Luciano Andrenacci

aparecen tematizadas las formas y los grupos objetos de discriminación:

discapacitados, inmigrantes, indígenas, mujeres. Allí se ha tratado, con
desigual éxito, de suprimir las barreras que obstaculizan el acceso pleno
a los mecanismos universales de integración o de proveer, en última
instancia con formas de integración tuteladas. La tragedia del Estado
Social estuvo, probablemente, en la dureza de ciertos nichos de riesgo,
y en la reaparición de los “inútiles en el mundo”. Los cambios en las
formas de acumulación y en el funcionamiento del mercado de trabajo
han arrojado hacia una zona de peligro de desintegración (de vulnerabi-
lidad en la terminología de Castel) a crecientes sectores de asalariados
precarios y desempleados, al mismo tiempo que se vuelven a endurecer
los nichos de riesgo. Los grupos y trayectorias de peligro, cuadriculados
hasta la saturación por las grillas posclasistas de la sociología contempo-
ránea (desempleado s, desalentado s, jefes de familia, jefes de ho gar
monoparental, jóvenes no calificados, adultos con calificaciones obsoletas,
etc.), constituyen el objeto de intervención de una política asistencial
progresivamente sofisticada que no consigue ocultar, sin embargo, su
carácter de alternativa no deseada, al límite de la estigmatización repre-
siva, sustituto inconfundible con una integración social plena.

La po lítica so cial argentina en perspectiva histó rica

Como gustaba esquematizar la antropología estructuralista, hay en

las sociedades funciones “permanentes”, estructuras sincrónicas; y pro-
cesos de cambio, estructuras diacrónicas. Hemos planteado unas hipóte-
sis acerca de los elementos clave de la política social: una intervención
diferenciada entre centro y márgenes, tres regiones que se constituyen a
través de la política del trabajo, la política universalista y la política
asistencial. Corresponde ahora darle movimiento a los conceptos, con
una perspectiva histórica.
En el O ccidente capitalista, las tres regiones de la política social
moderna muestran tres grandes períodos históricos. Durante el prime-
ro, la política social se ordena alrededor del imperativo de expansión
del mercado de trabajo capitalista y de homogeneización sociocultural
del Estado-nación. La denominaremos política social del Estado capitalista
clásico . Durante el segundo, la política social adquiere los caracteres
propios a la constitución del estatus de los asalariados y los mínimos

58
 Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

universales de condiciones de vida garantizados por el denominado

Estado Social o Estado de Bienestar. Llamarémosla entonces política social
del Estado social. Durante el tercero, aún en desarrollo, la política social
gestiona la flexibilización y precarización del empleo, la transformación
de los seguros sociales y las instituciones universales en cuasimercados,
y la expansión de los dispositivos de detección de, intervención sobre,
y neutralización de los conflictos provenientes de los grupos de riesgo.
La llamaremos política social del Estado capitalista neoclásico.

La etapa del Estado capitalista clásico

Durante esta etapa, la política del trabajo expandió el empleo asalaria-

do en la estructura social mediante vías fundamentalmente coercitivas,
creando un contingente de mano de obra disponible para la salarización,
disciplinándolo respecto de las condiciones de trabajo, y reprimiendo
los levantamientos sociales que expresaban resistencias a las condicio-
nes materiales de la salarización masiva. El Estado capitalista clásico
reguló las condiciones de contratación, apuntando a salvaguardar la
capacidad de repro ducció n de la fuerza de trabajo : pro hibició n del
empleo infantil, regulación del empleo femenino, módulos máximos
de trabajo horario y semanal, responsabilidad patronal por accidentes
de trabajo. Los asalariados desarrollaron, por su parte, dos tipos de
estrategias pletóricas de consecuencias futuras para la política social:
formas de coalición tendientes a “socializar” los principales riesgos de
pérdida de ingresos por accidentes de la vida activa (desempleo, enfer-
medad, vejez y muerte); y formas de coalición para protestar y resistir
las condiciones precarias e inestables de la salarización. La socialización
del riesgo tomó la forma de cajas mutuales compensadoras de gastos y
prestadoras de servicios a los aportantes y sus grupos familiares. Las
coaliciones defensivas fueron la base de los sindicatos modernos, crean-
do capacidad de presión sobre los grupos patronales, sobre los asalaria-
dos sin agremiación y sobre el Estado.
La política de servicios universales surge de la aparición de campos en
los cuales el nuevo Estado-nación establecerá un conjunto de modos de
intervención social, que el siglo XX verá transformarse en “mínimos de
ciudadanía”, obligaciones básicas del Estado respecto de la población.
En la segunda mitad del siglo XIX, en todo el mundo occidental, hay
una suerte de “descubrimiento de la población” como aspecto constitu-
tivo y estratégico de las nuevas naciones. Las características culturales y

59
Luciano Andrenacci

las capacidades reproductivas, la estructura social y demográfica, co-

mienzan a ser tematizadas en clave de intervención pública. Los sistemas
educativos públicos surgen de un proceso de secularización de las insti-
tuciones religiosas que incorporó imperativos de socialización en los
símbolos y pautas culturales de los nuevos Estados-nación, luego ele-
mentos tendientes a adecuar la oferta de mano de obra al mercado de
trabajo en expansión. La universalización de la educación pública deri-
vó así en un complejo institucional capaz de transferir un conjunto
m ínim o d e rec urso s sim b ó lic o s y téc nic o s, ho m o geneizand o
tendencialmente la estructura social a través de la relativización de ba-
rreras étnicas, geográficas, religiosas y socioeconómicas. La salud públi-
ca, por su parte, se despega del dispositivo religioso-asistencial a través
de la profesionalización de la medicina y la secularización de los esta-
blecimientos hospitalarios. El proceso es desencadenado por la conjun-
ción de varios subprocesos: la aparición de los imperativos de higiene y
sanidad públicas en el nuevo mundo urbano en rápido crecimiento,
una nueva concepción estratégica de la demografía nacional, y el cambio
científico-tecnológico de la propia medicina. Ciertamente, la medicina
privada seguirá cubriendo las necesidades de los estratos altos y medios,
así como la medicina asociativa cubrirá en algunos lugares las necesida-
des de asalariados agremiados. Pero una red de hospitales públicos (o
financiados por el Estado) y de instituciones de atención especializadas
tenderán a cubrir al territorio nacional, proveyendo atención gratuita,
secular y de creciente complejidad a los estratos de ingresos bajos o
nulos. La provisión pública de infraestructura social, por último, es tan
antigua como la existencia de organizaciones políticas. Los imperativos
de higiene y sanidad de la salarización capitalista son los que transfor-
marán al desarrollo de la infraestructura social urbana (salubridad, trans-
porte y comunicaciones) en un aspecto clave del desarrollo económico;
y por ende de la legitimación política y social del Estado moderno.
En los términos que propone Robert Castel, hay política asistencial –“lo
social-asistencial”– desde que un complejo de prácticas e instituciones
profesionalizadas comenzaron a gestionar la supervivencia, el sostén y la
resocialización de individuos y grupos en peligro de “desafiliación” so-
cial. La naturaleza de este complejo adquiere caracteres particulares cuan-
do el empleo asalariado se transforma en vector principal en ciernes de
la integración social. Desde entonces, dos procesos transfiguran el senti-
do de la asistencia so cial. Po r un lado el tradicio nal dispo sitivo

60
 Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

diferenciador entre desvalidos susceptibles de ayuda y válidos suscepti-

bles de disciplinamiento y represión adopta la especificidad de los im-
perativos del empleo asalariado. Por el otro las condiciones de supervi-
vencia miserable de una porción importante de los propios asalariados
se transforma en objeto de atención, eventualmente de intervención.
Surgen así modalidades de asistencia social marcadas por el nuevo sen-
tido de la alocución “pobreza”; y por la búsqueda y construcción de
nuevas “poblaciones-objeto” de intervención. Paralelamente, el disposi-
tivo asistencial se seculariza hacia formas de “beneficencia” no religiosa,
y se desliza gradualmente hacia la intervención pública estatal.

El Estado capitalista clásico en la Argentina

En la Argentina, la condición de cambio del trabajo forzoso al traba-

jo libre vino de la mano de la inmigración transatlántica masiva en un
contexto de expansión de las relaciones capitalistas urbanas y rurales.
Hasta entrada la segunda mitad del siglo XX, el tributo y los servicios
personales que las comunidades indígenas del Noroeste y Nordeste de-
bían al encomendero colonial se transformaron en arrendamientos pa-
gos en moneda o especie a un terrateniente propietario, o en impuestos
a un Estado titular de tierras fiscales. La mano de obra flotante o estacional
necesaria para las nuevas explotaciones, indígena o mestiza, se obtenía
y se retenía con sistemas de trabajo semiservil –el conchabo– hechos obli-
gatorios en la práctica por métodos represivos. El juego de la consolida-
ción de la inserción económica internacional, la expansión de las rela-
ciones económicas capitalistas y la inmigración transatlántica masiva, a
partir de la década de 1860, contribuyeron a transformar la división
social del trabajo hacia formas de salarización libre en las economías
urbanas de manufacturas y servicios50 , aunque sólo parcialmente, con

50
Hacia 1880, en la zona pampeana, el mercado de trabajo funciona ya de manera
predominantemente libre, con aproximadamente la mitad de los activos urbanos y rurales
asalariados en el sector capitalista. La salarización es inestable, cíclica y estacional, porque
predomina el empleo ocasional y de baja calificación en la producción agropecuaria
(incluidos su transporte y su comercialización), en la obra pública, en el servicio domés-
tico y otros servicios urbanos, en menor medida en la manufactura. Peones rurales y
jornaleros urbanos “entran y salen” del mercado, oscilando entre el cuentapropismo y la
salarización. Al mismo tiempo el trabajo por jornal va reemplazando al trabajo a destajo;
la remuneración aumenta su proporción en dinero; y los pagos comienzan a hacerse más
regulares y perió[Link] SÁBATO, Hilda y ROMERO, Luis Alberto: Los trabajadores de
Buenos Aires. La experiencia del mercado: 1850-1880 ; Buenos Aires, Sudamericana, 1992.

