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ast~ fine~ dd siglo XIX, la d.o~trin.a ~el Derecho Adminisb:ati~
H vo lgi10l"' la tcorja del servJcl.o pubhco~ )'no porque los set'Vl-
cios públicos hubíes n aparecido hasta entonces., como ac rtada-
mente obsmvó Duguit, sino porque la. ciencia jurídica no captó antes
su existencia para sus lucubradones abstractas. La teoría empezó a
esbozat·s.e por los tratadistas franceses, y pronto difundida. y adopta-
d.t como cue•po de doctrina por los de ot..as. nadonaJidades, es ya
una doctrina jurídica consagmila definitivamente.
Por ello no se piense, sin embargo, que la teoría del servicio
público ha sido acogida como doctrina universal. Los comentaristas
alemanes y Jos italianos en general Uegan a emplear ocasionaJmente
1a e presión de ('servicio público'', pero no hacen del concepto un
estudio pa:rtículat·, ni menos aún estructuran con él sus t.J.-aboyos jur1-
dicos sobre la administración. En cambio, ia. gran mayoría de los
autores de otros paises que nosol:ros h mos podido consultar, dedi·
can buena p:ute de sus libros al estudio y desarroUo de la [Link], y
hasta algunos hay que hacen de la noción de servido público, el
alma de tod.1 Ja actividad administrativa del Estado moderno.
Sucede que e la docbina de los Estados tolalibmos) la ausencia
deJa tc-oria del [Link] público e~ un hecbo de inmediata observa-
ción, míentras que en los Estados constitucionales de sentido estric-
to, la teoría dicha constituye e] corazón de la explicación de su
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actividad administrativa. Los autores podrán o no haber Lomado
partido, seg:im que hayan o no experimentado la n ccsjda.d de
continua.J' el pensamiento on la acción; han sido quizá o son polí-
ticos, pero como tratadistas, sólo son estudiosos de la politica de
sus respectivos países) y por tanto, natural es que expliquen rne-
tódkarn onte y genel"a1izando siempre, la ac tividad jurídica de sus
propias instituciones adminisindivas, conforme al derecho positi-
vo de ]os correspondientes Estados.
La causa del hecho, objeto de nuestra observación, se encuentJ·a
luego en la historia política. En efecto, con la. d rrota por Jos reyes,
de lm sef ores fe udales, 1 régimen anárquico de llnes de la Edad
Media, 1· cibi.6 un goJp , mortaL Las monarquías triunfantes, al ro-
busle:eer su autoridad, congrega.r on a Jos pueblos en tomo suyo y
echaron la simien e fe cunda del Estado [Link], me diant ]a
hmnogen ·zación de [Link] sobditos; y a. su vez, con la aparición de las
[Link]..ionruidades :>e detem inó el desarrollo del absolutismo y se pro-
dujo el concepto politico de la soberanía. Se d~jo que un &tado
nacional era soberano frente a otw Estado nacional, también sobe-
rano, y pur consiguiente, el problema de la soberanía interesó al
derecho público extemo; pero pronto se ínidó una confusión perju·
dicial: se utilizó el nombre de "soberano" para designar a] monarca,
significándolo como gobernante omnipotente y absoluto. Y enton-
ces los conceptos de sobe.-:mía y de absolutisn o se identificaron, de
tal manera, que para lo sucesivo, la soberanía (u e asimismo e inde-
bldmnente una noción de derecho público intemo. Se estableció la
irresponsabilldnd de] Estado como soberano y se enu·oniúl el con·
cepto de autoridad como sinónimo de potencia púb lica, de poder
de mando, frente a. cuyos títulares el particular careció de derechos
y de garantías. A$:Í las cosas, nació la doc:trína democrática como
reacción contra la tirania, pero se mantuvo viva la teoria del Estado
naciona], provocándose el divorcio del absolutismo y del
nacionalism o. Se creyó poder [Link] el de,o;;potisrno con la im·
pl::mbción de los regúnenes democráticos, pero conservando incó-
lume eJ nacional.ísmo y los resultados consistieron en b erisis actual
del Est.1do de derecho, que desde sus plindpios trajo el gel"men de
su propia [Link]ón, según d'ce don Francisco Ayala. Porque
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queJa verdad es que sin ]a, dictaduroc, el nacionalismo está [Link]·
do a desmoronarse . a libertad, entendida como ~'la protección y
defensa vibril::mte de] medio en donde encuentran los hombr s la
oportunidad. de perfeccionar su destino'\ implica una amenaza la-
tente de anaTqu:ía, C"ÜffiO afinna Laski acertadamente.
