FOBAPROA
1. Antecedentes
El Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA) fue creado en 1990
durante el sexenio del expresidente Carlos Salinas de Gortari, con el objetivo
de enfrentar posibles crisis financieras que pudieran poner en riesgo la
liquidez de las instituciones bancarias.
Aunque su creación tuvo lugar bajo la administración de Salinas de Gortari,
no fue sino hasta 1995, en el sexenio de Ernesto Zedillo, que se activó
formalmente, como respuesta a la severa crisis económica de 1994.
1.1. Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC)
El Programa de Capitalización y Compra de Cartera se implementó a partir
de junio de 1995 como parte de las medidas del FOBAPROA para rescatar a
bancos que, aunque aún solventes, presentaban un grave deterioro en su
cartera crediticia. Su propósito fue evitar la quiebra de instituciones con
importancia sistémica, mediante incentivos para que los accionistas
capitalizaran sus bancos, reduciendo así el riesgo de insolvencia.
El programa consis
tía en que, por cada peso capitalizado por los accionistas, el FOBAPROA
adquiriría derechos sobre flujos de cartera crediticia equivalentes a dos
pesos.
Estos derechos se transferían a un fideicomiso administrado por el banco
correspondiente, con la obligación de entregar al FOBAPROA los recursos
recuperados, descontando los costos de administración. A cambio, el
Fondo entregaba documentos de pago a 10 años, avalados por el
Gobierno Federal.
Durante su ejecución, auditorías revelaron que muchas instituciones no
contaban con reservas suficientes para respaldar sus créditos, por lo que se
permitió la constitución paulatina de dichas reservas. Además, se
implementó un "Esquema de Incentivos", que permitía a los bancos reducir
sus reservas conforme recuperaban cartera, con el fin de disminuir el costo
fiscal del programa.
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Otro componente relevante fue el mecanismo de "pérdidas compartidas"
(loss sharing), mediante el cual los bancos condonarían alrededor del 25%
del valor original de los pagarés al vencimiento, en beneficio del FOBAPROA
y del erario público.
Inicialmente, participaron 13 de los 25 bancos con problemas. Sin embargo,
solo cuatro instituciones concluyeron plenamente el programa: Banamex,
BBV México, Bancomer, Bital y Banorte. Las otras ocho fueron objeto de
programas de saneamiento financiero o de intervenciones por parte de la
CNBV, ya que sus accionistas no cumplieron con las aportaciones
necesarias, o el deterioro financiero era demasiado grave.
A pesar de sus limitaciones, el PCCC mejoró los indicadores de solvencia. El
índice de capitalización bancaria (sin contar los bancos intervenidos) pasó
del 8.7% en marzo de 1995 al 11.5% en diciembre del mismo año, y al 12.4%
a fines de 1996. Las cuatro instituciones que cumplieron con el programa
mantuvieron sus índices de capitalización por encima del mínimo requerido
por las reglas de la SHCP.
2. Montos y evolución de la deuda
Para 1998, la deuda acumulada del FOBAPROA ascendía a 552,300 millones
de pesos, pese a que el presidente Ernesto Zedillo había declarado que no
superaría los 180 mil millones.
Ese año, el gobierno presentó una iniciativa para convertir esa deuda
bancaria en deuda pública, es decir, que se pagara con los impuestos de
la ciudadanía.
La propuesta, aunque rechazada por el PRD y su líder Andrés Manuel López
Obrador —quien organizó movilizaciones y una consulta nacional en
agosto—, fue aprobada en septiembre con el apoyo del PRI y el PAN. La
medida provocó gran controversia y descontento social.
3. Creación del IPAB y su doble función
El 19 de enero de 1999 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley
de Protección al Ahorro Bancario (LPAB). En el artículo Quinto Transitorio se
estableció que el FOBAPROA continuaría vigente temporalmente para
concluir la administración del PCCC, en lo que se completaban las
auditorías ordenadas por la Cámara de Diputados.
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Concluidas las auditorías, los bancos pudieron cancelar sus operaciones con
el FOBAPROA devolviendo los títulos de crédito recibidos, a cambio de la
devolución de los derechos de cobro sobre las carteras transferidas.
A partir de entonces, el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB)
asumiría funciones clave: ofrecer garantías o instrumentos de pago para
cubrir dichos derechos, y administrar un nuevo programa en reemplazo del
PCCC.
La Auditoría Superior de la Federación (ASF) inició la fiscalización del rescate
bancario y detectó la falta de elementos suficientes para comprobar la
legalidad de muchos créditos adquiridos por el FOBAPROA. Recomendó al
IPAB realizar auditorías conocidas como revisiones GEL (Gestión, Existencia y
Legalidad). Varias instituciones bancarias promovieron juicios de amparo
contra estas auditorías y sus observaciones, e incluso iniciaron acciones
legales contra los despachos contables y contra el Banco de México para
evitar la entrega de información.
