Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en

Entidades Federativas y Municipios en México

MÓDULO I
EL ABC DE LA LEY DE DISCIPLINA
FINANCIERA DE LAS ENTIDADES
FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS
SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID)

Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México

Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje

Federico Basañes (BID)

Gerente de Instituciones para el Desarrollo

Ana María Rodríguez Ortiz (BID)

Jefe del Instituto Interamericano de Desarrollo Económico y Social (INDES)

Juan Cristóbal Bonnefoy (BID)

Jefe de División de Gestión Fiscal

Vicente Fretes Cibils (BID)

Coordinadores del Programa

Alejandro Rasteletti (BID)
José Ernesto Yitani Ríos (BID)

Coordinadores de contenidos
Alejandro Rasteletti (BID)
Ana Haro González (BID)
José Ernesto Yitani Ríos (BID)

Autores de la unidad
Julio Franco Corzo (IEXE)
Gerardo Arturo García Giles (IEXE)
Leobardo Rodríguez Juárez (IEXE)
Karen Italia Ruiz López (IEXE)

Revisores de la unidad
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)
Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC)

Corrección de estilo y maquetación

Elizabeth Pérez Camacho (IEXE)
Nallely del Carmen Carrasco Castillo (IEXE)

Copyright©2017 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Com-
mons IGO 3.0 Reconocimiento-No Comercial-Sin Obras Derivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) ([Link]
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La preparación del presente documento fue financiada por el Fondo de Fortalecimiento de las Capacidades Insti-
tucionales (ICSF), gracias a la aportación del gobierno de la República Popular de China.

Las opiniones expresadas en esta publicación se relacionan exclusivamente con la visión de sus autores y no nece-
sariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), de su Gerencia Ejecutiva, ni de
los países que lo representan.
 CONTENIDO
Objetivo general del módulo.................................................................................. 5
Objetivos de aprendizaje...................................................................................................... 5
Presentación..............................................................................................................6
1. Las entidades federativas y municipios como agentes fundamentales
en la gestión del gasto público........................................................................... 8
1.1 ¿Por qué es esencial el gasto público para el desarrollo de un país?....... 8
1.2 ¿Por qué es importante una gestión eficiente del gasto público?............ 9
1.3 ¿Por qué los gobiernos centrales descentralizan facultades a
gobiernos estatales y municipales y, por ende, descentralizan el
ejercicio del gasto?.......................................................................................................... 10
1.4 ¿Cómo ha sido el proceso de descentralización del gasto público en
México?.................................................................................................................................... 11
2. Las finanzas públicas y su impacto sobre el crecimiento económico y
el bienestar social............................................................................................... 14
2.1 ¿Qué entendemos por crecimiento económico y bienestar social?....... 14
2.2 ¿Cuáles son los efectos que las finanzas públicas tienen sobre el
crecimiento económico y el bienestar social de un territorio?................. 15
2.3 ¿Por qué la planeación y presupuestación son fundamentales para
lograr una gestión fiscal eficiente?......................................................................... 18
3. Las finanzas públicas de estados y municipios en México.......................... 20
3.1 ¿Cuáles son los componentes de las finanzas públicas en México?..... 20
4. Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los
municipios............................................................................................................ 31
4.1 ¿Cómo se estaba gestionando el ingreso, el gasto y la deuda?
¿Qué deficiencias en la gestión financiera de entidades federativas y
municipios se observaban?......................................................................................... 31
4.2 ¿Qué propone el nuevo marco regulatorio a través de la LDF?............. 33
Anexo y bibliografía............................................................................................... 37
Anexo........................................................................................................................................... 37
Bibliografía.................................................................................................................................39
 Nota Aclaratoria:
La Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDF) fue
modificada el 30 de enero de 2018. Al cierre de esta edición, la normatividad operativa
(lineamientos, reglamentos, formatos) emitida por el CONAC o la SHCP se encuentra
en fase de revisión y análisis para realizar las correspondientes actualizaciones. Por tal
motivo, el presente material fue elaborado con base a la normatividad vigente, la cual
puede consultarse en:
[Link]
 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las 5
Entidades Federativas y los Municipios

OBJETIVO GENERAL DEL MÓDULO

El presente módulo tiene dos objetivos. Por un lado, busca argumentar cómo la
gestión eficiente de las finanzas públicas de los estados y municipios afecta su creci-
miento económico y el bienestar de su población. Por otro lado, busca identificar las
principales necesidades de fortalecimiento del marco normativo en materia de res-
ponsabilidad hacendaria de dichos niveles de gobierno, y que llevaron a la formula-
ción y promulgación de un nuevo marco legal, contenido principalmente en la Ley de
Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (Ley de Disciplina
Financiera, LDF).

OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
1. Identificar las tendencias en el ingreso, gasto y deuda de las entidades fede-
rativas y municipios mexicanos en las últimas décadas, que recomendaban la
promulgación de una nueva ley.

2. Identificar las deficiencias del marco legal anterior a la LDF que recomenda-
ban la promulgación de una nueva ley.

3. Identificar los objetivos de la Ley de Disciplina Financiera.

4. Identificar los cinco ejes de la Ley de Disciplina Financiera.

5. Describir cómo favorece una buena gestión del ingreso, gasto o deuda al de-
sarrollo económico y el bienestar social de un territorio.
 PRESENTACIÓN
Los gobiernos, para financiar la provisión de bienes y servicios, tales como edu-
cación, salud, e infraestructura, requieren contar con recursos suficientes. La decisión
de qué bienes y servicios proveer no es fácil, ya que se da en un contexto de presu-
puestos restringidos y necesidades ilimitadas, situación que obliga a planificar, opti-
mizar y ejecutar eficientemente los recursos disponibles.

Para ayudar a los gobiernos a planificar, optimizar y ejecutar bien dichos recursos
existe una rama de la economía, denominada finanzas públicas, que se encarga de
estudiar todo lo relacionado a la actividad financiera pública.

Dentro de esta rama, se puede entender a las finanzas públicas como el estudio
de todo lo referente a la hacienda pública, es decir, al conjunto de temas relacionados
con la recaudación de ingresos, su administración y las decisiones del gasto público
que realiza el gobierno para atender a través de los bienes y servicios públicos las
necesidades de la sociedad (Amieva-Huerta, 2010). Las finanzas públicas, como rama
de la economía, también abordan otros temas como son: la gestión de deuda y pa-
trimonio públicos, la administración hacendaria, la coordinación y colaboración entre
distintos niveles de gobierno y la fiscalización, transparencia y rendición de cuentas,
entre otros.

Con relación a lo señalado en el párrafo anterior, las finanzas públicas sirven al

Estado, por tanto, para orientar en forma eficiente el uso de los recursos públicos. Y
así, con políticas de ingreso y gasto público contribuir al desarrollo económico del
país y al bienestar de su población (INEGI, 1994).

Partiendo de esta base, la primera parte de este módulo comenzará por analizar
la importancia del gasto público para la provisión de bienes y servicios por parte de
los gobiernos, las razones por las cuales se recomienda que parte de dicho gasto sea
ejercido por los niveles locales de gobierno, y el proceso de descentralización que ha

6 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México

 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios 7

hecho que las entidades federativas y municipios en México se conviertan en actores

fundamentales en la gestión del gasto público.

A continuación, se analizará la relación que existe entre una gestión eficiente de

las finanzas públicas (gasto, ingreso y deuda) y el desarrollo económico de las ciu-
dades y regiones, así como el bienestar de sus poblaciones, destacando la relevancia
que tienen la planeación, programación y presupuestación para el logro de la gestión
eficiente de los recursos públicos.

En el siguiente apartado del módulo se explicarán, en mayor profundidad, los

conceptos de ingreso, gasto, balance fiscal y deuda, de acuerdo a las reglas de con-
tabilidad gubernamental vigente en México. También se explicará cómo han evolucio-
nado estas variables en los últimos años.

Posteriormente, en el módulo se analizarán los vacíos que existían en materia de

disciplina financiera en el marco legal anterior a la promulgación de la LDF, los cuales
no creaban los incentivos suficientes para que los gobiernos locales gestionasen sus
finanzas de forma ordenada y racional. Estos vacíos alentaron la adopción de nuevas
reglas fiscales que favorecieran la eficiencia, la transparencia y la sostenibilidad de las
finanzas públicas.

En la parte final del módulo, se revisará el “DECRETO por el que se reforman y adi-
cionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos, en materia de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios”,
el cual busca promover la estabilidad de las finanzas públicas, con el fin de beneficiar
al crecimiento económico y el bienestar social. Asimismo, se analizarán los principales
elementos de la LDF, incluyendo los mecanismos normativos con los que cuenta para fo-
mentar la disciplina y responsabilidad hacendaria en entidades federativas y municipios.
 1. LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Y MUNICIPIOS COMO AGENTES
FUNDAMENTALES EN LA GESTIÓN
DEL GASTO PÚBLICO
Para entender por qué las entidades federativas y los municipios son actores cla-
ve en la gestión del gasto público en México cabe atender las siguientes preguntas:
¿Por qué es esencial el gasto público para el desarrollo de un país, estado o muni-
cipio?, ¿Por qué es importante una gestión eficiente del gasto público?, ¿Por qué
los gobiernos centrales descentralizan facultades a gobiernos estatales y munici-
pales y, por ende, descentralizan el ejercicio del gasto? Y por último: ¿Cómo ha sido
el proceso de descentralización del gasto público en México?