61
Luciano Andrenacci

fuertes diferencias regionales, en el mundo rural y centros urbanos del

interior51.
Al mismo tiempo, la rápida generalización de relaciones salariales
produjo el surgimiento de conflictos entre capital y trabajo e interven-
ciones estatales predominantemente (aunque no exclusivamente) re-
presivas. Los conflictos que la propia época denominará “cuestión so-
cial” serán progresivamente protagonizados por los nuevos inmigrantes
asalariados, el problema de infraestructura urbana que representan, y
su “ind isc ip lina” resp ec to d e las c o nd ic io nes p revalec ientes d e
salarización52 . La “cuestión social” despertó dos actitudes dispares entre
las cuales vacilaron la élite y su aparato estatal: la liberal reformista,
dispuesta a negociar una regulación del conflicto entre patrones y em-
pleados por parte del Estado y las leyes; y la actitud represiva, que
asimilará esos conflictos con una amenaza al orden social que debía ser
combatida a todo precio. Sin embargo, mientras que la primera actitud
no se materializará sino marginalmente en las intervenciones públicas y
en la legislación, la segunda estará en el origen de instrumentos repre-
sivos como la Ley de Residencia (1902), la figura jurídica del Estado de
Sitio y la Ley de Defensa Social (1910), las estrategias de las institucio-
nes policiales y penitenciarias.
La inmigración le dará además un giro característico al mundo del
trabajo urbano: las formas asociativas de protección social. Las propias
características del empleo disponible y del mercado de trabajo, combi-
nadas con una oferta nueva y segmentada, hicieron de las organizacio-
nes mutualistas una instancia clave en la autoprotección de los trabaja-

51
Sobre la cuestión indígena en general ver MASÉS, Enrique: “Estado y cuestión indígena:
Argentina 1878-1885”; en SURIANO, Juan (compilador): La cuestión social en Argentina
(1870-1943) ; Buenos Aires, La Colmena, 2000. Para el Noroeste ver CAMPI, Daniel: “Eco-
nomía y sociedad en las provincias del Norte”; en LOBATO, Mirta (directora): El progreso,
la modernización y sus límites (1880-1916) ; Tomo V de la Nueva Historia Argentina; Buenos
Aires, Sudamericana, 2000. Para el Chaco ver LAGOS, Marcelo: La cuestión indígena en el
Estado y la sociedad nacional. Gran Chaco 1870-1920 ; San Salvador de Jujuy, Editorial de la
Universidad Nacional de Jujuy, 2000. Para el Sur ver BANDIERI, Susana: “Ampliando las
fronteras: la ocupación de la Patagonia”; en LOBATO (dir.; op. cit.).
52
Ver SURIANO, Juan: “Una aproximación a la definición de cuestión social en Argentina”;
en SURIANO (comp.; op. cit.); y ZIMMERMANN, Eduardo: Los liberales reformistas. La
cuestión social en la Argentina, 1890-1916 ; Buenos Aires, Sudamericana / Universidad de San
Andrés, 1995.

62
 Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

dores53. Se manifiesta así un desarrollo, aún incipiente, de esquemas de

seguros capaces de sostener el ingreso de los asalariados frente a los
“riesgos” más acuciantes de la vida activa: la vejez y la muerte. A princi-
pios de siglo, sólo los trabajadores de la administración pública central
(militares, maestros y administrativos) poseían sistemas de jubilaciones
y pensiones que habían comenzado a establecerse en 1877. Aunque las
asociaciones de obreros asalariados y las de origen étnico diseñaron
sistemas de protección homólogos a los de la jubilación pública, e in-
cluso de previsión de enfermedades y accidentes, las iniciativas del Es-
tado para darles extensión y sistematicidad encontraron (salvo con la
Ley de Accidentes de Trabajo de 1915, que no implicaba aportes de los
asalariados) una importante oposición gremial a sistemas que veían como
expoliadores y reductores de la autonomía de los sindicatos y sus aso-
ciados54 .
La política de servicios universales, en la Argentina, aparece también
vinculada al descubrimiento de la importancia estratégica de la pobla-
ción y sus condiciones de vida. Esta preocupación por la población
estaba presente, como se sabe, en las especulaciones de la élite sobre la
ocupación de los espacios vacíos y la conformación de contingentes de
brazos capaces de producir trabajo y riqueza, tal y como aparecen en los
escritos de Sarmiento y Alberdi. En las últimas décadas del siglo XIX

53
Entre la segunda mitad de la década de 1850 y fines de la década de 1870 se fueron
conformando organizaciones de trabajadores con base étnica o con base en oficios. Con-
tribuían a cubrir necesidades básicas cuyos costos resultaban difíciles de sostener para
individuos o unidades familiares con ingresos monetarios inestables, tales como atención
médica, provisión de medicamentos y gastos funerarios. Las organizaciones de colectivida-
des cumplían además el rol solidarista de recepción y apoyo de los inmigrantes recién
llegados. Las sociedades de base corporativa mezclaban la ayuda mutua con la defensa del
oficio y las primeras experiencias de reivindicaciones colectivas. Algunas de estas últimas
eran generadas y sostenidas por patrones con ideas filantrópicas u organizaciones laicas de
las mismas características. Ver FALCÓN, Ricardo: “Los trabajadores y el mundo del traba-
jo”; en BONAUDO, Marta (directora): Liberalismo, estado y orden burgués (1852-1880) (tomo
IV de la Nueva Historia Argentina); Buenos Aires, Sudamericana, 1999; y RECALDE,
Héctor: Beneficencia, Asistencialismo Estatal y Previsión Social; Buenos Aires, Centro Editor de
América Latina, 1991, t.1, pp. 107-120.
54
Ver ISUANI, Ernesto: Los orígenes conflictivos de la seguridad social argentina; Buenos Aires,
Centro Editor de América Latina (CEAL), 1985; y FLIER, Patricia, “El desarrollo de la
seguridad social en Argentina: los seguros sociales. Del modelo ideal al posible”; en
PANETTIERI, José (comp., op. cit.).

63
Luciano Andrenacci

esta preocupación incorpora los dilemas propios a las consecuencias de

la inm igrac ió n m asiva: las c o nd ic io nes d e vid a en una c iud ad
sobrepoblada, la “nacionalización” cultural de los recién llegados. Es el
o rigen d e la esfera d e las intervenc io nes p úb lic as universales o
universalizantes, dentro de las cuales puede comprenderse la aparición
del sistema de educación pública básica y, con el auge del higienismo,
un campo propio a la sanidad y la salud pública, diferenciado del mundo
asistencial filantrópico-caritativo.
Durante los primeros años de la década de 1880 aparecen las inicia-
tivas, las leyes regulatorias y las primeras inversiones sistemáticas del
Estado en la creación de un sistema de educación básica de carácter
nacional. La educación básica pública fue presentada como proyecto
de ley en 1880 y aprobada luego de un fuerte debate, sumamente pola-
rizado, entre progresistas y católicos. El resultado fue un sistema de
instrucción laica y obligatoria hasta los 14 años de edad, que tuvo el
doble efecto de sustraer la formación básica de los sectores populares
de la esfera de la beneficencia y de la esfera eclesiástica; y de proveer
una homogeneidad básica en la heterogeneidad geográfica y cultural de
la sociedad de fin de siglo. La expansión de la escolarización primaria
fue notoria, pasando de un 20% de la población en edad escolar, según
el Censo de 1869, a casi el 50% en las cifras del Censo de 1914. Las
tasas de analfabetismo, entre estos dos censos, caen por su parte del
77% al 35%.
La educación media pública tuvo desde sus inicios un estilo civista
enderezado a proveer los cuadros esenciales de la propia administra-
ción estatal. Aunque la multiplicación del ingreso había sido importan-
te, en 1914 sólo el 3% de la población en edad registraba como matricu-
lada. La universidad pública, por último, continuaría siendo un ba-
luarte de las clases dominantes hasta la Reforma Universitaria de 1918.
Ambos sectores comienzan a experimentar un proceso de extensión e
intensificación del acceso de la población durante los años ’20 y ’30;
aunque su masificación definitiva es un proceso posterior, indivisible
del cambio en las condiciones socioeconómicas de los asalariados que
se produce en los años ’40.
Antes que los dilemas de la instrucción, las grandes epidemias –en
particular la de fiebre amarilla (1871)– sobre unos núcleos urbanos en
rápida expansión determinarían que los problemas de la salud y la en-
fermedad ingresaran con creciente relevancia a la agenda del Estado, en

64
 Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

forma de preocupación por la higiene pública55 . Convertida la enferme-

dad, en particular la de tipo infeccioso, en una “cuestión social”, el
higienismo se identificaría con la civilización y el progreso, en una lu-
cha contra los “miasmas” que autorizarían distintos modos de interven-
ción para su erradicación56 . Así, la laicización gradual de los estableci-
miento s asistenciales existentes es paralela a lo s co mienzo s de la
profesionalización de la medicina y de la aparición de la preocupación
pública por cuestiones de salud, en particular con el Departamento
Nacional de Higiene (DNH).
En los años ’30, sin embargo, la salud continuaba siendo un asunto
en parte privado, en parte asociativo, en parte filantrópico-caritativo.
En efecto, fuera de los fondos previsionales que prestaban algunos ser-
vicios y de los seguros de accidentes de trabajo previstos en la ley de
1915 pero sólo parcialmente en pie, la Argentina siguió careciendo de
esquemas de protección colectiva sistematizada de salud. Las políticas
de salud pública siguieron teniendo una modalidad ad hoc, con el Esta-
do coordinando intervenciones en salubridad o control de enfermeda-
des infectocontagiosas, y promoviendo a las instituciones privadas (en
su mayoría, una vez más, mutualistas de base étnica) para que soporta-
ran la mayor parte de la responsabilidad de la atención a los sectores de
escasos o nulos ingresos monetarios. Ni las iniciativas del DNH para
una mayor coordinación entre las instituciones privadas, municipales y
nacionales; ni los distintos proyectos legislativos que en la década de
1930 y comienzos de la de 1940 proponían la centralización o coordi-
nación de los servicios sanitarios argentinos tuvieron éxito alguno 57.