Simultáneamente, el Ejecutivo Federal presentó controversias
constitucionales contra la Cámara de Diputados y la ASF por sus
observaciones, mientras la Comisión Permanente del Congreso exhortaba
al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo Quinto Transitorio de la LPAB.
La deuda del FOBAPROA quedó compuesta por los pasivos del IPAB y del
programa de apoyo a deudores de la banca.
Funciones del IPAB
1. Administrar el seguro de depósito bancario, protegiendo a los
ahorradores.
2. Concluir los programas de saneamiento financiero iniciados por el
FOBAPROA.
3.1. El Nuevo Programa de Intercambio de Pagarés (2004)
El 15 de julio de 2004, el IPAB y los bancos BBVA-Bancomer, Banamex,
Banorte y HSBC anunciaron un nuevo programa de intercambio de pagarés
del FOBAPROA por nuevas obligaciones de pago, en cumplimiento del
artículo Quinto Transitorio de la LPAB.
Características del programa:
• El IPAB asumió pasivos del PCCC por 107,206 millones de pesos.
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• La nueva obligación fue inferior a la mitad del monto original, gracias
a:
o La recuperación parcial de cartera.
o El mecanismo de pérdidas compartidas.
o El pago de 9,500 millones de pesos por parte de los bancos al
FOBAPROA.
4. Estado de los pagos
Final del sexenio de Zedillo (2000)
• La deuda se incrementó de 552 mil millones a 705 mil millones de
pesos.
2023
• Deuda: 1 billón 96 mil 877.7 millones de pesos.
• Pagos realizados: 1 billón 376 mil millones de pesos en bonos del IPAB.
2024
• La deuda continúa compuesta por pasivos del IPAB y del programa
de apoyo a deudores de la banca.
• Según el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2024,
el saldo estimado de la deuda neta del IPAB al cierre del año es de 1
billón 2 mil 517.9 millones de pesos.
• En promedio, cada habitante debe 8,577 pesos.
• Abono a la deuda en 2024: 85,454 millones de pesos:
o 62,489 millones del presupuesto público.
o 22,925 millones de cuotas bancarias e ingresos del IPAB.
2025
• El Ramo 34 "Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores
y Deudores de la Banca" tiene un presupuesto de 52,451 millones de
pesos.
• A marzo de 2025, los pasivos del IPAB ascienden a 1 billón 217 mil 690
millones de pesos.
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• Total estimado de deuda acumulada: 1 billón 270 mil 141 millones de
pesos.
• Pagos acumulados hasta 2021: más de 1 billón 376 mil millones de
pesos.
5. Consideraciones
5.1. Imposibilidad de cancelar la deuda
En conferencia de prensa el 1 de mayo de 2023, la presidenta Claudia
Sheinbaum afirmó que no es posible cancelar la deuda del FOBAPROA
porque “no es sencillo dejar de pagar”. Anunció que invitará a la SHCP para
explicar a fondo esta determinación.
5.2. Decisiones cuestionables y corrupción
La decisión de Ernesto Zedillo de devaluar el peso en 1994 se hizo de manera
discrecional, informando solo a ciertos empresarios, lo cual provocó fuga de
capitales, aumento en las tasas de interés y un incremento del 150% en la
cartera vencida. Según el Coneval, entre 1994 y 1996, 17 millones de
personas más enfrentaron pobreza patrimonial.
• Varios políticos y empresarios ligados al PRI y PAN se beneficiaron
directamente, incluyendo a Vicente Fox, Fernando Senderos Mestre,
Fernando Canales Clariond, José Eduardo Robinson Bours Castelo,
Carlos Hank Ron, Carlo Cabal Peniche, entre otros.
La Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) emitió 62 opiniones de
delito por conductas ilícitas detectadas en bancos intervenidos por el
FOBAPROA. Estas incluían la obtención de créditos con información falsa,
otorgamiento de créditos incobrables y uso indebido de recursos. Las
denuncias derivaron en 65 averiguaciones previas, de las cuales 62 fueron
judicializadas. Sin embargo, la mayoría no prosperó por fallas institucionales:
• 31 prescribieron por inacción de la Procuraduría Fiscal.
• 8 se sobreseyeron por falta de ratificación.
• 2 fueron archivadas por falta de pruebas.
• 1 fue desechada por abstención de la autoridad fiscal.
• 6 fueron reservadas por la PGR.
• Solo 3 concluyeron en sentencia.
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• 10 siguen en trámite (en la 2004).
• 1 está en etapa de pruebas.
El auditor independiente Michael W. Mackey, designado por la Cámara de
Diputados, denunció serias limitaciones al acceso a información y
resistencia por parte de autoridades financieras, bancos y la propia CNBV.
