TEMAS PÚBLICOS
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Nº 1694 - 2
26 de junio de 2025
ISSN 0717-1528
UN SISTEMA TRIBUTARIO PARA EL CRECIMIENTO:
PROPUESTA DE REFORMA AL IMPUESTO A LA
RENTA EN CHILE1
• El fortalecimiento del sistema tributario, con una mirada técnica, es crucial para generar
más recursos fiscales y evitar malas reformas que terminen afectando nuestra capacidad
de crecimiento.
• Un sistema tributario bien diseñado es una herramienta indispensable tanto para financiar
bienes públicos como para promover el crecimiento económico y reducir la pobreza.
• Un análisis técnico del sistema tributario chileno, particularmente del Impuesto a la Renta,
muestra que este requiere diversos ajustes que permitan avanzar en simplicidad,
transparencia, eficiencia, que permita ampliar la base de contribuyentes y reducir
exenciones regresivas e injustificadas.
Para que un Estado logre cumplir cabalmente sus roles, requiere de financiamiento.
En el caso de Chile, dicho financiamiento proviene principalmente de los impuestos
(80% promedio del total de ingresos en los últimos cinco años), entre los que se
encuentra el Impuesto a la Renta2 (IR).
Este tributo destaca por tres motivos: i) en orden de importancia es el segundo
impuesto en aportar a las arcas fiscales (42% del total de impuestos)3; ii) además de
ser un impuesto recaudador, también se le asigna un rol de redistribución; por tanto,
iii) es permanente objeto de propuestas de reforma que buscan tanto aumentar los
ingresos fiscales como modificar la distribución de ingresos entre los chilenos.
Considerando que los impuestos generan distorsiones en distintos sectores de la
economía -en las personas (en su calidad de consumidor o trabajador), en las
1
En este informe se entregan propuestas concretas en la materia, buscando ser un aporte en la elaboración
de contenidos de las distintas candidaturas presidenciales.
2
El Impuesto a la Renta se compone principalmente por el de Primera Categoría, Segunda Categoría, Global
Complementario, Adicional (tasa 35%), Tasa 40% (empresas públicas), Impuesto Sustitutivo, Específico
Actividad Minera e Impuesto Único 10% por enajenación o rescate de valores.
3
El impuesto que más aporta es el IVA (48% del total en los últimos 5 años).
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empresas (en su capacidad productiva) y en el mismo Estado (en su capacidad
recaudatoria)-, el IR es especialmente relevante por su magnitud.
La misma OCDE4 estima que el impacto en el crecimiento económico depende del tipo
de gravamen: primero hay que generar la riqueza en un país para que luego ésta sea
distribuida y consumida, por lo que aquellos impuestos que afectan la capacidad de
generar riqueza en la economía (como al capital o trabajo) terminan impactando su
creación y, por tanto, a la misma sociedad. En esta misma línea se encuentran algunas
de las conclusiones de la Comisión Marfán5, al mencionar que “existen sólidas bases
conceptuales para afirmar que los impuestos corporativos reducen la inversión”, en
base a lo cual estiman que “la reducción de 1 punto en la tasa del impuesto de primera
categoría elevaría el nivel del PIB en 0,65%, distribuido a lo largo de 10 años”.
En este contexto, el IR de Primera Categoría, al ser un impuesto directo sobre las
ganancias de una empresa, reduce la rentabilidad e incrementa el costo del capital de
estas, afectando tanto a las decisiones de inversión como al salario de los
trabajadores y el precio pagado por los consumidores. A su vez, el IR de Segunda
Categoría al ser un impuesto a los ingresos personales provenientes del trabajo afecta
la decisión de cuánto trabajar, y al ser un impuesto a las ganancias de capital y
dividendos, afecta las decisiones de cuánto ahorrar. Por tanto, el IR se considera un
impuesto distorsionador al afectar distintas decisiones individuales, pero con
consecuencias globales, las cuales deben ser tomadas en cuenta en su diseño.
Adicionalmente, el impacto de la política tributaria no se determina solo por el nivel
de recaudación de un impuesto en particular, sino también por su estructura y
coherencia con el resto del sistema tributario. Sin duda, la estructura que se le dé al
IR está directamente asociada al rol que le otorgue: proveer los recursos para
financiar la provisión de bienes públicos (impuestos recaudadores); conseguir una
eficiente asignación de recursos al corregir externalidades (impuestos reguladores);
o mejorar la distribución de ingresos (impuestos redistributivos).
Aun cuando el sistema tributario de la OCDE es interesante para evaluar nuestro IR,
esta comparación internacional es compleja ya que en los países del bloque no existe
una única realidad tributaria, sino que se observa una diversidad de estructuras,
4
Para mayor análisis ver Libertad y Desarrollo (2018). Los impuestos sí afectan el crecimiento. Temas Públicos
N°1.367-1. Septiembre.