En los Estadas totalitarios de nuestros días han vuelto a herma,
narse el nacionaltsmo y el absolutismo, para condenar la p asivi~
dad de la función ciudadana y la expresión Jibre de las optniones
adversas.
En ellos la. nación~ representada por el Estado,. es el último ser
mora] para quien todos tienen deberes y respecto de quien nadte
tiene de re eh os ni interior ni exteriormentl!. Y otra vez la adi vtdad
administrativa en los Estados totalihui os ha venido a ser una mani·
festacfón objetiva~ de 1'uet'2a, que se traduce para los gobernados en
la pe•·spediva de recibir órdenes;. mientras que en loo paises demó-
cratas, a pesar de la crisis del parlamentarismo y de] intervencionismo
cr dente que determina un control progJ:esivo de la vida social, el
Estado tiene deberes que cumplir frente a los ciudadanos, y éstos, a
su vez, tienen corrdativamente derechos que reclamar a los gober-
nantes. El poder omnlpotent.e del Jider o del caudillo de los Esta-
dos totalitarios recibe de nuevo e] disfraz de la soberanía~ con
mengua de la. tndisp ens ah le clarid ad de 1os conceptos, e u ando en
realidad debiera hablarse, abiel'tamente y sin tapujos, de un régia
men ausente de limitactones internas y extemas a la [Link]ídacl del
go be m, [Link]. La do chi na democdüi e a) por e] contmri oj asegura la
libertad [Link] para mantener la integridad y la dignidad hu·
manas por medio de una dtst:ribución más o menos adecuada de
las funciones públicas~ desconcentrando e] poder .:~~Cumulado que
n:~su]ta del intetven cionismo [Link] de la administraci6n, in-
discutib le por lo demás, con el auxilio de la organización deseen·
ll:alizada; así como con la implantación de un sistema eficaz de
responsabilidades pam los funcionarios que rebasan o vjo]an en
cualquier forma Jas normas juridicas po~Hivas.
a docuina democrática produjo la teorla del Estado de dere·
clw y plasmó los verdaderos Estados constitucionales, en los que
p ·e domina aún ln libertad in di v··dual sobre la autoridad de 1 fundo-
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na1io. Y ha sido en los [Link] democráticos en donde, ~obre el
poder de mandar se ha impuesto la capacidad de servil al público¡
de modo que en el os la teoría dd servicio público constituye un
paso adelante en la evolución natural de su plataforma. inicial de
principio!).
En México el [Link] tlen·e, sin duda 1 una organizadón democrá-
tic-a. La Constitución declara que todo poder público dimana del
pueblo y que se instituye para su beneficto; que es voluntad del pue-
blo mexicano constiluirse en una repúbli.c a representativa, democrá-
tica y federal; que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los
poderes de la Unión en los casos de la competencia de ésto5 1 y por
los de los Estados en lo que toca a sus t·egimenes interiores - artículos
39 a <11 -, Luego para ser lógico nuestro sis ema constitucional. con ]a
dodrina democrática que adoptó 1 debió [Link] la teoría. del servido
público, que es su consecuencia natural. Y porque en diversos pre·
ceptos de ]a Constitución se emplea la expresión de "servicio públi·
co" - a:rliculos S, 13, 27, fracciones U y VI, 97 1 123 fracción XV1II y
132-, y porque ]a misma expresión de "servido público" se ha utiliza-
do constantemente en nuestra legislación seclmdaria, que por tan
abtmdante es octos.o citar, con viene determinar la significación jutidi·
ca que de tal concepto se deriva, en vMa de las disposiciones positi-
vas del derecho mexicano.