55
Ver ARMUS, Diego: “El descubrimiento de la enfermedad como problema social”; en
LOBATO (dir.; op. cit.); y “Consenso, conflicto y liderazgo en la lucha contra la tuberculo-
sis. Buenos Aires 1870-1950”; en SURIANO (comp., op. cit.).
56
Ver ARMUS, Diego: Los Médicos. Profesiones, poder y prestigio; Buenos Aires, CEAL, 1981;
GONZÁLEZ LEANDRI, Ricardo: “Notas acerca de la profesionalización médica en Buenos
Aires”; en SURIANO (comp., op. cit.); y RECALDE, Héctor: Higiene Pública y secularización;
Buenos Aires, CEAL, 1989.
57
Ver ARMUS, Diego y BELMARTINO, Susana: “Enfermedades, médicos y cultura higiéni-
ca”; en CATARUZZA, Alejandro (director): Crisis económica, avance del Estado e incertidumbre
política (1930-1943) ; Buenos Aires, Sudamericana, 2001; y BELMARTINO, Susana; BLOCH,
Carlos; CARNINO, María Isabel; y PRESELLO, Ana Virginia: Fundamentos históricos de la
construcción de relaciones de poder en el sector salud. Argentina, 1940-1960; Organización Pana-
mericana de la Salud, Publicación nº 27, 1991.

65
Luciano Andrenacci

Por debajo del mercado de trabajo libre en expansión y de las redes

de protección mutualista el sistema asistencial mantiene estabilidad re-
lativa, en franca continuidad respecto del pasado, como instrumento
de política social en la Argentina58 . El pasaje de la caridad de Antiguo
Régimen a la filantropía liberal se manifiesta ya, sin embargo, con cierta
claridad: una población asistida fijada por un conjunto de institucio-
nes cerradas, la población sobre la cual actúa “la Beneficencia”, empieza
a estar definida por la asociación mecánica entre inmoralidad y miseria
en un mundo en donde la moralidad y el trabajo son vistos como ins-
trumentos de movilidad social ascendente. Así, el sistema asistencial
que dominan la Sociedad de Beneficiencia de la Capital y sus símiles
del Interior es problematizado por primera vez en una clave propicia a
la funcionalización de la asistencia respecto del mercado de trabajo.
El diagnóstico que se abre camino, aunque sin convertirse en hege-
mónico, es que debía revisarse el singular esquema por el cual la asis-
tencia social era financiada mayoritariamente por recursos públicos pero
gestio nad a p rivad am ente, c o n niveles alto s d e p erso nalism o y
discrecionalidad, y con formas de control social y político arcaicas. La
propia élite estaba problematizando la disfuncionalidad sistémica y la
irracionalidad económica de una intervención que, adecuadamente re-
formada, podía ponerse al servicio de la formación de un mercado de
trabajo más amplio, de mayor movilidad y de mejor calidad. El “cambio
de paradigma” enfrentó, sin embargo, una fuerte resistencia en la opi-
nión de una parte de la élite reacia a desmontar el dispositivo filantrópi-
co-caritativo y/o a extender la esfera de acción del Estado.
En los años ’30, sin embargo, la asistencia social sigue transitando el
pasaje de una filantropía no demasiado sistemática a una asistencia so-

58
Al igual que en el fin del Antiguo Régimen europeo, el fin de la sociedad colonial puso
en tensión los moldes locales de la caridad y promovió formas laicas y filantrópicas de
tratamiento de los problemas sociales que la época denominó “beneficencia”. La Sociedad
de Beneficencia de la Capital, fundada en 1823, monopolizó la asistencia social pública en
Buenos Aires (y sucedáneas hicieron lo propio en el Interior). Sus estrategias de interven-
ción no se apartaron sin embargo demasiado de aquéllas de la caridad eclesiástica, en la
medida en que siguieron caracterizándose por la sanción ejemplarizadora (los premios a
la “virtud”) o por una internación en instituciones disciplinarias cerradas que las constituyó
en formas de segregación. Ver TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias típicas
de intervención; Buenos Aires, CEAL, 1989; MORENO, José Luis (compilador): La política
social antes de la política social. Caridad, beneficencia y política social en Buenos Aires, siglos XVII
a XX ; Buenos Aires, Trama/Prometeo, 2000; y ROZAS PAGAZA (op. cit.).

66
 Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

cial relativamente laicizada y profesionalizada. La crisis económica in-

trodujo la idea de que la pobreza podía ser (también) un fenómeno
coyuntural propio a las oscilaciones de la economía capitalista. Se abre
paso gradualmente, así, una concepción de la pobreza como situación
que incumbe a la so ciedad reparar, y una no ció n del empleo co mo
condición que el Estado debe normalizar y proteger. La asistencia social
sigue teniendo el carácter de recurso del que el Estado debe disponer
para sanear el cuerpo social, cuyo motivo esencial es una pedagogía
disciplinatoria de los sectores populares, ideada por hombres y ejecuta-
da por mujeres sobre mujeres, especialmente sobre el binomio madre-
hijo 59 . Pero ese carácter coexiste conflictivamente con la preocupación
de “administrar una población” constituida como “capital humano”,
reorganizando las intervenciones de manera de garantizar la reproduc-
ción de la fuerza de trabajo urbana. En esta lógica, sobre la cual se
inscribiría la asistencia social moderna, se asienta el surgimiento del
Servicio Social60 .

La etapa del Estado social

La política del trabajo , en el Estado Social, transformó a las relaciones

salariales en un estatus, tendencialmente homogéneo, garante de ciertas
condiciones de vida frente a las irregularidades del ciclo económico y
los riesgos individuales de la vida activa, incluso habilitante de proce-
sos de movilidad social ascendente. Los modelos tayloristas-fordistas de
organización del trabajo otorgaron un lugar central al empleo asalaria-
do en la reproducción y estabilidad del sistema económico. Las políti-

59
Ver GRASSI, Estela: Las mujeres y la profesión de asistente social. El control de la vida
cotidiana; Buenos Aires, Humanitas, 1989.
60
Las instituciones públicas y privadas fueron proveyéndose de un “servicio social” que
atendía “casos sociales” con un fuerte sesgo de preocupación por la problemática materno-
infantil, incluyendo la provisión de bienes de consumo básico como alimentos (sobre todo
leche), ropa (sobre todo ajuares para recién nacidos), muebles (sobre todo cunas), otros
insumos básicos (carbón, leña), medicamentos y recomendaciones médicas. En menor
medida se otorgaban subsidios monetarios, intermediación para conseguir trabajo, obten-
ción de viviendas y detención de órdenes de desalojo, trámites de documentación, etc. Ver
TENTI FANFANI (op. cit.); y DI LISCIA, María Silvia: “Hijos sanos y legítimos. Sobre
matrimonio y asistencia social en Argentina (1935-1948)”; ponencia presentada a las VIII
Jornadas Interescuelas y Departamentos de Historia; Universidad Nacional de Salta, sep-
tiembre de 2001.

67
Luciano Andrenacci

cas de pleno empleo tendieron a expandirlo a los últimos rincones de

la estructura social. Una regulación tutelar del contrato de trabajo ten-
dió a asegurar la estabilidad de los salarios respecto de los costos de vida,
la transferencia sistemática y negociada de las ganancias a los asalariados
y la estabilidad en el puesto de trabajo. El Estado reconoció y estabilizó
jurídicamente a las o rganizacio nes sindicales, transfo rmándo las en
interlocutoras de una negociación tripartita con las asociaciones patro-
nales. Intervino directamente, por último, en la generalización –a veces
la lisa y llana estatización– del sistema de seguros basado en la protec-
ción “socializada” de los riesgos de la vida activa (desempleo, accidentes
de trabajo, enfermedad, vejez y muerte). El Estado los hizo obligatorios
regulando el acceso, la composición actuarial y las prestaciones.
La política de servicios universales de la segunda etapa implicó una fuer-
te expansión del acceso, la intensidad y la calidad de cobertura de los
sistemas educativos, de salud pública y de infraestructura social. El sec-
tor educativo público, expandido hacia la enseñanza media y universi-
taria, se transformó en un sistema de transferencia de aptitudes y califi-
caciones, llave de acceso a un mercado de trabajo asalariado oferente de
posibilidades de movilidad social ascendente. La salud pública tendió a
completar una red de prestaciones gratuitas, desde la atención primaria
hasta los servicios de alta complejidad, que elevaron el piso de condi-
ciones de salud de los sectores de menores recursos. El Estado del siglo
XX desarrolló además una serie de servicios de infraestructura social
que elevaron a su vez el piso de condiciones de vida de la población
(vivienda social, transporte público, comunicaciones y energía) garanti-
zando el acceso a la mayor parte de la población, independientemente
de condiciones socioeconómicas o ubicación geográfica. Las políticas
de servicios universales regularon, así, unos estándares mínimos de con-
diciones de vida para ciudadanos y residentes legales, una suerte de
“umbral de ciudadanía”.
La política social a través del trabajo y la política de servicios univer-
sales del Estado Social implicaron lógicamente una disminución relati-
va de la importancia de las políticas sobre grupos de riesgo. Sin embar-
go, la política asistencial siguió constituyendo la quinta columna de la
política social moderna, convenientemente adaptada al nuevo medio
ambiente. La política asistencial se especializó en la atención de aque-
llos individuos y grupos que por diferentes razones no ingresaban al
mercado de trabajo, o que ingresaban de un modo tan inestable o mar-

68
 Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

ginal que la salarización no garantizaba el estatus social acorde. A través

de políticas compensatorias se transferían así bienes, servicios, o mone-
da, de manera preventiva o coyuntural, a individuos, grupos o zonas
definidas como vulnerables. Otras políticas promovían las capacidades
de sujetos y grupos de riesgo de insertarse de una manera más estable y
menos precaria en el mercado de trabajo.