1.1 ¿POR QUÉ ES ESENCIAL EL GASTO PÚBLICO PARA EL

DESARROLLO DE UN PAÍS?
El gasto público se define como la suma de las erogaciones realizadas por un
gobierno, es decir, la suma de todos los compromisos de pago que tiene un gobierno.
Los objetivos de dicho gasto se concentran principalmente en: 1) la prestación de ser-
vicios y provisión de bienes públicos, para promover el desarrollo económico y social
de un país; 2) en la redistribución de la riqueza, para incrementar el bienestar social
de todas las personas de un territorio o país; 3) en la estabilización macroeconómica,
a fin de reducir la volatilidad de la actividad económica y permitir, además, las otras
dos funciones (Musgrave, 1959).

La prestación de servicios y la provisión de bienes públicos por parte del gobierno se

justifica, por un lado, por la existencia de ciertos bienes y servicios que, por su naturaleza,
resulta más eficiente que sean producidos por el Estado, ya que, de tener que ser pro-
ducidos por el sector privado, tal vez no serían provistos, por no presentar rentabilidad
suficiente para los productores privados, o serían provistos de manera subóptima.1

1. Estos tipos de bienes son conocidos en la literatura económica como bienes públicos. Los bienes públicos tienen la propiedad de
que el consumo de los mismos por parte de un agente económico no reduce el consumo de otros agentes económicos. A diferencia
de los bienes privados, los bienes públicos se caracterizan por no presentar rivalidad en el consumo (el consumo por una persona no
excluye el consumo de otra persona)y por la dificultad que presenta excluir a personas de su consumo.

8 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México

 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios 9

La primera situación se podría dar, por ejemplo, en la construcción de un ferroca-

rril en una región remota de un país, la cual, seguramente no encontraría constructor
y gestor privado al no garantizar un beneficio económico suficiente.

La segunda situación se podría dar ante bienes y servicios para los que los indivi-
duos podrían no estar dispuestos a aportar recursos, a pesar de tener un beneficio claro
para la población en general. Algunos ejemplos de estos bienes y servicios son: la de-
fensa nacional, la política exterior o el alumbrado público, por mencionar sólo algunos. 2

Por otro lado, la provisión de ciertos bienes y servi-

cios por parte del Estado se justifica por la participación
Existen ciertos bienes y de múltiples actores o agentes económicos en la misma.
servicios que, dada su Esto puede generar problemas complejos de coordina-
naturaleza, requieren ción entre las partes, por ello, dada su posición y recur-
la participación de los sos, resulta más fácil que los provea el Estado a que lo
gobiernos para que su hagan los individuos. Lo anterior podría ser el caso de
provisión sea óptima. las políticas para prevenir la contaminación ambiental,
fomentar campañas de vacunación, entre otras.3

Por los motivos antes mencionados, es necesario

que las autoridades públicas intervengan, de forma que estos bienes y servicios sean
provistos de una forma más eficiente y, con ello, se atiendan las necesidades de la po-
blación. La provisión de estos bienes y servicios, como se verá en próximas subseccio-
nes, contribuirá al desarrollo económico del país y al bienestar de su población.

1.2 ¿POR QUÉ ES IMPORTANTE UNA GESTIÓN EFICIENTE

DEL GASTO PÚBLICO?
Para que el gasto público tenga el mayor impacto posible sobre el crecimiento eco-
nómico de un país, de una región o de una comunidad, al igual que para incrementar el
bienestar de sus habitantes, es importante lograr una gestión eficiente del mismo.

Esto significa, por un lado, que los recursos deben ser asignados teniendo como
prioridad aquellos fines que puedan generar un mayor impacto sobre el crecimiento
económico y el bienestar de las personas. Por ejemplo, si se construye un gran aero-
puerto, se espera que éste se construya en una zona densamente poblada, de forma
que pueda atender las necesidades de traslado de un número más amplio de perso-
nas y de empresas.

2 La baja disposición de las personas a pagar por estos bienes se relaciona con un fenómeno denominado problema del polizón (free-ri-
der problem). Dada la dificultad de excluir a personas del consumo de bienes públicos, las personas tratan de recibir el beneficio de usar
el bien o servicio, sin pagar por él.
3 Los casos mencionados se caracterizan por presentar externalidades, ya sea positivas o negativas. Las externalidades surgen cuando
las acciones de un agente aumentan o disminuyen los beneficios de otro agente. La literatura económica recomienda la participación
del gobierno en un mercado cuando existen externalidades y el costo para los individuos de negociar entre sí soluciones para dichas
externalidades es elevado.
 Por otro lado, dado que los recursos públicos son escasos, el gasto debe ejecutar-
se con el objetivo de obtener la mayor cantidad de bienes y servicios posibles, dado un
monto de recursos asignados, eliminando ineficiencias en la ejecución del gasto público.

Así, por ejemplo, si un gobierno decide contra-

tar más profeso­res, se debe procurar que esos pro-
Así, la gestión eficiente del
fesores den clase en un mismo establecimiento, para
gasto público implica:
incrementar el tiempo de los mismos frente a clases
• Asignar recursos a
y reducir las pérdidas de tiempos relacionadas con
los fines con mayor
traslados entre establecimientos.
impacto sobre el
crecimiento y el Sin una buena gestión del gasto público, que des-
bienestar. tine recursos a objetivos y programas prioritarios y que
• Eliminar ineficiencias en reduzca ineficiencias en la ejecución del gasto, el creci-
la ejecución del gasto. miento económico y el bienestar social, por tanto, pue-
den verse negativamente afectados.

1.3 ¿POR QUÉ LOS GOBIERNOS CENTRALES

DESCENTRALIZAN FACULTADES A GOBIERNOS ESTATALES
Y MUNICIPALES Y, POR ENDE, DESCENTRALIZAN EL
EJERCICIO DEL GASTO?
La eficiencia en la asignación de recursos para el gasto público es un tema priorita-
rio para cualquier gobierno del mundo. Por ello, con el propósito de alcanzar una mayor
eficiencia en dicha asignación, muchos países deciden transferir ciertas responsabili-
dades a los gobiernos estatales o municipales. Lo anterior se fundamenta en el hecho
de que los gobiernos de los estados, y principalmente de los municipios, se encuen-
tran más cercanos a los ciudadanos, lo cual les permite estar más familiarizados con
las demandas y las necesidades de los mismos. Al
contar con información de primera mano para asig-
Un buen proceso de
nar los recursos, estos gobiernos pueden atender las
descentralización es aquel
demandas y necesidades de la población de manera
que acerca la provisión
más eficiente, puntual y oportuna.
de bienes y servicios a la
ciudadanía, sin implicar Este proceso de transferir responsabilidades del
incrementos significativos gobierno federal o central a los gobiernos estatales y
en los costos unitarios municipales se denomina descentralización. Específi-
de la provisión de dichos camente, el proceso de descentralización fiscal con-
bienes y servicios ni poner siste en transferir atribuciones para recaudar y ejercer
en riesgo la eficiente recursos del gobierno federal hacia las entidades fede-
provisión de dichos bienes rativas y municipios.
y servicios.

10 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México

 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios 11

En un proceso de descentralización, establecer qué responsabilidades se delegan

a los gobiernos locales depende de varios factores. Por ejemplo, se deben considerar
las características técnicas de las responsabilidades que se plantea descentralizar. Así,
no es lo mismo la transferencia de competencias sobre espacios públicos que la trans-
ferencia de competencias sobre seguridad pública. También hay que tomar en cuenta
las capacidades técnicas con las que cuentan los gobiernos locales para atender de
manera eficiente nuevas responsabilidades. Así, en el sector salud, es más fácil que los
municipios puedan gestionar la atención primaria,
a que puedan gestionar la atención de alta espe- Para poder promover el
cialización. desarrollo económico y el
Por lo tanto, cabe concluir que un buen proce- bienestar de los ciudadanos de
so de descentralización es aquel que acerca la provi- manera efectiva, se requiere
sión de bienes y servicios a la ciudadanía, sin implicar que las entidades federativas
incrementos significativos en los costos unitarios de y los municipios gestionen
la provisión de dichos bienes y servicios ni poner en eficientemente los recursos y
riesgo la eficiente y oportuna provisión de dichos bie- competencias que les han sido
nes y servicios. otorgados.

Dado que las capacidades de los gobiernos

de las entidades federativas y municipios cambian a través del tiempo, al igual que lo
hacen las tecnologías para la provisión de bienes y servicios, el proceso de descen-
tralización mencionado en el párrafo previo deberá ser necesariamente un proceso
dinámico. Así, estructuras o esquemas de descentralización que resultaron óptimos
en algún momento del tiempo pueden dejar de serlo en otro, por lo que, el marco
de descentralización de un país, deberá ir adaptándose a las nuevas necesidades del
mismo.

1.4 ¿CÓMO HA SIDO EL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN MÉXICO?
En México, el proceso de descentralización del gasto público tuvo un cambio re-
levante en la primera mitad de la década de los noventa. En ese periodo se dotó de
competencias a las entidades federativas para la atención de sectores específicos y
claves para la población, como lo son la educación y salud.
En el caso de los servicios educativos, a partir de 1992, los estados se hicieron
cargo de los establecimientos escolares con todos los elementos de carácter técnico
y administrativo, derechos y obligaciones, bienes muebles e inmuebles, traspasándo-
se todos los servicios que la Secretaría de Educación Pública Federal venía prestando
así como los recursos financieros utilizados para su operación. En el caso de la Ciudad
de México, sin embargo, se ha mantenido como una potestad y obligación Federal,
hasta la fecha.
 Por el otro lado, en 1997 se firmaron los convenios para la creación de los Sis-
temas Estatales de Salud, con lo que se avanzó de manera considerable en la des-
centralización de los servicios. El proceso para ello consistió en una distribución de
competencias administrativas en distintos niveles de gobierno. La reorganización de-
rivada de la descentralización se realizó con la intención de hacer más eficiente la
administración, la cual al hacerse de forma local, generaría un proceso más ágil para
tomar decisiones (López, 2012).