5
Manuel Marfán, Rodrigo Vergara, José Pablo Arellano, Ignacio Briones, José De Gregorio, Andrea Repetto y
Andrea Tokman. (2023). Espacio fiscal que puede generar el crecimiento económico en el período 2024-2034,
considerando medidas de estímulo a la inversión, la productividad y la diversificación productiva. Comité de
expertos sobre espacio fiscal y crecimiento tendencial.
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bases, tasas y, por tanto, cargas tributarias. Dado que esta diversidad dificulta un
adecuado análisis comparado al interior de la OCDE, la Tax Foundation construyó un
índice (International Tax Competitiveness Index - ICTI) que ranquea más de 40
variables relacionadas con el sistema tributario6 de los países del bloque en base al
grado de cumplimiento de dos aspectos relevantes de la política tributaria:
competitividad y neutralidad.
Un sistema tributario neutral y competitivo busca obtener la mayor cantidad de
ingresos fiscales, pero con las menores distorsiones de las decisiones económicas
posibles, reduciendo así al mínimo el costo de generar estos mayores ingresos.
En el ranking 2024, Chile se ubicó en el lugar N°29 de los 38 países evaluados, por
deficientes evaluaciones en el impuesto corporativo (donde aparecemos en el lugar
36), e ingresos del exterior (donde Chile está en el último lugar entre los países
evaluados)7. Adicionalmente, si nos comparamos con el sistema tributario
latinoamericano con una metodología similar al ICTI8, nuevamente obtenemos un
resultado deficiente al ubicarnos en el lugar N° 15 de las 18 economías evaluadas,
superando solo a Paraguay, Uruguay y República Dominicana. Este mal desempeño
se explica principalmente por la evaluación del impuesto al ingreso personal y a los
provenientes del exterior, donde en ambos factores aparecemos como el país peor
evaluado. En particular, respecto del impuesto a los ingresos personales, el informe
destaca que las tasas impositivas individuales son muy altas y no se aplican a la
mayoría de la población, lo que lo hace menos neutral.
PROPUESTAS PARA UN MEJOR SISTEMA TRIBUTARIO
En base a las desalentadoras evaluaciones mencionadas, para que el IR sea un
impuesto que cumpla adecuadamente su rol de recaudar y de redistribuir, pero
cuidando de no afectar el crecimiento económico, es necesario implementar ajustes
que avancen en la línea de: tener una base amplia tanto de contribuyentes como de
ingresos -independiente de si vienen del trabajo (sueldos, honorarios), del capital
(dividendos, intereses)-; representar un flujo de ingresos para el Estado estable y
masivo; ser competitivo a nivel internacional; desincentivar la elusión y evasión; y ser
predecible. Por tanto, se proponen medidas para resolver los siguientes problemas:
6
Para este índice, los sistemas tributarios se descomponen en impuesto: corporativo, a los ingresos
personales, al consumo, a la propiedad y a los flujos internacionales.
7
En los impuestos al consumo (#11) y a la propiedad (#13) alcanzamos una evaluación más satisfactoria.
8
Adam Smith Center for Economic Freedom (2024). The Comprehensive Tax Index (CTI).
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Problema 1. Base tributaria estrecha: solo cerca del 25% de las personas naturales
pagan impuesto a los ingresos personales debido a un tramo exento
comparativamente alto en relación al ingreso promedio: en Chile el límite del tramo
exento es de 100% del salario medio, mientras que en el resto de los países de la
OCDE el promedio es de 17%9. A esto se suma que en torno a que solo un cuarto de
los países de la OCDE tiene tramos exentos como Chile. Se propone ampliar la base
tributaria, reduciendo el tramo exento para que más personas contribuyan, aunque
sea con montos bajos, velando siempre por la progresividad global del sistema
tributario.
Problema 2. Tratamiento desigual entre rentas del trabajo y del capital: las rentas
del capital (dividendos y ganancias de capital) deben tributar igual que las rentas del
trabajo, para evitar distorsiones en la asignación de recursos y reducir los incentivos
a “reconvertir” ingresos laborales en ingresos de capital para pagar menos impuestos.
Sin embargo, las distintas exenciones, regímenes especiales del IR y la semi
integración rompe este principio tributario, generando inequidad entre los ingresos
según como se generen y erosionando la recaudación. Se propone homogeneizar el
tratamiento de todas las fuentes de ingreso, gravando de igual manera al trabajo y al
capital, partiendo por reintegrar el impuesto a la renta.