El Estado Social en la Argentina

Contra cierta idea generalizada de que hasta 1943 las relaciones en-
tre el Estado y las organizaciones de asalariados estuvieron caracteriza-
das exclusivamente por el enfrentamiento y la represión, hay evidencias
de un éxito relativo tanto en las medidas de lucha cuanto en los resul-
tados de las negociaciones colectivas61 . Estas habrían comenzado a re-
dundar en “estatutos de garantías” que incluyeron el nivel de salarios y
otras mejoras, “una nueva pauta en las relaciones laborales”, cuya ten-
dencia central habría sido la negociación. El conjunto de esquemas de
seguro social efectivamente disponibles –regulados por la ley pero no
obligatorios– continuó estando formado por las cajas previsionales de
algunos sectores de actividad y las de accidentes de trabajo. El debate
entre Estado, partidos políticos, organizaciones de asalariados y organi-
zaciones patronales mostraba, sin embargo, un creciente consenso res-
pecto de la extensión y la obligatoriedad del sistema de seguros socia-
les62 . El cambio hacia un patrón intervencionista del Estado en el nuevo
dominio de “lo social” cruzaba instituciones e ideologías, constituyen-
do una suerte de espíritu de época, cuya complejidad no se agotaba en
las nuevas necesidades económicas de un modelo en crisis.
Para todo esto, que se hallaba “en ciernes”, el período 1943-55 fue
una etapa histórica clave. En esa etapa cambió la intensidad y la rela-
ción entre las dos lógicas de la intervención social, aquéllas que llamá-
semos lógicas de intervención “en el centro” y “en las márgenes”. Se

61
GAUDIO, Ricardo y PILONE, Andrés: “El desarrollo de la negociación colectiva durante
la etapa de modernización industrial en la Argentina, 1935-1943”; en TORRE, Juan Carlos
(compilador): La formación del sindicalismo peronista; Buenos Aires, Legasa, 1988.
62
Ver LVOVICH, Daniel; FALAPPA, Fernando y ANDRENACCI, Luciano: “Beveridge en las
Pampas: el debate sobre el establecimiento del seguro social en Argentina en la década de
1940”; en X Encuentro de Cátedras de Ciencias Sociales y Humanísticas para las Ciencias
Económicas; Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Entre Ríos;
Paraná, 4 y 5 de junio de 2003.

69
Luciano Andrenacci

consolidó, en primer lugar, un nuevo tipo de intervención en el centro,

basada en la expansión de una condición de los asalariados protegida y
regulada por el Estado. Esta condición salarial se realizó fundamental-
mente a través de una mayor intensidad en la regulación pública de los
contratos de trabajo; del crecimiento de los salarios reales; de la exten-
sión cualitativa y cuantitativa del “salario indirecto” en forma de seguros
sociales. Las transformaciones se pusieron en marcha por la vía de una
relación menos conflictiva y más “protectiva” del Estado en los conflic-
tos capital-trabajo, culminando en una alianza estratégica entre Estado
y sindicatos que fue el sostén esencial del gobierno peronista; y que
imbuyó de sus especificidades al Estado Social en la Argentina63. Se
recicló, en segundo lugar, la intervención en las márgenes, adoptando
modalidades novedosas. Por una parte la asistencia social fue efectivizada
por primera vez en términos de derecho ciudadano y de deuda pública,
poniendo en crisis la lógica de legitimación del dispositivo filantrópi-
co-caritativo y paraestatal, que se basaba en una correcta distinción en-
tre pobres, la máxima profesionalización en la atención al pobre inca-
paz o no vergonzante y una división del trabajo con el Estado respecto
del pobre capaz. Sin embargo, al mismo tiempo se descubrió el valor
político de una asistencia social eficaz; y el grueso de la asistencia pú-
blica continuó siendo paraestatal, canalizándose a través del partido
gobernante, con el Estado como refuerzo financiero y legal.
El aumento del salario real se convirtió en el elemento de transferen-
cia de ingresos de índole redistributiva de mayor intensidad de la políti-
ca social del peronismo clásico. La expansión salarial fue posibilitada
directamente por aumentos reales, a través de negociaciones colectivas
en donde los asalariados fueron apoyados fuertemente por el Estado;

63
Al respecto ver JAMES, Daniel: Resistance and Integration: Peronism and the Argentine
Working Class 1946-1976 ; Cambridge, Cambridge University Press, 1988; SIDICARO, Ricar-
do: “Consideraciones sociológicas sobre las relaciones entre el peronismo y la clase obrera
en la Argentina, 1943-1955”; en Boletín de Estudios Latinoaméricanos y del Caribe n° 31;
Amsterdam, diciembre de 1981; y TORRE, Juan Carlos (compilador): La formación del
sindicalismo peronista; Buenos Aires, Legasa, 1988. Para la continuidad de esta pauta Esta-
do-sindicatos después de 1955 ver BUNEL, Jean: Pactes et agressions. Syndicalisme et relations
professionnelles en Argentine ; Lyon, Éditions du Centre National de la Recherche Scientifique
(CNRS), 1991; CAVAROZZI, Marcelo: Autoritarismo y Democracia (1955-1983) ; Buenos Ai-
res, Centro Editor de América Latina (CEAL), 1983; FERNÁNDEZ, Arturo: Las prácticas
sociales del sindicalismo (1976-1982) ; Buenos Aires, Centro Editor de América Latina (CEAL),
1985.

70
 Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

mientras que el sector privado fue presionado para otorgar aumentos a

cambio de crédito subsidiado. Indirectamente, además, el salario real
creció fuertemente por la disminución de costos clave de la canasta fami-
liar, como el congelamiento de alquileres urbanos y los arrendamientos
rurales; el de los servicios públicos, progresivamente nacionalizados; y el
de los alimentos, sujetos a controles de precio y a subsidios indirectos64.
El otro elemento clave del nuevo modelo de intervención fue la con-
solidación de una fuerte tutela pública del contrato de trabajo. El Esta-
do medió en los conflictos entre capital y trabajo, aplicando como nove-
dad la fórmula de la conciliación obligatoria, fallando en una cantidad
cada vez mayor de casos a favor de los asalariados, imprimiendo intensi-
dad y masividad a la dinámica mediadora. Las leyes regulatorias del
contrato de trabajo otorgaron carácter obligatorio a las nuevas condicio-
nes de trabajo; e incluso aparece el Fuero Laboral como parte del dispo-
sitivo tutelar de las condiciones de salarización de la fuerza de trabajo.
De la misma manera, si la tradición de un sindicalismo menos hostil
hacia el Estado y más inclinado a brindar servicios sociales a sus afilia-
dos preexiste al período 1943-45, su reconocimiento legal masivo y su
transformación en sociedades capaces de recaudar aportes multiplican
y extienden enormemente ese rol. La masiva afiliación de los asalariados
y la creciente obligatoriedad de los aportes a fondos sociales convirtie-
ron a las federaciones sindicales en el anclaje básico de la protección
social argentina. Los antiguos Fondos Previsionales se multiplicaron y
ampliaron su gama de servicios, a la vez que continuaba la diferencia-
ció n entre fo ndo s previsio nales (jubilacio nes y pensio nes) y fo ndo s
mutuales de salud y recreación, las “Obras Sociales”. De estos años data
además la aparición de las asignaciones familiares por convención co-

64
Estos aumentos se pueden medir directa o indirectamente. De manera directa, en 1955
los salarios reales se situaban por encima del 64% respecto al nivel alcanzado en 1945.
Como porcentaje del PBI, los salarios habían pasado de un 44% en 1943, a un pico en
1950 de 56%, quedando en 1955 en el 55%. Los cambios relativos al interior de los
sectores asalariados, por último, parecen haber beneficiado a los sectores no calificados, y
haber disminuido la brecha entre asalariados. Ver GERCHUNOFF, Pablo y LLACH, Lucas:
El ciclo de la ilusión y el desencanto. Un siglo de políticas económicas argentinas; Buenos Aires,
Ariel, 1998. De manera indirecta, se pueden medir como cambio en las formas de vida de
la po blació n, no tablemente co mo masificació n del o cio . Ver TO RRE, Juan Carlo s y
PASTORIZA, Elisa: “La democratización del bienestar”; en TORRE, Juan Carlos: Los años
peronistas (1943-1955) ; Tomo VIII de la Nueva Historia Argentina; Buenos Aires, Sudameri-
cana, 2002.

71
Luciano Andrenacci

lectiva. Hacia el final del período la cobertura de riesgos de la vida

activa se había ampliado enormemente (con exclusión del desempleo) y
abarcaba a la casi totalidad de los asalariados formales.
El “sistema”, continuó estando armado en base a cajas autónomas,
dependientes más o menos directamente de los sindicatos, y por ende
fragmentadas según patrones regionales y de ramas de actividad. La ten-
dencias clave del sistema de seguros de vejez fue sin embargo la apari-
ción de una regulación pública que, a través del Instituto Nacional de
Previsión Social (INPS), garantizó (a) la extensión de la cobertura de los
fondos previsionales a la casi totalidad de los asalariados (482.000 en
1943 a 4.691.000 en 1954); (b) la homogeneización del sistema de coti-
zaciones y beneficios entre sectores asalariados; (c) la generalización del
criterio del haber jubilatorio como porcentaje de la retribución alcanza-
da en la actividad; y (d) la definitiva transformación de los regímenes de
capitalización en sistemas de reparto, con fuertes tendencias deficitarias65.
En el caso de los seguros de salud, se profundiza un proceso que sólo
adquiriría forma definitiva en el posperonismo. Los seguros de salud
argentino s se co nso lidarán en fo rma de o rganizacio nes mutuales
cogestionadas por empleadores y gremios, sin integración formal alguna
con el sistema de hospitales públicos, con un conjunto de normas que
otorgarían cierta homogeneidad mínima a la cobertura pero un trasfon-
do de fuerte fragmentación entre ramas de actividad y regiones.
Los cambios del período 1943-1955 fueron clave también en el con-
junto de políticas universalistas. En la más asentada de estas políticas,
el sistema de educació n pública, la etapa implicó la extensió n y
masificación de la enseñanza media y secundaria; y la aparición de la
preocupación por estrategias de instrucción vinculadas al desarrollo
económico: las necesidades productivas y las lógicas del mercado de
trabajo. En salud pública el balance es ambiguo, en la medida en que
los proyectos originales de centralización y semiestatización quedan re-

65
El régimen de capitalización se transforma en régimen de reparto cuando los fondos que
entran por cotizaciones de activos sólo alcanzan para hacer los pagos de las prestaciones de
los pasivos. Entre las causas principales que propiciaron la descapitalización de las cajas y
su tendencia al déficit se suele señalar a la inflación, la baja rentabilidad de la parte
invertida de los fondos, el incremento de los haberes jubilatorios sin correlación en los
ingresos, y el retiro prematuro de los trabajadores activos. Ver FELDMAN, Jorge; GOLBERT,
Laura e ISUANI, Ernesto: Maduración y crisis del sistema previsional argentino; Buenos Aires,
Centro Editor de América Latina (CEAL), 1988.