Para que las haciendas locales pudieran hacer frente a las nuevas responsabilida-
des de gasto de una manera ordenada y para fortalecer los ingresos de las mismas, a
finales de 1997 se reformó la Ley de Coordinación Fiscal. Mediante dicha reforma se
constituyeron los fondos de aportaciones federales en beneficio de las entidades fede-
rativas, Distrito Federal y municipios. Dichos fondos servirían para financiar las nuevas
responsabilidades de gasto en educación y salud, así como otras de desarrollo social.

Como consecuencia de la mencionada transferencia de competencias, la impor-

tancia de las entidades federativas y municipios dentro del gasto público total fede-
ral se vio incrementada de manera significativa. En 1990, el gasto ejercido por los
estados y municipios representaba apenas el 11 por ciento del gasto público total de
México. Con la descentralización impulsada a partir de la década de 1990, este por-
centaje se incrementó, de forma tal, que para el año 2016, el gasto público ejercido
por los estados y municipios se había visto incrementado hasta representar un tercio
del gasto público total (Para ver los datos de cada año ver anexo).
% Gasto local del Gasto Público Federal Total
1980-2017
Gráfico 1. Gasto local en México como porcentaje del Gasto Público Total Nacional 1980-2017
45.00%
40.00%
35.00%
30.00%
25.00%
20.00%
15.00%
10.00%
5.00%
0.00%
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
*2017

* 2017 con información al primer trimestre.

Fuente: Elaboración propia con datos de la OCDE, CEFP y ASF.

Dado el monto significativo de recursos que ejecutan los gobiernos de las entida-
des federativas y los municipios, así como las importantes responsabilidades que tie-
nen a su cargo, los gobiernos locales en México, hoy más que nunca, son agentes fun-
damentales para el bienestar de sus poblaciones y comunidades, al igual que agentes
para el desarrollo económico de sus territorios y de toda la nación. En este sentido,
para poder promover el desarrollo económico y el bienestar de los ciudadanos de
12 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México
 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios 13

manera efectiva, se requiere que las entidades federativas y los municipios gestionen
eficientemente la importante suma de recursos y de competencias que les han sido
otorgados. La gestión eficiente de las finanzas públicas es esencial para el logro de
estos objetivos de desarrollo económico y bienestar social.
 2. LAS FINANZAS PÚBLICAS Y SU
IMPACTO SOBRE EL CRECIMIENTO
ECONÓMICO Y EL BIENESTAR SOCIAL
Para entender la importancia de una buena gestión de las finanzas públicas, cabe
preguntarse: ¿Qué entendemos por crecimiento económico y bienestar social?,
¿Cuáles son los efectos que las finanzas públicas tienen sobre el crecimiento eco-
nómico y el bienestar social de un territorio?, y ¿Por qué la planeación y presupues-
tación son fundamentales para lograr una gestión fiscal eficiente?

2.1 ¿QUÉ ENTENDEMOS POR CRECIMIENTO ECONÓMICO

Y BIENESTAR SOCIAL?
Iniciemos por señalar que el crecimiento económico es entendido como un pro-
ceso mediante el cual el valor de los bienes y servicios producidos por una economía,
como son vestimenta, edificios de vivienda, servicios de peluquería, etc., se incre-
menta a través del tiempo. La medición del crecimiento económico de un territorio
se realiza a través de la evolución del Producto Interno Bruto (PIB), que es el valor
monetario de la suma de todos los bienes y servicios producidos en un país en un
periodo de tiempo.
La teoría económica sobre este tema establece que para que una economía crez-
ca es importante que el capital físico y el capital humano se incrementen, ya que son
considerados insumos en la producción de bienes y servicios. Adicionalmente, el cre-
cimiento económico también se puede derivar de un aumento en la productividad, es
decir, la cantidad de bienes y servicios producidos con un número dado de insumos,
principalmente como consecuencia de cambios tecnológicos. A continuación, se des-
cribirán los tres elementos antes mencionados:

• Capital físico, se refiere al conjunto de infraestructura y equipamiento con el

que cuenta una economía; por ejemplo, edificios, equipos, maquinaria, carre-
teras, entre otros.

14 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México

 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios 15

• Capital humano, hace referencia al número

de trabajadores y a las habilidades que es- Crecimiento económico: es
tos poseen; es decir, las personas que tra- un proceso mediante el cual
bajan, así como la formación y capacitación el valor de bienes y servicios
con la que cuentan. Por ejemplo, adminis- producidos por una economía
trativos, jueces, policías, profesores, etc. se incrementa a través del
tiempo.
• Productividad, debe entenderse como la
eficiencia en la producción, medida como
Bienestar social: es el nivel
la cantidad de bienes y servicios que se
agregado de bienestar con
producen por unidad de capital físico y
el que cuenta una sociedad,
humano con el que se cuenta. Por ejem-
consecuencia del consumo
plo, la capacidad de la tierra agrícola para
de bienes y servicios por sus
producir alimentos.
habitantes.
Por su parte, el bienestar social se entiende
como el nivel de satisfacción que ha alcanzado una sociedad, como consecuencia del
consumo de bienes y servicios.

En general, si una economía logra tener crecimiento, es probable que este conlle-
ve a un mayor nivel de bienestar de las personas. Esto porque, como consecuencia del
mayor crecimiento económico, los hogares suelen contar con mayores ingresos, lo que
les permite alcanzar mayores niveles de consumo. Sin embargo, cabe destacar que, en
ocasiones, el crecimiento económico puede no implicar mayores niveles de bienestar.
Esto puede suceder cuando los mayores ingresos derivados del crecimiento económi-
co se concentran en unos pocos hogares, no beneficiando al resto. Ante esto, la forma
en que se distribuyen los ingresos de una sociedad resulta crucial para el bienestar de
la misma.

2.2 ¿CUÁLES SON LOS EFECTOS QUE LAS FINANZAS

PÚBLICAS TIENEN SOBRE EL CRECIMIENTO ECONÓMICO
Y EL BIENESTAR SOCIAL DE UN TERRITORIO?
El crecimiento y la generación de bienestar para la sociedad son resultado, en-
tre otras cosas, de una buena gestión de las finanzas públicas. Es por esta razón que
es muy importante hacer un uso eficiente y responsable de los recursos con los que
cuentan los gobiernos para dotar a la ciudadanía de las condiciones que le garanticen
una buena calidad de vida.

Recordemos que el gobierno financia sus actividades a través de diversas fuen-

tes de ingreso. Lo anterior le permite cumplir con sus múltiples compromisos, como
pueden ser la construcción y mantenimiento de hospitales, escuelas y vías de co-
municación, el financiamiento de programas sociales para apoyar a la población en
situación de pobreza, o asegurar el correcto fun-
cionamiento de los servicios de seguridad pública Los elementos de las finanzas
y de impartición de justicia. públicas que inciden en el
crecimiento y bienestar son:
Los elementos de las finanzas públicas que
1. El gasto público.
inciden en el crecimiento y bienestar son: el gasto
2. El ingreso público.
público, el ingreso público y la deuda pública.
3. La deuda pública.
El gasto público es, probablemente, la herra-
mienta más eficaz que tiene un gobierno para incidir en el crecimiento económico y
en el bienestar de la sociedad. Así, a través del gasto público se genera el incremen-
to del capital físico de una economía, recordemos, carreteras, edificios, maquinarias,
etcétera; permitiendo un aumento de la producción. Por su parte, un mayor gasto
público en educación y salud aumenta el capital humano, al contar con gente más for-
mada y sana, incidiendo también en forma positiva en la expansión de la producción.
Adicionalmente, los apoyos que el gobierno otorga para actividades de investigación
y desarrollo fomentan el cambio tecnológico, lo cual suele tener un efecto positivo
sobre la productividad. Estos aumentos en el nivel de producción derivados del gasto
público pueden llevar al crecimiento económico y a su vez, pueden conducir a un ma-
yor bienestar social. Finalmente, el gasto público también puede dirigirse a financiar
programas sociales directamente, dotando de recursos a poblaciones con menores
ingresos y, favoreciendo con ello, su bienestar y, por tanto, el bienestar de la sociedad
en su conjunto.

Además de la incidencia que tiene el gasto público en el crecimiento económico y el

bienestar, éstos son afectados por la acción recaudadora del gobierno, que es la forma en
que éste obtiene los recursos para financiar sus gastos. Cuantos más recursos recaude un
gobierno, más capacidad de gasto tendrá para ofrecer los bienes y servicios demandados
por los ciudadanos.
Ahora, es importante recordar que la recaudación de ingresos fiscales, sobre todo,
en el caso de impuestos, afecta a los consumidores y productores de una economía,
por lo que podría reducir el crecimiento y el bienestar si no se diseña una política
tributaria adecuada que controle los efectos negativos y promueva los positivos. Por
ejemplo, los impuestos sobre los ingresos de las personas físicas pueden desalentar
la oferta de trabajo, ya que las personas pueden decidir disminuir el número de horas
dedicadas a trabajar como consecuencia de los menores ingresos obtenidos por el
pago de impuestos. Otro ejemplo es la reducción de inversión por parte de empresas
a consecuencia del pago de impuestos. Debido a que los impuestos reducen las ga-
nancias de las empresas, éstas pueden decidir invertir menos, reduciendo el stock de
capital físico y contratando un menor número de trabajadores.