De lo5 textos legale5 vigentes resultan dos acepciones de la
expresión "servicio púbhco»: la. primera, equivalente a "servidos
persona.! es", que los cíudadanos prestan al Estado, y la segunda,
empleada para destgnar la actividad constante que el Estado de-
sarrolla a1 satisfacet una necesidad pública. En [Link], los artículos
59 y 139 constitucionales utilizan las palabras c'servicio público"
refiriéndose al trabajo personal del servidor del Estado: y los ar-
tículos 27 1 fracciones II y VI; 97 y 123 fracción XVIII, y 132, asi
como la legislación secundaria, se sirven de ellas para desit:,"'llar e]
proceso continuo mediante el cual se da satisfacción a necesida-
des sociales de carácter pet·manente. La primera acepción de "ser-
vicio público' 1 es evidentemente diferente de la segunda, y sin
duda ]a. dochina juridic relaUva u, ]os "cargos públicos)' es distin-
t..'l de la teoria. contemporánea del servicio púb1ico.
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Las opiniones emitidas por los constituyentes Arriaga., Prieto,
Guzmán y Ruiz en la sesión de] Congreso, oelebrada el d'eciocho
de julio de mil ochocientos cincuenta y seis, y las ejecutorias pro-
nunciadas por la Suprema Corte de Justicia los días veintinueve de
junio y doce de noviembre de mil ochocientos setenta y ocho y
veintitrés de [Link] de mil ochocientos setenta y nueve, en los ampa-
ros soJicitndos por Pedro Hemández, Ramón Miravete y socios y
Pablo A. Gonzá[Link], a..~i como el voto particular de Vallarta, contra-
rio a la ~esis sustentada en la primera de dichas ejecutorias, a prop6-
sito de la libertad de trabajo,. otorgada por el articulo ,5B de la
Constitución anterior, disipan cualquier duda al ·especto, pues aun
cuando el antece dente inmediato de la ga¡·antia individual vigente
sobre la materia, parte de su modificación posterior, el citado pre-
cepto fue el punto de partida que aprovecharon los autores de la
mencionad::-~. reforma, para introducir la expresión del "servicio pú-
blico" como srnónimo de cargo público. Notorio resulta. afirmar,
por lo tanto, que sj al [Link].e los arHculos 5" y 13" de nuestra Ley
fundamental, se Uamó al cargo público con el nombre de [Link]
público, se :incurrió en un error} pero lo imperdonab]e del Constitu-
yente de mi] novecientos diecisiete fue repetir textualmente la re-
dacción equivocada del articulo 13 de la Constitución de mil
ochocientos [Link]. y siet:e, y la de la reforma constitucional
hecha al artículo .5'•, el diez de jun·o de mil ochocientos noventa. y
o lo, más cuando el a1·ticulo 12:5 deJa Ca1t.n Polltica anterior, idén-
tico al articulo 132 de la Constitución [Link], utilizó la expréSión
"servicio público;; en la seb>Unda acepción arriba apuntada.
La Suprema Corte, en nu_meros.as ejecutorias dktada.5 con poste-
doddad a la vigencia. de la. Constitución actual, ha definido el servi·
cio público como "un servido técnfco prestado al público, de una
man.e ra regular y continua, para ]a satisfacción del orden pfiblico y
po · una organización pública" -Semanario Judicial de la Federa·
ción, tomo XV, página 1251-. La condición de que la admints-
lración deba centra1iz:u· el seivicio para que éste se considere públi-
co, ha sido objeto de una rectificación enérgica, a1 estimarse que ]os
servicios públicos pueden también suministrarse por empresas pri-
vadas -s~manario Judicial de la Federación, tomo XX, página 663¡
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XXIX, página 1518., y XXXII, página 823-. Por úlli:rno, ]a Corte. ha.
subrayado la necesidad de asegurar el funcionamiento de Los servi·
dos públicüc.s, protegiéndolos con Ira embargos o procedímtentoo que
puedan entorpecer su prestación continuada, estimando que tales
servicios redundan en provecho colectivo y que en su nonnaJ de-
sarrol1o la sociedad está vivamente inteJ'esada -semanario Judicial
de la [Link]ón, tomos XII, página H4~ xv:m, página 1260, XX)
págilla 663, y X:XXVflj págína. 1278.