72
 Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

lativamente truncos; y al mismo tiempo el crecimiento del sector públi-

co en salud es intenso. La expansión de la red de hospitales públicos y
de su capacidad de atención serán resultado del esfuerzo presupuesta-
rio de los gobiernos provinciales y de la Fundación Eva Perón. El Esta-
d o nac io nal se m antuvo en estrategias d e c o o rd inac ió n
suprajurisdiccional y en el desarrollo de instituciones especializadas en
atención específica; o en el desarrollo de medicamentos clave. El cam-
bio más dramático en políticas universales provino de la estatización de
los servicios públicos. Se nacionalizaron o crearon instituciones públi-
cas de servicios en las comunicaciones, una parte importante del siste-
ma de transportes urbanos e interurbanos, la infraestructura sanitaria y
los servicios de energía. Además del impacto en el peso real del sector
público sobre el Producto Bruto Interno; esto tuvo un importante im-
pacto redistributivo en forma de universalización del acceso y reduc-
ción relativa de costos de vida.
El fuerte cambio de modelo de política social se reflejó también en la
política asistencial. En los años ’30 era perceptible el avance de una
visión que sintetizaba los problemas sociales en una trama única y los
ligaba a un criterio de derecho ciudadano. Luego de la Primera Confe-
rencia Nacional de Asistencia Social de 1933, el Poder Ejecutivo somete
al Parlamento una Ley de Asistencia y Previsión Social, en cuyo artículo
primero se lee que “todo argentino (… ) tiene derecho (… ) a ser recono-
cido gratuitamente por las autoridades públicas en los actos de desam-
paro ocasionados por abandono en la menor edad, desocupación, en-
fermedad, invalidez y vejez”66 . El proyecto inicial del Estado peronista
fue de crear un sistema público de asistencia a la pobreza que integrase
intervenciones sanitarias y transferencias distributivas, y que absorbiese
directamente a la estructura filantró pico -caritativa. Muy pro nto , sin
embargo, el grueso de la política asistencial pública se canalizó a través
de la Fundación de Ayuda Social Doña María Eva Duarte de Perón (más
tarde Fundación Eva Perón, en adelante FEP) 67 .

66
Citado por TENTI FANFANI (op. cit.), p. 75.
67
Además de las visiones impresionistas de las biografías de Eva Duarte de Perón (en
especial ver DUJOVNE ORTIZ, Alicia: Eva Perón. La madone des sans-chemise ; Paris, Grasset,
1995) véase GRASSI (1989, op. cit.); TENTI FANFANI (op. cit.); PLOTKIN, Mariano:
Mañana es San Perón. Propaganda, rituales políticos y educación en el régimen peronista (1946-
1955) ; Buenos Aires, Ariel, 1993; VALLINA, Marcelo: O Peronismo e a Fundação Eva Peron.
O Longo Braço Do Regime ; Dissertaçáo de Mestrado; Universidad Federal do Rio de Janeiro,
1995; y ROZAS PAGAZA (op. cit.).

73
Luciano Andrenacci

La FEP realizó un doble tipo de acción: la “ayuda social directa” –

distribuciones de bienes (muebles, ropa, juguetes, máquinas de coser,
medicamentos y equipamiento médico) y de dinero (efectivo y becas)– y
el mantenimiento de una infraestructura de instituciones asistenciales –
hogares de tránsito y de ancianos, proyectos de vivienda, hospitales,
centros recreativos y colonias de vacaciones, proveedurías de bienes a
precios subsidiados. En composición de ingresos la FEP distribuía en
forma de política asistencial recursos provenientes fundamentalmente
del Estado nacional y de los sectores asalariados. En composición de
gastos equivalía al de varios ministerios sumados. La importancia histó-
rica de la FEP está, sin embargo, en dos aspectos fundamentales. Todas
las intervenciones llevaban como marca un discurso legitimatorio que
circulaba entre la reivindicación del derecho a la asistencia social (y un
enfrentamiento con la beneficencia) y la generación de un agradeci-
miento masivo al gobierno y a Eva misma que “politizaba” la relación
FEP/Estado-receptores. En la FEP se combinaba la consolidación de
una idea de obligación universal del Estado en la atención a la pobreza
con el descubrimiento del potencial político-electoral de la asistencia
social.
La im p ro nta d el Estad o So c ial argentino –una tutela estatal
comprehensiva y al mismo tiempo fragmentada sobre las relaciones sa-
lariales– marcó los modos de integración social de la Argentina en las
décadas siguientes al peronismo clásico. Los fortísimos vaivenes políti-
cos de la segunda mitad del siglo, quizás aún más que la inestabilidad
macroeconómica, hicieron variar la intensidad y la dirección de esta
tutela: lo s secto res incluido s y parcialmente excluido s del paraguas
protectivo de un Estado semimilitarizado y feudalizado por una “socie-
dad civil” más fuerte que lo que una lectura superficial del proceso ha
tradicionalmente sugerido. La perennidad del modelo tutelar atravesó,
sin embargo, ideologías y posiciones políticas, siendo sus matices más
que su espíritu general lo que las co yunturas po lítico eco nó micas
tematizaron.
Luego del golpe de Estado de 1955, y a pesar de un breve intento
de revisión general de la política social peronista, las tendencias de lo
que hemos denominado política del trabajo en el período 1943-55 se con-
solidaron: un contrato de trabajo pautado y regulado por el Estado
según formas fordistas, con un fuero laboral con impronta protectiva de
los asalariados; y un sistema de seguros sociales garantes de la estabili-

74
 Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

dad del ingreso, fragmentado según líneas corporativo-profesionales pero

unificado “por debajo” a través de la intervención pública. Así, la cen-
tralizació n-semiestatizació n de las cajas previsio nales se pro duce en
1958 68 y la consolidación de sus sistema de reglas en 1969; en 1963 la
ley regula por primera vez un salario mínimo obligatorio e indexable; y
en 1970 se consolida el régimen de seguros de salud de las Obras Socia-
les69 . Significativamente, una regulación jurídica unificadora de los as-
pectos tutelares y fordistas del contrato de trabajo –la ley 20.744– apare-
cerá recién 1974. Las políticas universales mantuvieron y profundizaron
las tendencias anteriores, ampliando los “mínimos de ciudadanía” ga-
rantizados por la educación, la salud y los servicios públicos. Las políti-
cas asistenciales continuaron ocupando un lugar marginal en el marco de
una economía de pleno empleo y masivamente formal.
El aspecto más conflictivo y cambiante en el período 1955-76, con
mayor impacto probablemente en los matices del complejo de política
social fue la relación entre el Estado y el movimiento obrero organizado.
La revisión del lugar clave que esta relación había ocupado en el perío-
do 1943-55 se constituyó en uno de los objetivos primordiales de los
gobiernos posteriores. Estos oscilaron entre intentar el desmonte com-
pleto de un modelo socioeconómico de desarrollo tutelado por el Esta-
do con aspectos redistributivos favorables al mundo urbano industrial y
a la capacidad de consumo de los asalariados; y la revisión selectiva de
los aspectos más cuestionables de ese modelo: el elevado estatismo y en
p artic ular el p o d er relativo d e las aso c iac io nes sind ic ales en la
macroeconomía y las microeconomías. Esta situación politizó radical-
mente al diálogo Estado-sindicatos, en la medida en que estos últimos
eran al mismo tiempo los representantes políticos de los asalariados y
del peronismo proscrito, partido de oposición mayoritario de gobiernos

68
Los Fondos Previsionales fueron unificados en tres cajas públicas: autónomos, comercio
e industria; y sus sistemas actuariales, co tizacio nes y regímenes de prestacio nes
homogeneizados. Las condiciones de retiro (edad y cantidad de aportes) y de percepción
de jubilación (cálculo de los montos según niveles de ingreso promediados en el tiempo)
fueron reguladas por la ley 18.037 de 1969.
69
La ley 18.610 determinó la integración obligatoria al sistema de Obras Sociales de la
totalidad de la población trabajadora con relación de dependencia, junto con sus familia-
res directos; y colocó la administración de los fondos en la órbita de las organizaciones
sindicales.