Finalmente, cabe destacar que la gestión de la deuda pública también es rele-

vante para el desarrollo económico y bienestar social. La deuda pública es una herra-
16 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México
 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios 17

mienta que el gobierno utiliza para adelantar el pago de compromisos de inversión

pública productiva, realizar su pago a través del tiempo y, así poder cumplir con las
funciones que tiene encomendadas (Galindo y Ríos, 2015). En esta lógica, el endeu-
damiento sirve para realizar grandes proyectos que precisan de gran cantidad de
recursos a lo largo de varios años.

Si bien endeudarse para financiar proyectos que de otra manera no se podrían

realizar puede tener un efecto positivo sobre el crecimiento, hacerlo de manera des-
ordenada y sin mesura puede generar distorsiones y efectos negativos.

Por un lado, en casos de endeudamiento muy elevado, un gobierno puede tener que
llegar a replantear toda su política fiscal. Así, puede verse obligado a incrementar impues-
tos, buscando con ello aumentar sus ingresos para atender los pagos de la deuda. O verse
obligado a reducir el gasto público, buscando con ello reducir otros compromisos de pago
y poder así usar los recursos para el pago de la deuda. Ambas medidas pueden tener un
efecto negativo tanto en el desarrollo económico como en el bienestar de la sociedad.

Por otro lado, el endeudamiento público eleva-

El efecto desplazamiento do puede reducir la cantidad de recursos de finan-
es una teoría económica ciamiento disponibles para el sector privado, pro-
que establece que la duciendo lo que se conoce en la literatura como un
intervención del Estado en efecto desplazamiento. Este efecto hace referencia
un sector de una economía a que el financiamiento al sector público desplaza el
afecta sustancialmente al financiamiento disponible para el sector privado, por
resto del mercado, ya sea lo que el sector privado invierte menos. Por ejemplo,
del lado de la oferta o de la si un gobierno decide emprender un mega proyecto
demanda. de infraestructura y lo hace mediante la contratación
de un crédito, los recursos que el sistema financiero
le entregue al Estado para desarrollar el proyecto no
podrán ser utilizados en el sector privado para la realización de proyectos alternati-
vos. El gobierno ha desplazado al mercado en la utilización de recursos financieros.

Por todo ello, dadas las complejas relaciones mencionadas entre los ingresos, gastos
y deuda del sector público con el crecimiento económico y el bienestar social, resulta
esencial contar con una gestión fiscal eficiente que maximice los efectos positivos y mi-
nimice los efectos negativos de la política fiscal.

Como ya mencionamos, una gestión fiscal eficiente del gasto público significa, por
tanto, asignar recursos a aquellos fines que tengan mayor impacto sobre el crecimiento
y el bienestar. Asimismo, significa asegurarse de que para cada actividad específica
que se está emprendiendo se obtiene la mayor cantidad de bienes y servicios, dados
los recursos que se le están asignando y que contarán con una fuente de financiamiento
cierta y sostenible en el tiempo.
 Por el lado de los ingresos, una gestión eficiente significa tener una base de re-
caudación amplia, la cual obtenga recursos de manera eficiente y sostenible, contan-
do con los recursos necesarios para que un gobierno realice sus funciones. Significa,
además, minimizar las distorsiones generadas por la tributación, dadas las necesida-
des de recaudación.

Finalmente, gestionar eficientemente la deuda significa acudir a ella de forma res-

ponsable y programada y, adicionalmente, poder acceder a la misma al menor costo
posible. Gestionar eficientemente la deuda también implica asegurarse de que ésta sea
sostenible en el tiempo, es decir, que la contratación de nuevos compromisos financie-
ros por parte de los gobiernos no ponga en riesgo la viabilidad de futuras administra-
ciones. Esto es, no se deben comprometer como fuente de pago aquellos recursos que
afecten la operación de actividades prioritarias en administraciones futuras.

2.3 ¿POR QUÉ LA PLANEACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN SON

FUNDAMENTALES PARA LOGRAR UNA GESTIÓN FISCAL
EFICIENTE?
Para lograr una gestión fiscal eficiente los procesos de planeación y presupues-
tación resultan esenciales. Planificar implica, en primera instancia, establecer metas
de corto, mediano y largo plazo, que permitan conducir a la entidad o municipio hacia
una meta de desarrollo, normalmente consensuada con la sociedad. Un ejemplo de
meta de desarrollo puede ser, escolarizar a todos los niños de un municipio, contri-
buyendo con ello a una meta mayor que es mejorar el capital humano futuro de ese
municipio.

Asimismo, la planeación conlleva realizar previsiones de los ingresos que se espe-

ran obtener en el corto y en el mediano plazo, así como los costos que supone la cons-
trucción de obras, la provisión de servicios en los próximos años, y las posibles con-
tingencias y riesgos que se puedan materializar en el mediano y largo plazo. Tomando
como ejemplo la meta de escolarización mencionada previamente, la planificación
servirá para identificar los recursos necesarios para ello y para conocer los costos que
conllevarán las diferentes actividades necesarias para alcanzar la mencionada meta.

Mediante la planeación se puede mejorar la eficiencia en la asignación de recursos

públicos, al destinar estos últimos a aquellas actividades que tienen un mayor impacto
sobre el crecimiento económico y el bienestar social. En el caso de la escolarización,
esta meta tendrá, seguramente, un impacto mayor que si se decidiese usar todos esos
recursos para, por ejemplo, decorar un pequeño jardín de la ciudad.

Por otro lado, la planeación apoya a una política y gestión tributarias eficientes,
lo que permite llevar a cabo programas y proyectos públicos al mismo tiempo que se
trabaja en la reducción de las ineficiencias que los impuestos pueden generar. En el

18 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México

 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios 19

ejemplo de la escolarización, al ser una meta de mediano plazo, exigirá que el gobier-
no ordene bien su estructura tributaria, garantizándose con ello, si fuese el caso, la
recaudación necesaria para alcanzar la meta planteada.

Finalmente, la planeación permite que el endeudamiento sea una herramienta

para generar desarrollo económico y social, evitando que el endeudamiento no pla-
neado comprometa la sostenibilidad de las finanzas públicas. Cuando una política
de endeudamiento lleva un adecuado proceso de planeación, se pueden establecer
adecuadamente las fuentes de pago con las que se enfrentarán dichos compromisos
financieros, vigilando que no se generen presiones excesivas a la hacienda pública
de las administraciones públicas actuales y futuras. En el caso de la escolarización, si
fuese necesario endeudamiento, la planeación exigiría conocer en qué momento se
obtendrán los recursos de la deuda y cómo serán utilizados.

Presupuestar, por su parte, consiste en asignar

La planeación y la los recursos a partidas concretas, permitiendo con
presupuestación son las ello la provisión de bienes y servicios públicos para
herramientas que permiten la población. De esta manera, el presupuesto públi-
a los gobernantes ordenar co refleja la forma en la que el gobierno obtiene sus
los objetivos y los recursos ingresos y cómo los distribuye en las diversas áreas
para alcanzar las metas que atiende. En el caso de la escolarización, se trata-
establecidas y cumplir ría de conocer qué bienes y servicios se financiarán
con su propio proyecto de cada año para avanzar hacia la meta propuesta.
gobierno.
En suma, la planeación y la presupuestación son
las herramientas que permiten a los gobernantes or-
denar los objetivos y los recursos para alcanzar las metas establecidas y cumplir con su
propio proyecto de gobierno. Estas herramientas incorporan un principio de racionali-
dad, el cual proporciona claridad sobre las acciones que permiten ordenar los recursos
para la obtención del mayor beneficio posible sobre el crecimiento económico y el
bienestar social. Asimismo, permiten definir periodicidades e identificar plazos para la
ejecución de acciones, debiendo ser todas las acciones de gobierno coherentes y estar
alineadas a objetivos comunes.

Por todo ello, tanto la planeación como la presupuestación deben evaluarse sis-
temáticamente, de forma que exista una retroalimentación sobre los resultados de las
políticas implementadas. Es necesario saber cómo se están llevando a cabo las acti-
vidades planteadas, ya que siempre se tiene como meta mejorar y, para ello, deben
realizarse los ajustes necesarios.
 3. LAS FINANZAS PÚBLICAS DE
ESTADOS Y MUNICIPIOS EN MÉXICO

Para entender la evolución de las finanzas públicas locales en México cabe pre-
guntarse: ¿Cuáles son los componentes de las finanzas públicas en México?