Problema 3. Tasa de impuesto corporativo elevado en contexto internacional:
Actualmente la tasa de impuesto de Primera Categoría del régimen general es de
27%, superando la tasa promedio de la OCDE (23,8% en 2024), afectando la
competitividad tributaria y la promoción del ahorro corporativo. Se propone reducir
la tasa de este impuesto a, al menos, el promedio de la OCDE.
Problema 4. Alta informalidad y evasión: muchos trabajadores (25,8% según los
datos más recientes10) y pequeños empresarios (58,3% de los
microemprendedores11) no declaran ingresos reales, ubicándose en la informalidad.
Este fenómeno no solo reduce los ingresos fiscales, sino que genera trabas
importantes para que estos trabajadores o empresas realicen las inversiones
necesarias para crecer y progresar. Se propone el reforzamiento de las herramientas
9
Para mayor análisis ver: Macarena García (2020). Impuestos en Chile. Serie Informe Económico N°282.
Libertad y Desarrollo. Marzo.
10
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas. Encuesta de empleo febrero-abril 2025. El INE define
informalidad laboral como toda persona ocupada cuyo vínculo laboral no está regulado ni protegido por un
contrato formal, y que no cotiza en al menos uno de los sistemas de protección social (salud o previsión)
durante su ocupación principal.
11
Ministerio de Economía (2023). Síntesis de resultados EME-VII. Unidad de Estudios División de Política
Comercial e Industrial. Junio.
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para un control eficaz de la evasión y la elusión tributaria con mejores cruces de
información y tecnología.
Problema 5. Exenciones sin racionalidad: en términos generales, las exenciones son
políticas públicas menos eficientes, transparentes y justificadas que otras políticas
alternativas, por lo cual debieran tender a ser reemplazadas por otras herramientas
más focalizadas y eficientes. Tal es el ejemplo del impuesto al diésel, que no corrige
la congestión ni compensa por la contaminación que emite en su uso en el transporte.
Se propone eliminar o reformar regímenes y exenciones injustificadas o mal
focalizadas, que no cumplen con los objetivos para lo cual fueron diseñadas.
Problema 6. Sistema altamente complejo, con regímenes especiales injustificados:
actualmente el IR está compuesto por múltiples regímenes tributarios (ver Anexo), lo
que va en contra del principio de simplicidad, equidad horizontal y vertical, aumenta
los costos de administración, de fiscalización y de cumplimiento tributario (muchas
personas requieren ayuda profesional para hacer su declaración anual de impuestos,
incluso cuando tienen ingresos simples), genera incentivos a no perder los beneficios,
y facilita la evasión y elusión. Por ejemplo, el régimen de renta presunta posibilita la
evasión y la elusión, pudiendo reducir la carga tributaria en tramos altos de ingresos.
Se propone un proceso de simplificación del régimen tributario, con la eliminación de
algunos regímenes y la racionalización de los regímenes PYMES existentes, lo que
incluye equiparar la tasa de Impuesto de Primera Categoría de las PYMES a la tasa
general de este impuesto.
Problema 7. Normativa excesivamente cambiante: desde los años 90 que Chile ha
tenido múltiples reformas tributarias de diversos tamaños y alcances12, lo que
erosiona la estabilidad, comprensión y certezas de largo plazo que requieren los
inversionistas nacionales y, especialmente, para los extranjeros. Se propone
implementar un nuevo régimen de invariabilidad tributaria por un periodo delimitado
(similar al DL600 derogado en 2016) para proyectos de inversión relevantes que sean
realizados tanto por inversionistas extranjeros como locales.
PALABRAS AL CIERRE
Un sistema tributario bien diseñado es clave para volver a un crecimiento económico
alto y estable, que permita financiar los bienes públicos que como sociedad
estimamos necesarios. En particular, el IR cumple un rol central no solo en la
recaudación, sino también en la configuración de incentivos económicos y la
12
Se pueden mencionar las modificaciones aprobadas en los años 1990, 1993, 1997, 1998, 2001, 2003, 2005,
2006, 2010, 2012, 2014, 2017, 2020, 2022 y 2023.
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legitimidad del sistema fiscal. Cuando este tributo es percibido como equitativo,
competitivo y predecible, no solo mejora la disposición a contribuir, sino que refuerza
la confianza en las instituciones y promueve una economía más formal.
La consolidación de un IR moderno y eficiente, con una base amplia, tratamiento
neutral de ingresos, y reglas estables en el tiempo, es un paso necesario para transitar
hacia un modelo de desarrollo que genere progreso para todos los chilenos.
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Anexo: Regímenes tributarios del Impuesto a la Renta en Chile
Fuente: Fundación de Estudios Sistémicos Tributarios (FESIT).