Los puntos de vista sostenidos por la Corte su~:,rieren diversas
observaciones . Desde luego resaltan ]a importancia del fin social,
determinante de la [Link] púbJica en que el [Link] consiste~ la
manera regular y continua para satisfacer el orden público lTI e dian~
te dicha actividad; el catiicter público o [Link] de la organización
de! servido, y por último, e] régimen jurídico protector con que el
derecho en vuelve al servido para. lmpedir el entorpecimh:mlo conti-
nuado de la [Link] administrativa. y su normaJ desarrollo_
No podría entregarse el sentido del concepto del servicio púbr
eo [Link] atender su bjetivament.e a la e nl:idad personificada. que Jo eje-
euta., y sin tomar en cuenta objetivamente la neces.i dad que la
actividad [Link]:iva satisface . [Link] expresar el concepto de se.-..
vido público no hub(era sido posible desentenderse del fact:Qr te-
leológico de La actividad [Link] 1 dd modo petmanente como
el s t'V:Icio se presta y de las normas dictad;~.s para ase~;,rurar su rebou-
Jar funcionamíento., estimados con un criterio objetivo, ni tampoc.o
con olvido de las formas que para su más adecuada. [Link]ón
resultarían de la. aplicación de un critelio subjetivo.
Si la actividad adminlstrativa del Estado moderno se p1anifica y
se ende..-e?a a una lb>Ual fin ruid&d, son los propósitos últimos que
como fines supremos habrá de TealizaT el &tadot 1a fuente o el
origen de [Link] ne cesidadcs pú blica.s. Pero el servicio privado da ta.m·
bién satisfacción a 1as necesidades generales d e la. población dd
Estado y es incuestionable que no toda necesidad col e e ti va implica
la existenda. de un servicio púb]ico [Link] satisfacerla. Las [Link].-
des de los particulareth encaminadas a atender al público., no pres-
tan servicios públicos. EUo se debe a que la necesidad pública. que
despt tta la atención administrativa. es sólo aqucJla que din ana de
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loeS fines superiore-S de] Estado. De lo que se infiere que [Link],5 necesi·
dades varían de un E..<j,tado a. otro, en la rnisma proporción en que
cambian las metas por alcanzar, y que ponen término a la actividad
pública. de cada una de ellas. La necesidad pública o plivada está
constituida siempre po:r un deseo insatisfecho,. pero se dese a lo que
se quiere) lo que se propone obtener, el fin 1 en suma, que marca la
meta última por alcanzar es la causa. nlisma de la necesidad. Tratán-
dos e de la.~ necesidades [Link], pm- lo tanto, son los fines de]
Estado los que fonnan el ]ugar común de su nacimiento,. y la natura-
leza de la necesidad colectiva. que el servicio púbJico satisface e.s
distinta de la naturaleza de la necesidad común a Jos gobernados)
en el mismo grado en que es diferente la naturaleza del fm que
o¡·jgina una u otra. Los fines del Estado tienen el carácter de propó-
sitos p m:m, cnentes. :El mantenimiento del orden juridico exislentet
por ejemplo, requiere el desarmllo de una actividad constante . El
derecho se realiza hoy, pero asimismo habrá de [Link] mrulana
para for~alecer los lazos de la solidaridad .social y pant hacer posible
la convivencia humana, de ]o contrario, ]a paz social se a]teraria
progresivamente y se producirla, con la. anarqu[a~ la disolución de
la so [Link]. Y porque ]os fine-s del Estado son permanentes. las
necesidades públicas que de ellos se derivan participan también de
su naturaleza y requieren continua satisfacción. De ah' que la [Link]·
nuida.d de la. adivida.d administrativa como elemento objetivo d el
servido público sea. un fador que reviste capital Importancia.
