipal de desarrollo y plan director urbano.
También apareció (a otra escala como centro de una región urbana) un estudio sobre la zona
conurbada intermunicipal de la ciudad de Puebla, realizado actualmente por la SAHOPEP, es
decir, los funcionarios del estado hacen de la ciudad el centro de 8 municipios mientras un
equipo de arquitectos, que trabajaban en Puebla para la comisión conurbada centro, realizaron
un estudio de 20 municipios (13 del estado de puebla y 7 para Tlaxcala). Estos dos ámbitos de
intervención hubieran podido ser dos niveles de acciones (SAHOPEPE no puede intervenir en el
estado de Tlaxcala), pero ambos equipos ignoran y buscan “una estrategia original de
intervención”. Lo que refuerza las posibilidades de no funcionamiento de dichos planes.

Hemos visto la eficacia del plan director urbano de la ciudad de Puebla en lo que concierne a la
zorüficación de la ciudad, pero debe señalarse el hecho de que el plan director es el elemento de
planeación más preciso, y por tanto, el más operativo... en general, el papel de los municipios es
muy débil en este tipo de planeación, aun si teóricamente, los planes son prerrogativa de los
municipios; no obstante el plan director urbano de la ciudad de Puebla es el único plan en el
estado que fue realizado por un municipio.25 Los otros planes directores fueron realizados por
26
SAHOPEP o SAHOP. En general se pueden considerar los planes, más como una imagen de la
distancia entre la realidad y los proyectos o metas, que como documentos que coordinen las
relaciones entre poder local y poder federal.
La planeación de la ciudad de Puebla queda casi, únicamente, a nivel de documentos escritos lo
que no significa que no exista una acción sobre lo urbano de los poderes públicos. La acción que
más afecta al poder municipal fue la anexión en 1962 de 5 municipios cercanos al municipio de
27
Puebla, para crear los límites actuales, los pueblos de San Jerónimo Caleras, San Felipe
Hueyotlipan, San Miguel Canoa, Resurrección y Totimehuacán, dejan de ser cabeceras
municipales para transformarse en juntas auxiliares. Lo que permite al poder municipal
recuperar su papel en la gestión del crecimiento de la ciudad. Aunque actualmente esos límites
son rebasados en dirección a Cholula y Amózoc. El ayuntamiento del municipio de Puebla no
abarca, sólo, por consiguiente la gestión de la ciudad, sino también una buena parte de las
relaciones ciudad-campo en sus interacciones más conflictivass. Lo que se podría llamar plan
urbano de la ciudad de Puebla es una serie de proyectos independientes que pueden unirse para
captar la acción sobre la ciudad que se desarrolla en los planes.
Un primer grupo de proyectos consideran los problemas del centro urbano; desde hace más de 5
años existen los proyectos de una central de abastos y de una central camionera para
descongestionar el centro histórico donde se encuentran todas las terminales de camiones y los
mayoristas de Puebla. Actualmente esos proyectos apenas empiezan a funcionar. El municipio
expropió terrenos, en febrero de 1983, para la central de abastos y, en mayo de 1984, para la
central camionera en zonas periurbanas. Desde 1962 se plantea otro problema en el centro de la
ciudad: el desalojo de los ambulantes que, hoy día, son más de 4 000 y ocupan las calles del
centro histórico; se plantea llegar a algunos acuerdos de reubicación en centros comerciales
periféricos. Desde la llegada del profesor Jorge Murad al poder se inició un plan de regeneración
urbana del centro histórico de la ciudad con la colaboración de SAHOPEP, el INAH y la junta;
actuaba esencialmente sobre la imagen urbana, repavimentación, arreglo de fachada, etc.

A otra escala se ha iniciado la construcción del aeropuerto de la ciudad de Puebla; situado en las
inmediaciones de Huejotzingo, tendrá categoría internacional. La planificación industrial está
caracterizada por la creación de parques industriales ubicados a cierta distancia de la ciudad de
Puebla.28 Se muestra entonces un “plan urbano” para la ciudad que busca transformar Puebla en
una “metrópoli moderna”, en lo que se refiere a disposiciones de las funciones urbanas, pero
también a la imagen de la ciudad. Esas acciones son un esquema de la reorganización urbana
que se lleva a cabo en México; la especificidad local sería entonces un retraso causado por
presiones políticas locales, muy visible en el problema de descentralización de la zona histórica
de la ciudad.