75
Luciano Andrenacci

civiles y militares. Así, aspectos clave del desarrollo del Estado Social
quedaron en el centro de un sistema político extraparlamentario 70 .
Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento económico y de las
formas de intervención del Estado Social trajo aparejada una paulatina
degradación de las condiciones de generación de empleo y de financia-
ción de la estructura de la protección social. Durante la segunda mitad de
los años ’70 y durante los años ’80 la Argentina presenció el crecimiento
de la pobreza, la caída en la tasa de generación de empleo, la saturación
del sector cuentapropista y las pérdidas de posición de los salarios reales
y de la calidad de la protección social de los asalariados. La alta homoge-
neidad social relativa que caracterizaba al país comenzó a abrir paso a
procesos “centrífugos” que quedaron de manifiesto en los años ’80.
Aunque la dictadura militar de 1976-83 significó un parteaguas en la
historia política y económica argentina, los cambios no redundaron en
una alteración definitiva del modelo de política social. El impacto más
importante se verificó en una fuerte restricción de la influencia sindical
en la negociación colectiva tripartita con Estado y patronales que permi-
tió una fuerte caída del salario real, un disciplinamiento represivo de la
mano de obra y la intervención del sistema de O bras Sociales. Este
disciplinamiento se apoyó en facciones del sistema sindical políticamen-
te proclives a la propia dictadura71 . El disciplinamiento represivo sobre
los asalariados se combinó con formas de terrorismo de Estado destina-
das a neutralizar la movilización social en organizaciones comunitarias
barriales que había sido una característica de los años ’70, a través de la
desaparición física (por encarcelamiento o asesinato) 72 . Es la dictadura,
por último, la que inicia el proceso de descentralización de la educación
pública y el de privatización parcial de los servicios públicos.
La transición democrática (1983-1991) fue una etapa de crisis abier-
ta del modelo de integración social, de las capacidades presupuestarias

70
Las convenciones colectivas de trabajo, por ejemplo, podían ser convocadas o suspen-
didas, el balance público inclinado hacia el capital o el trabajo, de acuerdo a la coyuntura
macroeconómica, claro; pero también a la coyuntura política o a la relación particular-
mente buena o mala de esa rama sindical con ese personal público. El sistema de conven-
ciones, por lo tanto, fue perdiendo centralidad como lugar de procesamiento de conflictos
laborales.
71
Ver FERNÁNDEZ (op. cit.).
72
Para el surgimiento del paradigma de desarrollo comunitario en el trabajo social ver
TENTI FANFANI (op. cit.). Para esto último combinado con el impacto de la dictadura ver
ROZAS PAGAZA (op. cit.).

76
 Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

del Estado y del complejo argentino de política social; pero la compleja

dinámica del sistema político evitó que esa crisis redundara en transfor-
maciones sustantivas. La política laboral estuvo signada por la negocia-
ción directa Estado-sindicatos de la indexación salarial en un contexto
de fuerte inflación y de convenciones colectivas congeladas. El comple-
jo de po líticas de salud fue el que estuvo más cerca de refo rmas
sustantivas, aunque al cabo de los ’80 esas reformas habían sido sólo
marginales73 . Los intentos de continuar la estrategia de privatización de
servicios públicos quedaron también truncos. En el mundo de la polí-
tica asistencial, por último, es donde se registró la aparición de la estra-
tegia de combate a la pobreza con programas de emergencia alimentaria
focalizados.

La etapa del Estado capitalista neoclásico

Por las razones que reseñáramos más arriba, la economía del Estado
neoclásico implicó una profunda reforma del complejo de política so-
cial en los países capitalistas. La política de empleo contribuye a reformar
el mercado de trabajo garantista de la etapa anterior. De modo acorde al
diagnóstico que el nuevo complejo hegemónico neoliberal hace de la
coyuntura económica internacional de los ’70 y ’80, las intervenciones
públicas se orientan a la desregulación general del mercado de trabajo y
la reducción del peso relativo de los costos laborales. Esto implicó estra-
tegias de flexibilización de las pautas contractuales del fordismo, de
modo de acompañar los procesos de reducción y flexibilización de re-
cursos humanos en los sectores público y privado. También se plasmó

73
El sistema enfrentó por primera vez la posibilidad de cambios en la década de 1980,
cuando empezó a ser evidente el crecimiento de población sin cobertura formal y la
situación financiera delicada de los hospitales públicos y de las Obras Sociales (OOSS). El
decreto 2.367/86 puso en vigencia las leyes 19.337 de 1971 y 20.222 de 1973 que tenían
como objetivo procesos de descentralización hospitalaria con criterios de organización
regional. La ley del Seguro Nacional de Salud de 1988 (ley 23.661), por su parte, tenía
como objetivo integrar a las OOSS y al sistema público creando un seguro universal,
públicamente regulado, que abarcase a los trabajadores autónomos y a los “indigentes
asistenciales”. Pero la mayo r parte del pro yecto fue abando nada, resultando en un
reforzamiento del sistema de OOSS existente. El impacto real de la ley fue sólo la creación
de una Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL) con el objetivo de admi-
nistrar un fondo de compensación tendiente a disminuir las inequidades entre OOSS. Por
último, la ley de Obras Sociales (23.660 de 1988) devolvió el control de las OOSS a las
federaciones sindicales.

77
Luciano Andrenacci

en una remercantilización parcial de la cobertura de los riesgos de la

vida activa, creando (o extendiendo la esfera) de los cuasimercados de
gestión privada y regulación pública de seguros sociales.
Parte del mismo diagnóstico hegemónico, sostenido por una trama
de intereses y una co smo visió n teó rica, aceptado e implementado
transversalmente por partidos políticos de origen múltiple, fue la nece-
sidad de reducir el peso fiscal del Estado. Esto dio lugar, en términos de
la política universalista, a estrategias de revisión de las competencias pú-
blicas de educación, salud e infraestructura social. En la educación y la
salud p úb lic as, las estrategias se o rientaro n a p ro c eso s d e
desconcentración y descentralización, generando autarquía de regíme-
nes y establecimientos en el marco de regulaciones básicas generales. En
la infraestructura social básica se promovió, además de la descentraliza-
ción de la gestión, la privatización lisa y llana de los servicios públicos.
Entre la nueva estrategia pública y la dinámica macroeconómica
de las últimas décadas del siglo XX, tendió a generarse un mercado de
trabajo con fuertes tendencias al desempleo estructural, a la dispersión
salarial y a la informalidad. Coherentemente con los cambios anterio-
res, la política asistencial se orientó a la creación de una red mínima de
intervenciones estratégicas sobre los grupos percibidos como portadores
de mayo r riesgo relativo en la nueva estructura so cio eco nó mica. Se
multiplicaron de este modo las intervenciones en forma de “programas
sociales”, con objetivos, plazos y financiamientos limitados; con fuertes
transferencias de responsabilidad a sectores no estatales en la gestión de
políticas. Los programas sociales se basaron en una intensificación de la
focalización de la intervención en necesidades y grupos específicos, in-
augurando además modalidades de reinserción tutelada de sujetos y
grupos de riesgo en el mercado de trabajo.

El Estado capitalista neoclásico en la Argentina

En términos generales, se podría decir que en la última década

del siglo XX se presencia un proceso de asistencialización de la política
social argentina. Es decir, hay un cambio fundamental en la interven-
ción sobre el mercado de trabajo, que desregula completamente las for-
mas de salarización y el sistema de seguros sociales, incluso privatizan-
do parcialmente una parte de ellos. Hay una fuerte caída de la calidad
de la cobertura de los sistemas universalistas del Estado y la desapari-
ción completa del sistema de servicios públicos como tales, quedando

78
 Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

sólo una laxa y cuestionable regulación en su lugar. Por último, adquie-

re una centralidad inmensa la política asistencial, tanto que gran parte
de la legitimidad sociopolítica del Estado argentino parece pasar a de-
pender de esa política asistencial.
Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento económico y de
las formas de intervención del Estado Social trajo aparejada una paula-
tina degradación de las condiciones de generación de empleo y de fi-
nanciación de la estructura de la protección social. Durante la segunda
mitad de los años ’70 y durante los años ’80 la Argentina presenció el
crecimiento de la pobreza, la caída en la tasa de generación de empleo,
la saturación del sector cuentapropista y las pérdidas de posición de los
salarios reales y de la calidad de la protección social de los asalariados.
La alta homogeneidad social relativa que caracterizaba al país comenzó
a abrir paso a procesos “centrífugos”. El cambio en las formas de acu-
mulación de los años ’90 agravó y consolidó este proceso en vez de
detenerlo. El empleo se estancó, y un proceso de reemplazo de empleo
estable por empleo precario afectó a una parte importante de los asala-
riado s; el secto r cuentapro pista perdió su carácter de alternativa de
mayores ingresos y se transformó en refugio para desempleados sin co-
bertura; la degradación financiera de la protección social abrió paso a
una pérdida de calidad de la cobertura y a la privatización de una parte
creciente de los servicios; la pobreza comenzó, finalmente, a mostrar
caras cada vez más complejas: a la pobreza estructural del migrante
interno que no accede a una mayor calidad de vida se agregó la del
asalariado desempleado o la del cuentapropista insertado cada vez más
precariamente en un mercado en franco proceso de achicamiento; al
freno de la movilidad social ascendente se le sumó la movilidad social
descendente y principios de aislamiento de sujetos y colectivos que bor-
dean situaciones de exclusión.
La política social argentina sigue de cerca y consolida estos procesos
sociales. En ello repite la experiencia de otros países occidentales y
agrava además la situación con algunas de sus propias singularidades.
Adaptándose a las condiciones de funcionamiento de los capitalismos
de fin de siglo, la intervención social del Estado viró en casi todas partes
hacia la búsqueda de formas de reinsertar sujetos que habían perdido
su calidad de asalariados (y con ella toda forma de protección pública);
y/o (según los casos nacionales) hacia la búsqueda de formas de prote-
ger sujetos cuya salarización es de tan baja calidad que ya no garantiza