Por ]o demás, los fines wn el propósito de l,as personas. El Estado
tiene personalidaD. juridica y por eso tiene fines que realizar~ pero el
Estado) como toda persona mo:ra!, para. conse~ir esos fines requiere
una o:rganizac-ión, es decir, necesita de un conjunto de órg::mos.¡ mediata
o inmediatamente vinculados entre sí, que en una forma o en otra
constituyan como conjunto una unidad orgánica. La administración
es una función pO blica que se lleva a [Link] por medio de órganos
estatales~ [Link] o descentralizados, cuya misión consiste en
cnnn;lina.r Jos elementos y la.~ actividades del Estado a un fin determi-
nado. Los servicios pú blicos 1 en cuanto que forman parte del conte-
ni do de la actividad administrativa, y en cuanto que son e] sostén de
una función púbHca., exigen una, sistematización con vida propia y
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autónoma, o dependiente y subordinada a la dirección de los altos
hmcíon. ,dos. mulmes de Jos órganos. superiores del Estado. El [Link]ác.-
ter técnico de los pro ce dimien~o~S a segui.r pam dar satisfacción
a las necesidades públicas, exige cada dia con mayor apremio la.
adopción de un sistema de organización administrativa. que ponga
la dirccdón de los servicios públicos en manos de funciomuios
especialistas, que al mismo t:íempo que profundos conocedores de
la actividad que se ]es encomiende, estén sometidos a un régimen
riguroso de re sp onsabilid acles, bastante a [Link] tizar la eficacia de
los [Link] y a mantener vtva la1confianza públíca.. El est<[Link]-
miento público, la descentn1lizaci6n por reboión tetTHoriaJ} la conr
cesión de servicios púbJicos y los estab]edmientos de utilidad
pública, son las formas contemporáneas aaoptadas por los Esta~
dos democráticos para desconcentrar los servicios públlcos cen-
tralizados de ]a Administración genera]} y pam dar opOitunidades
cada vez más numero!llas a los gobernados, as egurá.ndoles conco-
mítantemente con una. creciente participación en la dirección de
los negocios del Estado, una mejor sati..sfuc.dón de las. necesidacdes
colectivas, sin mcnos,[Link] de su libertad individual Preferidos ]os
establecimientos púb]icos para m..ganizar los servidos de ca.rá.cter
tkcnico, y la descenindización regional para organizar los servjcios
propiamente urbanos, no ha [Link] exduida, sin embargo, la
adopción de la concesión de servidos públicos y de los estableci·
mten~ol.'l de utilidad pública, como formas de organización admi-
nistrativa, para que los particulares colaboren con la admini..strac.ión
en la prestación de dichos servicios. Cuando la prestación de los
scrv:idos púbikos se enoomienda. a ]as corporaciones privadas, se
o bUen e un mejnt- rendimiento de ]a actividad individual, porque la
empresa privada mantiene un intc.rés lucmtivo y no pierde de vista
un solo i:nstante en dejar satisfecha. a la dient:e]a~ cosa que no siem-
pre acontece con la adividad de las corporaciones püblic a.~- La em-
presa concesionaria y la institución [Link].r que constituye el
establecimiento de utilidad pública, conservan [Link]-.s cle depen·
[Link] indirecta. con ]a administración central, a pesar de su autono-
mía administrativa interior, porque pat.-a impedir la. intcrmpción de
los servidos públicos que S>e encomiendan a dichos e$table cimien-
lO
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tos y a: las empresas concesionarias, ]a misma administnuión . man-
tiene respecto de cUos una vi¡;rilancia y un conb·olrigurosos.