3.1 ¿CUÁLES SON LOS COMPONENTES DE LAS FINANZAS

PÚBLICAS EN MÉXICO?
Para entender cómo han evolucionado las finan-
Los conceptos clave
zas públicas y cómo se puede fortalecer la disciplina
de contabilidad
financiera en México, es importante repasar primero
gubernamental son:
los conceptos clave de contabilidad gubernamental y
• Ingreso.
entender las características principales de los mismos.
• Gasto.
A continuación, se definirán los siguientes conceptos:
• Balance fiscal.
ingreso, gasto, balance fiscal y deuda.
• Deuda.
3.1.1 INGRESO
Como ya se refirió previamente, los gobiernos requieren recursos para poder
producir bienes y servicios que generan beneficios en la población. Dichos recursos
provienen de diversas fuentes de financiamiento, que sumadas constituyen los ingre-
sos públicos. De acuerdo al Clasificador por Fuentes de Financiamiento emitido por el
Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), las fuentes de financiamiento
en México se clasifican de la siguiente manera:

Financiamiento No Etiquetado
Son los recursos que provienen de los ingresos de libre disposición y de los fi-
nanciamientos, y por tal motivo no tienen un destino previamente identificado. Estos
recursos se agrupan en los siguientes conceptos:

20 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México

 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios 21

1. Recursos Fiscales: Son los que provienen de impuestos, contribuciones de

mejoras, derechos, productos, aprovechamientos, y cuotas y aportaciones de
seguridad social. Incluyen además las asignaciones y transferencias presu-
puestarias a los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, a los Órganos Au-
tónomos y a las entidades de la administración pública paraestatal, además
de subsidios y subvenciones, pensiones y jubilaciones, y transferencias del
Fondo Mexicano del Petróleo; así como ingresos diversos y no inherentes a la
operación de los poderes y órganos autónomos.

2. Financiamientos Internos: Son los que provienen de obligaciones contraídas

en el país, con acreedores nacionales y pagaderos en el interior del país en
moneda nacional, cuya fuente de pago es un ingreso de libre disposición.

3. Financiamientos Externos: Son los que provienen de obligaciones contraídas

por el Poder Ejecutivo Federal con acreedores extranjeros y pagaderos en el
exterior del país en moneda extranjera. Recordemos que, en el caso de los
gobiernos locales, la Constitución prohíbe la contratación de financiamientos
en el extranjero. En el caso de las entidades federativas y de los municipios,
esta fuente no aplica, pues no pueden recibir financiamiento del extranjero;
es sólo para la Federación.

4. Ingresos Propios: Son los que obtienen las entidades de la administración

pública paraestatal y paramunicipal, como pueden ser los ingresos por venta
de bienes y servicios, ingresos diversos y no inherentes a la operación, en tér-
minos de las disposiciones legales aplicables.

5. Recursos Federales: Son los que provienen de la Federación, destinados a

las entidades federativas y los municipios, en términos de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y el Presupuesto de Egresos de
la Federación, por concepto de participaciones, convenios e incentivos deri-
vados de la colaboración fiscal, según corresponda. Ejemplo de ello son las
participaciones a las entidades federativas o Ramo 28, que son recursos que
transfiere el Gobierno Federal a los Estados y municipios.

6. Recursos Estatales: En el caso de los municipios, son los que provienen del Gobierno
Estatal, en términos de la Ley de Ingresos Estatal y del Presupuesto de Egresos Estatal.

7. Otros Recursos de Libre Disposición: Son los que provienen de otras fuentes
no etiquetadas no comprendidas en los conceptos anteriores.

Financiamiento Etiquetado
Son los recursos que provienen de transferencias federales etiquetadas, es decir,
que la Federación envía a las entidades federativas y a los municipios, para ser utili-
zados en un fin específico. En el caso de los municipios, adicionalmente se incluyen
los recursos que la entidad federativa respectiva les envía, para un destino específico.

1. Recursos Federales: Son los que provienen de la Federación, destinados a las

entidades federativas y los municipios, en términos de la Ley Federal de Presu-
puesto y Responsabilidad Hacendaria y el Presupuesto de Egresos de la Fede-
ración, que están destinados a un fin específico por concepto de aportaciones,
convenios de recursos federales etiquetados y fondos distintos de aportacio-
nes. En este rubro se ubican los ingresos relacionados con el Ramo 33 Apor-
taciones Federales para entidades federativas y municipios, que son recursos
programables que se transfieren del Gobierno Federal a Estados y municipios
para cumplir con los procesos de descentralización de servicios de educación,
salud, desarrollo social y seguridad pública. De los recursos que se transfieren
como aportaciones, se puede mencionar como ejemplo el caso del Seguro Po-
pular a cargo de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud.

2. Recursos Estatales: En el caso de los municipios, son los que provienen del
Gobierno Estatal y que cuentan con un destino específico, en términos de la
Ley de Ingresos Estatal y del Presupuesto de Egresos Estatal.

3.1.2 COMPORTAMIENTO DE LOS INGRESOS ESTATALES Y

MUNICIPALES
De acuerdo con el INEGI, en 2015, las transferencias de la Federación (aporta-
ciones, participaciones federales y transferencias vía convenios) a las entidades fe-
derativas representaron el 83.90 por ciento del total de sus ingresos. Los ingresos
generados por impuestos, derechos, aprovechamientos, productos y contribuciones
significaron el 11.25 por ciento. Esta composición nos revela la dependencia financiera
de las entidades federativas a las transferencias que les realiza el Gobierno Federal.

Por concepto de impuestos, el gravamen que más ingresos aporta a las entida-
des federativas es el Impuesto sobre la Nómina –o equivalente-, el cual representó en
2015, el 2.87 por ciento del total de los ingresos. Los impuestos sobre el patrimonio
también representan una fuente importante de ingresos para los estados, que en el
mismo periodo sumaron cerca del 1% del total y dentro de este grupo se encuentran
los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos. Los ingresos por impuestos sobre la
producción, el consumo y las transacciones, significaron el 0.23 por ciento del total.
En términos nominales, el ingreso por estos tres conceptos fue de 69 mil 819 millones
de pesos.

22 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México

 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios 23

Gráfico 2. Composición de los Ingresos en entidades federativas. 2016

0.99%
0.29% 0.07% Impuestos
3.01% 4.49% 2.58% Cuotas y Aportaciones
2.37% de Seguridad Social
0.32%
1.65%
Contribuciones de mejoras

Derechos

Productos

Aprovechamientos

50.97% Participaciones federales

Aportaciones federales

Otros ingresos

Financiamiento
33.25%
Disponibilidad inicial

Fuente: Elaboración propia con información del INEGI 2016.

En el mismo 2016, los municipios reportaron ingresos por 397 mil 946 millones de
pesos, de los cuales 290 mil 850 millones provinieron de participaciones y aportacio-
nes federales, representando el 73 por ciento de sus ingresos totales. En tercer lugar,
se encuentran los ingresos por concepto de impuestos, los cuales sumaron 50 mil 488
millones de pesos, significando el 12.7 por ciento del total de los ingresos; en el caso
de los ingresos por derechos, estos representaron el 5.7% de los ingresos municipales
durante el 2016.

En materia de impuestos, el concepto que mayor cuantía recaudatoria representa

para los municipios es el impuesto predial, cuya recaudación representó el 5 por cien-
to del total de los ingresos municipales. Bajo el concepto de derechos, los que más
ingresos proveen a los municipios son los derechos por el uso, goce, aprovechamiento
o explotación de bienes de dominio público, seguido de los derechos por prestación
de servicios públicos, tales como panteones, rastros, mercados, estacionamientos,
alumbrado público, servicios de limpia y recolección de basura, entre otros.
 Gráfico 3. Composición de los Ingresos Municipales 2016
3.7%
12.7%

0.2%
0.7% 5.7% Impuestos
0.9%
0.0% 0.8% Cuotas y Aportaciones de
Seguridad Social
2.1% Contribuciobnes de Mejoras
38.4%
Derechos

Productos

Aprovechamientos
34.7%

Fuente: Elaboración propia con información del INEGI 2016.

3.1.3 GASTO
El gasto se define como las erogaciones que realiza el gobierno para poder brin-
dar servicios a la población y realizar las actividades inherentes a sus responsabilida-
des. De tal manera, es importante preguntar: ¿En qué se gasta en México? De acuerdo
con el Clasificador por tipo de gasto del Consejo Nacional de Armonización Contable
(CONAC), los egresos fiscales de un gobierno pueden clasificarse en cinco rubros.

A. Gasto corriente
Corresponde al gasto de consumo y/o de operación, el arrendamiento de la pro-
piedad y las transferencias otorgadas a los otros componentes institucionales del sis-
tema económico para financiar gastos de esas características. En otras palabras, son
aquellos gastos producto del pago de servicios personales y de la adquisición de
bienes y servicios que realiza el gobierno durante el ejercicio fiscal sin incrementar
el patrimonio del ente público. Este tipo de gasto incluye las erogaciones necesa-
rias para que las instituciones del gobierno proporcionen servicios públicos de salud,
educación, energía eléctrica, agua potable y alcantarillado, entre otros, así como para
cubrir el pago de los subsidios destinados a elevar el bienestar de la población de
menores ingresos.

24 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México

 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios 25

B. Gasto de capital
Es el gasto destinado a la inversión de capital y las transferencias a los otros
componentes institucionales del sistema económico que se efectúan para financiar
sus actividades con tal propósito. Es decir, son aquellas erogaciones que incrementan
el patrimonio público, por lo que incluye el gasto de inversión que realizan las de-
pendencias y entidades de la Administración Pública. Por ejemplo, este tipo de gasto
cubre la adquisición de bienes inmuebles y valores por parte del gobierno.