79
Luciano Andrenacci

el acceso a una protección social abarcativa. En Argentina se verifica, tam-

bién, el pasaje desde un Estado predominantemente regulatorio de una
sociedad salarial a un Estado que sólo compensa parcialmente la degrada-
ción de aquélla. En los términos propuestos, a la degradación propia de la
relación salarial como vector de integración social sucede la deconstrucción
sistemática del complejo de intervenciones en el centro y la multiplica-
ción, bastante menos sistemática, de políticas en las márgenes.
En el ámbito de la política laboral, la ley ya no garantiza que una
relación salarial formal esté organizada de manera de proveer los ingre-
sos monetarios mínimos para la subsistencia del asalariado/a y de su
grupo doméstico. Las leyes de empleo de 1991 y las subsiguientes neu-
tralizaron el efecto del salario mínimo, al sujetarlo a una negociación
colectiva macro que culminó en la práctica en un congelamiento de los
mínimos para toda la década. La tutela contractual homogeneizante de
una relación salarial estable dejó lugar a un paraguas jurídico laxo, bajo
el cual conviven contratos enormemente heterogéneos. La flexibilización
contractual, pensada para adaptar la estructura del empleo a nuevos
p ro c eso s p ro d uc tivo s, red und ó en la Argentina en p ro c eso s d e
precarización laboral74 .
74
La Ley Nacional de Empleo de 1991 (24.013) fue la primera reforma importante a la Ley
20.744 de Contrato de Trabajo, habilitando la creación de nuevas modalidades de contra-
tación temporaria que flexibilizaron el modelo único de contrato de tiempo completo y
duración indeterminada. Esto tuvo como consecuencia que una gran parte del nuevo
empleo de la coyuntura de crecimiento del Producto Bruto Interno que se registró desde
1991 se realizara en modalidades temporarias de contratación. Al mismo tiempo se trans-
formaron los módulos de cálculo de la jornada laboral permitiendo una mayor flexibilidad
en la asignación horaria de tareas a los asalariados. Esto redundó en una reducción del
costo salarial total, en la medida en que se redujo la cantidad de horas extra trabajadas
(horas adicionales a los máximos establecidos por la ley). Por último, la ley creó el primer
sistema de seguro de desempleo, administrado por un Fondo Nacional de Empleo, pero
limitando su extensión a los asalariados formales del sector privado, lo cual determinó que
su impacto sobre el porcentaje de desempleados fuese bastante bajo. La ley 24.028,
aprobada simultáneamente, modificó además el régimen de indemnizaciones por despido
limitando el concepto de causa injustificada y estableciendo topes a las indemnizaciones
por accidentes de trabajo. Las modificaciones de 1991 se extendieron a partir de 1995 con
las leyes 24.465 y 24.467 de Empleo de Pequeñas y Medianas Empresas (PYMEs), que
flexibilizaron aún más las condiciones de contratación y de despido, regularon un período
de prueba, y habilitaron negociaciones colectivas por empresas. Todo esto se hizo fijando
un umbral de empleados alto (50) para la adjudicación de la categoría de PYME, y por
ende alcanzando estimativamente a cerca del 65% del total de asalariados. Inmediatamente
después la ley 24.522 o Ley de Quiebras creó la figura de un “convenio colectivo de crisis”,
autorizando a suspender las normas públicas y a renegociar las condiciones de trabajo en
caso de concurso preventivo de las empresas.

80
 Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

La aparición de las curiosamente denominadas “políticas activas de

empleo” por parte del Estado nacional y algunos Estados provinciales y
municipales completa esta transformación. El achicamiento del mercado
de trabajo es tal, que se trata de crear instancias alternativas de obtención
de ingreso monetario 75 . Esas instancias revisten para sus receptores el
carácter de relaciones salariales, a pesar de que formalmente sean presen-
tadas como programas asistenciales de tipo workfare, es decir subsidios a
desempleados con contraprestación en forma de trabajo. La creciente
extensión e importancia política de estos programas da cuenta de las
profundas modificaciones de la estructura del empleo en la Argentina.
Completando la mutación de la política social, a los cambios en el
funcionamiento del mercado de trabajo y en la política laboral se sumó
la transformación sustancial del sistema de seguros sociales. El sistema
previsional76 y el sistema de seguros de salud 77 , principales componen-

75
La más importante de las cuales ha sido el Plan Trabajar, complementado a partir de
2000 con el Programa de Emergencia Laboral, masificado desde 2002 con el Plan Jefes y
Jefas de Hogar Desocupados (todos cofinanciados por el Estado argentino y el Banco
Mundial), y con sucedáneos provinciales de los cuales el más importante, cuantitativamente,
es el Plan Barrios Bonaerenses de la provincia de Buenos Aires. Estos programas prevén la
financiación de la mano de obra para trabajos de relevancia comunitaria (infraestructura
vial, sanitaria y cultural de barrios vulnerables, así como emprendimientos de asociaciones
comunitarias locales), fijando criterios de selección de beneficiarios (desempleados, jefes
de familia o co n perso nas dependientes a cargo ). Funcio nan co mo co ntratacio nes
temporarias de muy baja remuneración, sin protecciones sociales adicionales, administra-
das por el Estado nacional e implementadas por provincias, municipios y organizaciones
no gubernamentales.
76
En 1994 la Ley de Reforma Previsional dividió al sistema en dos partes independientes:
una privada funcionando según criterios de capitalización y una pública para administrar
el sistema tradicional. La parte privada se conformó con un conjunto de empresas Admi-
nistradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) que recaudan las cotizaciones
previsionales capitalizándolas en fondos de inversión y compitiendo entre sí por la renta-
bilidad de operaciones financieras que se realizan dentro de unos marcos fijados por la ley.
El ANSeS (Administración Nacional del Seguro Social) por su parte, continúa administran-
do el sistema público de reparto. El criterio de prestación jubilatoria cambia sustancialmente
en el sistema de capitalización, puesto que se elimina el componente redistributivo que,
aunque marginal, caracterizaba al sistema público de reparto. En efecto, en el sistema de
reparto, la prestación jubilatoria se calculaba en base a un porcentaje indexable según el
costo de vida de los mejores salarios de la última etapa activa. Esto implicaba una reduc-
ción relativa, en la etapa de retiro, de las desigualdades de ingreso de la vida activa. En el
sistema de capitalización la prestación jubilatoria depende estrictamente de los montos
cotizados y del éxito de los movimientos financieros de la AFJP, lo cual tiende a plasmar
más fielmente en los montos de jubilación la estructura de ingresos de la población activa
y las coyunturas macroeconómicas.

81
Luciano Andrenacci

tes de la seguridad social argentina, fueron parcialmente privatizados y

sus componentes de redistribución intergeneracional o intersectorial
severamente restringidos. La seguridad social ya no tenderá a homoge-
neizar la condición salarial entre los extremos, sino que reproducirá en
la calidad de la atención de salud y en las prestaciones de retiro el éxito
relativo de cada individuo en los ingresos de su vida activa.
Las políticas universales del Estado argentino acompañan también la
tendencia. El sistema educativo público sufre hace bastante tiempo de
una degradación de la calidad de la enseñanza en sus tres niveles. Este
proceso revela irracionalidades sistémicas que son incluso independientes
de la variable presupuestaria. La descentralización hacia el nivel pro-
vincial del nivel secundario, sólo parcialmente acompañada de transfe-
rencia de recursos acordes, ha agravado la degradación. La tendencia a
una educación de calidad diferenciada entre sector público y privado
es visible, y está sólo frenada probablemente por la relativamente baja
competitividad que ha ofrecido hasta ahora la enseñanza en el propio
sector privado. La racionalización de recursos que encubren los decre-
tos de Hospitales Públicos de Autogestión, llevando en muchos casos a
los hospitales públicos al límite de la pérdida de la calidad de gratuitos,
completa la nueva estratificación de gasto y calidad de prestaciones78 .

77
A través del decreto 2.284 de 1991 se inicia un proceso de desregulación de las Obras
Sociales (OOSS) que culmina con el decreto 9 de 1993, destinado a permitir la libre
elección de su OS por parte de los asegurados y limitando las restricciones a la libre
subcontratación de servicios por parte de las OOSS. El objetivo de la reforma era eliminar
gradualmente la relación entre OS y federación sindical, forzando la creación de un
conjunto más pequeño y homogéneo de prestadoras semiprivadas de salud que integre a
las OOSS y las empresas de medicina privada. El resultado fue un aumento de la fragmen-
tación sistémica, en la medida en que las OOSS administran un seguro de salud desfinanciado
por la dinámica del mercado de trabajo, mientras que las empresas de medicina privada
venden libremente servicios en el mercado de consumidores y al mismo tiempo a las
propias OOSS.
78
El decreto 578 de 1993 reglamentó por el funcionamiento de los Hospitales Públicos de
Autogestión (HPA), que habían sido creados por leyes nunca reglamentadas de los años
1971 y 1973. Los HPA continúan funcionando en la jurisdicción originaria (provincial o
municipal) pero con administraciones autónomas capaces de gestionar con un criterio
empresarial los aportes presupuestarios que les asigne su jurisdicción (de acuerdo a un
cálculo de rendimiento y tipo de población asistida) y los ingresos que el propio hospital
facture. En efecto, los HPA deben brindar atención médica a toda la población y, en forma
gratuita, a los pacientes carentes de recursos; pero están habilitados a “facturar prestaciones
a la población con cobertura social”. El modelo de los HPA enfrenta sin embargo graves
problemas para consolidarse, dadas las dificultades de pago de las OOSS y la baja capaci-
dad contributiva “voluntaria” de los usuarios.

82
 Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

Como tendencia general, el aspecto asistencial de las políticas socia-

les ha pasado a ser el ámbito fundamental de las nuevas formas de
intervención social del Estado argentino durante los años ’90. El Estado
argentino ha optado políticamente, en el contexto de sus opciones de
gobernabilidad (alianzas, límites fiscales y elecciones de política econó-
mica) por multiplicar y –recientemente– sistematizar los programas que
brindan asistencia alimentaria y nutricional, asistencia de salud y em-
pleo temporario. Estos programas han tomado una creciente centralidad,
al punto que se asocia –en el discurso mediático, en la práctica estatal,
en los diagramas burocráticos, en los usos de las organizaciones comu-
nitarias, etc.– “políticas sociales” a programas y políticas asistenciales.
Si la desregulación que demanda el capitalismo posestatista diluye
una parte importante de la fuerza integratoria y de los parámetros de
protección que brindaban las relaciones salariales, la degradación del
empleo y de las co ndicio nes de vida de un secto r impo rtante de la
población potencia a la vez las necesidades de intervención asistencial
del Estado. El resultado es una “fuga” hacia formas masivas y sistemáti-
cas de asistencia so cial descentralizada en niveles subnacio nales,
semiprivatizada en organizaciones no gubernamentales religiosas y co-
munitarias, y cofinanciada por organismos multilaterales como el Ban-
co Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Internacional de Re-
construcción y Fomento (BIRF o “Banco Mundial”). Los organismos
multilaterales, claro está, aparecen con el doble rol de posibilitar el
financiamiento de una parte de la intervención social del Estado nacio-
nal y de condicionar y monitorear las formas de esa intervención. La
política asistencial, tradicionalmente asociada a la caridad, la filantro-
pía o el clientelismo, pasa a ser sinónimo de eficiencia y eficacia en el
uso de recursos públicos, y de justicia distributiva en el plano de la
legitimación de las formas de intervención del Estado.