Pero e.n cualquier caso, cuando los servidos públicos se propor-
cionan directamente por l,a administración o indirectamente a tnl.-
vés de corporaciones públicas o [Link], la actividad admtnisl:rativa
se realiza para beneficio del publico;. de manero que de ellos pue-
den aprovecharse los gobemados en ibrualdad de circun.:stancias, a
condición de que reúnan ]os requisitos reg]amentarios c-Orrespon-
dientes, en ciertos casos. Es. esa. i&tUaldad de oporturridades para
uiJlizaT [Link] servidos públioos lo que comtituye el elemento de la
se.f:,'[Link] como factor de certeza de los usuarjos para e1 aprovecha-
miento de Jos mismos y para el goce de sus beneficios. Además. la
vida social de nuestro tiempo ,
exige exadilud y Japidez
'
en los. pro-
cedi111ie tos esta~ales que satisfacen las necesidades colectivas . Las
actividades económicas modernas requieren gran precisión y dili-
hrenda en los servicios~ por cuanto a que éstos son medios para.
lo b'T~u- el bienestar general y la consumación diada de los negados,
pues de lo conbwio, propordonados taJes [Link] -con inoporttmi·
dad y con lentitud, resultatian inútiles por ineficaces.
En cuanto al régimen jurídico de los servicios públicos, es fñcil
advertir el pm-qué de su carácter pro te dm- de la. at:tivídad administra-
tiva del Estado, frente a la actividad plivada de los individuos. La
situad6n de privi1egio con que la Legislación positiva favorece a
dichos servicios para su realización regular, tiene una. causa explica-
tiva inidal. y midtiplcs manifestaciones. El imperativo de satisfacer
las necesidades colectivas de un modo ininterrumpido, es el motivo
brenerador del régjmen julidíco especial de los servicios pitbHcos, y
los pt 'vilegiQcs de que la adminisb-adón b'liZa en el desarroUo de sus
activjdades y d plano más ventajoiSo en que se halla colocada con
[Link]ón a los particulares, tienden a. lograr que el peroonal encarga-
do del servicio pueda. [Link], sin dificultades, la competenda de
los órganos de los cuales aquél es titular) y que los bienes afectos al
servido se mantengan disponibles en todo instante. Porque sin bie·
nes y sin personal especializado, no puede haber servidos públicos.
N o es el &tado como exponente de la potencia púb Hca, sino la
in dol superior de s.u finalida.d, lo que justifica los fueros administra-
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tivos 1 como apunta Garcia Oviedo, y los privilegios que las leyes
otorgan a la [Link]ón tienden, en todo caso, a garantizar la
permanencia. d.e un personal que; estimulado por el escalafón y por
la inmovilidad de los puestos. que desempeña, asegura la reaH7..a-
ci6n de los fines estatales, dando cabal satisfacdón a las necesida·
des púbJicas de eUos derivadas. En cuanto a las prerrogativas que
con igual propósito se conceden en lo que se refiere a la masa de
bienes destinad •• a Jos servicios, deben seña]arse por su importan-
cia, el domini.o público que garantiza el uso común de los bienes
objeto de propiedad pública, consjstente en su imprescriptibilidad
y en su inembargabilidad; .la expropiación fmzosa como medio de
aUegar a la Administración Pública los bienes indispensables pam
la creación o el ensanchamiento de los servídos;. y ]a creación de
una jmisdicción propia 1 especializada en las modaJidades de los
diferentes servicios.
De lo antedor resulta que la. noción de servicio público, enten-
diendo por tal el pro·c edimicnto o la activídad por virtud de los
cuales el Est.'ldo, direct.a o indirectamente .satisface necesidades e o·
lectivas, en una forma continua¡ seb'1.1ra., rápida y exacta; sín agotar
totalment.e el contenido de la actividad del Estado, puede afirmarse
que -c onstituye la ptedra angulm· sobre la cuac] se construye el edifi-
c ~o de la moderna administración en los países de auténtic.o régi·
men democrático.
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