Una de las innovaciones más relevantes de la LDF, como se verá más adelante, es
la incorporación de la definición de inversión pública productiva, entendiendo por tal
a toda erogación por la cual se genere, directa o indirectamente, un beneficio social,
y adicionalmente, cuya finalidad específica sea:
1. La construcción, mejoramiento, rehabilitación y/o reposición de bienes de
dominio público;

2. La adquisición de bienes asociados al equipamiento de dichos bienes de domi-

nio público, comprendidos de manera limitativa en los conceptos de mobiliario y
equipo de administración, mobiliario y equipo educacional, equipo médico e ins-
trumental médico y de laboratorio, equipo de defensa y seguridad, y maquinaria,
de acuerdo al clasificador por objeto de gasto emitido por el Consejo Nacional
de Armonización Contable, o

3. La adquisición de bienes para la prestación de un servicio público específico,

comprendidos de manera limitativa en los conceptos de vehículos de transporte
público, terrenos y edificios no residenciales, de acuerdo al clasificador por obje-
to de gasto emitido por el Consejo Nacional de Armonización Contable.

C. Amortización de la deuda y disminución de pasivos

Comprende la amortización de la deuda adquirida y disminución de pasivos con
el sector privado, público y externo, que, dicho de otra manera, son las erogaciones
destinadas a cubrir la amortización de la deuda derivada de la contratación de crédito
o financiamientos de los gobiernos con instituciones nacionales o extranjeras.

D. Pensiones y Jubilaciones
Son los gastos destinados al pago de pensionistas y jubilados o a sus familiares,
que cubren los tres órdenes de gobierno, o bien el Instituto de Seguridad Social co-
rrespondiente.

E. Participaciones
Son los gastos destinados a cubrir las participaciones para las entidades federati-
vas y/o los municipios. Tal como se mencionó en el rubro de ingreso, las participaciones
son las transferencias no etiquetadas que la Federación realiza a los Estados y munici-
pios conforme la Ley de Coordinación Fiscal; así como las que realizan los estados a sus
municipios en los términos de su normatividad local en materia de coordinación fiscal.

¿Cuál es la situación del gasto público en México?

Como se mencionó más arriba, el gasto público ejercido por las entidades federati-
vas y municipios se incrementó de manera considerable, pasando de representar el 9.3
por ciento del total de los recursos en el país en 1989 a 33.1 por ciento en 2016 (SHCP,
2016).

De acuerdo con el INEGI (2015), el gasto público de las entidades federativas en

2015 ascendió a 1 billón 740 mil millones, de los cuales, 804 mil 620 millones se desti-
naron al rubro de transferencias, que regularmente corresponden a los recursos que los
estados transfieren a los poderes legislativo y judicial y a las entidades paraestatales
para su adecuado funcionamiento. En segundo plano, se observa que el concepto que
mayor cantidad de recursos ejerce es el relacionado con servicios personales (nómina),
los cuales constituyen el 22.27% de los recursos ejercidos. El 15.24% del gasto de las
entidades federativas corresponde a los recursos que se asignan a los municipios.
Tabla 1. Composición del Gasto Público entidades federativas. 2015

Concepto Monto % del total

Transferencias, asignaciones, subsidios y
804,620,553,552 46.23%
otras ayudas
Servicios personales 387,615,848,130 22.27%
Recursos asignados a municipios 265,286,705,908 15.24%
Inversión pública 73,535,716,259 4.23%
Servicios generales 60,474,805,072 3.47%
Deuda pública 59,305,027,010 3.41%
Disponibilidad final 47,203,053,414 2.71%
Materiales y suministros 20,046,128,038 1.15%
Inversiones financieras y otras provisiones 12,574,513,670 0.72%
Bienes muebles, inmuebles e intangibles 9,690,252,219 0.56%
Otros egresos 114,286,004 0.01%
Total 1,740,466,889,276

Fuente: Elaboración propia con información del INEGI 2015.

En el caso de los municipios, el concepto de gasto que mayor monto presenta es el

de servicios personales, con un 34% del total. La inversión pública productiva equivale
al 25% del gasto total y el rubro de servicios generarles se ubica en el 14% del total del
gasto.

26 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México

 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios 27

Tabla 2. Composición del Gasto Público Municipal. 2015

Concepto Monto % del total

Servicios personales 126,441,899,938 34.02%
Inversión pública productiva 93,439,944,652 25.14%
Servicios generales 52,772,422,568 14.20%
Transferencias, asignaciones, subsidios y
33,336,884,510 8.97%
otras ayudas
Materiales y suministros 23,919,444,326 6.44%
Disponibilidad final 17,768,535,495 4.78%
Deuda pública 16,694,601,921 4.49%
Bienes muebles, inmuebles e intangibles 5,291,880,234 1.42%
Otros egresos 1,733,544,201 0.47%
Inversiones financieras y otras provisiones 263,786,303 0.07%
Total 371,662,944,148

Fuente: Elaboración propia con información del INEGI 2015.

3.1.4 BALANCE FISCAL

El balance fiscal de un gobierno se encuentra en equilibrio cuando existe una
paridad entre los ingresos y los egresos presu­puestarios en un periodo determinado
(OCDE, 2016).

En términos generales, el balance público tradicional (o económico) se obtiene

de restar al ingreso corriente y de capital los gastos de la misma naturaleza. Dicho re-
sultado debe ser equivalente al financiamiento que se deriva del endeudamiento, más
el uso o acumulación de disponibilidades4 (Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
2013).

En el diagrama “Clasificación de las transacciones del sector público” se puede

apreciar la manera en la que se obtiene el balance público. En éste se señala que a los
ingresos se le deben restar los egresos o el gasto del gobierno para poder obtener el
balance. Por otra parte, las fuentes de financiamiento están constituidas por endeu-
damiento y el uso de disponibilidades.

4 Las disponibilidades son los recursos públicos que se encuentra a disposición del gobierno federal.
 Figura 1. Clasificación de las transacciones del sector público

Ingreso Endeudamiento

Egreso/Gasto Uso de disponibilidades

Balance Público Fuentes de financiamiento

Fuente: Elaboración propia con base en la LFPRH.

Este balance fiscal puede resultar limitado para entender los requerimientos fi-
nancieros del Estado, sobre todo, porque no todas las operaciones realizadas se ven
reflejadas en el balance, como puede ser el caso de las obligaciones contraídas a corto
plazo.

Por ello, es recomendable complementar estas mediciones con indicadores más

específicos. Uno de estos indicadores es el Balance Presupuestario de Recursos Dis-
ponibles. Éste no es más que la diferencia entre los ingresos de libre disposición, in-
cluidos en la Ley de Ingresos de la entidad federativa, el municipio o el ente público,
más el Financiamiento Neto que considere –dentro de su Techo de Financiamiento
Neto anual permitido- menos los Gastos no etiquetados considerados en el Presu-
puesto de Egresos, con excepción de la amortización de la deuda.

De forma ilustrativa el Balance Presupuestario de Recursos Disponibles se puede

definir como:
Figura 2. Balance Presupuestario de Recursos Disponibles

Ingresos Financiamiento Gasto no Balance

Remanentes de
de libre Neto con etiquetado (sin Presupuestario
ILD aplicados
Disposición fuentes de incluir Amortización de Recursos
en el periodo de la Deuda Pública)
(ILD) pago de ILD Disponibles

Fuente: Elaboración propia con información de la LDF

El Balance Presupuestario de Recursos Disponibles toma importancia en México a raíz

de la publicación, en abril de 2016, del decreto que da origen a la Ley de Disciplina
Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, objeto del presente curso. La
Ley establece la obligatoriedad de realizar dos tipos de balance, balance presupues-
tario y balance presupuestario de recursos disponibles, para todas las entidades fe-

28 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México

 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios 29

derativas y los municipios. Y, asimismo, obliga a que el gasto que se programe resulte
en un Balance Presupuestario positivo, tanto al presentarse el Presupuesto, como al
aprobarse el mismo y durante su ejercicio. La intención del legislador al normar estos
dos balances era reducir los déficits en los gobiernos locales, limitando con ello la ne-
cesidad de endeudamiento y fomentando, por tanto, la sostenibilidad de las finanzas
públicas. Los conceptos de balance se verán, en todo caso, en mayor profundidad en
el módulo 2.

3.1.5 DEUDA
El último concepto que se analizará como parte del tercer apartado es la deuda.
Como hemos visto en el apartado I y II, la deuda pública, conforme a la Ley General
de Contabilidad Gubernamental, son las obligaciones de pasivo, directas o contin-
gentes, derivadas de financiamientos a cargo de los gobiernos federal, estatal, de la
Ciudad de México o municipal, en términos de las disposiciones legales aplicables, sin
perjuicio de que dichas obligaciones tengan como propósito operaciones de canje o
refinanciamiento.

Es decir, deuda es toda obligación de pago adquirida por la federación, los esta-
dos y los municipios, contraída con la finalidad de obtener financiamiento. Pero, ¿por
qué los gobiernos requieren financiamiento o deuda? Como se vio en el apartado de
balance fiscal, los egresos presupuestados por los gobiernos suelen ser mayores a los
ingresos proyectados para un ejercicio fiscal determinado. Es por ello que el Estado,
como garante de servicios, debe recurrir a fuentes de financiamiento para que se eje-
cuten los programas y acciones programadas.

De igual forma que un crédito comercial, el financiamiento o deuda adquirida por

el Estado se puede clasificar de acuerdo a la periodicidad o temporalidad. Es decir, la
deuda se puede clasificar de acuerdo al tiempo de pago o de ejecución de la misma. En
este sentido, las deudas se clasifican como deuda de corto plazo y deuda de largo plazo.