Reportó obstáculos que impidieron auditorías efectivas y criticó duramente
la falta de autonomía, vigilancia y transparencia institucional, así como la
ausencia de un marco legal claro para asignar responsabilidades durante
el rescate bancario.
6. Consecuencias
6.1. Económicas1
La crisis económica de 1994-1995 representó un periodo de ajuste severo
para la economía mexicana. Durante 1995, el país experimentó una fuerte
contracción del PIB, una drástica caída en el consumo y la inversión, así
como una crisis bancaria que debilitó aún más el sistema financiero.
Por su parte, el aumento en las tasas de interés afectó la capacidad de
pago de empresas y familias, generando una recesión profunda.
A finales de 1995, la economía comenzó a mostrar signos de recuperación
donde las exportaciones y las medidas tomadas jugaron un papel clave.
• Actividad Económica:
o En 1995, el PIB se redujo 6.9%, según datos del INEGI.
o Disminuyó la demanda agregada 10.2% a precios constantes
en 1995, tras haber aumentado 4.9% el año anterior.
o La absorción económica (consumo + inversión, públicos y
privados) cayó 15.9%.
o Gasto total en consumo bajó 11.7% en 1995.
o El tipo de cambio logró estabilizarse en 6 pesos por dólar
durante los dos años siguientes. Sin embargo, la crisis financiera
1Banxico. Informe Anual 1995. Disponible en: [Link]
anuales/%7B2F0AA570-18A3-4217-89E1-9D64A8959F26%[Link]
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asiática de 1998 provocó que el peso volviera a fluctuar,
situándose entre 7 y 7.7 pesos por dólar.
• Aumento en tasas de interés y deuda privada:
o La crisis generó un incremento en las tasas de interés reales y
nominales, afectando la capacidad de pago del sector
privado.
o Mayor carga de deuda en relación con los ingresos de las
empresas y hogares.
o Debido a la incapacidad de pago de muchas empresas y
familias, el sistema bancario se debilitó gravemente.
• Recorte del gasto público:
o En 1995, el gasto del sector público se redujo 8.4%, con el fin de
estabilizar las finanzas y reducir el déficit de cuenta corriente.
• Ahorro y Financiamiento
o La captación de ahorro externo cayó de 7.8% del PIB en 1994 a
solo 0.3% en 1995.
o El ahorro interno creció 15.6% del PIB en 1994 a 19.2% en 1995.
o La inversión dependió casi totalmente del ahorro interno.
• Las exportaciones impulsaron la economía:
o Crecieron 28.4%, siendo el único componente de la demanda
agregada en crecimiento.
o Contribuyeron con más de 3.5 puntos porcentuales al PIB,
ayudando a mitigar la crisis.
o El crecimiento acelerado de las exportaciones contribuyó a
atenuar los efectos de la recesión, permitiendo que, en menos
de diez meses, la tasa de crecimiento mensual del PIB volviera
a ser positiva. Sin este crecimiento, la contracción de la
economía habría sido mayor al 10%.
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6.2. Consecuencias sociales2
La crisis económica de 1994-1995 tuvo graves consecuencias sociales,
incluyendo embargos masivos, despidos y un aumento en la pobreza
extrema. Además, las políticas económicas adoptadas intensificaron la
violencia, el desempleo y el endeudamiento de millones de familias.
A pesar de la recuperación macroeconómica en 1997, los efectos de la crisis
se prolongaron por varios años, especialmente debido a las altas tasas de
interés, que durante la devaluación alcanzaron niveles de hasta 100%.
Como consecuencia, millones de familias se vieron incapaces de pagar sus
créditos e hipotecas, mientras que numerosas empresas mexicanas con
deudas en dólares o dependientes de insumos importados sufrieron fuertes
pérdidas, lo que llevó a despidos masivos.
Esta situación llevó a un número considerable de personas a condiciones de
pobreza extrema, agravando aún más los ya elevados niveles de
marginación en la sociedad mexicana.
Este fenómeno tuvo implicaciones legales y constitucionales, ya que la
ejecución de embargos, especialmente en bienes esenciales, entró en
conflicto con principios fundamentales de la Constitución. En particular, el
artículo 27 garantizaba la protección del "patrimonio de familia" para
asegurar la supervivencia del hogar.
Asimismo, las políticas económicas derivadas de acuerdos financieros
internacionales, en conjunto con la crisis interna, generaron un aumento
alarmante en los índices de violencia. Según la Academia Mexicana de
Derechos Humanos, uno de los efectos más preocupantes de aquellos
meses fue el crecimiento de la violencia dentro de los hogares mexicanos.
2Humberto Banda y Susana Chacón (2004). La crisis financiera mexicana de 1994: una visión política-económica.
Foro Internacional, vol. XLV, núm. 3, julio-septiembre, 2005, pp. 445-465. El Colegio de México, A.C.
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