TEMA 2.
1 LAS TÉCNICAS PRESUPUESTARIAS
- Presupuesto administrativo o de medios
Esta técnica presupuestaria tiene su origen en la visión clásica del presupuesto y la
consideración que del mismo hacía esta corriente de pensamiento económico, como un
instrumento de control de la actividad del sector público. La clasificación de los gastos
y los ingresos se hacía atendiendo a la adscripción administrativa u orgánica de los
mismos (clasificación orgánica). La agrupación se hace en función del órgano que tiene
encomendada su gestión administrativa, tanto del gasto como del ingreso, ya que la
clasificación orgánica facilita la elaboración del presupuesto sobre la base de las
previsiones elaboradas por cada órgano de la administración y facilita el control de la
legalidad y la regularidad contable del gasto. Esta clasificación no suministra
información respecto a los objetivos y finalidades del gasto ni permite realizar una
evaluación económica del mismo, pero permite un mejor control sobre las actividades
de cada órgano responsable de la administración.
Esta concepción del presupuesto se corresponde con la visión que de la actividad
estatal tenía el pensamiento económico “clásico” o liberal, que consideraba necesario
restringir dicha actividad a las funciones imprescindibles para el mantenimiento del
propio Estado, lejos de permitir cualquier tipo de intervención del gobierno en la
economía.
- Presupuesto por actividades o tareas
El presupuesto por actividades o tareas asigna los créditos de gasto en función de las
actividades o tareas realizadas por cada unidad gestora. Con ello, y disponiendo de una
contabilidad de costes adecuada, se puede conocer el coste de las diferentes
actividades realizadas por el sector público, facilitando la toma de decisiones sobre la
gestión y la organización de las mismas. Supone un cambio de orientación respecto al
presupuesto de medios, que pone su acento en el control de la actividad pública,
buscando configurar el presupuesto como un instrumento que sirva a la gestión
eficiente de los recursos públicos en la economía, y no sólo de control de la actividad
de los diferentes responsables.
- Presupuesto por programas
El presupuesto por programas (Planning Programming Budgeting System, PPBS)
constituyó una nueva filosofía en el campo de la presupuestación, puesto que supuso
una ruptura con la concepción tradicional del presupuesto público. Se introdujo por
primera vez en 1961 en el Departamento de Defensa de [Link]., presentándose en
1963 el primer presupuesto por programas de ese departamento. En 1965 se introdujo
en todos los departamentos del gobierno federal y con posterioridad fue aplicado en
numerosos países con variantes distintas, derivadas de sus peculiaridades
institucionales.
En nuestro país, los antecedentes de esta técnica presupuestaria se encuentran en la
Ley General Presupuestaria de 1977, donde se establece un marco flexible de
adaptación del sistema tradicional a un nuevo sistema presupuestario por objetivos,
estableciendo la clasificación de los créditos por programas. En este sentido, los Pactos
de la Moncloa fijaron el compromiso de la administración de establecer el control de la
asignación de recursos a través de presupuestos por programas a partir del
presupuesto de 1979, comenzando por Sanidad y Seguridad Social, Obras Públicas y
cuando técnicamente fuese posible, Educación. En este sentido, los Presupuestos
Generales del Estado para 1979 presentan los primeros presupuestos por programas
para los Ministerios de Obras Públicas, Sanidad y Seguridad Social, para ampliarse al
año siguiente con los Ministerios de Educación y Ciencia, Agricultura e Industria. En
1981 se incluyeron los Ministerios de Defensa, Hacienda, Comercio y Turismo,
Transportes, Cultura y Universidades e Investigación.
Los Presupuestos Generales del Estado de 1982 presentan un presupuesto global por
programas, si bien, como un subproducto del documento presupuestario de pleno valor
jurídico, formulado de acuerdo con la estructura tradicional orgánica y económica.
Ante estas experiencias, fue la Orden Ministerial de 17 de junio de 1983 la que dispuso
que la técnica del Presupuesto por Programas se aplicase obligatoriamente y en su
integridad en los Presupuestos Generales del Estado para 1984, y desde esa fecha es
la técnica con arreglo a la cual se elaboran anualmente los Presupuestos Generales del
Estado.
Esta técnica consiste en determinar los grandes objetivos o metas que se pretenden
alcanzar, y por desagregación y concreción llegar hasta los objetivos de las unidades
básicas de asignación o programas determinándose para cada programa las
actividades necesarias a desarrollar para cumplir con los objetivos asignados al mismo.
La característica de este sistema es que, necesariamente, se debe atender a una
programación plurianual, es decir, la determinación de las metas y los objetivos a
conseguir debe hacerse a medio plazo y no circunscribirse a la programación anual.