La deuda de corto plazo para las entidades federativas y municipios es cualquier

obligación contratada con instituciones financieras con una vigencia igual o menor a un
año5, para afrontar insuficiencias de liquidez. Generalmente, los estados recurren a este
tipo de deuda para hacer frente a desajustes o contingencias. Caso contrario, la deuda
pública de largo plazo se caracteriza por poseer una temporalidad mayor a un año.

Con respecto a los gobiernos estatales y municipales y sus entes, las cifras de
endeudamiento en conjunto sumaron 568.6 mil millones de pesos al cierre de 2016, y
570.3 mil millones a marzo de 2017, de acuerdo a datos de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público.

5 LDF art. 2, fracc. XXX

Tabla 3. Saldo histórico de las obligaciones financieras de entidades federativas, municipios y
sus organismos al cierre de cada año y a diciembre de 2017

SALDO
Año
(Millones de pesos)
2003 125,893.00
2004 135,015.00
2005 147,412.40
2006 160,093.50
2007 186,470.00
2008 203,070.20
2009 252,153.50
2010 314,664.30
2011 390,777.49
2012 434,761.19
2013 482,807.19
2014 509,690.30
2015 536,269.08
2016 568,591.80
Diciembre 2017 580,644.70

Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP.

Como se muestra en la tabla anterior, la mayor demanda de recursos adicionales

se dio entre 2008 y 2013, periodo en el que las obligaciones financieras inscritas en el
Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades federativas y municipios pasó
de 203 mil millones de pesos a 482.8 mil millones de pesos, mostrando un incremen-
to de 279.7 mil millones de pesos en el periodo referido. En términos reales, la tasa
promedio anual de crecimiento del saldo de la deuda subnacional se colocó en 14.5%
entre el 2008 y 2013. Cabe señalar, sin embargo, que a partir de 2014 la deuda subna-
cional ha mostrado una reducción de su ritmo de crecimiento, con una tasa promedio
anual de crecimiento en términos reales de 2.8%.

En la comparación del porcentaje de deuda estatal y municipal de distintos paí-

ses con respecto al PIB, se observa que países como Brasil y Argentina cuentan con
deudas estatales y municipales de entre 9 y 13 por ciento del PIB, mientras que el
porcentaje de deuda estatal y municipal y sus entes en México se ha mantenido en
un 3.1 por ciento del PIB desde 2013. La cifra es baja en comparación con los países
mencionados, sin embargo, para evitar riesgos derivados de sobre endeudamiento de
estados, municipios o sus entes, era necesario contar con un marco legal que controle
el incremento de la deuda en las entidades federativas, municipios y sus Entes Públi-
cos. Realizarlo en un momento en el que no existía una urgencia apremiante permitiría
construir un marco regulatorio nuevo más estable y ordenado.

30 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México

 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las 31
Entidades Federativas y los Municipios

4. LEY DE DISCIPLINA FINANCIERA

DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y
LOS MUNICIPIOS

Analizados los componentes principales de las finanzas públicas subnacionales

en México y sus tendencias generales, cabe preguntarse ¿Cómo se estaba gestio-
nando el ingreso, el gasto y la deuda? ¿Qué deficiencias en la gestión financiera de
entidades federativas y municipios se observaban?¿Qué propone el nuevo marco
regulatorio a través de la LDF?

4.1 ¿CÓMO SE ESTABA GESTIONANDO EL INGRESO, EL

GASTO Y LA DEUDA? ¿QUÉ DEFICIENCIAS EN LA GESTIÓN
FINANCIERA DE ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS
SE OBSERVABAN?
Como se vio más arriba, desde los años 90s, los estados y municipios mexica-
nos han tenido una mayor participación en la gestión del gasto del país. Esto les hizo
responsables de competencias fundamentales para el ciudadano, como son la educa-
ción y la salud, debiendo incrementar sus esfuerzos de gestión pública y financiera.
Al hacerlo, los estados y municipios han ido mejorado sus capacidades y, con ello, la
provisión de bienes y servicios para la ciudadanía.

Sin embargo, en estos años, las entidades federativas y municipios también han
mostrado debilidades y prácticas ineficientes en su gestión financiera, lo cual impidió
que la provisión de esos bienes y servicios fuese la mejor posible. La existencia de
las mencionadas deficiencias exigía el ajuste del marco normativo, buscando con el
mismo dar mayor espacio a las buenas prácticas y limitar aquellos espacios que per-
mitían un uso poco eficiente de los recursos. El ajuste se vería reflejado en la reforma
constitucional y en la promulgación de la Ley de Disciplina Financiera que se verá en
el siguiente apartado.

Dicho esto, de forma más concreta, los aspectos del marco normativo que reque-
rían revisión eran:
 1. Inexistencia de límites al crecimiento en los gastos de servicios personales (es
decir, remuneraciones del personal al servicio de los entes públicos6, como
sueldos, salarios, dietas, honorarios, etc.);

2. No había obligación de acompañar el aumento de gasto con iniciativas compensatorias;

3. No se requería la estimación del impacto presupuestario de las Iniciativas de Ley;

4. No había directrices en el uso de los excedentes de ingreso; y,

5. No se hacían proyecciones fiscales a medio plazo.

Otra falla importante estaba relacionada con la gestión del endeudamiento, en

este sentido se identificaron los siguientes elementos:

1. Inexistencia de un límite a la contratación de nuevos financiamientos y obligaciones;

2. No se requería que la contratación de deuda contara con un análisis previo de

capacidad de pago;

3. No existía un proceso competitivo en la contratación de deuda;

4. No había obligación de pagar la deuda de corto plazo antes de culminar el

mandato; y,

5. No había una publicitación y efectiva fiscalización de todos los recursos ma-

nejados por los gobiernos subnacionales.
Figura 3. Deficiencias en la gestión financiera subnacional en México antes de la promulgación
de la LDF
Deficiencias en la gestión financiera
subnacional en México

Deficiencias en la elaboración y Fallas en la gestión

ejecución de presupuesto del endeudamiento

Inexistencia de límite en los gastos Inecistencia de límite

de servicios personales. de endeudamiento.

Los aumentos de gasto no requerían No era requisito que la contratación

acompañarse de iniciativas contara con un análisis de
compensatorias. capacidad de pago.

No se requería la estimación del

No existía un proceso competitivo
impacto presupuestario de las
en la contratación de deuda.
iniciativas de ley.

No había obligación de pagar

No existían directrices en el uso
al corto plazo antes de culminar
de los excedentes de ingreso.
el mandato.

No se hacían proyecciones fiscales No había una publicitación y

a mediano plazo. fiscalización de los recursos.

Fuente: Elaboración propia.

6 La LDF entiende por entes públicos a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, los organismos autónomos de las entidades fede-
rativas; los municipios; los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria y fideicomisos de las entidades
federativas y los municipios; así como cualquier otro ente sobre el que las entidades federativas y los municipios tengan control sobre
sus decisiones o acciones. En el caso de la Ciudad de México, el poder ejecutivo incluye a sus alcaldías.

32 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México

 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios 33

4.2 ¿QUÉ PROPONE EL NUEVO MARCO REGULATORIO A

TRAVÉS DE LA LDF?
Una gestión eficiente de las finanzas públicas requiere de reglas fiscales claras y
oportunas que permitan establecer o potenciar las buenas prácticas en las entidades
federativas y municipios, para que estos eviten los riesgos derivados de las omisiones
y excesos descritos anteriormente.

Como se verá en el módulo 2, las reglas fiscales son normativas que se establecen
en el marco legal que regula la política presupuestaria y que exigen a las autoridades
mantener la disciplina, sostenibilidad y transparencia de la política fiscal en el corto y
largo plazo (OCDE, 2016).
En ese sentido, como se mencionó más arriba, la identificación de debilidades
en la gestión del ingreso, presupuesto, gasto y deuda en las entidades federativas y
municipios motivó el establecimiento de nuevas reglas fiscales.

Así, el 26 de mayo de 2015, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en materia de disciplina financiera
de las entidades federativas y los municipios.

Con este decreto, el Estado adquirió como tarea el velar por la estabilidad de las
finanzas públicas de los gobiernos locales. Entre las modificaciones de esta reforma,
destaca lo siguiente: se establecieron los límites y modalidades bajo los cuales podrán
afectarse las participaciones para cubrir los empréstitos y obligaciones de pago que
se contraigan; se expuso la obligación de las entidades federativas y los municipios,
y sus entes públicos, de inscribir y publicar la totalidad de sus obligaciones a través
de un registro público único; se incluyó un sistema de alertas para calificar el nivel de
endeudamiento de los entes públicos; y se definieron sanciones aplicables a los servi-
dores públicos que incumplan las disposiciones aplicables.

Este decreto también facultó al Congreso para expedir leyes en materia de res-
ponsabilidad hacendaria, además de definir nuevas atribuciones de fiscalización, tan-
to de las entidades de fiscalización estatales, como de la Auditoría Superior de la
Federación. Asimismo, se limitó el destino de los empréstitos, y se determinó que la
contratación de los mismos debe hacerse bajo las mejores condiciones de mercado y
con la aprobación previa de las Legislaturas locales. De manera concreta, las reformas
introducidas se enumeran en la siguiente tabla.
 Tabla 4. Incorporaciones de la Reforma Constitucional en materia de disciplina financiera

Tema Artículo Contenido

El Estado velará por la estabilidad de las finanzas
públicas.
Artículo 25 segundo
Rectoría económica del estado párrafo El Plan Nacional de Desarrollo y los Planes Estatales y
Municipales deberán observar el principio de estabilidad
de las finanzas públicas.