Conclusión
Este estudio de las relaciones entre poder público y urbanización nos permite hacer varias
conclusiones:
— Las contradicciones entre las normas de control del crecimiento de la ciudad y la realidad del
crecimiento no pueden únicamente analizarse en términos de impotencia de los poderes
públicos, sino también como contradicciones entre dos modos de control social (el
tecnocratismo urbanístico y el populista) integrados en un sistema particular de control político.
— A pesar de declaraciones y reformas nacionales, en la situación local no es la instancia
municipal la que está reforzada por la intervención creciente de los poderes públicos. El
municipio no aparece como el centro de la política urbana. Por una parte se multiplican las
instancias de gestión local impulsadas por el gobierno del estado y por otra parte en los planes o
proyectos concretos el papel del poder federal es prominente. Aun si en la escena política el
municipio es considerado como la instancia responsable de los problemas de la ciudad, a éste se
dirigen las protestas, reclamos de servicios y del reconocimiento del “derecho de ciudad”. Las
nuevas instancias desubican las oposiciones y tratan de crear nuevos órganos de participación
haciendo que las presiones directas hacia el municipio sean menos fuertes. En la medida en que
se reducen las prerrogativas potenciales del municipio, lo que está en juego en las elecciones
municipales es menos fundamental en el funcionamiento real del control de la ciudad. A pesar de
que el municipio sea realzado en su función política de representación, como órgano de base de
la legitimación del régimen en una situación de cuestionamiento de la hegemonia local del PRI.
— El papel de este partido político en la gestión del poder local en México hace que el anáUsis del
29
poder local debe ser el estudio de un “sistema nacional de dirección política” y de integración
de la participación más que de una disolución espacial del poder.

Organismos citados:
CFE: Comisión Federal de Electricidad

CNOP: Confederación Nacional de Organizaciones Populares

CONASUPO: Compañía Nacional de Subsitencia Popular

CORET: Comité de Regularización de la Tenencia de la Tierra

CROM: Confederación Revolucionaria de Obreros Mexicanos

FROC-CROC: Federación Revolucionaria de Obreros y Campesinos-Confederación Revolucionaria
de Obreros y Campesinos

FSTE: Federación de los Sindicatos de los Trabajadores del Estado

FTP-CTM: Federación de Trabajadores del Estado de Puebla-Confederación de Trabajadores de
México
IMPECSA: Impulsora del Pequeño Comercio,S.A.

INAH: Instituto Nacional de Arqueología e Historia

INDECO: Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y Vivienda Popular

INFONAVIT: Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda de los Trabajadores

INMOBILIARIA DEL ESTADO

PAN: Partido Acción Nacional

PRI: Partido Revolucionario Institucional

PSUM: Partido Socialista Unificado de México

SAHOP: Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas

SAHOPEP: Secretaría de Asentamientos Humanos yObras Públicas del Estado de Puebla

SARH: Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos

SEDUE: Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología

Debo dar gracias a las personas y a los organismos que me permitieron realizar este trabajo;
menciono en particular el CEMCA, la SAHOPEP y la MAPOTECA “doctor Jorge A. Vivó Escoto” del
Instituto de Ciencias de la Universidad Autónoma de Puebla.

NOTAS
BIBLIOGRAFIA
BECKER ARREALA, Guillermo, 1982 - “Vivienda de interés social, vivienda a bajo costo, vivienda
popular, vivienda para trabajadores”, Memoria del coloquio internacional sobre fórmulas de
financiamiento de la vivienda a bajo costo, INFONAVIT, México, pp. 51-60.

COING, Henri, 1980 - “La croissance périphérique dans les villes du tiers monde et le rôle de la
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CUE MERLO, Eduardo, 1976 - “Informe de labores”, Ayuntamiento de Puebla, Puebla.

DURAND LASSERVE, Alain y Jean-François TRIBILLON, 1983 - “La production foncière et
inmobilière dans les villes des pays en développement”, Hérodote, 31, François Maspero ed.,
París, pp. 123-153.

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de Puebla”, Periódico oficial del Gobierno Constitucional del Estado LYS de Puebla, 27 de agosto,
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GOBIERNO DEL ESTADO DE PUEBLA, 1974 - “Ley de Fraccionamientos del Estado de Puebla’,
Periódico oficial del Gobierno Constitucional del Estado LYS de Puebla, 20 de diciembre, Puebla.

GOBIERNO DEL ESTADO DE PUEBLA, GOBIERNO DEL MUNICIPIO DE PUEBLA, 1980 - Plan Director
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déc., pp. 633-651.
MANLIO, Barbosa, 1983 - “La dotación de agua a la industria en Puebla”, Crítica, 13, Puebla, pp.
23-28.
MONTAÑO, Jorge, 1981 - Los pobres de la ciudad en los asentamientos espontáneos, Siglo XXI
Editores, México.