Todo ello, sin perjuicio de concretar las actuaciones a realizar en presupuestos anuales.
- Presupuesto base cero
El presupuesto de base cero (Zero Base Budgeting) se diseñó en la empresa privada, y
posteriormente se implantó en 1973 en el Estado de Georgia por el gobernador Carter.
Cuando Carter fue nombrado presidente de los Estados Unidos esta técnica
presupuestaria se implantó a nivel federal.
El objetivo del presupuesto de base cero consiste en asignar los nuevos recursos
presupuestarios de la mejor manera posible, sometiendo además a revisión continua
las asignaciones correspondientes a los programas que se encuentran en marcha. Así
constituye un plan operativo y proceso presupuestario que exige a cada director de
una unidad justificar detalladamente la totalidad de sus peticiones presupuestarias,
trasladándole la obligación de cada importe. Este procedimiento identifica todas las
actividades y operaciones en paquetes de decisión que serán evaluados y ordenados
con arreglo a un orden de prioridad que destaca su importancia mediante un previo
análisis sistemático.
Los sistemas presupuestarios tradicionales utilizan como técnica de elaboración anual
el denominado “incrementalismo”. Es decir, consideran como punto de partida las
cuantías de gasto fijadas en el presupuesto anterior y sobre las mismas aplican los
incrementos o reducciones que consideran necesarios.
Esto supone la adopción de decisiones sobre una pequeña fracción del gasto total
consignado en el presupuesto, sin entrar a considerar la eficiencia de las operaciones
no analizadas ni la conveniencia de introducir modificaciones sustanciales en los
programas presupuestarios. Por el contrario, el presupuesto de base cero supone la
planificación de las actividades a realizar mediante la elaboración de “paquetes de
decisión” en los que se identifican las actividades que se pretenden realizar, de tal
manera que sea posible evaluarlas y compararlas con las demás actividades con las
que compite por obtener recursos y decidir sobre su aprobación. La clave de este
sistema presupuestario se encuentra en la identificación de las diferentes alternativas
existentes para desarrollar una misma actividad. Supone la implicación de los
órganos gestores en el proceso de elaboración del presupuesto y en la
elaboración de alternativas, por lo que constituye un sistema de presupuestación
participativo. Son los responsables de cada unidad de ejecución los que deben
demostrar la necesidad de los gastos que se proponen realizar mediante la
identificación de las actividades a realizar.
Las razones por las cuales se impulsó la adopción de este sistema presupuestario
fue lo que el Presidente Carter denominó “síndrome presupuestario”, que consiste
en que el enfoque tradicional de elaboración del presupuesto toma como
punto de partida el nivel de gasto del último ejercicio, y este nivel es
extrapolado al nuevo ejercicio presupuestario. En un entorno inflacionista, habrá
que contemplar un incremento del nivel de gasto, similar a la previsión de
inflación para el año considerado, además de incluir un “colchón” por posibles
desviaciones en la inflación prevista. A todo esto, habrá que considerar nuevos
incrementos por impuestos, si la previsión contemplada en el presupuesto es
subir los mismos, y nuevos costes por la adopción de nuevos objetivos por parte
de cada gestor de gastos. En esta situación de “tensión incrementalista” del
presupuesto, los responsables de las unidades gestoras entrarán en
competencia con otros responsables con la finalidad de preservar sus dotaciones
de costes, por considerarlas indispensables, frente a las de los demás
departamentos o unidades. En esta “lucha interna” el responsable de los
servicios penitenciarios, por ejemplo, se negará a una reducción de sus costes, al
considerarlos a un nivel máximo de austeridad, según su criterio. Por otra parte,
el responsable de la conservación de carreteras, tampoco estará dispuesto a una
disminución en sus dotaciones de gastos, ya que, según su criterio, esto
pondría en peligro el correcto mantenimiento de las vías, con el consiguiente
peligro para la seguridad vial u otras consideraciones. Con todo ello, los máximos
responsables de la elaboración de los presupuestos (Ministerio de Hacienda) no
tendrán otra opción que una solución salomónica consistente en recortar el
presupuesto sin otro criterio que la reducción por la reducción, proponiendo, por
ejemplo, reducciones lineales en determinadas partidas de gasto o en el conjunto
de todas ellas. De esta manera, se puede llevar a elaborar un presupuesto que,
agobiado por un entorno inflacionista y/o de subida de impuesto, corra el peligro
de incurrir en graves errores de gestión o de insuficiencia manifiesta en
determinadas dotaciones para los gastos necesarios.
Por todos estos motivos, la introducción del presupuesto base cero, puede romper esta
dinámica, mediante el planteamiento presupuestario flexible y que permite la revisión
“desde cero” de todas las políticas de gasto, así como la justificación de las mismas por
sus respectivos responsables