Establecer en las leyes, las bases generales, para que los

Estados, el Distrito Federal y los municipios puedan incurrir
en endeudamiento.

Establecer los límites y modalidades bajo los cuales

dichos órdenes de gobierno podrán afectar sus
respectivas participaciones para cubrir los empréstitos y
obligaciones de pago que contraigan.
Facultades del Congreso en materia Artículo 73 fracción
Establecer la obligación de dichos órdenes de gobierno
de deuda pública VIII. 3º
de inscribir y publicar la totalidad de sus empréstitos y
obligaciones de pago en un registro público único.

Establecer un sistema de alertas sobre el manejo de la deuda

de entidades federativas y municipios.

Establecer las sanciones aplicables a los servidores

públicos que no cumplan las disposiciones en materia de
disciplina financiera antes señaladas.

Para expedir leyes en materia de responsabilidad

hacendaria que tengan por objeto el manejo sostenible
Facultades del Congreso en materia Artículo 73
de las finanzas públicas en la Federación, los Estados,
de responsabilidad hacendaria fracción XXIX-W.
municipios y la Ciudad de México, con base en el
principio de estabilidad de las finanzas públicas.

Fiscalizar las garantías que, en su caso, otorgue el

Gobierno Federal respecto a empréstitos de los Estados
y municipios.
Atribuciones de la Auditoría Superior
Artículo 79 fracción I Fiscalizar, en el caso de los Estados y los municipios,
de la Federación los empréstitos que cuenten con la garantía de la
Federación, el destino y ejercicio de los recursos
correspondientes que hayan realizado los gobiernos
locales.

Servidores públicos son responsables por el manejo

indebido de la deuda pública.

Responsabilidad de los servidores Artículo 108 párrafo Las Constituciones de los Estados precisarán el carácter
públicos cuarto de servidores públicos de quienes desempeñen empleo,
cargo o comisión en los Estados y en los municipios. Dichos
servidores públicos serán responsables por el manejo
indebido de recursos públicos y la deuda pública.

Artículo 116, fracción Deberán fiscalizar las acciones de Estados y municipios

Entidades de Fiscalización Estatales II, párrafo sexto en materia de fondos, recursos locales y deuda pública.

Destino de los empréstitos.

En ningún caso podrán destinar empréstitos para cubrir

Artículo117, fracción gasto corriente.
Prohibiciones VIII, párrafos segundo
y tercero Aprobación de las legislaturas. Las legislaturas locales,
por el voto de las dos terceras partes de sus miembros
presentes, deberán autorizar los montos máximos para
contratar empréstitos y obligaciones.

34 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México

 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios 35

Mejores condiciones del mercado en la contratación de

deudas.

Las legislaturas locales, deberán autorizar los montos

máximos para contratar empréstitos y obligaciones, en
Autorización de créditos en el ámbito Artículo117, fracción
las mejores condiciones del mercado, previo análisis de
local VIII, párrafo tercero
su:
• Destino
• Capacidad de pago y, en su caso,
• El otorgamiento de garantía o,
• El establecimiento de la fuente de pago.
Los Estados y municipios podrán contratar obligaciones
para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar
los límites máximos y condiciones que establezca la ley
Artículo117, fracción
general que expida el Congreso de la Unión.
Autorización de créditos en el ámbito VIII, párrafo cuarto.
local Obligaciones a corto
Las obligaciones a corto plazo, deberán liquidarse a
plazo
más tardar tres meses antes del término del periodo
de gobierno correspondiente y no podrán contratarse
nuevas obligaciones durante esos últimos tres meses.

Fuente: INDETEC, 2017.

Una vez aprobada la reforma constitucional, como parte de su desarrollo, el Con-

greso de la Unión aprobó la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas
y los Municipios, misma que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 27 de
abril de 2016, la cual traza los criterios generales de responsabilidad hacendaria y fi-
nanciera que rigen a las entidades federativas y los municipios, así como a sus respec-
tivos entes públicos, para conducir a un manejo sostenible de sus finanzas públicas
(CEFP, 2016). Asimismo, es importante señalar que la LDF fue reformada, publicándo-
se en el Diario Oficial de la Federación el 30 de enero de 2018, dichas modificaciones
se incluyen en el presente curso. Los objetivos de la ley son:

• Dar reglas claras y principios generales, a todos los Estados y los munici-
pios, para que sus finanzas públicas sean sostenibles.

• Que el financiamiento que contraten las entidades y los municipios sea

para un uso específico y que además esté dentro de un plan de desarrollo
estructurado y alineado con las fortalezas de cada región, y que su costo
sea el más bajo posible.

• Que se genere mayor transparencia sobre el uso de los recursos públicos,

para que los gobiernos rindan cuentas a los ciudadanos.

Para avanzar hacia este objetivo, la LDF fue estructurada en 5 ejes, que son:

1. Reglas de Disciplina Financiera: buscan promover el sano desarrollo de las

finanzas públicas mediante principios de responsabilidad hacendaria;

2. Sistema de Alertas: fija techos de financiamiento netos anuales, vinculando los

niveles de endeudamiento, de servicio de la deuda y de condiciones de liquidez.

3. Contratación de Deuda: establece el proceso que garantiza que los go-

biernos contraten deuda al menor costo financiero, con un límite de afec-
tación de participaciones, y destinada a inversión pública productiva;
 4. Deuda Estatal Garantizada: estable-
ce el proceso por el cual los estados y Los objetivos de la LDF son:
sus municipios tienen acceso al techo 1. Establecer reglas claras
de endeudamiento establecido o ga- y principios generales
rantizado por la federación, a través a todos los estados y
de la firma de un convenio que avala municipios.
dicho monto; y 2. Garantizar que los
financiamientos
5. Registro Público Único: inscribe y contratados sean los
transparenta la totalidad de las obliga- más adecuados.
ciones financieras contraídas por los 3. Generar mayor
estados, la Ciudad de México, los muni- transparencia sobre
cipios y sus respectivos entes públicos. el uso de los recursos
Operativamente, la ley debe reflejarse en públicos.
finanzas públicas sanas, en condiciones de fi-
nanciamiento competitivas y acordes a la capacidad de pago de las finanzas de los
gobiernos de las entidades federativas y municipios; y en el uso transparente de los
recursos públicos.

En este sentido, la LDF establece que los estados, municipios y sus entes públicos
se sujetarán a los principios de legalidad, honestidad, eficacia, eficiencia, economía, ra-
cionalidad, austeridad, transparencia, control y rendición de cuentas. Respecto a estos
últimos tres principios, la LDF se vincula con la Ley General de Contabilidad Guberna-
mental, con la finalidad de establecer las normas contables necesarias para asegurar
la congruencia con la misma, y con la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas. El
Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), al estar facultado para dicha
tarea, emitió los Criterios para la elaboración y presentación homogénea de la informa-
ción financiera y de los formatos necesarios para dar cumplimiento a la LDF.
De esta forma, la LDF fortalece los criterios de
Los 5 ejes de la LDF son: responsabilidad hacendaria y financiera que regi-
1. Reglas de Disciplina rán a los gobiernos de las entidades federativas y
Financiera. los municipios para el manejo sostenible de sus fi-
2. Sistema de Alertas. nanzas. Como consecuencia de la implementación
3. Contratación de Deuda. de esta Ley ya se han comenzado a observar al-
4. Deuda Estatal gunos logros, pero persisten algunos retos para su
Garantizada. efectiva implementación.7 Los siguientes módulos
5. Registro Público Único. de este curso presentarán los detalles del nuevo
marco normativo, a fin de apoyar a las entidades
federativas, municipios y sus Entes Públicos en su
efectiva implementación.

7 [Link]

36 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México

 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las 37
Entidades Federativas y los Municipios

ANEXO Y BIBLIOGRAFÍA

ANEXO
Tabla A1.- Gasto local en México como porcentaje del Gasto Público Total Nacional

Año % Gasto Total Año % Gasto Total

1989 9.3% 2004 37.5%
1990 11.0% 2005 38.3%
1991 13.3% 2006 37.3%
1992 20.6% 2007 36.9%
1993 23.4% 2008 31.8%
1994 23.9% 2009 38.9%
1995 21.5% 2010 30.7%
1996 21.9% 2011 30.7%
1997 22.8% 2012 34.1%
1998 33.0% 2013 33%
1999 32.0% 2014 33%
2000 32.5% 2015 33.3%
2001 34.7% 2016 33.1%
2017 (1er
2002 34.0% 33.8%
trimestre)
2003 35.7%
Fuente: Elaboración propia con datos de la OCDE, CEFP y AS
 Tabla A2. Composición de los Ingresos en municipios. 2015

Concepto Monto % del Total

Participaciones federales 132,604,608,017 35.7%

Aportaciones federales y
130,679,126,792 35.2%
estatales

Impuestos 45,524,011,433 12.2%

Derechos 20,224,437,322 5.4%

Financiamiento 15,568,879,472 4.2%

Otros ingresos 8,641,419,888 2.3%

Aprovechamientos 8,516,905,304 2.3%

Disponibilidad inicial 5,582,833,953 1.5%

Productos 3,277,374,699 0.9%

Contribuciones de Mejoras 979,094,819 0.3%

Cuotas y Aportaciones de
64,252,449 0.02%
Seguridad Social

TOTAL 371,662,944,148

Fuente: Elaboración propia con información del INEGI 2015.

38 Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México

 Módulo I
El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios 39

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