Una visión de conjunto

Los cuadros que siguen resumen esquemáticamente el interjuego de

las tres regiones y los tres períodos de la política social moderna en los
países capitalistas.

83
84

Cuadro 3

Luciano Andrenacci
Los esquemas de política social del Estado capitalista clásico, del Estado social y del Estado neoclásico.
Regiones
Períodos
Política deltrabajo Política de serviciosuniversales Política asistencial

Secularización de la educación básica

Políticasde generación de m ercadosde
con im perativosde hom ogeneización
trabajo y disciplinam iento de la m ano Secularización parcialde
socioculturaly adecuación a las
de obra. losdispositivos
necesidadesproductivas.
Estado Regulación de lasform ascontractuales asistencialesy
Profesionalización y
capitalista tendientesa garantizarla reproducción adecuación a las
desasistencialización de la salud
clásico de la fuerza de trabajo. dem andasde la
pública.
Segurossocialesm utualistas, expansión deltrabajo
Surgim iento de intervenciones
progresivam ente prom ovidosy asalariado.
tendientesa generarinfraestructura
reguladosporelEstado.
socialbásica.

Políticasde pleno em pleo y de Program associales

Expansión universalizante delsistem a
generalización de lasrelaciones (transferencia de bienes,
de educación pública,incluyendo
salarialesform ales. servicioso ingresos
instrucción m edia y superior.
Regulación delcontrato de em pleo m onetarios)
Creación de una red de salud pública
Estado tendiente a consolidarm odalidades coyunturalesa
subsidiada y/o provista directam ente
social fordistasde organización deltrabajo. individuosy sujetosen
[Link]
Generalización delsistem a de seguros situacionesde pobreza
infraestructura socialbásica regulados,
socialescolectivizando o estatizando la hasta su absorción o
subsidiadoso gestionados
cobertura de losriesgosde la vida reabsorción en el
directam ente porelEstado.
activa. m ercado de trabajo.
 Políticasde gestión de un m ercado de
Revisión de lascom petenciaspúblicas
trabajo con tendencia aldesem pleo y la
de educación en favorde procesosde M ultiplicación de los
inform alidad.
descentralización. program associales,
Políticasde desregulación y
Revisión de lascom petenciaspúblicas intensificación de la
Estado flexibilización contractual.
de salud en función de losnuevos focalización y
capitalista Rem ercantilización parcialde la
cuasim ercados. predom inio de
neoclásico cobertura de losriesgosde la vida

Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

Revisión de lascom petenciaspúblicas m odalidadesde
activa,creando (junto a,o en lugarde
en infraestructura socialbásica: reinserción tutelada en el
la estructura de segurossociales)
descentralización de la gestión y m ercado de trabajo.
cuasim ercadosde gestión privada y
privatización de losserviciospúblicos.
regulación pública.
85
Luciano Andrenacci

La política social moderna en la Argentina no fue una excepción a

estas etapas, aunque presentó singularidades, como cualquier otro caso
nacio nal. En el cuadro que sigue se presenta un esbo zo de estas
especificidades, partiendo del marco de periodización que sugerimos.

86
 Cuadro 4

La política social argentina en perspectiva histórica

Regiones
Períodos
Política deltrabajo Política de serviciosuniversales Política asistencial
Consolidación de un m ercado de
Secularización de la educación básica con
trabajo libre y disciplinam iento de la

Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

im perativosde hom ogeneización Secularización
m ano de obra a suscondicionesde
socioculturaly expansión de la cobertura parcialde los
funcionam iento.
Estado pública en educación m edia y superior. dispositivos
Regulación m ínim a de lasform as
capitalista Profesionalización y desasistencialización asistencialesy
contractuales,tendiente a garantizarla
clásico (1880- de la salud pública. convivencia de los
reproducción básica de la fuerza de
1943) Surgim iento de intervencionestendientesa enfoque de la
trabajo.
resolverproblem asde infraestructura caridad y la
Segurossocialesasociativosy
socialbásica en elm arco delrápido beneficencia.
m utualistas,escasam ente regulados
proceso de crecim iento urbano.
porelEstado.

Políticasde generalización de las Estatización de la

Expansión universalizante delsistem a de
relacionessalarialesform alesen un asistencia social
educación pública e inclusión de políticas
m arco de pleno em pleo. en transferencias
adaptativasa lasnecesidadesproductivas.
Regulación delcontrato de em pleo de bienes,
Creación de una red de salud pública
Estado social tendiente a consolidarla tutela servicios
subsidiada y/o provista directam ente porel
(1943-1991) pública de lascondicionesde trabajo. coyunturalesa
Estado,predom inantem ente provincial.
Generalización delsistem a de seguros individuosy
Serviciosde infraestructura socialbásica
socialesa losasalariadosform alesen sujetosen
gestionadosdirectam ente porelEstado,
salud,previsión,y asignaciones situacionesde
predom inantem ente nacional.
87

fam iliares. pobreza.

88

Luciano Andrenacci
Políticasde gestión de un m ercado de
trabajo con tendencia al
M ultiplicación y
cuentapropism o,eldesem pleo y la
Descentralización delsistem a educativo m asificación de
inform alidad,abandonando a la
hacia losnivelesprovinciales,con program as
dinám ica teóricam ente autom ática del
problem ascrecientesde financiam iento y sociales
m ercado de trabajo la regulación de
fragm entación entre jurisdicciones. focalizados;con
losagregadosde em pleo.
Estado Revisión de lascom petenciaspúblicasde objetivosque
Políticasde desregulación y
capitalista salud,autarquizando institucionesen un com binan el
flexibilización contractualcon
neoclásico contexto de m ultiplicación de la dem anda. sostén de la
tendencia a la reducción de costos
(1991-) Serviciosde infraestructura socialbásica subsistencia física
salarialesy la precarización
privatizados,con una regulación pública básica con
contractual.
focalizada en la garantía de tasasde dispositivosde
Rem ercantilización de la cobertura de
ganancia y una notoria laxitud en el neutralización de
losriesgosde la vida activa en form a
controlde la calidad de lasprestaciones. potenciales
de cuasim ercadosde gestión privada y
estallidossociales.
regulación pública en salud y
previsión social.
 Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea

Rec ap ituland o

Hemos ofrecido aquí una breve sistematización de una parte de la

producción bibliográfica histórico-conceptual de la política social mo-
derna y la política social argentina. Además del interés de contribuir a
la discusión en el campo de las teorías de la política social, el espíritu
que anima estas notas es subrayar la importancia de un enfoque que
reconozca los clivajes de las intervenciones del Estado en la organiza-
ción de las sociedades contemporáneas. Este reconocimiento es tanto
más importante en el caso de intervenciones que revisten la dimensión
socialmente estructurante de la política social.
La política social es demasiado frecuentemente entendida a través de
dos visiones polares que vacían la complejidad de sus clivajes. Una de
ellas parte del aislamiento –siempre caro a economistas y politólogos,
ahora novedosamente también a sociólogos y antropólogos– entre Esta-
do y Sociedad Civil, presentado como estrategia conceptual a veces,
como visión del mundo otras. Ese aislamiento escinde al Estado de las
configuraciones que producen su sentido. Conduce a pensar a la polí-
tica social como un conjunto de unidades aislables de las tramas que las
cogeneran y explican sus efectos. Reduce la política social a un conjun-
to de herramientas técnicas de gestión compensatoria o reparatoria de
las consecuencias del funcionamiento macroeconómico. Limita la dis-
cusión de la política social a cuestiones de eficacia y eficiencia en el
diseño y el financiamiento de las intervenciones públicas.
La otra visión simplifica a la política social desde el otro extremo. La
concibe (como concibe al propio Estado) como mecánicamente depen-
diente de las estrategias de legitimación socioeconómica del modo de
producción capitalista. La reduce a un conjunto de herramientas de
funcionalización económica de sujetos, disciplinamiento de grupos de
riesgo y neutralización de conflictos sociales. Limita la discusión de
política social a la identificación del modo en que ésta responde (de
manera inmediata o a través de la coartada conceptual de la “última
instancia”) a los imperativos de reproducción sistémica.
Reconocida la complejidad de sus clivajes, la política social ofrece
un espectáculo bien diferente. Sus formas adquieren los trazos de los
modos de integración social en cuya trama la propia alocución social
adquiere sentido. Como ha demostrado convincentemente la sociología
moderna, esta trama está fuertemente determinada por los modos que

89
Luciano Andrenacci

adquiere la división social del trabajo: en las sociedades contemporá-

neas, por las formas de empleo y salarización. Alrededor de estas se
tejieron los regímenes modernos de política social, tanto para bien (en
sus modalidades integrativas) como para mal (en sus modalidades re-
presivas).
En el mundo co ntempo ráneo , la pérdida de fuerza so cialmente
estructurante del vector de salarización y las formas que adquiere la
política social muestran otros patrones de integración social. Asistimos
a un proceso centrífugo cuyo resultado es la fragmentación de esferas de
integración social progresivamente segmentadas, cuyos límite ilustran
las ideas impresionistas de “autosegregación” de las élites y la “exclu-
sión” de los grupos sociales con problemas socioeconómicos.
El enfoque sugerido permite, por último, abordar el estudio de po-
líticas sociales desde una óptica más abarcativa que, lejos de invalidar al
análisis clásico de políticas públicas, apunta a criticar sus versiones más
empiristas y esquemáticas. Las relaciones entre integración social, cues-
tión social y política social, reconstruidas históricamente, ayudan a dis-
tinguir analíticamente cómo se constituyen centros y márgenes de una
formación social, así como entrever aspectos esenciales de la dinámica
sistémica.
En lo que respecta al caso argentino, lo que se ha intentado aquí es
contribuir al debate que los cambios políticos recientes han abierto,
resaltando la importancia de un enfoque global para comprender desde
una mejor perspectiva las características, los problemas y los potenciales
caminos futuros de la política social argentina.

Buenos Aires y Lima, enero de 2005

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