NACIRI, Mohamed, 1980 - “Les formes d’habitat sous intégrés”, Hérodote, 19, François Maspero
ed., París, pp. 13-70.

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, 1983 - Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, Poder Ejecutivo

Federal, México.

SCHTEINGART, Martha y Gustavo GARZA, 1978 - La acción habitacional del Estado en México. El
Colegio de México, México.
1 Las fuentes utilizadas son los expedientes de fraccionamiento consultados en el archivo de la
municipalidad y de SAHOPEP. Los expedientes fueron consultados a partir de 1956, pero se
puede considerar que los datos son exhaustivos desde 1970 (71 fraccionamientos están
registrados de 1970 hasta 1983 y solamente 18 de 1956 hasta 1970).
2 La primera parte de este trabajo retoma datos publicados en: Patrice Melé “Les filières de
production de l’espace urbain de la ville de Puebla, Mexique”, Documents de recherche du CREDAL,
22, mayo de 1984 IHEAL. Patrice Melé “Los procesos de producción del espacio urbano en la
ciudad de Puebla” Documentos de investigación de la división de estudios geográficos, 1 de junio
de 1984, Mapoteca doctor orge A. Vivó E, ICUAP.
3 “Ley de fraccionamiento del estado de Puebla”, Periódico oficial del Gobierno Constitucional del
Estado LYS de Puebla, 20 de diciembre de 1974.
4 “Ley sobre fraccionamientos urbanos para la ciudad de Puebla”, Periódico oficial del Gobierno
Constitucional del estado LYS de Puebla, 27 de agosto de 1940. A escala del país, esa legislación
parece precoz, Cornelius apunta que en el estado de México se debe esperar hasta 1958 para la
creación de una reglamentación que obliga a los fraccionadores a introducir los servicios
urbanos. Véase: Cornelius Los inmigrantes pobres en la ciudad de México y la política, FCE, México,
1980, p. 45.
5 Henri Coing, Mesa redonda del coloquio “La croissance périphérique dans les villes du tiers
monde et le rôle de la promotion foncière et inmobilière” Travaux et documents de Gégraphie
tropicale, 40, CEGET/CNRS, Bordeaux Talence, 1980.
6 Se debe notar que el plan, hoy día muy rebasado por la realidad de la urbanización, fue
recientemente registrado. El análisis del “olvido” queda válido como análisis del “retraso” puesto
que la situación descrita fue vigente durante cuatro años.
7 Para una definición de la “sub-integración” ver Mohamed Naciri, “Les formes d’habitat sous-
integrés”, Hérodote, 19, François Maspero, París, 1980, pp. 13-70.
8 Sol de Puebla, 30 de febrero de 1982.

9 La zona industrial de El Conde.

10 Delegación CORETT, Puebla encuesta 1983.

11 Sol de Puebla, 22 de julio de 1982.

12 Sol de Puebla, 27 de julio de 1982.

13 Se debe recordar que el promotor elige la implantación y construye. INFONAVIT aporta los
fondos.
14 Sol de Puebla, 10 de octubre de 1983.

15 Sol de Puebla, 5 de diciembre de 1981.

16 Sol de Puebla, 30 de diciembre de 1982.

17 Soldé Puebla, 15 de enero de 1982.

18 Sol de Puebla, 18 de mayo de 1982 y Barbosa Manlio “La dotación de agua a la industria de
Puebla”, Crítica, 13, Puebla, 1983.
19 Sol de Puebla, 27 de agosto de 1983.

20 Periódico oficial del estado de Puebla, 10 de diciembre de 1982.

21 Periódico oficial del estado de Puebla, 25 de octubre de 1983.

22 Sol de Puebla, 17 de febrero de 1984.

23 Sol de Puebla, septiembre/octubre/noviembre de 1983.

24 Sol de Puebla, 30 de septiembre de 1983.

25 Aunque el ayuntamiento confió a una consultora privada la realización del plan.

26 Hoy día por SEDUE.

27 Periódico oficial del estado de Puebla, 30 de octubre de 1962.

28 El parque Quetzalcóatl, pero también los parques y corredores del estado de Tlaxcala.

29 Retomemos aquí parte de la definición que propone, en otro contexto, Jean Lojkine de los
“aparatos hegemónicos locales” en su estudio “Politique urbaine et pouvoir local” Revue
française de sociologie, oct-déc. 1980, pp. 633-651.

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